Обязательство государства принять необходимые законодательные меры в целях реализации прав и свобод человека в международном праве прав человека

нодательных норм (ч. 2 ст. 15); е) гарантированность законов, прав и свобод человека и гражданина (ст. 1, 2, 17-19); ж) связанность судов законодательными нормами (ч. 2 ст. 120 Конституции РФ).

Законность — это конституционный принцип деятельности государства и его аппарата. Все государственные институты, организации, учреждения связаны основополагающими (первичными) предписаниями, имеющими высшую юридическую силу, действуют в их рамках. По выражению Ю. Латыниной, власть должна обеспечивать соблюдение законов, а не свою безнаказанность9.

Конституция и система законов — важнейшие основы и предпосылки желаемого порядка общественных отношений, складывающихся в процессе их реализации. Законность выступает как существенный (но не единственный) стабилизирующий фактор общественного развития, обеспечивает упорядоченность социальных связей в государстве и в определенной степени утверждает идеи гуманизма и справедливости. Она жизненно необходима для развития народовластия, становления цивилизованного гражданского общества и правовой государственности.

1 См.: Собр. законодательства Рос. Федерации. 2009. № 4, ст. 445; Российская газета. 2009. 21 янв.

2 См.: Собр. законодательства Рос. Федерации. 2014. № 9, ст. 851; № 30, ч. 1, ст. 4202; № 31, ст. 4398.

3 См.: Ведомости СНД РСФСР и ВС РСФСР. 1990. № 2, ст. 22; Собр. законодательства Рос. Федерации. 2014. № 31, ст. 4398.

4 Многие аспекты данной концепции уже исследовались в российском правоведении (см., например, работы С.А. Авакьяна, С.С. Алексеева, Н.В. Витрука, В.Д. Зорькина, А.В. Корнева, В.Н. Кудрявцева, О.Е. Кутафина, В.В. Лазарева, Р.З. Лившица, В.В. Маклакова, Н.И. Матузова, В.С. Нерсесянца,

B.Д. Перевалова, И.Н. Сенякина, Б.А. Страшуна).

5 См.: Избранные конституции зарубежных стран: учебное пособие / отв. ред. Б.А. Страшун. М., 2011.

C. 201.

6 См.: Большой словарь иностранных слов / сост. А.Ю. Москвин. М., 2005. С. 538.

7 См.: Конституции буржуазных стран: в 2 т. / под ред. Ю.В. Ключникова. М.;Л., 1935. Т. 1. С. 85.

8 См.: Избранные конституции зарубежных стран: учебное пособие / отв. ред. Б.А. Страшун. С. 224.

9 См.: Латынина Ю. Карательная операция «Вертикаль» // Новая газета. 2012. 16 марта.

Н.Н. Липкина

ОБЯЗАТЕЛЬСТВО ГОСУДАРСТВА ПРИНЯТЬ НЕОБХОДИМЫЕ ЗАКОНОДАТЕЛЬНЫЕ МЕРЫ В ЦЕЛЯХ РЕАЛИЗАЦИИ ПРАВ И СВОБОД ЧЕЛОВЕКА В МЕЖДУНАРОДНОМ ПРАВЕ ПРАВ ЧЕЛОВЕКА

В статье исследуется вопрос о существовании в международном праве прав человека обязательства государства привести свое законодательство в соответствие с международными обязательствами. Анализируются аргументы противников существования подобного обязательства в общем международном праве.

Ключевые слова: права человека; необходимые законодательные меры; международные обязательства по правам человека; Европейский Суд по правам человека.

