Преамбула Устава Пензенской области как сосредоточение достижений общественного развития в формировании гражданского общества

ТЕОРИЯ И ИСТОРИЯ ГОСУДАРСТВА И ПРАВА

УДК 341.41

Д.И. Артемова

ПРЕАМБУЛА УСТАВА ПЕНЗЕНСКОЙ ОБЛАСТИ КАК СОСРЕДОТОЧЕНИЕ ДОСТИЖЕНИЙ ОБЩЕСТВЕННОГО РАЗВИТИЯ В ФОРМИРОВАНИИ ГРАЖДАНСКОГО ОБЩЕСТВА

Введение: в статье рассмотрено особое значение преамбулы Устава Пензенской области, в которой отражены причины и цели принятия акта. Предназначение преамбулы Устава Пензенской области — правовая защита идеологии Пензенской области как субъекта РФ. Указывается на мотивационную и целеполагающую основу преамбулы Устава Пензенской области. Цель: проанализировать и аргументировать необходимость существования преамбулы в нормативных актах, в Уставе Пензенской области в частности. Методы: формально-логический, сравнительного правоведения, лингвистический. Результаты: доказано, что преамбула является основой, позиционирующей область в числе других субъектов РФ, обозначающей главные принципы регионального строительства и общественного развития. Выводы: Преамбула — это правовое выражение общечеловеческих интересов с учетом интересов господствующих в обществе социальных сил, признаваемое большинством членов общества и закрепленное в самом общем и кратком виде. Любой акт подобного рода должен нести концептуально-идеологическую нагрузку, опираться на прочные идеологические и правовые основания, которые на практике находятся в сфере общечеловеческих ценностей.

Ключевые слова: уставное законодательство, власть, конституционный строй, гражданское общество, правовая норма, устав.

D.I. Artemova

PREAMBLE TO THE CHARTER OF THE PENZA REGION AS THE CONCENTRATION OF THE SOCIAL DEVELOPMENT ACHIEVEMENTS IN THE FORMATION OF THE CIVIL SOCIETY

Background: the article deals with the particular significance of the preamble of the Charter of the Penza region, which reflects the purpose of the Act adoption. The goal of the preamble of the Charter of the Penza region is to provide legal protection to the ideology of the Penza region, as a subject of the Russian Federation. The author of this article specifies the incentive and purposeful foundation of the preamble of the Charter of the Penza region. Objective: the researcher supposes to analyze and give reasons to the necessity for

© Артемова Дарья Игоревна, 2018

Кандидат юридических наук, доцент, доцент кафедры правосудия

the presence of the preamble in the normative rules, in the Charter of the Penza region in particular. Methodology: in doing the research the following methods were used: formal-logical, method of comparative jurisprudence and linguistic one. Results: it has been proven that the preamble is the foundation for defining the main principles of the regional construction and social development so as it takes place in the other subjects of the Russian Federation. Conclusions: the preamble is a legal expression of universal interests inclusive of the interests of social forces prevailing in the society, recognized by the majority of the society members and enshrined in the most general and terse language. The preamble to the Charter of the Penza region must bear the conceptual and ideological burden. This is due to the fact that any act should be founded on the strong ideological and legal grounds, which belong to the sphere of common values.

Key-words: statutory law, power, constitutional system, civil society, the rule of law, statute.

Слово «преамбула» происходит от позднелатинского preambulus и переводится как «идущий впереди, предшествующий», преамбула означает в праве вводную или вступительную часть правового акта» [1, с. 453].

Как указывает С.А. Авакьян, преамбула имеет политическую направленность, предназначение которой — осветить пройденный страной путь, дать характеристику общества на современном этапе развития, изложить сущность и главные задачи государства, сказать о целях конституции и провозгласить ее принятие [2, с. 22].

Преамбулы использовались с давних времен. Так, в Древнем Риме принятые законодательные акты благословлялись формулой: «Bonus factum!» — «В добрый путь!». С развитием и совершенствованием законотворческой деятельности одним из правил законодательной техники стало оснащение нормативных актов важной с позиций нормативно-правовой значимости преамбулой» [3, с. 3].

