Самоуправление и автономия в России: территориально-властный аспект

1993 г. Не менее очевидно, что если период относительной стабильности сохранится, то референдумы РФ по инициативе граждан проводиться не будут, при этом в законодательстве сохранится тенденция к усложнению процедуры и ограничению прав граждан, вплоть до признания решения, принятого на референдуме по инициативе граждан, консультативным.

С.И. Некрасов* САМОУПРАЛЕНИЕ И АВТОНОМИЯ В РОССИИ:

ТЕРРИТОРИАЛЬНО-ВЛАСТНЫЙ АСПЕКТ

Вынесенные в название статьи категории в содержательном и лингвистическом плане очень близки, тесно и непосредственно соприкасаясь с понятиями «самостоятельность», «независимость», что не всегда позволяет их предельно четко и однозначно разграничить. Обратимся к словарной и энциклопедической литературе. Иногда указанные понятия фактически отождествляются: «Автономия - самоуправление...»1; «Автономия - самостоятельность, самоуправление (выделено мной. - С.Н.) в пределах, установленных законом»2; «Самоуправление - то же, что автономия.»3. Ю.В. Ким отмечает, что этимологически термины «автономия» и «самоуправление» очень близки, имеются основания полагать, что греческое по происхождению слово «автономия» и русскоязычное «самоуправление» являются полными лексическими эквивалентами, поэтому один термин нередко объясняется при помощи другого4. Б.П. Курашвили под самоуправлением понимает независимость частичной (субгосударственной) социальной общности в решении вопросов своей жизнедеятельности, кото-

* Профессор кафедры конституционного и международного права Государственного университета управления, старший научный сотрудник Института государства и права РАН, кандидат юридических наук, профессор.

1 Современный словарь иностранных слов. 4-е изд. М., 2001. С. 16; см. также: Ожегов С.И., Шведова Н.Ю. Толковый словарь русского языка. 4-е изд. М., 2010. С. 17.

2 Юридическая энциклопедия / Отв. ред. Б.Н. Топорнин. М., 2001. С. 6.

3 Ожегов С.И., Шведова Н.Ю. Толковый словарь русского языка. С. 645.

4 См.: Ким Ю.В. «Федерализм», «автономия», «самоуправление»: смыслы и трактовка // Право и политика. 2008. № 6. С. 1296.

Труды Института государства и права Российской академии наук № 5/2014

рая лишь в своих основах регулируется государством, подчеркивая, что государство не вмешивается в деятельность самоуправляемых общностей и создаваемых ими органов управления, но устанавливает законодательные основы их деятельности и регистрирует их (а в органах производственного самоуправления может иметь своих представителей)5. Самоуправление - самостоятельность какой-либо организованной социальной общности в управлении собственными делами6. Автономия - право самостоятельного осуществления государственной власти и управления, предоставленное конституцией какой-либо части государства7. Автономия - форма самоуправления части унитарного, а иногда и федеративного государства; автономная территориальная единица, как правило, самостоятельна в решении вопросов местного значения в пределах, установленных центральной властью; в этих рамках население автономной единицы пользуется обычно более широкими правами самоуправления по сравнению с административно-

8

территориальными единицами .

Характеризуя самоуправляющиеся территории государства, В.Е. Чиркин подчеркивает, что такие территории обладают определенной автономией, к ним могут быть отнесены и автономные образования, особенно обладающие политической автономией (Гренландия, Аландские острова, Корсика, Сянган (Гонконг), Яомынь)9. Причем рассматриваемые термины отождествляются и в других областях знания. Автономия - (1) самоуправление, форма управления территориями, предприятиями, при которой они обладают значительными правами и возможностями самостоятельного принятия хозяйственных решений; (2) самостоятельность, независимость субъекта экономической или социальной деятельности10. Автономность - самостоятельность, независимость, самоуправление, величина социальной дистанции, на которой одни люди держатся от других11 (соответствующий содержательный смысл просматривается и в производных от термина «авто-

5 См.: Юридическая энциклопедия / Отв. ред. Б.Н. Топорнин. С. 970-971.

6 См.: Советский энциклопедический словарь / Гл. ред. А.М. Прохоров. 4-е изд. М., 1986.

7 См.: там же.

8 См.: Юридический энциклопедический словарь / Гл. ред. А.Я. Сухарев. М., 1984. С. 11.

9 См.: Юридическая энциклопедия / Отв. ред. Б.Н. Топорнин. С. 971.

10 См.: РайзбергБ.А. Современный социоэкономический словарь. М., 2009. С. 11.

11 См.: там же. С. 12.

