Саморегулируемые организации и развитие гражданского общества

ОБРАЗОВАНИЕ ПРАКТИКА НАУКА

Ю. И. Мхитарян

САМОРЕГУЛИРУЕМЫЕ ОРГАНИЗАЦИИ И РАЗВИТИЕ ГРАЖДАНСКОГО ОБЩЕСТВА

Обосновывается необходимость повышения эффективности экономики путем совершенствования правового регулирования статуса саморегулируемых организаций (СРО). Обеспечение приоритетного развития саморегулируемых организаций было определено Президентом Российской Федерации в качестве одной из стратегических целей в 2003 г. Однако до настоящего времени приоритетное развитие саморегулируемых организаций не обеспечено.

Автор считает, что развитию саморегулируемых организаций препятствуют несовершенная законодательная дефиниция понятия «саморегулируемая организация» и неясность механизма дополнительной имущественной ответственности членов СРО. Саморегулируемые организации понимаются автором как устойчивые социальные структуры, особые социальные центры, призванные оказывать ключевое влияние на состояние общественных отношений в сфере предпринимательской деятельности. Анализ теории гражданского общества показывает задачи, которые могут и должны решать саморегулируемые организации как институты гражданского общества.

Регулирование деятельности СРО должно осуществляться на основе норм права, что позволит обеспечить приоритетное развитие саморегулируемых организаций в экономике. С учетом этого сформулированы предложения по совершенствованию законодательства, предложено авторское определение саморегулируемых организаций.

Ключевые слова: гражданское общество, саморегулируемые организации, нормы права, дополнительная имущественная ответственность членов саморегулируемых организаций

Общество, государство и экономика развиваются в условиях глобальной конкуренции, в которых конкурентоспособность экономики -это ее способность обеспечивать устойчивый экономический рост, превосходить развитие экономики других стран.

В 2003 г. стратегическими документами Российской Федерации в качестве важной стратегической цели, направленной на рост национальной экономики, было определено приоритетное развитие саморегулируемых организаций (Указ Президента РФ от 23 июля 2003 г. № 824 «О мерах по проведению административной реформы в 2003-2004 годах»). В 2012 г. Президент РФ В. В. Путин в статье «Демократия и качество государства» сформулировал стратегическую цель еще раз: «Рассчитываю, что саморегулирование станет одним из столпов сильного гражданского общества».

Вместе с тем в общем количестве некоммерческих организаций, зарегистрированных на 17 июля 2016 г. (227,4 тыс.), доля саморегулируемых организаций (СРО) составила около 0,6 % (распоряжение Правительства РФ от 30 декабря 2015 г. № 2776-р «О Концепции совершенствования механизмов саморегулирования»). Таким образом, указание Президента РФ оказалось не-

выполненным. Однако никто из руководителей органов государственного управления не был привлечен к административной ответственности за недостижение стратегической цели.

Для того чтобы саморегулирование стало одной из основ сильного гражданского общества, саморегулируемые организации должны превратиться в устойчивые социальные структуры, особые социальные центры, оказывающие влияние на регулирование общественных, предпринимательских отношений. Какие задачи и функции должны выполнять саморегулируемые организации, выступая в качестве элементов гражданского общества? Это можно понять, проведя историко-правовой анализ теории гражданского общества.

В развитие теории гражданского общества как инструмента правового опосредования общественных отношений внесли вклад выдающиеся философы права - Аристотель, Цицерон, Г. Гроций, Дж. Локк, И. Кант, Г. Гегель и др. [Нер-сесянц 2013], которые неизменно подчеркивал связь гражданского общества и права. Например, в философско-правовой концепции Аристотеля разумность закона, его правильность и правомерность, его соответствие справедливости и праву рассматривается как способ

устранения эгоистических интересов, присущих людям вообще и властителям в особенности. Согласно философско-правовым идеям Цицерона правовое сообщество, правовое государство являются сущностью и смыслом справедливости. Концептуальные взгляды Г. Гроция строились на том, что правовая справедливость - это господствующие отношения между индивидами, союз свободных людей ради общей пользы, порядок взаимных обязательств, право подданных сопротивляться верховной власти или подчиненным органам, уполномоченным властью. В философ-ско-правовой концепции Г. Гегеля гражданское общество суть сфера реализации особенных, частных целей и интересов отдельной личности, отказ от «права на произвол», перевод государства в пространство общеобязательного для всех права, переход от произвольного суверенитета к правовой концепции.

