Правовое регулирование миграционной политики и деятельности миграционных служб в государствах - участниках Шанхайской организации сотрудничества и странах БРИКС

ПРАВОВОЕ РЕГУЛИРОВАНИЕ МИГРАЦИОННОЙ

ПОЛИТИКИ И ДЕЯТЕЛЬНОСТИ МИГРАЦИОННЫХ СЛУЖБ В ГОСУДАРСТВАХ — УЧАСТНИКАХ ШАНХАЙСКОЙ ОРГАНИЗАЦИИ СОТРУДНИЧЕСТВА И СТРАНАХ БРИКС

СВЕТЛАНА АНАТОЛЬЕВНА АКИМОВА,

кандидат юридических наук, старший преподаватель кафедры конституционного и муниципального права

Московского университета МВД России Научная специальность: 12.00.14 — административное право; административный процесс

E-mail: 203.019@mail.ru

Аннотация. Статья посвящена исследованию этапов становления и развития правовых механизмов регулирования миграционной политики в ряде зарубежных государств. Проводится сравнительный анализ формирования и деятельности миграционных служб в государствах-участниках Шанхайской Организации Сотрудничества и странах БРИКС. Дается правовая характеристика деятельности миграционных служб в зависимости от того или иного этапа развития миграционной политики.

Ключевые слова: миграция, миграционная политика, ШОС, БРИКС, миграционные службы.

LEGAL REGULATION OF MIGRATION POLICIES AND ACTIVITIES OF THE MIGRATION SERVICES IN THE MEMBER STATES OF THE SHANGHAI ORGANIZATION COOPERATION AND BRICS

SVETLANA ANATOLYEVNA AKIMOVA,

lector of constitutional law of the Moscow University of the Interior, candidate of law

Annotation. The article is devoted to the study of the stages of formation and development of legal mechanisms of regulation of migration policy in a number of foreign States. A comparative analysis of the formation and activities of the migration services in the member States of the Shanghai Cooperation Organization and BRICS countries. Given the legal description of the activities of the migration services depending go a different stage of development of migration policy.

Keywords: migration, migration policy, Shanghai Organization Cooperation, the BRICS, migration service.

Шанхайская организация сотрудничества — региональная международная организация, основанная в 2001 г. лидерами Китая, России, Казахстана, Таджикистана, Киргизии и Узбекистана. Сегодня одной из актуальных проблем в странах ШОС является регулирование миграционных процессов в каждой из стран-участниц, характеризующихся особенностями, не только отличающими их от миграционных процессов в других регионах мира, но и позволяющих говорить о перемещениях населения между странами ШОС как об особой миграционной системе.

Наиболее тесные и интенсивные миграционные связи установились между Россией и бывшими респуб-

ликами СССР. Причем, если между Россией и Казахстаном происходит обмен преимущественно мигрантами, переезжающими на постоянное место жительства, то остальные республики служат поставщиками дешевой и неквалифицированной рабочей силы.

Статистика трансграничной миграции в пределах ШОС на постоянное место жительства свидетельствует о том, что Казахстан отдает население почти исключительно России, а получает из Узбекистана и, в меньшей степени, из Российской Федерации. Киргизия имеет незначительный приток населения из России, а отток, в гораздо больших масштабах, также в Россию и, в некоторой степени, в Казахстан. Населе-

ние, покидающее Россию, направляется, в основном, в Казахстан. Межгосударственные отношения между странами ШОС, далеко не всегда носят бесконфликтный характер, что непосредственным образом отражается на внешнеполитических курсах всех стран региона и на проводимой ими миграционной политике1. Например, визовый режим между Узбекистаном и Таджикистаном, введенный в 2000 г.

В решении вопросов правового регулирования миграционных процессов (в частности, права на свободу передвижения, выбор места пребывания и жительства) государства ШОС неоднозначны. Несмотря на закрепление этих прав в большинстве конституций региона, в ряде из них принимаются нормативные правовые акты, ограничивающие эти права.

