Операция «Предшественник»

7 мая Дмитрий Медведев официально вступает в должность президента, а уже на следующий день, как ожидается, Госдума утвердит главой правительства Владимира Путина. Едва ли не главной интригой в их взаимоотношениях, по крайней мере в первые месяцы пребывания Медведева у власти, обещает стать вопрос о возможной передаче премьеру части президентских полномочий. Насколько это реально, выяснил обозреватель "Власти" Дмитрий Камышев.

Оба президента о перераспределении властных функций высказались вполне однозначно. "У президента свои полномочия, у премьера — свои, и их никто не предполагает менять",— заверил Дмитрий Медведев. "У нас нет необходимости ничего менять. Полномочий премьера достаточно, чтобы эффективно работать в сфере ответственности, которая ему отведена Конституцией",— согласился Владимир Путин.

Однако полной уверенности в том, что полномочия не будут перераспределены, у экспертов все же нет. С одной стороны, это, конечно, напоминает прошлогоднюю ситуацию с третьим сроком, когда Путин регулярно опровергал слухи о намерении изменить Конституцию, но ему упорно отказывались верить. С другой, аргументы в пользу усиления власти главы правительства тоже звучат убедительно. Ведь совершенно очевидно, что премьер, заметно превосходящий президента по политическому весу и авторитету у населения, просто не сможет ограничиться традиционной ролью крепкого хозяйственника, послушно исполняющего получаемые сверху указания.

Единственное, в чем, видимо, можно уже не сомневаться,— что инициировать изменение тех разделов Конституции, где закреплены полномочия президента и премьера, Владимир Путин не будет. Правда, в ближайшие два-три года в Основной закон наверняка будет внесена уже поддержанная Путиным поправка об увеличении срока президентских полномочий, и к ней при желании легко можно было бы "пристегнуть" и предложения об изменении полномочий двух первых лиц государства. Но, во-первых, если почти назначенный премьер когда-нибудь захочет вернуться в президенты, ему снова придется менять Основной закон, что выглядело бы слишком уж цинично. А во-вторых, раз уходящий президент не стал править Конституцию, чтобы остаться на своем посту еще на пару сроков, то вряд ли он захочет делать это ради менее значимой проблемы. Которую к тому же, как показало исследование "Власти", можно успешно решить и другими, куда менее радикальными способами.

Что можно поменять

Чтобы чувствовать себя на новом посту комфортно, Владимиру Путину, по существу, достаточно решить три задачи.

Первая — наполнить реальным содержанием те статьи Конституции, которые уже предоставляют премьеру заметные полномочия, но на практике до сих пор фактически не использовались (см. таблицу). Скажем, глава правительства, согласно Основному закону, разрабатывает структуру федеральных органов власти и предлагает президенту кандидатуры вице-премьеров и федеральных министров. Однако в прежние годы эти вопросы, как правило, решались в Кремле. Кроме того, кабинету министров предоставлено право контроля за регионами, поскольку именно правительство, а не президент "осуществляет исполнительную власть РФ".

Решить эту задачу Путину с его авторитетом и рейтингом доверия, пожалуй, будет проще всего. К тому же никаких изменений в законодательство для этого вносить не потребуется. А строгое выполнение этих конституционных норм можно будет представить как возрождение подлинного духа Конституции.

Вторая задача премьера Путина — сохранение контроля над силовиками, которые, согласно закону "О правительстве", подчиняются напрямую президенту. Сколько бы ни клялся Путин в безграничном доверии Медведеву, право руководить силовыми органами это доверие только укрепит. Ведь тогда и волки (то есть силовики) будут уверены, что останутся сытыми и при новом президенте, и овцы (то есть либералы из окружения Медведева) смогут надеяться на собственную неприкосновенность. Да и созданной уходящим президентом системе сдержек и противовесов, обычно выражаемой нехитрой формулой "питерские чекисты против питерских юристов", в таком случае ничего не грозит.

Сохранение же прямого контроля над силовыми органами за президентом Медведевым, напротив, могло бы стать для этой системы бомбой замедленного действия. Потому что в отсутствие буфера, коим во времена своего президентства являлся Путин, известное недоверие силовиков к либералам вполне может обернуться разнообразными эксцессами — от показа телеканалами видеопленок с людьми, очень похожими на медведевских соратников, до появления среди либералов новых лебедевых и ходорковских. Причем для этого медведевцам даже необязательно будет совершать какие-то резкие кадровые шаги — достаточно лишь подозрений со стороны силовиков по этому поводу.