© Липкина Надежда Николаевна, 2016

Кандидат юридических наук, доцент, доцент кафедры европейского права и сравнительного правоведения (Саратовская государственная юридическая академия); е-таП: k_eurolaw@ssla.ru 51

N.N. Lipkina

THE OBLIGATION OF THE STATE TO TAKE THE NECESSARY LEGISLATIVE MEASURES TO IMPLEMENT THE HUMAN RIGHTS

AND FREEDOMS IN INTERNATIONAL HUMAN RIGHTS LAW

The article is devoted to the study of the question of the existence in international human rights law of the obligation of state to bring it's legislation into conformity with it's international obligations. The research is carried out by means of analyzing the arguments of opponents of the existence of such an obligation in general international law.

Keywords: Human Rights; the necessary legislative measures; international Human Rights obligations; The European Court of Human Rights.

Обязательство государства принять необходимые законодательные меры для осуществления прав и свобод человека, гарантированных на международном уровне, прямо прописано в ряде международных договоров. Вместе с тем даже отсутствие прямого закрепления такого обязательства в соответствующих международных договорах, как показывает практика международных органов по правам человека, не препятствует признанию его существования. В связи с этим встает вопрос о правовой природе данного обязательства и о его значении для международного права прав человека в целом.

Применительно к общему международному праву вопрос о существовании и содержании общего обязательства государства привести свое законодательство в соответствие с международными обязательствами является дискуссионным. В отдельных специальных договорных режимах подобное обязательство признается, однако пониматься оно может по-разному1. Для целей настоящей статьи представляется возможным считать обязательство государства привести свое законодательство в соответствие с международными обязательствами совпадающим по существу с действующим в международном праве прав человека обязательством принять необходимые законодательные меры для осуществления международных обязательств.

Обязательство привести свое законодательство в соответствие с международными обязательствами в общем международном праве

В 1925 г. Постоянная Палата международного правосудия в одном из консультативных заключений отметила существование принципа, являющегося, по ее мнению, очевидным. Суть его заключается в том, что государство, принявшее на себя действительные международные обязательства, обязано внести такие изменения в свое законодательство, которые требуются для исполнения принятых обязательств2. Данное мнение Постоянной Палаты международного правосудия по-разному оценивается исследователями, и в науке позиции авторов по поводу существования у государства обязанности привести свое законодательство в соответствие с международными обязательствами (далее — обязательство соответствия) разнятся. Например, Я. Броунли отмечает существование обязательства соответствия, указывая, что его конкретное содержание зависит от международного обязательства, в соответствие с которым приводится внутригосударственное право3. Также Я. Броунли приводит примеры ситуаций, в которых отсутствие надлежащего законодательства может само по себе составить нарушение между-

народного обязательства, например, если от государства требуется запретить определенное поведение либо принять единообразный закон4.

В свою очередь, А. Кассесе отмечает, что анализ практики государств показывает, что обязательства соответствия не существует5.

Среди аргументов противников признания существования в общем международном праве обязательства государства привести свое законодательство в соответствие с международными обязательствами можно выделить три основных: 1) в случаях нарушения международного обязательства по причине отсутствия или несовершенства внутригосударственного законодательства потерпевшее государство требует лишь прекращения нарушения данного международного обязательства и возмещения за него и не ставит отдельно вопрос о прекращении нарушения обязательства соответствия и о возмещении за него6; 2) невозможно говорить о том, что любое международное обязательство в принципе требует приведения внутригосударственного законодательства в соответствие с ним; 3) наличие в ряде международных договоров специальных положений, закрепляющих обязательство соответствия, может свидетельствовать об отсутствии общепризнанной нормы общего международного права, закрепляющей такое обязательство7.

Не ставя цели разрешить вопрос о существовании в общем международном праве обязательства государства привести свое законодательство в соответствие с международными обязательствами, остановимся на вопросе о его существовании в международном праве прав человека.

Неприменимость аргументов противников признания существования обязательства соответствия в общем международном праве к сфере международного права прав человека

Как уже отмечалось, первым аргументом противников признания существования обязательства соответствия в общем международном праве является следующий: в случаях нарушения международного обязательства по причине отсутствия или несовершенства внутригосударственного законодательства потерпевшее государство требует лишь прекращения нарушения данного международного обязательства и возмещения за него и не ставит отдельно вопрос о прекращении нарушения обязательства соответствия и возмещении за него. К международному праву прав человека данный аргумент применим не в полном объеме.

