Деятельность банков по противодействию легализации доходов, полученных преступным путем, и финансированию терроризма

ДЕЯТЕЛЬНОСТЬ БАНКОВ ПО ПРОТИВОДЕЙСТВИЮ ЛЕГАЛИЗАЦИИ ДОХОДОВ, ПОЛУЧЕННЫХ ПРЕСТУПНЫМ ПУТЕМ, И ФИНАНСИРОВАНИЮ ТЕРРОРИЗМА

А.С. Семятова

Кафедра административного и финансового права Российский университет дружбы народов Ул. Миклухо-Маклая, 6, 117198 Москва, Россия

В статье представлены некоторые методы противодействия легализации (отмыванию) доходов, полученных преступным путем, применяемые в банковской сфере, рассматриваются некоторые российские и зарубежные законодательные акты, а также приводятся рекомендации по совершенствованию российской системы противодействия легализации преступных доходов и финансированию терроризма.

Такие факторы и тенденции, усилившиеся к концу XX — началу XXI, как: быстрое развитие процесса глобализации и взаимосвязанное с ним ускорение трансграничных перетоков капитала; массовое внедрение в экономическую жизнь новых финансовых инструментов; революционное развитие информационных технологий, их применение в банковском бизнесе; широкое распространение принципов либеральной экономики с ее постулатом минимального вмешательства государства в экономическую жизнь, привели к резкому повышению внимания мирового сообщества к проблеме борьбы с отмыванием денег, полученных преступным путем, и финансированию терроризма.

В результате действия этих и ряда других факторов образовался существенный разрыв между возможностями по проведению и маскировке операций с «грязными» деньгами, с одной стороны, а с другой — возможностями надзорных органов и финансовых институтов эффективно контролировать эти операции.

К концу прошлого века ввиду очевидности быстрого увеличения объемов операций по отмыванию денег (по некоторым оценкам, до 2,5 трлн. долл. в год) стала нарастать потребность в применении новых принципов и технологий по предотвращению, выявлению и пресечению таких операций.

Общеизвестно, что «теневой» и криминальный бизнес подрывают фундаментальные основы рыночных механизмов, оказывают существенное влияние на распределение денежных ресурсов. Любая степень криминализации национальной экономики снижает ее конкурентоспособность и инвестиционную привлекательность для притока и вложения капитала, тем самым деструктивно воздействуя на процесс углубления экономических реформ.

По своей природе, из-за способности быстро перемещать финансовые средства, банковская система особенно уязвима с точки зрения отмывания денег: проникновение в банковскую систему преступного капитала неизбежно влечет за собой по-

вышение ее рисков, и прежде всего кредитного и операционного, а также риска потери репутации.

Вместе с тем прозрачность банковской системы, высокая степень доверия к ней иностранных и национальных инвесторов, а также ее способность выгодно привлекать капитал и эффективно направлять его в реальный сектор экономики являются стратегически необходимыми условиями динамичного развития Российской Федерации.

Таким образом, работа российского банковского сообщества по противодействию легализации преступных доходов является неотъемлемой частью совокупной деятельности государства, направленной на укрепление и развитие национальной экономики.

В этой связи в целях повышения эффективности этой работы более тесное взаимодействие Банка России с банками и банковскими ассоциациями по вопросам борьбы с отмыванием «грязных» денег и финансированием терроризма является абсолютно необходимым и единственно верным.

Во исполнение Федерального закона №115-ФЗ от 07 августа 2001 г. «О противодействии легализации (отмыванию) доходов, полученных преступным путем, и финансированию терроризма» (далее — Закон) [6], а также дополнений к нему, в российских банках в сжатые сроки были созданы системы специального внутреннего контроля, организационные принципы которых основываются на 40 рекомендациях ФАТФ1, стандартах Базельского комитета по банковскому надзору, так называемых Вольфсбергских принципах и учитывают практику организации такой работы в крупнейших иностранных банках [5, с. 13].

Как известно, в соответствии с требованиями Закона правила внутреннего контроля кредитных организаций должны быть согласованы с Банком России. Эта работа активно осуществляется нашими территориальными учреждениями [3, с. 33].

