Вопросы функциональной совместимости территориального и морского планирования

УДК 911.8

Вестник СПбГУ. Сер. 7. 2013. Вып. 3

В. М. Мякиненков

ВОПРОСЫ ФУНКЦИОНАЛЬНОЙ СОВМЕСТИМОСТИ ТЕРРИТОРИАЛЬНОГО И МОРСКОГО ПЛАНИРОВАНИЯ

Морское планирование получило большое распространение в зарубежных странах. Для Российской Федерации этот вид стратегического планирования также является актуальным. В границы Российской Федерации входит не только значительная по площади территория суши, но и обширная акватория. В соответствии с международными договорами Россия может осуществлять определённые виды деятельности и в пределах своей исключительной экономической зоны и на континентальном шельфе [1, 2]. Однако до настоящего времени морское планирование в нашей стране не применялось, не разработаны его правовая и методическая базы. В то же время зарубежный инструментарий морского планирования в ряде случаев не соответствует российской нормативно-правовой базе.

Территориальное планирование уже давно является правовым инструментом управления развитием территории. Сейчас поставлена задача формирования правового и методического инструментария морского планирования [3]. Первым этапом его создания может быть анализ правовой и методической базы территориального планирования, её применимости и функциональной совместимости документов территориального и морского планирования. Это даст возможность осуществлять комплексное планирование развития как территории, так и морской акватории, входящих в границы соответствующих административно-территориальных единиц, в составе документов стратегического планирования, а также скоординировано решать задачи управления природопользованием в стране и на межгосударственном уровне.

В соответствии с Градостроительным кодексом Российской Федерации территориальное планирование является видом градостроительной деятельности, т. е. деятельности по развитию территории [4].

Территориальное планирование направлено на определение назначения территории, исходя из совокупности социальных, экономических, экологических и иных факторов, в целях обеспечения устойчивого развития территории, развития инженерной, транспортной и социальной инфраструктур.

Основным результатом территориального планирования является установление функциональных зон и определение размещения (местоположения) планируемых объектов федерального, регионального или местного значения.

Указанные результаты имеют два основных направления реализации:

— в области регулирования землепользования (разработка на основе функционального зонирования правил землепользования и застройки);

Мякиненков Валерий Михайлович — канд. геогр. наук, доцент, Санкт-Петербургский государственный университет; e-mail: myakinenkov@yandex.ru © В. М. Мякиненков, 2013

— в области инвестиционного проектирования и капитального строительства (с учетом рекомендованного в документах территориального планирования местоположения объектов — разработка градостроительной и проектной документации).

Основополагающим принципом территориального планирования является обеспечение устойчивого развития территории. Согласно определению, данному в Градостроительном кодексе: устойчивое развитие территории — обеспечение при осуществлении градостроительной деятельности безопасности, благоприятных условий жизнедеятельности человека, ограничение негативного воздействия хозяйственной и иной деятельности на окружающую среду и обеспечение охраны и рационального использования природных ресурсов в интересах настоящего и будущих поколений.

Таким образом, территориальное планирование и морское (акваториальное) пространственное планирование имеют следующие общие черты:

— предмет исследования — планирование использования пространства, на котором осуществляется общественная деятельность;

— принципы деятельности — обеспечение устойчивого развития территории (морской среды), включая рациональное использование природных ресурсов, путём управления природопользованием;

— инструменты планирования — зонирование территории (акватории) по видам этой деятельности.

Территориальное планирование является частью стратегического социально-экономического планирования, реализация которого осуществляется в соответствии с полномочиями органа власти определенной территории путем финансирования через бюджеты соответствующих уровней создания (включая капитальное строительство) объектов. Результаты территориального планирования являются основанием для осуществления последующих видов градостроительной деятельности (градостроительного зонирования и планировки территории).

Морское (акваториальное) пространственное планирование в соответствии со «Стратегией развития морской деятельности Российской Федерации до 2030 года» является частью одного из видов морской деятельности — «Управление морским природопользованием». В настоящее время функции и полномочия органов власти различных уровней на морских акваториях не разграничены. Кроме того, очевидно, что управление морским природопользованием должно осуществляться не только в границах определенной административно-территориальной единицы управления, но и соответствующего бассейнового округа [5].

Что касается зонирования территории и акватории, то между ними имеются принципиальные различия, связанные с особенностями объекта планирования. Территориальное планирование осуществляется на поверхности территории в виде плоскостного (двумерного) планирования. Морское планирование является пространственным (трехмерным) планированием. Объектом планирования является объемная трехмерная морская среда, которую условно можно разделить на отдельные объекты планирования (слои) — морскую поверхность, морскую толщу и морское дно. Различные виды морской деятельности используют преимущественно отдельные слои морского пространства. В определенной географической точке, отображенной на карте, могут одновременно осуществляться различные виды морской деятельности. Такой ситуации не может быть при обосновании местоположения

и последующего строительства объектов на территории суши (при территориальном планировании). Для морского (акваториального) пространственного планирования является актуальной задача учета интересов различных видов морской деятельности, осуществляемых в морской пространственной среде в одной и той же географической точке. Имеются виды морской деятельности, осуществляемые на береговой территории (например, порты, судостроение), планирование размещения которых должно осуществляться в соответствии с законодательством о градостроительной деятельности.