номия» понятиях - «автономия воли», «автономная некоммерческая организация», «автономное потребление», «автономные бюджеты», «автономные капиталовложения» и т.п.). Самоуправление - способ, режим управления предприятием, при котором основные функции управления его деятельностью осуществляет само предприятие без внешнего вмешательства12. Обстоятельный анализ развития взглядов на автономию в отечественной науке представлен в фундаментальной монографии О.Е. Кутафина «Российская автономия»13, которую Н.А. Богданова справедливо характеризует как своего рода энциклопедию автономии, труд, не имеющий аналогов не только в современной конституционно-правовой литературе, но и в исследованиях доре-

14

волюционного и советского периодов .

Отмеченный подход (в части значительной степени отождествления содержательного смысла рассматриваемых понятий) имеет определенную традицию в отечественном государствоведении. Ф.Ф. Ко-кошкин полагал, что во всяком сколько-нибудь развитом самоуправлении всегда содержатся зачатки автономии, а областная автономия, например, является лишь высшей ступенью развития местного само-управления15. Раскрывая сущность автономии (в контексте проблемы разрешения национального вопроса), Г. Новоторжский указывал, что если какая-либо народность живет в нескольких областях и составляет в каждой из них меньшинство, то ей должно быть предоставлено право образовать самоуправляющийся национальный союз16. На общность правовой сущности самоуправления и автономии (заключающейся в известной самостоятельности местных - провинциальных, городских, общинных - учреждений по отношению к центральным государственным властям в административных делах) обращал внимание К. Кульчицкий. При этом он считал, что автономия предполагает более широ-

12 См.: РайзбергБ.А. Указ соч. С. 457.

13 См.: Кутафин О.Е. Избранные труды. В 7 т. Т. 5. Российская автономия. М., 2011.

14 См.: Богданова Н.А. Автономия: идея и практика (размышления по поводу книги О.Е. Кутафина «Российская автономия») // Конституционное и муниципальное право. 2006. № 9. С. 44.

15 См.: Кокошкин Ф.Ф. Областная автономия и единство России. М., 1905. С. 6-7.

16 См.: Новоторжский Г. Национальный вопрос, автономия и федерация. М., 1906. С. 14-15.

кую и всестороннюю такую самостоятельность17. Б.Н. Топорнин отмечал: «О самоуправлении, например, говорят, когда имеют в виду меру

самостоятельности, автономии отдельных звеньев политического ме-

18

ханизма» .

Таким образом, несмотря на многолетнюю (и даже вековую) разноголосицу в научной среде в части понимания и содержательного

19

наполнения категорий «автономия» и «самоуправление» , можно констатировать существование большого поля их соприкосновения. В то же время наличие такого поля и содержательное наложение рассматриваемых понятий не позволяет их полностью отождествлять. (Этот момент был подмечен в научной литературе еще в начале XX в.:

17 См.: Кульчицкий К. (Мазовецкий). Автономия и федерация в современных конституционных государствах. М., 1907. С. 57-60.

18 Топорнин Б.Н. Теория и практика социалистического самоуправления народа: актуальные проблемы // Социалистическое самоуправление: опыт и тенденции развития. М., 1986. С. 9.

19 В отечественной правовой литературе институту автономии долго не уделялось сколько-нибудь серьезного внимания. Г.С. Гурвич отмечал, что «по вопросу об автономии в литературе царит хаос» и что самое это слово в науке не имеет твердо установленного значения (см.: Гурвич Г.С. Принципы автономизма и федерализма в советской системе. М., 1924. С. 29). Аналогичного мнения придерживался В.Н. Дурденевский, указывавший, что практика в вопросах автономии показывает исключительную пестроту оттенков и весьма достаточное требование к ограничительным линиям и дефинициям теории (см.: Дурденевский В.Н. Автономная республика в системе Союза ССР // Сб. трудов Иркутского государственного ун-та. Факультет права и местного хозяйства. Правовое отделение. Т. 16. Вып. 1. Иркутск, 1929. С. 73). В советской государственно-правовой науке самоуправление понималось чрезмерно широко, а об автономии говорилось преимущественно в увязке с национальным вопросом. Отмечая, что в России под автономией в разное время не всегда понималось одно и то же, О.Е. Кутафин отводил автономии место между суверенным государством, в составе которого автономия находится, и местным самоуправлением, при этом имея в виду лишь территориальную автономию и применительно к унитарной государственности (см.: Кутафин О.Е. Указ. соч. С. 4). Нет, видимо, полной содержательно-категориальной ясности в этом вопросе и сегодня (согласимся с Н.А. Богдановой в том, что и в современной науке конституционного права, изучающей проблемы автономии, генерирующей идеи о ней, и в праве, воспринявшем соответствующие понятия и институты, и в практике воплощения таких идей и норм вопрос об автономии по-прежнему остается запутанным и политически осложненным. См.: БогдановаН.А. Указ. соч. С. 43).

«... Часто под понятие автономии подводят и право самоуправления,

20

существенно, однако, от автономии отличное.» .)