Почти каждый нормативный документ, договор или соглашение имеет вводную часть, отражающую реальную ситуацию, побудительные мотивы и цель его издания. Не являются исключением и акты, входящие в состав уставного законодательства Пензенской области. Стоит отметить, что характерной чертой современного уставного законодательства Пензенской области является: во-первых, закрепление правовыми нормами главенства федеральных законов и следование их положениям; во-вторых, количественно-качественное преобладание нормативных актов, укрепляющих государственность, при сдержанном представительстве в них правовых условиях развития институтов гражданского общества и нормоприменительных механизмов их реализации.

Данная диспропорция правовых норм, сложившаяся в последние десятилетия в ходе решения задачи по повышению эффективности управления и выстраиванию единой вертикали власти и имевшая свои положительные результаты, в настоящий момент несет в себе положительные тенденции для дальнейшего демократического общественного развития, но есть и установления, требующие доработки и осмысления.

С одной стороны, это все более усиливающееся государственное регулирование всех сфер общественной жизни, увеличивающийся объем полномочий и влияние должностных лиц на все основные сферы общественно-политической, социально-экономической и культурной жизни региона.

С другой стороны, при частичном вакууме в законодательстве субъекта РФ, услових обеспечения становления и развития институтов гражданского общества, нехватке гарантий и механизмов, закрепляющих множественность, плюрализм, гласность, альтернативность (выборность), открытость, независимость СМИ, свободу и ответственность слова и дела, и где не определены и не декларированы равные конкурентные возможности различных форм собственности.

Во исполнение федерального законодательства для консолидации всех сложившихся правовых норм в регионе, урегулирования отношений в социальной, политической, экономической сферах общества в 1996 г. был принят Устав Пензенской области1, состоявший из преамбулы и 9 глав. Главы делятся на статьи, статьи — на части, части — на пункты. Преамбула Устава Пензенской области принята в развитие уставного законодательства Пензенской области, а также всего законодательства РФ. Она устанавливает правовые основы государственно-властных отношений, возникающих в процессе становления гражданского общества путем осуществления органами региональной власти своих прав и обязанностей.

Устав Пензенской области начинается словами: «Настоящий Устав в соответствии с Конституцией Российской Федерации и с учетом мнения населения Пензенской области, его истории, культуры и традиций определяет статус Пензенской области как равноправного субъекта Российской Федерации и создает правовые основы для ее всестороннего развития».

Преамбула — не просто декларация определенных норм, она является неотъемлемой составной частью акта. Поэтому при ее толковании все положения Устава должны исходить из содержания и мотивов, изложенных во вступительной части. Преамбула имеет существенное значение для понимания смысла Устава, исторических предпосылок и целей принятия.

Устав Пензенской области за 21 год своего существования претерпел 33 изменения, но именно преамбула сохранилась в своем первозданном виде, что говорит о постоянстве и правильно выбранной цели, которой следует указанный акт субъекта РФ.

Предшествуя основному тексту, преамбула не содержит в «чистом» виде правовых норм, но имеет существенное значение для понимания смысла Устава, целей его принятия и исторических предпосылок этого решения. Именно во вводной части указаны основания и обстоятельства, послужившие поводом к изданию Устава.

Преамбула Устава Пензенской области, прежде всего, констатирует: «Настоящий Устав», который «определяет статус» региона и «создает правовые основы» есть нормативно-правовой акт учредительной направленности.

Утверждая себя (в соответствии с положениями ч. 2 ст. 5 Конституции РФ) основным законом субъекта Федерации, Устав Пензенской области, следуя тексту преамбулы Конституции РФ, предлагает рассматривать его как юридическую форму фиксации закономерностей социально-экономического и общественно-политического развития России. Слова вводной части «в соответствии с Конституцией Российской Федерации» (в данном случае — «Мы, многонациональный народ Российской Федерации, соединенные общей судьбой на своей земле, исходя из общепризнанных принципов равноправия и самоопределения народов, созна-

30

1 См.: Пензенские вести. 1996. 13 сент.

вая себя частью мирового сообщества») «и с учетом мнения населения Пензенской области, его истории, культуры и традиций» — прямое тому подтверждение. В этой фразе указан принимающий субъект. Аналогичное положение содержит, например, преамбула Конституции Татарстана: «...Выражая волю многонационального народа Республики Татарстан и татарского народа.» в Конституции Республики Татарстан от 6 ноября 1992 г. » [4, с. 581].

