Правовая информатизация и классификация массива правовых актов

Макаренко Татьяна Николаевна

Правовая информатизация и классификация массива правовых актов

Аннотация:рассматриваются вопросы правовой информатизации общества и государства; вопросы сохранения, распространения и поиска правовой информации. Затрагиваются проблемы учета, систематизации и классификации правовых актов.

Ключевые слова: правовая информатизация, систематизация законодательства, автоматизированные информационные поисковые системы, классификация.

Чтобы понять, насколько важна затрагиваемая нами тема и причины ее возникновения, начнем с небольшого отступления - так сказать с «экскурса» в историю.

Информатизация - это не изобретение нашей эпохи. Информатизация является необходимым условием существования любого общества, его объединяющим и организующим началом.

Регулирование общественных отношений основывается на распространении властной воли - через информирование о ней.

Распространение правовой информации в обществе, обязательное доведение ее до сведения каждого его члена является абсолютно необходимым условием для нормальной жизнедеятельности и вообще существования общества и государства.

Как известно, право затрагивает всех индивидов и все социальные группы, а также охватывает все их действия и поступки, а правовая информатизация служит удовлетворению этих принципов.

Информированием граждан о правилах поведения, нормах взаимоотношений власть была озабочена во все периоды общественной жизни...

СМ. СХЕМЫ

Перед вами схемы построения текстов законов различных эпох и общественного строя, однако, даже человеку несведущему видно, что тексты их похожи и сам принцип построения тоже схож. К ним мы вернемся позже.

Первые примеры правовой информатизации общества - это тексты законов, выбитые на каменных плитах, досках из слоновой кости,

стенах или колоннах зданий в древних государствах, помещавшиеся на видном месте (как известно - текст «Законов Хаммурапи» был высечен на двухметровой стеле из черного диорита[1]).

Делалось все это для того, чтобы законы были доступны для восприятия всех членов общества.

Сохранение и распространение правовой информации происходило также посредством специальных людей, которые запоминали содержимое юридических норм и затем сообщали о них населению. Способы, как видим, были разные.

Однако государство всегда неизбежно сталкивалось с тем, что при определенных объемах правовой информации помимо сохранения и распространения правовой информации возникает вопрос упорядочения - т.е. систематизации правовых норм и правовых актов.

Ярким примером тому может служить выдержка из цитаты Императора Юстиниана:

«Тогда как среди всех дел нельзя найти ничего столь важного, как власть законов, которая распределяет в порядке божественные и человеческие дела и изгоняет всяческую несправедливость, мы, однако, обнаружили, что все отрасли законов, созданные от основания города Рима и идущие от Ромуловых времен, находятся в таком смешении, что они распространяются беспредельно и не могут быть объяты никакими способностями человеческой природы.

Нашей первой заботой было начать с живших прежде священных принцепсов, исправить их конституции и сделать их ясными; мы их собрали в один кодекс и освободили от излишних повторений и несправедливых проти-

воречий, дабы их искренность давала всем людям быструю помощь.»[2] (Как известно - при Императоре Юстиниане был издан знаменитый сборник римских законов - «Свод гражданского права» («Corpus juris civilis»). Работы по изданию этого свода были исполнены несколькими комиссиями правоведов).

Таким образом, мы можем видеть, что вопросы информатизации и систематизации сопутствуют всему процессу становления, развития и жизни права.

Объем же современной правовой информации имеет тенденцию к неуклонному росту и постоянному изменению.

Формируются принципиально новые его институты, которые должны соответствовать условиям реальной рыночной экономики и критериям правового государства. Одновременно происходит проверка правовых актов национального значения на предмет их соответствия международным стандартам защиты прав и свобод личности, идет процесс ревизии фактически утративших силу нормативных актов советского периода. Это актуализирует проблемы, связанные с совершенствованием процесса систематизации действующего в России законодательства.

Систематизация (т.е. упорядочение) законодательства необходима для обеспечения доступности правовых актов, удобства пользования ими, устранения устаревших, неэффективных и коллизионных норм права, ликвидации пробелов.

