Административные функции преобразованного Государственного совета (1906-1917 гг. )

З.И. Алиева

АДМИНИСТРАТИВНЫЕ ФУНКЦИИ ПРЕОБРАЗОВАННОГО ГОСУДАРСТВЕННОГО СОВЕТА (1906-1917 гг.)*

После 1906 г. существенно изменилась роль Государственного совета. Теперь он был верхней палатой законодательного собрания Российской империи, основной задачей которой должно было стать блокирование самых радикальных законопроектов Государственной думы. Заседания общего собрания Государственного совета стали публичными, на них могли присутствовать зрители и представители прессы1. Однако полностью освободить его от административных функций не получилось. Для их осуществления в составе Государственного совета помимо общего собрания и Государственной канцелярии осталось два департамента (вместо прежних четырех).

Департаменты, как и прежде, отвечали за решение административных задач. Они были созданы в соответствии с Учреждением Государственного совета от 24 апреля 1906 г.2 на базе департаментов дореформенного Государственного совета и выполняли те функции прежнего Комитета министров, которые было сочтено нецелесообразным вносить в список полномочий законодательного собрания Государственного совета.

Председатели и члены департаментов назначались императором на один год (с 1 января каждого года) из числа членов Государственного совета по назначению (на практике - из числа его присутствующих членов, которых было по 8-13 человек в каждом департаменте). Проекты соответствующих указов представлял Го-

* Статья рекомендована к печати доктором юридических наук, профессором Л.Е. Лаптевой.

1 См.: Законодательные акты переходного времени 1904-1908 гг.: Сб. законов, манифестов, указов Правительствующему Сенату, рескриптов и положений Комитета министров, относящихся к преобразованию государственного строя России, с приложением алфавитного предметного указателя / Под ред. Н.И. Лазаревского. СПб., 1909. С. 166.

2 ПСЗРИ-П. Т. XXXVI. Отд. 1. № 27808.

Труды Института государства и права Российской академии наук № 2/2015

сударственный совет. В их составлении могли участвовать и министры.

Членами Второго департамента, как правило, были представители «правого крыла» правительства (А.С. Стишинский, князь А.А. Ширинский-Шихматов, С.В. Рухлов и др.). Так, Д.И. Пихно, член Департамента в 1912-1913 гг., занимался вопросами, касавшимися спроса и предложения, бумажно-денежного обращения и т.д.3 Как и все правые, он крайне отрицательно воспринял революцию 1905-1907 гг. «Еще будучи в Петербурге, - писал Д.И. Пихно А.П. Игнатову, - я ясно понял, что, головокружительные реформы идут рядом с поразительным и опасным бездействием, о котором я говорил и Витте и Коковцову»4. Государственную думу он называл «рискованным экспериментом»5. К новым назначениям в обновленный Государственный совет Д.И. Пихно отнесся скептически, считая, что многие из его членов «были пригодны в старом историческом русле своими специальными знаниями и опытом, но, когда их перенесли в совершенно новое положение, в среду совершенно новых идей, они оказались, как рыба, вытащенная на воздух»6.

Ф.Г. Тернер, первый председатель реформированного Второго департамента, бывший профессор Петербургского университета, на своем посту пробыл недолго, всего четыре месяца (29 апреля -7 августа 1906 г.). Как говорили, он «стремился подвергать ученому анализу отражающиеся на народной жизни проекты экономического либо финансового характера. От науки он, однако, уже к этому времени несколько отстал и вообще заметно устарел, так что большого впечатления своими речами не производил и значитель-

7

ным влиянием не пользовался» .

После смерти Ф.Г. Тернера его сменил Н.В. Шидловский (8 августа1 906 г. - 1 марта 1907 г.), который прежде служил в Государственной канцелярии старшим помощником экспедитора, а после событий Кровавого воскресенья 9 января 1905 г. стал председателем комиссии для выяснения причин недовольства рабочих в

3 См.: РГИА. Ф. 1162. Оп. 6. Д. 415. Л. 34-37.

4 ГАРФ. Ф. 730. Оп. 1. Ед. хр. 4667. Л. 1.

5 Там же. Л. 2.

6 Там же.

7 ГуркоВ.И. Черты и силуэты прошлого: Правительство и общественность в царствование Николая II в изображении современника. М., 2000. С. 104.

Санкт-Петербурге и его пригородах и изыскания мер, препятствующих возникновению таковых в будущем8.

В период с 9 марта 1907 г. до 1 января 1916 г. пост председателя Второго департамента занимал Н.П. Петров, считавшийся крупным специалистом в области механики и железных дорог. В 1883 г. он открыл закон трения обильно смазанной машинной пары, заложив тем самым основы математической теории смазки, и сделал ряд других открытий. Н.П. Петров был автором таких работ, как «Главные причины чрезвычайного роста расходов русских железных дорог с 1903 по 1907 гг. и мера влияния этих причин», «О пользовании товарным подвижным составом на сети русских железных дорог Европейской России 1894-1906 гг.», «О числе служащих и рабочих на русских железных дорогах», «Выгоды полученные железными дорогами в 1909 г. от урожая и от улучшения своего хозяйства с 1907 года» и многих других.

