Гражданско-правовая характеристика автономных учреждений (на примере учреждений сферы образования)

TERRA ECONOMICUS (Экономический вестник Ростовского государственного университета) Ф 2009 Том 7 № 1 Часть 2

21 6 ВОЗРОЖДАЯ ЦЕЛОСТНОСТЬ ОБЩЕСТВОЗНАНИЯ

КОРОЛЕВА Т.В.

Институт экономики и внешнеэкономических связей Южного федерального университета, кандидат юридических наук, старший преподаватель кафедры гуманитарных дисциплин,

344002 г. Ростов-на-Дону, пер. Соборный 26

гражданско-правовая характеристика автономных учреждений

Настоящая статья посвящена анализу новой для российского гражданского законодательства правовой конструкции - автономного учреждения. В статье проведен анализ положений Федерального закона “Об автономных учреждениях” в сравнении с законодательными положениями, регламентирующими правовой статус бюджетных учреждений. Автором рассмотрены возможные последствия перехода бюджетных учреждений в статус автономных на примере учреждений сферы образования, даны рекомендации относительно критериев целесообразности изменения типа бюджетных учреждений.

Ключевые слова: автономное учреждение; государственное учреждение; муниципальное учреждение; инициатива; некоммерческая организация

Коды классификатора JEL: К22, К23

С принятием 3 ноября 2006 года Федерального закона "Об автономных учреждениях" [5] наряду с существующей ранее конструкцией учреждения, был введен новый тип учреждения - автономное, гражданско-правовое положение которого отличается рядом особенностей. Указанный закон отличается от иных актов гражданского законодательства Российской Федерации методом правового регулирования - в нем преобладают императивные нормы [9].

Принятый Закон дает следующее понятие автономного учреждения: это некоммерческая организация, созданная РФ, субъектом РФ или муниципальным образованием для выполнения работ, оказания услуг в целях осуществления предусмотренных законодательством РФ полномочий органов государственной власти, полномочий органов местного самоуправления в сферах науки, образования, здравоохранения, культуры, социальной защиты, занятости населения, физической культуры и спорта (ст. 2 Закона об автономных учреждениях). Появление такого типа учреждения, как справедливо отмечает Е.А. Суханов, в основном объясняется нежеланием государства и других публичных собственников нести субсидиарную имущественную ответственность по долгам своих учреждений [8]. До издания Федерального закона от 3 ноября 2006 г. в законодательстве использовалось одно понятие - "учреждение" с указанием на такие его виды, как государственное, муниципальное и частное. Теперь государственные и муниципальные учреждения могут быть бюджетными или автономными (п. 2 ч. 2 ст. 120 Гражданского кодекса РФ). Закон "Об автономных учреждениях" предусматривает два способа создания автономного учреждения - создание нового учреждения или изменение типа уже существующего (п. 1 ст. 5 Закона). Возможны два варианта изменения типа учреждения на автономное:

1. При отсутствии инициативы со стороны этого учреждения соответствующий федеральный орган исполнительной власти принимает решение о целесообразности создания федерального автономного учреждения путем изменения типа учреждения и направляет такому федеральному государственному учреждению соответствующее предложение. Федеральное государственное учреждение информирует в срок, не превышающий 2 месяцев со дня поступления предложения, федеральный орган исполнительной власти о принятом высшим коллегиальным органом этого учреждения (при наличии такового) или руководителем такого учреждения (при отсутствии коллегиального органа) решении.

2. По инициативе учреждения - в двухмесячный срок после принятия решения федерального государственного учреждения соответствующий федеральный орган исполнительной власти (в случае образовательного учреждения - это Федеральное агентство по образованию) готовит предложение по утвержденной форме и проект постановления Правительства РФ.

Таким образом, обязательными условиями для принятия решения о создании автономного учреждения путем изменения типа существующего учреждения являются инициатива либо согласие самого государственного или муниципального учреждения, а также гарантия, что такое

решение не повлечет за собой нарушение конституционных прав граждан, в том числе права на получение бесплатного образования [3].

При этом в законе указано, что изменение типа учреждения не является его реорганизацией, и переоформление лицензии не требуется (пп. 4-7,12 ст. 5 Закона), в действующий Устав вносятся изменения. Но ч. 13 статьи 5 указывает на то, что требования ч.ч. 1 и 2 ст. 60 Гражданского кодекса РФ, предъявляемые как раз при реорганизации юридического лица, должны быть соблюдены. Таким образом, имеет место противоречивое регулирование данного вопроса в законодательстве.

Необходимо отметить, что само понятие "тип муниципального или государственного учреждения", используемое в Законе об автономных учреждениях, существует и в законодательстве об образовании, однако с иным содержанием. В сфере образования тип образовательного учреждения определяется не формой собственности, а уровнем и направленностью реализуемых учреждением образовательных программ (учреждения дошкольного, среднего, высшего образования и др.). В такой ситуации у правоприменителя возникает вопрос не только о толковании однородных терминов, но и о порядке применения в деятельности в сфере образования двух равнозначных по юридической силе законов [2].