В России теории гражданского общества много внимания уделяют такие исследователи (в том числе правоведы), как М. В. Баглай [Баглай 2009], К. С. Гаджиев [Гаджиев 1991: 19], Л. С. Мамут [Мамут 2002: 100-103], А. В. Одинцова [Одинцова 1991], З. М. Черни-ловский [Черниловский 1992] и др. Во всех их работах показана тесная связь степени развитости институтов гражданского общества с состоянием правового регулирования в государстве. В связи с этим представляется возможным рассматривать роль саморегулируемых организаций в гражданском обществе в контексте правовых норм, определяющих их статус.

Теория и практика развития институтов гражданского общества направлены на установление справедливости, интересов общества и государства, защиту личности, принятие и реализацию эффективных государственных решений, осуществление общественного контроля [Аузан, Тамбовцев 2005: 30-31].

С точки зрения ученых, институты гражданского общества должны осуществлять свою деятельность в результате свободы объединений, инициативы, независимости, взаимодействия с государством [Баглай 2009: 5]. К этому мнению мы также приходим в результате анализа практического саморегулирования, системы саморегулирования и деятельности отдельных саморегулируемых организаций. Независимость, свобода объединений, частная инициатива - необходимые условия деятельности, основа приоритетного развития саморегулируемых организаций. Приоритетное развитие саморегулируемых организаций может быть обеспечено методами правового регулирования. Создание

надлежащего законодательного регулирования деятельности институтов гражданского общества является одной из наиболее актуальных задач, от решения которой зависит повышение конкурентоспособности экономики.

Деятельность саморегулируемых организаций как института гражданского общества должна содействовать:

устранению эгоистических интересов отдельных групп лиц;

установлению взаимных обязательств между субъектами права;

Приоритетное развитие саморегулируемых организаций может быть обеспечено методами правового регулирования

законности общественных, предпринимательских отношений;

выполнению органами государственного управления своих задач, функций, обязательств;

установлению справедливости и защите личности;

развитию некоммерческих структур, регулированию деятельности некоммерческих структур с учетом их особой роли в обществе, экономике;

свободе объединения, независимости субъектов права;

установлению государственно-частного партнерства.

Возможность реализации институтами гражданского общества социальных задач полностью зависит от регулирующих их деятельность норм права, принципов, которые призваны не затруднять, а облегчать их работу, создавать наиболее благоприятные условия для нее. Неэффективность правового регулирования оказывает негативное влияние на функционирование саморегулируемых организаций. Ограничения их деятельности должны вовремя выявляться, так как они снижают конкурентоспособность экономики.

Основные проблемы в деятельности СРО порождают нормы права, раскрывающие сущность правовых категорий «саморегулируемая организация», «дополнительная имущественная ответственность».

В соответствии с Федеральным законом от 1 декабря 2007 г. № 315-Ф3 «О саморегулируемых организациях» саморегулируемая организация - некоммерческая организация, созданная в целях, предусмотренных законом, основанная

ОБРАЗОВАНИЕ ПРАКТИКА НАУКА

на членстве, объединяющая субъектов предпринимательской деятельности исходя из единства отрасли производства товаров (работ, услуг) или рынка произведенных товаров (работ, услуг), либо объединяющая субъектов профессиональной деятельности для разработки, установления стандартов, правил деятельности и контроля за соблюдением требований указанных стандартов и правил.

