Санкционный справочник

В ночь с 29 на 30 января Минфин США опубликовал «кремлевский доклад» (КД) — список 210 человек, которые либо близки к российской власти, либо обладают состоянием больше $1 млрд. В списке состоит практически все федеральное руководство России (114 чиновников) и большая часть деловой элиты (96 бизнесменов). Список не устроил ни одну из сторон — в США и в России «кремлевский доклад» ругают за расплывчатость.

Неоправдавшиеся надежды

В Конгрессе на публикацию «кремлевского доклада» Минфина США отреагировали скептически. Судя по публичным заявлениям, законодатели ожидали увидеть более компактный и нюансированный список. Многие из них также рассчитывали, что одновременно с обнародованием «кремлевского доклада» будет объявлено и о введении санкций в отношении некоторых из его фигурантов. Выступая на слушаниях в банковском комитете Сената, министр финансов Стивен Мнучин поспешил заверить: на основе доклада будут приниматься решения о санкциях (о том, как отразились его слова на российском валютном рынке, см. статью «Рынок прочитал "кремлевский доклад"»). В ходе открытой части брифинга чиновник, впрочем, не уточнил, когда могут последовать рестрикции и кого именно они затронут.

Кто вошел в «кремлевский доклад»

Между тем на сайте Минфина в пояснении к документу сказано, что он «не является "санкционным списком"». «Включение физических или юридических лиц в этот доклад, его приложения или закрытое приложение не означает и ни в коей мере не может интерпретироваться как наложение санкций на эти лица,— уточняется в релизе.— Включение в этот список также не означает, что эти лица отвечают критериям, которые могут повлечь за собой наложение санкций. Более того, включение физических и юридических лиц в этот доклад и приложения не означает и не дает повода для того, чтобы в их отношении вводились какие-либо ограничения или запреты в отношениях с США или другими иностранными гражданами. Точно так же включение в открытый доклад не указывает на то, что правительство США обладает информацией о вовлеченности данных лиц в какие-либо противозаконные действия».

Таким образом, последствия публикации доклада для его фигурантов пока не ясны. Критически настроенные по отношению к Москве конгрессмены, такие как, например, демократ Брайан Шатц, сомневаются, что новые санкции последуют после того, как Госдепартамент США объявил, что рестрикций в отношении иностранных компаний или людей «за значительные трансакции с организациями из российского оборонного или разведывательного сектора» пока не будет. Напомним, закон «О противодействии противникам США посредством санкций» (CAATSA), на основании которого подготовлен и «кремлевский доклад», позволяет властям США с 29 января наказывать ключевых иностранных партнеров российских оборонщиков и разведслужб. В Госдепе пояснили: сама угроза введения подобных «вторичных санкций» является «сдерживающим фактором», более жесткие меры пока не нужны, но могут последовать. Многие конгрессмены восприняли это как попытку саботажа со стороны администрации президента Трампа.

Дональд Трамп изначально весьма критически отнесся к CAATSA. Конгресс, по сути, навязал ему этот закон, не оставив пространства для маневра. Приняв документ абсолютным большинством голосов, законодатели сделали бессмысленным гипотетическое вето президента. Но подписывая закон, Дональд Трамп раскритиковал конгрессменов за вмешательство в его конституционные полномочия по формированию и реализации внешней политики, в том числе санкционной.

История санкционных войн США и России — в спецпроекте “Ъ FM”

С учетом этого понятна и вторая претензия сторонников CAATSA к открытой части «кремлевского доклада»: они убеждены, что администрация предоставила Конгрессу «отписку», формально удовлетворив требования CAATSA, но сделав публикацию списка, по сути, бессмысленной. Изначально конгрессмены настаивали на обнародовании точечного и нюансированного «списка друзей Владимира Путина», рассчитывая, что угроза новых персональных санкций заставит этих людей отвернуться от Кремля. CAATSA позволял опубликовать не только имена, но и обнаруженные спецслужбами США источники доходов, возможные нелегальные схемы, к которым эти лица могли быть причастны, сведения о состоянии членов их семей, бизнес-интересы на Западе.