Действительно, в деятельности международных судов по правам человека в значительной мере ввиду их ограниченной предметной юрисдикции в первую очередь встает вопрос о нарушении именно конкретного международного обязательства по правам человека, а не общего обязательства соответствия. Вместе с тем, как отмечается в литературе, именно международные суды, осуществляющие контрольную юрисдикцию в рамках специальных договорных режимов, намного чаще, чем иные, призывались к оценке соответствия внутригосударственного права международным обязательствам8. Справедливость такого вывода подтверждается и практикой международных судов по правам человека. В силу принципов субсидиарности и верховенства права факт принятия или непринятия государством требуемых законодательных мер становится предметом оценки таких органов, поскольку соблюдение обязательства соответствия представляет собой одно из важнейших средств эффективной реализации международных обязательств по правам человека. Нарушение обязательства соответствия служит одним из оснований для признания нарушения нормы международного

договора по правам человека, закрепляющей обязательство, в отношении которого обязательство соответствия не было соблюдено. При этом наличие и особая значимость обязательства соответствия подтверждаются тем, что в отдельных случаях международные суды по правам человека отражают результат оценки соблюдения обязательства соответствия непосредственно в резолютивной части решения. Показательна в этом отношении, например, практика Европейского Суда по правам человека (далее — ЕСПЧ, Суд).

Так, в резолютивной части постановления по делу «Johnston and Others v. Ireland» ЕСПЧ отметил, что отсутствие положения о разводе в праве Ирландии, приведшее к отсутствию у заявителей возможности зарегистрировать брак, не является нарушением ст. 8 или ст. 12 Конвенции о защите прав человека и основных свобод 1950 г. (далее — Конвенция)9. В 1968 г. в резолютивной части постановления по делу «"Relating to Certain Aspects of the Laws on the Use of Languages in Education in Belgium" v. Belgium» ЕСПЧ установил, что соответствующее бельгийское законодательство не отвечает требованиям ст. 14 Конвенции, взятой совместно с первым предложением ст. 2 Протокола № 1 к Конвенции10.

Несмотря на включение в резолютивную часть последнего из указанных постановлений ЕСПЧ вывода о несоответствии внутригосударственного права положениям Конвенции, общее правило толкования ст. 34 данной Конвенции оставалось и остается прежним: данная статья не дает индивиду права обжаловать внутригосударственный закон in abstracto11. Вместе с тем в последующей практике ЕСПЧ принял и неоднократно подтверждал правовую позицию, установившую исключение из данного правила: индивид имеет право утверждать, что внутригосударственный закон сам по себе (в условиях отсутствия индивидуального его применения к заявителю), нарушает его права и свободы, только в исключительных случаях, если он подвергается риску быть непосредственно затронутым этим законом12.

Что касается межгосударственных жалоб в ЕСПЧ, то, как отметил сам Суд в постановлении по делу «Ireland v. The United Kingdom», Конвенция позволяет Договаривающему государству требовать соблюдения обязательств по Конвенции без необходимости обоснования интереса, вытекающего, например, из того факта, что обжалуемая им мера причинила вред одному из его собственных граждан13. Более того, интерпретируя ст. 33 Конвенции, предоставляющую любой Высокой Договаривающейся Стороне право передать в Суд вопрос о любом предполагаемом нарушении положений Конвенции и Протоколов к ней другой Высокой Договаривающейся Стороной, ЕСПЧ истолковал используемый в ней термин «нарушение» как означающий среди прочего и сам по себе факт существования внутригосударственного закона, который вводит, предписывает или разрешает меры, несовместимые с гарантированными правами и свободами14.

