Система и структура органов исполнительной власти субъектов РФ (на примере Северо-Западного федерального округа)

juridical science

УДК 342.24

СИСТЕМА И СТРУКТУРА ОРГАНОВ ИСПОЛНИТЕЛЬНОЙ ВЛАСТИ СУБЪЕКТОВ РФ

© 2017

Хмара Владислав Александрович, аспирант Псарев Эдуард Александрович, аспирант

Российская Академия народного хозяйства и государственной службы при Президенте РФ,

Северо-Западный Институт Управления

Аннотация. Федеральное законодательство предоставляет субъектам РФ относительную свободу в определении системы, структуры, порядка формирования и функционирования исполнительной власти в регионе. Такая свобода ведет к тому, что не во всех субъектах РФ полноценно урегулирован правовой статус высшего исполнительного органа (правительства). В некоторых, нет законов (иных правовых актов о правительстве), определяющих их правовой статус, а сами правительства работают в соответствии с нормативными актами об их образовании. В то же время, системный подход позволяет не только строить, но и анализировать более или менее эффективные формы организации исполнительной власти. На примере нескольких субъектов РФ, входящих в Северо-Западный федеральный округ показано как, действуя в рамках одного федерального закона N 184-ФЗ, субъекты РФ находят разные схемы формирования структур органов исполнительной власти, сохраняя их системное единство. При этом, общим остается лишь подчинение правительства региона губернатору либо председателю правительства, также, как правило, всего назначаемого губернатором. Первый путь обеспечивает централизацию власти и характерен для мобилизационного или «ручного» типа управления, второй - оставляет больше возможностей для разделения полномочий, специализации в управлении и представляется боле перспективным.

Ключевые слова: исполнительная власть, органы исполнительной власти, Северо-Западный федеральный округ, Санкт-Петербург, Ленинградская область, Калининградская область.

THE SYSTEM AND STRUCTURE OF EXECUTIVE AUTHORITIES OF CONSTITUENT ENTITIES OF THE RUSSIAN FEDERATION

© 2017

Hmara Vladislav Aleksandrovich, post-graduate student Psarev Eduard Aleksandrovich, post-graduate student

Russian Presidential Academy of National Economy and Public Administration, of the North-West Institute of Management

Abstract. Federal law provides for the subjects of the Russian Federation relative freedom in defining the system, structure, order of formation and functioning of Executive power in the region. This freedom leads to the fact that not all subjects of the Russian Federation fully regulated the legal status of the Supreme Executive body (government). In some, there is no law (other legal acts of the government), defining their legal status, and government work in accordance with the regulations about their education. At the same time, a systematic approach allows you to not only build, but also to analyze more or less effective forms of organization of the Executive branch. On the example of several subjects of the Russian Federation, northwestern Federal district is shown as, acting under one Federal law N 184, RF subjects find different patterns of formation of structures of Executive authorities, while preserving their systemic unity. However, the total remains the only discipline governments in the region to the Governor or the Prime Minister, as a rule, all appointed by the Governor. The first way provides the centralization of power and characteristic of mobilization or manual control type, the second leaves more scope for the division of powers, specialization in management and bole appear to be promising.

Keywords: Executive power, Executive authorities of the North-Western Federal district, Saint-Petersburg, Leningrad oblast, Kaliningrad oblast.

Действующее законодательство регламентирует построение (ст. 17 Федерального закона от 06.10.1999 N 184-ФЗ) системы органов исполнительной власти субъекта РФ во главе с высшим исполнительным органом государственной власти субъекта РФ[1]. Исходя из положений Конституции РФ, в пределах ведения РФ и полномочий РФ по предметам совместного ведения РФ и субъектов РФ федеральные органы исполнительной власти и органы исполнительной власти субъектов РФ образуют единую систему исполнительной власти. При этом структура исполнительных органов государственной власти субъекта РФ определяется высшим должностным лицом субъекта РФ (руководителем высшего исполнительного органа государственной власти субъекта РФ) в соответствии с конституцией (уставом) субъекта РФ.

Структурно, система органов исполнительной власти субъекта РФ (принимая во внимание положения ст. 2) является подсистемой Системы органов государственной власти субъекта РФ, которую составляют законодательный (представительный) орган, высший исполнительный орган и иные органы государственной власти субъекта РФ, образованные в соответствии с конституцией или уставом субъекта РФ. Необходимо отметить динамизм изменения законодательства. Так, во все статьи главы III вносились многократные изменения, что свидетельствует о поиске федеральным законодателем

оптимальной формы организации исполнительной власти в субъекте РФ.

Высший исполнительный орган государственной власти субъекта РФ, являясь постоянно действующим, обеспечивает исполнение нормативных правовых актов, принятых на федеральном уровне и в субъекте РФ. Наименование такого органа, как и его структура, а также порядок формирования определены конституцией или уставом субъекта РФ. В данном случае принимаются во внимание исторические, национальные и иные традиции территории. На практике такие органы чаще всего имеют статус Администрации, Правительства, Государственного Совета и д.р.