Раскрытие содержания правовых категорий позволяет (или, наоборот, не позволяет) принимать нормативные правовые акты, удовлетворяющие потребности общества и государства. Неполное раскрытие содержания категорий права, как и непонимание сути предмета правового регулирования, проблем экономики, управления, приводит к результатам, прямо противоположным поставленным целям и задачам. СРО по своей юридической сути во многом схожи с ассоциациями (союзами) юридических лиц.

В соответствии со ст. 121 Гражданского кодекса РФ ассоциацией (союзом) признаются объединения юридических лиц и (или) граждан, основанные на добровольном или в установленных законом случаях на обязательном членстве для представления и защиты общих, в том числе профессиональных, интересов для достижения общественно полезных целей, а также иных, не противоречащих закону и имеющих некоммерческий характер целей.

Дефиниция, раскрывающая содержание (смысл) термина «саморегулируемая организация» посредством описания ее отличительных признаков, может только дополнять дефиницию ассоциации (союза), потому что в организационно-правовом плане саморегулируемая организация - это ассоциация (союз), наделенная дополнительными правами и обязанностями, а не ассоциация (союз) с усеченными, нарушенными гражданскими правами и обязанностями.

Согласно Федеральному закону «О саморегулируемых организациях» СРО не обязана представлять интересы и защищать права своих членов. В Законе лишь указано, что саморегулируемая организация имеет право от своего имени оспаривать в установленном законодательством Российской Федерации порядке любые акты, решения и (или) действия (бездействие) органов государственной власти; участвовать в обсуждении проектов федеральных законов и иных нормативных правовых актов Российской Федерации; направлять в органы государственной власти и органы местного самоуправления заключения о результатах проводимых ее независимыми экспертами экспертиз проектов нормативных правовых актов; вносить на рас-

смотрение органов государственной власти и местного самоуправления предложения по формированию и реализации государственной политики и политики, осуществляемой на уровне местного самоуправления; запрашивать и получать в органах государственной власти необходимую информацию.

Также в силу ч. 4 ст. 4 Федерального закона «О саморегулируемых организациях» саморегулируемая организация имеет право от своего имени и в интересах своих членов обратиться в суд о признании недействующим, не соответствующим Федеральному закону нормативного правового акта, обязанность соблюдения которого возлагается на членов саморегулируемой организации.

Все перечисленное составляет не только право, но и обязанность саморегулируемых организаций, так как подобными обязанностями изначально обладают ассоциации (союзы). Но эти же гражданские права есть у всех юридических лиц. В чем же тогда особенность некоммерческой организации, получившей статус саморегулируемой организации?

Саморегулирование важно рассматривать как правовое средство, применение которого позволяет качественно изменять уровень регулирования общественных отношений, развития экономики и общества. Но для этого необходимы особый правовой механизм наделения саморегулируемых организаций дополнительными правами и система стимулирования, поддерживающая их деятельность, социальный статус. Предмет саморегулирования составляют представление и защита интересов членов саморегулируемых организаций, регулирование общественных отношений при осуществлении предпринимательской деятельности, совершенствование законодательства. Саморегулируемые организации -институт социального предпринимательства. Их деятельность направлена не на получение прибыли, а на предоставление социальных услуг. Вместе с тем саморегулируемые организации наделены всеми правами и обязанностями, как и любое юридическое лицо.

В российской практике законодательно вводились ограничения деятельности ассоциаций (союзов) в случае получения ими статуса саморегулируемой организации, что не позволяло им существенно влиять на повышение эффективности экономики Российской Федерации и регулирование общественных отношений. Во многом именно поэтому установленная цель - приоритетное развитие саморегулируемых организаций в экономике - к 2018 г. не была достигнута.

Одна из задач, решаемых саморегулируемыми организациями, - разработка правил предпринимательской деятельности для повышения качества продукции (товаров, работ, услуг), эффективности национальной экономики в интересах общества. Высокую репутацию имеет продукция, производимая в США, Японии, других промышленно развитых странах мира. Саморегулируемые организации могут и должны рассматриваться как стратегический ресурс общества для решения этой задачи. Но для этого нужно наделить СРО дополнительными правами по регулированию общественных отношений и создать условия для организации их деятельности.