Но администрация Дональда Трампа пошла по другому пути, включив в досье 210 имен российских чиновников, политиков и предпринимателей. «В России ожидали серьезный доклад. Русофобы потирали руки и ждали мощного удара по Кремлю. Бизнесмены беспокоились в связи с возможными репутационными рисками,— заявил “Ъ” Иван Тимофеев, директор программ РСМД, программный директор клуба "Валдай".— Но в итоге мы увидели компиляцию сайта администрации президента РФ, правительства и списка журнала Forbes».

По словам бывшего посла США в РФ, профессора Стэнфордского университета Майкла Макфола, «в этом списке мало смысла, а может, и нет вообще». «Они совершенно не утруждали себя с его составлением»,— заявил он “Ъ”. По мнению собеседника “Ъ”, фигурантам открытой части «доклада» нет причин опасаться серьезных последствий. «Включив в него всех, в том числе людей, которые точно не входят в ближний круг российского президента, администрация сделала этот список малопригодным для принятия решений о санкциях»,— убежден Майкл Макфол.

Один из авторов рекомендаций по составлению «кремлевского доклада», старший научный сотрудник Atlantic Council Андерс Ослунд сказал “Ъ”, что «список не выделяет людей, реально близких к Кремлю, и не отвечает изначальному замыслу составителей 241-й статьи CAATSA». Он не исключает, что «эксперты администрации изначально составили нужный список, но потом кто-то из высшего руководства взял и заменил его телефонным справочником Кремля и списком Forbes». В итоге, по его словам, «американская санкционная политика стала предметом насмешек, а в Кремле ликуют».

Пока нет информации о том, что вошло в секретную часть доклада. Министр финансов Стивен Мнучин во вторник заявил, что она насчитывает «сотни страниц» и составлена на основе «огромной работы, проделанной спецслужбами». Майкл Макфол, впрочем, сказал “Ъ”, что не ожидает от секретной части досье сенсаций. «Нет никаких оснований полагать, что секретная часть была составлена более тщательно»,— сказал “Ъ” Андерс Ослунд. Доклад о перспективах расширения санкций на российский госдолг и деривативы, также предусмотренный CAATSA, так пока и не опубликован.

Несбывшиеся страхи

В Москве ждали доклада с опасением, и первая реакция больше всего была похожа на вздох облегчения. Владимир Путин сожалеет, что не попал в «кремлевский доклад». По его мнению, «по сути, в него занесли все население страны», но от ответных мер Россия воздержится.

«Я думаю, это та ситуация, когда непопадание в этот список — это повод уволиться. Но, конечно, мы так поступать не будем»,— пошутил лидер «Единой России» Дмитрий Медведев, включенный в список. Те, кто оказался в списке вместе с премьером, главой администрации президента Антоном Вайно и их подчиненными, по мере возможности подчеркивали свое удовольствие. «Было бы обидно не попасть в такую компанию»,— сказал вице-премьер, полпред в Дальневосточном округе Юрий Трутнев.

Были сделаны и политические выводы: в частности, об «угрозе вмешательства в выборы президента России» сразу после публикации списка заявил сенатор Франц Клинцевич. При этом главы ЦИКа Эллы Памфиловой в списке нет, не привлек внимания авторов доклада и внутриполитический блок АП. В списке наравне с другими заместителями господина Вайно фигурирует первый заместитель главы АП Сергей Кириенко (в санкционные списки попадал и его предшественник Вячеслав Володин). Из 21 управления АП в докладе упомянуты руководители только трех, работающих на внешних направлениях: глава управления по сотрудничеству с государствами СНГ, Абхазией и Южной Осетией Олег Говорун; по межрегиональным и культурным связям с зарубежными странами Владимир Чернов, а также по внешней политике Александр Манжосин.

