Практика объединительных процессов в российском федерализме

ПРАКТИКА ОБЪЕДИНИТЕЛЬНЫХ ПРОЦЕССОВ В РОССИЙСКОМ ФЕДЕРАЛИЗМЕ

УДК 323.172

В настоящее время в Российской Федерации реализуется пять проектов укрупнения субъектов Федерации. Из всех регионов только сложносоставные субъекты попали в список кандидатов на укрупнение. Это области и края с автономными округами. С точки зрения федерального центра укрупнение этих субъектов вызывает наименьшее число сомнений. Во-первых, ликвидируется правовой нонсенс, при котором часть получает юридический статус, равный целому. Во-вторых, слаборазвитые автономные округа, входящие в состав краев и областей, получают существенную экономическую поддержку для выравнивания социально-экономических показателей с «материнским» регионом (в большинстве случаев округа значительно отстают от краев и областей в экономическом развитии) [1]. В-третьих, объединенный субъект получает инвестиционную поддержку для повышения своей самодостаточности. В основном это развитие сырьевых отраслей экономики и традиционного индустриального производства.

Можно выделить основные предпосылки укрупнения, несущие определенные выгоды для федерального центра, но в той или иной мере нарушающие основополагающие федеративные принципы:

- уменьшается количество проблемных субъектов-реципиентов (забота о них перекладывается на поглощающие их субъекты-доноры);

- система управления страной упрощается, снижаются как политические, так и финансовые издержки на ее содержание;

- в целом уменьшается ответственность центра за качество и объем предоставляемых населению услуг, так как ответственность переносится на уровень вновь создаваемых экономически самодостаточных субъектов Федерации;

- уход от принципа формирования административно-территориального деления на основе национального фактора, ликвидация национальных автономий в качестве субъектов Федерации.

В.И. МЕРКУШЕВ

В дальнейшем появились и другие стимулирующие объединение факторы:

- стремление губернаторов выторговать для региона дополнительные финансовые потоки, «выгоднее продать регион»;

- желание бизнес-структур региона получить от объединения как можно больше выгод;

- лоббирование собственных интересов (получив влияние на власть нового региона, можно добиться решения экономических задач); участие в инвестиционных проектах, которые могут сопутствовать укрупнению;

- стремление федеральных корпораций минимизировать административные издержки при реализации крупных экономических проектов;

- желание региональных элит проявить лояльность по отношению к центру.

Одним из основных методов продвижения центром объединительного процесса стал так называемый «пакет Козака». Так, в законе от 4 августа 2003 г. № 95-ФЗ «О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов РФ» закреплено, что все полномочия по предметам совместного ведения, осуществление которых делегируется регионами, и все полномочия регионов по предметам совместного ведения, реализуемые за счет федеральных субвенций, осуществляются на территории округов краевыми, областными органами государственной власти. Что касается полномочий регионов по предметам совместного ведения, финансируемых из их бюджетов, то краю и областям передано осуществление на территориях округов 24 (наиболее важных) полномочий. Далее с каждым годом этот список постоянно расширялся. Кроме того, в законе записано, что доходы от собранных на территориях округов федеральных налогов, подлежащие по общему правилу зачислению в бюджеты регионов, должны поступать в краевой и областные бюджеты. Аналогичная

норма содержится и в принятых в 2004 г. поправках к Бюджетному кодексу. Там же установлено, что дотации из Федерального фонда финансовой поддержки субъектов РФ (ФФФПСРФ) для края, областей, в состав которых входят округа, рассчитываются для консолидированного бюджета края, области, включая бюджеты автономных округов, и зачисляются в бюджет края, области и т.д.

Таким образом, согласно пакету законодательных инициатив округа лишались практически всего - и полномочий и доходов. Тем самым они фактически теряли статус самостоятельных субъектов Федерации. Считалось, что это будет подвигать округа к объединению в новые регионы. В поправках к Бюджетному кодексу было предусмотрено исключение для автономных округов, которые пожелают объединиться и проведут до 1 октября 2006 года объединительные референдумы. Для них сохранялись дотации из ФФФПСРФ до начала 2009 года. В отношении других автономных округов данная норма прекращала действовать с января 2006 года.

