Местные сообщества в структуре муниципального хозяйства

УДК

МЕСТНЫЕ СООБЩЕСТВА В СТРУКТУРЕ МУНИЦИПАЛЬНОГО ХОЗЯЙСТВА LOCAL COMMUNITIES WITHIN MUNICIPAL ECONOMY

А.М. Киселева A.M. Kiselyeva

Омский государственный университет им. Ф.М. Достоевского

Целевые установки органов местного самоуправления при осуществлении своих полномочий и функций формируют вектор социально-экономического развития муниципальной территории, что, в свою очередь, обеспечивает качество жизнедеятельности как местных сообществ, так территории в целом. Достижение целей развития, которые воплощаются в предоставлении муниципальных услуг местным сообществам, реализуется на основе эффективного муниципального хозяйства.

The article deals with municipal economy and its services provided to local communities, thus, achieving development objectives. Local governments pursuing their policy develop municipal area socially and economically, which affects life quality in general.

Ключевые слова: местные сообщества, органы местного самоуправления, муниципальное хозяйство, качество жизни, муниципальные услуги, общественные блага.

Keywords: local communities, local government, municipal economy, quality of life, municipal services, public benefits.

Жизнедеятельность местных сообществ во многом зависит от грамотной организации хозяйственно-экономической деятельности на муниципальном уровне, качества системы муниципального хозяйства, определения приоритетных стратегических задач муниципальной политики в социально-экономической сфере, рационального использования ресурсов для решения поставленных задач и последовательно планируемых мероприятий. Поскольку качество жизни местных сообществ тесно связано с социальными и политическими процессами на территории муниципальной системы, то удовлетворение потребностей местных сообществ обусловлено хозяйственно-экономической деятельностью органов муниципальной власти, которая реализуется в сфере муниципального хозяйства.

В свое время Л. Велихов определял особенность муниципального хозяйствования через его цели, а содержание муниципальной экономики через общественные блага [1]. Поэтому главная муниципально-хозяйственная цель местных органов власти - производство общественных благ для местных сообществ, получающих свое воплощение в муниципальных услугах при решении вопросов местного значения. Даже комплексное социально-экономи-

© А.М. Киселева, 2010

ческое развитие муниципальной системы, по существу, означает не что иное, как целенаправленное изменение ситуации в сторону увеличения объема и повышения качества муниципальных услуг. По отношению к функции оказания муниципальных услуг все остальные функции органов местного самоуправления в экономической сфере являются производными. В условиях реального самоуправления именно общественные блага (муниципальные услуги) являются самой актуальной темой социальнополитической жизни на муниципальном уровне.

К. Менгер вывел две категории, позволяющие постепенно прийти к пониманию общественного блага. Общественные блага (полезности) это «те предметы, которые обладают способностью быть поставленными в причинную связь с удовлетворением человеческих потребностей». Когда мы можем осознать данную причинную связь и одновременно обладаем властью действительно применить эти полезности к удовлетворению наших потребностей, то они становятся благами [2, с. 65]. Если благами может пользоваться каждый индивид сообщества без морального и технического ограничения возможности получения данных благ другими индивидами, они являются общественными благами. Общественные блага, реализуемые в муниципальной системе, составляют образование, здравоохранение, охрана общественного порядка, коммунальное хозяйст-

во и социальное обеспечение, естественно, в том уровневом смысле, который вкладывается в возможности их предоставления членам местного сообщества органами местного самоуправления. Например, хотя Конституция РФ определяет здравоохранение как предмет совместного ведения РФ и субъектов РФ, основной объем массовых видов медицинских услуг населению оказывается на муниципальном уровне. В целом же к муниципальным услугам относятся услуги, формирующие весь комплекс жилищно-коммунальных, транспортных, бытовых, торговых, образовательных, социальных, культурных и других услуг, которые оказываются в привязке к месту жительства граждан (потребителей). Также в перечень данных услуг включены такие, как обеспечение общественного порядка, обустройство и содержание территории, обеспечение экологического и санитарного благополучия в границах муниципального образования и т. д. Функции регулирования и администрирования, которые составляют содержание деятельности органов местного самоуправления, также специфицируются как услуги бюджетного характера.