По нашему мнению, квалифицирующими признаками социально-

21

го самоуправления являются:

1) исключительно самостоятельный, инициативный, добровольный характер создания коллектива, объединения граждан и членства в нем (если предполагается формальное членство);

2) самостоятельное (т.е. без вмешательства, давления, участия кого-либо извне) определение социальной общностью основных целей и направлений своей деятельности, а также способов и форм реализации этих целей и направлений;

3) самостоятельное формирование социальной общностью органов управления делами сообщества, безусловно и безоговорочно подотчетных и подконтрольных соответствующему сообществу (как минимум - выбор руководителя коллектива, возможно учреждение и формирование системы органов - руководитель (председатель, глава), его заместители, совет, правление и т.п.; возможен и отказ коллектива от формирования каких-либо органов управления в случае избрания модели с принятием всех без исключения управленческих решений исключительно сообща (подобная модель возможна и продуктивна лишь в очень небольших по составу самоуправляемых коллективах));

4) самостоятельное создание (признание, формулирование) обязательных для соответствующей социальной общности правил поведения (корпоративных норм), закрепляемых в различного рода уставах, кодексах этики, корпоративных правилах и т.п. Особо подчеркнем, что общеобязательность указанных правил далеко не всегда предполагает непременное наличие санкций, какого-либо принуждения (знание права позволяет отличать его от бесправия, религиозные нормы - мерило многих поступков верующего человека, корпоратив-

20 Словарь юридических и государственных наук. Т. 1. СПб., 1901. С. 63-64.

21 Правовой анализ той или иной проблемы объективно предполагает преобладание социальных аспектов в предметном поле (право - важнейший социальный регулятор), хотя об управлении и самоуправлении (применительно к характеристике различных систем) речь идет и в иных отраслях знания, в частности, в кибернетике. Привлечение многообразного, межотраслевого знания необходимо и продуктивно в научном исследовании, однако предполагает больший объем такого исследования. О соотношении кибернетического и социального аспектов самоуправления см., в частности: Тихомиров Ю.А. Диалектика управления и самоуправления // Вопросы философии. 1983. № 8.

ные нормы - ориентир поведения человека в профессиональном или ином сообществе); предполагается, что созданные самим сообществом правила поведения признаются и исполняются членами сообщества добровольно, в силу самого факта вхождения человека в соответствующий коллектив.

Для того чтобы та или иная социальная общность была признана самоуправляемой (самоуправляющейся), все отмеченные признаки должны иметь место в совокупности; отсутствие хотя бы одного из них не позволяет говорить о самоуправляемом коллективе. Именно совокупность квалифицирующих признаков самоуправления облекается в известную формулу - при самоуправлении объект и субъект управления совпадают. Не все из обозначенных признаков проявляются в содержании некоторых социальных феноменов, обозначаемых с использованием терминов «автономия», «автономный» и проч. Так, цели создания и деятельности (зачастую - и формы деятельности) территориального автономного образования, как правило, определяются не населением соответствующего образования, а учредительным актом о создании автономии, который практически никогда не принимается без участия центральной государственной власти, в органах власти таких автономных образований возможно участие представителей центральной власти, а принимаемые в автономии акты не только подпадают под надзор и контроль центральных органов власти, но иногда подлежат утверждению последними (в частности, уставы автономных сообществ в Испании обрели юридическую силу после их утверждения в форме органических законов, принятых общенациональным парламентом). Да и создаются территориальные автономные образования часто путем не волеизъявления соответствующей территориальной социальной общности, а нормативно оформленного волеизъявления центральной власти (хотя такому волеобразованию и волеизъявлению, как правило, предшествуют инициатива, требования, а иногда и борьба (в том числе вооруженная) значительной части территориального сообщества за свои автономные права и особый статус). Следовательно, говорить об абсолютной реализации в территориальных автономных образованиях модели самоуправления не представляется возможным (что отнюдь не означает отсутствия самоуправленческих начал в статусе и деятельности таких образований - органы власти автономии формируются преимущественно населением соответствующей территории, эти органы принимают обязательные для соответствующей территории правовые акты и т. д.). Таким образом, с точки

зрения формально-юридического содержания категория «самоуправление» представляется более широкой в сравнении с категорией «автономия» - в самоуправляемой общности (коллективе) неизбежно присутствуют проявления автономности (самостоятельности), однако наличие в той или иной общности признаков автономности не делает эту общность самоуправляемой.

