Проблемы правового регулирования в реализации принципа территориальной организации местного самоуправления

С.Ю. Салов

ПРОБЛЕМЫ ПРАВОВОГО РЕГУЛИРОВАНИЯ В РЕАЛИЗАЦИИ ПРИНЦИПА ТЕРРИТОРИАЛЬНОЙ ОРГАНИЗАЦИИ МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ

Согласно ст. 11 ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» 2003 г. границы муниципальных образований устанавливаются и изменяются в соответствии с вполне определенными и исчерпывающе обозначенными требованиями. Так, указывается, что вся территория субъекта Российской Федерации, за исключением территорий с низкой плотностью населения, разграничивается между поселениями (сельскими и городскими). В свою очередь, территорию поселения составляют исторически сложившиеся земли населенных пунктов, прилегающие к ним земли общего пользования, территории традиционного природопользования населения соответствующего поселения, рекреационные земли, земли для развития поселений. Входящие в территории поселения земли не зависят от форм собственности и целевого назначения. В границах городского поселения могут находиться один город или один поселок с прилегающей территорией, а также сельские населенные пункты, не являющиеся муниципальными образованиями.

В ходе обсуждения законопроекта об общих принципах организации местного самоуправления выдвигались различные предложения относительно порога численности населения городского поселения (в частности, 50 тыс. жителей, 200 тыс. жителей и более), однако в окончательный текст закона они не попали, и этот вопрос остается открытым. Размеры территории поселения устанавливаются с учетом численности его населения. При этом границы поселения, в состав которого входят два и более населенных пункта, устанавливаются с учетом пешеходной доступности до административного центра сельского поселения и обратно в течение рабочего дня для жителей всех населенных пунктов, входящих в состав поселения, а границы муниципального района - с учетом транспортной доступности до административного центра муниципального района и обратно в течение рабочего дня для жителей всех поселений, входящих в состав муниципального района. Указанные требования в соответствии с законами субъектов Российской Федерации могут не соблюдаться при установлении границ муниципальных районов на территориях с низкой плотностью населения и в труднодоступных местностях. Данные законодательные положения также являются новеллами.

Вместе с тем хотя новый закон и упорядочил определенным образом проблему правового регулирования территориальной организации местного самоуправления, однако остался ряд нерешенных вопросов. Это касается, в частности, общетеоретических вопросов соотношения административно-территориального устройства и территориальной организации местного самоуправления. Есть точка зрения, согласно которой административно-территориальное деление субъекта Российской Федерации как механизм организаций государственной власти и административно-территориальное деление как способ организации местного самоуправления могут не совпадать, поскольку преследуют различные цели [1, с. 23].

Однако это весьма спорный момент. И в целом нужно отметить, что проблемы территориальной организации местного самоуправления во многом обусловлены тем, что отсутствует необходимое единство в правовом регулировании вопросов территориального устройства субъектов Российской Федерации. При рассмотрении территориальной организации местного самоуправления важным является вопрос о целесообразности организации двухуровневой системы местного самоуправления. Дело в том, что в Федеральном законе от 6 октября 2003 г. «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» он решается однозначно - двухуровневая система местного самоуправления становится обязательной для всех субъектов и действует на всей территории Российской Федерации. И если ранее эти вопросы могли регулироваться и другими федеральными законами, то теперь все сосредоточивается в одном акте. Одной из причин усиления федерального участия в правовом регулировании организации местного самоуправления послужили серьезные пробелы в нормативной базе о местном самоуправлении. И хотя субъекты Российской Федерации сохранили некоторые свои полномочия, их участие в нормативном решении многих вопросов местного самоуправления теперь не предусмотрено. Таким образом, содержание общих принципов

организации местного самоуправления, находящихся согласно Конституции РФ в совместном ведении Российской Федерации и ее субъектов, в новом законе выглядит иначе, чем в прежнем. Их «федеральная составляющая» в большей степени, чем прежде, перевешивает «региональную» [2, с. 103].

Федеральный законодатель взял на себя решение вопросов, многие из которых уже апробированы в региональном законодательстве, и с принятием ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (2003) существенно изменилась система всех правовых актов о местном самоуправлении. Смысл этих изменений заключается в том, чтобы повысить эффективность деятельности органов местного самоуправления в решении вопросов местного значения и осуществлении отдельных государственных полномочий, привести нормативную модель местного самоуправления в соответствие с общественной практикой. Вместе с тем, как представляется, федеральный законодатель занял излишне жесткую позицию, не допуская вариантов территориального устройства субъектов РФ в зависимости от местных условий.

В развитие федерального закона на уровне субъектов федерации издавались законы, в которых определялись территориальные принципы организации местного самоуправления. Обычно это проводилось в рамках законов о местном самоуправлении. Так, в Краснодарском крае в 2004 г. был принят закон «О местном самоуправлении в Краснодарском крае» [3]. Здесь, в частности, устанавливается, что местное самоуправление осуществляется на всей территории Краснодарского края в городских, сельских поселениях, муниципальных районах, городских округах и т.п. Границы территорий муниципальных образований устанавливаются и изменяются законами Краснодарского края в соответствии с требованиями, предусмотренными ст. 11-13 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (ст. 6).