Общими признаками, которые позволяют законодателю регулировать статус и деятельность учреждений в рамках одной организационно-правовой формы (бюджетного и автономного), являются следующие.

1. Они создаются одним учредителем - собственником в качестве некоммерческой организации со специальной правоспособностью.

2. Собственник закрепляет за ним имущество, на которое им принадлежит производное от собственности вещное право - право оперативного управления.

3. Доходы, полученные учреждением от предпринимательской и иной приносящей доходы деятельности, поступают в его самостоятельное распоряжение (ч. 2 ст. 298 Гражданского кодекса РФ).

4. Собственник имущества вправе изъять излишнее, неиспользуемое или используемое не по назначению имущество, закрепленное за учреждением или приобретенное учреждением за счет средств, выделенных ему собственником для приобретения этого имущества.

Основные отличия автономных учреждений от бюджетных учреждений (которыми являлись все образовательные учреждения до недавнего времени) сводятся к следующему.

1. Бюджетные учреждения финансируются учредителем из бюджета по смете расходов, утвержденной собственником. Финансовым документом автономного учреждения является не смета, а план финансово-хозяйственной деятельности. Учредитель дает автономному учреждению задание на оказание государственных или муниципальных услуг. Выполнение задания учредителя финансируется с учетом расходов на содержание недвижимого имущества и особо ценного движимого имущества, закрепленного собственником за учреждением. При этом не финансируется содержание имущества автономного учреждения, сданного в аренду с согласия учредителя. Финансируется автономное учреждение из бюджета через субвенции и субсидии (п. 4 ст. 4 Закона об автономных учреждениях).

В соответствии с Постановлением Правительства РФ от 18 марта 2008 г. № 182 «Об условиях и порядке формирования задания учредителя в отношении автономного учреждения, созданного на базе имущества, находящегося в федеральной собственности, и порядке финансового обеспечения выполнения задания», федеральному автономному учреждению, созданному путем изменения типа существующего федерального государственного учреждения, предоставляется в течение 3 лет с даты создания за счет средств федерального бюджета субсидия с целью выравнивания финансового обеспечения выполнения задания, сформированного учредителем в отношении этого федерального автономного учреждения [7]. Однако, несмотря на дополнительные гарантии сохранения бюджетного финансирования, с переходом от финансирования учреждения по смете к финансированию оказания образовательных услуг в соответствии с планом финансово-хозяйственной деятельности, по нашему мнению, возникнет угроза сокращения бюджетного финансирования деятельности учреждения, поскольку субсидии и субвенции не могут обеспечивать механизм стабильного бюджетного финансирования.

TERRA ECONOMICUS (Экономический вестник Ростовского государственного университета) Ф 2009 Том 7 № 1 Часть 2

TERRA ECONOMICUS (Экономический вестник Ростовского государственного университета) Ф 2009 Том 7 № 1 Часть 2

21 8

2. Бюджетное учреждение не вправе отчуждать или иным образом распоряжаться закрепленным за ним имуществом и имуществом, приобретенным за счет средств, выделенных ему по смете. Возможности автономного учреждения по распоряжению закрепленным за ним имуществом более широкие. Оно самостоятельно распоряжается всем закрепленным за ним имуществом, кроме недвижимого и особо ценного движимого имущества (для распоряжения этим имуществом необходимо получить согласие собственника). К особо ценному движимому имуществу относится движимое имущество, балансовая стоимость которого превышает 50 тыс. рублей, и иное движимое имущество, балансовая стоимость которого составляет менее 50 тыс. рублей, без которого осуществление федеральным автономным учреждением своей основной деятельности будет существенно затруднено [6]. Следует обратить внимание на то, что второй из указанных критериев является оценочным, что в некоторой степени затруднит определение перечня особо ценного движимого имущества в то время, как данный вопрос очень важен в силу того, что это имущество является забронированным от взыскания кредиторов.

3. Доходы бюджетного учреждения, полученные от самостоятельной экономической деятельности, и приобретенное за счет этих доходов имущество поступает в самостоятельное распоряжение учреждения. Однако данные доходы, согласно положениям бюджетного законодательства учитываются как доходы соответствующего бюджета и фактически могут расходоваться только в соответствии со сметой.

Доходы автономного учреждения также поступают в самостоятельное распоряжение учреждения и используются им для достижения целей, ради которых оно создано. При этом такие доходы автономного учреждения не учитываются в доходах соответствующего бюджета, что предполагает большую по сравнению с бюджетными учреждениями степень свободы распоряжения такими средствами. Кроме того, исполнение расходов и получение доходов в бюджетной организации осуществляется через органы Федерального казначейства, а в автономном учреждении - через самостоятельно выбранное кредитное учреждение (пп. 11 п. 1 ст. 11 Закона об автономных учреждениях).