Больший содержательный объем категории «самоуправление» (в сопоставлении с категорией «автономия») не означает такой же большей распространенности самоуправления в социальной, политико-правовой практике - автономные начала, автономные проявления здесь наблюдаются значительно чаще, чем собственно самоуправленческие. Вообще в контексте буквального, формально-юридического понимания природы самоуправления данное явление возможно исключительно в очень компактных, неформальных социальных группах (неформальный характер позволяет формулировать собственные правила поведения и придерживаться их без непосредственного учета иных социальных, в том числе правовых, норм, а компактный состав участников - самостоятельно обсуждать, принимать и реализовывать решения непосредственно в рамках социальной группы). Применительно же к публично-правовой сфере самоуправление в абсолюте вряд ли возможно, данный феномен выступает, скорее, в качестве своеобразной теоретической модели, социально-правового идеала. Важно подчеркнуть, что публично-правовая основа неизбежно присутствует и в деятельности тех структур и организаций, которые традиционно анализируются в рамках частного права - хозяйствующие субъекты (представляющие как крупный, так и малый бизнес), потребительские кооперативы, некоммерческие организации и т.п. Обусловлено это тем, что любая так называемая самоуправляемая общность - политическая партия или иная общественная организация, церковь, религиозная организация или религиозная группа, садовое товарищество, научная или образовательная организация, спортивный клуб, предпринимательские сообщества или творческие союзы, саморегулируемые организации (аудиторов, оценщиков, страховщиков, конкурсных управляющих и др.) и прочие подконтрольны государственным органам (государственная регистрация, предполагающая в том числе государственную экспертизу основополагающих учредительных актов; требования регулярного предоставления различного рода отчетности; допуск представителей власти на проводимые мероприятия и т.п.), которые оказывают им поддержку в различных фор-

мах, включая финансовую (вряд ли такая поддержка однозначно повышает самостоятельность негосударственных структур) и т. д. Кроме того, статус практически всех негосударственных организаций, которые принято относить к самоуправляемым (самоуправляющимся), в основе своей закреплен нормативно, часто - законодательно, причем нормативно-правовая (а следовательно, общеобязательная) регламентация, как правило, является весьма объемной и детальной - требования к членству, системе и полномочиям органов управления, формам и порядку принятия решений и т. д. (например, законодательная регламентация местного самоуправления, статуса политических партий, некоммерческих организаций, кооперативов, адвокатуры и т. п.). Такой подход исключает какую-либо более или менее заметную самостоятельность рассматриваемых коллективов в вопросах организации внутренней жизни, что ломает (по крайней мере, деформирует) теоретическую конструкцию самоуправления.

В свете сказанного представляется целесообразным вести речь не о самоуправлении той или иной негосударственной общности, а о самоуправленческом начале в ее статусе и социально-правовой природе. Яркой иллюстрацией является природа местного самоуправления. Очевидное наличие здесь самоуправленческого начала вряд ли дает основание для вывода о том, что любой территориальный коллектив, любое местное сообщество, любое муниципальное образование в буквальном смысле самоуправляется. Здесь отсутствуют выявленные выше квалифицирующие признаки самоуправления - добровольное объединение в территориальный коллектив и членство в нем, самостоятельное определение целей и форм деятельности и т.д. На это обращалось внимание еще в дореволюционной российской государство-ведческой литературе. Так Н.И. Лазаревский отмечал: «.Принадлежность человека к тому или иному частноправовому союзу, равно как и выход из него, зависит от его доброй воли; таким образом, от самого человека зависит и подчинение требованиям этого союза. Между тем принадлежность к той или другой самоуправляющейся единице и подчинение ей устанавливаются самим законом. Правда, обыкновенно можно порвать связь с данной единицей, выехав из ее территории, но, во-первых, не у всех есть возможность это сделать, а во-вторых, в силу того, что по общему правилу все государство

делится на самоуправляющиеся единицы, выйти из одной нельзя ина-

22

че, как войдя тут же в другую» .

В рассматриваемом контексте обращает на себя внимание необоснованное и не вполне аргументированное изменение Конституционным Судом РФ своих правовых позиций. В определении от 19 марта 1997 г. № 20-О «Об отказе в принятии к рассмотрению жалобы Омского городского Совета как не соответствующей требованиям Федерального конституционного закона "О Конституционном Суде Российской Федерации"»23 Суд обосновал свой отказ достаточно четко: «По смыслу Конституции Российской Федерации объединениями граждан являются создаваемые ими на добровольной основе по собственной инициативе формирования для защиты своих интересов и достижения общих целей. Пребывание в таких объединениях в соответствии со статьей 30 Конституции Российской Федерации. зависит от усмотрения самого гражданина»; органы местного самоуправления являются формой осуществления власти народом, образуются на основе реализации избирательных прав граждан, закрепленных в ст. 32 Конституции РФ, т.е. имеют иные, чем объединения граждан, признаки; Конституция РФ (ч. 2 ст. 15) различает органы местного самоуправления и объединения граждан в качестве самостоятельных субъектов права.