Планирование развития территории и управление морским природопользованием объединяют в основном задачи охраны и рационального использования природных ресурсов.

Территориальное планирование прежде всего направлено на формирование безопасной, благоприятной и комфортной среды проживания человека, обеспечение необходимых экологических требований к окружающей среде.

Морская акватория, как правило, не является постоянным пространством обитания человека. Она является подвижной и быстроменяющейся средой. В отличие от внутритерриториальных водных объектов (рек, озёр) морское пространство является составной частью континентальной и глобальной природных систем. Поэтому в управлении морским природопользованием важное значение имеет учет международных интересов. В соответствии с вышесказанным, морское планирование должно осуществляться в основном на федеральном уровне.

При определенном сходстве территориального и морского (акваториального) пространственного планирования между ними есть принципиальные различия.

Территориальное планирование связано с реализацией определённых полномочий отдельных территориальных уровней властей по развитию подведомственной территории с приоритетом формирования благоприятной среды проживания. Оно не решает комплексных проблем развития соответствующей территории, включая проблемы рационального природопользования.

Морское (акваториальное) пространственное планирование направлено на системное и долгосрочное использование морской среды путем комплексной и рациональной организации морского пространства, регулирования взаимодействия между всеми видами водопользования, обеспечения сбалансированности развития морской деятельности и защиты морской окружающей среды. В этом смысле, наиболее близким по своим задачам аналогом документов морского планирования могли бы быть ранее разрабатывавшиеся «Комплексные схемы охраны природы и рационального природопользования», в составе которых планировалось развитие и рациональное использование наземной природной среды.

Разумеется, и в морском (акваториальном) пространственном планировании есть аспекты, связанные с формированием среды жизнедеятельности для человека, в том числе планирование размещения объектов капитального строительства, которое тесно связано с управлением природопользованием прилегающих территорий (береговой зоны, островов).

Территориальное планирование является «территориальной проекцией» стратегических направлений социально-экономического развития, определенных в утверждаемых органами власти документах, и является одним из оснований для финансирования создания определенных в этих документах объектов. Одновременно

территориальное планирование является начальным этапом градостроительной деятельности, связанной с обоснованием размещения на территории указанных объектов в рамках полномочий органа власти соответствующего территориального уровня. Такие объекты Градостроительным кодексом обозначены как объекты федерального, регионального и местного значения (районного и поселенческого). В этих документах планируется размещение только указанных видов объектов, связанных с реализацией полномочий соответствующего органа власти.

Полномочия федеральных, региональных и муниципальных органов власти сформулированы в законах [6, 7].

Виды объектов регионального и местного значения более детально конкретизируются в региональных законах и уставах муниципальных образований. Основная часть таких объектов относится к объектам транспортной, инженерной и социальной инфраструктуры как линейного, так и нелинейного характера.

Помимо объектов капитального строительства к объектам федерального, регионального и местного значения отнесены территории и зоны (особо охраняемые территории, зоны отдыха и т. д.).

Видами документов территориального планирования являются:

а) схемы территориального планирования Российской Федерации;

б) схемы территориального планирования субъектов Российской Федерации;

в) схемы территориального планирования муниципальных районов, генеральные планы городских и сельских поселений, городских округов.

Все указанные документы примерно одинаковы по своей структуре и требованиям к содержанию. Однако отсутствует единая схема территориального планирования Российской Федерации — разрабатываются отдельные отраслевые схемы по заказу конкретных министерств и ведомств; определение функциональных зон предусмотрено только в составе генеральных планов городских и сельских поселений, городских округов, либо (для межселенных территорий) схем территориального планирования муниципальных районов. Документы территориального планирования выполняются строго в границах соответствующих субъектов Российской Федерации, муниципальных образований либо частей их территории. Не предусмотрена разработка документов для двух и более субъектов Российской Федерации или муниципальных образований. Каждый из документов разрабатывается самостоятельно. Однако требуется учет мероприятий по территориальному планированию, предусмотренных другими документами, а также согласования разработанных документов с властями других уровней и органами управления соседних территорий.

Документы территориального планирования предусматривают одинаковый методологический подход к их разработке. Обоснования размещения объектов включают следующие основные этапы:

а) составление сведений о программах социально-экономического развития, в которых предусматривается создание объектов федерального, регионального или местного значения;

б) анализ использования соответствующей территории;

в) определение возможных направлений её развития;

г) прогнозируемые ограничения её использования;

д) оценка возможного влияния планируемых для размещения объектов на комплексное развитие территории.

