Управленческая культура муниципальных служащих: постановка исследовательской проблемы

V.V. Piunova Managerial Culture of Municipal Employees: Setting the Research Problem

Managerial culture of municipal employees is considered as a condition for the effectiveness of municipal management. Basing on the analysis of the expert survey the essence, content, and structure of managerial culture of municipal employees are clarified.

Key words and word-combination: local government, municipal service, managerial culture of municipal employees.

Рассматривается управленческая культура муниципальных служащих как условие эффективности муниципального управления. Исходя из результатов проведенного экспертного опроса, уточняются сущность, содержание, структура управленческой культуры муниципальных служащих.

Ключевые слова и словосочетания: местное самоуправление, муниципальная служба, управленческая культура муниципальных служащих.

УДК 316.354:351/354 ББК 60.561.1:67.401.02

В.В. Пиунова

УПРАВЛЕНЧЕСКАЯ КУЛЬТУРА

МУНИЦИПАЛЬНЫХ

СЛУЖАЩИХ:

ПОСТАНОВКА

ИССЛЕДОВАТЕЛЬСКОЙ

ПРОБЛЕМЫ

^Становление и развитие современного местного самоуправления, на наш взгляд, в большой степени зависит от человеческого фактора. Несмотря на внешнюю формализо-ванность муниципального управления, данный процесс осуществляют люди. Это делает его доступным для рассмотрения в плоскости социальны« отношений, хотя долгое время муниципальное управление было только направлением административного права.

Проблемное поле современной российской муниципальной службы изучается главным образом в рамках трех подходов: институционального (анализ структур местного самоуправления, механизмов принятия решений), нормативного (поиск путей совершенствования организационно-правовых основ местного самоуправления) и социально-экономического (бюджетирование, вопросы финансового обеспечения муниципальной службы). Это косвенным образом свидетельствует о большом количестве проблем, возникающих перед муниципальными образованиями современной России. Однако, как отмечают специалисты, решение данных проблем связываются в основном с внешними факторами (политическими, экономическими, социокультурными), а не с интенсификацией внутренних ресурсов самой муниципальной службы, и в частности муниципальных служащих [1, с. 58].

2011 • ВЕСТНИК ПАГС 9

Эффективность муниципального управления обусловливается, как правило, комплексным воздействием экономических, политических, правовых факторов. Однако не в меньшей степени она зависит от стиля и содержания мышления и поведения отдельных людей и социальных групп, участвующих в местном самоуправлении. Ключевая роль при этом принадлежит лицам, профессионально занятым в сфере управления муниципальными образованиями. По нашему мнению, успешность всех проводимых в указанной области общественных отношений преобразований в определяющей степени зависит от их способности выполнять конкретную управленческую работу в администрациях, мэриях, советах, других органах и структурах местного самоуправления. В свою очередь, данное качество определяется сложным комплексом личных профессиональных качеств и профессиональной управленческой культуры депутатов представительных органов, руководителей исполнительных органов местного самоуправления, муниципальных служащих.

Под управленческой культурой муниципального служащего следует понимать целостное личностное явление, включающее совокупность индивидуально-психологических, ценностно-мировоззренческих, профессиональных, коммуникативных качеств субъекта муниципального управления. Эти качества позволяют ему адекватно и своевременно реагировать на изменения в экономической, политической, социальной, культурной ситуации в обществе, что выступает непременным условием обеспечения устойчивости управления муниципальным образованием. Управленческая культура муниципального служащего является базисным составным элементом культуры управления муниципальным образованием в целом.

Помимо того, к культуре управления муниципальным образованием относят также культуру процессов управления и условий труда, культуру работы с документацией. Однако личностный уровень управленческой культуры является определяющим, поскольку культура управления, как таковая, в первую очередь представляет собой культуру профессионального регулирования взаимодействия людей ради достижения ими намеченного результата.

Несмотря на важность управленческой культуры муниципальных служащих, конкретных социологических знаний о ней недостаточно. Впрочем, можно почерпнуть информацию из смежных исследований, проведенных в разные временные промежутки в различных регионах страны. Исследователями раскрываются такие темы, как восприятие и оценка гражданами муниципального управления и деятельности муниципальных служащих; социальный портрет и социальное самочувствие муниципальных служащих [2, с. 270-275]; готовность чиновников к самостоятельной реализации нового этапа реформы [3, с. 119-124]; общие и специальные проблемы муниципального управления [4, с. 3-12].

Анализ представленных в работах данных позволяет сформировать представление о состоянии и проблемах развития управленческой культуры муниципальных служащих. Систематизированные знания о состоянии управленческой культуры муниципальных служащих могут быть учтены при корректировке мероприятий плана социально-экономического развития муниципального образования в направлении активизации деятельности по решению наиболее острых проблем, волнующих жителей.

10

2011 • ВЕСТНИК ПАГС

Представляется важным не только научное значение данного феномена, но и его социальный смысл. Недостаток или отсутствие информации о состоянии реформируемой системы могут создать риск неудачи реформы, вступившей в 2009 г. в новый этап. Изучение управленческой культуры муниципальных служащих и выработка рекомендаций по ее повышению призваны способствовать эффективности управления в данной области как на уровне отдельных муниципальных образований, так и на уровне страны в целом.

Управленческая культура муниципальных служащих рассматривалась нами посредством выделения групп качеств муниципальных служащих, в совокупности дающих представление о ее уровне.