Вывод о том, что население муниципального образования не может рассматриваться в качестве добровольного объединения граждан (и, соответственно, в качестве субъекта обращения в Конституционный Суд РФ), подтверждается и другими аргументами и выводами Суда: любое объединение, его структура и организационно-правовые формы управления им должны быть основаны на личной инициативе, добровольном волеизъявлении и, следовательно, на добровольном

22 Цит. по: Фадеев В.И. Является ли население муниципального образования добровольным объединением граждан (о правовых позициях Конституционного Суда РФ по данному вопросу) // Конституционное правосудие в Российской Федерации и Германии: материалы круглого стола 9-10 октября 2012 года / Под общ. ред. В.И. Фадеева. М., 2013. С. 151.

23 СПС «КонсультантПлюс». Согласно ст. 96 Федерального конституционного закона «О Конституционном Суде Российской Федерации» правом на обращение в Суд с конституционной жалобой обладают граждане и объединения граждан.

членстве в таком объединении24; само муниципальное образование и право проживающих на его территории граждан на осуществление местного самоуправления возникают на основании Конституции РФ и закона, а не волеизъявления населения муниципального образования25. Тем не менее в 2002 г. Конституционный Суд РФ изменил свои сформулированные ранее правовые позиции, приняв к рассмотрению жалобы должностных лиц местного самоуправления (отозванных избирателями в соответствии с положениями регионального законодательства. - С.Н.) и сделав краткий вывод о том, что местное самоуправление является территориальной самоорганизацией населения, а муниципальное образование - территориальным объединением граждан, коллективно реализующим на основании Конституции РФ право на осуществление местного самоуправления26. Согласимся с В.И. Фадеевым в том, что подобное изменение высшим судебным органом конституционного контроля своих правовых позиций при неизменности толкуемых положений законодательства представляется малоубедительным и необоснованным27.

В контексте содержательного наполнения и самоуправление, и автономия могут рассматриваться как в широком, так и в узком смысле. Широкий подход к пониманию исследуемых категорий предполагает видение и анализ самоуправленческих и автономных начал в любой социальной общности - от микрогрупп до государства (государственно-организованного общества). Соответственно проявление таких начал может быть как минимальным, так и практически безграничным. В.Н. Дурденевский понятие автономии в широком смысле связывал с его развитием до всякого проявления самодеятельности

24 См.: постановление Конституционного Суда РФ от 3 апреля 1998 г. № 10-П по делу о проверке конституционности отдельных положений Федерального закона «О товариществах собственников жилья» // СЗ РФ. 1998. № 15. Ст. 1794.

25 См.: постановление Конституционного Суда РФ от 30 ноября 2000 г. № 15-П по делу о проверке конституционности отдельных положений Устава (Основного закона) Курской области // СЗ РФ. 2000. № 50. Ст. 4943.

26 См.: постановление Конституционного Суда РФ от 2 апреля 2002 г. № 7-П по делу о проверке конституционности отдельных положений Закона Красноярского края «О порядке отзыва депутата представительного органа местного самоуправления» и Закона Корякского автономного округа «О порядке отзыва депутата представительного органа местного самоуправления, выборного должностного лица местного самоуправления в Корякском автономном округе» // СЗ РФ. 2002. № 14. Ст. 1374.

27 См.: Фадеев В.И. Указ. соч. С. 153-154. 104

местных организаций и территориальных единиц, которое выше нуля28. В советской литературе более поздних периодов в понимании самоуправления в широком смысле преобладал иной подход - о самоуправлении говорилось преимущественно применительно к масштабам всего государства, всего общества (естественно, с «разбивкой» на отдельные сегменты, структурные элементы, уровни организации государства и общества - советы, общественные организации, кооперация, трудовые коллективы и др.), а автономия исследовалась, главным образом, вкупе с проблемой разрешения национального вопроса в советском государстве (иного научного подхода тогда и не могло быть - советская наука государственного права объективно не могла не откликаться на программные установки правящей партии).

При широком подходе категории «самоуправление» и «автономия» анализируются в корреляции с такими фундаментальными категориями, как государство, власть (народовластие), демократия, суверенитет. Б.Н. Топорнин отмечал, что социалистическое самоуправление народа - это демократический феномен, самоуправление есть не что иное, как демократия, его качества невозможно определить, не подчеркивая, что суть состоит во всевластии народа29. «Раз народ суверен, значит, он не может не «самоуправлять», - указывал И.М. Степанов, - прежде всего в отношениях власти и собственности» . Демократизация политической системы и развитие самоуправления народа рассматривались в качестве единой ключевой проблемы развития советского государства и общества, при этом самоуправление не противопоставлялось государству и государственной власти31. (Отметим, что в отечественной науке государственного права советского периода, особенно во второй половине XX в., теория самоуправления была разработана весьма основательно32; эти наработки непременно долж-

28 См.: Дурденевский В.Н. Указ. соч. С. 73.

29 См.: Топорнин Б.Н. Указ. соч. С. 8.

30 Степанов И.М. Социалистический конституционализм и концепция самоуправления народа // Социалистическое самоуправление: опыт и тенденции развития / Отв. ред. Б.Н. Топорнин. М., 1986. С. 45.

