Государственная политика подготовки кадров муниципального управления (1992-2010)

М. В. Сторожилова,

заместитель директора по учебной работе, Волгоградский государственный колледж профессиональных технологий, экономики и права, г. Волгоград, Россия, congress@fromru.com

ГОСУДАРСТВЕННАЯ ПОЛИТИКА ПОДГОТОВКИ КАДРОВ МУНИЦИПАЛЬНОГО УПРАВЛЕНИЯ

Исторический опыт становления системы подготовки и повышения квалификации кадров муниципальных образований в 1990-е — начале 2000-х гг. представляет существенный научно-теоретический и практический интерес в контексте дальнейшей реализации в современной России муниципальной реформы, развития системы местного самоуправления и задач создания государственного кадрового резерва.

Формирование новой парадигмы российской государственности и общественной жизни в начале 1990-х гг. оказало существенное влияние на систему профессионального образования всех уровней, в том числе определило появление целого ряда новых специальностей и образовательных направлений1. В этот период в российское образовательное пространство внедряются представления о профессиональной управленческой деятельности (менеджменте), которые распространились и на сферу государственного администрирования. В начале 1992 г. в «Классификатор специальностей высшего профессионального образования» была введена специальность «Государственное и муниципальное управление», а 29 марта 1995 г. Госкомвузом был утвержден государственный стандарт выс-

шего профессионального образования первого поколения по ведущей специальности 06.10.00 — «Государственное и муниципальное управление», который действовал до утверждения в 2000 г. нового ГОСТа.

Реализация одного из важнейших направлений кадровой политики России — формирование корпуса квалифицированных кадров государственного управления — включала создание системы кадровых центров, а с 1994-1995 гг. — академий государственной службы, задачей которых стала подготовка, переподготовка и повышение квалификации государственных и муниципальных служащих. Основной акцент делался на обучение руководителей и действующего персонала административных учреждений и органов местного самоуправления. К 2003 г. обучение муниципальных служащих в различных формах осуществляли 142 высших учебных заведения, расположенные в 81 городе Российской Феде-рации2. Головным вузом по реализации программы подготовки и переподготовки муниципальных служащих являлась Академия народного хозяйства при Правительстве России. Широкий спектр образовательных услуг для работников системы местного самоуправления представляла Российская академия государ-

К 2003 г. обучение муниципальных служащих в различных формах осуществляли 142 высших учебных заведения, расположенные в 81 городе Российской Федерации.

ДИСКУССИЯ 4

журнал научных публикаций Ц

ственной службы (РАГС) и подведомствен ные вузы и центры повышения квалифи кации. Следует также упомянуть Москов скую академию государственного и муни ципального управления (МАГМУ), созданную в начале 1990-х гг. на базе Всесоюзного института повышения квалификации руководящих работников и специалистов материально-технического снабжения Госснаба СССР. Подготовка и повышение квалификации муниципальных кадров осуществляли преимущественно на плановой основе, и носили, как правило, целевой характер.

Наряду со структурами высшей школы уже к середине 1990-х гг. в России действовали муниципальные образовательные учреждения, осуществлявшие обучение персонала городских администраций. Например, в 1996 г. по инициативе мэрии городского округа Тольятти было создано муниципальное бюджетное учреждение «Муниципальный центр подготовки» (МБУ «МЦП») в целях реализации системы подготовки и переподготовки кадров для органов местного самоуправления. Миссией МБУ «МЦП» стало формирование и трансляция муниципальной культуры через повышение профессионального и личностного уровня служащих органов местного самоуправления. Центр осуществлял непрерывное обучение работников муниципальных предприятий и учреждений по направлениям, ориентированным на потребности современной политической и экономической ситуации, а также реализацию городских программ и проектов в области кадровой политики. К работе Центра привлекались -

руководители органов местного самоуправления, преподаватели РАГС, Поволжской академии государственной службы (г. Саратов); Международного института рынка (г. Самара); Ижевского филиала Нижегородской Академии МВД РФ; Тольяттинского государственного университета, специалисты

В течение 2005 г. в субъектах РФ прошли выборы в органы местного самоуправления, и было сформировано более 24 500 муниципальных образований, из них примерно 50 % новых.

5,5 % работников системы местного самоуправления вообще не имели профессионального образования.

Российского научного центра государственного и муниципального управления (РНЦГМУ). В 1998 г. распоряжением Главы города Самара с целью подготовки специалистов с высшим образованием для работы в администрации городского округа, на муниципальных предприятиях, в органах местного самоуправления, а также в государственных и федеральных административных органах, был создан «Самарский муниципальный институт управления» (СМИУ), в настоящее время — «Самарская академия государственного и муниципального управления» (МОУ ВПО «САГМУ»), которая является единственной Академией из 46 вузов России аналогичного профиля.

В ноябре 2001 г. Конгрессом муниципальных образований была создана Российская образовательная сеть публичного администрирования (РОСПА), целью которой являлось повышение качества подготовки муниципальных служащих, руководителей и специалистов органов местного самоуправления с учетом потребностей регионов. РОСПА и входившими в нее научными и образовательными учреждениями ежегодно проводились обучающие семинары и круглые столы для работников органов местного самоуправления в различных краях и областях страны. Например, в 2004 г. Конгрессом муниципальных образований РФ по направлению (секции) «Учебная и учебно-методическая деятельность» были организованы: обучающий семинар для глав муниципальных образований Республики Саха (Якутия) по вопросам реализации закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ», Круглый - стол с Советом Европы по вопросам подготовки кадров в области управления финансами, презентация проекта «Социально-экономическое развитие территорий» в рамках учебной дисциплины «Управление развитием территорий», разработка и реализация совместной программы по подготовке муниципальных кадров се-

верных городов, формирование и выполнение заказа на проведение социологического исследования образовательных потребностей муниципальных служащих РФ.

При этом темпы переподготовки и повышения квалификации муниципальных кадров в течение достаточно длительного времени отставали от корпуса государственных служащих. По данным на 1 января 2003 г. в Российской Федерации насчитывалось более 280 000 муниципальных работников; при этом служащие на выборных должностях с высшим образованием по специальности «Государственное и муниципальное управление» составляли всего 0,2 %, а служащие на должности муниципальной службы — 2,8 % от общей численности. Специалисты с высшим образованием занимали 55,9 % должностей муниципальной службы, со средним профессиональным — 38,6 %; образование по специальности «Государственное и муниципальное управление» имели 2,7 % муниципальных служащих, «Юриспруденция» — 6,2 %; «Экономика и управление» — 20,8 %3. При этом 5,5 %

работников системы местного самоуправления вообще не имели профессионального образования4.

Причиной данного явления было несовершенство правовой базы системы местного самоуправления и функционирования работников муниципальных органов, а также более низкий уровень финансирования муниципальных служб по сравнению с административными учреждениями. Кроме того, в период 1990-х — начала 2000-х гг. к работникам органов местного самоуправления на практике, как правило, не предъявлялось обязательных требований по переподготовке и повышению квалификации. Интерес самих муниципальных служащих к совершенствованию образовательного уровня во многих регионах был крайне незначителен, несмотря на то, что семинары и специализированные курсы для работников учреждений местного самоуправления академии государственной службы и другие вузы нередко проводили бесплатно. Кроме того, муниципальные работники, получившие по направлениям своих учреждений

ДИСКУССИЯ 4

журнал научных публикаций Ц

высшее образование по специальности «Государственное и муниципальное управление» или дополнительную квалификацию в области менеджмента или юриспруденции, нередко увольнялись, чтобы перейти на более высокооплачиваемую и престижную работу; соответственно, муниципальная служба теряла и затраченные на их обучение средства, и квалифицированных спе-циалистов5.

Согласно федеральным законам от 28 августа 1995 г. № 154-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» и от 8 января 1998 г. № 8-ФЗ «Об основах муниципальной службы в Российской Федерации» условия и порядок прохождения муниципальной службы, в том числе квалификационные требования к муниципальным служащим, определялись законодательными актами субъектов РФ. Большинство региональных законов о муниципальной службе включало типовые квалификационные требования для замещения должностей в органах местного самоуправления, к должностям муниципальной службы высшей, главной, ведущей и старшей групп — наличие высшего профессионального образования, к должностям младшей группы — наличие среднего профессионального образования, без указания образовательного профиля. Более определенные требования по аналогии с законом о государственной службе содержались в Законе города Москвы от 24 марта 2004 г. № 15 «О муниципальной службе в городе Москве»:

1) общее квалификационное требование — знание Конституции Российской Федерации, федерального законодательства, законов и иных нормативных правовых актов города Москвы, устава муниципального образования применительно к исполнению соответствующих должностных обязанностей;

2) требования к уровню образования:

а) для замещения главных, ведущих

и старших муниципальных должностей му-

Специалисты с высшим образованием занимали 55,9 %

должностей муниципальной службы, со средним профессиональным - 38,6 %; образование по специальности «Государственное и муниципальное управление» имели 2,7 % муниципальных служащих, «Юриспруденция» -6,2 %; «Экономика и управление» - 20,8 %.

ниципальной службы — высшее профессиональное образование по специальностям: «муниципальное управление», «государ -ственное управление» либо по специализации муниципальных должностей муниципальной службы;

б) для замещения младших муниципальных должностей муниципальной службы — среднее профессиональное образование по специальностям: «муниципальное управление», «государственное управление» либо по специализации муниципальных должностей муниципальной службы.

Вопрос о том, что требование регулярного повышения квалификации для муниципальных служащих необходимо закрепить на законодательном уровне, неоднократно ставился в период обсуждения и поэтапного вступления в силу Федерального закона № 131 «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (2003 г.). В течение 2005 г. в субъектах РФ прошли выборы в органы местного самоуправления, и было сформировано более 24 500 муниципальных образований, из них примерно 50 % новых. Например, в Волгоградской области появилось 33 муниципальных района, 7 городских округов, 451 сельское и городское поселение, а численность служащих органов местного самоуправления возросла с 5 947 до 6 767 человек, что дополнительно актуализировало задачу образовательной подготовки и повышения квалификации кадров муниципальной службы6.

Муниципальная реформа оказала заметное стимулирующее действие на развитие системы профессиональной подготовки и повышения квалификации кадров местного самоуправления. Так, была существенно расширена подготовка муниципальных кадров в Российской академии государственной службы (РАГС) и подведомственных ей региональных вузах, ежегодно в них обучались по различным схемам до 13 000 муниципальных работников.

РАГС осуществляла также системное повышение квалификации преподавателей не только вузов своей системы, но и других образовательных учреждений, в которых оказывались аналогичные образовательные услуги7.

В декабре 2004 г. в Сибирской академии государственной службы (СибАГС) был организован семинар руководителей кадровых служб органов государственной власти и вузов Сибирского Федерального округа, в котором приняли участие представители 16 вузов региона. Одним из итогов семинара явилось создание на базе СибАГС Научно-методического совета вузов СФО, имеющих лицензию на право ведения образовательной деятельности по специальности «Государственное и муниципальное управление». В декабре 2005 г. в Волго-Вятской академии государственной службы состоялся семинар для преподавателей вузов Нижегородской области на тему «Содержание, методическое обеспечение учебного процесса по программам повышения квалификации муниципальных служащих в условиях реформы местного самоуправления» и т. п. Внедрялись также новые формы взаимодействия с региональными администрациями и непосредственно потенциальными слушателями курсов и семинаров. Например, в Дальневосточной академии государственной службы учебные планы курсов повышения квалификации были изданы в виде сборников и направлены во все муниципальные образования.

Во второй половине 2000-х гг. в решении задач по формированию корпуса квалифицированных кадров муниципального управления активно участвовали различные государственные учреждения, общественные организации, бизнес-структуры. Так, при поддержке Комитета по вопросам местного самоуправления Государственной Думы Федерального Собрания РФ Ассоциация малых и средних городов России, Ассоциация сельских поселений Российской Федерации и Агентство муниципального развития проводили семинары по актуальным проблемам местного самоуправления.

Таким образом, в течение 1990-х — 2000-е гг. была создана правовая и организационная основа для обеспечения образо-

вательной подготовки квалифицированных кадров муниципальной службы. Кроме того, наличие системы среднего профессионального образования специалистов в области государственного и муниципального управления обеспечивало возможность развития непрерывного образования и повышения квалификации муниципальных служащих. На современном этапе данная тенденция в развитии управленческого образования выходит на новый уровень в ходе реформы системы колледжей и перехода их в структуры высшей школы.

Взаимодействие образовательных учреждений с органами муниципального управления в вопросах обеспечения необходимой профессиональной квалификации муниципальных кадров становится более эффективным в процессе социально-экономического развития регионов и модернизации системы местного самоуправления. Соответственно, растет социальный престиж и востребованность профессии муниципального менеджера и других специальностей, связанных с управленческой деятельностью муниципальной службы.

1. Состояние и развитие высшего и среднего профессионального образования: Анализ и оценка / А. Я. Савельев и др. - М., 1999. С. 3-4.

2. Федоров В. А. Анализ существующей системы профессиональной подготовки муниципальных кадров / Ред. В. В. Ванчугов // Социально-гуманитарное и политологическое образование. Система федеральных образовательных порталов [Электронный ресурс] URL: http://www.humanities.edu.ru/db/msg/24448 (дата обращения: 11.12.2012).

3. Там же.

4. Кайль Я. Я. Проблемы реформирования и эффективного функционирования системы кадрового обеспечения в муниципальном управлении Волгоградской области // Экономика развития региона: поиски, перспективы: Ежегодник. — Волгоград, 2008. Вып. 9. С. 380.

5. Виняр В. А. Проблемы подготовки и переподготовки кадров для муниципальной службы // Подготовка управленческих кадров в XXI веке: материалы V Всероссийской научно-практической конференции (20-22 декабря 2007 г.). — Челябинск, 2008. С. 106.

6. Кайль Я. Я. Указ. соч. С. 380.

7. Чиновник: Информационно-аналитический вестник. 2006. № 106 (41). С. 57.