Еще на этапе обсуждения и принятия закона № 95-ФЗ удалось «смягчить» некоторые невыгодные для автономий положения. Округам давалась возможность сохранить за собой полномочия по предметам совместного ведения, реализуемых за счет региональных бюджетов, то есть передать осуществление полномочий округам, а также доходы от федеральных налогов и дотаций из ФФФПСРФ, в случае если край или область откажутся от них в рамках договора.

На сегодняшний день этим положением воспользовались только автономные округа Тюменской области. Остальные автономные округа предпочли объединиться с «материнскими» территориями. Единственный автономный округ, который в 2008 году исполнил закон без каких-либо изменений, - это Ненецкий автономный округ. Его статус сейчас скорее приближен к муниципальному образованию в составе Архангельской области, так как большая часть доходов (отчисления по федеральным налогам) и полномочий перешла к областному центру.

Но на протяжении трех лет с начала действия Федерального закона № 95-ФЗ (2005-2007 гг.) между Ненецким автономным округом и Архангельской областью ежегодно заключались договоры, предполагающие передачу части налоговых доходов автономного округа в бюджет области в обмен на сохранение статус-кво. Договорный

вариант межсубъектных отношений развивался и в Тюменской области, где «материнская» территория также получила существенные налоговые доходы автономий в обмен на сохранение статус-кво. Между тем, с каждым годом передача финансовых ресурсов в бюджет Архангельской области все увеличивалась. В 2005 и 2006 годах из налогов, собираемых на территории Ненецкого автономного округа, в бюджет Архангельской области безвозмездно были переданы соответственно 500 млн и 650 млн рублей. В 2007 году в областной бюджет передано уже 750 млн рублей налоговых платежей, что составляло около 20% всех налоговых поступлений от федеральных налогов и сборов в бюджет Ненецкого автономного округа. Между тем, такая ситуация не в полной мере устраивала руководство Архангельской области, так как данные суммы не компенсировали потери областного бюджета, образовавшиеся в результате недополучения средств из федерального бюджета. Расчет дотаций в связи с изменениями в федеральном законодательстве отныне производился для консолидированного бюджета Архангельской области и Ненецкого автономного округа [5]. Последний регион являлся самодостаточным, а его финансовая обеспеченность превосходила Архангельскую область.

В 2007 году Архангельская область и округ не смогли заключить договор о разделе полномочий и финансовых доходов. С 1 января 2008 года Архангельская область получила налоговые доходы от федеральных налогов, подлежащих зачислению в областной бюджет, а вместе с ними и право на исполнение 28 важнейших полномочий на территории автономного округа. Так, область получила около 9 млрд рублей доходов, ранее подлежащих зачислению в бюджет округа. Из них на исполнение госполномочий на территории округа выделяется около 5,7 млрд рублей [6]. Но в то же время у Архангельской области возникли проблемы с исполнением полномочий на территории автономии. Автономный округ за счет развития на своей территории нефтяной промышленности имел более высокую бюджетную обеспеченность, чем область. Кроме того, округ приравнен к территории Крайнего Севера. Это обстоятельство существенным образом повлияло на социальную политику региональных властей. Население имело существенную социальную поддержку, более высокий уровень жизни и оплаты труда по сравнению с жителями Ар-

хангельской области. Отметим, что одним из важнейших условий отказа от договорных отношений между органами власти обоих субъектов было недопущение ухудшения существующего положения населения автономного округа. Принимая полномочия, «материнский» регион обязывался срочно, до конца года, принять пакет законов и нормативных правовых актов, способствующих сохранению жизненного уровня населения, сложившегося в округе к началу 2008 года, в соответствии с нормативными правовыми актами автономного округа. Новый порядок исполнения полномочий, как считают аналитики округа, привели к снижению уровня социальной защиты населения, отмены субсидирования пассажирских авиаперевозок. Существует много вопросов и юридических противоречий в области образования, здравоохранения, социальных выплат.

В то же время сомнительными кажутся и выгоды, приобретенные Архангельской областью. По признанию спикера регионального Законодательного собрания, область может не справиться с дефицитом бюджета к концу 2008 года и исполнением некоторых полномочий на территории округа. По его мнению, это вызвано слишком большими бюджетными расходами на поддержание уровня социального обеспечения в Ненецком округе. Кроме увеличения расходов, сама область в связи с увеличением бюджета теряет финансовую помощь из федерального бюджета[4].

