Меры обеспечения производства по делам об административных правонарушениях в деятельности таможенных органов: место и значение

МЕРЫ ОБЕСПЕЧЕНИЯ ПРОИЗВОДСТВА ПО ДЕЛАМ ОБ АДМИНИСТРАТИВНЫХ ПРАВОНАРУШЕНИЯХ В ДЕЯТЕЛЬНОСТИ ТАМОЖЕННЫХ ОРГАНОВ: МЕСТО И ЗНАЧЕНИЕ

Аннотация. Статья посвящена вопросам определения места и значения мер обеспечения производства по делам об административных правонарушениях в деятельности таможенных органов в условиях функционирования Таможенного союза и интеграции России в созданный Евразийский экономический союз. Автор исследует правовые основы, понятие, значение и роль мер обеспечения производства в администра-тивно-юрисдикционной деятельности таможенных органов.

Ключевые слова: Таможенный союз, Федеральный закон «О таможенном регулировании в Российской Федерации», КоАП РФ, Федеральная таможенная служба, меры обеспечения производства по делам о нарушении таможенных правил, должностные лица таможенных органов, квалификация, место, значение.

Maria z,agorulko MEASURES TO ENSURE THE PROCEEDINGS

ON ADMINISTRATIVE VIOLATIONS IN THE ACTIVITIES OF THE CUSTOMS AUTHORITIES: THE PLACE AND IMPORTANCE

Annotation. The article deals with the definition of the place and importance of measures to ensure the proceedings on administrative violations in the activities of customs authorities in the functioning of the Customs Union and Russia's integration into the new Eurasian economic union. The author explores the legal framework, the concept of value and the role of measures to ensure production in the administrative and jurisdictional activity of customs authorities. Keywords: Customs Union, the Federal Law "On Customs Regulation in the Russian Federation", the Administrative Code, the Federal Customs Service, measures to ensure prosecution of cases of violation of customs regulations, customs officials, qualification, place value.

В настоящее время Россия, являясь членом Таможенного союза, активно идет по пути экономической интеграции в созданный в мае 2014 года Евразийский экономический союз, оптимизируя органы власти, выполняющие экономические функции государства. Федеральная таможенная служба является федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим в соответствии с законодательством Российской Федерации функции по контролю и надзору в области таможенного дела, а также функции агента валютного контроля и специальные функции по борьбе с контрабандой, иными преступлениями и административными правонарушениями. При этом в современных условиях возрастает роль и значение российской таможенной службы не только как органа исполнительной власти, регулирующего внешнеэкономическую деятельность, но и как правоохранительного органа.

Согласно ч. 3 ст. 7 Таможенного кодекса Таможенного союза таможенные органы «ведут административный процесс (осуществляют производство) по делам об административных правонарушениях и привлекают лиц к административной ответственности в соответствии с законодательством государств - членов Таможенного союза» [5]. Кроме того, необходимо отметить, что практически любая деятельность в области таможенного дела тесно связана с институтом применения административно-правового принуждения.

Анализ правоохранительной деятельности таможенных органов показывает, количество дел о нарушении таможенных правил остается значительным и имеет тенденцию к росту. Например, за 2011 г. было возбуждено 72 951 дел, а в 2012 г. - 79 170 дел, в 2013 г. - 79 727 дел, в 2014 г. - 80 385 дел [3]. Необходимо подчеркнуть, что из общего количества дел, возбужденных в 2014 году, 61,3 %

УДК 342.9 М.Е. Загорулько

© Загорулько М.Е., 2015

приходится на физических лиц, 33,7 % - на юридических лиц, 4,3 % - на должностных лиц, 0,7 % - на неустановленных лиц.

Важным элементом в механизме государственного противодействия правонарушениям является принудительное воздействие на лиц, их совершивших. Административное принуждение является комплексным административно-правовым институтом, который аккумулирует нормативные установления для регулирования правоприменительной деятельности государства в специфической сфере функционирования исполнительной власти, обеспечения законности реализации мер принуждения, создания и поддержания правопорядка. Данное принуждение чаще всего проявляется как реакция на совершение правонарушений и применяется для фиксации доказательств и обеспечения производства для своевременного и правильного рассмотрения административного дела. Одной из разновидностей мер административного принуждения, применяемых в рамках процессуальной деятельности органов государственной власти, являются меры обеспечения производства по делам об административных правонарушениях [4].

