Проблемы программно-целевого планирования и финансирования бюджетных инвестиций

Бюджетные инвестиции

проблемы программно-целевого планирования и финансирования бюджетных инвестиций

А.А. КУДРЯВЦЕВ Финансовая академия при Правительстве Российской Федерации

Развитие общества в целом и отдельных субъектов хозяйствования базируется на расширенном воспроизводстве материальных ценностей, обеспечивающем рост национального имущества и, соответственно, национального дохода. Развитие рыночной экономики требует от хозяйствующих субъектов, с одной стороны, повышения их конкурентоспособности, а с другой — обеспечения стабильности и устойчивости их функционирования в условиях динамично меняющейся экономической среды. Решение этих задач требует осуществления инвестиций как со стороны субъектов хозяйствования, так и государства. В современных условиях именно инвестиции играют роль стимулятора экономического роста, активизируя спрос в краткосрочном плане и расширяя производственные возможности — в долгосрочном.

Целевые программы как механизм планирования и финансирования бюджетных инвестиций — один из эффективных инструментов реализации государственной инвестиционной политики, так как программы включают:

конкретные цели, что позволяет планировать бюджетные инвестиции с учетом их воздействия на темпы экономического роста;

инвестиционные проекты, что позволяет с помощью государственных капитальных вложений достигать поставленных целей.

Как свидетельствует отечественный и зарубежный опыт, использование программно-целевого планирования и финансирования капитальных вложений позволяет обеспечить увязку объемов бюджетных ассигнований с результатами использования бюджетных средств, повысить эффективность расходов бюджета. При этом появляется

возможность решения проблем, носящих межотраслевой, межтерриториальный характер, привлечения внебюджетных источников.

Программно-целевые методы способствуют повышению эффективности бюджетных инвестиций, поскольку: 1) включают взаимосвязанные инвестиционные проекты, которые могут иметь мультипликативный экономический эффект;

2) имеют длительный горизонт планирования, позволяющий оценивать долгосрочный социально-экономические эффект капитальных вложений;

3) предоставляют возможность использовать средства бюджета и частного сектора экономики для реализации инвестиционных проектов; 4) базируются на системном подходе с точки зрения ресурсов и сроков осуществления капитальных вложений; 5) обеспечивают высокую степень прозрачности осуществляемых расходов бюджета на финансирование инвестиций.

Необходимо отметить, что хотя бюджетные целевые программы — это один из наиболее действенных инструментов реализации социально-экономической политики и финансирования государственных капитальных вложений, в Российской Федерации механизм их использования пока недостаточно эффективен. Недостатки финансирования государственных инвестиций в рамках федеральных целевых программ обусловлены тем, что «сложившаяся процедура и методология разработки и реализации федеральных целевых программ не полностью соответствует требованиям программно-целевого планирования»1.

1 Постановление Правительства РФ от 22.05.2004 № 249 «О мерах по повышению результативности бюджетных расходов».

600

500

400

300

200

100

367.5

133,4

В Российской Федерации бюджет- Млрд руб. ные инвестиции в объекты капитального строительства за счет средств федерального бюджета осуществляются в соответствии с Федеральной адресной инвестиционной программой (далее — ФАИП). Федеральная адресная инвестиционная программа, являющаяся составной частью федерального бюджета на очередной финансовый год и плановый период, определяет объемы расходов на финансирование государственных капитальных вложений, предусматриваемых на реализацию федеральных целевых программ (программная часть), а также на решение отдельных важнейших социально-экономических вопросов, не включенных в эти программы, на основании предложений, одобренных Президентом РФ либо Правительством РФ (непрограммная часть).

Анализ динамики расходов федерального бюджета на реализацию ФАИП в 2006 — 2010 гг. позволяет говорить (рис. 1)2:

1) о четко выраженной тенденции их роста в абсолютом выражении, что отражает повышение значимости программ как инструмента финансирования государственных капитальных вложений;

2) о постепенном снижении их объемов в 2009 — 2010 гг., в том числе в связи с окончанием сроков реализации принятых федеральных целевых программ (например, федеральной целевой программы «Модернизация транспортной системы России»).

Однако анализ динамики доли расходов федерального бюджета на финансирование ФАИП по отношению к валовому внутреннему продукту в 2006 — 2010 гг. свидетельствует о ее снижении с 1,76 % в 2007 г. до 0,80 % в 2010 г., т. е. в 1,31 раза (рис. 2)3.

575.0

500,1

299,8 200.3

178,1

559,8

2006 2007 2008 2009 2010 Год

Рис. 1. Финансирование Федеральной адресной инвестиционной программы в 2006 — 2010 гг.