В законе довольно подробно (ст. 7) регулируются вопросы границ муниципальных образований. Подчеркивается, в частности, что границы муниципальных образований устанавливаются и изменяются в соответствии со следующими требованиями: 1) территория Краснодарского края разграничивается между поселениями; 2) территории всех поселений, за исключением территорий городских округов, входят в состав муниципальных районов; 3) территорию поселения составляют исторически сложившиеся земли населенных пунктов, прилегающие к ним земли общего пользования, территории традиционного природопользования населения соответствующего поселения, рекреационные земли, земли для развития поселения; 4) в состав территории поселения входят земли независимо от форм собственности и целевого назначения; 5) в состав территории городского поселения могут входить один город или один поселок, а также в соответствии с генеральным планом городского поселения территории, предназначенные для развития его социальной, транспортной и иной инфраструктуры (включая территории поселков и сельских населенных пунктов, не являющихся муниципальными образованиями); 6) в границах сельского поселения могут находиться один сельский населенный пункт с численностью населения, как правило, более 3 000 человек и (или) объединенные общей территорией несколько сельских населенных пунктов с численностью населения менее 3 000 человек каждый; 7) сельский населенный пункт с численностью населения менее 1 000 человек, как правило, входит в состав городского или сельского поселения; 8) в соответствии с законом Краснодарского края статусом сельского поселения с учетом плотности населения Краснодарского края и доступности территории поселения может наделяться сельский населенный пункт с численностью населения менее 1 000 человек; 9) на территориях с низкой плотностью населения и в труднодоступных местностях сельский населенный пункт с численностью населения менее 100 человек может не наделяться статусом поселения, и данный населенный пункт может не входить в состав поселения, если такое решение принято на сходе граждан, проживающих в соответствующем населенном пункте; 10) размеры территории поселения устанавливаются с учетом численности его населения; 11) границы поселения, в состав которого входят два и более населенных пункта, устанавливаются с учетом пешеходной доступности до административного центра сельского поселения и обратно в течение рабочего дня для жителей всех населенных пунктов, входящих в состав поселения, а границы муниципального

района - с учетом транспортной доступности до административного центра муниципального района и обратно в течение рабочего дня для жителей всех поселений, входящих в состав муниципального района; 12) территория населенного пункта должна полностью входить в состав территории поселения; 14) территория городского округа не входит в состав территории муниципального района; 15) границы муниципального района устанавливаются с учетом необходимости создания условий для решения вопросов местного значения межпоселенческого характера органами местного самоуправления муниципального района, а также для осуществления на всей территории муниципального района отдельных государственных полномочий, переданных указанным органам федеральными законами и законами Краснодарского края; 16) территория поселения должна полностью входить в состав территории муниципального района.

При этом первоначально (после издания Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» 2003 г.) границы определялись законами субъектов РФ.

Еще одним существенным полномочием субъекта Российской Федерации является также первоначальное наделение населенных пунктов определенным муниципально-правовым статусом. Так, указанным законом Краснодарского края определено, что наделение городского поселения статусом городского округа осуществляется законом Краснодарского края при наличии сложившейся социальной, транспортной и иной инфраструктуры, необходимой для самостоятельного решения органами местного самоуправления городского поселения установленных ст. 16 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» вопросов местного значения городского округа и осуществления отдельных государственных полномочий, переданных указанным органам федеральными законами и законами Краснодарского края, а также при наличии сложившейся социальной, транспортной и иной инфраструктуры, необходимой для самостоятельного решения органами местного самоуправления прилегающего (прилегающих) муниципального района (муниципальных районов) установленных ст. 15 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» вопросов местного значения муниципального района и осуществления ими отдельных государственных полномочий, переданных указанным органам федеральными законами и законами Краснодарского края.

Вместе с тем практика показывает, что первоначально определение муниципально-правового статуса населенных пунктов на основе Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» 2003 г. не всегда осуществлялось с учетом сложившихся исторических, культурных и иных условий. Одна из причин этого заключалась в том, что, приблизившись к разграничению института административно-территориального устройства как института организации государственной власти и института территориального устройства местного самоуправления как института организации муниципальной власти, ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» 2003 г. оставил неясность в том, на каком уровне должны быть определены базовые территориальные категории обоих институтов, в частности, какие органы государственной власти - федеральные или региональные - должны разграничить понятия сельского и городского населенных пунктов и какие признаки следует положить в основу такого разграничения, а также в решение вопросов о том, по каким критериям отдельные поселки включать в составы городских округов или предоставить им статус самостоятельного муниципального образования. А ведь окончательное прояснение соотношения административно-территориального деления субъекта Федерации и муниципального территориального устройства невозможно без применения единого понятийного аппарата того и другого на федеральном уровне [4, с. 11].