Однако при упорядочении законодательства объем массива правовых актов продолжает расти и поэтому даже при объединение правовых актов в единую, согласованную систему должен быть обеспечен оптимальный поиск и ознакомление с необходимыми юридическими нормами.

Эта задача как раз и ставится перед классификатором правовых актов.

«Следует отметить, что систематизация правового массива, разработка всеобъемлющего классификатора правовых актов, кодификация современного законодательства просто немыслимы без использования компьютерных технологий построения огромных информационноправовых массивов и создания современных высокотехнологичных информационно-поисковых правовых систем.

Создание эффективного инструмента учета и поиска правовых актов очень важно с точки

зрения создания условий для широкого распространения правовой информации в стране.»[3]

До недавнего времени процесс учета и поиска правовой информации проводился в основном вручную. Для учитываемых нормативных актов определялся список тематических вопросов, по которым должен осуществляться поиск необходимой информации. По тематикам строился специальный рубрикатор (тематический классификатор), в соответствии с которым анализировались все учитываемые нормативные акты.

Создавалась картотека на бумажных носителях. Для каждого нормативного акта составлялась специальная карточка, в которой фиксировались реквизиты акта.

Заполненные карточки размещались по рубрикам принятого рубрикатора, что в дальнейшем позволяло осуществлять тематический поиск документов.

С развитием вычислительной техники и созданием автоматизированных информационных систем идет активный процесс усовершенствования поиска правовой информации.

В настоящее время при осуществлении учета и систематизации правовых актов, при необходимости получения определенной правовой информации важным инструментом становятся различные виды информационно-поисковых систем, информационно-справочных систем.

Автоматизированные системы позволяют хранить и обрабатывать большие информационные фонды, состоящие из десятков тысяч правовых актов. Высокая производительность современной техники позволяет свести поиск необходимой правовой информации к нескольким минутам.

Создание автоматизированных справочных поисковых систем по законодательству имеет ряд несомненных преимуществ по сравнению с бумажными видами учета нормативных актов:

> учитывая, что в них закладывается практически неограниченный объем правовой информации (законодательство страны, других государств, проекты законов, решения судебных органов и т.п.), при обращении к ним можно получить любую справку;

> оперативность получения требуемой информации и т.д. [3]

Говоря об автоматизированных справочных поисковых системах, об учете, систематизации и классификации правовых актов, хотелось бы упомянуть, что в системе учреждений инфор-

матизации Минюста России главное место занимает Научный центр правовой информации при Министерстве юстиции Российской Федерации, который имеет особый статус в связи с возложенными на него задачами.

НЦПИ образован в 1975 году как структурное подразделение Всесоюзного научно-исследовательского института советского законодательства Минюста СССР. На центр возлагались функции по ведению учета нормативных актов СССР и союзных республик с использованием новейших технических средств для поиска и выдачи информации. С упразднением в 1991 году Министерства юстиции СССР НЦПИ входит в систему учреждений юстиции России.

НЦПИ был создан как национальный банк правовой информации государства и необходимо правовое подтверждение этого статуса.[4]

В целях унификации банков данных правовой информации, а также обеспечения автоматизированного обмена правовой информацией между федеральными органами государственной власти, органами государственной власти субъектов Российской Федерации, органами прокуратуры Российской Федерации и органами местного самоуправления Указом Президента Российской Федерации в 2000 году был одобрен классификатор правовых актов взамен действующего. [5]

Указанным органам рекомендовано использовать К.п.а. при формировании банков данных правовой информации и при автоматизированном обмене правовой информацией;

на Главное государственно-правовое управление Президента РФ возложены обязанности по развитию К.п.а. на базе обоснованных предложений, вносимых органами, которым рекомендовано его использовать.

В соответствии с К.п.а. правовые акты классифицируются по следующим основным рубрикам:

> конституционный строй; основы государственного управления;

> гражданское право; семья; жилище; труд и занятость населения; социальное обеспечение и социальное страхование;

> финансы; хозяйственная деятельность;

> внешнеэкономическая деятельность, таможенное дело;

> природные ресурсы и охрана окружающей природной среды;

> информация и информатизация;

> образование, наука, культура; здравоохранение, физическая культура и спорт, туризм; оборона;

> безопасность и охрана правопорядка;

> уголовное право, исполнение наказаний;

> правосудие; прокуратура, орга-

ны юстиции, адвокатура, нотариат; международные отношения, международное право;

> индивидуальные правовые акты по кадровым вопросам, вопросам награждения, помилования, гражданства, присвоения почетных и иных званий.