%

2 Составлена на основании данных доклада «О перечне федеральных целевых программ, подлежащих финансированию из федерального бюджета в 2008 году и на период до 2010 года и проекте федеральной адресной инвестиционной программы на 2008 год и на период до 2010 года» — См.: URL:http://faip. vpk.ru/npd/zased2604.html

3 Составлен на основании: Федеральных законов от 26.12.2005

№ 189-ФЗ «О федеральном бюджете на 2006 год», от 19.12.2006 № 238-Ф3 «О федеральном бюджете на 2007 год», от 24.07.2007 № 198-ФЗ «О федеральном бюджете на 2008 год и плановый период 2009 и 2010 годов», данных о номинальном объеме произведенного ВВП с сайта Госкомстата — http://www. gks. ru/bgd/free/b01_19/IssWWW.exe/Stg/d000/i000610r.htm

2006

2007

2008

2009

2010 Год

Рис. 2. Доля расходов федерального бюджета на финансирование Федеральной адресной инвестиционной программы в ВВП

Следует отметить, что снижение расходов федерального бюджета на финансирование капитальных вложений, как свидетельствует отечественный и зарубежный опыт, сопровождается замедлением темпов экономического роста и является негативной тенденцией.

При этом остается актуальной и проблема, связанная с тем, что доля непрограммной части ФАИП остается неоправданно высокой (рис. 3)4. В 2006 — 2010 гг. непрограммные расходы пре-

4 Составлен на основании: Федеральных законов о Федеральных бюджетах в 2005-2008 гг. и данных из доклада Министра экономического развития Г. Грефа «О перечне федеральных целевых программ, подлежащих финансированию из федерального бюджета в 2008 году и на период до 2010 года и проекте федеральной адресной инвестиционной программы на 2008 год и на период до 2010 года». См.: http://faip.vpk. ru/npd/zased2604.html

2004

вышают в среднем 30 % от общего % объема финансирования ФАИП, что не соответствует требованию расширения использования программно-целевых методов в бюджетном планировании и финансировании. Доля непрограммной части в общих расходах на финансирование ФАИП снижается с 40,3 % в 2007 г. до 29,3 % в 2008 г., однако к 2010 г. она увеличивается до 37,81 %. В дальнейшем рост непрограммной части ФАИП может привести к снижению эффективности бюджетных инвестиций в объекты капитального строительства.

Результативность расходов федерального бюджета на финансирование инвестиций характеризуют следующие данные: в 2007 г. осуществлялось строительство порядка 1 400 строек и объектов, из которых почти половину составляли пусковые объекты — 681 объект. Фактически в 2007 г. были введены в эксплуатацию 459 (в

2006 г. — 462) объектов, что составляет 67,4 % от

запланированного уровня (в 2006 г. этот показатель был ниже и составлял 63,5 %)5.

При этом по стройкам и объектам ФАИП уровень финансирования капитальных вложений в

2007 г. составил 67,9 % от годового лимита6 (в 2006 г. — 75,58 %7) (рис. 4).

1 8 4

27,0 36 3 31,6 31,0 28,С 37 8

49,6

33,7 39,0 62,2

50,4

73,0 72,С

2010

2005 2006 2007 2008 2009  Непрограммная часть  Программная часть

рис. 3. Соотношение расходов федерального бюджета на программную и непрограммную части ФАИП

<и

о &

т

S -

о

1600 1400 1200 1000 800 600 400 200

2006 г. 2007 г.

Фактически профинансировано

2006 г. 2007 г.

Плановый ввод строек

2006 г. 2007 г.

Фактический ввод строек

5 Доклад заместителя министра экономического развития и торговли РФ А. Р. Белоусова «О ходе выполнения федеральных целевых программ и реализации федеральной адресной инвестиционной программы за 2007 год». http://www.economy.gov. ru/wps/wcm/myconnect/economylib/mert/welcome/pressservice/ news/doc1205481701346

6 Согласно данным, взятым из мониторинга текущей ситуации в экономике Российской Федерации в январе — декабре 2007 г., осуществляемым Министерством экономического развития РФ на ежемесячной основе — http://www.economy. gov.ru/wps/wcm/myconnect/economylib/mert/welcome/economy/ macroeconomy/administmanagementdirect/doc1202482220291

7 Мониторинг социально-экономического развития РФ за 2006 г. — http://www. economy. gov. ru/wps/wcm/ myconnect/economylib/mert/welcome/economy/macroeconomy/ administmanagementdirect/doc1172488299969

рис. 4. Результативность расходов на федеральную адресную инвестиционную программу

Среди основных причин, не позволивших

осуществить ввод конкретных строек и объектов,

можно выделить следующие:

• задержки с принятием необходимых нормативных правовых актов, проведением проектно-изыскательских работ и конкурсов, а также оформлением контрактов;

• неверная оценка сметной стоимости строительства;

• изменение технических условий и дополнительные требования к модернизации возводимых объектов;

• передача объектов незавершенного строительства из одного ведомства в другое;

• несвоевременность поставки комплектующих изделий;

• необоснованно затянутая процедура утверждения проектно-сметной документации;

• трудности с выделением и оформлением

земельного участка, предназначенного под застройку;

• непривлекательность для подрядчиков ряда строительных объектов из-за их географического расположения;

• невыполнение обязательств по софинанси-рованию субъектами РФ и из внебюджетных источников и другие причины. Увеличение числа незавершенных объектов,

рост объемов незавершенного строительства являются постоянной и до сих пор не решенной проблемой реализации ФАИП.

Еще одной проблемой является неравномерность финансирования федеральных целевых программ, инвестиции по которым включены в ФАИП. Так, в первом полугодии 2008 г. уровень финансирования федеральных целевых программ из федерального бюджета возрос на 4,1 %, или 73,4 млрд руб. по сравнению с соответствующим периодом 2007 г. Вместе с тем объемы финансирования отдельных программ существенно различаются:

> 4 программы в 1-м полугодии 2008 г. не финансировались вообще;

> 15 программ профинансированы в размере до 10 % от плановых назначений;

> только по 2 программам уровень финансирования был выше 50 %8.

Таким образом, к основным проблемам программно-целевого планирования и финансирования расходов федерального бюджета на финансирование капитальных вложений можно отнести:

1) несоблюдение планируемых сроков ввода объектов в эксплуатацию и, как следствие, рост объемов незавершенного строительства;

2) ежегодный пересмотр состава строек и объектов, финансируемых за счет средств ФАИП, и, как следствие, отсутствие стабильности финансирования и строительства объектов;

3) невыполнение планируемых объемов финансирования строек и объектов за счет внебюджетных источников и отсутствие контроля за соблюдением этих обязательств. Так, в I полугодии 2008 г. из внебюджетных источников на финансирование федеральных целевых программ было направлено только 176,22 млрд руб., или 23,7 % от предусмотренных на год плановых назначений9, а за 2007 г. уровень финансирования

8 На основание материалов к заседанию Президиума Правительства РФ от 15.09.2008. — http://www. government. ru/content/governmentactivity/rfgovernmentsession/2008/z150908/ m150908/6285822.htm

9 На основание материалов к заседанию Президиума Пра-

вительства РФ от 15.09.2008. — http://www. government. ru/

годового лимита государственных капитальных вложений составил 316 752,9 млн руб., или 67,9 % годового лимита10;

4) сохранение значительного объема непрограммной части ФАИП;

5) низкий уровень ответственности государственных заказчиков за реализацию ФАИП.

Все эти проблемы свидетельствуют о низкой результативности расходов федерального бюджета на реализацию ФАИП.

Рост расходов инвестиционного характера, финансируемых из федерального бюджета в рамках ФАИП, требует адекватного усиления предварительного контроля на стадии включения новых строек и объектов в перечень строек и объектов ФАИП, а также создания действенной системы мониторинга результатов реализации федеральных целевых программ и ФАИП. В этой связи необходимо:

1. Совершенствовать нормативно-правовое и методическое обеспечение механизма реализации целевых программ, разрабатывать методики оценки эффективности бюджетных инвестиций, повышать действенность контроля за отбором и реализацией программ.

Эффективность федеральных целевых программ снижается главным образом из-за недоработок государственных заказчиков при их формировании, выработке механизмов контроля. Необходимо финансировать бюджетные инвестиции из федерального бюджета исходя из достижения конечных результатов, в том числе ориентировать их на рост ВВП, повысить эффективность деятельности государственных заказчиков, создать действенные механизмы мониторинга и контроля за ходом финансирования капитальных расходов, выполнять обязательства по финансированию капитальных расходов, предусмотренные при утверждении программы.

2. Уменьшить долю непрограммной части ФАИП.