В списке есть полпреды президента в высших судах, но нет самих судей. Ранее под санкции США и Канады попадал вице-спикер Госдумы Сергей Неверов, который до конца 2017 года возглавлял генсовет «Единой России». Имени его сменщика на партийной должности вице-спикера Совета федерации Андрея Турчака в докладе нет. От обеих палат парламента есть только спикеры Валентина Матвиенко и Вячеслав Володин, других имен депутатов и сенаторов (кроме Андрея Скоча и Сулеймана Керимова, включенных за бизнес-заслуги) нет. «Спикер за всю Госдуму взял удар на себя»,— иронизирует один из думцев.

Редактор отдела внешней политики “Ъ” Елена Черненко

Законопроект разрабатывался в спешке, и многие его формулировки получились достаточно размытыми, что сыграло на руку администрации. Конгрессмены хотели знать имена «наиболее важных высокопоставленных политических деятелей и олигархов в РФ, определяемых их близостью к российскому режиму и их чистым капиталом». Два источника “Ъ” в госструктурах США говорят, что администрация сделала «именно то, что от нее требовалось». Хотели список? Получите...

В основу же списка чиновников мог лечь перечень членов Совета безопасности. Во всяком случае, фигурантами списка оказались лишь мэры Москвы и Санкт-Петербурга Сергей Собянин и Георгий Полтавченко, которые также являются членами СБ, остальных региональных руководителей там нет. В том числе ранее попадавших под санкции главы Чечни Рамзана Кадырова и главы Крыма Сергея Аксенова. Из полутора десятков спецпредставителей президента по разным вопросам в «кремлевский доклад» попал только один — экс-глава АП Сергей Иванов: он постоянный член Совбеза РФ. «Наш президент неоднократно удивлялся, чем вызвана эта реакция США,— сказал “Ъ” сенатор, спецпредставитель президента по взаимодействию с соотечественниками за рубежом Александр Бабаков (включен в санкционные списки ЕС и Канады).— Они стремятся породить недовольство внутри страны, но я думаю, ничего у них не выйдет».

Вопросы статуса

Комментарии бизнеса немногим отличались от политических слов, главным образом признанием некоторой неопределенности. В неофициальной беседе собеседники “Ъ” из банковской сферы говорили, «что именно означает попадание в данный список — неясно». «Никаких последствий для бизнеса или лично человека это на данный момент не несет. Вероятно, в дальнейшем появятся какие-то дополнительные документы, которые внесут ясность, но пока говорить не о чем»,— заключил собеседник “Ъ” из числа попавших в список. «Какие проблемы, если там никаких последствий не прописано?» — недоумевает собеседник “Ъ” в одной из крупных корпораций, владелец которой попал в «кремлевский доклад». Собеседник “Ъ” не исключает, что в списке могут быть «подводные камни»: «Но мы о них не знаем, и никто о них не знает».

Первый заместитель финдиректора «Трансконтейнера» Андрей Жемчугов отмечает, что попадание ряда акционеров в «кремлевский список» не выделяет как-то специфически «Трансконтейнер» среди других компаний — список очень широкий. Но, отмечает он, «сам факт составления этого списка не означает автоматического введения санкций». Если они будут введены, компания «будет оценивать» ситуацию.

Глава АО «Лаборатория Касперского» Евгений Касперский написал в Twitter, что список не является санкционным, а его составители не понимают значение слова «олигарх». На вопрос “Ъ”, как повлияет включение А. Е. Лихачева в «кремлевский список» на деятельность «Росатома», в госкорпорации заявили: «"Росатом" является одним из лидеров не только российской экономики, но и глобальным технологическим лидером. Было бы странно, если бы в общем списке руководителей ведущих российских компаний отсутствовал генеральный директор "Росатома". Мы продолжаем работать над увеличением объемов заказов на международном рынке и в очередной раз сообщаем, что радиационная обстановка на объектах отрасли в пределах нормы и соответствует естественному радиационному фону».