В данном случае, и с этим согласны многие исследователи, федеральный законодатель предоставил субъектам РФ почти полную свободу самим определять структуру и порядок формирования органов исполнительной власти[2]. В частности статья 24 Закона прямо указывает на то, что законодательный орган государственной власти субъекта РФ вправе участвовать в формировании высшего исполнительного органа государственной власти субъекта РФ. Также он может участвовать в утверждении либо согласовании отдельных назначений, особенно на должности в высшем исполнительном органе государственной власти субъекта РФ. Опять же порядок и процедура такого рода участия определяется региональным законодателем в конституции, уставе и законе

субъекта РФ.

По данным вопросам в законодательстве субъектов РФ нет единообразия. Чаще всего, порядок формирования высшего исполнительного органа детально урегулирован в региональном законодательстве. При этом конституция (устав) субъекта РФ может и не содержать норм, регулирующих совокупность отношений по формированию высшего исполнительного органа в субъекте РФ.

Отмеченная выше свобода, имеет следствием то, что не во всех субъектах РФ, например, полноценно урегулирован правовой статус высшего исполнительного органа (правительства). В части республик нет законов (иных правовых актов о правительстве), определяющих их правовой статус[3]. При этом, нередко правительства работают в соответствии с нормативными актами об их образовании (вплоть до регламентов). В конституциях части республик нет правового статуса исполнительного органа (правительства), а содержится лишь о нем упоминание, как об органе исполнительной власти, без конкретизации правового статуса (Конституции Республик Коми, Бурятия и др.).

В соответствии с Законом к исполнительной власти субъекта РФ относится также и высшее должностное лицо субъекта РФ. Как правило, это руководитель высшего исполнительного органа государственной власти субъекта РФ. Закон прямо не относит данное лицо к ветви исполнительной власти, а его статус претерпевает постоянные изменения. Так, из статьи 18 в 2009-2012 годах были устранены пп. 1 и 2, а по п. 3 (по запросу депутатов Государственной Думы) было принято постановление Конституционного Суда РФ[4].

Отметим, что статус главы субъекта РФ закреплён в конституции или уставе субъекта РФ именно как главы исполнительной власти. «Парламентских республик» среди субъектов РФ нет. В связи с этим указанное высшее должностное лицо допустимо причислять к исполнительной ветви государственной власти субъекта РФ, что не наблюдается на федеральном уровне. Исторически глава государства в России всегда возглавлял исполнительную власть, однако, сегодня нельзя, ссылаясь на Конституцию или закон, прямо утверждать, что Президент России - глава исполнительной власти. В этой связи в литературе высказывалась точка зрения о том, что в субъекте РФ данные вопросы «обозначены более ясно», чем это сделано на федеральном уровне.

В то же время, существующее на региональном уровне положение, также нуждается в уточнении, а именно -нормативном закреплении положений о том, что высшее должностное лицо субъекта РФ, осуществляя исполнительную власть, не только входит в состав высшего исполнительного органа государственной власти субъекта РФ, но осуществляет там руководящую функцию. Иное бы означало наличие в субъектах РФ некоей двухуровневой конструкции исполнительной власти, что нарушало бы её стройность.

В субъектах РФ, входящих в состав СЗФО структура органов исполнительной власти организована по-разному. Действующая на сегодня структура в Санкт-Петербурге утверждена в 2012 г.[5] и включает:

- Правительство Санкт-Петербурга;

- Администрацию Губернатора Санкт-Петербурга;

- 33 комитета Санкт-Петербурга.

- 4 государственных инспекции;

- 1 Службу (строительный надзор и экспертизы);

- 3 Управления;

- 17 администраций районов Санкт-Петербурга.

В соответствии со ст. 15 Устава Санкт-Петербурга государственная власть в городе осуществляется на основе принципов: народовластия; разделения государственной власти на законодательную, исполнительную и судебную; самостоятельности органов указанных ветвей власти в пределах их полномочий, а также разграничения полномочий с федеральными органами государ-

ственной власти.

Исходя из положений ст. 16 Устава города, в систему органов государственной власти Санкт-Петербурга, входят подсистемы, одной из которых является институт городской исполнительной власти.

В соответствии с Уставом города, Правительство Санкт-Петербурга является высшим исполнительный орган государственной власти во главе с высшим должностным лицом города - Губернатором Санкт-Петербурга. Также в подсистему исполнительной власти города входят возглавляемые Правительством города «иные исполнительные органы государственной власти Санкт-Петербурга, составляющие систему исполнительных органов государственной власти Санкт-Петербурга - Администрацию Санкт-Петербурга».

Данный абзац в редакции 2003 г. представляется не вполне удачным с точки зрения юридической техники. Речь идет о целесообразном, на наш взгляд устранении фактически дублирующегося сочетания «иные исполнительные органы».