Каждая из рубрик имеет свое внутреннее деление.

С одобрением К.п.а. признан утратившим силу Указ Президента РФ от 16.12.1993 г. № 2171, утвердивший общеправовой классификатор отраслей законодательства.

В качестве приложения к К.п.а. приводится таблица соответствия рубрик К.п.а. рубрикам общеправового классификатора отраслей законодательства.

К.п.а. опубликован в СЗ РФ с учетом внесенных в него изменений и дополнений.[6]

Структуру Классификатора правовых актов вы можете видеть в Приложении 2.

Отметим при этом, что конечно «С точки зрения общей теории систем УНИВЕРСАЛЬНЫХ (т.е. отвечающих сразу всем целям) и ЭФФЕКТИВНЫХ (т.е. достаточно полезных на практике) систем в природе не бывает.

За универсальность всегда платим эффективностью. Проблема рационального подхода в таких случаях сводится к поиску приемлемого компромисса, отвечающего условиям «выживания» и «развития» системы.

В принципе очевидны, по крайней мере, два подхода к формированию классификатора:

1) по видам предметных областей отношений, которые регулируются правовыми актами и

2) классификатор самих правовых актов (законодательства) по предметам, в соответствии с их названиями.» [7]

От четкости установки зависит, что следует ожидать от классификации: предметных областей отношений, которые регулируют акты или классификации самих правовых актов (законодательства) по предметам, отраженным в их названии. Несмотря на близость этих установок, они все же различаются.

Однако, если судить по названиям разделов классификатора, четкая ориентация на один признак не соблюдалась. В одних случаях речь идет об области регулирования, в других - об отрасли законодательства, в третьих - об отрасли права.[8]

Решение о разработке данного Классификатора правовых актов принималось ввиду необходимости обеспечения согласованности, непротиворечивости издаваемых в стране правовых актов.

Классификация, отражающая массив правовых актов во всем их многообразии и динамике и организующая его в систему, является необходимым элементом формирования единого информационно - правового пространства.

Развитие федерального законодательства России характеризуется увеличением числа разрозненных нормативных правовых актов, не согласованных с актами, принятыми ранее, отчасти противоречащих им или в какой-то части их дублирующих.

Бурный процесс законотворчества делает массив действующего законодательства практически необозримым и поэтому плохо пригодным для применения без использования специальных технических средств.

Только имея полную и достоверную информацию о действующем законодательстве, можно, не опасаясь грубых ошибок, вносить в него изменения или отменять фактически утратившие силу, но формально действующие нормативные правовые акты.

Устранение противоречий между актами, отмена фактически утративших силу актов, выявление пробелов в законодательстве - все это возможно после анализа всего массива законодательства, учтенного системой классификации до последнего акта.

Утверждается, что успех проведения систематизации законодательства во многом зависит от создания научно обоснованной, логически завершенной системы классификации и эффективного ее использования.

Роль системы классификации в процессе законотворчества заключается не только в выявлении пробелов в законодательстве и определении того, какие нормативные акты необходимо принять.

Основные требования, которые предъявлялись к разработке системы классификации:

> Удобство практического пользования отдельными классификаторами и системой классификации в целом. Пользователю одинако-

во сложно воспринимать как большое количество рубрик первого уровня, которое становится необозримым, так и небольшое, когда рубрики укрупнены настолько, что трудно определить, куда входит интересующий его объект классификации.

> Соответствие системы классификации действующему законодательству.

> Относительная стабильность системы классификации.

Был выбран метод чтобы, используя классификацию нормативных актов по предметному признаку, то есть по предмету правового регулирования, при этом соединить возможности предметно - отраслевой и предметно - тематической классификации. Такая классификация как бы сочетает классификации по отраслевому и тематическому признакам.

