Влияние бюджетных реформ на формирование доходов местных бюджетов Республики Дагестан

Доходы бюджета

влияние бюджетных реформ на формирование доходов местных бюджетов республики дагестан

Ф. И. НИНАЛАЛОВА, кандидат экономических наук, доцент кафедры «Финансы и страхование» E-mail: ambra05@rambler.ru Дагестанский государственный университет

Формирование доходов местных бюджетов является одной из основных проблем, стоящих перед бюджетной системой России. В стране проведен ряд реформ, направленных на ее решение. В статье проанализированы источники формирования доходов местных бюджетов Российской Федерации и Республики Дагестан, выявлены последствия бюджетных реформ для доходной базы муниципалитетов, даны предложения по укреплению доходов бюджетов муниципальных образований.

Ключевые слова: бюджет, доходы, муниципальное образование, местное самоуправление, налоги, дотации, субсидии, субвенции.

Более десяти лет в России происходит развитие системы местного самоуправления. Многое уже сделано в области создания организационно-правовых условий для обеспечения возможности функционирования местных органов власти. В Конституции Российской Федерации закреплены основные принципы и черты российской модели организации местного самоуправления; принят ряд федеральных законов, которые провозгласили принцип самостоятельности местного самоуправления.

Местное самоуправление является важнейшим инструментом укрепления российской государственности, оно составляет одну из основ конституционного строя нашей страны. Для выполнения возложенных на них функций органы местного самоуправления наделены определенными имущественными и финансовыми правами. Финансовой базой местных органов власти являются местные бюджеты.

История местного самоуправления в России относительно молода и не имеет таких мощных тра-

диций, как, например, в Западной Европе. Однако с момента своего зарождения и до сегодняшнего дня этот институт претерпел достаточно серьезные изменения, особенно в вопросах теории местного бюджета и практики его формирования.

Центральным звеном муниципальной реформы, проводимой в России с 2003 г., было изменение механизмов финансирования вопросов местного значения и исполнения органами местного самоуправления переданных им отдельных государственных полномочий. Реформа предполагала отход от традиционной для России моноцентрической модели организации власти, характеризовавшейся организационным единством, вертикально интегрированными структурами, приоритетом государственных функций над правами самоуправления. В стране была создана двухуровневая система местного самоуправления (муниципальные районы и поселения). Причем каждый уровень рассматривался как функционирующий автономно от других и от государственной власти, с четким разграничением предметов ведения и полномочий. В этом виделся залог формирования подлинно самоуправляющейся системы публичной власти низового уровня.

Такие преобразования невозможно было осуществить без перераспределения доходных источников бюджетов и расходных полномочий различных уровней власти. Главными целями проводимых реформ, в первую очередь, было обеспечение соответствия доходных полномочий и расходных обязательств местных бюджетов и повышение сбалансированности бюджетов муниципальных образований.

финансы и кредит

27

Для достижения этих целей предполагалось, прежде всего, закрепление за местными бюджетами на постоянной основе доходных источников, повышение роли местных налогов и обеспечение формализованных процедур предоставления финансовой помощи муниципальным образованиям из региональных бюджетов.

Новая система организации местных финансов была закреплена Федеральным законом от 06.10.2003 № 131-Ф3 «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», а также изменениями, внесенными в Бюджетный и Налоговый кодексы России. Значительной корректировке подверглись как система налоговых источников местных бюджетов, так и механизмы межбюджетных отношений.

В качестве местных налогов были определены только два: земельный налог и налог на имущество физических лиц. Ранее действовавшие местные налоги на рекламу; на наследование и дарение, а также местные лицензионные сборы были отменены.

Принципиально были изменены нормативы отчислений от федеральных и региональных налогов и сборов в местные бюджеты. Например, налог на прибыль организаций, ранее зачисляемый в местные бюджеты по ставке 2 %, в настоящее время в местные бюджеты не поступает. Налог на доходы физических лиц до реформы поступал в местные бюджеты по нормативу 50 %, в настоящее время — по нормативу 30 %. Налог на добычу общераспространенных полезных ископаемых, ранее зачисляемый полностью в местные бюджеты, сейчас поступает в региональные бюджеты. Акцизы на алкогольную продукцию, зачисляемые ранее по определенным нормативам в местные бюджеты, в настоящее время тоже поступают в региональные бюджеты. Лишь единый сельскохозяйственный налог стал зачисляться в бюджеты муниципальных образований по нормативу 60 %, и норматив отчисления в местные бюджеты единого налога на вмененный доход увеличился с 75 до 90 %.