Меры обеспечения производства по делам о нарушении таможенных правил следует определить, как деятельность уполномоченных должностных лиц таможенных органов по применению установленных законодательством мер административного принуждения на основании и в порядке, предусмотренном нормами административного права, в целях пресечения административных правонарушений и создания необходимых условий для ведения юрисдикционного производства, рассмотрения дел и их разрешения в соответствии с законом. Эффективность и результативность производства по данным делам в значительной мере зависит от применения мер обеспечения производства, которые активно применяются должностными лицами таможенных органов в ходе расследования административных правонарушений. Сущность этих мер заключается в том, что они представляют собой урегулированные нормами административного права процессуальные действия должностных лиц таможенных органов принудительного характера, а также способы реализации процессуальных прав и исполнения процессуальных обязанностей граждан и иных должностных лиц. Основания применения данных мер, как правило, включают в себя две части: юридическую и фактическую. Юридическим основанием является правовая норма, которая определяет возможность применения каждой конкретной меры при наличии обстоятельств, при которых она может реализовываться. Фактическим основанием применения мер обеспечения производства, является совершение правонарушения или подозрение в его совершении [1]. К административно-юрисдикционной деятельности таможенных органов относятся только некоторые меры обеспечения производства, но их юридическая природа и назначение входят в общую классификацию.

КоАП РФ закрепляет следующую систему мер обеспечения производства по делам об административных правонарушениях:

- доставление - принудительное препровождение физического лица в целях составления протокола об административном правонарушении при невозможности его составления на месте выявления административного право нарушения, если составление протокола является обязательным (должностными лицами таможенных органов осуществляется при выявлении нарушений таможенных правил - в служебное помещение таможенного органа) (ст. 27.2 КоАП РФ);

- административное задержание - кратковременное ограничение свободы физического лица (ст. 27.3-27.6 КоАП РФ). Следует подчеркнуть, что данный вид обеспечительных мер согласно ст. 27.3 КоАП РФ может применяться только в исключительных случаях, если это необходимо для обеспечения правильного и своевременного рассмотрения дела об административном правонарушении, исполнения постановления по делу об административном правонарушении;

- личный досмотр, досмотр вещей, досмотр транспортного средства, находящихся при физическом лице (ст. 27.7, 27.9 КоАП РФ) - обследование вещей, проводимое без нарушения их конст-

руктивной целостности, а также осмотр принадлежащих юридическому лицу помещений, территорий, находящихся там вещей и документов проводится в случае необходимости в целях обнаружения орудий совершения либо предметов административного правонарушения должностными лицами, уполномоченными составлять протоколы об административных правонарушениях;

- осмотр принадлежащих юридическому лицу или индивидуальному предпринимателю помещений, территорий и находящихся там вещей и документов (ст. 27.8 КоАП РФ);

- изъятие вещей и документов (ст. 27.10-27.11 КоАП РФ). Данная мера обеспечения производства по делу об административном правонарушении может быть применена в отношении юридического лица должностным лицом, уполномоченным составлять протокол об административном правонарушении, в случае обнаружения вещей, явившихся орудиями совершения или предметами административного правонарушения, при осуществлении осмотра принадлежащих юридическому лицу территорий, помещений в соответствии со ст. 27.8 КоАП РФ;

- арест товаров, транспортных средств и иных вещей (ст. 27.14 КоАП РФ). Следствием применения данной меры обеспечения в соответствии с ч. 1 ст. 27.14 КоАП РФ является запрет распоряжаться арестованными вещами. В то же время должностное лицо, осуществляющее арест вещей согласно ч. 2 данной статьи, имеет право принять решение и о запрете пользоваться данными вещами. Поскольку при применении ареста вещей не предусмотрено составление иных документов, кроме описи арестованных вещей, а также протокола, в описи и (или) в протоколе должны быть также указаны сведения о применении запрета пользоваться вещами, на которые наложен арест;

- временный запрет деятельности (ст. 27.16-27.17 КоАП РФ) применяется только при возбуждении дела, предусмотренного ст. 6.15 КоАП РФ «Нарушение правил оборота веществ, инструментов или оборудования, используемых для изготовления наркотических средств или психотропных веществ» [2].

В соответствии со ст. 27.15 КоАП РФ («Привод») должностное лицо таможенного органа может при производстве использовать такую меру обеспечения производства, как привод физического лица либо законного представителя юридического лица, в отношении которых ведется производство по делу об административном правонарушении, законного представителя несовершеннолетнего лица, привлекаемого к административной ответственности, а также свидетеля, предусмотренную ч. 3 ст. 29.4, п. 8 ч. 1 ст. 29.7 КоАП РФ. Из данных норм следует, что такая мера обеспечения применяется только на стадии рассмотрения и не применяется на стадии возбуждения дела об административном правонарушении. При этом привод осуществляется органом внутренних дел (полицией) на основании определения судьи, органа, должностного лица, рассматривающих дело об административном правонарушении, в порядке, установленном федеральным органом исполнительной власти в области внутренних дел.

Следует обратить внимание, что ст. 110 Таможенного кодекса Таможенного союза определены формы таможенного контроля: таможенный досмотр, личный таможенный досмотр, таможенный осмотр помещений и территорий, что нельзя путать с мерами обеспечения производства по делам об административных правонарушениях. В отличие от момента составления первого протокола о применении мер обеспечения производства по делу об административном правонарушении, предусмотренных статьей 27.1 КоАП РФ, составление должностными лицами таможенных органов документов, свидетельствующих о проведении вышеуказанных форм таможенного контроля, не говорит о возбуждении дела об административном правонарушении. В КоАП РФ административным правонарушениям в области таможенного дела посвящена глава 16 КоАП РФ «Административные правонарушения в области таможенного дела» (Нарушение таможенных правил) и насчитывает 24 статьи и 44 состава.