Технически решить эту задачу несложно: нужно лишь удалить из закона "О правительстве" статью 32, закрепляющую за президентом особые полномочия по руководству силовыми органами. Необходимое для изменения конституционного закона большинство в две трети голосов у единороссов в Госдуме тоже есть. Правда, такой шаг, возможно, выглядел бы как чересчур откровенное изъятие полномочий у президента. Но противопоставить этому можно минимум два аргумента. Во-первых, в Конституции об особом контроле президента за силовиками ничего не сказано. А во-вторых, в первом варианте закона "О правительстве", принятого в 1997 году, такого положения тоже не было: тогда глава государства лишь "направлял деятельность" силовых органов своими указами, но непосредственно руководило ими именно правительство.

Наконец, третью задачу — переподчинить правительству губернаторов — премьер может решить путем корректировки федерального закона "Об общих принципах организации законодательных и исполнительных органов государственной власти субъектов РФ". Причем полностью отбирать у президента право вносить в региональные парламенты кандидатуры глав субъектов РФ вовсе необязательно — можно просто добавить в статью 18 слова о том, что глава государства делает это "по представлению" премьера или хотя бы "после консультаций" с ним. Этого будет вполне достаточно, чтобы реальный процесс согласования кандидатур губернаторов переместился из Кремля в Белый дом, а сами новые региональные лидеры стремились в первую очередь присягнуть премьеру, а не президенту.

Дополнительной мерой контроля над регионами может стать создание института представителей правительства в федеральных округах с одновременным упразднением там полпредств президента. Никаких законов для этого менять не требуется: посты полпредов президента в округах были учреждены в 2000 году президентским указом, а право создавать свои территориальные органы и координировать работу региональных властей правительству дает конституционный закон. Он же, кстати, позволяет правительству вносить президенту предложения о приостановлении действия актов региональных властей, противоречащих Конституции и федеральным законам, что можно считать еще одним действенным инструментом контроля.

Как можно не менять

Впрочем, нельзя исключать, что Владимир Путин сдержит обещание и не станет перекраивать законы, регулирующие систему власти в России. Но это не значит, что перераспределения полномочий в этом случае не произойдет. Потому что помимо откровенного наделения правительства новыми властными функциями у премьера Путина есть еще целый ряд сравнительно честных способов отъема полномочий у президента Медведева. А некоторые из них уже начали реализовываться на практике.

В конце мая Госдума рассмотрит в первом чтении законопроект, предполагающий внесение поправок в полторы сотни "второстепенных" законов. Цель поправок, как говорят их авторы — глава комитета по госстроительству Владимир Плигин и его заместитель Александр Москалец,— сугубо техническая: передать 500 полномочий от правительства к "уполномоченным органам исполнительной власти" и тем самым избавить Белый дом от мелких проблем вроде организации медицинского обеспечения милиционеров или утверждения перечня народных промыслов, поддерживаемых на федеральном уровне.

На самом деле последствия принятия этих поправок будут более серьезными: они позволят новому премьеру избавиться от текучки, которая всегда составляла большую часть деятельности правительства, и сосредоточиться на стратегических вопросах. Ту же задачу решает и ожидаемое увеличение числа вице-премьеров с нынешних четырех до предполагаемых восьми-десяти. Именно они станут своеобразным "коллективным техническим премьером", позволив Путину заняться тем, что принято называть большой политикой, будь то выработка стратегии развития России либо дальнейшее укрепление малопартийной системы.

Кстати, подобными же "техническими" поправками можно хотя бы отчасти решить и проблему контроля над силовиками. Скажем, руководить ими в полном соответствии с действующим законом продолжает президент, но решение социальных проблем сотрудников силовых органов возлагается на правительство или даже непосредственно на премьера. И кому, спрашивается, после этого будут лично обязаны эти самые силовики, даже если президент назначит им нового "либерального" начальника?

Другим примером ползучего перетягивания полномочий можно считать обнародованный на прошлой неделе указ Владимира Путина, вносящий изменения в его прошлогодний указ "Об оценке эффективности деятельности органов исполнительной власти субъектов РФ". На первый взгляд поправки тоже выглядят чисто техническими: ежегодные отчеты о своей деятельности губернаторы должны будут теперь направлять не в президентскую администрацию, а в правительство, которое затем переправит в Кремль сводный доклад. На самом же деле, хотя давать окончательную оценку работе глав регионов по-прежнему будет президент, решающую роль в их судьбе отныне станет играть премьер, который может своими рекомендациями либо утопить губернатора, либо, наоборот, продлить его пребывание у власти.