Предметом регулирования, лежащим в основе этой классификации, являются общественные отношения определенного вида, однородные по своей природе - гражданские, трудовые и т.п. (предметно - отраслевая классификация) либо области разнородных по природе общественных отношений, объединяемых тематическим признаком - отношения, связанные с охраной государственной границы, отношения торгового мореплавания и т.п. (предметно - тематическая классификация). Основание предметной классификации - сочетание сложившихся самостоятельных отраслей законодательства с комплексными, регулирующими различные сферы общественной жизни.

Данное основание классификации отражает как горизонтальную, так и вертикальную структуру законодательства и содержание актов, составляющих информационный массив. Оно имеет наиболее важное значение при осуществлении информационного поиска, поскольку позволяет охватить весь массив правовых актов целиком.

При этом, классификация происходит по содержательному признаку. Поисковый признак «предмет» имеет сложную иерархическую структуру, состоящую из системы юридических понятий, отражающих содержание актов, образующих информационный массив.

Кодексы и другие кодификационные акты являются системообразующими актами, материал в них упорядочен, выражен в определенной логической системе, отражающей внутреннюю структуру данной отрасли и охватывающей ее нормативно - правовой массив. Это

позволило использовать классификационные схемы кодексов в структуре классификатора.

Создание новых кодификационных актов в базовых отраслях законодательства должно находить отражение в системе классификации, поскольку система кодификационных актов оказывает большое влияние на систему законодательства.

Федеральные нормативные акты, акты субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления образуют единый нормативный правовой массив.

По предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации издаются федеральные законы, а также законы и иные правовые нормативные акты субъектов Российской Федерации. Вне пределов ведения Российской Федерации, совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации правовое регулирование осуществляется субъектами Российской Федерации.

Нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления могут развивать положения федеральных законов, детально регламентировать правоотношения, урегулированные федеральным законодательством, либо быть вполне самостоятельными по своему содержанию.

Таким образом, при разработке общей, единой системы классификации следует стремиться к тому, чтобы она учитывала особенности регионального и местного правотворчества.

Формирование единого информационно-правового пространства - глобальная задача, решение которой обеспечит правовую информированность всех структур общества и каждого гражданина в отдельности. Необходимым элементом решения этой задачи является создание единой классификации правовых актов, организующей массив законодательства в систему и позволяющей осуществлять эффективный поиск нужных документов.

Предметный классификатор является иерархической системой: понятия, составляющие его содержание и обозначающие его структурные элементы (рубрики, подрубрики), находятся в состоянии подчинения понятию более высокого уровня.

Классификатор правовых актов, используемый в системах, по своей сути имеет двойственную природу. С одной стороны, это средство

систематизации правовой информации (в этом качестве используется разработчиками систем), с другой, это средство поиска документов (в этом качестве используется пользователями).[9]

Например, на практике часто возникают такие вопросы и ситуации, при которых необходимо проанализировать варианты действий и принять оптимальное решение.

Если вопрос возникает часто и опыт его решения пользователем уже наработан, бывает достаточно обратиться к тексту документа.

Во многих других случаях, чтобы разобраться в ситуации и найти верное решение, целесообразно изучить целый ряд и составить подборку документов, которые фактически содержатся в разных разделах информационного массива.

Несмотря на существенное изменение положения с классификацией правовых актов, в дальнейшем этот классификатор стал подвергаться критике. В результате, отдельные государственные ведомства и организации стали использовать собственные классификаторы законодательства. Это негативным образом сказывается на развитии российской системы права. Затрудняется анализ нормативных актов, осложняется их поиск, возникают сложности в их распределении по отраслям законодательства, вследствие чего появляются противоречия, многие акты просто дублируют друг друга.[10]

Создание научно обоснованной системы классификации важно для всех, кто работает с правовой информацией. Поскольку каждому пользователю необходимо не только иметь совершенные поисковые инструменты, но и предварительно провести качественную классификацию правового массива.