Для передачи кредитными организациями в Финансовую службу по финансовому мониторингу (ФСФМ) России сведений о подозрительных операциях установлен специальный порядок [4, с. 11]. В целях организационно-технического обеспечения функционирования системы передачи информации в ФСФМ России Банк России на безвозмездной основе предоставил кредитным организациям и ФСФМ России свои телекоммуникационные каналы, а также средства криптографической защиты передаваемой информации. Для осуществления бесперебойной передачи информации в электронном виде между Банком России и ФСФМ России в Москве были организованы оптико-волоконный и резервный каналы связи [1, с. 4].

Как известно, Закон возложил на кредитные организации обязанность представлять в уполномоченный орган на основании его письменных запросов сведения о подозрительных операциях. В этой связи кредитные организации проинформированы об утвержденном ФСФМ России Положении [2, с. 39], регламентирующем форму таких запросов, а также о перечне должностных лиц ФСФМ России, имеющих право их направлять.

Разрабатывая и совершенствуя нормативную базу, Банк России уделяет большое внимание созданию условий, обеспечивающих эффективную реализацию кредитными организациями законодательства по противодействию отмыванию преступных доходов и финансированию терроризма.

Исходя из необходимости активного применения единых международных стандартов в области борьбы с отмыванием «грязных» денег и финансированием терроризма, по банковской системе были разосланы Всеобщие директивы по противодействию отмыванию доходов в частном банковском секторе (так называемые

Вольфсбергские принципы) с рекомендацией использовать их при выработке собственной политики противодействия легализации преступных доходов, а также для организации работы с клиентами. В целях проведения консультаций по вопросам, связанным с применением Вольфсбергских принципов, для российских кредитных организаций был организован специальный семинар, в котором приняли участие банки, входящие в Вольфсбергскую группу.

На постоянной основе Банк России осуществляет контроль за выполнением кредитными организациями требований Закона и нормативных актов Банка России по противодействию отмыванию преступных доходов и финансированию терроризма. Например, в 2002 г. было проведено 3609 инспекционных проверок, включая проверки филиалов кредитных организаций. Проверки кредитных организаций осуществлялись в два этапа. Первый этап предполагал проверку организационных вопросов создания и функционирования системы внутреннего контроля. В период становления системы противодействия отмыванию преступных доходов в ходе проверок проводилась оценка формальной организации работы в банках.

Исходя из этого, в 2003 г. (по состоянию на 1 сентября) Банком России были завершены 997 инспекционных проверок [1, с. 5]. Их результаты показали, что в значительном большинстве (около 2/3 от проведенных проверок) кредитные организации и их филиалы подготовлены и выполняют функции, возложенные на них Законом.

Обобщая результаты проделанной российским банковским сообществом работы, можно констатировать, что в достаточно сжатые сроки — практически за год удалось сделать то, на что в других странах уходили годы.

Действующая в России система противодействия отмыванию преступных доходов и финансированию терроризма получила высокую оценку ФАТФ, подтвердившей правильность применяемых Россией принципов построения работы. Наряду с этим ФАТФ отмечены отдельные элементы системы, требующие усовершенствования.

Во-первых, отмечено, что до сих пор российские кредитные организации не наделены правом инициативного закрытия счетов недобросовестных клиентов, в отношении которых имеются подозрения об их причастности к отмыванию денег или финансированию терроризма. В связи с этим рекомендовано закрепить такое право за кредитными организациями на законодательном уровне.

Во-вторых, российским банкам рекомендовано расширить процедуру идентификации клиентов и устанавливать не только лиц, управляющих денежными средствами, но и их истинных владельцев, а также источники получения средств.

В-третьих, в целях защиты кредитных организаций от перехода под управление со стороны криминальных структур ФАТФ рекомендует наделить Банк России правом требовать изменения состава учредителей либо владельцев кредитной организации, если в отношении кого-нибудь из них имеются подозрения в его причастности к отмыванию преступных доходов или финансированию терроризма.

Кроме того, ФАТФ настоятельно рекомендует, чтобы надзорному органу — Банку России было предоставлено право в любое время, без ограничений проводить инспекционные проверки кредитных организаций но поводу соблюдения ими законодательства по противодействию легализации доходов, полученных преступным путем, и финансированию терроризма.

При учете этих рекомендаций в июне 2003 г. в Берлине на пленарном заседании ФАТФ было принято решение о принятии Российской Федерации в эту организацию в качестве полноправного ее участника.