Ограничение прав ассоциаций (союзов), получивших статус саморегулируемой организации, начинается с требования объединения в составе такой ассоциации (союза) определенного количества субъектов предпринимательской или профессиональной деятельности. Это требование противоречит нормам Конституции РФ, Гражданскому кодексу РФ, ратифицированным Российской Федерацией международным договорам и нарушает принцип свободы объединения субъектов права.

Юридические и физические лица за счет собственных средств объединяются в ассоциации (союзы). Почему при этом законодательно должны закрепляться минимальное количество членов объединения или формы их дополнительной имущественной ответственности? Таких ограничений для реализации права объединения в других федеральных законах нет, не должно их быть и в Федеральном законе «О саморегулируемых организациях», градостроительном и другом законодательстве.

В системе саморегулирования должен осуществляться контроль за соблюдением членами СРО требований и правил деятельности. В случае нарушения членами СРО этих требований и правил к ним могут применяться меры дисциплинарного воздействия. Такая норма используется в саморегулируемых организациях за рубежом и предоставляет определенные преференции саморегулируемым организациям и их членам. Отсутствие подобных преференций приводит лишь к формальному исполнению саморегулируемыми организациями законодательных положений.

Если саморегулируемые организации выполняют дополнительные требования, но не получают преференций, то количество их членов уменьшается, финансовая устойчивость ослабевает. При этом увеличивается количество чле-

нов тех СРО, которые сводят к минимуму требования к своим членам и выполняют основные функции саморегулируемых организаций лишь формально.

Предлагаем следующее определение рассматриваемой правовой категории. Саморегулируемая организация - это ассоциация (союз), осуществляющая независимую деятельность, социальное предпринимательство на основе свободы объединения субъектов предпринимательской или профессиональной деятельности, предоставляющая социальные услуги, защищающая и представляющая интересы своих членов, регулирующая общественные отношения для достижения социальных целей общества.

Обеспечение саморегулируемой организацией дополнительной имущественной ответственности каждого ее члена перед потребителями произведенных товаров (работ, услуг) (п. 3 ч. 3 ст. 3 Федерального закона «О саморегулируемых организациях») рассматривается как одно из требований к саморегулируемым организациям. При этом содержание словосочетания «дополнительная имущественная ответственность» не раскрывается ни в этом, ни в других законах. В ст. 13 упомянутого Федерального закона определено, что способами обеспечения имущественной ответственности перед потребителями и иными лицами могут быть создание системы личного и (или) коллективного страхования; формирование компенсационных фондов. Обеспечение дополнительной имущественной ответственности членов саморегулируемой организации без раскрытия содержания данной правовой категории, установленное как диспозитивное право выбора между страхованием и формированием компенсационного фонда, не позволяет выбрать другие механизмы реализации дополнительной имущественной ответственности.

Дополнительная имущественная ответственность членов саморегулируемых организаций рассматривается законодателем как неотъемлемый элемент системы саморегулирования. Но отсутствие четкого юридического закрепления соответствующего механизма приводит к противоречию с основами Гражданского кодекса РФ, Конституции РФ и к социальной напряженности.

Каждое юридическое лицо несет самостоятельную ответственность по своим обязательствам. Пункт 1 ст. 56 ГК РФ гласит: юридические лица, кроме учреждений, отвечают по своим обязательствам всем принадлежащим им имуществом. Это основа рыночной экономики, гражданского законодательства. Предполо-

ОБРАЗОВАНИЕ ПРАКТИКА НАУКА

жения, что решение проблемы ответственности отдельного юридического лица может быть переложено на другое юридическое лицо, индивидуального предпринимателя за счет развития саморегулирования, никогда не приведут к положительному результату. Если одна организация осуществляет недобросовестную деятельность, а другая вынуждена терпеть из-за этого потери, то это вступает в противоречие с п. 4 ст. 1 ГК РФ, ведь в конечном счете дополнительная имущественная ответственность субъекта права - члена саморегулируемой организации - это средства данного субъекта, отвлеченные от прибыли и направленные на обеспечение соответствия требованиям саморегулируемой организации.