1 января 1916 г. председателем Второго департамента был назначен В.Н. Коковцов. Он вспоминал, что был немало удивлен, когда в последних числах декабря 1915 г. к нему заехал председатель Государственного совета А.Н. Куломзин и спросил, как он отнесется к идее назначения его на должность председателя Второго департамента, в котором рассматриваются дела о частных железнодорожных концессиях. Коковцов ответил согласием, при условии, что это не будет сопряжено с несправедливостью по отношению к Н.П. Петрову, по его убеждению, вполне достойному человеку. И поскольку тот и сам стал уговаривать Коковцова, последний не стал отказываться от назначения .

Считалось, что департаменты, в состав которых входили видные члены верхней палаты, позволяли ей оказывать влияние на администрацию, однако оно было незначительным, поскольку подведомственные этим учреждениям вопросы обычно не представляли политического интереса. Исключение составляли дела о привлечении к ответственности сановников и депутатов, но именно по таким делам император мало считался с мнением департаментов.

Второй департамент, как бывший Департамент государственной экономии, специализировался на вопросах, связанных с финан-

8 См.: РГИА. Ф. 1162. Оп. 6. Д. 613. Л. 56.

9 См.: Коковцов В.Н. Из моего прошлого. Воспоминания 1911-1919 / Сост., авт. вст. ст., коммент., имен. указ. С.С. Волк. М., 1991. С. 59.

сами и экономикой. Он рассматривал годовые отчеты Министерства финансов, Государственного банка, Государственного дворянского земельного банка, Крестьянского поземельного банка, государственных сберегательных касс, а также дела, связанные с частными железными дорогами, продажей частным лицам казенных земель и др. Ведению Второго департамента подлежали также кассовый отчет Министерства финансов, годовые отчеты Государственного банка и государственных сберегательных касс, Государственного дворянского земельного банка и Крестьянского поземельного банка по операции предоставления займов на сельскохозяйственное усовершенствование, отчеты Петербургской и Московской заемной казны (ломбардов) в случае разногласий между Министерством финансов и Государственным контролером10. Так, 18 декабря 1908 г. Второй департамент рассматривал кассовый отчет Министерства финансов за 1907 г. Согласно регламенту такое рассмотрение проходило при участии прибывших для разъяснений Государственного контролера и товарища министра финансов. Было установлено, что отчет отличается полнотой и разработанностью содержащихся в нем сведений, которые представляли наглядную картину движения сумм государственного казначейства за отчетный год. В результате кассовый отчет Министерства финансов был одобрен11.

По роду своей деятельности Второй департамент сотрудничал с различными государственными учреждениями: с Министерством финансов, департаментом железнодорожных дел, с Комиссией о новых железных дорогах, учрежденной в 1896 г., Министерством торговли и промышленности, Морским министерством, Министерством земледелия и Министерством путей сообщения, с Главным управлением землеустройств и земледелия.

Вопросам железнодорожного строительства уделялось особое внимание. Дело в том, что, отставая от развитых государств Западной Европы и Америки по средней протяженности на единицу площади или населения, железнодорожная сеть в России в то же время занимала одно из первых мест по средней работе на версту

10 См.: Соколов К. Роль верхней палаты в системе парламентаризма // Парламентаризм. Опыт правовой теории парламентарного строя. СПб., 1912. С. 190.

11 См.: Журнал Государственного совета Первого департамента. 1906. № 1. Дело № 11.

пути, уступая в этом отношении лишь Великобритании. Очевидно, что в такой ситуации напряженность работы железных дорог превышала нормальную, и это оборачивалось периодически повторяющимися задержками в перевозках. Поэтому было принято решение об усилении железнодорожного аппарата для разработки плана дальнейшего развития сети железных дорог, в том числе за счет или с участием частного капитала. Именно Второй департамент был призван заниматься этими вопросами12.

Как правило, проекты частных предпринимателей поступали в Министерство финансов, где осуществлялось рассмотрение вопросов, касающихся развития рельсовой сети. Далее проект поступал в Комиссию о новых железных дорогах, которая решала вопрос о целесообразности строительства той или иной трассы13. В состав Комиссии нередко входили члены Государственного совета и Государственной думы. Затем Департамент железнодорожных дел разрабатывал проект и представлял его на одобрение Министерства финансов, Соединенного присутствия Комитета министров и Первого департамента.