Так, проблемная ситуация сложилась в Коми Республике. Здесь в состав городского округа Сыктывкар первоначально, в порядке реализации ФЗ от 6 октября 2003 г. «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», был включен поселок городского типа Эжва, который ранее обладал статусом муниципального образования. И вот с тех пор продолжается, приобретая достаточно острые формы, противостояние общественных организаций и многих жителей Эжвы за статус самостоятельного городского округа для

территории данного населенного пункта [5]. Следует отметить, что основания для придания Эжве городского округа достаточно весомые. Дело в том, что изначально поселок Эжва сформировался во время строительства крупнейшего целлюлозно-бумажного комбината как «приложение». Затем, после пуска комбината в эксплуатацию, в него стали поселяться работники данного комбината. Следует отметить, что в целом это был чисто промышленный район. В силу своих больших возможностей комбинат стал вкладывать довольно большие средства в развитие поселка и довольно скоро (уже к середине 1970-х гг.) поселок превратился в современный городок. Административно-территориально он с самого начала относился к городу Сыктывкару, находясь от него на расстоянии 20 километров и имея некоторую автономию, заключавшуюся в том, что это был единственный обособленный район со своими РК КПСС и райисполкомом на территории Сыктывкара. Данное обстоятельство не вызывало каких-либо трений, учитывая имевшуюся в СССР вертикаль власти. Однако после начала 1990-х гг. ситуация кардинально изменилась. Поселок Эжва с крупнейшим в Европе целлюлозно-бумажным комбинатом был вполне самодостаточным, и вполне естественно, что после принятия ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» 1995 г. там было сформировано муниципальное образование с избранными населением органами местного самоуправления. Но такая ситуация не устраивала ни руководство столицы Коми Республики города Сыктывкара, враз лишившегося огромных, по местным меркам, налоговых поступлений от предприятия-гиганта, ни руководство Республики, заинтересованное в приоритетном развитии ее столицы. Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» 2003 г., как отмечалось, позволял «нарезать» муниципальные образования, не спрашивая население соответствующих территорий (здесь могут быть иные варианты [6, с. 22], но к данному случаю они не относятся, о некоторых из них речь пойдет ниже), что и было сделано с поселком Эжва, который в качестве внутригородского административного района был включен в состав муниципального образования город Сыктывкар с потерей муниципальных полномочий. Такое решение сомнительно с точки зрения конституционного положения о том, что структура органов местного самоуправления определяется населением самостоятельно.

В этой связи в литературе справедливо отмечается, что изменения, вносимые в территориальную организацию местного самоуправления, не должны нарушать структуру данной организации, осуществляться с соблюдением основных начал регулирования территориальной основы местного самоуправления. Кроме того, при изменении границ территорий, в которых осуществляется местное самоуправление, должен соблюдаться конституционный принцип учета мнения населения соответствующих территорий. При этом важнейшее значение при определении границ территорий сельских и городских поселений будут играть оценочные критерии и принципы, на основе которых субъекты Российской Федерации будут устанавливать границы муниципальных образований. В частности, именно в сфере ведения субъектов Российской Федерации будет находиться решение таких вопросов установления площади поселений и районов в малонаселенных территориях. В границы района включаются территории всех поселений, за исключением территорий городских округов, а также межселенных территорий [2, с. 112].

Изложенное дает основание полагать, что при разграничении полномочий федеральных органов государственной власти и органов государственной власти субъектов Российской Федерации в сфере территориальной организации субъектов Российской Федерации следует учитывать важность того или иного элемента территориального устройства, его место в общей системе территориальной организации Российской Федерации. Федеральное регулирование должно охватывать наиболее важные вопросы территориальной организации субъектов Российской Федерации, имеющие общегосударственное значение, такие как определение критериев отнесения территории к категории поселения - базового, первичного элемента территориальной организации государства; определение порядка формирования уровня территориальной организации субъекта Российской Федерации, являющегося базовым для организации деятельности федеральных государственных органов в субъекте Российской Федерации. Остальные вопросы, в том числе определение уровней системы муниципальных образований, должны решаться, на наш взгляд, на уровне субъектов Российской Федерации.

Литература

1. Берг О.В. Разграничение государственной власти и местного самоуправления: организационные и территориальные аспекты // Журнал российского права. 2001. № 4.

2. Черкасов В.А. Территориальная организация местного самоуправления в субъектах Российской Федерации: Дис. ... канд. юрид. наук. М., 2006.

3. Закон Краснодарского края от 07 июля 2004 го-да № 717-КЗ «О местном самоуправлении в Краснодарском крае» (ред. от 04.07.2006) // КонсультантПлюс

4. Васильев В.И. Государственная власть и местное самоуправление: продолжение спора // Конституционные и законодательные основы местного самоуправления в Российской Федерации. М., 2004.

5. Молодежь Севера. 2006. 15 октября.

6. Замотаев А.А. О некоторых проблемах реализации переходных положений Федерального закона от 6 октября 2003 года № 131-Ф3 «Об общих принципах организации местного самоуправления Российской Федерации» (о вопросах установления границ и статусов муниципальных образований) // Государственная власть и местное самоуправление. 2005. № 1.