Саморегулируемая организация и ее члены должны иметь возможность самостоятельно определять форму обеспечения дополнительной имущественной ответственности

Действительно, существуют организационно-правовые формы юридических лиц, предполагающие субсидиарную ответственность их участников по обязательствам такого юридического лица (например, полные товарищества). Но саморегулируемая организация - это не самостоятельная организационно-правовая форма, а вид ассоциации. В ассоциацию (союз) юридические лица и (или) граждане объединяются для координации своей деятельности, представления и защиты общих имущественных интересов. При этом ассоциация не отвечает по обязательствам своих членов, а члены не отвечают по обязательствам ассоциации (ст. 12 ГК РФ).

Таким образом, саморегулируемая организация и ее члены должны иметь возможность самостоятельно определять форму обеспечения дополнительной имущественной ответственности. Здесь полезно применить опыт зарубежных стран [Блинков, Оробец 2005], в частности

Республики Казахстан, чье законодательство позволяет саморегулируемым организациям самостоятельно определять форму дополнительной имущественной ответственности (см. Закон Республики Казахстан от 12 ноября 2015 г. № 390-У «О саморегулировании»).

На основании изложенного сформулируем следующие выводы.

Саморегулирование становится основой гражданского общества при обеспечении приоритетного развития саморегулируемых организаций в экономике, свободы объединений субъектов права в саморегулируемые организации, независимости саморегулируемых организаций, создании преференций для обеспечения их деятельности.

В числе причин, по которым саморегулирование не стало одним из ключевых механизмов гражданского общества, а саморегулируемые организации не получили приоритетного развития в экономике, - отсутствие у органов государственного управления (должностных лиц) ответственности за недостижение стратегических целей, сопротивление представителей административной системы, неэффективные нормы права, неудачные определения правовых категорий «саморегулируемая организация» «дополнительная имущественная ответственность».

Саморегулируемые организации следует понимать как институты социального предпринимательства, формирующие новую систему ценностей, качественно изменяющие регулирование предпринимательских отношений. В отличие от предпринимательства, ориентированного на систематическое получение прибыли и осуществляющего деятельность на основе риска предпринимателя, социальное предпринимательство нацелено на предоставление социально значимых услуг и может осуществляться не на основе риска предпринимательской деятельности, а на основе системы норм права, создающих преференции для развития саморегулируемых организаций.

Кроме того, сформулированное нами определение саморегулируемой организации предлагаем закрепить в законодательстве.

Список литературы

Аузан А. А., Тамбовцев В. Л. Экономическое значение гражданского общества // Вопросы экономики. 2005. № 5. С. 28-49.

Баглай М. В. Конституционное право Российской Федерации: учеб. для вузов. М.: Норма, 2009. 800 с.

Блинков B. M., Оробец B. M. Правовое регулирование деятельности некоммерческих негосударственных организаций в зарубежных странах: аналитический обзор Правового управления Госу-

дарственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации // URL: http://iam.duma.gov.ru/ node/8/4677/16696 (дата обращения: 21.04.2017).

Гаджиев К. С. Концепция гражданского общества: идейные истоки и основные вехи формирования // Вопросы философии. 1991. № 7. С. 19-35.

Мамут Л. С. Гражданское общество и государство: проблема соотношения // Общественные науки и современность. 2002. № 5. С. 100-103.

Нерсесянц В. С. Философия права. М.: Норма; Инфра-М, 2013. 647 с.

Одинцова А. В. Гражданское общество: прошлое, настоящее, будущее // Социально-политическая наука. 1991. № 12. С. 41-46.

Черниловский З. M. Гражданское общество: опыт исследования // Государство и право. 1992. № 6. С. 142-151.

Юрий Иванович Мхитарян - доктор экономических наук, академик Международной академии информатизации, ректор Международного института качества бизнеса, председатель общественного проекта «За эффективную систему саморегулирования строительной отрасли» (Москва). 123423, Российская Федерация, Москва, ул. Народного Ополчения, д. 32. E-mail: mkhitaryan@interecoms.ru.