Производство общественных благ присуще и государству, но у государства и органов муниципальной власти разные векторы социального управления: государственное воздействие на муниципальные территории осуществляется через местное управление, отражающее политический аспект такого воздействия, а собственное самостоятельное управляющее влияние обеспечивается местным самоуправлением, имеющим социальную основу в виде местных сообществ. Как считает Ф. фон Хайек «передача на местный уровень всех полномочий, которые могут быть осуществлены на местах, есть, вероятно, самый лучший способ уравновесить для граждан исходящие от правительства блага и тяготы» [3, с. 369]. Но в любом случае у государства не может быть своих собственных целей, отличных от целей членов местных сообществ. На примере услуг здравоохранения можно дать характеристику общественных благ муниципальной системы в контексте четырех условий, которые установил К. Менгер. Он определил и необходимость одновременного соблюдения следующих условий, позволяющих выделить предмет в качестве общественного блага [2, с. 66]. Данные установки выведены из вышеприведенных двух определений.

1. Человеческая потребность. Потребность индивидов в поддержании собственного здоровья, которое на первичном уровне обеспечивается муниципальными учреждениями

здравоохранения. Предмет обеспечения определен в виде соответствующей муниципальной услуги.

2. Свойства предмета, которые делают его годным быть поставленным в причинную связь с удовлетворением этой потребности. Свойства предмета из сферы здравоохранения могут быть определены как профилактические, лечебно-диагностические, восстановительнореабилитационные, санитарно-гигиенические. В зависимости от состояния здоровья индивида они позволяют предоставить и соответствующие медицинские услуги.

3. Познание человеком данной причинной связи. При необходимости получения той или иной медицинской услуги происходит обращение индивида в соответствующее лечебное учреждение.

4. Возможность распоряжаться предметом таким образом, чтобы реально употреблять его для удовлетворения обозначенной потребности. Данные возможности зафиксированы законодательно и предоставляются всем категориям граждан в равной степени на бесплатной основе1 (в частности, для здравоохранения подразумевается использование полиса обязательного медицинского страхования).

Экономическая деятельность муниципальных органов власти, базируясь на муниципальном хозяйстве, зависит от степени его развитости в конкретной муниципальной системе. Муниципальное хозяйство по Л. Велихову составляет «деятельность города в лице его городских публичных органов, направленная к удовлетворению известных коллективных потребностей городского населения» [1, с. 217]. Современное муниципальное хозяйство представлено совокупностью предприятий и учреждений различной формы собственности, осуществляющих в муниципальной системе хозяйственную деятельность, направленную на удовлетворение коллективных (общественных) потребностей местных сообществ. Органы местного самоуправления в режиме муниципального хозяйствования осуществляют особые функции - функции управления и контроля деятельности муниципальных предприятий (выступая при этом и их учредителем), функцию регулирования и администрирования деятельности иных юридических субъектов в интересах местных сообществ. При этом управление муниципальными собственностью, фи-

1 Здесь не учитываются некоторые платные процедуры муниципальной медицины, которые разрешены законом. В то же время относительно малообеспеченных слоев населения бесплатный минимум услуг должен быть предоставлен.

нансами, предприятиями, учреждениями и организациями это лишь средства для возможности оказания муниципальных услуг местным сообществам.

Муниципальное хозяйство является отраслью в большей степени затратной, чем доходной. Причем такая ситуация характерна для любого периода, и дореволюционного и постсоветского. Ведь главной задачей муниципальных властей является обеспечение большого объема услуг и их высокого качества, что осуществляется в первую очередь за счет бюджетных источников. Но в любом случае соотношение бюджетные затраты/прибыль будет разным. С одной стороны, прямая ориентированность процесса муниципального хозяйствования на местное сообщество (чего нельзя сказать про другие экономические уровни) не позволяет рассчитывать на большие доходы, тем более что в большей степени такие доходы характеризуются не денежной, а социальной выгодой. Это выражается, например, в виде сданных в эксплуатацию населению объектов социальной инфраструктуры: спортивных, культурных, образовательных сооружений, разбивке парков и аллей и т. д. С другой стороны, эффективная деятельность субъектов хозяйствования (муниципально-промышленная политика), платность некоторых муниципальных услуг (тарифная политика) обеспечивают наполнение муниципального бюджета.