Стоит отметить и такой факт, замеченный в ходе анализа публичных выступлений региональных политиков. Практически все предпочитают говорить об оптимизации издержек от передачи полномочий и налоговых доходов на уровень области, а не о приобретенных выгодах.

В то же время федеральный центр предложил сложнопостроенным субъектам вариант интеграционного процесса, альтернативный объединению. Это договорные отношения. В настоящее время данный тип отношений развивается только в Тюменской области. Ключевые события во взаимоотношениях рассматриваемых регионов произошли в июне-июле 2004 года. Предметом торга на переговорах между Тюменской областью, ХМАО и ЯНАО стали 24 полномочия и федеральные налоги.

После напряженной политической борьбы, а также принципиальной позиции со стороны федерального центра договор

был подписан 9 июля 2004 года. В мае 2008 года договор был пролонгирован по обоюдному согласию сторон до 2015 года.

Договор предполагает сохранение за округами всех полномочий, которые должны быть переданы на уровень области. Федеральные налоги, собираемые на территории округов, остаются в их бюджетах за исключением налога на прибыль организаций в размере 29,5 % для финансирования общеобластных программ. Кроме того, область получила и 100% от регионального отчисления налога на добычу полезных ископаемых. Практическая реализация договора нашла свое развитие в виде программы «Сотрудничество». Финансовые средства на ее реализацию поступают именно за счет передачи отчислений налога на прибыль организаций округов Тюменской области. Направления программы «Сотрудничество» заданы в следующих областях: социальная поддержка отдельных категорий граждан; строительство, реконструкция, ремонт и эксплуатация дорог регионального значения; поддержка сельскохозяйственного производства; поддержка инвестиционных проектов в области профессионального образования и медицины. Средства программы распределяются примерно в равных долях между тремя субъектами Федерации[2].

Заключение договора и передача части налоговых полномочий к области значительно повысило ее бюджетную обеспеченность. О значении программы «Сотрудничество» для областного бюджета свидетельствуют следующие цифры: из изначально запланированных расходов областного бюджета на 2006 год в размере 85 млрд рублей 43 планировалось направить на целевую про-грамму[3].

Лидеры трех субъектов Федерации подчеркивают важность и оптимальность существующих договорных отношений. Между тем, следует признать, что это своеобразный компромисс, который имеет как свои плюсы, так и свои минусы. Среди минусов можно отметить существенное уменьшение бюджетов автономных округов в пользу Тюменской области. Доля выпадающих доходов исчисляется десятками миллиардов. В то же время, если бы регион был объединен или был бы исполнен Федеральный закон № 95-ФЗ без изменений, то его бюджет составил бы около 300 млрд рублей, с чем навряд ли бы согласился федеральный центр. Можно предположить, что без договорной формы

интеграции бюджеты всех трех регионов потеряли бы больше финансовых средств. Также следует отметить и факт бюджетного «иждивенчества» собственно юга Тюменской области. Поток нефтяных денег из бюджетов округов не стимулирует развитие собственной налогооблагаемой базы. Так, рост промышленного производства Тюменской области за 2007 год по отношению к 2006 году составил всего 0,7%. Кроме того, договор поставил Тюменскую область в зависимость не только от развития экономики северных соседей, но и привязал ее к «нефтяной игле» и конъюнктуре цен на нефть на мировых рынках. Также стоит отметить и тот факт, что достигнутая стабильность стала возможна только в условиях благоприятных цен на нефть и сверхдоходов, получаемых от ее добычи автономиями. Другими словами, автономные округа оказались в такой ситуации, когда, даже несмотря на огромные отчисления в бюджет области, их финансовая обеспеченность высока как никогда ранее и выпадающие налоги не несут существенных издержек. В настоящее время баланс интересов и стабильное развитие региона гарантируют высокие цены на нефть. Но любые существенные сокращения налоговых доходов вызовут негативные последствия для отношений внутри тюменской «матрешки».