На самом деле CAATSA требует описания в докладе Минфина США роли компаний с госучастием в российской экономике и анализа потенциальных эффектов введения дополнительных ограничений на операции с их долями и долговыми инструментами. В открытой части финансовое ведомство США кратко описывает этот сектор как наследие СССР, прошедшее приватизацию 1990-х годов, сменившуюся частичной реприватизацией крупных компаний в начале 2000-х. Формулировки Минфина США практически повторяют текст доклада о развитии конкуренции российской антимонопольной службы: государство ответило на кризисы 2008 и 2014 годов наращиванием своей доли в экономике, и по данным 2016 года, на окологосударственные компании в РФ приходилась треть всех занятых и около 70% произведенного ВВП.

Заместитель главного редактора “Ъ” по экономической политике Дмитрий Бутрин

Но очень показателен термин parastatal. Формально он переводится как «полугосударственная структура», однако в американском законодательстве, как и термин oligarch, впервые упоминается только в CAATSA — хотя для госкомпаний во всем мире существует не один термин (state-run, state-controlled, quasi public и т. п.), довольно точно определяющий конкретный вид госактивов какого-либо государства. Есть лишь одна отрасль знания, в которой термин parastatal применяется регулярно и именно в этом смысле. Это африканистика: практически любая новостная лента информагентств, работающих в Нигерии, Зимбабве, ЮАР, Кении, Танзании, заполнена этим термином до отказа. У этого слова, кстати, нет никакого негативного оттенка — так, в американских финансовых учебниках (но не в законодательстве) как parastatals иногда характеризуют банки Федеральной резервной системы США. Но в целом parastatals — это Африка. Люди, занимавшиеся «кремлевским докладом» в Минфине США, либо параллельно занимаются взаимоотношениями с африканскими странами, либо принципиально не видят разницы между российским и африканским политико-экономическим устройством.

Отметим, что, по данным ФАС, общее число компаний с акционерным участием государства на 2017 год составляло 1356 (из них 128 АО с долей государства от 25% до 50%, 575 АО с долей свыше 50%). Однако для нужд CAATSA доклад Минфина США определяет российские компании с госучастием как предприятия, «в которых государство владеет 25% или более и выручка которых превышает $2 млрд». Список таких активов и анализ последствий возможного расширения ограничений операций с их долями и долгом составляет закрытую часть доклада. Отметим, однако, что в топ-500 российских компаний по объему выручки входит около 40, удовлетворяющих этой формулировке,— начиная с «Газпрома» (6 трлн руб. выручки), «Роснефти» (4,1 трлн) и Сбербанка (3 трлн) и заканчивая санируемым Промсвязьбанком (будущим агрегатором гособоронзаказа, выручка 127 млрд руб.) и концерном «Радиоэлектронные технологии» (124 млрд руб.). При этом даже перечень, ограниченный объемом выручки в 120 млрд руб., затрагивает многие крупные отрасли российской промышленности — ТЭК («Газпром», «Роснефть», «Транснефть», «Зарубежнефть» и др.), энергетику («Росатом», «Россети», «Интер РАО»), транспорт («Аэрофлот» и РЖД), добычу (АЛРОСА), связь («Ростелеком» и «Почта России»), финансы (Сбербанк, ВЭБ, Россельхозбанк), судо- и авиастроение (ОАК, «Вертолеты России», ОСК) и оборонную промышленность («Ростех», Уралвагонзавод, НПО «Высокоточные комплексы» и т. п.).

Россйские компании, которым угрожают санкции США

«Кремлевский доклад» определяет российские компании с госучастием как предприятия, «в которых государство владеет 25% или более и выручка которых превышает $2 млрд». Какие компании соответствуют данным критериям — в материале “Ъ”.