Удельный вес расходов федерального бюджета, финансируемых по непрограммной части ФАИП, составляет более 30 % от общего объема бюджетных инвестиций. Уменьшение непрограммной части

content/govemmentactivity/rfgovemmentsession/2008/z150908/ ш150908/6285822.Мш

10 Согласно данным, взятым из мониторинга текущей ситуации в экономике РФ в январе — декабре 2007 г., осуществляемым Министерством экономического развития РФ на ежемесячной основе —llttp://www. economy.gov.ru/wps/wcm/myconnect/economylib/ mert/welcome/economy/macroeconomy/administmanagementdirect/ ^1202482220291

ФАИП будет способствовать упорядоченности инвестиционной деятельности федеральных органов власти и повышению ее прозрачности, а также более точной оценке результативности инвестиций из федерального бюджета. Министерству финансов РФ необходимо при планировании расходов на финансирование ФАИП на очередной финансовый год и плановый период требовать включения всех заявок на капитальные вложения, получаемых от государственных заказчиков, в федеральные целевые программы, чтобы можно было более точно оценить эффект от произведенных капитальных вложений и проконтролировать их использование.

3. При разработке паспорта федеральной целевой программы четко увязывать объемы финансирования капитальных вложений с возможностями бюджета.

Необоснованное завышение государственными заказчиками потребности в средствах федерального бюджета при разработке паспорта программы как в части общего объема финансирования федеральной целевой программы, так и бюджетных инвестиций в рамках программы, приводит к снижению эффективности расходов по федеральным целевым программам, поскольку по факту объемы финансирования оказываются ниже запланированных, что отрицательно сказывается на сроках и эффективности инвестиционных проектов. Министерством финансов РФ и Министерством экономического развития РФ, во-первых, должна быть разработана методика определения объемов финансирования федеральных целевых программ за счет средств федерального бюджета, во-вторых, внедрен механизм контроля при принятии новых федеральных целевых программ, который предусматривал бы четкое обоснование объемов необходимых капитальных вложений в рамках программ за счет средств федерального бюджета.

4. Использовать анализ «издержки — выгоды» для обоснования участия органов государственной власти Российской Федерации в финансировании капитальных вложений.

В настоящее время для целей отбора инвестиционных проектов федеральными органами власти РФ не используется анализ «издержки — выгоды». Во-первых, несмотря на требования постановления Правительства РФ от 26.05.1995 № 594 «О реализации Федерального закона «О поставках продукции для федеральных государственных нужд» отраслевые министерства не осуществляют надлежащего анализа программ государственных капитальных вложений на предмет их эффективности, во-вторых, принятие некоторых программ вообще не

сопровождается оценкой их эффекта, в-третьих, тот вариант анализа бюджетной эффективности, который принят в Методических рекомендациях по оценке экономической эффективности инвестиционных проектов11, не является анализом «издержки — выгоды».

В этой связи Министерству экономического развития РФ необходимо ввести практику обязательного проведения такого анализа. Создание системы отбора инвестиционных проектов, основанной на четких правилах, позволит упорядочить процесс планирования расходов федерального бюджета на финансирование инвестиций, обеспечить учет издержек и экономического эффекта, способствовать финансированию тех проектов, которые отвечают основным требованиям эффективного расходования средств бюджета.

5. Проведение анализа расходов, порождаемых капитальными вложениями.

В настоящее время при планировании бюджетных ассигнований на финансирование инвестиционных проектов отсутствует адекватный анализ расходных обязательств, возникающих после осуществления бюджетных инвестиций. Прочие расходы бюджета, возникающие в ходе и после реализации проекта, могут значительно превосходить бюджетные инвестиции. Поскольку оценка эффективности бюджетных инвестиций включает в себя оценку текущих расходов в рамках проектов, Министерству экономического развития РФ и Министерству финансов РФ следует уделять пристальное внимание данному фактору путем установления требований к государственным заказчикам о необходимости учитывать долгосрочные последствия в части возникновения новых расходных обязательств.

6. Определить в нормативных правовых актах критерии включения инвестиционных проектов в перечень для финансирования из федерального бюджета.

В настоящее время в законодательстве РФ не отражены четкие критерии включения инвестиционных проектов в бюджетные программы, финансируемые из федерального бюджета. Эффективность использования бюджетных ресурсов требует использования Министерством экономического развития РФ и Министерством финансов РФ объективных критериев для определения приоритетности расходов, осуществляемых, как правило, в условиях ограниченных бюджетных ресурсов.

11 Утверждены Минэкономики России, Минфином России и Госстроем России от 21.06.1999 № ВК 477.

Во-первых, это позволит предотвратить включение проектов коммерческого характера. Во-вторых, если проекты соответствуют целям финансирования общественных благ за счет федерального бюджета, определение критериев позволяет направлять средства бюджета на наиболее эффективные проекты (например, критерием может быть первоочередное включение в бюджет расходов на капитальный ремонт, а не новых инвестиций). В-третьих, если бюджетная политика ориентирована на осуществление социальных расходов, в таком случае капитальные расходы бюджета, направляемые на финансирование объектов социального государственного капитала, могут быть приоритетными.