Обращаясь к практике объединения регионов в один субъект, отметим, что федеральный центр, кроме сохранения дотаций в прежнем объеме, создал и определенный стимул для укрупнения регионов - увеличение федеральных инвестиций в развитие территорий и реализацию новых экономических проектов. Вместе с тем, каждое последующее объединение регионов оказывалось все менее финансово обеспеченным. Если Пермскому краю как «объединительному пионеру» удалось получить немалую поддержку из федерального бюджета, а Красноярский край сумел получить не только бюджетные средства, но и привлечь серьезные финансы от бизнес-структур, то финансовые притязания других субъектов оказались удовлетворены лишь отчасти. Самые амбициозные проекты предполагается реализовать в Красноярском крае: освоение Ванкорского месторождения нефти и газа и создание промышленного комплекса на основе Богучанской ГЭС. Что касается других субъектов, то федеральный центр предусматривает финансирование развития транспортной инфраструктуры и объектов социальной инфраструктуры.

В целом, исходя из имеющейся в России политической практики, можно выделить три модели укрупнения. Первая модель основана на принципах поглощения или дополнения одного субъекта другим для реализации успешной социально-экономической политики. Ее можно обозначить как функцию поддержки слабых субъектов. В основе второй модели лежит экономическая составляющая - функция мультипликатора роста. В этом случае укрупнение происходит для реализации крупных экономических проектов. Примером первой модели можно назвать проект объединения Пермской области и Коми-Пермяцкого автономного округа. Область поглотила автономный округ. Экономический потенциал региона от этого существенным образом не возрос, между тем поглощаемая территория повысила свою бюджетную обеспеченность за счет ресурсов Пермской области. До слияния 80% расходов регионального бюджета обеспечивалось федеральным центром. Примером второго типа может служить Красноярский край. Его объединение состоялось, в том числе, и для реализации крупных экономических проектов - совместного развития регионами Нижнего Приангарья и нефтегазовых ресурсов Эвенкии. Третья модель - объединение двух соседних субъектов, сопоставимых по экономическому потенциалу, в один более крупный. На сегодняшний день примерами такого типа объединения можно считать слияние Камчатской области и Корякского округа, объединение Читинской области и Агинского Бурятского округа, проект укрупнения Алтайского края и Республики Алтай. Отсутствие экономической целесообразности таких объединений замещено политическими задачами элит регионов либо федерального центра. Эта модель может стать наиболее популярной для дальнейших объединительных процессов в центральной части России, где сосредоточено наибольшее число относительно небольших регионов с примерно одинаковым потенциалом.

Следует назвать также еще одну возможную, но пока нереализованную модель укрупнения - объединение экономически мощных регионов-тяжеловесов в мегареги-оны, что, по мнению большинства экспертов, на сегодняшний день является вредным и бессмысленным. Это относится к проектам объединения Москвы и Московской области, Санкт-Петербурга и Ленинградской области, Тюменской области, Ханты-Мансийского и Ямало-Ненецкого автономных округов.

Критики реализующегося варианта объединения регионов указывают на издержки этого процесса и прогнозируют возрастание рисков экономического, политического, социального и геополитического характера. В том числе: снижение эффективности внутрирегиональной управляемости, нарушение сложившихся связей как между субъектами Федерации, так и между экономическими субъектами; нарушение баланса бизнес-интересов в регионах; углубление разрыва между богатыми и бедными регионами; угроза потери исторической уникальности многих территорий и народов; возможность повторения «парада суверенитетов» со стороны новых самодостаточных регионов (появление подобных суперрегионов прогнозируется в случае объединения например Тюменской области с ее автономными округами).

Другая, на наш взгляд, важная проблема укрупнения - это смещение структуры управления на муниципальный уровень. На одной и той же территории количество субъектов Федерации сокращается, между тем как число муниципалитетов растет. Более крупные административные единицы делают неэффективным уровень регионального управления, так как расширяется зона управленческой периферии. Муниципалитеты не могут в полной мере заменить существовавший до этого региональный уровень управления, так как не имеют для этого достаточной компетенции и финансовых ресурсов.

