Административная реформа как процесс самообучения государства

Марьясин Д.С.*

АДМИНИСТРАТИВНАЯ РЕФОРМА КАК ПРОЦЕСС САМООБУЧЕНИЯ

ГОСУДАРСТВА

С точки зрения теории организационного развития1 административная реформа представляет собой самообновление системы государственного управления, направленное на повышение эффективности ее функционирования. В чем ключевая сложность такого самообновления? Принципиальные проблемные характеристики кроются уже в самом термине. На пути эффективных преобразований встает, во-первых, общая склонность любой организации к сопротивлению изменениям (то есть, к обновлению), а во-вторых - трудности эффективной саморефлексии. Именно поэтому административная реформа - сложный нелинейный процесс, не всегда приносящий искомые результаты. В данной статье предложена концепция обучающегося государства, позволяющая рассмотреть процесс административной реформы через призму обучения, то есть генерации, распространения и использования новых знаний. Как представляется, такой подход качественно дополняет распространенные в литературе функциональные и политологические трактовки2, и дает ключ как к пониманию ключевых препятствий на пути реализации административной реформы, так и разработке ряда управленческих технологий, позволяющих их преодолевать.

Прежде чем перейти к рассмотрению обучающегося государства как теоретической модели, отметим, что в российском контексте административная реформа, проводимая в 2001-2005 гг. по сути выполняла задачи политической реформы, была призвана «перенастроить» систему отношений, сформировавшихся в государственном аппарате в 1990-е гг., и в силу ряда причин не была успешно реализована. Как отмечается в Концепции административной реформы на 2006-2008 гг., принятой в ноябре 2005 г., по эффективности государственного управления и качеству публичных услуг Российская Федерация находится на одном уровне со странами, намного уступающими ей в экономическом развитии, в том числе по ряду интегральных показателей, используемых в международной практике, Россия значительно уступает не только развитым странам, но и большинству стран Восточной Европы3. При этом отставание России наблюдается как в собственно функциональной и структурной эффективности государственного аппарата, так и в качестве его взаимодействия с населением, то есть внешней средой. Исходя из этого в упомянутой выше Концепции в качестве целей административной реформы в 2006-2008 годах выделяются: 1) Повышение качества и доступности государственных услуг; 2) Ограничение вмешательства государства в экономическую деятельность субъектов предпринимательства, в том числе прекращение избыточного государственного регулирования; 3) Повышение эффективности деятельности

* Марьясин Дмитрий Сергеевич - аспирант кафедры управленческих технологий факультета государственного управления МГУ им. М.В. Ломоносова.

1 Научная теория, основанная на применении поведенческого подхода в сочетании с гуманистическими принципами, направленная на планомерное проведение изменений в рамках подразделений организации с целью повышения эффективности работы организационных систем.

2 См., например, Сморгунов Л.В. Сравнительный анализ политико-административных реформ: от нового государственного менеджмента к концепции "governance" // ПОЛИС, 2003, № 4 и Комаровский В.С. Административная реформа в Российской Федерации // ПОЛИС, 2005, № 4.

3 Концепция административной реформы в Российской Федерации в 2006-2008 годах. Одобрена распоряжением Правительства Российской Федерации от 25 октября 2005 г. № 1789-р., стр. 5.

органов исполнительной власти. Учитывая это нам представляется актуальными рассмотреть, как административная реформа может концептуализироваться в терминах обучения, с двух ключевых точек зрения: структурных изменений и взаимодействия с внешней средой.

Ниже именно с точки зрения этих двух аспектов рассмотрена концептуальная модель «обучающегося государства», а затем проанализированы пути ее применения для решения задач, обозначенных Концепцией для реализации административной реформы в России.

Почему следует говорить об «обучающемся государстве» по аналогией с «обучающейся фирмой» как концепцией, определившей новое видение управления в условиях быстроменяющейся внешней среды? Как представляется, такие факторы, как темпы развития технологий, внедрение управленческих инноваций, глобализация и целый ряд других, а также тенденции изменения характера общественного воспроизводства, связанные с новой ролью знаний, ставят новые вопросы перед государством. В случае стран с переходной экономикой, для которых все вышеуказанные проблемы усиливаются за счет трудностей адаптации к рыночным реалиям, уровень этих требований еще выше.