31 См.: Самоуправление: от теории к практике / Под ред. Ю.А. Тихомирова, Г.Х. Шахназарова. М., 1988. С. 5, 43.

32 См.: Белых А. К. Управление и самоуправление. Л., 1972; Социалистическое самоуправление: опыт и тенденции развития / Отв. ред. Б.Н. Топорнин; Гули-ев В.Е. Теоретические вопросы социалистического самоуправления // Сов. государство и право. 1986. № 2; Скуратов Ю.И. Система социалистического

ны быть востребованы современными исследователями различных граней самоуправления в России, что, в частности, составляет исследовательские планы коллектива сектора теории конституционного права Института государства и права РАН.)

С широким подходом к пониманию автономии и самоуправления связан и выявляемый в науке гуманитарный смысл категорий. Н.А. Богданова видит этот смысл в характеристике положения человека в обществе и государстве, в степени предоставленной законом и реально обеспеченной свободы личности, составляющей суть ее кон-

33

ституционно-правового статуса . В советском государствоведении подчеркивалось, что самоуправление народа выступает одним из социально-политических источников и гарантией свободы как отдельной личности, так и различных социальных общностей, а широкие и гарантированные права и свободы, в свою очередь, - непременное условие социалистического самоуправления народа, активного и действенного участия трудящихся в отправлении государственной власти и управлении экономическими, политическими, социальными и духовными процессами общественной жизни34.

В узком смысле слова35 об автономии и самоуправлении говорится применительно к степени самостоятельности той или иной территориальной единицы (нередко под автономией и понимается такая территориальная единица). При подобном подходе ключевыми категориями становятся территория и власть (в их диалектическом единстве), а за границами анализа остаются такие вопросы, как корпора-

самоуправления советского народа (проблемы конституционной теории и практики). Свердловск, 1987; Сиренко В.Ф. Социалистическое самоуправление народа. Киев, 1988; Пискотин М.И. Социализм и государственное управление / Отв. ред. Б.М. Лазарев. М., 1984; Самоуправление: от теории к практике / Под ред. Ю.А. Тихомирова, Г.Х. Шахназарова; Пулатов И.Х. Диалектика цели и средств социалистического самоуправления народа. Ташкент, 1988; Эбзеев Б.С. Социалистическое самоуправление народа в СССР: содержание и пути углубления // Правоведение. 1987. № 5; Бутенко А.П. Власть народа посредством самого народа. М., 1988; Королев А.И. Социалистическое самоуправление народа и право // Правоведение. 1986. № 5.

33 См.: Богданова Н.А. Указ. соч. С. 46.

34 См.: Эбзеев Б.С. Указ соч. С. 10.

35 Иногда в литературе употребляется термин «в собственном смысле...»; подобное указание на исключительность и абсолютность содержания категории вряд ли целесообразно в научном анализе, даже в ситуациях, когда тот или иной подход является преобладающим.

тивное (профессиональное) и общественное самоуправление, национально-культурная автономия, автономия хозяйствующих субъектов и т.п. В обозначенном ключе наиболее часто употребляемым является понятие автономии (и производные от него термины) - территориальная автономия (автономная территория), автономная область, автономная единица, автономия составных частей и т. д., а территориально-властные аспекты самоуправления обычно исследуются и описываются с добавлением слова «местный» - местное самоуправление, местное управление, местное государственное управление, местная власть, вопросы местного значения, местное хозяйство, местный бюджет и т.п. Содержательный объем исследуемых категорий и при узком подходе к ним также может быть существенно различным: вопросы автономии (автономности) и самоуправления могут анализироваться применительно и к местной общине, и к территориальной организации крупного государства36. Нетрудно заметить, что территориально-властные аспекты автономии и самоуправления очень тесно взаимосвязаны не только с общими положениями теории власти и демократии, но и с теоретическими конструкциями децентрализации, федерализма, регионализма. В.И. Фадеев, например, идею местного самоуправления связывает, прежде всего, с демократизацией власти в государстве в разумных, не угрожающих единству государства и общества пределах37. Ю.В. Ким под автономией в узком, традиционном смысле понимает совокупность конституционно-правовых установлений, определяющих статус автономных территориальных образований (автономных сообществ), и подчеркивает, что при включении в текст основных законов положений об автономии речь вполне определенно идет о конституировании принципа политико-территориальной организации государства, гарантиях государственно-правового статуса конкретных территориальных образований, и прежде всего регионов38.

Вопросы теории и практики местного управления и местного самоуправления, областной и национально-территориальной автономии применительно к различным временным периодам развития россий-

36 См., например: Остром В. Смысл американского федерализма. Что такое самоуправляющееся общество. М., 1993.

