К необходимости разработки схем территориального планирования городских агломераций

К необходимости разработки схем территориального планирования городских агломераций

Г.А.Малоян

Градостроительная политика должна опираться на стратегию поддержки децентрализационных тенденций в формировании расселения в целях создания центров и инфраструктур, способных консолидировать расселение в стране в целом. В территориальном контексте такая политика должна опираться на разработку программ структурно-планировочной реорганизации всех уровней градостроительных систем: агломерационных, региональных, общенациональной. Крупный город и его агломерация должны рассматриваться как единый градостроительный объект.

Ключевые слова: город, агломерация, территориальное планирование, градостроительство, расселение, социально-экономическое развитие.

To the Need in the Development of Planning Schemes of

Agglomeration. By G.A.Maloyan

Federal policy is needed to support decentralization trends, it is necessary to create centers and infrastructures of priority socio-economic growth capable to consolidate settlement pattern as a whole. In the territorial context such policy should be based on the formulation of programmes aimed at structural-planning reorganization of urban systems of all levels (agglomeration, region, country as a whole) as a spatial factor contributing to the efficient development of urbanization processes. Socio-functional integrity of large cities and agglomerations is a basis link for interrelated settlement systems. Large city and agglomeration as a single urban design object.

Key words: town, agglomeration, town planning, settlement, socio-economic development.

Под агломерацией понимается крупный город и совокупность городских и сельских поселений в зоне полутора-двух-часовой транспортной доступности от него, объединенные регулярными трудовыми, социальными, культурно-бытовыми и рекреационными связями с совместно используемыми транспортными и инженерными инфраструктурами. Поэтому как социально-функциональную и территориально-пространственную целостность ее целесообразно выделять в объект градостроительной деятельности с разработкой соответствующей схемы территориального планирования, включая все входящие сюда поселения, межселенные территории и коммуникации. В основе схемы - стратегия приоритетов её социально-экономического развития и планировочной организации, которые

должны быть взаимоувязаны с принципиальными решениями территориальных схем планирования развития областей и краёв, в состав которых входит агломерация, детализировать и развивать их. Главная задача - рациональное решение вопросов градостроительного формирования, функционального зонирования и на их основе правового регулирования использования территорий агломерации.

В проектных целях, согласно точке зрения доктора архитектуры, профессора Смоляра И.М, высказанной им еще в начале 2000-х годов, агломерация может быть сформирована на основе существующих территориальных органов власти и местного самоуправления, а ее выделение в качестве объекта управления не требует введения новой единицы административно-территориального управления и направлено на оптимизацию их взаимодействия в интересах согласованного развития крупного города и его агломерации. Тогда следует допустить, что отсутствие при этом соответствующих территориальных органов власти должно компенсироваться организацией функций управления на федеральном и местном (областном-городском) уровнях.

На федеральном уровне целесообразна легитимизация агломерации как стандартного объекта градостроительного регулирования и территориального планирования, закрепление за агломерацией права на разработку градостроительной документации, получение субсидий из федеральных фондов на долю налоговых отчислений из местных источников в фонд развития. На местном уровне легитимная основа должна быть оформлена в виде соответствующих решений области и города - центра агломерации с участием других субъектов градостроительной деятельности, расположенных на территории агломерации: акт об установлении границ агломерации, принятие градостроительного устава агломерации.

Для легитимизации агломерации на местном уровне возможно совместное постановление органов власти области и крупного города-центра, согласованное с другими субъектами агломерации. Нормативной базой управления развитием агломерации могут быть общее градостроительное законодательство и градостроительные нормативы. При этом, управление развитием агломерации может осуществляться путем разработки, принятия и реализации общих решений на уровне агломерации и местных решений на уровне городов, поселений и межселенных территорий, входящих в агломерацию.

Основными проектными и аналитическими документами агломерации являются: обоснование границ агломерации; концептуальный прогноз (концепция) развития агломерации,

включая территориальный, социально-экономический и структурно-планировочный прогнозы; генеральный (общий план развития); территориальный кадастр; целевые программы развития, в том числе по видам инфраструктуры, природопользования и охране природы, формированию рынка жилья и жилищному строительству.