Вместе с административным уровнем в хозяйственно-экономической деятельности принимают участие и другие субъекты, которые позиционируются по их роли и месту в реализации общественных потребностей. С этой точки зрения в муниципальном хозяйственном комплексе выделяют: муниципальные предприятия, поскольку их деятельность полностью подчинена интересам и потребностям местных сообществ; предприятия и учреждения иной формы собственности, чья деятельность частично связана с реализацией общественных интересов населения муниципальных образований; и собственно членов местных сообществ. Роль каждого субъекта в муниципальном хозяйствовании различна. Муниципальные предприятия в силу своего функционально-общественного назначения являются основными поставщиками муниципальных услуг. Предприятия и учреждения отличной от муниципальной формы собственности участвуют в реализации общественных интересов в силу частного (в виде налагаемых на них в нормативном или законодательном порядке обязанностей) либо общественного (добровольного по форме) при-

нуждения. Сами члены местных сообществ выступают одновременно как заказчики муниципальных услуг и как коллективные собственники. Ведь по М. Веберу, любая хозяйственная деятельность на муниципальном уровне производственного или бытового назначения выступало «общностно-ориентированным», так как соотносилась либо с соседским, либо с домашним окружением [4].

Через производство общественных благ, получающих свое практическое воплощение в виде муниципальных (бюджетных) услуг, предоставляемых членам сообществ в рамках повседневных реалий, и эффективное социальноэкономическое развитие муниципальной системы обеспечивается и поддерживается качество жизнедеятельности местных сообществ. Обеспечение надлежащего качества жизни граждан составляет основную цель функционирования муниципального уровня власти, отражающую его природу, выступая также основополагающим фактором, который формирует и целевые установки поведения местных сообществ в пространстве муниципальной системы.

Качество жизни представляет собой динамичное, постоянно развивающееся социальное явление, обусловленное множеством социально-экономических, социокультурных и социально-психологических параметров, изменяющихся во времени и в пространстве. Ведь любая жизнедеятельность местных сообществ обеспечивает возникновение все новых потребностей. Поэтому качество жизни есть оценка благосостояния жизни населения муниципального образования через систему показателей (комплексных и частных) и зависит от самого человека, политики государства, эффективности функционирования органов муниципальной власти. Оценка качества жизни характеризует уровень материального потребления, а также потребление непосредственно неоплачиваемых благ и состоит из уровня жизни, образа жизни и здоровья населения.

Комплексный подход, сформированный на основе объективного измерения условий жизни и субъективной оценки качества жизни, отражает совокупность объективного статуса благосостояния членов местных сообществ и их внутреннего средового пространства, в котором они проживают в определенный момент времени, и их субъективного ощущения своего благополучия и степени удовлетворенности собственных жизненных потребностей. Из этого следует формирование целостной картины качества жизни на основе объективной и субъективной концептуальных моделей с уче-

том соответствующих им двух групп критериев. Объективная модель определяет качество жизни как результат сочетания различных статистических показателей, поэтому первую группу критериев составляют оценки, основанные на статистической информации. С определенной долей условности эти критерии можно назвать объективными. Индикаторы качества жизни, которые основываются на обширных статистических данных о социально-экономических, политических условиях и условиях окружающей среды, могут стать ключом для понимания установок, поведения и социальных предпочтений индивида и сообщества во времени. Субъективная модель построена на утверждении, что истинное значение качества жизни отражено в субъективных рефлексиях индивидов, которые формируются на основе уровня его интеллектуального развития, жизненного опыта, эмоционального состояния и т. д. Поэтому вторая группа критериев полностью состоит из оценок, базирующихся на социологических опросах населения, при которых респондентов просят высказать своё отношение к тем или иным сторонам их жизни, что позволяет достаточно обоснованно отнести данные критерии к субъективным.