В соответствии с Законом Ленинградской области от 27 октября 1994 г. N 6-ОЗ и Уставом Ленинградской области (гл. 7, ст. 34) система органов исполнительной власти Ленинградской области включает Администрацию области, Правительство области, а также отраслевые, территориальные и иные органы исполнительной власти области. При этом, Губернатор Ленинградской области является также и Председателем областного Правительства, имея двух вице-губернаторов (по внутренней политике и руководитель аппарата), а также семерых заместителей по лини Правительства. В структуру Правительства входит 27 Комитетов и три Управления, а в структуру Администрации - 9 Комитетов, 4 Управления, а также Представительство Губернатора и Правительства Ленинградской области в Республике Крым. Таким образом, Администрация в большей степени осуществляет политические и контрольно-административные функции. При этом отсутствует дублирование функций.

Несколько иная структура в Калининградской области. Здесь, в соответствии со ст. 34 Устава области Правительство является постоянно действующим высшим исполнительным органом государственной власти, в структуру которого входят: председатель Правительства, его заместители, областные министры, полномочный представитель Губернатора области в областной Думе, руководитель аппарата Правительства и собственно аппарат Правительства. При этом, в отличие от Ленинградской области и это представляется более оптимальным, в соответствии со ст. 36 Устава, Председатель областного Правительства назначается Губернатором. Кроме того, В соответствии со ст. 36 Устава организация и порядок деятельности областного Правительства определяются областным уставным за-коном[6].

Таким образом, действуя в рамках одного федерального закона N 184-ФЗ, субъекты РФ СЗФО по-разному подходят к формированию структуры органов исполнительной власти, сохраняя при этом системное единство. Базовым различием остается подчинение правительства региона губернатору либо председателю правительства, также чаще всего назначаемого губернатором. Первый путь обеспечивает централизацию власти и характерен для мобилизационного или «ручного» типа управления, второй - оставляет больше возможностей для разделения полномочий, специализации в управлении и представляется боле перспективным. Важно, что действующая правовая основа позволяет двум названным типам структур «конкурировать», не задавая жестких рамок, как это было принято в Российской империи и в СССР. В то же время, непрерывная корректировка указанного федерального закона свидетельствует о том, что и такой подход требует совершенствования, но не в сторону «за-регулировки» и типовых схем и структур управления, чаще всего не отражающих региональные особенности.

Балтийский гуманитарный журнал. 2017. Т. 6. № 3

373

juridical science

СПИСОК ЛИТЕРАТУРЫ:

1. Федеральный закон от 06.10.1999 N 184-ФЗ (ред. от 28.03.2017) «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации»// Собрание законодательства РФ. 1999. N 42. Ст. 5005.

2. Чернова Э.Р. Правовое регулирование организации органов исполнительной власти субъектов РФ// Инновационная наука. 2015. №10-2. URL: http://cyberleninka.ru/artide/n/pravovoe-reguHrovanie-organizatsii-organov-ispolnitelnoy-vlasti-subektov-rf (дата обращения: 25.04.2017).

3. Гадыльшина З. И. Исполнительная власть в республиках Российской Федерации // Учен. зап. Казан. ун-та. Сер. Гуманит. науки. 2009. №4. URL: http://cyberleninka. ru/article/n/ispolnitelnaya-vlast-v-respublikah-rossiyskoy-federatsii (дата обращения: 25.04.2017).

4. Постановление Конституционного Суда РФ от 24.12.2012 N 32-П/

5. Постановление Губернатора Санкт-Петербурга от 31 мая 2012 г. N 36-пг «О структуре исполнительных органов государственной власти Санкт-Петербурга (ред. от 23 марта 2016 г.)// http://gov.spb.ru/law6.

6. Закон Калининградской области «О вступлении в действие Устава (Основного Закона) Калининградской области» от 28 декабря 1995 г.// Правительство Калининградской области. Официальный портал https:// gov39.ru/vlast/government/polnomochiya.php

7. Смелов С. А. Проектирование системы и структуры исполнительных органов государственной власти субъектов РФ// Ученые записки юридического факультета СПбГЭУ. 2015. №38 (48). С. 139-145.

8. Попов А.И. Административно-договорные правоотношения между федеральными органами исполнительной власти и органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации// Юристъ - Правоведъ. 2016. № 3 (76). С. 104-109.

9. Назаренкова Н.В. Организация исполнительной власти в РФ, проблема «двойного подчинения» органов исполнительной власти в субъектах Федерации// Социосфера. 2014. № 2. С. 223-226.

10. Смелов С.А. Проектирование системы и структуры исполнительных органов государственной власти субъектов РФ// Ученые записки юридического факультета. 2015. № 38 (48). С. 139-145.

Статья поступила в редакцию 23.06.2017.

Статья принята к публикации 23.09.2017.