В целях эффективного законодательно-правового обеспечения комплексного развития агломерации как целостного социально-градостроительного образования целесообразно создание специального управленческого подразделения - ассоциации (дирекции) субъектов градостроительной деятельности агломерации (далее ассоциация), учреждаемой областным, городскими, муниципальными, районными, другими, входящими в агломерацию органами самоуправления. Ассоциация формируется и руководствуется в своей деятельности разрабатываемыми ею по согласованию с местными органами власти положениями, конкретизирующими её функции, структуру, программы деятельности. Компетенция ассоциации определяется с учётом части полномочий, передаваемых ей местными администрациями. На этой же основе устанавливаются сферы совместной компетенции и перечень вопросов, решение по которым не может быть принято без согласования с ассоциацией.

Для практического осуществления координирующих функций, охватывающих агломерации в целом и носящих межрайонный характер в сферах планировочного развития и использования территорий, формирования единых транспортных и инженерно-технических инфраструктур, общих природоохранных мероприятий, других вопросов комплексного развития агломераций ассоциации могут формировать в своём составе градостроительные комиссии. В деятельности таких комиссий по реализации программ совместного использования территорий первоочередное значение приобретают задачи: разработки и реализации природоохранных программ; совместного природо- и недропользования; упорядочения вопросов отвода, инвентаризации и учёта земель; совершенствования налоговой политики и льготного налогообложения на приоритетные направления развития общих для агломерации объектов и инфраструктур.

Градостроительные комиссии обеспечивают ведение аналитической работы по выявлению причин и мерам по преодолению социальных диспропорций в территориальном развитии агломераций и разрабатывают рекомендации по совершенствованию в их масштабах мест занятости и расселения, развитию социальной сферы. В этих целях должны быть задействованы программы мероприятий по стимулированию инвестиций и субсидий в отстающие, депрессивные районы агломераций и использованию механизма дифференцированных платежей за земельные участки как факторы стимулирования регулируемого социально-экономического развития территорий.

В помощь местным органам власти градостроительные комиссии разрабатывают рекомендации по развитию индивидуального малоэтажного жилищного строительства для жителей города-центра и других городских поселений агломерации и

определению в связи с этим: выделения капитальных вложений в бюджеты местных органов власти за предоставляемые для коттеджного строительства участки; степени участия городов в социальном, транспортном и инженерном обустройстве этих участков и прилегающих территорий; размеров расширения налоговой базы районов агломерации, предоставляющих участки для коттеджного строительства.

В прерогативы градостроительных комиссий должно входить*': обеспечение согласования (утверждения) проектных, программных и нормативных разработок органами местного самоуправления и соответствия этих разработок принятым законодательным актам, осуществление организационной и методической помощи местным администрациям по решению проблем землепользования, включая вопросы: планирования, использования земель, организации ведения земельного кадастра (в масштабах агломерации и отдельных её районов); установления (изменения) границ земель, передаваемых в ведение городских, поселковых и сельских администраций по согласованию с ними; определения в соответствии с законодательством правил пользования природными (земельными) ресурсами с учётом экологических требований; установления зон санитарной защиты водозаборных и водоочистных сооружений, запрещения проведения мероприятий, загрязняющих территории и наносящих им экологический вред.

Схема территориального планирования агломерации должна разрабатываться с учетом интересов правовых отношений всех участников (субъектов) градостроительной деятельности на территории агломерации: органов государственной власти и управления; подведомственных им органов архитектуры и градостроительства; органов местного самоуправления, осуществляющих градостроительную деятельность в соответствии со своей компетенцией; специально создаваемых управленческих структур (ассоциаций), которым поручается организация разработки, реализации и контроля решений по развитию агломераций, объединений граждан, общественных и других организаций, иных юридических лиц, являющихся заказчиками, инвесторами, застройщиками, разработчиками градостроительной документации и пользователями объектов инвестиционной градостроительной деятельности.

В схеме территориального планирования агломерации в соответствии с отнесенностью к компетенции Российской Федерации, республик, входящих в состав Федерации, решаются вопросы: установления границ особо охраняемых территорий, территорий памятников, историко-культурных заповедников и национальных парков республиканского значения по согласованию с соответствующими местными органами власти; разработки совместно с местными органами власти республиканских программ по рациональному использованию земель, охране земельных ресурсов в комплексе с другими природоохранными мероприятиями.

*> Здесь и ниже используются положения Градостроительного кодекса (М.: Юркнига, 2005).

В соответствии с отнесенностью к компетенции областных, краевых органов власти решаются вопросы: установления границ территорий (в части территорий, входящих в состав агломераций) с особым правовым режимом по согласованию с соответствующими местными органами власти; разработки областных и краевых программ по планированию использования земель (применительно к мероприятиям, относящимся к агломерациям); предоставления участков под объекты федерального, республиканского, областного, краевого подчинения.

В соответствии с отнесенностью к компетенции районных (муниципальных), городских, поселковых, сельских органов власти решаются вопросы: планирования использования находящихся в их ведении земель; предоставления земельных участков в различные формы и виды владения; изъятия земельных участков для государственных нужд и разрешения земельных споров.

Предложения схемы территориального планирования агломерации по уточнению границ агломерации, зонированию территории, развитию межселенной инженерно-транспортной инфраструктуры, защите территорий от опасных природных и техногенных процессов и мерам по оздоровлению окружающей среды, установлению границ городов целесообразно ввести в ее обязательную (утверждаемую) часть. Схема разрабатывается в соответствии с нормативными материалами и законодательными актами РФ, данными статистических и плановых органов, с учетом архитектурно-планировочных, технических, санитарно-гигиенических и других требований, предъявляемых к проектированию городов, поселков, сельских поселений, входящих в состав агломерации функциональных территорий, коммуникаций и сооружений. В соответствии с решениями схемы ведется градостроительная документация по всем входящим в состав агломерации городам, поселкам, сельским поселениям, другим объектам градостроительной деятельности.

В состав основных графических материалов схемы территориального планирования агломерации должны войти: схема комплексной оценки территории; план современного использования территории; схема территориального планирования. При этом на схеме комплексной оценки территории агломерации показываются:

- результаты анализа территории по комплексу природных, санитарно-гигиенических, экономических и планировочных условий, факторов, влияющих на ограничение отдельных видов градостроительной и хозяйственной деятельности - границы залегания месторождений полезных ископаемых, охраняемые территории, зоны затопления и другие неблагоприятные процессы и явления, зоны техногенных воздействий (включая нарушенные территории) и загрязнения окружающей среды, участки распространения опасных геологических и гидрогеологических процессов, заповедники, заказники, леса;

- оценка ресурсного потенциала территории, включая земельные, водные, рекреационные, курортологические и другие территориальные и инженерно-строительные условия;

- территории, рекомендуемые для различных видов градостроительной и хозяйственной деятельности.

На плане современного использования территории и схеме территориального планирования показываются:

- границы административно-территориальных (муниципальных) образований, городов и других поселений, основных землепользований вне поселений, зеленых зон, заповедников, заказников, других территорий особого регулирования хозяйственной деятельности, дачных и коттеджных поселков, территорий садоводств, районов индивидуального жилищного строительства;

- зоны охраны источников водоснабжения, ценных ландшафтов, памятников природы, истории и культуры, курортов, мест кратковременного и длительного отдыха;

- функциональное использование территорий с выделением производственных и селитебных территорий в городских поселениях, сельскохозяйственных земель, лесов, месторождений полезных ископаемых;

- отдельно расположенные крупные объекты и сооружения производственного назначения, энергетики, связи, внешнего транспорта, инженерного оборудования;

- защитные сооружения от опасных природных и техногенных процессов и явлений, мероприятия по рекультивации территорий;

- территориальные резервы для различных видов строительства.

В составе схемы территориального планирования агломерации могут разрабатываться дополнительные схемы и фрагменты (часть из них может носить ориентирующий характер), обосновывающие проектные решения, состав и содержание которых определяются заданием на проектирование, а также по договоренности с заказчиком. В их числе схемы: функционально-правового зонирования, инженерно-транспортных коммуникаций, защиты территорий от опасных природных и техногенных воздействий, геологического строения и размещения полезных ископаемых, оценки инженерно-геологических условий, размещения промышленности и строительства, размещения и развития районов индивидуальной застройки, размещения и территориальной организации сельского и лесного хозяйства, межселенного культурно-бытового обслуживания, организации отдыха и озеленения, фрагменты рекомендуемых к первоочередному освоению территорий агломерации.

В составе пояснительной записки к схеме территориального планирования агломерации должно содержаться обоснование решений по разделам:

Введение - цель и задачи разработки схемы территориального планирования агломерации, ранее выполненные применительно к рассматриваемой и смежным территориям работы.

Современное состояние - общие сведения о природных условиях и ресурсах территории, комплексном характере проблем города-центра и агломерации, сложившейся хозяйственной специализации и системе расселения; краткая характеристика городских поселений, промышленности, сельского и лесного хозяйства, инженерно-транспортной

инфраструктуры, состояния окружающей среды; главные проблемы градостроительного развития, функционально-планировочной организации территории и использования ее по видам собственности.

Предложения на расчетный и ближайшие сроки - направления предпочтительного развития отраслевой структуры экономики, тенденции ее совершенствования и диверсификации; формирование расселения, развитие городов и поселений в увязке с задачами регулирования развития города-центра; характеристика населения и тенденции демографических изменений; территориальные ресурсы гражданского, промышленного, сельскохозяйственного, рекреационного, иных видов строительства; система зеленых зон; сельскохозяйственное производство; развитие лесного хозяйства; жилой фонд; размещение индивидуального жилищного строительства; развитие садоводства; межселенное культурно-бытовое обслуживание; организация зон отдыха; размещение складского хозяйства; организация транспортных связей; инженерная подготовка территории; водоснабжение и канализация; энергоснабжение; развитие строительного комплекса; охрана окружающей среды; зашита от опасных природных и техногенных процессов и явлений; размещение объектов по обезвреживанию производственных и бытовых отходов; выделение территорий, выполняющих средозащитные функции; установление границ охраняемых природных комплексов и объектов историко-культурного наследия; планировочная организация, функциональное зонирование и проектно-правовые основы регламентации использования территории; основные технико-экономические показатели; ориентировочные показатели по структуре, объемам инвестиций и потенциальным источникам финансирования.

Литература

1. Вавакин,Л.В. О формировании государственной системы управления градостроительным развитием территорий, городов и поселений / Л.В. Вавакин //Academia. Архитектура и строительство - 2011. - №1. - С. 63-66.

2. Бочаров, Ю.П. Ультрамега проект «Большая Москва» и геополитические риски России / Ю.П. Бочаров //«Academia. Архитектура и строительство». - 2013. - №1. - С. 49-53.

3. Любовный, В.Я. К предварительной оценке конкурса «Разработка проекта концепции развития Московской агломерации» / В.Я. Любовный // «Academia. Архитектура и строительство». - 2012. - №3. - С. 66-69

4. Владимиров, В.В., Фомин И.А. Основы районной планировки / В.В. Владимиров, И.А. Фомин. - М.: Высшая школа, 1995.

5. Градостроительный кодекс Российской Федерации. - М.: Юркнига, 2005.

Literatura

1. VavakinL.V. O formirovanii gosudarstvennoj sistemy upravleniya gradostroitel'nym razvitiem territorii, gorodov i poselenii / L.V. Vavakin //Academia. Arhitektura i stroitelstvo. - 2011. - №1. - S. 63-66.

2. Ul'tramega proekt «Bol'shaya Moskva» i geopoliticheskie riski Rossii / Yu.P. Bocharov // Academia. Arhitektura i stroitel'stvo/ -2013. - №1. - S. 49-53.

3. Lyubovnyj V.Ya. K predvaritel'noj ocenke konkursa «Razrabotka proekta koncepcii razvitiya Moskovskoj aglomeracii» // Academia. Arhitektura i stroitel'stvo. - 2012. - №3. - S. 66-69.

4. Vladimirov V. V. Osnovy raionnoj planirovki. / V.V. Vladimirov, I.A. Fomin - M. Vysshaya shkola, 1995.

5. Gradostroitel'nyj kodeks Rossijskoj Federacii. - M.: Yurkniga, 2005.