Суммарная система показателей, через которую характеризуют качество жизни, определяет степень реализации жизненных стратегий местного сообщества и его членов, удовлетворения их жизненных потребностей. Динамика изменения качества жизни местного сообщества обеспечивается процессом мониторинга, проводимого органами местного самоуправления. Одной из недавних официальных попыток сформулировать специальный комплекс объективных и субъективных показателей является апрельский Указ Президента РФ № 607 от 28 апреля 2008 г. о критериях эффективности деятельности самих органов местного самоуправления (городских округов и муниципальных районов), направленный на улучшение качества жизни местных сообществ. В документе в перечень объективных показателей оценки эффективности включаются и субъективные данные социологических опросов об удовлетворенности населения медицинской помощью, качеством дошкольного, общего, дополнительного образования детей, собственно деятельностью органов местного самоуправления и их информационной открытостью [5]. Для реализации Указа в сентябре 2008 г. вышло распоряжение Правительства РФ № 1313-р, которое утвердило методику мониторинга и перечень дополнительных показателей эффективности

деятельности органов местного самоуправления [6]. Объективные критерии и субъективные оценки качества жизни интегрированы в систему показателей, отражающих социально-экономическую ситуацию на территории муниципальной системы. Программные мероприятия, связанные с обеспечением и улучшением качества жизни сообществ, рассматриваются как социальный проект, увеличивающий возможности органов власти в решении различных социальных проблем в рамках муниципальной системы.

Процесс обеспечения качества жизнедеятельности местных сообществ, сопровождающийся результативностью предоставления муниципальных услуг, связан со следующими задачами административного уровня: развитие градостроительной деятельности и осуществление жилищного строительства; улучшение городской и экологической среды и развитие жилищно-коммунального хозяйства; формирование благоприятного социального климата и развитие социальной сферы муниципальной системы; повышение эффективности муниципальной экономики, формирование благоприятного хозяйственно-предпринимательского климата, реализация инвестиционной и инновационной политики; укрепление правопорядка в муниципальной системе, повышение социальной безопасности личности, семьи, общества; развитие сети потребительского рынка и сферы услуг в муниципальной системе. Поскольку задача органов местного самоуправления - оказывать членам местного сообщества важнейшие услуги, определяющие их качество жизни, то имеет смысл говорить и о муниципальной политической деятельности как о совокупности мероприятий по повышению качества жизни в муниципальной системе. Для актуализации муниципальной политики следует уделять внимание вопросам конкуренции муниципальных систем, позволяющей работать над формированием более качественного ресурса - социального капитала, представителем которого является каждый член местных сообществ.

Качество социального капитала местных сообществ устанавливается необходимыми для конкретной муниципальной системы критериями, которые носят дистрибутивный характер, поскольку гибкость профессиональных и социальных навыков, человеческая мобильность заставляют муниципальные системы (муниципальные образования) соревноваться в качестве предоставляемых ими услуг в социальноэкономической сфере. Ведь для современного индивида существенное значение имеет опре-

деленный уровень его благосостояния, качественное состояние природной среды обитания, состояние здоровья (обусловленное многими факторами), духовная составляющая и т. д. Это комплекс компонентов качества жизни, но для отдельного индивида имеют место доминанты тех или иных компонентов. Происходит это в зависимости от его социально-психологического восприятия процессов собственной жизнедеятельности и профессиональной деятельности, системы ценностных установок, требований к уровню собственной и членов своей семьи безопасности. Оценивая уровень собственных потребностей, удовлетворение которых связано с территорией проживания, с муниципальной системой, с ее объективно-субъективной составляющей, индивид реализует собственные поведенческие установки.

Окружающее пространство муниципальной системы формирует совокупность причин поведения (потребности) индивидов. И качество жизни в муниципальной системе задается условиями жизнедеятельности, определяющимися как объективно-пространственные (социально-экономические, политические, естественно-географические) и субъективно-личностные факторы. Объективно-пространственные факторы определяют условия жизни самой муниципальной системы. В границах муниципальной системы пространственно-территориальные потребности индивидов представляют главный фактор жилищного строительства, принятия архитектурно-планировочных решений, градостроительной политики органов власти с обязательным учетом поведенческих потребностей, связанных с конкретной средой жизнедеятельности местных сообществ. Социальноэкономическая составляющая обусловлена существующей социальной структурой муниципальной системы, стабильностью условий проживания, реализацией прав собственника, выполнением роли заказчика муниципальных услуг, коммуникативными сетями. Политическая самореализация выражается через полномочия социальной власти, создающей фундамент гражданского общества. Удовлетворение био- и социогенных потребностей приводит к определенной системе производственных отношений, которые становятся, в свою очередь, базой других форм совместной жизни, образующихся в результате действия и взаимодействия индивидов как членов местного сообщества.