Для них принципиальным условием экономического развития и роста конкурентоспособности является институциональная политика государства, «повышающая готовность к изменениям», а не «защищающая от них»4. Готово ли государство к такого рода политике? Отвечают ли доминирующие в государственном управлении подходы вызовам времени? Конечно, ответ будет отличаться в зависимости от конкретных условий страны, уровня ее развития и пр. Однако направление, в котором должна меняться парадигма государственного управления в рамках концепции «обучающегося государства» более менее ясна. Один из вариантов трактовки таких изменений приведен в таблице 1.

Таблица 1.

Влияние технологических изменений и глобализации на роль государства: смена _ парадигмы государственного управления_

Параметр Старая парадигма Новая парадигма

Функции государства Прямое участие в создании и перераспределении благ в сферах внутреннего производства, где существуют изъяны рынка Прямое вмешательство в экономическую жизнь общества для достижения социально значимых целей Государство инициирует создание и поддерживает динамичную рыночную систему, за счет которой решается комплекс стратегически значимых задач

Степень автономности в формулировании политики Значительная. Мобильность граждан ограничена. Большинство государств реализуют макрополитику независимо друг от друга. Ограниченная. В условиях высокой мобильности активов усиливается межстрановая конвергенция экономических структур, что усиливает конкуренцию между государствами.

Отношения с негосударственными В целом враждебные. Государство вмешивается в деятельность фирм с Повышается уровень сотрудничества государства

4 OECD Proceedings. Industrial Competitiveness in the Knowledge-Based Economy. The New Role of Governments. OECD, 1999, стр. 69-83.

акторами целью контроля за неконкурентным или социально неприемлемым поведением и фирм с целью повышения конкурентоспособности национальной экономики.

Структурные характеристики В основном иерархия Неразвитость координации между департаментами Участие в принятии решений на макро-уровне (в области образования, транспорта и пр.) Склонность к неэффективности и дублированию Маленькие, выступающие в роли катализатора, конкурентоспособные и ориентированные на миссию правительства.

Источник: OECD Proceedings. Industrial Competitiveness in the Knowledge-Based Economy. The New Role of Governments. OECD, 1999, стр. 53.

Как представляется, предложенное в таблице 1 описание тенденций в государственном управлении под влиянием изменений в экономике и обществе, в концептуальном плане определяет рамки модели адаптивного, гибкого и «обучающегося» государства. В качестве двух ключевых тенденций изменения роли государства, важных для более глубокого понимания процесса административной реформы, мы выделим структурные характеристики и отношения государства с негосударственными акторами внутри страны.

«Обучающееся государство»: ключевые структурные изменения

Структура определяет совокупность нормативных элементов, определяющих внутреннюю логику и внешние очертания деятельности системы (или организации)5. Раскрывая этот тезис упомянем, например, как в трактовке Н. Нория различные компоненты структуры системно связаны со знаниями. Так, разделение труда связано с уровнем специализации знания, а механизмы координации - соответственно с механизмами обмена знаний и уровнем исключительности знания. Принципиальными для целей нашего исследования являются взаимосвязи распределение прав принятия решений с соотношение уровня знаний (наличия информации) и возможности влиять на их применение, а также влияние организационных границ на возникновение барьеров для распространение знаний6. Не имея возможности более подробно рассмотреть эти взаимосвязи в рамках данной работы, скажем лишь, что в целом различные параметры структуры влияют на то, как происходит процесс формирования, распространения и применения знания с точки зрения дизайна системы.

