Межрегиональное государственное управление в Сибири и на Дальнем Востоке России: становление, состояние и перспективы

КОНСТИТУЦИОННОЕ, МУНИЦИПАЛЬНОЕ И АДМИНИСТРАТИВНОЕ ПРАВО

УДК 342.5

МЕЖРЕГИОНАЛЬНОЕ ГОСУДАРСТВЕННОЕ УПРАВЛЕНИЕ В СИБИРИ И НА ДАЛЬНЕМ ВОСТОКЕ РОССИИ: СТАНОВЛЕНИЕ, СОСТОЯНИЕ И ПЕРСПЕКТИВЫ

Черкасов Константин Валерьевич,

доктор юридических наук, доцент,

заведующий кафедрой административного, финансового и информационного права Российской академии народного хозяйства и государственной службы при Президенте Российской Федерации (Нижегородский институт управления), г. Нижний Новгород,

профессор кафедры государственно-правовых дисциплин Вятского государственного гуманитарного университета, г. Киров.

E-mail: CherkasovKV1978@yandex.ru

Статья посвящена исследованию вопросов становления и развития межрегионального государственного управления в Сибири и на Дальнем Востоке России. Исследованы его современные организационно-правовые аспекты. Высказаны предложения и рекомендации, направленные на совершенствование механизма государственного управления указанными территориями.

Ключевые слова: межрегиональное государственное управление, Сибирский федеральный округ, Дальневосточный федеральный округ, Министерство Российской Федерации по развитию Дальнего Востока, полномочный представитель Президента Российской Федерации в федеральном округе.

Вопросы государственного управления Сибирью и Дальним Востоком России в последнее время по ряду объективных причин находятся в центре внимания высшего руководства страны. Сегодня уже очевидно, что данная территория составляет будущее страны с позиции ресурсного обеспечения экономики, является одним из центров мирового экономического развития, сосредоточения геополитических интересов различных стран, зачастую географически далеких от нее. Со времени освоения Сибири и Дальнего Востока центральная власть нередко экспериментировала, к сожалению, не всегда удачно, пытаясь создать эффективную систему государственного территориального управления данным регионом, особое место в которой традиционно занимало межрегиональное государственное управление.

Перспективы реорганизации управления Сибири были сформулированы 27 мая 1801 г. на совещании Непременного совета, где было отмечено, что данная территория по географическим и хозяйственным условиям, многонациональному составу населения требовала особого административного устройства и управления [13]. Если к началу XIX в. Сибирь включала одно генерал-губернаторство, разделенное на три губернии: Тобольскую, Томскую и Иркутскую, - то уже с 1822 г. территорию Сибири составили ЗападноСибирское и Восточно-Сибирское генерал-губернаторства [4; 6; 9]. В 1882 г. было создано Степное генерал-губернаторство, а в 1884 - Приамурское. Сибирские генерал-губернаторы назначались императо-

Марийский юридический вестник • № 2(13)/2015

ром из числа военных по согласованию с министром внутренних дел и военным министром; наделялись большими полномочиями, что было вызвано как удаленностью территорий от столицы, так и необходимостью самостоятельного решения на местах многих вопросов, не свойственных территориям центральной России (переселенческие вопросы, надзор за ссыльными, управление национальными меньшинствами, урегулирование приграничных споров). Особых успехов в деятельности по ведению дипломатических дел с сопредельными государствами достиг генерал-губернатор Восточной Сибири Н. Н. Муравьев, проведший переговоры и заключивший в 1858 г. Айгунский договор, согласно которому в состав России вошли Приамурье, Приморье и Сахалин [12]. Со временем гражданские и военные функции сибирских генерал-губернаторов размежевывались [5; 11].

К концу XIX в. процесс хозяйственного освоения Сибири существенно ускорился, что повлекло изменение схемы сложившегося территориального управления. В 1897 г. степной генерал-губернатор М. А. Таубе предложил образовать генерал-губернаторство из Акмолинской, Семипалатинской областей и Тобольской, Омской губерний с центром в городе Омске. С 1901 г. при поддержке министра внутренних дел В. К. Плеве М. А. Таубе стал настаивать на создании единого Сибирского генерал-губернаторства. Схожую позицию занял Иркутский генерал-

губернатор П. П. Кутайсов, предложивший включить в состав Сибирского генерал-губернаторства не толь-

25

Конституционное, муниципальное и административное право

ко сибирские и степные губернии и области, но и Екатеринбургскую губернию [8]. Вся азиатская Россия в таком случае была бы разделена на три крупные военно-административные единицы: Сибирское и Туркестанское генерал-губернаторства и наместничество на Дальнем Востоке (последнее было учреждено в 1903 г.).

Генерал-губернаторская (наместническая) система управления территорией Сибири и Дальнего Востока России просуществовала вплоть до начала активной фазы революционной активности, в итоге которой была ликвидирована. Создание и функционирование данной схемы государственного территориального управления было оправдано, но в некоторой степени противоречило принципу вертикальной иерархии ведомственных учреждений. Межрегиональное государственное управление диктовалось необходимостью «усиления» государственного присутствия на берегах Тихого океана и ключевым геополитическим положением данного края в Азиатско-Тихоокеанском регионе, отвечало важной потребности складывания экономических районов, для которых губернские рамки были чрезмерно узки. Огромная и малозаселенная территория с богатыми природными ресурсами требовала усилий по ее колонизации. Определенная нестабильность территориального управления в Сибири и на Дальнем Востоке страны в то время объясняется отсутствием у верховной власти ясных представлений о перспективах развития этой территории, что отражалось и на деятельности местного управленческого аппарата[10]. Примечательно, но со схожими проблемами столкнулся сегодня и федеральный центр.

Важной вехой в развитии современного территориального государственного управления межрегионального уровня явился Указ Президента Российской Федерации от 13 мая 2000 г. № 849 «О полномочном представителе Президента Российской Федерации в федеральном округе» (с посл. изм. и доп.) [1], в соответствии с которым вся территория страны была условно разделена сначала на семь, в 2010 году на восемь, а в 2014 году на девять федеральных округов. Среди них Сибирский федеральный округ (центр -г. Новосибирск) в составе 12 субъектов Российской Федерации: Республика Алтай, Республика Бурятия, Республика Тыва, Республика Хакасия, Алтайский край, Красноярский край, Забайкальский край, Иркутская область, Кемеровская область, Новосибирская область, Омская область, Томская область; Дальневосточный федеральный округ (центр - г. Хабаровск) в составе 9 субъектов Российской Федерации: Республика Саха (Якутия), Приморский край, Камчатский край, Хабаровский край, Амурская область, Магаданская область, Сахалинская область, Еврейская автономная область, Чукотский автономный округ.

Созданы полномочные представительства Президента Российской Федерации в Сибирском и Дальневосточном федеральных округах, на которые возло-

26

жено решение задач стратегического развития территорий, а равно осуществление значимых представительских, контрольно-координационных и кадровых полномочий. Организационно-правовое обеспечение деятельности полномочных представителей Президента Российской Федерации в Сибирском и Дальневосточном федеральных округах возложено на их аппараты, а также консультативные (совещательные) органы при них. Учреждение межрегиональных структур президентской власти повлекло за собой реорганизацию многих органов исполнительной власти (организационно подчиненных как главе государства, так и Правительству России), а равно иных государственных органов в части создания своих территориальных органов или представительств (подразделений центральных аппаратов) на уровне федерального округа, что непосредственно затронуло Сибирский и Дальневосточный федеральные округа.

Необходимость повышения эффективности территориального развития Дальнего Востока в части социально-экономической составляющей явилась причиной учреждения в 2012 году специального центрального территориально ориентированного федерального органа исполнительной власти в статусе министерства - Министерства Российской Федерации по развитию Дальнего Востока с возложением на его руководителя на начальном этапе одновременно функций полномочного представителя Президента Российской Федерации в Дальневосточном федеральном округе. Данной государственной структуре поручено осуществлять на территории Дальневосточного федерального округа функции, в большей степени носящие координационный, а отчасти и контрольный характер [2; 3]. Министерство Российской Федерации по развитию Дальнего Востока, размещаясь в городах Владивосток, Москва и Хабаровск, не имеет организационно подчиненные государственные структуры, собственные территориальные органы, во многом реализует свои полномочия, носящие ярко выраженную социально-экономическую направленность, посредством и через деятельность территориальных органов иных федеральных органов исполнительной власти. Важно отметить, что обозначенные функции Министерства Российской Федерации по развитию Дальнего Востока в определенной мере пересекаются с некоторыми нормативно установленными полномочиями полномочного представителя Президента Российской Федерации в федеральных округах в Дальневосточном федеральном округе, который на сегодняшний день одновременно замещает должность Заместителя Председателя Правительства Российской Федерации [15].

Таким образом, в настоящее время межрегиональное государственное управление на Дальнем Востоке России в организационном аспекте включает три вида структур: объединенные структуры президентской и исполнительской власти в лице полномочного представителя Президента Российской Федерации в Даль-

Марийский юридический вестник • № 2(13)/2015

Черкасов К. В.

невосточном федеральном округе - Заместителя Председателя Правительства Российской Федерации; органы государственной исполнительной власти в виде специализированного федерального министерства - Министерства Российской Федерации по развитию Дальнего Востока, представительств федеральных органов исполнительной власти или их территориальных органов на уровне федерального округа; представительства или территориальные органы иных государственных органов. Межрегиональное государственное управление в Сибири имеет отличный вид в форме двух организаций: структуры президентской власти в лице полномочного представителя Президента Российской Федерации в Сибирском федеральном округе; органы государственной исполнительной власти в виде представительств федеральных органов исполнительной власти или их территориальных органов на уровне федерального округа; представительства или территориальные органы иных государственных органов.

В целях повышения результативности федерального государственного управления территориями Сибири и Дальнего Востока представляется целесообразным вместо двух существующих федеральных округов образовать четыре федеральных округа. Предлагается создать на территории сегодняшнего Сибирского федерального округа два федеральных округа - Западно-Сибирский и Восточно-Сибирский с центрами в городах Новосибирске и Иркутске соответственно. В состав Западно-Сибирского федерального округа предположительно могут войти следующие субъекты России: Республика Алтай, Республика Тыва, Республика Хакасия, Алтайский край, Кемеровская область, Новосибирская область, Омская область, Томская область, Тюменская область, Ханты-Мансийский автономный округ - Югра, ЯмалоНенецкий автономный округ. Республика Бурятия, Красноярский край, Забайкальский край, Иркутская область должны войти в состав Восточно-Сибирского федерального округа. Учредить на территории сегодняшнего Дальневосточного федерального округа также два самостоятельных федеральных округа -Юго-Восточный и Северо-Восточный с центрами в городах Хабаровске и Магадане соответственно. В этом случае на территории Юго-Восточного федерального округа расположатся Приморский край, Хабаровский край, Амурская область, Сахалинская область, Еврейская автономная область. Республика Саха (Якутия), Магаданская область, Камчатский край, Чукотский автономный округ составят СевероВосточный федеральный округ. Дополнительно будет осуществлена оптимизация структуры федеральных округов, их внутренней организации. Речь идет о перемещении некоторых субъектов Российской Федерации, давно воспринимаемых частью Сибири: Тюменская область, Ханты-Мансийский и Ямало-Ненецкий автономные округа, - из Уральского федерального

округа в создаваемый Западно-Сибирский федеральный округ [14].

Нельзя не указать и противоположную точку зрения, согласно которой некоторые авторы призывают сохранить Сибирь в границах единого Сибирского федерального округа [7]. Вместе с тем, перспективность деления Сибири и Дальнего Востока на четыре указанных федеральных округа видится в их огромных территориях и стратегической важности для России при сравнительно малой заселенности. Данная реорганизация позволит обеспечить достижения стратегических интересов Российской Федерации в Азиатско-Тихоокеанском регионе, постоянный контроль федеральных государственных органов за использованием углеводородного сырья, а также позволит федеральной власти усилить поддержку предприятий тяжелого машиностроения и предприятий, добывающих и перерабатывающих редкоземельные металлы.

Литература

1. Указ Президента РФ от 13 мая 2000 г. № 849 «О полномочном представителе Президента Российской Федерации в федеральном округе» (с посл. изм. и доп.) // СЗ РФ. 2000. № 20. Ст. 2112.

2. Постановление Правительства Российской Федерации от 31 мая 2012 г. № 534 «Вопросы Министерства Российской Федерации по развитию Дальнего Востока» // Информационносправочная правовая система «Гарант».

3. Постановление Правительства Российской Федерации от 30 июня 2012 г. № 664 «О Министерстве Российской Федерации по развитию Дальнего Востока» (с послед. изм. и доп.) // СЗ РФ. 2012. № 28. Ст. 3898.

4. Авдеева О. А. Административно-территориальные преобразования в Сибири. Вторая половина XVI - начало XX вв. // Закон и право. 2007. № 11. С. 102.

5. Авдеева О. А. Сибирь в государственно-правовой системе России (вторая половина XVI - начало XX вв.): автореф. дис. ... д-ра юрид. наук. Екатеринбург, 2008. С. 16-18, 25-35.

6. Красняков Н. И. «Сибирский формат». Сибирь в региональной политике Российского государства XVII-XVIII вв. // Чиновник. 2006. № 6. С. 71.

7. Мазуров В. Ю. К вопросу о расширении состава и границ Сибирского федерального округа // Право и государство: теория и практика. 2011. № 12. С. 133-134.

8. Ремнев А. В. Самодержавие и Сибирь в конце XIX - начале XX вв.: проблемы регионального управления // Отечественная история. 1994. № 2. С. 70-71.

9. Ремнев А. В. Сибирский вариант управленческой организации XIX - начала XX века // Вестник российского гуманитарного научного фонда. 2001. № 3. С. 42.

10. Салогуб Я. Л. Приморская, Амурская и Забайкальская области в составе Восточно-Сибирского и Приамурского генерал-губернаторства (административно-территориальное устройство во второй половине XIX в.) // История государства и права. 2008. № 8. С. 16.

11. Суходолов А. П. Административно-территориальное деление в дореволюционной Сибири // Экономика и организация. 2000. № 11. С. 102.

12. Федоров А. Институт представительства Центра в регионах: от Древней Руси до распада СССР // Власть. 2006. № 9. С. 9.

Марийский юридический вестник • № 2(13)/2015

27

Конституционное, муниципальное и административное право

13. Хоч А. А. Административная политика М. М. Сперанского в Сибири и «Устав об управлении инородцев» 1822 г. // Вестник Московского университета. 1990. № 5. С. 42.

14. Черкасов К. В. Государственное управление на уровне федерального округа: административно-правовое исследование: дис. ... д-ра юрид. наук. М., 2009. 600 с.

15. Черкасов К. В. Министерства Российской Федерации по делам (развитию) территорий: вопросы административно-

правового статуса // Административное право и процесс. 2015. № 1. С. 52-55.

K. V. Cherkasov

INTERREGIONAL GOVERNANCE IN SIBERIA AND IN THE FAR EAST OF RUSSIA: FORMATION, SITUATION AND PERSPECTIVES

Article is devoted to research of formation and development's question of interregional public administration in Siberia and in the Far East of Russia. Its modern organizational and legal aspects are investigated. Offers and recommendations are submitted on improvement of the mechanism of public administration by the specified territories.

Key words: interregional public administration, Siberian federal district, Far East federal district, Ministry of the Russian Federation of development in the Far East, plenipotentiary of the President of the Russian Federation in the federal district.

CHERKASOV Konstantin Valerievich - Doctor of Law, Associate Professor, Head of the Administrative, Financial and Informative Law of Russian Academy of National Economy and Public Administration under the President of the Russian Federation (the Nizhny Novgorod Institute of Management), Nizhny Novgorod, Professor of the Department of State and Legal disciplines, Vyatka State University of Humanities, Kirov.

E-mail: CherkasovKV1978@yandex.ru

УДК 34.028

ОСОБЕННОСТИ ИСПОЛНЕНИЯ АКТОВ ОРГАНОВ КОНСТИТУЦИОННОЙ ЮСТИЦИИ

БЕЛАРУСИ И РОССИИ

Ковалевская Юлия Ивановна,

кандидат юридических наук, доцент Академии управления при Президенте Республики Беларусь, г. Минск.

E-mail: yuliakov@yandex.ru

Бакун Анна Станиславовна,

магистр юридических наук, преподаватель Академии управления при Президенте Республики Беларусь г. Минск.

E-mail: bakun_anna@mail.ru

В статье рассматриваются особенности исполнения актов органов конституционной юстиции Беларуси и Российской Федерации в сравнительно-правовом аспекте.

Ключевые слова: конституционный суд, решение конституционного суда, исполнение решений.

Сравнительно-правовое исследование законодательства, регламентирующего исполнение актов конституционной юстиции Беларуси и России, позволило установить ряд особенностей в механизме их исполнения.

По своей юридической природе акты Конституционных Судов Республики Беларусь и Российской Федерации (далее - Судов) схожи по ряду положений. Так, нормативные правовые акты, признанные согласно заключениям Конституционного Суда не соответствующими Конституции Республики Беларусь, не имеют юридической силы (ч. 3 ст. 85 Закона Рес-

28

публики Беларусь «О конституционном судопроизводстве») [2].

Подобное положение содержится и в российском законодательстве (ч. 4 ст. 79 Федерального Закона «О Конституционном Суде Российской Федерации») [1]. До прекращения действия таких нормативных правовых актов, внесения в них изменений и дополнений либо принятия новых нормативных правовых актов непосредственно применяется Конституция соответствующего государства (ч. 4 ст. 79 Федерального Закона «О Конституционном Суде Российской Федерации»; ч. 3 ст. 85 Закона Республики Беларусь

Марийский юридический вестник • № 2(13)/2015