Кроме того, к компетенции Второго департамента относились выдача разрешений на строительство частных железных дорог, когда не возникала потребность ассигнования казной, вопросы о сооружении подъездных путей в тех случаях, когда для этого не требовалось монаршее разрешение, об определении и продаже участков казенной земли, о предоставлении в наследственное пользование свободных казенных участков и т.п.

Чаще всего разрешение на частное строительство железных дорог подразумевало и разрешение на образование соответствующего акционерного общества. Возникшие после Русско-японской войны волнения и революция 1905-1907 гг. не могли не препятствовать образованию новых железнодорожных обществ. Тем не менее сразу же после опубликования Закона от 10 июня 1905 г. «О мерах к привлечению частных капиталов к делу железнодорожного строительства в России»14 во Второй департамент стали по-

12 См.: Обзор деятельности Второго департамента Государственного совета по рассмотрению дел о частных железных дорогах за время с 1906 по 1913 год. СПб., 1914. С. 6-7.

13 См.: Краткий отчет о деятельности тарифных учреждений и Департамента железнодорожных дел за 1889-1913 гг. СПб., 1914. С. 78.

14 ПСЗРИ-Ш. Т. XXV. № 26385.

ступать ходатайства предпринимателей о разрешении им образовать акционерные общества для постройки новых железных дорог. Согласно вышеназванному Закону вновь возникавшим акционерным компаниям предоставлялись льготы в виде финансовой поддержки со стороны государства15. Некоторым из создававшихся железнодорожных обществ по решению Второго департамента были предоставлены льготы, предусмотренные Законом. Так, 1 апреля 1908 г. было образовано первое железнодорожное общество, преобразованное из Общества Мелекесского подъездного пути, для постройки железнодорожной линии от Мелекеса до Бугульмы16.

9 января 1916 г. в «Биржевых ведомостях» была напечатана статья под заголовком: «Граф В.Н. Коковцов о железнодорожном строительстве». В ней приводилась беседа сотрудника газеты с председателем Второго департамента, в которой обсуждалась предстоящая железнодорожная политика и излагался «взгляд Коковцова на этот крайне серьезный вопрос». Основная его идея заключалась в том, что необходима широкая поддержка частной инициативы в сфере железнодорожного строительства, несмотря на возражения со стороны тех, кто отстаивает национализацию железных дорог и сосредоточение всего железнодорожного строительства и управления исключительно в руках государства.

Автор статьи отмечал, что Министерство путей сообщения должно обратить внимание на слова В.Н. Коковцова, что «переживаемое временное затишье в области железнодорожного строительства должно быть использовано для выработки общего плана развития русской железнодорожной сети», т.е. речь шла о подготовке материалов и данных для такого плана, но при этом окончательное решение вопроса предлагалось отложить до победы в войне. Вопрос о плане железнодорожного строительства зависел и от финансовой и экономической политики. Государственная дума ставила в вину и самому Коковцову то, что в период его нахождения на посту министра финансов этот план так и остался невыработанным17.

Справедливости ради следует отметить, что к тому времени Государственная дума проголосовала за ассигнование Министер-

15 См.: РГИА. Ф. 576. Оп. 23. Д. 9. Л. 14.

16 См.: Краткий отчет о деятельности тарифных учреждений и Департамента железнодорожных дел за 1889-1913 гг. СПб., 1914. С. 100.

17 См.: Новый экономист. 1916. № 3. С. 2.

ству путей сообщения 10 тыс. руб. Правда, эти средства предназначались не для выработки плана «общего железнодорожного строительства» и тем более не для производства всех «нужных изысканий», а для разработки лишь плана предстоящих изысканий, который и был подготовлен. Следует отметить, что между планом строительства и планом проведения изысканий существует громадная разница. Во-первых, изыскания обходились около 100 руб. с версты, тогда как на строительство требовалась сумма примерно такая же; во-вторых, немало линий, числившихся в первой очереди постройки, не нуждались в проведении изыскательских работ, поскольку таковые уже были произведены.

После свержения самодержавия в ходе административной реформы 5 мая 1917 г. постановлением Временного правительства был образован Особый Временный комитет по делам частных железных дорог для рассмотрения дел, ранее относившихся к ведению Второго департамента. Председателем Комитета был назначен К.Я. Загорский, его заместителем - А.Н. Фролов. В состав Комитета вошли представители Центрального военно-промышленного комитета, Земгора, Вольного экономического общества18. Просуществовал Комитет недолго, до октября 1917 г., успев рассмотреть около 20 дел, некоторые из которых так и остались без разрешения и перешли затем в Народный комиссариат путей сообщения19.

Итак, Второй департамент осуществлял не свойственные законодательному собранию функции, решал вопросы, далекие от законотворческой деятельности. Это был важный орган управления в сфере экономики, который являлся элементом зарождающейся системы стратегического планирования развития хозяйства империи.

18 См.: РГИА. Ф. 7434. Оп. 1. Ед. хр. 18. Л. 20.

19 См.: там же.