Следует отметить, что данный взгляд на структуру ограничивает ее рассмотрение внутренней средой, в нашем случае - самим государственным аппаратом. Между тем, как любая открытая система, государство в своей внутренней структуре отражает воздействие внешних факторов, таких, например, как общая институциональная структура общества, изменения в структурах гражданского общества и новые технологии, внедряемые частным сектором. Отдельным ключевым фактором становится структура межгосударственных отношений. В региональном масштабе важную роль играют интеграционные группировки,

5 Bolman L., Deal T.Reframing Organisations: Artistry, Choice and Leadership. San-Francisco: Jossey-Bass, 1998, стр. 37.

6 Nohria N. Note on Organizational Structure // Harvard Business Review June 30, 1995.

которые влияют на степень открытости границ, в том числе экономических и военных. В глобальном масштабе - общая модель взаимоотношений между государствами (например, многополярная или биполярная).

Большинство авторов, анализируя вопрос модификации структуры с точки зрения эффективного обучения, отмечают неэффективность и неадаптивность традиционных линейно-функциональных типов структуры, построенных на принципах иерархии7. Д. Тис отмечает важность децентрализации, уплощения иерархии и гибкости границ для достижения конкурентного преимущества в современных экономических условиях8. Еще более радикальную трактовку предлагают авторы, предлагающие эволюционные подходы к анализу организационной структуры. Здесь стоит отметить концепцию менеджмента развития Р.Климецки и Г. Пробста. Основополагающим структурными принципами «управления, ориентированного на развития» авторы считают самоорганизацию и гетерархию9. В самоорганизующейся системе образцы и правила формируются не в едином центре - они результат работы автономных, самореферентных, многообразно связанных сетевых структур.

К ключевым характеристикам самоорганизующихся систем относятся: автономность, самореферентность, редундантность и сложность. Принцип гетерархии основан на положении о том, что управление - свойство системы развиваться и приспосабливаться к внешней среде. Иерархии, построенные исходя из посылки о контролируемости социальной системы, контрпродуктивны в понимаемом так постоянном процессе управления, в сложной внешней среде и при решении сложных задач. Именно поэтому необходимо, чтобы иерархии обладали внутренней способностью изменяться. Такое свойство присуще так называемой флуктуирующей иерархии или "гетерархии". Гетерархия - система взаимодействия и поведения в системе, составленная из нескольких относительно независимых друг от друга "акторов", "центров принятия решения", которые не контролируются централизованно. Управление такой системой каждой раз по-новому формируется в результате конкуренции или конфликтов, сотрудничества или доминирования, следования или замены и т.д.10.

Как представляется, эти, сформулированные для организационных систем в целом, принципы гибкой иерархии лишь ограниченно применимы к системе государственных институтов. Тем не менее, характеризуя направления эволюции государства, можно выделить несколько базовых структурных принципов эффективного управления знаниями внутри государства как системы. Среди таких принципов отметим следующие:

Ориентация на открытость границ, как по отношению к негосударственным акторам и обществу в целом внутри страны, так и по отношению к другим странам, которые воспринимаются как конкуренты или партнеры.

Стимулирование горизонтальных связей в государственном аппарате, которые дают возможность, сохраняя функциональную или линейную структуру, максимизировать обмен знаниями через различные типы междивизиональных границ. На практике этот принцип реализуется через систему мер по дебюрократизации государства.

7 См., например, Flood R.L. Rethinking the fifth discipline. Learning within the unknowable. Routlege, London, 1999, стр. 107.

8 Teece D.J. Managing Knowledge Assets in Diverse Industrial Contexts // Knowledge Horizons: The Present And The Promise Of The Knowledge Management (ed. By C. Despres and D. Chauvel), Butterworth-Heinemann, 2000, стр. 136.

9 Klimecki R., Probst G., Eberl P.. Entwicklungsorientiertes Management. F/Main,1994, стр. 112-135.

10 Ibid.

Параллельное с формированием формальной иерархией создание структур обмена и управления знаниями, которые могут приобретать постоянный характер. Это прежде всего включает переход на бюджетирование, ориентированное на результаты и внедрение открытых адаптивных информационных систем, в том числе сетевого или электронного правительства.

Акцент на децентрализации и самоорганизации, что подчеркивает трудность директивного создания горизонтальных связей. На практике это означает повышение роли субнациональных единиц, активное наделение полномочиями и ресурсами структур местного самоуправления.

Такое видение трансформации государственной структуры позволяет создавать активно использующие и распространяющие знания, меньшие по объему государственные структуры, выступающие в роли катализатора и ориентированные на миссию. В таблице 2 обозначены, какие технологии обучающейся организации, могут способствовать реализации этих принципов и как это может влиять на эффективность государства в выполнении своих ключевых функций, в том числе имеющих административный и регулирующий характер. Отметим, что в таблице выделены те аспекты управленческих технологий обучения, которые представляются нам наиболее значимыми именно для адаптации структуры. Этот список не может быть исчерпывающим, хотя бы потому, что внедрение технологий обучения для решения других задач прямо или косвенно будет способствовать формированию более гибких и латеральных структур.

Таблица 2.

Структурные характеристики государственного управления и возможности _ использования технологий обучения_

Роль государства Структурные принципы и технологии «обучающегося государства»

Формирование адаптивной, ориентированной на человеческое развитие среды Принцип: Открытость внешних границ и дебюрократизация Технология: Идентифицикации знания Функция технологии: оценка и мониторинг ресурсов и инструментов государства, способных стимулирующий эффект на социальную среду.

Создание институциональных стимулов для генерации новых знаний внутри страны и адекватного уровня заимствований извне Принцип: Открытость внутренних границ и упрощение структуры Технология: Генерации (создания нового) знания Функция технологии: устранение функциональных и иерархических границ, препятствующих креативной синергии взаимного обогащения знаниями между функционально разрозненными частями государственного аппарата; формирование культуры «это должны знать все».

Эволюционная политика информатизации услуг населению на основе культурно адаптированных институтов Принцип: Адаптация Технология: Применения знания Функция технологии: позволяют отразить новое знание в поведении людей, апробировать и адаптировать его на практике, групповое и индивидуализированное обучение; формирования культуры «технологии позволяют сделать шаг».

Распространения нового общественно значимого знания с минимальными издержками в

активном

сотрудничестве с

негосударственными

акторами

Принцип: Децентрализация и самоорганизация

Технология: Интеграции и модификации и распространения

знаний

Функция технологии: первые обеспечивают эффективное сохранение знаний и формирование институциональной памяти; вторые эффективные коммуникации11, как прямые, так и полностью децентрализованные через систему негосударственных самоорганизующихся структур, позволяющих, в частности, распространять рефлексивные знания - отражение опыта и критическая реакция на него через переосмысление базовых мыслительных моделей и предположений12._

Во многом, говоря о структурных характеристиках государства, мы затронули ключевые аспекты происходящих или необходимых изменений и в области отношений с негосударственными акторами. Ориентация на открытость, децентрализацию и поощрение кросс-дивизиональных связей определяют, насколько эффективно государство выполняет свою функцию катализатора или «адаптивного клапана» общественных процессов, прежде всего связанных с эффективными инновациями, а - значит и экономическим ростом. Ниже мы остановимся на этом тезисе подробнее.

«Обучающееся государство»: отношения с негосударственными акторами

Нам представляется, что наиболее адекватной методологической базой при рассмотрении динамики самообучение государства является эволюционное направление экономической теории. Эволюционная экономика уделяет значительное внимание возможностям и пределам влияния экономической политики на экономическое развитие. Ключевым вопросом здесь становится реализуемость политических установок и их связь с поведением рынка. Исходным пунктом анализа для большинства эволюционистов становится тезис Хайека о том что эволюционирующие самоорганизующиеся системы, какими являются рынки, не подлежат контролю извне, в первую очередь из-за высоких издержек, связанных с контролем за децентрализованным знанием. Расширяя этот тезис Хайека, Г. Вегнер отмечает, что не менее важными являются склонность и способность рынка к инновациям - которые затрудняют реализацию экономической политики, сформулированной государством, но при этом создают предпосылки для ее постоянной модификации13.

