Международная научно-практическая конференция «Местное самоуправление в системе публичной власти: российский и мировой опыт» Саратов, 20-21 мая 2003 года

ХРОНИКА СОБЫТИЙ

МЕЖДУНАРОДНАЯ

НАУЧНО-ПРАКТИЧЕСКАЯ

КОНФЕРЕНЦИЯ

«МЕСТНОЕ САМОУПРАВЛЕНИЕ В СИСТЕМЕ ПУБЛИЧНОЙ ВЛАСТИ:

РОССИЙСКИЙ И МИРОВОЙ ОПЫТ»

Саратов, 20-21 мая 2003 года

С.Г. Сергеев

СЕРГЕЕВ

Сергей

Геннадьевич -кандидат

политических наук, научный сотрудник научного отдела Поволжской академии государственной службы

им. П.А. Столыпина

Конференция была организована и проведена Поволжской академией государственной службы имени П.А. Столыпина и Саратовским Межрегиональным институтом общественных наук (Саратовский МИОН) при Саратовском государственном университете имени Н.Г. Чернышевского.

Цель конференции - осмысление и обобщение существующей теории и практики муниципального управления в России и за рубежом, выработка практи-

ческих рекомендаций в направлении совершенствования институтов и механизмов местного самоуправления в Российской Федерации с учетом использования имеющегося мирового опыта.

Актуальность тематики международной конференции обусловлена тем, что в рамках существующей конституционной концепции в настоящее время разрабатывается новая модель организации власти на местах. Тематика конференции вызвала большой интерес. В работе конференции приняли участие представители органов государственной и муниципальной власти, общественных организаций и объединений, научной общественности, ученые вузов России, США, Италии, Словакии. На конференции выступили специалисты из Москвы, Санкт-Петербурга, Краснодара, Омска, Саратова, Саранска, Волгограда, Волжского, Самары и других городов России.

Открывая конференцию, председатель оргкомитета - ректор Поволжской академии государственной службы имени П.А. Столыпина доктор исторических наук, профессор С.Ю. Наумов отметил, что местное самоуправление в современных условиях является не только конституционно установленной формой народовластия вРоссийской Федерации, но и наиболее востребованным властным институтом, непосредственно приближенным к рядовым гражданам страны. В условиях непростого процесса становления в России п равовогогосударства и гражданского общества местное самоуправление становится гарантией участия населения страны в общественных и политических процессах. Имеющийся мировой опыт должен в полной мере учитываться при формировании структур и властных органов местного самоуправления в России. Обмен теоретическими и практическими наработками в данной сфере, привлечение к решению проблем местного самоуправления специалистов-практиков, заинтересованных представителей негосударственных объединений и ассоциаций, ученых будут способствовать не только развитию местного самоуправления и выработке его оптимальных форм, но и росту гражданской активности.

С п риветствен ным словом к участни кам конферен ции обратились федеральный инспектор по Саратовской области аппарата полномочного представителя Президента Российской Федерации в Приволжском федеральном округе доктор сельскохозяйственных наук, профессор П.Н. Гришин и глава администрации - мэр г. Саратова доктор социологических наук, профессор Ю.Н. Аксененко.

С докладами на пленарном заседании конференции выступили: председатель комитета по вопросам государственного строительства и местного самоуправления Саратовской областной Думы кандидат социологических наук Н.Я. Семенец («Основные проблемы законодательства о местном самоуправлении»); постоянный представитель Губернатора и Правительства

Саратовской области в представительных органах власти кандидат философских наук А.М. Викулов («Разграничение полномочий между органами государственной власти РФ и органами государственной власти субъектов РФ как основа создания согласованных нормативных правовых актов РФ и субъектов РФ»); профессор, вице-президент IREF - Регионального института управления провинции Ломбардия (Милан, Италия) Б. Феррари («Отношения между центральным правительством и местными органами власти в Италии: сложное сосуществование»); председатель ассоциации самоуправляющихся территорий г. Саратова А.М. Джашитов («Проблемы взаимодействия центральной, региональной и муниципальной власти с субъектами территориального и общественного самоуправления»); заместитель декана факультета государственного управления Университета Павла Йозефа Шафарика (Кошица, Словакия) доктор юридических наук М. Генцовска («Конституционные аспекты местного самоуправления в Словацкой Республике»); заместитель главы администрации Ленинского района г. Саратова, руководитель аппарата В.Н. Снаркович («Организация взаимодействия органов местного самоуправления с некоммерческими организациями»).