Таким образом, в рамках процедуры рассмотрения как межгосударственных, так и (в исключительных случаях) индивидуальных жалоб в ЕСПЧ, можно обжаловать внутригосударственное законодательство как таковое (в условиях отсутствия индивидуального его применения), а по сути прямо ставить вопрос о соблюдении государством обязательства соответствия. При этом установленное нарушение обязательства соответствия будет само по себе достаточным для признания нарушения соответствующих договорных обязательств по правам человека.

Подобный несамостоятельный характер обязательства соответствия подтверждается и практикой других международных органов по правам человека.

Так, Комитет по правам человека ООН придерживается в своей юридической практике следующего подхода: положения ст. 2 Международного пакта о гражданских и политических правах 1966 г., которая (в отличие от Конвенции, в тексте которой обязательство соответствия прямого закрепления не нашло) возложила на государства-участников среди прочего и общее обязательство соответствия15, не могут сами по себе выступать в качестве основания для жалобы в том или ином сообщении по Факультативному протоколу. Более того, на положения ст. 2 нельзя ссылаться в качестве основания для жалобы в том или ином сообщении по Факультативному протоколу в сочетании с другими положениями Пакта, кроме случаев, когда неисполнение государством-участником своих обязательств по ст. 2 является непосредственной причиной отдельного нарушения Пакта, прямо затрагивающего лицо, которое утверждает, что оно является жертвой16.

Как представляется, несамостоятельный характер имеет и установленное в ст. 2 Американской конвенции о правах человека 1969 г. обязательство государств-участников в тех случаях, когда осуществление гарантированных в данном договоре прав или свобод, еще не обеспечено законодательными или другими положениями, принимать в соответствии со своими конституционными процедурами и положениями данной Конвенции такие законодательные или другие меры, которые могут оказаться необходимыми для введения в действие этих прав и свобод. При этом Межамериканский суд по правам человека, устанавливая отдельным пунктом резолютивной части решения нарушение ст. 2 Американской конвенции о правах человека, все же конкретизирует, в отношении

В

нарушения какого конкретно из гарантированных данной Конвенцией прав и т

н

свобод государством нарушено обязательство соответствия. Так, в резолютивной С части решения по делу «"The Last Temptation of Christ" (Olmedo-Bustos et al.) v. | Chile» Межамериканский суд по правам человека установил, что государство- к ответчик нарушило общие обязательства по ст. 1 и 2 Американской конвенции о г

о

правах человека в отношении нарушения права на свободу мысли и выражения, Д

а

установленного Судом в п. 1 резолютивной части решения17. т

в

Таким образом, в международном праве прав человека обязательство принять н

« « о

необходимые законодательные меры носит не формальный, а прагматический характер, цель его провозглашения в соответствующих международных дого- д

и

ворах — обеспечить эффективную реализацию международных обязательств о

к

по правам человека. Именно способность соответствующей законодательной а меры содействовать достижению данной цели служит критерием необходи- | мости ее принятия. Этим обусловлена неразрывная связь между признанием | факта несоблюдения государством обязательства соответствия и признанием № факта нарушения того международного обязательства, в отношении которого 1

о

обязательство соответствия не было соблюдено. Как представляется, тот факт, " что международные суды по правам человека в результате оценки соблюдения 6 государством-ответчиком обязательства соответствия констатируют в своих решениях именно нарушение соответствующего международного обязательства по правам человека либо нарушение обязательства соответствия совместно с нарушением международного обязательства по правам человека, а не полностью самостоятельное (т.е. отдельное от констатации нарушения международного обязательства по правам человека) нарушение обязательства соответствия, не 55

умаляет значения последнего в международном праве прав человека и тем более не свидетельствует о его отсутствии.

В качестве второго аргумента противники признания существования обязательства соответствия в общем международном праве отмечают тот факт, что невозможно говорить о том, что любое международное обязательство в принципе требует приведения внутригосударственного законодательства в соответствие с ним. Следует отметить, что способ формулировки обязательства соответствия в международном праве прав человека по сути лишает данный аргумент смысла применительно к данной отрасли международного права.