Так, в Китае действует авторитарная модель правового регулирования миграционной ситуации, которая предполагает жесткий государственный контроль в сфере миграции, (например, ограничение свободы передвижения). Трудовые права работников в Китае ограничены пропиской, т.е. жесткой привязкой граждан к постоянному месту жительства. Установленный порядок прописки требует разрешения административных органов на проживание, устройство на работу и учебу, приобретение в собственность жилья, что существенно нарушает международные права человека.

Основные особенности официальной миграционной политики КНР: укрепление своих позиций на мировом рынке трудовых услуг; борьба с нелегальной эмиграцией; активная защита прав китайских граждан за рубежом; поощрение переселившихся за границу ученых к возвращению на историческую родину.

Расширение экспорта трудовых услуг — важная составляющая стратегии выхода национального китайского бизнеса вовне (выдвинута в 2000 г. Цзян Цзэминем) — означает товарную экспансию на внешних рынках; экспорт рабочей силы; импорт сырья и высоких технологий.

Китайское правительство обеспокоено наличием избыточной рабочей силы внутри страны. С начала 1980-х гг. прошлого века КНР проводит целенаправленную политику освоения зарубежных рынков трудовых ресурсов, активно поддерживая своих граждан в организации собственного бизнеса за рубежом, требуя от них изучения иностранных технологий и повышения квалификации и др.

Управляемая миграция рассматривается китайским правительством как способ «рационального дви-

жения населения и его распределения между городом и деревней, а также между различными регионами страны»2. Постановление Госсовета «О мерах по дальнейшей стабилизации проблемы занятости и распределения трудовых ресурсов» направлено на расширение экспорта рабочей силы из густонаселенных регионов Китая в малозаселенные сельскохозяйственные районы сопредельных стран. В числе этих мер: создание совместных предприятий с обязательным участием китайских рабочих; работа китайских специалистов на производстве в сопредельных странах по долгосрочным контрактам; взятие китайскими предприятиями в аренду земель, расположенных в приграничных областях соседних стран.

Существуют и другие векторы миграционной политики Китая, — создание на сопредельных территориях совместных зон, которые носят экономический либо таможенный статус. Усилия Китая направлены на создание на территории России совместных экономических зон площадью 5—10 км, что соответствует программе Пекина по заселению Северного Китая. Кроме того, в Дальневосточных регионах России действует сеть нелегальных китайских банков, финансирующих торговые операции китайских мигрантов. В сферу их деятельности включены: аккумулирование выручки торговых фирм, размещенных на территории сопредельных государств; создание посреднических коммерческих структур; размещение заказов на лес, рыбу, цветные металлы; транспортировка заказов в Китай.

Разработанная в КНР концепция единой нации различает государственные и национальные интересы. Первые — это суверенитет Китая, вторые — формирование единой нации, которая подразумевает всех китайцев, проживающих не только в КНР, но и в сопредельных странах. Данная идеология отражается и в миграционной политике страны, важным направлением которой является усиление миграционного взаимодействия с Россией3.

Россия занимает особое место в планах Пекина. Китайские власти используют трудовую миграцию для завоевания прочных экономических, торговых и

1 Зинченко Н.Н. Миграция населения: теория и практика международно-правового регулирования: Моногр. М., 2003. С. 165.

2 Чесноков А.С. Миграционные и демографические аспекты современного развития Китая: Мат-лы конф. «Миграция и развитие». М., 2007. С. 247.

3 Метелев С.Е. Международная трудовая миграция и нелегальная миграция В России: Моногр. М., 2006. С. 98.