Аналогичный подход может быть использован и при обосновании размещения объектов (объектов капитального строительства, зон, территорий) при морском (акваториальном) пространственном планировании с учетом его особенностей.

Нормативно-правовой базой территориального планирования являются положения Градостроительного кодекса Российской Федерации, опубликованные в его развитие подзаконные акты, региональные законы в этой области. Помимо них при территориальном планировании учитываются другие нормативно-правовые акты:

а) упомянутые законы о полномочиях органов государственной и муниципальной власти;

б) технические регламенты, связанные с градостроительной деятельностью (например, в области обеспечения пожарной безопасности);

в) другие законы, связанные с использованием территории и природных ресурсов (Земельный, Водный, Лесной кодексы Российской Федерации, федеральные законы «Об особо охраняемых природных территориях», «Об охране окружающей среды», «Об охране объектов культурного наследия», «О защите от чрезвычайных ситуаций» и др.).

Предусмотрена разработка региональных и местных градостроительных нормативов (только для использования при разработке документов территориального планирования муниципальных образований).

Последней редакцией Градостроительного кодекса Российской Федерации предусмотрено создание федеральной государственной информационной системы территориального планирования (статья 57 [4]). Уже действует информационная система обеспечения градостроительной деятельности, ведение которой возложено на органы местного самоуправления муниципального района. Указанные системы охватывают широкий круг сведений:

— стратегии, программы социально-экономического развития;

— документы территориального планирования и материалы по их обоснованию;

— правила землепользования и застройки;

— цифровые топографические карты;

— информация о границах административных единиц, размещении объектов федерального, регионального и местного значения, о зонах с особыми условиями использования территории, об особо охраняемых природных территориях, территориях, подверженных риску возникновения чрезвычайных ситуаций, о результатах инженерных изысканий, о месторождениях полезных ископаемых.

Аналогичную информационную систему целесообразно сформировать и для морского (акваториального) пространственного планирования с учетом её увязки с указанными информационными системами территориального планирования. При этом должен быть решен вопрос об органе, ответственном за формирование и мониторинг такой системы.

На основе вышеизложенного анализа и оценки применимости правовых и методологических основ территориального планирования для целей морского (аква-ториального) пространственного планирования можно предложить следующие возможные дополнения Градостроительного кодекса Российской Федерации.

1. Необходимо дополнение разрабатываемых стратегий (программ) социально-экономического развития субъектов Российской Федерации и муниципальных образований в части видов морской деятельности, осуществляемых на прибрежной

территории и акватории, влияющих на комплексное социально-экономическое развитие соответствующего субъекта Российской Федерации или муниципального образования. Их результатом является дополнительный перечень создаваемых объектов (в рамках полномочий соответствующего уровня власти), а также будет уточнен перечень задач (программных направлений), учитывающих морскую деятельность и её влияние на развитие как территории суши, так и акватории.

2. В соответствии с полномочиями субъекта Российской Федерации, региональные программы по охране окружающей среды должны быть дополнены разделом «Управление морским природопользованием», который в свою очередь даст возможность увязать вопросы природопользования на территории и акватории и более полно подойти к обоснованию «возможных направлений развития территории», требуемому при разработке документов территориального планирования, а также функционального зонирования территории и градостроительного зонирования.

3. Так как большинство видов морской деятельности реализуется федеральными органами власти, необходим комплексный подход, прежде всего, при разработке Схем территориального планирования Российской Федерации, особенно в случае связанности планируемых к размещению объектов с развитием и рациональным использованием морской акватории, либо создания одного и того же объекта одновременно на территории и на акватории.

4. Особое внимание должно быть уделено установлению границ зон на акваториях, которые функционально связаны с определенными зонами на территориях. К таким зонам могут быть отнесены:

— зоны обороны и безопасности;

— особо охраняемые природные территории;

— зоны отдыха и туризма;

— зоны инженерно-транспортной инфраструктуры;

— зоны сельскохозяйственного назначения;

— зоны промышленности (в части судостроения).

Основной практической задачей установления функциональных зон при территориальном планировании является разработка с их учетом правил землепользования и застройки.

Аналогично, применительно к задачам управления морским природопользованием должны разрабатываться правила пользования пространством и осуществления строительства на морской акватории. Данные правила призваны увязать различные виды пользования морской акваторией (морским пространством) и одновременно регламентировать реконструктивные мероприятия по строительству (на морском дне, островах и на береговой зоне), которое, как правило, связано с аналогичной строительной деятельностью на прилегающей территории.