В результате и перечень нормативов отчислений от федеральных налогов в местные бюджеты, и перечень местных налогов оказались значительно сокращенными. Это привело к увеличению дотационности местных бюджетов. В части межбюджетных отношений была сделана попытка перехода от финансовой поддержки местных бюджетов по усмотрению региональных властей к распределению финансовой помощи по единому федеральному стандарту, но с учетом региональных особенностей.

К сожалению, после проведенных реформ финансовое положение муниципальных бюджетов ухудшилось. Реализация на практике обозначенных решений привела к упорядочению бюджетной системы на фоне снижения фискальной автономии муниципальных образований, сохранения неоднородности региональных моделей межбюджетных отношений и усиления полярности различных типов муниципальных образований по степени обеспеченности финансовыми ресурсами.

Местных налогов оказалось явно недостаточно для покрытия основных расходов бюджетов муниципальных образований, а нормативы отчислений от федеральных и региональных налогов также не решают эту проблему (даже среди городских округов дотационными стали более 92 %) [5].

Структура доходов местных бюджетов в последние годы говорит о том, что муниципальные образования очень зависимы от субъектов Федерации в части финансового обеспечения. Причем такая зависимость скорее усиливается, чем ослабевает, хотя законодательно закрепленные за местными бюджетами налоги должны обеспечивать финансовую самостоятельность местного самоуправления [7].

В целом по стране в первый год функционирования новой системы организации местных финансов (2005 г.) доля доходов местных бюджетов относительно других уровней бюджетной системы опустилась до самого низкого за последние 10 лет уровня: 5,5 % — от ВВП, 39,57 % — от консолидированных региональных бюджетов (для сравнения в 1997 г. — 10,9 % и 62,28 % соответственно). В 2006-2007 гг. наметился незначительный рост по сравнению с 2005 г. Однако это не позволило вернуться даже на уровень 2004 г. (показатели 2004 г. - 6,1 % и 43,88 %; показатели 2007 г. — 5,9 % и 40,14 % соответственно) [5]. На 01.01.2009 в бюджеты муниципальных образований поступило 732,3 млрд руб. налоговых доходов, прирост по сравнению с аналогичным периодом предыдущего года составил 23,9 %, или 141,1 млрд руб. Примерно такая же картина характерна и для Республики Дагестан (см. таблицу).

За период 2003—2007 гг. доля налоговых доходов местных бюджетов Российской Федерации снизилась с 51,6 % — в 2003 г. до 29,7 % — в 2007 г. В то время как доля безвозмездных поступлений из бюджетов вышестоящего уровня бюджетной системы возросла (с 41,7 % — в 2003 г. до 58,0 % — в 2007 г.) [5]. К примеру, в Республике Дагестан доля налоговых доходов в бюджетах городских округов в 2008 г. составила 29,5 %, в бюджетах муниципальных районов — около 4 %, в бюджетах городских и сельских поселений —

исполнение местных бюджетов Республики дагестан по доходам на 01.01.2009

Бюджеты городских Бюджеты муниципальных Бюджеты городских

Наименование округов районов и сельских поселений

Млн руб. Уд. вес, % Млн руб. Уд. вес, % Млн руб. Уд. вес, %

Доходы, всего 11 064,3 100,0 14 252,7 100,0 2 063,0 100,0

Налоговые и неналоговые доходы 3 762,4 35,4 773,3 5,4 287,9 14,0

В том числе:

налог на доходы физических лиц 2 333,9 21,1 522,5 3,7 154,7 7,5

налоги на совокупный доход 348,1 3,2 112,8 0,8 2,2 0,09

налог на имущество физических лиц 20,3 0,2 0,2 0,001 44,5 2,2

транспортный налог 33,5 0,3 24,2 0,2 — —

земельный налог 451,7 4,1 7,6 0,05 68,4 3,3

госпошлина 42,9 0,4 21,6 0,2 — —

доходы от использования имущест- 73,3 0,7 12,0 0,08 10,6 0,5

ва, находящегося в муниципальной

собственности

доходы от продажи материальных и 271,7 2,5 11,3 0,08 5,6 0,3

нематериальных активов

Безвозмездные поступления 7 301,9 66,0 13 479,4 94,6 1 775,1 86,0

В том числе:

дотации на выравнивание уровня 2 069,3 18,7 4 252,0 29,8 365,9 17,7

бюджетной обеспеченности

межбюджетные субсидии 283,9 2,6 642,7 4,5 12,0 0,6

субвенции 2 697,6 24,4 7 492,7 52,6 1 373,6 66,7

Источник: составлено автором по данным Федерального казначейства.

около 27 %. В республике на сегодняшний день функционируют 10 бюджетов городских округов, 42 бюджета муниципального района и более 700 бюджетов городских и сельских поселений.

В структуре налоговых доходов муниципальных образований РФ доля местных налогов (земельный налог и налог на имущество физических лиц) крайне незначительна (в 2006 г. — 9,9 %, в 2007 г. - 12,2 %, в 2008 г. - 11,1 %). Преобладают отчисления от федеральных и региональных налогов (в 2008 г. доля федеральных налогов в структуре налоговых доходов местных бюджетов РФ составила 87,2 %). Особенно сильно возросла роль налога на доходы физических лиц (его доля в налоговых доходах муниципалитетов увеличилась с 39,9 % в 2004 г. до 67,7 % в 2008г.) [6]. В Республике Дагестан доля местных налогов в структуре налоговых доходов городских округов в 2008 г. составила 14,6 %, в то время как доля НДФЛ — 72,3 %. В структуре налоговых доходов муниципальных районов доля местных налогов — 1,1 %, а доля НДФЛ — 79, %; в структуре налоговых доходов поселений - соответственно 41,9 и 57,3 % [3].

Доля неналоговых доходов, хоть и имеет тенденцию к росту (с 45,2 млрд руб. в 2003 г. до 194,2 млрд руб. в 2007 г.), однако по-прежнему невелика (9,95 % доходов местных бюджетов в 2007 г.). Положительная тенденция увеличения неналоговых доходов в целом по регионам сложилась за счет роста доходов от использования государственного и

муниципального имущества, от оказания платных услуг и компенсации затрат государства и доходов от продажи материальных и нематериальных активов. Но в 2008 г. произошло снижение удельного веса неналоговых доходов в общей сумме доходов в 30 субъектах Российской Федерации по сравнению с 2007 г. Данное сокращение показателей объясняется уменьшением объемов доходов от предпринимательской и иной приносящей доход деятельности и доходов от использования имущества, находящегося в государственной и муниципальной собственности. Учитывая, что 80,4 % неналоговых доходов бюджетов связаны с продажей и сдачей в аренду муниципального имущества, этот ресурс может носить «иссякаемый» характер, в будущем возможно снижение его доходности.

Что касается Республики Дагестан, то здесь доля неналоговых доходов составляет от 0,1 до 3 % в зависимости от типа муниципального образования.

В структуре финансовой помощи местным бюджетам все большее значение приобретают не дотации, структуру расходования которых определяют сами муниципалитеты, а субсидии и субвенции, т. е. участие вышестоящего уровня бюджетной системы в расходах, которые субъект Федерации считает необходимыми. Согласно фактическим данным на 01.01.2009 в местные бюджеты Российской Федерации поступило:

субсидий на сумму 406,5 млрд руб. с приростом 53 % по сравнению с 01.01.2008;

финансы и кредит

29

субвенций на сумму 523,7 млрд руб. с приростом 29 %;

дотаций на сумму 328,8 млрд руб. с приростом 21 % [6].

Структура межбюджетных трансфертов на 01.01.2009 по сравнению с 01.01.2008 сохранила приоритеты последних лет: основная доля принадлежит субвенциям — 39,5 %, субсидиям — 30,6 %, затем дотациям — 24,8 % и прочим поступлениям — 5,1 %.