Для федерального бюджета такими критериями могут являться: 1) эффект бюджетных инвестиций распространяется на несколько регионов; 2) инвестиции не могут быть осуществлены частным сектором в силу недостаточной доходности инвестиций; 3) бюджетные инвестиции реализуются в рамках проектов, имеющих высокие затраты для реализации частным сектором или отдельными субъектами РФ, а также имеют значительный эффект масштаба; 4) расходы направлены на решение стратегических общенациональных задач, устранение последствий чрезвычайных ситуаций; 5) при наличии выбора между инвестициями, преследующими одну цель и имеющими сопоставимую норму доходности, предпочтение отдается инвестициям в реконструкцию и ремонт перед новым строительством.

7. В процессе формирования ФАИПна очередной финансовый год необходимо не допускать распыления капитальных вложений.

В последние годы средние объемы капитальных вложений федерального бюджета в расчете на одну стройку в рамках федеральных целевых программ практически не изменяются и остаются невысокими (около 192 млн руб. в расчете на 1 стройку в 2008 г.) 12. Значительное количество объектов, между которыми требуется распределять ограниченные финансовые ресурсы, влечет за собой большой удельный вес незавершенных объектов и снижение фактических показателей вводимых объектов против плановых. Министерству экономического развития РФ необходимо проводить ежегодный анализ объектов строительства ФАИП и не допускать включения в ФАИП новых объектов,

12 Мониторинг о текущей ситуации в экономике Российской Федерации в январе — ноябре 2008 г. — http://www. economy. gov. ru/wps/wcm/myconnect/economylib/mert/welcome/economy/ macroeconomy/administmanagementdirect/doc1230635231533

если по результатам такого анализа выявляется недостаточность капитальных вложений по действующим объектам.

8. Необходимо обеспечивать концентрацию средств на пусковых стройках и объектах.

Проблема распыления капитальных вложений тесно связана с проблемой концентрации средств на пусковых объектах. Данная проблема может быть решена путем исключения из ФАИП строек, строительство по которым не ведется, а также ограничения количества включаемых в ФАИП строек. Необходимо соблюдать требование, в соответствии с которым при ограниченных финансовых возможностях федерального бюджета в части финансирования ФАИП предпочтение должно отдаваться не новым инвестиционным проектам, а завершению существующих программ и проектов, в частности тех, которые близки к завершению, и расходам на капитальный ремонт. В этих целях Министерство финансов РФ должно обеспечить, чтобы отраслевые министерства производили указанное перераспределение средств в процессе согласования лимитов финансирования капитальных расходов. Выделять средства на финансирование Перечня строек и объектов для федеральных государственных нужд необходимо с учетом обеспечения нормативных сроков строительства для избежания «долгостроев», а также осуществлять мониторинг проектов, которые находятся в стадии реализации чрезмерное долгое время.

9. Необходимо обеспечивать полное освоение капитальных вложений, выделяемых из федерального бюджета.

Даже, если федеральные органы исполнительной власти выполнили показатели, заложенные в паспорт федеральной целевой программы и закон о бюджете на очередной финансовый год и плановый период, но государственные заказчики не освоили выделенных объемов бюджетного финансирования, эффективность капитальных расходов федерального бюджета в таком случае снижается или оказывается нулевой. Министерству экономического развития РФ и Министерству финансов РФ в случае невозможности освоения государственными заказчиками выделенных объемов капитальных вложений необходимо применять санкции к таким государственным заказчикам, включая сокращение объемов финансирование таких программ и проектов за счет средств федерального бюджета.

10. Переход от контроля затрат по инвестиционным проектам к контролю результатов их реализации.

Необходимо проводить действенный контроль, направленный не только на целевое, но и на эффективное использование средств в рамках реализации федеральных целевых программ. Но поскольку в настоящее время основное внимание в ходе внутренних и внешних проверок осуществления бюджетных инвестиций уделяется преимущественно целевому использованию финансовых ресурсов, проверки не позволяют оценить, соответствуют ли затраты полученным результатам, что чрезвычайно важно с точки зрения оценки эффективности расходов федерального бюджета на финансирование государственных капитальных вложений. Для по-

вышения эффективности бюджетных инвестиций необходимо совершенствовать систему внутреннего и внешнего контроля, разработку рекомендаций и пособий по анализу результатов реализации проектов и эффективности расходов бюджета.

Реализация данных предложений позволит обеспечить повышение эффективности бюджетных инвестиций, оптимизировать структуру расходов бюджета на финансирование целевых программ и создаст условия для действенного решения многих межтерриториальных и межотраслевых проблем социально-экономического развития Российской Федерации.