В докладе Н.Я. Семенца был дан анализ современного федерального и регионального законодательствао местном самоуправлении. Докладчик отметил, что Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» повышает ответственность органов местного самоуправления переднаселением, в нем предусмотрены конкретные механизмы такой ответственности. Сегодня актуальным становится вопрос о необходимости определенного контроля над местным самоуправлением и со стороны государства. Саратовская областная Дума, исходя из опыта деятельности органов местного самоуправления в регионе, предложила 41 поправку в законопроект. Как подчеркнул Н.Я. Семенец, в областную Думу внесено более десяти региональных законопроектов о местном самоуправлении; в апреле 2003 года принят Закон Саратовской области об отзыве депутата представительного органа местного самоуправления. В докладе было отмечено, что в настоящее время в сфере местного самоуправления должны быть решены две основные задачи: четкое разграничение полномочий между органами государственной власти и местного самоуправления и должное финансовое обеспечениедеятельности органов местного самоуправления для решения местных проблем. Наделение органов местного самоуправления полномочиями должно сопровождаться соответствующим финансированием, а местные бюджеты должны быть самостоятельны и достаточны в своих доходной и расходной частях.

Выступление А.М. Викулова было посвящено анализу теории и прак-

тики взаимодействия органов государственной власти субъекта Российской Федерации и органов местного самоуправления. В докладе были рассмотрены принципиальные положения законопроекта Федерального закона «Об общих принципах организации органов государственной власти субъектов Российской Федерации», отмечено, что статьи 71-73 Конституции РФ по своему содержанию не могут обеспечить эффективного функционирования местной и региональной власти.

Профессор Б. Феррари отметил, что проблема взаимодействия органов государственной и муниципальной власти в Италии решалась более 50 лет после окончания Второй мировой войны, около 20 лет ушло на формирование современных регионов. Хотя Италия является централизованным государством, итальянские местности имеют право на самоуправление, и в стране действует «мягкая» система федерализма. В начале 90-х годов прошлого века произошло фактическое признание самостоятельности провинций и муниципалитетов в Италии. При этом для страны был характерен процесс приведения норм Конституции в соответствие с практикой государственного и местного управления, а не наоборот, хотя положения итальянской Конституции изменить достаточно сложно как по политическим, так и по процедурным причинам.

Председатель ассоциации самоуправляющихсятерриторий г. Саратова

А.М. Джашитов в своем докладе рассказал о месте и роли ассоциации самоуправляющихся территорий, деятельности саратовских комитетов территориального общественного самоуправления. Докладчикзатронул вопросы самоорганизации населения отдельных микрорайонов города, улиц и дворов, особо подчеркнул роль городской и районных администраций в развитии территориального общественного самоуправления. А.М. Джашитовым была поднята проблема финансирования КТОСов и иных форм общественного самоуправления. В выступлении был представлен опыт работы ассоциации самоуправляющихся территорий г. Саратова, отмечена актуальная необходимость организации тесного взаимодействия органов местного самоуправления и территориального общественного самоуправления.

В выступлении М. Генцовской было отмечено, что в 2000-2001 годах в Словацкой Республике сложилась определенная, законодательно оформленная модель местного самоуправления. Конституция и Конституционный закон Словацкой Республики о местном самоуправлении, ряд других правовых актов нормативно регулируют вопросы местного самоуправления, выполняя конституционную задачу оптимальной децентрализации власти. Местное самоуправление, по мнению М. Генцовской, выступает принципом современного конституционализма и является составной частью управления обществом. Согласно законодательству Словацкой Республики, к субъ-

ектам местного самоуправления относятся: самоуправляющийся край, область, административно-территориальное образование. Обладание и распоряжение имуществом и финансовыми средствами составляют основу реализации субъектами права на местное самоуправление. Как подчеркнула докладчик,должноеправо вое регулирование вопросов местного самоуправления в совокупности с решением проблем материального и финансового обеспечения нужд местного самоуправления является необходимым условием реализации современных принципов государственного и общественного управления.