Положения ряда международных договоров о правах человека закрепили обязательство государства-участника принять необходимые законодательные меры для осуществления прав и свобод человека, гарантированных в данных международных договорах. Например, п. 2 ст. 2 Международного пакта о гражданских и политических правах 1966 г. прямо установил: «Если это уже не предусмотрено существующими законодательными или другими мерами, каждое участвующее в настоящем Пакте государство обязуется принять необходимые меры в соответствии со своими конституционными процедурами и положениями настоящего Пакта для принятия таких законодательных или других мер, которые могут оказаться необходимыми для осуществления прав, признаваемых в настоящем Пакте». Аналогичные положения содержатся и в иных международных договорах о правах человека18. Тем самым в международных договорах о правах человека подчеркивается, что лишь в случае необходимости, а не во всех без исключениях случаях государства должны привести 016 свое законодательство в соответствие с международными обязательствами. При ? этом следует учитывать, что развитие международных стандартов прав человека,

СЮ

(10 являющееся результатом, среди прочего, эволютивного толкования положений % соответствующих международных договоров компетентными международными 1 органами по правам человека, может привести к необходимости принятия го-& сударством законодательных мер, направленных на обеспечение эффективной | реализации того международного обязательства по правам человека, в отноше-§ нии которого ранее принятие законодательных мер не требовалось19.

1 Наконец, третий аргумент противников признания существования обяза-

2 тельства соответствия в общем международном праве заключается в следующем: ° наличие в ряде международных договоров специальных положений, закрепляю-« щих обязательство соответствия, свидетельствует об отсутствии общепринятой | нормы общего международного права, закрепляющей такое обязательство.

0 Вместе с тем именно широкое признание, в т.ч. и путем закрепления в междуна-

1 родных договорах данного обязательства в международном праве прав человека, ° позволяет судить о зарождении в международном праве прав человека новой

3 обычно-правовой нормы, закрепляющей обязательство соответствия. Следует 1 отметить, что обычно-правовая природа обязательства соответствия в сфере I прав человека уже получила прямое признание, например, в практике Межамериканского Суда по правам человека20.

Подводя итог, можно отметить, что рассмотренные аргументы противников признания существования обязательства соответствия в общем международном праве, как представляется, не в полной мере применимы к сфере международного права прав человека. Международные суды по правам человека в силу принципов 56 субсидиарности и верховенства права в случае возникновения такой необходи-

мости совместно с рассмотрением вопроса о нарушении конкретных международных обязательств по правам человека осуществляют оценку соблюдения государством обязательства соответствия. При этом констатация нарушения последнего неразрывно связана с констатацией нарушения международного обязательства по правам человека, что указывает на несамостоятельный характер обязательства соответствия в международном праве прав человека, что, однако, ввиду его неразрывной связи с тем международным обязательством, в отношении которого обязательство соответствия должно быть соблюдено, не умаляет его значения в международном праве прав человека, и тем более не свидетельствует об его отсутствии.

Важная положительная особенность обязательства соответствия в международном праве прав человека состоит в том, что оно сформулировано особым образом, — как обязательство принять необходимые законодательные меры. Подобная конкретизация обязательства соответствия способствует большей правовой определенности и широкому признанию данного обязательства в международном праве прав человека, в частности, путем закрепления в международных договорах, что, в свою очередь, позволяет ставить вопрос о зарождении в международном праве прав человека обычно-правовой нормы, закрепляющей обязательство соответствия.

1 Подробнее об обязательстве обеспечить соответствие внутригосударственного законодательства обязательствам, например, по праву ВТО см.: Bhuiyan Sh. National Law in WTO Law. Effectiveness and Good Governance in the World Trading System. New York, 2007. P. 55-62; Красиков Д.В. Проблемы взаимодействия права Всемирной торговой организации и законодательства ее членов // Конституция Российской Федерации: 20 лет спустя: сборник научных трудов. Саратов, 2014. С. 23.