37 См.: Фадеев В.И. Идея местного самоуправления в теории и практике российского конституционализма // Материалы международной научно-практической конференции «Государство и право: вызовы XXI века (Кутафинские чтения)». Сб. тезисов. М., 2009. С. 123-124.

38 См.: Ким Ю.В. Указ. соч. С. 1296.

ского государства исследовались в современной юридической науке, в том числе и автором настоящей статьи39. Обратим внимание лишь на некоторые моменты. В монархический и в советский периоды под местным уровнем организации российского государства понимался в том числе уровень губернский, областной и, соответственно, о местной автономии, местном законодательстве, местном управлении и самоуправлении говорилось применительно не только к земским и городским территориальным единицам (городам, уездам, волостям), но и к таким крупным составным частям государства, как губернии, области (в советский период - включая автономные области), края, а в монархический период - даже к составным частям Российской империи с особым статусом (Царство (Королевство) Польское, Великое Княжество Финляндское и др.). В современной России после смены конституционной модели местный уровень властвования рассматривается преимущественно в качестве аналога муниципального уровня, а для обозначения так называемого среднего уровня (в прошлом - губернского, областного) часто используется термин «региональный».

В советской государствоведческой науке, как отмечалось, вопросы автономии и самоуправления (равно как и различные аспекты советской федерации) рассматривались, прежде всего, вкупе с проблемой решения национального вопроса. Об автономии говорилось исключительно как о национальной автономии (по сути, национально-территориальной). Исследования сущности автономии в более широком ключе были единичными (при этом и такие подходы нередко излагались в работах, посвященных анализу статуса национально-территориальных образований советского государства). Например, К. А. Архипов не связывал институт автономии лишь с проблемой учреждения в советском государстве национально-территориальных единиц. Он рассматривал автономию на фоне более широких проблем

39 См.: Государственный строй монархической России: реалии, проекты, идеи, споры / Отв. ред. Ю.Л. Шульженко. М., 2008 Гл. 8; Советский государственный строй: реалии, проекты, идеи, споры (1917-1940 гг.) / Под общ. ред. Ю.Л. Шульженко. М., 2010. Гл. 8; Советский государственный строй: реалии, проекты, идеи, споры (1945-1985 гг.) / Под общ. ред. Ю.Л. Шульженко. М., 2012. Гл. 8; Некрасов С.И. Местная публичная власть в России (монархический и советский периоды). М., 2012; он же. Автономия и национальный вопрос в советском государственном праве (1917-1940 гг.) // Труды Института государства и права РАН. 2011. № 3.

деконцентрации и самоуправления, понимая ее как независимость определенной части политического организма в осуществлении в определенных пределах тех или иных функций государственного властвования. При этом ученый призывал не преувеличивать возможности, открываемые «автономией в тесном смысле слова», подчеркивая, что «автономная единица» находится в положении абсолютной зависимости от воли центра: «... Открываемые автономией возможности чрезвычайно условны. В конце концов, всякая автономия обладает своим юридическим бытием и лишь до тех пор и в тех пределах, в каких пределах и пока она признается вышестоящим, по крайней мере, высшим органом власти данного государства. Юридически она может быть последним уничтожена или сужена в любой момент»40.

В послевоенный период развития советской юридической науки некоторые авторы высказывались против отождествления областной и национально-территориальной автономии, против того, чтобы в областной автономии видеть исключительно одну из возможных форм самоопределения наций в рамках многонационального государства. Так, П.Г. Семенов, считая областную автономию всеобщим, универсальным планом внутренней организации всякого демократического государства, подчеркивал, что совершенно необоснованно понимать автономию исключительно как организацию национально-территориальных единиц и что автономия обеспечивает свободное развитие областей, выделенных по самым различным признакам и прежде всего по хозяйственным соображениям. Административно-территориальные единицы областного или краевого уровня обладают очевидным для П.Г. Семенова автономным правовым статусом, а границы между ними не могли определяться исходя из национального признака. Автономия, по мнению ученого, предполагает наличие широкого местного самоуправления и самостоятельности мест в делах, имеющих местное значение, а местные Советы являются не только органами местного самоуправления, но и автономными органами, их

41

полномочия носят очевидный автономный характер .

Подобные взгляды высказывались весьма редко и подвергались

42

резкой критике в научной среде , несмотря на то, что всего через не-

40 Архипов К.А. Советские автономные области и республики. М., 1925. С. 18.

41 См.: Семенов П.Г. Автономия в советском государственном строительстве // Сов. государство и право. 1959. № 3. С. 30-40.

42 Подробнее см.: Кутафин О.Е. Указ. соч. С. 108-112.

сколько десятилетий практика постсоветского строительства российского федерализма подтвердила их обоснованность и жизнеспособность (с оговоркой о непродолжительном пока постсоветском периоде российской государственности). Яркой иллюстрацией служит изменение (отнюдь не однозначное с правовой точки зрения) субъектного состава Российской Федерации в 2014 г. - в состав России вошла республика (Республика Крым), построенная не по национально-территориальному, а исключительно по территориальному признаку (тогда как в статусе всех остальных республик, несмотря на теоретическую конституционную модель, национально-территориальная составляющая, исторически сохраняющаяся с советских времен, присут-ствует)43.