Нельзя не отметить также специфику законодательства России - заместитель министра юстиции России Виктор Евтухов в эксклюзивном интервью сайту «Российской газеты» рассказал о начавшейся работе по инкорпорации советского законодательства:

«В России за прошедший век мы фактически трижды в той или иной степени кардинально меняли законодательство, причем переписывали его нередко ценой жизней тысяч людей, ценой глобальных геополитических потерь. И сейчас речь должна идти об эволюции законодательства - его инкорпорации, кодификации, своевременном обновлении.

Как российское, так и международное право, в том числе и законодательство, представ-

ляет собой упорядоченную внутренне согласованную систему.

К сожалению, придется признать, что имеется большое число формально действующих, но фактически утративших силу нормативно-правовых актов, многие предписания не приведены в соответствие с Конституцией РФ. Все это создает опасность правовой инфляции в стране и способствует правовому нигилизму в обществе.

На сегодняшний день необходимо активно совершенствовать юридическую технику, устранять имеющиеся противоречия и дублирования, в том числе, за счет инкорпорации советской нормативно-правовой базы. Все это в дальнейшем обеспечит стабильность и системность российского права. В результате чего законодательство, несмотря на свое многообразие, станет более доступным для граждан.»[11]

Как видим, проблемы «несмотря на века» остаются прежними и требуют помимо постоянной работы оперативных и своевременных решений от власти.

Чтобы успевать за процессом перехода к информационному обществу, необходимо

постоянное пополнение знаний, что невозможно без современных способов систематизации правовых актов, создания и функционирования справочных правовых компьютерных систем. Их целью становится формирование современной и оптимальной инфраструктуры для научных исследований, законотворчества, применения права и правового образования.

Современная систематизация должна быть рассчитана не только на профессиональных юристов, но и на сотни тысяч специалистов, не имеющих юридического образования, но активно работающих с правовой информацией (бухгалтеры, специалисты фондового рынка и так далее). Она должна соответствовать современным состоянием законодательства и быть стабильной.[12]

Подводя итоги вышесказанному следует признать, что давно возникла ситуация при которой, несмотря на одно из требований к классификаторам - стабильность - требуются пересмотр и дополнения в действующую систему классификации правовых актов с учетом развития законодательства, появления его принципиально новых институтов и федеративного устройства государства.

Приложение 1

Законы Двенадцати таблиц (451—450 гг. до н. э.) кодификация государственного закона в Древнем Риме Законы Ману (II в. до н.э. - II в. н.э.) сборник Древнеиндийских нравственных и правовых предписаний «Свод Законов Российской империи» 1832 г. собрание действующих законодательных актов Российской империи

Структура таблиц: I-3 — процессуальное право (I — приглашение на процесс, II — виды исков и жалоб, III — исполнительное право). 4 — семейное право (признание отцовства, продажа-покупка детей). 5 — наследственное право (завещание, наследование по закону, определение законного порядка наследников). 6 — виновное право (договор, купля-продажа, заём, кредит и кредитные ставки, приобретение и утрата движимого и недвижимого имущества). 7 — право соседское. 8-9 — уголовное право (наносящее вред колдовство, телесные повреждения, кража, обман клиентов, предательство; IX - публичное право) 10 — погребальное право. II-12 — разное (например, запрет браков между патрициями и плебеями). Законы Ману написаны на санскрите, в форме двустиший (шлок), что облегчало их запоминание. Всего в законах 2685 шлок, разбитых на 12 глав: 1 — представления древних индийцев о происхождении Вселенной, человеческого общества, сословий — варн; 2 — правила жизни человека в период ученичества; 3-4 — правила жизни семьянина-домохозяи-на (брачные обычаи, культовые предписания и прочее); 5 — некоторые религиозные нормы; 6 — правила жизни отшельника; 7 — наставления об обязанностях царя и управлении государством; 8 — наставления о судопроизводстве и юридической практике; 9-10 — посвящены семейным отношениям, наказаниям за различные преступления, обязанностям членов варн; 11 — посвящены предписаниям о покаяниях и обетах во искупление совершенных грехов; 12 — посвящены описанию посмертных воздаяний за дурные дела в настоящей жизни. В Своде было 42 тысячи статей, позднее стало более 100 тысяч. Первоначально он был подготовлен в 15 томах, а в 1885 г. был добавлен 16 том: I-3 — законы «основные и учредительные» (власть, управление); 4-8 — законы «государственных сил» (о доходах, имуществе, повинностях и т.п.); 9 — законы «о состояниях» (сословиях); 10 — законы гражданские и межевые; II-14 — законы о «государственном благоустройстве и благочинии» (полицейские); 15 — законы уголовные; 16 — процессуальное законодательство.