В Республике Дагестан структура финансовой помощи местным бюджетам практически аналогична общероссийской: по состоянию на 01.01.2009 в доходах городских округов доля субвенций составляет 36,9 %, дотаций — 28,3 %, субсидий — 3,9 %. В доходах муниципальных районов — 55,6, 31,5 и 4,8 % соответственно; в доходах поселений — 77,4, 20,6 и 0,7 %.

Очевидной закономерностью является сокращение у муниципальных образований собственных доходных источников на фоне постоянного расширения перечня «собственных» вопросов местного значения в результате поправок, систематически вносимых законодательством в течение 2004—2008 гг.

Важно отметить, что сложившаяся в переходный период практика финансового обеспечения сильно дифференцирована по типам муниципальных образований (городские округа, муниципальные районы, поселения). В связи со значительной неравномерностью социально-экономического развития муниципалитетов основная часть налоговых доходов (63 %, или 460,3 млрд руб.) аккумулируется в бюджетах городских округов. В бюджетах муниципальных районов остается 29 % средств (213,4 млрд руб.), а в бюджетах поселений всего 8 % (58,6 млрд руб.).

Рассматривая структуру доходов местных бюджетов Республики Дагестан за 2008 г., можно отметить следующие тенденции.

Очевиден разброс обеспеченности собственными доходами между городскими округами, с одной стороны, и муниципальными районами и поселениями — с другой. Так, безвозмездные перечисления в структуре доходов составили в городских округах Республики Дагестан 66,0 %, в доходах муниципальных районов — 94,6 %, в доходах поселений — 86,0 %. Как представляется, это связано не столько с распределением доходных источников между уровнями бюджетов, сколько с характеристиками самих территорий.

Если городские округа и поселения еще обладают некоторой бюджетной автономией, то

муниципальные районы все больше превращаются в придаток региональной власти и в финансовом плане. Они имеют в доходах своих бюджетов самые высокие доли и безвозмездных перечислений в целом, и, в частности, дотаций (по Республике Дагестан — 29,8 % против 18,7 % у городских округов и 17,7 % у поселений), и субсидий (4,5 % против 2,6 % у городских округов и 0,6 % у поселений).

Можно констатировать, что результаты бюджетных реформ оказались противоречивыми: в одних случаях удалось продвинуться в решении поставленных задач, хотя и не решить их полностью; в других — отмечается движение в направлении, обратном от запланированного. Это особенно ярко проявляется в части экономического стимулирования и финансовой автономии муниципальных образований.

Целесообразно, на наш взгляд, осуществить следующий комплекс изменений бюджетно-налоговой системы.

1. Усилить роль местных налогов в формировании доходной части бюджетов муниципальных образований. Уже давно назрела необходимость введения налога на недвижимость, однако законодатели опять заморозили рассмотрение данного вопроса. Налог на недвижимость позволил бы перечислять в бюджет процент от реальной рыночной стоимости земли и домов, но его невозможно ввести без соответствующего учета.

2. Рассмотреть вопрос о придании статуса местных некоторым налогам, например, транспортному налогу. Тем более, что в ряде регионов (в частности, в Республике Дагестан) по решению органов власти субъектов Федерации этот налог зачисляется в местные бюджеты.

Транспортный налог наиболее часто упоминается на предмет передачи его полностью или частично в местный бюджет. Это право уже получили бюджеты муниципальных районов 20 субъектов РФ (в 2007 г. — 15), бюджеты городских округов — 20 субъектов (в 2007 г. — 16), бюджеты городских и сельских поселений — 12 субъектов (в 2007 г. — 7).

Здесь возможно либо предоставление транспортному налогу статуса местного налога поселений и городских округов, чему способствует и его поимущественный характер, и тот общеизвестный факт, что основной километраж автомобили наезжают в рамках населенного пункта, где проживает их владелец. Или надо ввести полное перечисление поселениям и городским округам поступлений от этого налога со стороны физических лиц, учитывая то, что автотранспорт организаций обычно имеет более широкий диапазон разъездов. Возможно

также распределение налога между всеми уровнями публичной власти (кроме федеральной), за которыми закреплено управление дорогами (регион, район, поселение), примерно пропорциональное километражу их дорог.