Своей приоритетной задачей ФАТФ определила создание расширенной, всеобъемлющей и согласованной системы мер по борьбе с отмыванием денег и финансированием терроризма.

Важнейшим шагом в этом направлении явился пересмотр ФАТФ 40 рекомендаций на следующих основных направлениях: уточнение и конкретизация списка преступлений, связанных с отмыванием «грязных» денег; расширение перечня мер по изучению клиентов, деятельность которых связана с повышенным риском отмывания денег, например, банки-корреспонденты и политически значимые лица; распространение мер по борьбе с отмыванием преступных доходов на нефинансовые организации (казино, агентства по недвижимости, адвокатские и нотариальные конторы, трастовые компании, компании по предоставлению услуг и т.д.); дополнение ключевых мероприятий, касающихся в основном международного сотрудничества; распространение мер по борьбе с отмыванием денег на борьбу с финансированием терроризма; установление запрета на создание банков-«оболочек».

ФАТФ призвала всех своих членов незамедлительно начать работу по реализации пересмотренных 40 рекомендаций, устанавливающих новые международные стандарты борьбы с отмыванием денег и финансированием терроризма. Всем остальным странам, не являющимся членами ФАТФ, также рекомендовано следовать этим стандартам.

Что касается конкретных действий по совершенствованию российской системы противодействия легализации преступных доходов и финансированию терроризма с учетом заключений ФАТФ в отношении России при ее принятии в члены этой организации и новой редакции 40 рекомендаций, то они должны быть сосредоточены на следующих направлениях:

1. В области внутреннего контроля.

Для того чтобы своевременно предотвратить попытки отмывания «грязных» денег, не допустить в финансовый оборот средства, принадлежащие террористам либо предназначенные для их финансирования, необходимо разработать более эффективные правила внутреннего контроля с особым акцентом на всеобъемлющие процедуры реализации принципа (или политики) «знай своего клиента». В целях зашиты банковского бизнеса от проникновения в него «грязных» денег следовало бы закрепить в законе право кредитных организаций отказывать клиенту в заключении договора банковского счета и проведении операции, а также расторгать договор банковского счета в одностороннем порядке без применения судебной процедуры2.

Принцип «знай своего клиента», о котором речь пойдет чуть ниже, в последнее время все в большей степени дополняется принципом — «знай своего сотрудника». Банки должны уделять особое внимание процедуре отбора кандидатов с тем, чтобы обеспечить соблюдение высоких стандартов при найме сотрудников.

Кредитным организациям целесообразно осуществлять разработку внутренней политики в отношении своего персонала, включающей процедуры и формы контроля, в том числе процедуры отбора персонала; постоянно действующую программу обучения сотрудников [1 с. 8-9].

2. В области установления корреспондентских отношений.

Международное сообщество предпринимает активные действия, направленные

на борьбу с банками, не имеющими физического присутствия в какой-либо стране — так называемыми банками-«оболочками» (shell banks). Как свидетельствует мировая практика, при проведении операций с такими банками резко возрастает угроза стабильности национачьной банковской системы, а также увеличивается риск проникновения в нее преступных капиталов.

Учитывая серьезность угроз, которые содержат отношения с такими «банками», и рекомендации ФАТФ, необходимо ввести на уровне федерального законодательства запрет на установление отношений и ведение операций с банками-«оболочками», а также в рамках федерального закона «О противодействии легализации (отмыванию) доходов, полученных преступным путем, и финансированию терроризма» предусмотреть обязанность кредитных организаций предпринимать соответствующие меры в целях предотвращения установления отношений с иностранными банками-респондентами, которые позволяют использовать их счета банкам-«оболочкам».

3. В области регулирования деятельности кредитных организаций по противодействию легализации преступных доходов и финансированию терроризма.

Для того чтобы российская система противодействия легализации преступных доходов и финансированию терроризма в полной мере соответствовала международным стандартам, ФАТФ достаточно категорично рекомендует, чтобы Банку России в рамках Федерального закона «О Центральном банке Российской Федерации (Банке России)» [7, с. 4] было предоставлено право устанавливать обязательные для исполнения требования к общей организации работы кредитных организаций по противодействию отмыванию преступных доходов и финансированию терроризма, в том числе — к разработке правил внутреннего контроля.

Особое внимание должно быть уделено предотвращению установления преступными элементами или их сообщниками контроля над кредитными организациями путем владения кредитной организацией, приобретения значительного или контрольного долевого участия, занятия ведущей управленческой должности.

ФАТФ в своих рекомендациях России указывает, что органу банковского надзора необходимо иметь закрепленные законом достаточные полномочия по изменению в управленческом составе, составе учредителей или конечных выгодоприобретателей кредитной организации, если в отношении них имеется информация о совершении ими преступлений, признаваемых ФАТФ предикатными для целей квалификации отмывания преступных доходов [1, с. 9].

Изучение клиентов банка как метод противодействия отмыванию доходов. Притоп (политика) «знай своего клиента».

Одним из самых важных приемов, посредством которого финансовое учреждение, в частности кредитная организация, может надеяться не оказаться вовлеченным в противозаконные действия, является обеспечение для себя четкого и ясного понимания видов деятельности подобных «клиентов». Принятие для себя финансовыми учреждениями принципов, называемых «Знай своего клиента», явилось исключительно эффективным средством заблаговременного выявления подозрительных действий со стороны таких «клиентов».

Хотя ни законодательство, ни правила этого не требуют, совершенно необходимо, чтобы финансовые учреждения принимали для себя такие принципы или порядок «Знай своего клиента» в качестве гарантии немедленного выявления и распознавания подозрительных действий в стенах этого учреждения или с его участием. Концепция «Знай своего клиента» по своей окончательной структуре не является детально разработанной, и в силу этого каждое финансовое учреждение может избрать для себя такой порядок, какой наиболее подходит для его конкретного вида деятельности. Тем не менее, эффективная политика «Знай своего клиента» должна быть основана, как минимум, на четком определении общих подходов руководства и на конкретном распределении ответственности.

Сущность политики «знай своего клиента».

При выработке эффективной политики «Знай своего клиента» важно помнить о том, что внешнее впечатление может быть обманчивым. Потенциальные клиенты финансового учреждения могут на первый взгляд производить впечатление вполне законопослушных, хотя на самом деле они занимаются противозаконной деятельностью посредством этого финансового учреждения. С другой стороны, финансовое учреждение может отказаться иметь дело с законопослушными клиентами, поскольку какие-то элементы их деятельности расцениваются как имеющие преступный оттенок. Не менее важно отдавать себе отчет в том, что различные влияния, оказываемые на исходно законопослушных клиентов, могут превратить их в нарушителей.

В настоящее время не существует предписанного законодательно порядка, требующего проведения политики «Знай своего клиента» или определяющего сущность такой политики. Вместе с тем, в целях выработки и проведения в жизнь реальной и приносящей подлинную пользу политики финансовым учреждениям следует внедрить следующие принципы в свою практику ведения дел:

- финансовым учреждениям следует предпринимать разумно обоснованные попытки определения подлинной «личности» всех клиентов, обращающихся к банку за его услугами;

- финансовым учреждениям следует проявлять особую тщательность в определении истинных владельцев всех счетов, а также тех, кто пользуется услугами банка по безопасному хранению ценностей;

- от всех новых клиентов должны быть получены данные, указывающие на их личность;

- финансовые учреждения должны обращать внимание на любые необычные операции или на операции, которые непропорциональны известной деловой деятельности клиента.

Неотъемлемым компонентом эффективной политики «Знай своего клиента» является полноценная осведомленность обо всех операциях, выполняемых клиентами соответствующего финансового учреждения. В этой связи необходимо, чтобы установленный учреждением порядок действий по принципу «Знай своего клиента» давал возможность сбора достаточной информации для формулирования «оперативного профиля» каждого из клиентов. Основополагающей задачей установления такого порядка является возможность финансового учреждения предсказывать с относительной уверенностью, какими видами операций определенный клиент будет, скорее всего, заниматься. На этой основе должны быть разработаны и реализованы внутренние системы для отслеживания фактически производимых операций, так чтобы определять случаи выполнения клиентом операций, которые не соответствуют его сформулированному «оперативному профилю».

Политика «Знай своего клиента» должна включать в себя порядок, согласно которому требуется оценка каждого клиента в тот момент, когда он устанавливает свои отношения с данным финансовым учреждением, в целях предотвращения любой возможности открытия фиктивных счетов. В дополнение к этому программа профессионального обучения и повышения квалификации сотрудников банка должна включать в себя примеры таких форм поведения или действий клиента, которые могут подсказать целесообразность проведения расследования.