Как исторические предпосылки, основания и обстоятельства, предшествующие изданию Конституции РФ и конституционно-уставных региональных законодательств, означенные выше закономерности (будучи декларированные положениями Конституции РФ как основы конституционного строя) в силу своего конституционного утверждения становятся принципами демократического конституционного строя. Трансформировавшись в принципы конституционализма — народовластие; правовое государство; верховенство права и Конституции; признание человека, его прав и свобод высшей ценностью; их защита государством; политический и идеологический плюрализм; многопартийность; федерализм; разделение властей; самостоятельность местного самоуправления; признание и защита различных форм собственности; свобода экономической деятельности; судебный конституционный контроль — объективные закономерности социально-экономического развития общества предстают перед нами в новом качестве.

Указанные принципы в виде юридической основы и способов, правоустанавливающих и правообязывающих норм Конституции РФ и конституционно-уставного законодательств должны внедриться и закрепиться в повседневной жизни общества, поведении граждан, стать естественными нормами деятельно- е

т

сти государства, его органов и должностных лиц, общественных объединений и и т.п. и быть достаточными и способными к обеспечению естественноисторической а эволюции общества и оформляющего его государства, причем «обеспечение о

в

естественноисторической эволюции общества» — главная цель реализации о

конституционного и уставного законодательств, а слова «быть достаточными а

и способными к обеспечению» в понимании содержательной наполненности |

принципов конституционного права и норм, их утверждающих и закрепляю- е

щих, являются ключевыми. Это подтверждается торжественным заявлением о

преамбулы Конституции РФ «стремясь обеспечить благополучие и процветание» р

и констатацией вводной частью Устава Пензенской области «настоящий Устав ... Ч

создает правовые основы для ее (Пензенской области) всестороннего развития». о

Утвердив впервые в истории России законодательно главенство и защиту лич- К

ной, частной, экономической и политической свободы развития всех сфер жизне- м

деятельности людей и складывающихся между ними отношений, Конституция I

РФ со своей первой задачей, стоящей у нее на пути движения к прогрессивному 1

саморегулированному и саморазвивающемуся обществу, достойно справилась. 2

Зафиксированные ею принципы конституционного строя (юридические основы 2

и способы), ставшие предпосылкой к тому, чтобы процессы демократизации к общества стали необратимыми, есть высшее на данном этапе конституционное достижение. Но для достижения означенной главной цели этого не достаточно.

Наиболее важно, адекватно (в строгом соответствии с принципами конституционализма) определить и утвердить экономическую, политическую, социальную и духовную организацию общества, должных и способных обеспечить

последовательное его модернизационное развитие. Для решения этой задачи 31

(которая была определена Конституцией РФ — «возрождая суверенную государственность России и утверждая незыблемость ее демократической основы, стремясь обеспечить благополучие и процветание России») Устав Пензенской области «определяет статус Пензенской области как равноправного субъекта Российской Федерации и создает правовые основы». Фиксируя за собой этим актом не просто политико-правовую самостоятельность и собственные правотворческие полномочия, но и некую учредительную власть в соответствии со ст. 5, 66 Конституции РФ Устав Пензенской области заявляет о себе как о первом конституционном основополагающем законодательном акте субъекта Российской Федерации, обязательного к исполнению и соблюдению, закрепляющего основы конституционного строя, обладающего юридической силой и имеющего на своей территории прямое действие» [5, с. 67].

Утверждая свою законодательную власть, преамбула Устава Пензенской области декларирует право принимать и изменять Устав, определять в нем, текущем законодательстве собственный статус (соответствующий статусу равноправного и подчиненного статусу государства Российской Федерации, субъекта РФ), в т.ч. политико-территориальное устройство, статус высших и иных органов государственной власти, порядок их организации и деятельности, формы и порядок участия населения в отправлении государственных функций, особенности общественно-политической, экономической, культурной жизни на своей территории и развитие соответствующих положений федерального законодательства» [6, с. 39].

При этом следует отметить, что высшая юридическая сила Устава Пензенской области определяется только по отношению к законам и иным нормативным правовым актам Пензенской области. В системе же российского законодательства Устав Пензенской области занимает подчиненное место и должен соответствовать Конституции РФ и федеральному законодательству. Здесь его юридическая сила относительна. Устав Пензенской области — это не «основной закон» региона, такого указания нормативный акт не содержит.