2 См.: Exchange of Greek and Turkish Populations, Advisory Opinion, 1925 P.C.I.J. (ser. B) No. 10 (Feb. 21). P. 20.

3 Crawford J. Brownlie's Principles of public international law. 8 th. ed. Oxford, 2012. P. 52.

4 Ibid.

5 Cassese A. International Law. 2-d ed. New York, 2005. P. 218.

6 Например, А. Кассесе отмечает, что в случае нарушения государством своего международного обязательства в результате отсутствия необходимого для его реализации внутригосударственного законодательства или его несовершенства потерпевшие государства будут требовать прекращения именно данного конкретного правонарушения и возмещения за него, но не будут оспаривать факт отсутствия внутригосударственного законодательства или его несовершенства ( Cassese A. International Law. 2-d ed. P. 218-219).

7 Bhuiyan Sh. National Law in WTO Law. Effectiveness and Good Governance in the World Trading System. New York, 2007. P. 36-37.

8 Bhuiyan Sh. National Law in WTO Law. Effectiveness and Good Governance in the World Trading System. New York, 2007. P. 40.

9 См.: Johnston and Others v. Ireland, appl. no. 9697/82, 18 December 1986.

10 "Relating to Certain Aspects of the Laws on the Use of Languages in Education in Belgium" v. Belgium (merits), nos. 1474/62; 1677/62; 1691/62; 1769/63; 1994/63; 2126/64, 23 July 1968.

11 Klass and Others v. Germany (Plenary), no. 5029/71, § 33, 6 September 1978.

12 Johnston and Others v. Ireland (Plenary), no. 9697/82, § 42, 18 December 1986; Open Door and Dublin Well Woman v. Ireland (Plenary), no. 14234/88; 14235/88, § 44, 29 October 1992; Religionsgemeinschaft Der Zeugen Jehovas and Others v. Austria, no. 40825/98, § 90, 31 July 2008.

13 Ireland v. The United Kingdom, no. 5310/71, § 239, 18 January 1978.

14 Ibid. § 240.

15 General Comment No. 31 [80] of Human Rights Committee «Nature of the General Legal Obligation Imposed on States Parties to the Covenant». § 13. URL: http://tbinternet.ohchr.org/_layouts/treatybodyexternal/ Download.aspx?symbolno=CCPR%2fC%2f21%2fRev.1%2fAdd.13&Lang=en (дата обращения: 12.03.2015).

16 См.: Соображения Комитета по правам человека ООН 17 июля 2014 г. в соответствии с п. 4 ст. 5 Факультативного протокола к Международному пакту о гражданских и политических правах относительно Сообщения № 2030/2011. URL: http://tbinternet.ohchr.org/_layouts/treatybodyexternal/Download. aspx?symbolno=CCPR/C/111/D/2030/2011&Lang=en (дата обращения: 12.03.2015).

17 I/A Court H.R., Case of "The Last Temptation of Christ" (Olmedo-Bustos et al.) v. Chile. Merits, Reparations and Costs. Judgment of February 5, 2001 // Series C. No. 73.

18 См., например, ст. 4 Конвенции о правах ребенка 1989 г.; ст. 2 Конвенции против пыток и других жестоких, бесчеловечных или унижающих достоинство видов обращения и наказания 1984 г.; ст. 4 Конвенции о правах инвалидов 2006 г.; ст. 84 Международной конвенции о защите прав всех трудящихся-мигрантов и членов их семей 1990 г.

19 Konstantin Markin v. Russia, no. 30078/06, 7 October 2010.

20 I/A Court H.R., Case of Ibsen Cárdenas and Ibsen-Peña v. Bolivia. Merits, Reparation and Costs. Judgment of September 1, 2010. § 193 // Series C. No. 217.