демографических позиций, способных оказать серьезное геополитическое влияние на нашу страну. При этом неважно, какие (по социальным параметрам) граждане КНР переселятся в Россию, важно, чтобы они были экономически выгодны, поставляя в Китай деньги и сырье. Интегрируясь в местное российское общество, китайцы, с одной стороны, сохраняют национальную идентичность (большая часть их не стремится получить российское гражданство), с другой, — ориентированы на расширение своих позиций в принимающем обществе. В целом территориальное закрепление китайских граждан за рубежом входит в круг интересов руководства КНР, и в этом смысле позиция китайского руководства требует повышенного внимания с точки зрения государственной безопасности и общественного порядка в принимающих странах.

Одним из принципов регулирования внутренней миграции в Киргизской Республике является обеспечение закрепленных в конституции страны прав человека, в частности, прав на свободный выбор места жительства и места пребывания, свободу передвижения, личную свободу и безопасность. Однако, закон «О внутренней миграции» обязывает граждан, временно выбывших в другую местность на срок свыше 45 календарных дней, зарегистрироваться по месту пребывания. Подобная ситуация складывается в и других странах — членах ШОС: их конституции закрепляют и гарантируют своим гражданам право на свободу передвижения, выбор места пребывания и жительства, однако, внутреннее законодательство устанавливает ограничения рассматриваемых прав. Данное положение обусловлено, прежде всего, отсутствием единого законодательного акта в сфере регулирования миграционных процессов, соответствующего международным правовым нормам, а также самостоятельных органов, компетентных решать вопросы в сфере миграции. В настоящее время регулированием миграционных процессов в указанных странах занимаются органы внутренних дел, которые руководствуются преимущественно приказами, инструкциями и распоряжениями, нередко противоречащими конституциям и международным правовым актам.

Федеративная Республика Бразилия является страной приема иммигрантов и в настоящее время занимает третье место (после США и Аргентины) по количеству въехавших на ее территорию лиц4.

С середины и до конца XIX в. в страну прибыло 1,1 млн европейцев Португалии, Италии и Германии.

Одновременно для работы на сахарных, хлопковых и табачных плантациях, добычи золота и алмазов на севере страны в Бразилию доставлялись африканские рабы. Всего (до запрета рабства в 1888 г.) в страну было доставлено до 5 млн африканцев, в основном из нынешних Анголы, Конго, Мозамбика. Экономика Бразилии того времени, имевшая выраженную сельскохозяйственную направленность, требовала все большего вложения труда, и отмена работорговли только усилила привлечение рабочей силы. С начала XX в. до начала 1950-х гг. в Бразилию иммигрировало еще около 4 млн европейцев (преимущественно португальцы, итальянцы и испанцы), устраиваясь на работу не только в сельскохозяйственном секторе, но и в сфере промышленности. Например, большинство итальянцев, прибывших в Бразилию, сначала трудились в качестве наемных крестьян на кофейных плантациях; затем некоторые из них, накопив капитал, покупали участки земли и становились фермерами-землевладельцами, нанимая иммигрантов. Следует упомянуть, что в этот период в Бразилии появились и выходцы из Японии и Ливана, которые обосновались в крупных городах на юго-востоке страны и работали преимущественно в сфере услуг.

Во второй половине XX в. приток иммигрантов в Бразилию резко упал. В первую очередь, это связано с послевоенным восстановлением экономики и ускоренным ростом благосостояния населения в тех странах, которые всегда являлись донорами рабочей силы для Бразилии. Во-вторых, в самой республике количество рабочих мест, привлекательных для иностранцев, резко сократилось в связи с политической нестабильностью и экономическим спадом. Тем не менее, в 1970-х гг. Бразилия принимает большой поток ливанских, сирийских и палестинских иммигрантов (эмигрировавших из своих стран из-за возникших военных конфликтов), а в 1990-х гг. — эмигрантов из африканских стран, Китая и стран Юго-Восточной Азии.

Сегодня для Бразилии характерны достаточное для нужд ее экономики количество рабочей силы и сбалансированность миграционных потоков (т.е. ежегодное количество бразильских граждан, эмигрирующих из республики, практически уравнивается числом иммигрантов, прибывающих в страну для постоянного

4 Цапенко И. Социально-политические последствия международной миграции населения // Мировая экономика и международные отношения. 1999. № 3. С. 58.