Доклад заместителя главы администрации Ленинского района г. Саратова В.Н. Снарковича был посвящен анализу механизмов взаимодействия структур гражданского общества и власти, посредством которых реализуется идеология социального партнерства. Выступавший подчеркнул, что хотя органы власти не обязаны поддерживать некоммерческие организации, тем не менее такая поддержка оказывается. Власть понимает, что структуры гражданского общества, и в частности некоммерческие организации, решают реальные социальные задачи, значимые для общества в целом. Действующий в Саратове с 1997 года Общественный консультативный комитет выполняет важную функцию согласования интересов органов власти и структур гражданского общества. Многие решения, принимаемые органами городской власти, предварительно обсуждаются на заседаниях комитета. Таким образом, перспективное планирование социально-экономического развития города осуществляется с учетом мнения населения. Независимость и влиятельность некоммерческих организаций, их статус равноправного партнера в диалоге с властью во многом обусловлены их материальной и финансовой самостоятельностью. Хотя в 2002 году некоммерческие организации Саратовской области привлекли около 1 млн долларов в качестве вложений в реализуемые проекты, отсутствие стабильного финансирования является одной из главных проблем. В настоящее время зарубежные фонды стали уменьшать финансовую поддержку российским некоммерческим организациям, переориентироваться на финансирование целевых проектов. В связи с этим перед саратовскими некоммерческими организациями стоит проблема поиска источников финансирования своей деятельности.

Первый день работы конференции завершился обсуждением проблем на «круглом столе» «Местное самоуправление: формы, структура, содержание». «Круглый стол» вели председатель комитета по вопросам государственного строительства и местного самоуправления Саратовской областной Думы Н.Я. Семенец и проректор по научной работе ПАГС про-

фессор Г.Н. Комкова. Были представлены три научных доклада, прошла дискуссия.

В докладе «Устойчивые проблемы русского федерализма: взгляд из Америки» доктор политических наук, профессор Школы государственного управления и экологии университета штата Индиана (США) Р.С. Кравчук поставил исследовательскую задачу проанализировать процесс становления местного самоуправления в России с середины 80-х годов XX века до сегодняшних дней. Докладчик подчеркнул, что с начала 90-х годов XX века власть федерального центра носила номинальный характер, слабо проявлялась в регионах. В этих условиях Москва на определенном этапе стала использовать в своих интересах местное самоуправление как своеобразный проти-вовесрегиональным лидерам. В докладе выступавшийосветил основныепо-литико-управленческие моменты развития Российской Федерации в 90-е годы, дал собственную оценку деятельности Президента Пути на по п реодолению разрыва между политикой центра и регионов.

После окончания доклада Р.С. Кравчук ответил на заданные вопросы.

Выступление начальника Центра информационно-аналитического и социологического обеспечения государственной службы ПАГС доктора политических наук, профессора О.Н. Фомина «Местное самоуправление в России: полиархия без демократии» вызвало оживленную дискуссию. Основная идея и выступления, и дискуссии сводилась к тому, что государственная власть в России должна участвовать в формировании местного самоуправления, вопрос стоит лишь в том, каковы мотивы, формы и пределы этого участия. В докладе О.Н. Фомин затронул проблему комитетов территориального общественного самоуправления, товариществ собственников жилья и иных низовых форм самоуправления и самоорганизации населения. Была поставлена проблема: в каких институциональных формах идея местного самоуправления реализуется наиболее полно?

Означеннуютематику продолжил в своем докладе доктор политических наук, профессор СГУ Н.И. Шестов. Было отмечено, что в России, в отличие от западных государств, самоуправление исторически не было ориентировано на реализацию консолидированного интереса корпоративных групп общества и значительную роль в его формировании и институциональном оформлении играла государственная власть. Позиционирование структур местного самоуправления в пространстве публичной власти России всегда было достаточно условным и зависело от конкретных сложившихся обстоятельств. Проблему местного самоуправления сегодня следует актуализировать не в плоскости «быть или не быть», а в контексте того, какие его институциональные формы могут в современных условиях стать оптимальными для решения общественно значимых задач.

В дискуссии активное участие приняли: А.И. Савин - заместитель руководителя аппарата, начальник управления государственной службы и контроля Правительства Пензенской области; В.Д. Ивлев - заместитель главы администрации г. Волжского; А.Э. Джашитов - председатель ассоциации самоуправляющихся территорий г. Саратова; Т.Н. Малая - кандидат юридических наук, профессор кафедры гражданского права и процесса Архангельского государственного университета; Е.Г. Кольцова - старший преподаватель кафедры конституционного права Архангельского государственного технического университета; М.Н. Матвеев - кандидат исторических наук, главный редактор газеты «Самарский курьер», председатель городской общественной организации развития местного самоуправления «Союз народного самоуправления»; Т.А. Мясникова - доцент кафедры государственного и муниципального управления Кубанского государственного университета (Краснодар); А.Е. Ростовская - преподаватель Государственного университета управления (Москва); Н.И. Шевырова - эксперт направления «Муниципальное экономическое развитие» Института экономики города (Москва); Т.Ф. Ящук - кандидат исторических наук, доцент кафедры теории и истории государства и права Омского государственного университета, и другие.