Приложение 2

Классификатор правовых актов

010.000.000 Конституционный строй

020.000.000 Основы государственного управления

030.000.000 Гражданское право

040.000.000 Семья

050.000.000 Жилище

060.000.000 Труд и занятость населения

070.000.000 Социальное обеспечение и социальное страхование

080.000.000 Финансы

090.000.000 Хозяйственная деятельность

100.000.000 Внешнеэкономическая деятельность. Таможенное дело

110.000.000 Природные ресурсы и охрана окружающей природной среды

120.000.000 Информация и информатизация

130.000.000 Образование. Наука. Культура

140.000.000 Здравоохранение. Физическая культура и спорт. Туризм

150.000.000 Оборона

160.000.000 Безопасность и охрана правопорядка

170.000.000 Уголовное право. Исполнение наказаний

180.000.000 Правосудие

190.000.000 Прокуратура. Органы юстиции. Адвокатура. Нотариат

200.000.000 Международные отношения. Международное право

210.000.000 Индивидуальные правовые акты по кадровым вопросам, вопросам награждения, помилования, гражданства, присвоения почетных и иных званий

Литература:

1. В.А.Томсинов. «Способы распространения информации в древнем обществе»// «Законодательство», 1998, N 12.

2. ДИГЕСТЫ ЮСТИНИАНА I. ИЗ КОНСТИТУЦИИ «О СОСТАВЛЕНИИ ДИГЕСТ»// http://www.gumer.info/bibliotek_Buks/Pravo/ digest/01.php

3. Худойкина Т.В., Толкунова Н.А. Информационные аспекты систематизации законодательства в сфере социальной защиты населения // Информационное право. 2010. N 3.

4. Приказ Министерства юстиции Российской Федерации от 21 января 2000 г. N 10 «Об утверждении Концепции информатизации Министерства юстиции Российской Федерации»

5. Указ Президента РФ от 15.03.2000 N 511 «О классификаторе правовых актов». «Собрание законодательства РФ», 20.03.2000, N 12, ст. 1260

6. http://www.pravoteka.ru/enc/

7. Материалы по классификации от 17.06.1998 N МКПА-33 «Заключение по структуре проекта предметного Классификатора правовых актов от 28 апреля 1998 года» (к.т.н., доцент Г.В.

Белов)//http://news-city.info/akty/zakon-05/

tekst-zf-pravitelstvo-federalny.htm

8. Материалы по классификации от 17.06.1998 N МКПА-32 «Заключение по структуре проекта предметного Классификатора правовых актов от 28 апреля 1998 года» (д.ю.н., академик МАИ И.Л. Бачило)//http://news-city.info/akty/ zakon-05Ztekst-zf-pravitelstvo-russian.htm

9. Материалы по классификации от 29.09.1999 № МКПА-118 «Концепция системы классификации правовых актов Российской Федерации» (Д.ю.н. А.Л.Маковский, к.ф-м.н. Д.Б.Новиков, А.В.Силкина, А.Н.Симбирцев) // «Консультант Плюс: Эксперт Приложение».

10. Орешкина И.Б. Систематизация нормативно-правовых актов Российской Федерации. Дисс. канд. юрид. наук. Саратов, 2000.

11. http://www.rg.ru/2012/01/17/zakon.html

12. Егоров Г.Г. Роль справочных правовых компьютерных систем в систематизации российского законодательства: вопросы теории и практики. Автореферат. 2006// http://www. dissercat.com/content/rol-spravochnykh-pravovykh-kompyuternykh-sistem-v-sistematizatsii-rossiiskogo-zakonodatelstv