проживания и трудоустройства), постепенно решается проблема нехватки квалифицированной рабочей силы. С развитием системы образования сокращается число приглашаемых в страну специалистов технического и медицинского профилей, снижается субсидирование программ, направленных на их привлечение.

Индия — огромная по площади и населению страна с низким уровнем урбанизации. Большая часть населения, в особенности сельского, имеет скромные возможности для существования, поэтому поездки в другие территории на заработки — один из немногих способов прокормить себя и семью. Несмотря на существование специальных программ по развитию сельских территорий, законодательство и политика индийского правительства не решают многих острых проблем, касающихся уровня жизни значительной части населения страны.

С 2000 по 2014 гг. миграционные потоки между индийскими штатами возросли более чем наполовину, из них перемещения внутри — на 32,6%, между штатами — на 29,5%. И хотя внутри страны население перемещается все активней, существенного притока человеческого капитала из-за рубежа не наблюдается. При этом основу иностранных мигрантов составляют выходцы из соседних с Индией стран. В миграционных потоках преобладает мужское население, для которого главной причиной перемещения является поиск работы. Растет доля миграционных потоков из сельской местности в города, но по-прежнему велики показатели перемещения непосредственно внутри сельской части страны.

Среди всех мигрантов 23,8% — неграмотные (39,5% — без высшего образования, 32,4% — не окончившие высшего учебного заведения, всего лишь 5,3% — с высшим техническим образованием). Большая часть внутренних мигрантов ищет «черновую» работу. И именно на этом уровне проблема защиты прав рабочих стоит особенно остро5.

Однако, в области миграции рабочей силы индийское правительство способно лишь облегчить режим перемещения внутри страны и за рубеж. Недавно были внесены некоторые поправки в законодательство, дающие право на получение двойного гражданства для жителей Индии, а также упрощающие выезд рабочих в ряд государств. Однако, эти меры не более чем попытка решить существующие проблемы беднейших слоев населения за счет предоставления возможности «подзаработать на стороне».

Южно-Африканская Республика — одна из самых богатых стран континента, долгое время являвшаяся центром притяжения мигрантов, основное число которых занято было в угледобывающей отрасли промышленности. В 1970—1980 гг., после принятия мер по снижению зависимости от трудовых мигрантов, удельный вес иностранных рабочих в угольной промышленности сократился с 77% до 40%6.

ЮАР по-прежнему остается страной-реципиентом для людей, приезжающих сюда на постоянное место жительства, но для такой категории лиц существенными факторами стали профессия и квалификация. Иммиграционная программа в ЮАР на сегодняшний день довольно жесткая. Прежде всего, это обусловлено огромным потоком неквалифицированной рабочей силы после падения режима апартеида. Сейчас эта проблема особенно обострилась в связи с повышением данной категории работников.

Режим апартеида в Южной Африке в свое время лишил негритянское население доступа к высококачественному образованию, что теперь стало причиной кадрового дефицита. Сейчас система образования в ЮАР пытается справиться с этой проблемой, а также с утечкой из страны квалифицированных специалистов. Если в 1982—1992 гг. покинули страну 70 тыс. человек, то в 1998—2001 гг. их было свыше 166 тыс. Сегодня только в Великобритании постоянно проживают 1,4 млн южноафриканцев. Примерно 50% юж-ноафриканцев, живущих в других странах, имеют высшее образование.

Международная организация по миграции считает, что количество эмигрантов во всем мире за последние 30 лет более чем удвоилось. При этом африканцы покидают свои страны вынужденно — из-за военных конфликтов или бедности. Эмигранты из ЮАР также называют причиной выезда высокий уровень преступности внутри страны; белые эмигранты жалуются на предоставление черному населению особых привилегий.

