Пенсионеры неведомого фонда

       "Власть" продолжает следить за ходом российской пенсионной реформы. Сейчас Госдума готовится рассмотреть во втором чтении очередной президентский законопроект — "Об управлении средствами государственного пенсионного обеспечения". Не исключено, что, сделав этот проект законом, депутаты откроют путь к разворовыванию пенсионных денег.

     Законопроект регламентирует не механизмы управления средствами, а деятельность и правовой статус самого Пенсионного фонда. Проект состоит из девяти статей. В них описаны задачи фонда, источники его формирования и цели, на которые средства фонда расходуются. Ничего неожиданного во всех этих статьях нет. Средства ПФ могут направляться на выплаты всех видов пенсий, на финансовое обеспечение деятельности фонда и его территориальных отделений и на другие цели, предусмотренные законодательством. Основной контроль за средствами осуществляется Счетной палатой.

     Однако все не так просто. Статьей 2 проекта предусматривается преобразовать ПФ в некоммерческую организацию, основной целью которой не может быть извлечение прибыли. И вот здесь депутаты подозревают недоброе. Сейчас по Бюджетному кодексу Пенсионный фонд является "государственным фондом денежных средств, управляемым органами государственной власти", то есть имеет статус государственного внебюджетного фонда, аналогичного госбюджету. Ответственность за находящиеся в нем деньги полностью несет государство.

     Согласно новой концепции пенсионной реформы, государственный Пенсионный фонд должен аккумулировать средства накопительной части пенсии и управлять ими. В отличие от двух других частей пенсии (базовой, которая платится всем, кто имеет стаж пять лет, и страховой, зависящей от зарплаты) накопительная — это индивидуальные, не перераспределяемые от богатых к бедным накопления работника. И эти средства можно приумножать, грамотно размещая их на рынке. Но бюджетный статус ПФ именно это и запрещает.

Некоммерческая организация

     Разработчики законопроекта, в частности председатель ПФ Михаил Зурабов, решили, что правовой коллизии можно избежать, если сделать ПФ некоммерческой организацией.

     В действующем законе "Об основах обязательного страхования" определено, что обязательным страхованием занимаются организации, имеющие статус некоммерческих. А пенсии — это и есть один из видов обязательного страхования. Однако некоммерческими организациями могут быть общественные объединения, религиозные организации, некоммерческие партнерства, учреждения и т. д. Это не для ПФ. Для разрешения этой коллизии разработчики предложили внести поправку в закон "О некоммерческих организациях", дополняющую список таких организаций. Поправка устанавливает, что в целях реализации отдельных социальных функций могут создаваться некоммерческие организации — государственные фонды, учреждаемые Российской Федерацией. Таким образом, по мнению Михаила Зурабова, превращение ПФ в некоммерческую организацию с учетом поправок в закон "О некоммерческих организациях" не лишит его статуса госучреждения: пенсионные средства будут у ПФ не в собственности, а в управлении.

     Логика председателя ПФ такова. Законом "Об основах обязательного социального страхования" предусматривается субсидиарная ответственность государства по обязательствам страховщиков. А в законе "О некоммерческих организациях" записано, что учреждение отвечает по своим обязательствам находящимися в его распоряжении денежными средствами. При их недостаточности ответственность по обязательствам учреждения несет его собственник, в случае с ПФ — государство.

Государственное учреждение

     Статус ПФ — один из ключевых вопросов в пенсионной реформе. Ведь от этого зависит, как и кто отвечает за сохранность денег пенсионеров. Депутаты из комитета по социальной политике считают, что придание ПФ статуса некоммерческой организации, несмотря на все сопутствующие поправки в законы, ставит под угрозу эти деньги.

     ПФ ведь отвечает за средства не только обязательного пенсионного страхования, но и за средства государственного пенсионного обеспечения, что не одно и то же. Поэтому и закон "Об основах обязательного социального страхования", на который ссылаются разработчики в вопросе о субсидиарной ответственности государства за деньги пенсионеров, в данной ситуации неприменим. Да и в самом законопроекте нигде четко не сказано, что государство несет полную ответственность за выплаты пенсионерам их денег.

     Пункт 4 статьи 19 закона "О некоммерческих организациях", на которую ссылается Михаил Зурабов, звучит так: "При недостаточности у ликвидируемого учреждения средств для удовлетворения требований кредиторов последние вправе обратиться в суд с иском об удовлетворении оставшейся части требований за счет собственника этого учреждения". Однако в этой статье говорится об учреждении, а не о фонде, каким председатель ПФ и президентские разработчики законопроекта хотят оставить ПФ. А что касается фондов, то в законе ни о каком удовлетворении требований за счет собственника ни слова нет. Фонд, в отличие от учреждения, является собственником переданного ему учредителем имущества, и все требования кредиторов удовлетворяются за счет продажи имущества фонда. А если фонд станет учреждением, пенсионерам придется побегать по судам, чтобы получить свои деньги.

Шарашкина контора

     В итоге, если с фондом что-то случится, проблемы с выплатой пенсий неминуемы. Конечно, в законе "О некоммерческих организациях" можно так прописать статус специального государственного фонда или учреждения, чтобы снять противоречия. Но, оказывается, и это не спасает.

     Как считает зампред думского бюджетного комитета Оксана Дмитриева, даже если ПФ как некоммерческую организацию учредит государство, то фонд все равно выводится из бюджетной системы: он сможет иметь счета в любых банках и осуществлять любые разрешенные Гражданским кодексом коммерческие сделки. Для того чтобы государство несло ответственность за долги такого фонда, то есть деньгам пенсионеров ничто не угрожало, надо изменить вообще все российское законодательство. В противном случае получается, что государственный Пенсионный фонд не может без риска для пенсионных денег заниматься накопительной частью пенсий: это дело негосударственных пенсионных фондов.