К основным задачам политики «знай своего клиента» можно отнести следующие:

- политика «Знай своего клиента» призвана повысить вероятность того, что финансовое учреждение действует в соответствии со всеми применимыми законо-

положениями и правилами и следует разумным и общепризнанным банковским подходам;

— политика «Знай своего клиента» призвана снизить вероятность того, что финансовое учреждение может стать жертвой противозаконных действий своих «клиентов»;

— политика «Знай своего клиента» не должна ни в коей мере отрицательно сказываться на отношениях финансовой организации с ее хорошими клиентами.

Таким образом, несмотря на принимаемые меры, проблема отмывания доходов, полученных преступным путем, и финансирования терроризма, является неразрешенной. Это связано с тем, что система мер по противодействию легализации в России, как-то: разработка и принятие нормативно-правовых актов в данной области, образование уполномоченного органа и ряд других мер, была разработана довольно в короткий срок. Тогда как в США, например, на создание системы противодействия легализации незаконных доходов ушли годы. Возможно, это объясняется тем, что проблема отмывания преступных доходов возникла в США еще в 20-е гг. XX века [8].

И только дальнейшее ужесточение системы противодействия, включая банковское законодательство, регулирующее порядок открытия, ведения счетов, систему внутреннего контроля кредитной организации как в России так и в зарубежных странах, а в особенности в регионах оффшорной зоны, может противостоять легализации преступных доходов в России и в мировом масштабе.

ПРИМЕЧАНИЯ

1. Financial Action Task Force on Money Laundering (FATF) — «Специальная группа по борьбе с отмыванием денег» (ФАТФ) осуществляет координацию работы по борьбе с отмыванием денег. Создана в 1989 г.

2. На данный момент в соответствии со ст. 859 Гражданского кодекса РФ расторжение договора банковского счета возможно лишь по инициативе клиента или по решению суда.

ЛИТЕРАТУРА

1. Мельников В.Н. Актуальные вопросы деятельности банков по противодействию легализации доходов, полученных преступным путем, и финансированию терроризма. // Деньги и кредит. — 2003. — №9.

2. Положение ЦБР от 28 ноября 2001 г. №161-П «О порядке представления кредитными организациями в уполномоченный орган сведений, предусмотренных Федеральным законом “О противодействии легализации (отмыванию) доходов, полученных преступным путем”» // Вестник Банка России. — 2001. — №78. — 27 дек.

3. Положение ЦБР от 16 декабря 2003 г. № 242-П «Об организации внутреннего контроля в кредитных организациях и банковских группах» // Вестник Банка России. — 2004. — №7. — 4 февр.

4. Постановление Правительства РФ от 2 апреля 2002 г. N 211 «Об утверждении Положения о Комитете Российской Федерации по финансовому мониторингу» // Российская газета. — 2002. — №64. — 10 апр.

5. Указание оперативного характера ЦБР от 08 апреля 2003 г. №53-Т «О внесении изменений в “Вольфсбергские принципы”» // Вестник Банка России. — 2003.

— №20. — 16 апр.

6. Федеральный закон от 7 августа 2001 г. № 115-ФЗ «О противодействии легализации (отмыванию) доходов, полученных преступным путем, и финансированию терроризма» // Собрание законодательства Российской Федерации. — 2001. — №33 (ч. 1). —Ст. 3418.

7. Федеральный закон от 10 июля 2002 г. № 86-ФЗ «О Центральном банке Российской Федерации (Банке России)» // Российская газета. — 2002. — №127. — 13 июля.

8. Теневая экономика и экономическая безопасность: Электронный учебник. Доступно по адресу <http://www.econsafety.ru/info/docs/krim/ch4p5.htm>

BANKS ACTIVITY FOR COUNTERACTION OF LEGALIZATION OF INCOMES RECEIVED IN THE CRIMINAL WAY AND FINANCING TERRORISM

A.S. Semyatova

The Department of Administrative and Finance Law Peoples’ Friendship University of Russia Miklukho-Maklaya St., 6, 117198 Moscow, Russia

The article is devoted to some methods of counteraction of legalization of incomes received in the criminal way, using in banking sphere, some Russian and foreign acts of law are described, and recommendations to perfection Russian system of counteraction of legalization of incomes received in the criminal way and financing terrorism are given.