Активность в области научных исследований в ЮАР по-прежнему высока, но отъезд врачей и медицинского персонала сказывается на регионе довольно

5 Никифорова Е.А. Правовые и организационные основы деятельности миграционных служб зарубежных стран. Дисс. ... канд. юрид. наук. М., 2004. С. 62—67.

6 Ходов Л.Г. О современном состоянии миграции населения в мире // Внешнеэкономический бюллетень. 1998. № 1. С. 96.

серьезно. По данным British Medical Journal, ежегодно Африку покидают 23 тыс. медицинских работников, 10% врачей в канадских госпиталях являются южно-африканцами, а в Великобритании в 2000—2014 гг. самое большое количество разрешений на работу получили медсестры из ЮАР и Зимбабве. Все это приводит к нехватке специалистов во многих государственных клиниках и госпиталях.

И хотя причинами эмиграции населения из ЮАР являются преступность, низкий уровень жизни и наличие безработицы, по сравнению с другими африканскими государствами ЮАР является наиболее развитой страной, и это служит основной причиной притока сюда людских ресурсов из других регионов континента.

Таким образом, миграционные процессы, протекающие в государствах — участниках ШОС и странах БРИКС характеризуются особенностями, не только отличающими их от миграционных процессов в других регионах мира, но и позволяющими говорить о передвижениях людей между странами ШОС и БРИКС как об особой миграционной системе. Управление миграционной ситуацией в странах ШОС и БРИКС с целью подчинения ее задачам обеспечения безопасности и социально-экономическим задачам составляет главное содержание миграционной политики, особенно в условиях отсутствия самостоятельных органов власти, компетентных в решении вопросов в сфере миграции.

ФЕДЕРАЛЬНАЯ АНТИМОНОПОЛЬНАЯ СЛУЖБА

КАК СУБЪЕКТ, ОБЕСПЕЧИВАЮЩИЙ ЭКОНОМИЧЕСКУЮ БЕЗОПАСНОСТЬ РОССИИ И ЕЕ ПРАВОВОЕ ПОЛОЖЕНИЕ

ФЕДОР ПЕТРОВИЧ ВАСИЛЬЕВ,

доцент кафедры УДСООП Академии управления МВД России, доктор юридических наук, полковник полиции, член Российской академии юридических наук

E-mail: vasilev17@mail.ru; ВАСИЛИЙ ИВАНОВИЧ ДОЛИНКО, начальникредакционно-издательского отдела ААкадемии управления МВД России, адъюнкт заочной формы обучения Академии управления МВД России, подполковник полиции

E-mail: Dol273@yandex.ru

Научная специальность: 12.00.14 — административное право; административный процесс

Аннотация. Авторами рассматриваются правовое положение ФАС России, особенности регулирования ее деятельности и ее роль в обеспечении экономической безопасности страны.

Ключевые слова: антимонопольная служба, безопасность, государство, закон, ОВД, органы, ФАС, МВД России, министерство, пресечение, полиция, право, положение, регулирование, сотрудник, субъект, финансы, экономика.

THE FEDERAL ANTIMONOPOLY SERVICE AS AN ENTITY PROVIDING ECONOMIC SECURITY OF RUSSIA AND ITS LEGAL STATUS

FEDOR PETROVICH VASILYEV,

professor of USOAP Academy of Ministry of interior of Russia, doctor of legal sciences, police colonel, member of the Russian Academy of legal sciences;

VASILIYIVANOVICH DOLINKO,

head of the editorial-publishing Department of the Academy of Ministry of interior of Russia, associate correspondence

courses of the Academy of management of the Russian interior Ministry, colonel of police

Annotation. The authors examine the legal status of the FAS Russia, especially regulation of its activity and its role in ensuring economic security of the country.

Keywords: anti-trust, security, government, law, ATS authorities, FAS, Russian Ministry of Internal Affairs, the Ministry, repression, police, rule, regulation, regulation, employee, subject, territorial, finance and economics.