В изъятие из обозначенной выше общетеоретической посылки, применительно к территориально-властному аспекту соотношения автономии и самоуправления первое понятие представляется более широким и чаще употребляемым, прежде всего в рамках территориальной организации публичной власти в государстве. Например, вряд ли можно говорить о самоуправлении различного рода территориальных единиц, не являющихся публично-правовыми образованиями (федеральные округа, макрорегионы, административно-территориальные единицы, на которые разделена территория субъектов РФ, образовательные или промышленные округа, созданные в некоторых субъектах РФ, инвестиционно-внедренческие площадки, специальные экономические зоны, зоны развития, зоны воздействия, экономические районы, агломерации, межрегиональные и межмуниципальные объединения и т.п.)44, а об определенной степени автономности таких единиц и органов власти, осуществляющих управление соответствующими территориями, - вполне.

43 Подробнее см.: Некрасов С.И. О трансформации концептуально-идеологических подходов к национально-территориальной (административно-территориальной?) политике современного российского государства // Государственная идеология и современная Россия. Материалы Всероссийской научно-общественной конференции. Москва, 28 марта 2014 г. М., 2014.

44 О природе таких образований см., например: Некрасов С.И. Территориальное и внетерриториальное (квазитерриториальное) в организации и функционировании публичной власти (к постановке проблемы) // Конституционное и муниципальное право. 2014. № 2; он же. Неправовые факторы в территориальной организации публичной власти // Государственная власть и местное самоуправление. 2014. № 2.

Проявляется это и при анализе современной российской модели местной публичной власти. Сделанный выше вывод о том, что местное самоуправление в его традиционно-современном понимании в буквальном смысле самоуправлением не является, отнюдь не умаляет значимости этого института (равно как и обстоятельных исследований различных его граней). Известная автономность (самостоятельность) местных сообществ и местных публичных властей в решении вопросов местного значения очевидна (хорошо бы еще эту самостоятельность в современной России всемерно укреплять не на словах, а на деле!). Можно согласиться с тезисом, что в Российской Федерации (как и в большинстве современных государств) закреплена и реализуется модель сочетания местного самоуправления и местного государственного управления (местное самоуправление в большем или меньшем приближении к идеалу возможно лишь в очень небольших по численности населения сельских поселениях или в территориальном общественном самоуправлении, хотя и здесь при широком самоуправленческом начале неизбежно имеет место сочетание самоуправления и управления). Данный вывод не противоречит ни положениям международно-правовых актов (прежде всего Европейской хартии местного самоуправления), ни отечественной государственно-правовой традиции, ни современной российской конституционной модели (ведь мудрость и глубинный смысл конституционного текста проявляется только на основе его исторического и системного толкования - ст. 12 Конституции РФ нельзя понимать буквально, в отрыве от других конституционных предписаний (ч. 2 ст. 3, ч. 1 и 2 ст. 32, ст. 132, 133 и др.) и положений отраслевого и специального законодательства).

Теоретическое различение содержательного наполнения категорий «самоуправление» и «автономия» не означает возведения между ними непреодолимой стены (наличие общих черт и признаков, исследуемых в теоретическом плане и проявляющихся в политико-правовой (социально-правовой) практике), однако не умаляет при этом научной конституционно-правовой ценности каждой из них. Развивая мысль Н.А. Богдановой о том, что «и федерация, и автономия - понятия и формы, имеющие самостоятельную ценность, и нет нужды их смеши-вать»45 (и соглашаясь с Ю.В. Ким в том, что конституционно-правовое содержание федерализма, автономии и самоуправления имеет само-

45 Богданова Н.А. Указ. соч. С. 47.

стоятельное значение ), заметим, что не следует также смешивать теории автономии и самоуправления, дабы не умалять их самоценности, тем более что имеющиеся теоретические наработки органически дополняют друг друга и способствуют выведению синтезированного знания. Институты самоуправления и автономии продолжают оставаться полем, ожидающим дальнейших научных исследований. Следует согласиться с В.Л. Цымбурским в том, что, «имея дело с идеей, теоретик-правовед вправе бороться за образцовость ее умственной

47

огранки, хотя бы ее практическая приложимость пошла прахом» , однако необходимо подчеркнуть, что любые теоретические наработки будут действенны лишь при условии их реализации в качественном, непротиворечивом законодательстве и практике государственного строительства.

46 См.: Ким Ю.В. Указ. соч. С. 1296.

47 Идея суверенитета в российском, советском и постсоветском контексте. Материалы научного семинара. Вып. № 4 (13). М., 2008. С. 13.