Субъективно-личностные факторы задаются условиями жизни конкретного местного сообщества и условиями жизни отдельного индивида. Для местного сообщества имеет важное

значение территориальный параметр, детерминирующий социальную роль и место конкретного сообщества в структуре муниципального хозяйствования и социального управления муниципальной системой, его функциональность в режиме территориальной самоорганизации и самоуправления. Поэтому следует подчеркнуть, что условия жизни местного сообщества напрямую зависят от качества условий жизни самой муниципальной системы. Так, Е.И. Капустин отметил, что качество жизни и все изменения в ней зависят не столько от результатов деятельности отдельного человека, сколько от воздействия на условия жизни со стороны всего общества [7, с. 32]. Содержание условий жизни для каждого вида местного сообщества и соответственно для их формализованных элементов различное. Степень различия связана с наличием, доступом к определенным ресурсам и инфраструктурным объектам, уровнем гражданской активности членов сообщества и эффективности руководства органов территориального общественного самоуправления. В свою очередь, на условия жизни индивида оказывают воздействия условия жизни муниципальной системы, которые формируют внешнее средовое пространство для сообществ, и условия жизни тех сообществ, в которые входит индивид. В последнем случае местные сообщества создают внутреннее сре-довое пространство для индивидов. Субъективно условия жизни индивида определяются его социальным и профессиональным статусом, воспитанием и образованием, происхождением и принадлежностью к различным социальным группам и слоям и т. д., позволяющим диагностировать его ценностные установки и гражданские позиции. Объективно условия жизни для всех социальных субъектов формируются под влиянием характера, состояния и эффективности процесса предоставления муниципальных услуг, существенно влияющих на напряженность средового фона всей муниципальной системы.

Подводя итог, следует резюмировать, что только адекватность муниципальных услуг (по объему и качеству) потребностям членов местных сообществ позволяет говорить о достаточном уровне качества жизни в муниципальной системе. Для обеспечения и поддержки необходимых параметров жизнедеятельности члены местных сообществ должны осуществлять общественный контроль в данной сфере, участвовать в мероприятиях, связанных с управлением объектами муниципальной собственности, и т. д. В этом реализуются способности

местного сообщества осуществлять функции социальной власти. Рост потребностей членов местных сообществ увеличивает требования и к качеству муниципальных услуг. Это, в свою очередь, влечет необходимость взаимного сотрудничества административного (органов местного самоуправления) и общественного (местных сообществ) уровней муниципальной системы в структуре муниципального хозяйствования. Поэтому консолидация усилий будет способствовать развитию активного гражданского поведения самих местных сообществ, влияющих на свое окружающее пространство, и эффективность предоставления муниципальных услуг.

1. Велихов Л.А. Основы городского хозяйства. Общее учение о городе, его управлении, финансах и методе хозяйства. - М.; Л.: ГОСИЗДАТ, 1928. - 468 с.

2. Менгер К. Избранные работы: основания политической экономии, исследования о

методах социальных наук и политической экономики в особенности. - М.: Территория будущего, 2005. - 496 с.

3. Хайек Ф. Право, законодательство, свобода: Современное понимание либеральных принципов справедливости и политики. - М.: ИРИСЭН, 2006. - 644 с.

4. Вебер М. История хозяйства. Город. -М.: КАНОН-Пресс-Ц: Кучково поле, 2001. -576 с.

5. Указ Президента РФ № 607 от 28 апреля 2008 г. «Об оценке эффективности деятельности органов местного самоуправления городских округов и муниципальных районов» // Справочно-информационная система «Консультант Плюс».

6. Распоряжение Правительства РФ № 1313-р от 11 сентября 2008 г. // Справочноинформационная система «Консультант Плюс».

7. Капустин Е.И. Уровень, качество и образ жизни населения России. - М.: Наука, 2006. - 323 с.