Аналитиками выделяется и еще одна проблема укрупнения. Вместо развития контроля со стороны федеральных структур за органами власти субъекта Федерации, избранными демократическим путем, центр пытается заменить их, исходя из принципа построения прямой вертикали власти. Цивилизованные формы государственного контроля заменяются патрон-клиентскими отношениями. Глава объединенного региона получает свою власть через сложную систему договоренностей с центральной административно-политической элитой. В существующей ситуации губернатор не является самостоятельной фигурой, скорее он исполняет функции назначенного федерального чиновника по управлению территорией и координатором по реализации осуществляемых на территории экономических проектов. Эта управленческая схема имеет ряд рисков, но в целом при стабильной социально-экономической ситуации является устойчивой и в крат-

косрочной перспективе эффективной для реализации крупномасштабных экономических проектов.

Как заявляет большинство политиков и экспертов, в настоящее время рано подводить итоги проектам укрупнения в регионах, так как пока видимых и реально ощутимых результатов нет. В частности, подобный вывод может быть сделан из анализа статистических данных социально-экономического развития Пермского края. Это первый регион, где переходный период укрупнения уже завершен. Обещанный федеральными властями «локомотив роста» пока не создан. Показатели социального и экономического развития нового субъекта Федерации отражают общероссийские тенденции. Валовой региональный продукт края и средняя заработная плата в период с 2003 по 2006 год выросли практически в два раза, но это аналогично общим показателям по Приволжскому федеральному округу. Индекс промышленного производства приобрел позитивную динамику только в 2003 году.

В то же время анализ статистических данных показывает и негативные моменты в развитии социальной сферы и бюджетных взаимоотношений объединившихся территорий. Так, социальная сфера края была существенно сокращена - число дневных общеобразовательных учреждений уменьшилось с 1255 до 1053, число врачебных амбулаторно-поликлинических учреждений сократилось с 343 до 225. Если доходы бюджета Пермской области только за один год с 2005 по 2006 год увеличились на 10 млрд рублей до 56,5 млрд, то в Коми-Пермяцком автономном округе увеличение было незначительное - с 2,7 млрд до 3,3 млрд. Аналогичная ситуация сложилась с расходами региона. Кроме того, существенного сокращения расходов на содержание управленческого аппарата, что провозглашалось в качестве одного из позитивных результатов укрупнения, не произошло. Сохраняются демографические проблемы. Численность населения по итогам 2006 года продолжала снижаться[10]. Между тем, можно отметить, что общая статистика по Коми-Пермяцкому округу и Пермскому краю получается усредненной. Происходит статистическое «подтягивание» округа до показателей края. Между тем, реальное выравнивание социально-экономического положения двух территорий еще не произошло.

В заключение отметим, что подводить итоги проектам объединения в практике рос-

сийского федерализма пока рано. В настоящее время в одних территориях продолжается процесс приспособления к нововведениям, в других он практически окончен. В то же время цель федерального центра достичь

сокращения сложнопостроенных субъектов Федерации и дотационных регионов, провести в них интеграционные процессы практически выполнена, с меньшими или большими издержками для самих регионов.

1. Воробьев А. Укрупнение регионов [Электронный ресурс]: Эпизод 4. Аспекты укрупнения регионов URL: http://www.politcom.ru/article.php7icN2552 (дата обращения: 5.11.2008).

2. Корепанов Г. Интервью депутата Тюменской областной Думы Геннадия Корепанова // Вслух о главном. 2004.16 февраля. С. 7-8.

3. Марчук Г. Бюджетные дебаты // Аргументы и факты в Западной Сибири. 2005.13 декабря. С. 2.

4. Потапенко В. Текст доклада губернатора в Собрании депутатов НАО [Электронный ресурс] URL: http:// www.adm-nao.ru/7show=news&iC=1530 (дата обращения: 11.11.2008).

5. Романов Ю. Импульсов для возврата договорных отношений между Архангельской областью и Ненецким АО нет [Электронный ресурс]. Интервью депутата Архангельского областного Законодательного собрания Юрия Романова URL: http:www.regnum.ru/news/1018598.html (дата обращения: 14.11.2008).

6. Таскаев Д. Вице-спикер Архангельского областного Законодательного собрания [Электронный ресурс]: Наша область может не справиться с дефицитом бюджета URL: http://www.regnum.ru/news/953854.html (дата обращения: 7.11.2008).

7. Регионы России [Электронный ресурс]: Социально-экономические показатели. Статистический сборник // URL: http://www.gks.ru/wps/portal/!ut/p/.cmd/cs/.ce/ (дата обращения: 21.11.2008).