Устанавливаемые данными правилами виды разрешенного использования морской акватории и морских природных ресурсов, а также разрешения и требования к различным видам строительства должны учитывать возможные последствия такой деятельности для морской среды и их возможное влияние на состояние природной среды и среды проживания человека на прилегающей территории. Виды морской деятельности, осуществляемые на территории (в береговой зоне) должны учитывать правила землепользования и застройки, относящиеся к этой части территории.

При территориальном планировании определение месторасположения создаваемых (планируемых) объектов должно учитывать рассмотренные выше правила использования морской акватории.

Особое внимание должно быть уделено локализации в одной географической точке создаваемых объектов, относящихся к различным видам морской деятельности. В соответствии с трактовкой Градостроительного кодекса такими объектами могут быть объекты капитального строительства, территории и зоны.

Имеются принципиальные различия в размещении в морской акватории линейных и нелинейных объектов капитального строительства.

Линейные объекты на морской акватории, как правило, «стыкуются» с аналогичными объектами и другими тесно связанными с ними объектами на берегу. Они пересекают большие пространства морской акватории (морского дна). Линейные объекты могут быть независимыми от других видов морской деятельности, а могут быть связанными, например, с зонами добычи полезных ископаемых.

Нелинейные объекты также могут быть связанными с линейными объектами, либо иметь независимое от них месторасположение.

Месторасположение мобильных объектов (однако, размещаемых на длительный срок в определенном месте), например, буровых установок, плавучих платформ, плавучих атомных электростанций, также должно учитывать соответствующую функциональную зону, одновременно осуществляемые в данной географической точке другие виды деятельности и виды деятельности на близко прилежащей территории.

Отдельные сооружения, создаваемые на берегу и выходящие на акваторию (причалы, волноломы) должны планироваться в увязке с соответствующими территориями, пляжами и объектами, создаваемыми на берегу (портами, зонами отдыха и т. п.).

Особое место занимают вопросы, связанные созданием искусственных земельных участков — путем намыва территории с последующим переводом полученных земельных участков из земель водного фонда в земли населенных пунктов. В основном такие мероприятия проводятся с учетом последующего размещения на этих участках каких-либо объектов капитального строительства (включая жилищное строительство), либо для развития рекреационных зон.

После рассмотренных выше мероприятий (зонирование и определение местоположения объектов) применительно к задачам размещения объектов капитального строительства должны быть выполнены обоснования по определению границ зоны планируемого размещения такого объекта и границ участка для его размещения (по аналогии с «Планировкой территории») [8].

Важное место в морском (акваториальном) пространственном планировании, также как в градостроительной деятельности, занимает установление зон с особыми условиями использования акватории — охранных, водоохранных зон, зон охраны ценных природных, археологических и историко-культурных объектов, санитарно-защитных зон. Это могут быть зоны аналогичные с установленными на территории, а также специфичные для морского пространства зоны (например, зоны обитания ценных пород рыб, морских животных, птиц).

Зонами ограничений морской деятельности могут быть зоны возможного возникновения чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера, экологического загрязнения.

Применительно к морскому планированию следует определять зоны ограничений, связанные с учетом различных интересов, устанавливаемые международными соглашениями, зоны традиционного природопользования коренных малочисленных народов.

Однако наибольшие ограничения могут устанавливаться для видов морской деятельности, которые могут оказывать негативное воздействие на морскую среду, таких как, морской транспорт, портовое хозяйство, добыча минеральных и энергетических ресурсов, военно-морская деятельность, зоны проведения строительных работ (включая намыв территории).

Особые требования предъявляются в случае сочетания таких видов деятельности в определенной географической точке, а также в случае их близости к береговой зоне. Важно учитывать и обратное влияние — негативное воздействие некоторых видов морской деятельности, осуществляемой на берегу, на отдельные виды деятельности, осуществляемые на акватории (например, рыболовство, рыборазведение, отдых и туризм).

Литература

1. Федеральный закон от 17 декабря 1998 года № 191-ФЗ «Об исключительной экономической зоне Российской Федерации».

2. Федеральный закон от 30 ноября 1995 года № 187-ФЗ «О континентальном шельфе Российской Федерации».

3. «Стратегия развития морской деятельности Российской Федерации до 2030 года» Утверждена Распоряжением Правительства Российской Федерации от 8 декабря 2010 года № 2205-ФЗ.

4. Градостроительный кодекс Российской Федерации. М.: Эксмо, 2011.

5. Водный кодекс Российской Федерации. М.: Кнорус, 2011.

6. Федеральный закон от 6 октября 1999 г. № 184-ФЗ (с дополнениями) ст. 26 «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации».

7. Федеральный закон от 6 октября 2003 г. № 131-Ф3 «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации».

8. Варгина Т. В., Мякиненков В. М. Градостроительный кодекс РФ // Управление развитием территорий. 2008. № 1. С. 17-20.

Статья поступила в редакцию 16 апреля 2013 г.