Наконец, у Путина пока остается еще один способ повлиять на расстановку сил в высшем руководстве страны — путем кадровых перестановок в Кремле и Белом доме. Например, 25 апреля президент распорядился ввести в аппарате правительства должности пресс-секретаря премьера и руководителя его протокола, а также создать департамент по подготовке текстов публичных выступлений главы правительства.

То, что две из трех новых должностей заняли выходцы из Кремля — первый заместитель пресс-секретаря президента Дмитрий Песков и начальник президентской референтуры Дмитрий Калимулин,— вполне естественно. Но в данном случае важно не только то, кто перешел в правительство, но и кто остался в Кремле. А в этом смысле весьма знаковым можно считать отсутствие среди новых назначенцев пресс-секретаря президента Алексея Громова и главного президентского спичрайтера Джахан Поллыевой. Ведь если они (как, впрочем, и другие видные соратники Путина) продолжат работу в Кремле, то станут своеобразными "смотрящими" за новым президентом. А Владимир Путин сохранит возможность контролировать каждый шаг Дмитрия Медведева — даже без формального перераспределения полномочий.

Чем президент отличается от премьера
Президент РФ
Председатель правительства РФ
Является главой государства, гарантом Конституции РФ, обеспечивает согласованное функционирование органов государственной власти
Возглавляет коллегиальный орган, осуществляющий исполнительную власть РФ
Определяет основные направления внутренней и внешней политики государства, представляет РФ внутри страны и в международных отношениях
Определяет основные направления деятельности правительства РФ и организует его работу. Представляет правительство в РФ и за пределами территории РФ
Назначает с согласия Госдумы председателя правительства РФ, принимает решение об отставке правительства РФ. Назначает и освобождает от должности заместителей председателя правительства, федеральных министров
Представляет президенту предложения о структуре федеральных органов власти, о назначении и освобождении от должности заместителей председателя правительства и федеральных министров
Представляет Федеральному собранию кандидатуры для назначения на должности председателя Центрального банка, генпрокурора, судей Конституционного, Верховного и Высшего арбитражного судов, председателя и аудиторов Счетной палаты, назначает судей других федеральных судов
Назначает и освобождает от должности заместителей федеральных министров, руководителей федеральных органов исполнительной власти, находящихся в ведении правительства
Является верховным главнокомандующим вооруженными силами РФ, назначает и освобождает высшее командование вооруженных сил РФ
Осуществляет меры по обеспечениюобороны и государственнойбезопасности РФ
Может быть отрешен от должности Советом федерации на основании выдвинутого Госдумой обвинения в государственной измене или совершении иного тяжкого преступления
Временно исполняет обязанности президента в случае его отставки или отрешения от должности
Руководит деятельностью МО, МВД, Минюста, МИД, МЧС, а также ФСБ, ФСО, СВР, ФСКН, Государственной фельдъегерской службы; назначает руководителей и замруководителей этих органов
Координирует деятельность федеральных органов исполнительной власти, находящихся в ведении президента
Назначает и освобождает полпредов президента РФ. Вносит на утверждение региональных парламентов кандидатуры глав субъектов РФ
Возглавляет единую систему исполнительной власти; координирует деятельность органов исполнительной власти субъектов РФ по предметам совместного ведения; может создавать свои территориальные органы
Указы и распоряжения президента обязательны для исполнения на всей территории РФ; они не должны противоречить Конституции РФ и федеральным законам
Постановления и распоряжения правительства РФ обязательны к исполнению в РФ; в случае их противоречия Конституции, федеральным законам и указам президента РФ они могут быть отменены президентом РФ

Условные обозначения:

П

олномочия, предусмотренные Конституцией РФ

П

олномочия, предусмотренные федеральным законом "О Счетной палате"

П

олномочия, предусмотренные федеральным конституционным законом "О правительстве"

П

олномочия, предусмотренные федеральным законом "Об общих принципах организации законодательных и исполнительных органов госвласти субъектов РФ"

П

олномочия, закрепленные за правительством в целом как коллегиальным органом

Неверные преемники

Передавая полномочия Дмитрию Медведеву, Владимир Путин постарался, чтобы нового президента окружали люди, лояльные прежнему хозяину Кремля. Как показывает мировой опыт, такой способ сохранения власти не всегда оказывается успешным: преемники часто переигрывают бывших патронов.