Self-Regulatory Organizations and Development of Civil Society

In the article, a necessity to strengthen the Russian economy through improvement of legal regulation of self-regulatory organizations' (SRO) status is discussed. Ensuring priority development of self-regulatory organizations has been defined as one of the strategic aims by the President of the Russian Federation in 2003. However, so far, the priority development of self-regulatory organizations has not been provided.

The author thinks that development of SROs is impeded because of imperfect legal definition of the concept «self-regulatory organization» and uncertainty of the mechanism of so-called additional property responsibility of members of a SRO. SROs are presented by the author as steady social structures, the special social centers influencing regulation of the public enterprise relations. The analysis of the theory of civil society shows the tasks, which self-regulatory organizations can and have to solve.

Regulation of activity of self-regulatory organizations as institutions of civil society has to be carried out on the basis of rules of law. This will help to provide priority development of self-regulatory organizations in economy. From this perspective, the author formulates proposals for improving the Russian legislation, in particular, a new definition of SRO.

Key words: civil society, self-regulatory organization, legal rules, additional property responsibility of members of a self-regulatory organization

References

Auzan A. A., Tambovtsev V. L. Ekonomicheskoe znachenie grazhdanskogo obshchestva [Economic Significance of Civil Society], Voprosy ekonomiki, 2005, no. 5, pp. 28-49.

Baglai M. V. Konstitutsionnoe pravo Rossiiskoi Federatsii: ucheb. dlya vuzov [Constitutional Law of the Russian Federation: a textbook for high schools], Moscow, Norma, 2009, 800 p.

Blinkov B. M., Orobets B. M. Pravovoe regulirovanie deyatel'nosti nekommercheskikh nego-sudarstvennykh organizatsii v zarubezhnykh stranakh: analiticheskii obzor Pravovogo upravleniya Gosudarstvennoi Dumy Federal'nogo Sobraniya Rossiiskoi Federatsii [Legal Regulation of NonCommercial Organizations in Foreign Countries: an analytical review of the Legal Department of the State Duma of the Federal Assembly of the Russian Federation], available at: http://iam.duma.gov.ru/ node/8/4677/16696 (accessed: 21.04.2017).

Chernilovskii Z. M. Grazhdanskoe obshchestvo: opyt issledovaniya [Civil Society: a Research Experience], Gosudarstvo i pravo, 1992, no. 6, pp. 142-151.

Gadzhiev K. S. Kontseptsiya grazhdanskogo obshchestva: ideinye istoki i osnovnye vekhi formirovaniya [Concept of Civil Society: Ideological Origins and the Milestones of Development], Voprosy filosofii, 1991, no. 7, pp. 19-35.

РОССИЙСКОЕ ПРАВО

ОБРАЗОВАНИЕ ПРАКТИКА НАУКА

Mamut L. S. Grazhdanskoe obshchestvo i gosudarstvo: problema sootnosheniya [Civil Society and State: Matters of Correlation], Obshchestvennye nauki i sovremennost', 2002, no. 5, pp. 100-103.

Nersesyants V. S. Filosofiya prava [Philosophy of Law], Moscow, Norma, Infra-M, 2013. 647 p.

Odintsova A. V. Grazhdanskoe obshchestvo: proshloe, nastoyashchee, budushchee [Civil Society: the Past, the Present, and the Future], Sotsial'no-politicheskaya nauka, 1991, no. 12, pp. 41-46.

Yuriy Mkhitaryan - doctor of economical sciences, member (academician) of the International Academy of Informatization, rector of The International Institute of Quality of Business, chairman of the public project «For the Effective System of Self-Regulation of Construction Branch» (Moscow). 123423, Russian Federation, Moscow, Narodnogo Opolchenija str., 32. E-mail: mkhitaryan@interecoms.ru.

Дата поступления в редакцию / Received: 13.07.2017

Дата принятия решения об опубликовании / Accepted: 01.11.2017