В настоящее время во многих субъектах РФ (Республика Алтай, Ставропольский край, Саратовская, Тульская области и др.) термин «основной закон» используется в названии законодательного акта высшей юридической силы наряду с термином «устав» как имя собственное. Таким образом, на практике многие регионы России уже последовали по второму пути обозначения наименований региональных законов наивысшей юридической силы [7, с. 34].

С данным утверждением можно согласиться, ведь для конкретного региона, для конкретного субъекта РФ именно устав или конституция является важнейшим актом, поддерживающим верховенство в правовой системе, являющимся отправной точкой для создания и принятия новых нормативных актов или приведения в соответствие уже существующих. Ведь не зря с этой целью Федеральным конституционным законом от 31 декабря 1996 г. № 1-ФКЗ «О судебной системе Российской Федерации» (в ред. от 5 февраля 2014 г.)2 рекомендованы к созданию конституционные (уставные) суды субъектов РФ. В ч. 1 ст. 27 указанного Закона сказано: «Конституционный (уставный) суд субъекта Российской Федерации может создаваться субъектом Российской Федерации для рассмотрения вопросов соответствия законов субъекта Российской Федерации, нормативных правовых

32

2 См.: Собр. законодательства Рос. Федерации. 1997. № 1, ст. 1; 2014. № 6, ст. 551.

актов органов государственной власти субъекта Российской Федерации, органов местного самоуправления субъекта Российской Федерации конституции (уставу) субъекта Российской Федерации, а также для толкования конституции (устава) субъекта Российской Федерации».

С вышеуказанным утверждением можно согласиться, ведь для конкретного региона, конкретного субъекта РФ именно устав или конституция является важнейшим актом, поддерживающим верховенство в правовой системе, являющимся отправной точкой для создания и принятия новых нормативных актов, приведения в соответствие уже существующих, а также для толкования конституции (устава) субъекта РФ.

Библиографический список

1. Ожегов С.И., Шведова Н.Ю. Толковый словарь русского языка. 4-е изд. М.: Изд-во ИТИ «Технологии», 2006. 944 с.

2. Авакьян СА. Конституция России: природа, эволюция, современность. 2-е изд. М.: РЮИД «Сашко», 2000. 528 с.

3. Корейво Е.В. Использование преамбул в международном праве // Международное публичное и частное право. 2010. № 3. С. 2-5.

4. Авакьян С.А. Конституционное право (Энциклопедический словарь). М.: НОРМА (Изд. группа НОРМА - ИНФРА-М), 2000. 688 с.

5. Артемова Д.И. Становление законодательства о местном самоуправлении и органов управления Пензенской области: от города до субъекта// Известия высших учебных заведений. Поволжский регион. Пенза: Изд-во Информационно-издательский центр ПГУ, 2004. Вып. 1 (10). С. 14-18. |

6. Кряжков В.А. Конституционное право субъектов Российской Федерации. С М.: ООО «Городец-издат», 2002. 864 с. т

7. Ишеков К.А. Содержание конституционного (уставного) законодательства к в условиях федеративного устройства современной России // Конституционное г

о

и муниципальное право. 2016. № 7. С. 33-36. уд

а

т

из

References н

1. Ozhegov S.I., Shvedova N.Yu. Explanatory dictionary of the Russian language.

4-e Izd. M.: Publishing house of ITI Technologies, 2006. 944 p. 1

и

2. Avakyan S.A. Constitution of Russia: nature, Evolution, Modernity. 2-e Izd. К M: RUID «Sashko», 2000. 528 p. й

3. Korejvo E.V. Use of Preambles in the International Law // International Public I and Private Law. 2010. N 3. Р. 2-5. U

4. Avakyan S.A. Constitutional Law (Encyclopedic dictionary). 581 p. №

5. Artemova D.I. Development of the Law on the Local Self-government and 1 Administration Bodies of the Penza Region, from the City to the Subject// news ° of higher educational institutions. Volga region». Penza: Izd-vo Information and 8 publishing center of the PSU, 2004. Vol. No. 1 (10). Р. 14-18.

6. Kryazhkov B.V. Constitutional Right of the Subjects of the Russian Federation. M., 2002. 864 p.

7. Ishekov K.A. Content of the Constitutional (Charter) Law in Federal System of Contemporary Russia // Constitutional and municipal law. 2016. N 7. P. 33-36.