Подобная история произошла, например, в Китае с председателем КНР Цзян Цзэминем. Когда в 2002 году товарищ Цзян передал своему преемнику Ху Цзиньтао важнейший пост генсека Компартии Китая (КПК), он окружил преемника надежными людьми. Верным сторонником нового лидера был лишь премьер госсовета Вэнь Цзябао, а остальные ключевые должности заняли представители "шанхайского клана", который возглавлял Цзян Цзэминь. Первые годы товарищ Ху внешне вел себя скромно, однако исподволь менял партсекретарей в провинции на своих людей. Установив полный контроль над местным управлением, Ху Цзиньтао неожиданно принялся зачищать центральный партийный аппарат. В результате после XVII съезда КПК в 2007 году "шанхайцы" остались лишь на чисто ритуальных постах, а по-настоящему влиятельные были отправлены либо на пенсию, либо за решетку. В итоге через пять лет после передачи власти Цзян Цзэминь окончательно превратился в почетного пенсионера.

Еще более решительно действовал президент Нигерии Умару Ярадуа, преемник президента Олусегуна Обасанджо. Бывший военный, Обасанджо пришел к власти в Нигерии в 1999 году на обещаниях подавить этнический сепаратизм в богатых нефтью южных штатах. Отчасти свое обещание он сдержал: сепаратизм на юге поутих, а в казну потекли нефтедоллары. Впрочем, основные дивиденды от этого получали сам президент Обасанджо, являвшийся также министром нефти, его семья и группа его земляков с юга страны. В конце 2006 года, когда президент Нигерии решил провести операцию "Преемник", он остановил свой выбор на скромном губернаторе провинции Катсина Умару Ярадуа, который без проблем выиграл выборы в 2007 году. Разумеется, Олусегун Обасанджо позаботился о том, чтобы нового президента окружали надежные люди. Однако в конце прошлого года новый президент развернул жесткую антикоррупционную кампанию, жертвами которой стали ставленники Обасанджо. Сейчас под следствием находится дочь бывшего президента — Иябо Обасанджо-Белло, а сам он ожидает вызова для дачи показаний перед комиссией, расследующей коррупцию в энергетическом секторе.

Не менее поучительная история произошла в Малайзии. Премьер-министр Махатхир Мохамад правил страной с 1981 по 2003 год. В конце 1990-х он было присмотрел себе преемника — вице-премьера Анвара Ибрагима. Однако Ибрагим слишком рано начал вести себя как будущий хозяин страны — он стал обвинять окружение своего патрона в коррупции — и вскоре оказался за решеткой по обвинениям во взяточничестве и педофилии. Тогда Махатхир Мохамад сделал своим преемником скромного Абдулу Ахмада Бадави, министра иностранных дел и по совместительству главу минобороны. Бадави получил премьерское кресло в 2003 году, а уже через год многие амбициозные проекты предшественника оказались свернуты. Постепенно новый премьер убрал выдвиженцев Мохамада из правительства, партии власти "Национальный фронт" и энергетической госкомпании Petronas. В итоге Махатхир Мохамад во многом лишился реальных рычагов власти, хотя для Бадави это ничем хорошим не закончилось. Острый конфликт преемника с патроном сильно ослабил всю властную конструкцию, так что на прошедших в марте этого года выборах "Национальный фронт" едва не потерял большинство в парламенте, а оппозиция получила под свой контроль важнейшие регионы страны.

Неожиданно драматично развивается операция "Преемник" и на Кубе. Летом 2006 года 81-летний Фидель Кастро, бессменно правивший Островом свободы с 1959 года, перенес тяжелую операцию в связи с раком кишечника. С тех пор команданте был прикован к больничной койке и фактически отошел от дел, хотя соратники и друзья Фиделя уверяли, что он вскоре снова встанет у руля. На время болезни Фиделя управлять Кубой был уполномочен его 76-летний брат Рауль. Пока ходили слухи о скором возвращении Фиделя, Рауль вполне следовал курсу команданте. Однако в феврале этого года Фидель официально оставил пост председателя госсовета Кубы (главный государственный пост на Острове свободы) — на него был официально утвержден Рауль Кастро. После этого он начал проводить свою политику: призвал США к нормализации отношений, а теперь намеревается разрешить частную собственность и свободно конвертируемую валюту.

Но самым богатым опытом с Владимиром Путиным может поделиться руководство Мексики. Период, когда страной правила Революционно-институциональная партия (с 1929 по 2000 год), полон примеров того, как преемники смещали своих патронов. Самая громкая подобная история произошла в 1936 году. Президент Ласаро Карденас выслал приведшего его к власти экс-президента Плутарко Кальеса и 12 его сподвижников в США.

В общем, Владимиру Путину есть над чем призадуматься.