Вегнер рассматривает традиционную экономическую политику как институциональный дизайн, основанный на политическом целеполагании, учитывающем интересы различных групп и реализуемый через систему норм. По нашему мнению, схожим образом можно определить и административную реформу: только здесь нормы устанавливают правила (запреты) не для экономических агентов, а для государственного аппарата и связанных с ним частей общества. Понимание административной реформы как институциональной инновации эволюционного типа позволяет применить к ней ряд важных концептов, таких как учет

11 Pawlowsky P., Forslin J., Reinhardt R. Practices and Tools of Organizational Learning // Handbook of Organizational Learning and Knowledge (ed. M. Dierkes et al.), Oxford University Press, 2001, стр. 786.

12 Argyris C. Good Communication That Blocks Learning // Harvard Business Review on Organizational Learning, HBR Publishing, Boston, 2001, стр. 87-88.

13 Wegner G. Evolutionary markets and the design of institutional policy. В сборнике The Evolutionary Analysis of Economic Policy ed. By G. Wegner and P. Pelikan, Edward Elgar, Cheltenham, UK, 2003.

зависимости от предыдущего пути (path dependency) и частичная «приватизация» институтообразующей роли государства. Первое явление дает ключ к пониманию, сложившихся в государственном аппарате и значительной роли культуры и социальных практик, формирующих относительно доминантное, но эволюционирующее, представление о его работе, которое влияет и на план реформы и на его реализацию. Здесь для реализации эффективного самообучения государства в первую очередь необходим институционализированный механизм постоянного обмена знаниями или мониторинга социальных тенденций, который служил бы своеобразным барометром здоровья государства, адекватности его структур и генерируемых им «знаний как» реалиям общественной жизни и динамическим экономическим процессам. Подобно сфере управления организационными знаниями на микроуровне, в макроструктурах таким механизмом помимо выборов могут становится форумные практики, мини-референдумы, акции протеста, различные формы систематического взаимодействия с группами интересов и пр.

Второе (частичная «приватизация») основывается на отказе от монополии государства на установление институтов, что позволяет государству лучше оценить готовность внешней среды, в данном случае общества, которое пользуется услугами государственного аппарата, к инновациям, как правило исходящих из преимущественно политических целей, а обществу, да и самому аппарату лучше понять смысл административной реформы, проводимой государством14. Ключевыми здесь становятся технологии обмена знаниями через экспертное и совещательное участие бизнеса и гражданского общества в целом в формировании политики, а также по возможности так называемое «политическое экспериментирование», когда часть административных и регулирующих функций государство передает структурам самоорганизации бизнеса.

Не менее важен и тот факт, что для оптимального развития «обучающегося государства» необходим постоянный приток кадров из негосударственных структур. Гражданское общество и бизнес - уникальная по потенциалу обмена знаниями и генерации институциональных инноваций кадровая среда для государственного управления. Особенно важной функция рекрутирования становится в условиях нестабильного рынка труда. При этом для эффективного самообучения государство должно делать акцент не на стабильности, а на гибкости, поощряя двусторонний обмен кадрами с некоммерческим и корпоративным сектором.

Этот аспект сотрудничества органично связан с повышением роли негосударственных акторов в оказании социально значимых услуг населению, которые традиционно были функцией государства. Аутсорсинг ряда ключевых функий социальной защиты, широкого спектра образовательных программ и пр. позволяет государству не только сократить собственный штат и расходы, а также сфокусировать свои ресурсы на институциональных инновациях, но существенно открыть свои информационные границы в силу необходимости постоянного обмена знаниями с негосударственными партнерами.