*См. "Власть" #4 от 30 января и #31 от 7 августа 2001 года.

ИРИНА ГРАНИК

От автора
Михаил Зурабов, председатель Пенсионного фонда РФ
       В соответствии с законом "Об основах обязательного социального страхования" страховщик по обязательному социальному страхованию должен быть некоммерческой организацией. При этом президент концептуально абсолютно четко определил статус Пенсионного фонда — это государственное учреждение. Мы вносим поправку в закон "О некоммерческих организациях", что в целях реализации отдельных государственных социальных функций могут создаваться учреждаемые государством государственные фонды. По тому же закону это означает, что ПФ будет госучреждением. Но мы готовы внести и в сам законопроект "Об управлении средствами государственного пенсионного обеспечения" прямую норму, указывающую на то, что ПФ является госучреждением, чтобы ответ на этот вопрос не надо было искать в Гражданском кодексе и законе "О некоммерческих организациях".
       
ЗА
Сергей Иваненко, заместитель руководителя думской фракции "Яблоко"
       ПФ должен быть некоммерческой организацией. Принципиальный вопрос в другом: какой статус должен быть у этой некоммерческой организации? По действующему законодательству существуют два основных вида некоммерческих организаций, которые применимы к этому случаю,— фонд и учреждение. Разница между ними заключается в способе решения двух основных вопросов — о собственности и управлении. Фонды имеют все имущество, которое им передано, в своей собственности. Учреждению имущество передается в оперативное управление. Фонд несет ответственность только в пределах имущества, которое находится в его собственности. Это означает, что если у ПФ не будет достаточно средств и имущества для того, чтобы выполнить свои обязательства, то государство не несет никакой ответственности по обязательствам ПФ. Если речь идет о госучреждении, то государство несет субсидиарную ответственность по его обязательствам, то есть должно добавить необходимое количество денег для выполнения обязательств.
       
ПРОТИВ
Оксана Дмитриева, депутат Госдумы, экс-министр труда
       Сейчас ПФ — это элемент бюджетной системы. В президентском проекте ПФ прописан как некоммерческая организация. Но даже если эта некоммерческая организация будет учреждена государством, то все равно ПФ в полном объеме выводится из бюджетной системы РФ и из-под контроля государства. По ГК субсидиарную ответственность государство несет по государственным казенным предприятиям. Но по ГК все они коммерческие предприятия. Получается, что ПФ должен стать коммерческой организацией. А если он некоммерческая организация, государственное учреждение, то есть лишь одна форма, предусматривающая субсидиарную ответственность государства, бюджетное учреждение? Но для бюджетного учреждения должен быть совершенно другой закон. Поскольку бюджетное учреждение не имеет права иметь счета в различных банках, все деньги должны быть в казначействе. Бюджетное учреждение не имеет права осуществлять целый ряд сделок, предусмотренных ГК. В общем, получается, что ПФ является и некоммерческой организацией, и госучреждением и одновременно имеет право свободно распоряжаться деньгами. Это правовой гибрид, который не будет подчиняться никакому праву.

Цитата
       Статья 2. Считать самостоятельное финансово-кредитное учреждение Пенсионный фонд Российской Федерации (России) преобразованным в некоммерческую организацию Пенсионный фонд Российской Федерации, созданную Российской Федерацией в целях государственного пенсионного обеспечения (страхования) граждан.
       

История вопроса
       Статус ПФ впервые был определен принятым в 1991 году постановлением Верховного совета РФ. Фонду присвоили статус самостоятельного финансово-кредитного учреждения. Это определение весьма неопределенно и, по утверждению юристов, не имеет никаких юридических и экономических последствий. После принятия в 1993 году Конституции РФ и Гражданского кодекса статус ПФ не был изменен в соответствии с новым государственным устройством. Только в Бюджетном кодексе, который вступил в действие в прошлом году, фонду был придан статус государственного внебюджетного фонда.
       

Мировая практика
       США. Пенсионными средствами управляет Social Security Administration. До 1995 года оно было департаментом министерства здравоохранения и гуманитарных услуг, затем преобразовано в независимое федеральное агентство (некоммерческая организация), которым является до сих пор. Насчитывает 65 тыс. сотрудников и 11 отделений по стране. Пенсионные деньги составляют трастовый фонд (один из нескольких) в составе федерального бюджета США.
       Германия. Пенсионными средствами управляют Федеральный пенсионный фонд и региональные (земельные) пенсионные фонды. Они имеют статус органов государственной власти. Пенсионные деньги являются составной частью федерального бюджета, хотя и учитываются отдельно. Более того, федеральный бюджет субсидирует пенсионные расходы, если на выплату пенсий не хватает денег, собранных от earmarked tax (аналог нашего единого соцналога). Этим Германия отличается от США. Размер субсидирования колеблется в последние годы в пределах 20% пенсионных выплат.
       Великобритания. Пенсионными средствами управляет пенсионная служба в составе министерства труда и пенсий. Пенсионные деньги являются частью федерального бюджета, хотя и учитываются отдельно.
       Канада. Пенсионными средствами управляет министерство развития человеческих ресурсов. Оно занимается выплатой пенсий. Сбором пенсионного налога занимаются налоговые органы. На первом уровне пенсионной системы (минимальные пенсии) выплаты производятся из общих доходов федерального бюджета. Трудовые пенсии (второй уровень) выплачиваются из отдельного трастового фонда, который входит в состав федерального бюджета.