В ходе обсуждения участники обменялись мнениями о развитии различных форм общественной самоорганизации, высказали собственные точки зрения на проблемы развития местного самоуправления. Особую ценность дискуссии придавало то обстоятельство, что в ней принимали участие представители разных общественно-политических срезов социума: должностные лица органов государственной власти, местного самоуправления, руководители общественных организаций, ассоциаций и объединений, ученые, занимающиеся проблемами местного самоуправления и самоорганизации населения.

На секции «Экономические механизмы организации и функционирования местного самоуправления», возглавляемой заведующим кафедрой экономики ПАГС доктором экономических наук, профессором

В.В. Герасимовой и заведующим кафедрой экономической теории и национальной экономики СГУ доктором экономических наук, профессором Т.И. Трубицыной, обсуждались вопросы финансовых основ и экономического обеспечения местного самоуправления в России.

В резул ьтате обсуждения заслу шан н ых докладов были сделан ы следу ю-щие предложения:

в целях реализации и совершенствования экономических механизмов функционирования местного самоуправления следует проводить монито-

ринг «теневых» экономических процессов и создавать систему эффективного воздействия на них;

реализация права муниципальной собственности может быть осуществлена через доверительное управление и развитие различных форм аренды; следует разработать механизм передачи муниципальной собственности из одного муниципального образования в другое;

одно из центральных мест в ходе реформы системы местного самоуправления должен занять вопрос об образовании муниципалитетов в сельской местности.

Работой секции «Правовой статус местного самоуправления в пространстве власти» руководили заведующий кафедрой административного и финансового права Российской правовой академии доктор юридических наук, профессор Ю.А. Крохина и проректор по научной работе ПАГС, профессор Г.Н. Комкова.

На секции были рассмотрены вопросы несовершенства отечественного законодательства о местном самоуправлении, проанализированы основные элементы правового статуса органов местного самоуправления, их права, обязанности, ответственность. В качестве рекомендаций предложено создать общественные научно-консультационные советы по экспертизе правовых актов, принимаемых органами муниципальной власти. В ходе обсуждений сообщений были предложены ряд поправок в действующее федеральное и региональное законодательство, регулирующее основы правового статуса местного самоуправления в России.

Секция «Проблемы взаимодействия центральной, региональной и муниципальной власти», руководимая доктором исторических наук, профессором кафедры отечественной истории новейшего времени исторического факультета СГУ Е.Н. Морозовой и кандидатом экономических наук, деканом факультета государственного и муниципального управления ПАГС И.В. Ракевич, пришла к следующим выводам:

в настоящее время актуальным является формирование гибкой системы формирования бюджетов мунипципальных образований;

на всех уровнях общественного управления требуется более четкое разделение функций и полномочий между властными органами; наделение определенными функциями и полномочиями институциональных образований внутри структур местного самоуправления должно сопровождаться соответствующим финансированием;

для более глубокого и всестороннего изучения проблем местного самоуправления требуется активно использовать междисциплинарные связи, в исследованиях выходить на решение вопросов практического уровня.

На секции «Управление муниципалитетом и кадровая политика», воз-

главляемой кандидатом технических наук, заведующим аспирантурой Тольяттинской академии управления В.Е. Волковым и кандидатом экономических наук, заведующим кафедрой управления персоналом и кадровой политики ПАГС О.И. Марченко, были выработаны следующие рекомендации:

лица, замещающие муниципальные должности, обязаны регулярно проходить соответствующую квалификационную подготовку с соответствующей итоговой аттестацией;

лицо, претендующее на замещение должности городского управляющего по контракту, должно быть ограничено в праве быть избранным в данном муниципальном образовании;

развитие сельских муниципальных образований требует законодательного закрепления принципов субсидиарности;

переход к нормативно-правовым принципам управления муниципальным образованием требует современного развития местной нормативноправовой базы.

Секцией «Социально-гуманитарные аспекты местного самоуправления» руководили доктор философских наук, профессор, заведующий кафедрой философии В.Н. Гасилин и кандидат философских наук, заместитель секретаря Совета по общественным отношениям при Губернаторе Саратовской области Л.И. Карагод. На секции были представлены результаты решения проблем разделения и взаимодействия центральной, региональной и муниципальной власти, роли различных культурных, этно-конфессиональных, идеологических и других факторов, направленных на консолидацию местных сообществ и укрепление местного самоуправления. Было подчеркнуто, что сфера местного самоуправления является областью реализации наиболее важных для индивидуума интересов.

Участники конференции отметили важность и необходимость обмена мнениями по тематике местного самоуправления между представителями органовгосударственной и муниципальной власти, общественных организаций и объединений, научной и педагогической общественности.