Меры обеспечения производства используются по многим статьям, а, как показывает практи-

ка по 17 составам гл. 16 КоАП РФ, которые предусматривают назначение такого административного наказания, как конфискация орудия совершения или предмета административного правонарушения практически применяются всегда. Например, по статье 16.2 КоАП РФ «Недекларирование либо недостоверное декларирование товаров», которая относится к «контрабандно» образующим составам и является самой распространенной, в 2011 г. было возбуждено - 21 957 дел или 30 % от общего количества дел, в 2012 г. - 21 555 или 27 % от общего количества дел, за 2013 г. - 22593 или 28 % от общего количества дел [5]. Необходимо отметить, что в 2014 году на фоне увеличения общего количества совершенных административных правонарушений увеличилось и количество правонарушений по ст. 16.2 КоАП РФ - 23 713 дел или 29,5 % от общего числа возбужденных дел. В связи с этим, при производстве по данным делам эффективно использовались такие меры обеспечения, как изъятие вещей и документов (товаров и транспортных средств) и арест товаров, транспортных средств и иных вещей.

Особенностью применения мер обеспечения производства по делам о нарушении таможенных правил в ряде случаев является предварительное использование форм таможенного контроля, результаты которых могут являться основанием для возбуждения дела об административном правонарушении и которые являются формой реализации контрольно-надзорных функций таможенных органов. В соответствии с п. 31 ч. 1 ст. 4 Таможенного кодекса Таможенного союза под таможенным контролем следует понимать совокупность мер, осуществляемых таможенными органами, в том числе с использованием системы управления рисками, в целях обеспечения соблюдения таможенного законодательства Таможенного союза и законодательства государств - членов Таможенного союза. Таможенный кодекс Таможенного союза в гл. 16 и 19, а также гл. 20 Федерального закона «О таможенном регулировании в Российской Федерации» содержат указание на порядок и формы проведения таможенного контроля [6]. Статья 110 Таможенного кодекса Таможенного союза содержит в своей норме перечень форм таможенного контроля, к которому относятся: проверка документов и сведений; устный опрос; получение объяснений; таможенное наблюдение; таможенный осмотр; таможенный досмотр; личный таможенный досмотр; проверка маркировки товаров специальными марками, наличия на них идентификационных знаков; таможенный осмотр помещений и территорий; учет товаров, находящихся под таможенным контролем; проверка системы учета товаров и отчетности по ним; таможенная проверка.

Данный перечень форм таможенного контроля не подлежит расширительному толкованию, однако не исчерпывает всей совокупности проверочных действий, производимыми таможенными органами. В связи с этим, рассмотрев место и значение мер обеспечения производства по делам о нарушении таможенных правил необходимо отметить: применение мер обеспечения производства является важной составной частью административно-юрисдикционной деятельности таможенных органов и применяется должностными лицами при производстве по делам только в случаях установления события правонарушения и возбуждения дела в основном на стадиях возбуждения дела и проведения административного расследования. Также обеспечительные меры применяются и при рассмотрении дел об административных правонарушениях.

Подводя итог, можно сделать следующий вывод: в действующем законодательстве имеются пробелы и коллизии по применению мер обеспечения производства по делам о нарушении таможенных правил, которые требуют его дальнейшего совершенствования и корректировки с целью повышения эффективности их применения.

Библиографический список

1. Зубач, А. В. Выявление и основы расследований административных правонарушений, отнесенных к компетенции таможенных органов: учебное пособие / А. В. Зубач, П. Н. Сафоненко. - СПб.: ИЦ Интермедия, 2013.

2. Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях от 30.12.2001. № 195-ФЗ // Собрание законодательства Российской Федерации от 2002 г., № 1, ст. 1 (часть I) (с посл. изм. и доп.).

3. Показатели правоохранительной деятельности таможенных органов Российской Федерации за 2014 г. [Электоронный ресурс]. - Режим доступа: http://www.customs.ru/index.php?option= com_content&view=article&id=20436:--------2014-&catid=55:2011-01-24-16-40-26&Itemid=1958 (дата обращения 15.02.2015).

4. Россинский, Б. В. Административное право: учебник / Б. В. Россинский., Ю. Н. Старилов. - М.: Норма: Ин-фра-М, 2010.

5. Таможенный кодекс Таможенного союза // Собрание законодательства Российской Федерации от 2010 г., № 50, ст. 6615 (с посл. изм. и доп.).

6. Федеральный закон от 27.11.2010 № 311-ФЗ «О таможенном регулировании в Российской Федерации» // Собрание законодательства Российской Федерации от 2010 г., № 48, ст. 6252 (с посл. изм. и доп.).