Наконец, поскольку отношения с негосударственным акторами в первую очередь характеризуют уровень открытости государственного управления к обществу, наиболее очевидной функцией негосударственных акторов является контроль за прозрачностью и эффективностью государства. Помимо базового принципа открытости и соблюдения закона государство может сделать шаг навстречу обществу, который позволит последнему лучше представлять, что происходит в государственных структурах, и одновременно повысит

14 Ibid, стр. 58.

интенсивность обмена знаниями - фактор, который, как было показано выше, существенно влияет на эффективности экономики. Среди направлений деятельности государства здесь можно отметить либерализацию и дерегулирование телекоммуникаций, вещания и издательского бизнеса как основы свободного обмена информацией и конкурентной среды, а также изменение роли государственных информационных служб в направлениях повышения открытости и доступности, удобности использования и повышения доли экспериментальных проектов15.

Итак, выше мы рассмотрели ключевые структурные характеристики «обучающегося государства» и систему его взаимоотношений с негосударственными акторами как важные факторы способности государства к обучению. Ниже, подводя итог, в Таблице 3 в кратко и тезисно приведены основные проблемы самообучения государства в процессе административной реформы и пути использования потенциала «обучающегося государства» в их решении.

Таблица 3.

«Обучающееся государство» и административная реформа_

Задачи административной реформы16 Ключевая проблема обучения Технологии «обучающегося государства»

Внедрение в органах исполнительной власти принципов и процедур управления по результатам Понимание целей и определение искомых результатов помимо рамок конкретного ведомства СТРУКТУРА - Устранение функциональных и иерархических границ, препятствующих взаимному обогащению знаниями между функционально разрозненными частями государственного аппарата; - Формирование культуры «это должны знать все».

Разработка и внедрение стандартов государственных услуг, предоставляемых органами исполнительной власти, а также административных регламентов в органах исполнительной власти Понимание и использование стандартов. Формирование культуры «ориентации на клиента» и понимание потребностей пользователей государственных услуг НЕГОСУДАРСТВЕННЫЕ АКТОРЫ - Рекрутирование кадров из частного сектора и НКО, в основном за счет проектных структур; - Частичный аутсорсинг ключевых функций СТРУКТУРА - Технологии интеграции и модификации знаний, которые обеспечивают эффективное сохранение знаний и формирование институциональной памяти; - Технологии распространения знаний, в том числе через систему партнерских негосударственных структур

15 OECD, стр. 140.

16 Концепция административной реформы в Российской Федерации в 2006-2008 годах. Одобрена распоряжением Правительства Российской Федерации от 25 октября 2005 г. № 1789-р., стр. 6.

Повышение эффективности взаимодействия органов исполнительной власти и гражданского общества, а также повышение прозрачности деятельности органов исполнительной власти; Формирование культуры «открытых дверей» НЕГОСУДАРСТВЕННЫЕ АКТОРЫ - Систематизация независимых аудитов и механизмов мониторинга эффективности «государственных проектов» - Частичная «приватизация» административных функций

Модернизация системы информационного обеспечения органов исполнительной власти Умение эффективно решать рабочие задачи при помощи ИКТ СТРУКТУРА Технологии применения знания, позволяющие отразить новое знание в поведении людей, апробировать и адаптировать его на практике, групповое и индивидуализированное обучение; формирования культуры «технологии позволяют сделать шаг».

Формирование необходимого организационного, информационного, ресурсного и кадрового обеспечения административной реформы. Умение оптимально обеспечивать выполнение сложных задач человеческими ресурсами НЕГОСУДАРСТВЕННЫЕ АКТОРЫ - Рекрутирование кадров из частного сектора и НКО, в основном за счет проектных структур; - Частичная «приватизация» административных функций

Приведенный в таблице 3 круг проблем и возможных решений, безусловно, не является исчерпывающим, однако позволяет отразить ряд нетривиальных аспектов административной реформы как процесса создания, использования и распространения знаний, требующего пристального внимания к процессу самообучения государства. Как было показано выше, функция самообучения реализуется в первую очередь через адаптацию и уплощение структуры государственного аппарата и через активное взаимодействие государства с негосударственными акторами. Рассмотренные выше варианты конкретных технологий обучения имеют важное значение для реализации амбициозной программы российской административной реформы в 2006-2008 гг. и могут способствовать ее успеху.