4. Бюджетное учреждение отвечает по своим обязательствам только находящимися в его распоряжении денежными средствами, а в случае их недостаточности субсидиарную ответственность по его обязательствам несет собственник учреждения. Автономные учреждения будут отвечать по своим обязательствам не только денежными средствами, а всем закрепленным за ним имуществом, за исключением недвижимого имущества и особо ценного движимого имущества. Собственник при этом не отвечает по обязательствам автономного учреждения. Таким образом, ответственность автономного учреждения по своим обязательствам значительно усилена по сравнению с бюджетными учреждениями,

и, в то же время, сокращена сфера ответственности государства-учредителя. Результатом действия этих норм, несмотря на запрет приватизации высших учебных заведений, может стать разгосударствление части имущества образовательных учреждений, действующих в форме автономных учреждений.

5. В автономном учреждении вводится новый обязательный орган управления - наблюдательный совет (его статус и компетенция предусмотрена ст. 10, 11 Закона об автономных учреждениях).

В литературе высказывается мнение о том, что предлагаемая организационно-правовая форма - автономное учреждение - не может сделать образовательные учреждения, и, в частности, государственные вузы, полноправными участниками рыночных отношений: многие вопросы, ранее относившиеся к компетенции Ученого совета вуза, согласно новому закону, теперь должны обсуждаться и согласовываться с наблюдательным советом [1]. При этом большинство членов наблюдательного совета - это люди, далекие от системы образования - количество представителей работников автономного учреждения не может превышать одну треть от общего числа членов наблюдательного совета автономного учреждения.

Кроме того, структура органов управления, предусмотренная законом для автономных учреждений (в части обязательного наличия такого органа управления, как наблюдательный со-

вет), на наш взгляд, является слишком громоздкой и в силу этого совершенно непреемлемой для таких образовательных учреждений, как школы и детские сады.

6. Для автономных учреждений предусмотрены понятия крупной сделки (ст. 14, 15 Закона об автономных учреждениях) и сделки с заинтересованностью (ст. 16, 17 Закона об автономных учреждениях), которые могут быть совершены лишь с предварительного одобрения наблюдательного совета. Указанные положения сближают статус автономного учреждения с коммерческой организацией.

Очевидно, что форма автономного учреждения может быть выгодна для образовательного учреждения только в том случае, если уровень его самостоятельных доходов достаточно велик - поскольку в случае такого преобразования образовательное учреждение получит большую свободу распоряжения своим имуществом, и увеличится объем ответственности. Однако в Федеральном законе от 10 февраля 2009 г. № 18-ФЗ "О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации по вопросам деятельности федеральных университетов" содержится положение о том, что "федеральные университеты создаются в форме автономного учреждения" [4]. При этом данное предписание является императивным и не зависит от соответствия или несоответствия созданного федерального университета даже тем критериям, которые указаны в Федеральном законе "Об автономных учреждениях".

Таким образом, следует заключить, что образовательные учреждения после перехода в статус автономных будут вынуждены перейти на самоокупаемость и самофинансирование, а, следовательно, увеличится удельный вес платных образовательных услуг с одновременным сокращением бюджетного набора, что не может не сказаться отрицательно на доступности образования, особенно высшего. Законодательное ограничение видов имущества автономного учреждения, которым оно несет ответственность, и недопустимость его банкротства, при устранении ответственности собственника делает имущественный статус автономного учреждения незавершенным - отсутствует эффективное обеспечение рисков деятельности автономных учреждений. В силу этого, для кредиторов крайне невыгодно заключение договоров с автономными учреждениями, и можно прогнозировать возникновение споров между автономными учреждениями и их контрагентами.

ЛИТЕРАТУРА

1. Барабанова С.В. Инновации в образовании: Федеральный закон «Об автономных учреждениях» и новая модель управления вузом // Право и образование. № 11. 2007. С. 5-6.

2. Кожевников О.А. Некоторые нормы ФЗ "Об автономных учреждениях" как пример дефектного законотворчества // "Законы России: опыт, анализ, практика", N 4, апрель 2007 г.

3. Письмо Центрального комитета Профсоюза работников народного образования и науки РФ от 29 января 2007 г. N 22 "О применении Федерального закона от 3 ноября 2006 г. N 174-ФЗ "Об автономных учреждениях" в сфере образования" // "Официальные документы в образовании", март 2007 г. N 8.

4. Российская газета от 10 февраля 2009 г.

5. Собрание законодательства Российской Федерации от 6 ноября 2006 г. N 45 ст. 4627.

6. Собрание законодательства Российской Федерации от 4 июня 2007 г. N 23 ст. 2802.

7. Собрание законодательства Российской Федерации от 24 марта 2008 г. N 12, ст. 1142.

8. Суханов Е.А. Особенности автономного учреждения как вида учреждений /В сб.: Проблемы применения и эффективности норм гражданского права в сфере образования / Материалы научно-практического семинара (Южно-Уральский государственный университет, 20-21 сентября 2007 г.) / Под ред. В. В. Кваниной. Челябинск: НТЦ-НИИОГР, 2008. С. 7.

9. Тихомиров М.Ю., Тихомирова Л.В. Коментарий к Федеральному закону от 3 ноября 2006 г. № 174-ФЗ "Об автономных учреждениях" (постатейный) // "Законодательство и экономика", N 3, март 2007 г.

TERRA ECONOMICUS (Экономический вестник Ростовского государственного университета) Ф 2009 Том 7 № 1 Часть 2