3. Нормативы отчисления от федеральных налогов должны быть федеральным законом закреплены за муниципальными образованиями в размере, достаточном для выхода на самообеспечение подавляющего числа городских округов как наиболее обеспеченного типа муниципальных образований. Тем самым будет стимулировано развитие ими собственной налоговой базы, исключены непродуктивные встречные финансовые потоки (из муниципалитета — в бюджеты вышестоящего уровня, а затем — обратно в качестве трансфертов). При этом несоразмерно высокая финансовая обеспеченность самых благополучных муниципалитетов при существующей межбюджетной системе будет выровнена с помощью отрицательного трансферта.

Это, в первую очередь, касается таких налогов,

как:

1) налог на доходы физических лиц, так как на сегодняшний день это основной налоговый источник муниципалитетов. Здесь можно было бы законодательно закрепить дополнительный норматив его зачисления в местные бюджеты (вместо действующего норматива 30 %). Тем более, что дополнительно единые отчисления от него передали муниципальным районам в 2007 г. 32 региона РФ и поселениям 6 регионов. Опыт регионов даже с высоким уровнем внутренней дифференциации налоговой базы показывает, что существует потенциал для дополнительной передачи местным бюджетам до 15 % НДФЛ без риска разбалансировки бюджетной системы. В частности, в Республике Дагестан законодательно установлен дополнительный норматив зачисления данного налога в бюджеты городских округов и муниципальных районов в размере 10 % [2];

2) налог на прибыль организаций. В 2008 г. данный налог получили бюджеты муниципальных районов в 17 субъектах РФ (в 2007 г. — 18), бюджеты городских округов — в 16 регионах (в 2007 г. — 16), бюджеты городских и сельских поселений — в 3 регионах (в 2007 г. — 5). Муниципалитеты сильно пострадали в результате отмены зачисления доли налога на прибыль в местные бюджеты. Поэтому, на наш взгляд, было бы целесообразно закрепить частично данный налог за местными бюджетами;

3) налоги, связанные с применением специальных систем налогообложения (единый налог на

вмененный доход; единый налог, связанный с применением упрощенной системы налогообложения; единый сельскохозяйственный налог), которые отчасти закреплены за местными бюджетами федеральным законодательством. Распространена также практика передачи муниципалитетам нормативов отчислений от этих налогов региональными законодателями. Например, в Республике Дагестан (в соответствии со ст. 1 Закона Республики Дагестан от 03.10.2007 № 44 «Об установлении единых нормативов отчислений в бюджеты муниципальных районов (городских округов) от республиканского налога, налогов, предусмотренных специальными налоговыми режимами, подлежащих зачислению в республиканский бюджет Республики Дагестан») доходы от поступлений единого налога, взимаемого в связи с применением упрощенной системы налогообложения, и единого сельскохозяйственного налога подлежат зачислению в бюджеты муниципальных районов и городских округов. Следует отметить, что органы местного самоуправления имеют больше возможностей влиять на плательщиков этих налогов и, одновременно, они заинтересованы в их развитии.

Предлагаемый комплекс мероприятий, по нашему мнению, способен повысить уровень фискальной автономии муниципальных образований и укрепить их доходную базу.

Список литературы

1. Бюджетный кодекс Российской Федерации: Федеральный закон от 31.07.1998 № 145-ФЗ.

2. Закон Республики Дагестан от 29.12.2008 № 70 «О республиканском бюджете Республики Дагестан на 2009 год и плановый период 2010—2011 годов».

3. Закон Республики Дагестан от 03.10.2007 № 44 «Об установлении единых нормативов отчислений в бюджеты муниципальных районов (городских округов) от республиканского налога, налогов, предусмотренных специальными налоговыми режимами, подлежащих зачислению в республиканский бюджет Республики Дагестан».

4. Отчет об исполнении консолидированного бюджета Республики Дагестан по бюджетной деятельности на 01.01.2009. URL: http://www.roskazna.ru/.

5. Российское местное самоуправление: итоги муниципальной реформы 2003—2008 гг. Аналитический доклад Института современного развития. URL: http://www.riocenter.ru/.

6. Справка об исполнении консолидированных и местных бюджетов субъектов РФ на 1 января 2009 года. URL: http://www/minregion.ru/.

7. Федеральный закон от 06.10.2003 № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации».