Проблемы, особенности и перспективы развития института досрочного голосования в современной России

ПРОБЛЕМЫ, ОСОБЕННОСТИ И ПЕРСПЕКТИВЫ РАЗВИТИЯ ИНСТИТУТА ДОСРОЧНОГО ГОЛОСОВАНИЯ В СОВРЕМЕННОЙ РОССИИ

ОЛЬГА ВЛАДИМИРОВНА КОВАЛЕНКО

Помощник первого проректора

Уральского государственного юридического университета, е-mail: kovalenko_74@mail.ru

Статья посвящена особенностям нормативного регулирования досрочного голосования в Российской Федерации. Проводится сравнительный анализ мнений научного сообщества по данному вопросу. Также приводятся практика Конституционного Суда РФ и зарубежный опыт досрочного голосования в условиях выборов федерального и регионального уровней власти.

The article is devoted to some features of the regulation of advance voting in the Russian Federation. The comparative analysis of the opinions of the scientific community on this matter is drawn. The article describes some practice of the Constitutional Court of the RF and some foreign practice of the advance voting in the elections of federal and regional forms of government.

Ключевые слова: досрочное голосование, активное избирательное право, избирательное законодательство, Конституция Российской Федерации, Конституционный Суд Российской Федерации

Key words: advance voting, suffrage, election legislation, Constitution of the Russian Federation, Constitutional Court of the Russian Federation

В современной науке конституционного права активно обсуждаются особенности и проблемы развития института досрочного голосования в России. Актуальность изучению данного института придает тот факт, что российское законодательство о выборах не является стабильным. Например, к настоящему моменту в Федеральный закон от 12 июня 2002 г. № 67-ФЗ «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» (далее - Федеральный закон № 67) изменения и дополнения вносились более 70 раз1. Модифицировалась, в частности, ст. 65 Закона, которая непосредственно регулирует институт досрочного голосования в России2 (последние крупные коррективы были внесены Федеральным законом от 5 мая 2014 г. № 95-ФЗ). Особенно значительные изменения происходили с 2010 по 2014 г., когда возможности применения досрочного голосования в России были сведены к минимуму3.

Подобное решение законодателя можно считать следствием того, что в 2000-е гг. во время проведения досрочного голосования наблюдались нарушения избирательного законодательства (на это обращали внимание, например, О. Л. Покровская и Н. И. Рыбаков4, а также

представители фракций КПРФ и ЛДПР в Государственной Думе РФ V созыва5).

Учитывая данные о многочисленных фактах нарушения норм избирательного законодательства в ходе проведения досрочного голосования, Президент Российской Федерации Д. А. Медведев в Послании Федеральному Собранию Российской Федерации 12 ноября 2009 г. при определении основных направлений совершенствования избирательного законодательства обратил внимание на необходимость изменения порядка досрочного голосования на местных выборах6. Следствием стало принятие Федерального закона от 31 мая 2010 г. № 112-ФЗ (далее - Федеральный закон № 112), отменившего досрочное голосование на местных выборах, «за исключением голосования избирателей, находящихся в труднодоступных или отдаленных местностях, на судах, находящихся в плавании, на полярных станциях, а также проживающих за пределами территории Российской Федерации».

Как было указано в пояснительной записке к проекту данного Федерального закона, досрочное голосование нередко приводило к нарушению избирательных прав граждан. Поэтому нормы о досрочном голосовании будут распространяться только на референдум субъекта РФ

ОБРАЗОВАНИЕ ПРАКТИКА НАУКА

и местный референдум при условии, что законом субъекта РФ не предусматривается голосование по открепительным удостоверениям7. Однако практика применения положений Федерального закона № 112 постепенно стала свидетельствовать о том, что права отдельных избирателей, особенно тех, которые не могли присутствовать в назначенный день на выборах по уважительным причинам (командировка, болезнь, режим трудовой или учебной деятельности) соблюдаются не всегда.

В итоге этот вопрос обсуждался на заседании Конституционного Суда РФ, который по запросу Законодательного собрания Владимирской области в апреле 2014 г. рассмотрел дело о проверке конституционности п. 1 ст. 65 Федерального закона № 67. Суд пришел к выводу, что «в результате... указанных изменений... избиратели, которые по уважительным причинам будут отсутствовать по месту своего жительства

Практика применения положений Федерального закона № 112 постепенно стала свидетельствовать о том, что права отдельных избирателей соблюдаются не всегда

в день голосования и, следовательно, не смогут реализовать принадлежащее им активное избирательное право на избирательном участке, где они включены в список избирателей, полностью лишились возможности проголосовать досрочно на любых - федеральных, региональных и муниципальных - выборах, проводимых как по пропорциональной, так и по мажоритарной (пропорционально-мажоритарной) избирательной системе»8. Поэтому, по мнению Суда, установленные п. 1 ст. 65 Федерального закона № 67 различия в реализации права на досрочное голосование не имеют разумного оправдания с точки зрения критериев, определенных чч. 2 и 3 ст. 3, чч. 1 и 2 ст. 19, чч. 1 и 2 ст. 32 и ч. 3 ст. 55 Конституции РФ.

На основании изложенного Конституционный Суд признал п. 1 ст. 65 указанного Закона не соответствующим Конституции РФ в той мере, «в какой содержащиеся в нем положения исключают для гражданина Российской Федерации, который в день голосования будет отсутствовать по месту своего жительства и не сможет прибыть в помещение для голосования на избирательном участке, на котором он включен в список избирателей, по уважительной причине (отпуск, командировка, режим трудовой и учебной деятельности, выполнение государственных и общественных обязанностей, состояние здо-

ровья), возможность проголосовать досрочно на выборах в органы государственной власти, органы местного самоуправления в порядке, аналогичном установленному пунктами 2-9 той же статьи». Суд также постановил, что впредь до внесения в избирательное законодательство надлежащих изменений избирателям указанной категории должна быть предоставлена возможность проголосовать досрочно в порядке, аналогичном установленному пп. 2-9 ст. 65 Федерального закона № 67.

Принимая Постановление от 15 апреля 2014 г. № 11-П, Конституционный Суд признал, что в 2010-2014 гг. в РФ действовал порядок досрочного голосования, который не обеспечивал соблюдения прав ряда избирателей (тех, которые в день голосования на выборах в органы государственной власти и местного самоуправления, а также на референдуме Российской Федерации по уважительным причинам не могли прибыть на избирательный участок). Как отметил Суд, такое регулирование прямо противопоставляет выборы и референдум по объему гарантий реализации права на участие в голосовании, в то время как оба эти института являются высшими формами осуществления народовластия. Кроме того, граждане, которые в день голосования по уважительным причинам не смогут прибыть на избирательный участок, поставлены в неравное положение по сравнению с другими гражданами, которые такую возможность имеют. Существующие субсидиарные механизмы (голосование по открепительным удостоверениям и по почте) имеют существенные недостатки. Это затрудняет реализацию активного избирательного права.

В порядке исполнения Постановления Конституционного Суда № 11-П был принят Федеральный закон от 5 мая 2014 г. № 95-ФЗ «О внесении изменений в Федеральный закон „Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации"»9.

Тем не менее данное решение Конституционного Суда РФ не было единогласным. Так, судья С. М. Казанцев в особом мнении привел примеры из нормативных актов и применяемой зарубежной практики в подтверждение нецелесообразности использования на выборах досрочного голосования. В частности, он обратил внимание на то, что основным контингентом досрочного голосования оказываются военнослужащие, государственные и муниципальные служащие, работники государственных и муниципальных учреждений, а также пенсионеры, что вызывает подозрения в злоупотреблении отдельными должностными лицами своим служебным положением.

С. М. Казанцев обосновал это тем, что «процент проголосовавших за представителей правящей партии среди досрочно голосующих избирателей значительно выше, чем в день голосования. Представители оппозиционных партий указывают, что проведение досрочного голосования им гораздо труднее контролировать, чем голосование в день выборов. Кроме того, оно часто сопровождается агитацией за определенных кандидатов в процессе голосования, поскольку в это время агитация не запрещена». Следовательно, «институт досрочного голосования в системе действующего законодательства пока, к сожалению, не обеспечивает надлежащий контроль проведения выборов, не предотвращает злоупотребление избирательными правами со стороны некоторых избирателей из числа непосредственно участвующих в таком голосовании и. ставит под сомнение итоги выборов в целом».

С. М. Казанцев заключает, что ограничение досрочного голосования, предусмотренное п. 1 ст. 65 Федерального закона № 67, «не противоречит Конституции Российской Федерации, поскольку по своему конституционно-правовому смыслу в системе действующего правового регулирования направлено на обеспечение прозрачности (открытости) свободных выборов, не посягает на само существо избирательного права, не приводит к утрате его реального содержания и не противоречит конституционным принципам справедливости и соразмерности и вытекающим из них требованиям адекватности и пропорциональности».

Приведенная точка зрения, на мой взгляд, все же не опровергает позицию Конституционного Суда по двум причинам:

1) она не объясняет, почему по законодательству, действовавшему в 2010-2014 гг., при проведении регионального, местного референдума гражданину должны были предоставить возможность проголосовать досрочно, если он по уважительной причине будет отсутствовать по месту своего жительства и не сможет прибыть в помещение для голосования на соответствующем участке референдума, а на выборах в органы государственной власти и местного самоуправления и на референдуме Российской Федерации - нет. Такое регулирование прямо противопоставляет выборы и референдум по объему гарантий реализации права на участие в голосовании;

2) она не обосновывает, почему отсутствие «надлежащего контроля» за проведением досрочного голосования должно нарушать права граждан, которые в день голосования по уважи-

тельным причинам не могут прибыть на избирательный участок.

Тем не менее точка зрения С. М. Казанцева о необходимости ограничения досрочного голосования все же подтверждается зарубежной практикой применения субсидиарных механизмов голосования (голосование по открепительным удостоверениям, по почте, с помощью электронных и факсимильных средств связи). Например, различные формы дистанционного голосования (в том числе досрочного) закреплены в законо-

Во многих странах досрочное голосование по почте доступно гражданам, обладающим

активным избирательным правом и находящимся как на территории страны, так и за ее пределами

дательстве большого количества государств-членов Совета Европы в целях обеспечения реализации активного избирательного права гражданами, не способными в силу различных причин прийти на выборы. Во многих странах досрочное голосование по почте доступно гражданам, обладающим активным избирательным правом и находящимся как на территории страны, так и за ее пределами (Австрия, Великобритания, Германия, Испания, Швейцария, Швеция, Канада). В Бельгии, Франции и Италии голосование по почте используется только гражданами, находящимися за пределами государства10.

При этом в зарубежных государствах от досрочного голосования не отказываются (даже несмотря на наличие правовой базы электронного голосования).

К примеру, в Финляндии досрочное голосование проводится в течение семи дней, оно начинается за 11 дней и заканчивается за пять дней до дня выборов, за рубежом - только четыре дня (начинается за 11 и заканчивается за восемь дней до дня выборов). На общих избирательных участках в день голосования список избирателей не должен содержать сведений об избирателях, которые проголосовали досрочно, т. е. составляется два списка избирателей: один для досрочного и другой для стандартного голосования.

Особенностью финской модели досрочного голосования является и то, что «активное избирательное право предоставлено также заключенным, которые могут голосовать только досрочно. В целом досрочное голосование проводится специальных избирательных участках, а также в местах временного пребывания изби-

ОБРАЗОВАНИЕ ПРАКТИКА НАУКА

рателей и в исключительных случаях - по месту жительства избирателя, а также в 250 местах за рубежом. Традиционно досрочное голосование финских избирателей является значительным (до 40 %)»и.

В целом проведенный анализ свидетельствует о том, что институт досрочного голосования все еще распространен в мире и может быть весьма востребован в Российской Федерации, особенно отдельными избирателями, которые в день голосования будут отсутствовать по месту своего жительства по уважительным причинам. Кроме того, зарубежный опыт свидетельствует, что досрочное голосование не только не отменяется, но и активно развивается, в том числе с использованием таких технологий голосования, как электронное голосование, голосование по почте, голосование через Интернет.

Подведем итоги.

1. Институт досрочного голосования является эффективным способом обеспечения избирательных прав граждан определенной категории и его отмена нецелесообразна. Это подтвердил Конституционный Суд РФ, который признал, что граждане, которые в день голосования по уважительным причинам не смогут прибыть на избирательный участок, поставлены в неравное положение по сравнению с другими гражданами, которые такую возможность имеют. Недостатки же существующих субсидиарных механизмов затрудняют реализацию активного избирательного права.

2. В отдельных случаях в российской практике можно прибегнуть к зарубежному опыту голосования, в частности электронному голосованию, голосованию по почте, голосованию через Интернет. Конкретные механизмы применения этих видов голосования (причем в избирательном процессе в целом, а не только при досрочном голосовании) необходимо включить в Федеральный закон № 67 на основе широкого обсуждения с участием заинтересованной обще-

ственности. На мой взгляд, в практике данного голосования можно использовать электронную цифровую подпись.

1 Дополнительная информация о Федеральном законе от 12 июня 2002 г. № 67-ФЗ «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» // URL: http://base.garant.ru/58162560/#help.

2 Пояснительная записка к Федеральному закону «Об основных гарантиях избирательных прав граждан Российской Федерации» // URL: http://base. consultant.ru/cons/cgi/online.cgi?req=doc;base=PRJ;n=2 2959;dst=100001.

3 Ильин И. В. Институт досрочного голосования на муниципальных выборах как механизм обеспечения избирательных прав граждан Российской Федерации // Ленинградский юрид. журн. 2009. № 3.

4 Покровская О. Л., Рыбаков Н. И. Нарушения избирательного законодательства при проведении досрочного голосования // Российские выборы в контексте международных избирательных стандартов: материалы Междунар. конф. М., 2009.

5 Демидов М. В., Кудрявцева И. А. Правовые позиции Конституционного Суда Российской Федерации в процессе применения избирательного законодательства // Науч.-теоретический журн. 2015. № 2.

6 Парламентская газ. 2009. 13-19 нояб.

7 Избирательное право РФ: учеб. для магистров / под ред. И. В. Захарова, А. Н. Кокотова. 2-е изд., пере-раб. и доп. М., 2013.

8 Постановление Конституционного Суда РФ от 15 апреля 2014 г. № 11-П по делу о проверке конституционности пункта 1 статьи 65 Федерального закона «Об основных гарантиях избирательных прав и прав на участие в референдуме граждан Российской Федерации» в связи с запросом Законодательного собрания Владимирской области // СЗ РФ. 2014. № 16. Ст. 1922.

9 СЗ РФ. 2014. № 19. Ст. 2300.

10 Лафитский В. И. Выборы в Европейский парламент // Журн. рос. права. 2015. № 4. С. 139.

11 К вопросу о досрочном голосовании избирателей, голосовании по почте, голосовании с использованием иных дистанционных форм голосования: зарубежный опыт // URL: http://cikrf.ru/news/rele-vant/2014/05/20/zarub1.doc.