Управленческая культура муниципальных служащих характеризуется тем, как муниципальный управляющий представляет себе суть местного самоуправления, насколько его представления соответствуют концепции и современным тенденциям развития муниципального управления. Управленческая культура муниципальных служащих включает внутреннее соответствие целям и задачам муниципальной службы, правовую, политическую, нравственную культуру, теоретические знания во многих областях и умение применять их на практике, коммуникативность, способность разрешать конфликтные ситуации, социальную компетентность и социальную ответственность, профессиональную служебную этику.

В целом по стране преобладает средний уровень управленческой культуры муниципальных служащих. Для него характерна достаточная компетентность, теоретическая осведомленность, информированность о проблемах своего района, средний уровень социальной ответственности. Однако инициативность, ин-новационность в среде муниципальных служащих не развита. Муниципальная служба воспринимается ими как рутинный, а не исследовательский / творческий / креативный процесс.

Причинами недостаточного развития управленческой культуры муниципальных служащих могут быть: низкий уровень управленческой компетентности руководителей муниципальных учреждений; отсутствие представления либо неадекватное представление муниципальный служащих о сущности управленческой культуры, ее функциях и роли в деятельности муниципальный органов; формализован-ность и регламентированность деятельности муниципальных служащих, с одной стороны, и недостаточность достижений теории и практики управления по таким вопросам, как требования к деловым и личностным качествам муниципального служащего, мотивация труда муниципальных служащих и т.п., - с другой.

В Российской Федерации наблюдается дефицит кадров, имеющих необходимую профессиональную подготовку по вопросам государственного и муниципального управления. Высокий уровень управленческой культуры муниципальных служащих имеет особую значимость, поскольку она налаживает деятельность администрации муниципального образования как на внутриоргани-зационном уровне, так и в процессе внешних отношений - с гражданами, их объединениями, группами и организациями, а также в процессе межмуниципального взаимодействия.

Данные, полученные в ходе проведенных нами экспертных опросов, позволяют уточнить структуру управленческой культуры муниципального служащего.

2011 • ВЕСТНИК ПАГС

11

Во внимание брались реалии практической деятельности муниципальных управленцев. Опросы экспертов состоялись в марте - апреле 2011 г. в Саратове (администрация Заводского района) и Саратовском районе (администрация Соколовского муниципального образования). Всего было проведено пять постановочных интервью с экспертами, занимающими руководящие должности в исполнительных структурах муниципальных образований.

Эксперты выделили виды управленческой культуры. В частности, ими названы: культура взаимоотношений с вышестоящими инстанциями (администрации города, области, прокуратура, надзорные органы) и нижестоящими подчиненными (глава администрации - начальник отдела - специалисты администрации); культура расходования бюджетных средств; культура хозяйственной деятельности (поскольку муниципальное образование в первую очередь является хозяйствующим субъектом); культура общения с посетителями; культура принятия управленческих решений. На основании экспертных оценок можно заключить, что наглядными проявлениями управленческой культуры муниципальных служащих выступают высокий профессионализм и компетентность, позволяющие решать проблемы муниципального образования, располагающихся на его территории организаций, проживающего населения и отдельных граждан. Роль управленческой культуры в муниципальном управлении при этом оценивается крайне высоко.

Главной особенностью управленческой культуры муниципальных служащих, как отметили эксперты, можно назвать уникальный симбиоз жесткого административного подчинения по вертикали власти, строго очерченного законом круга обязанностей и полномочий и постоянного общения с социумом. Указывалось, что в большинстве своем рядовые граждане слабо представляют сущность и специфику муниципального управления, при этом требуя разрешения личных и общественных проблем, подчас не входящих в компетенцию муниципальных служащих.

Результаты опроса позволяют, на наш взгляд, выделить неразрешимое на сегодняшний день противоречие: самовосприятие муниципальных служащих неадекватно восприятию их населением. Однако, несмотря на изначально противоречивую и конфликтную особенность, уровень управленческой культуры муниципальных служащих, который эксперты оценивают как оперативно достаточный, позволяет управленцам гасить конфликты, решая проблемы отдельного человека, социальных групп, всего муниципального образования.

В ряду проблем, связанных с управленческой культурой, особое внимание экспертами было уделено взаимоотношениям с вышестоящим начальством, надзорными органами, прокуратурой. Отмечено, что недостаточное количество предупредительных шагов по отношению к ним со стороны муниципальных служащих приводит к излишним действиям оправдательного либо судебного порядка, отнимающим время от решения реальных проблем. Согласно предложениям экспертов необходимо оптимизировать процедуры надзора и наказаний, увеличив консультативные функции соответствующих органов для предотвращения конфликтных ситуаций.

Серьезной проблемой, способной снизить в глазах населения уровень управленческой культуры муниципальных служащих, является оставшееся с совет-

12

2011 • ВЕСТНИК ПАГС

ского периода у большинства граждан негативно окрашенное представление о чиновничестве, так называемых «бюрократах». Причина этого кроется в некоторой черствости и хладнокровии муниципальных служащих при решении проблем населения. Эксперты, комментируя данное положение, отмечают при поиске наиболее эффективного пути решения данной проблемы необходимость для специалиста дистанцироваться, отделить проблему от самого человека и его личностных внутренних психологических переживаний. Однако ими признается существование муниципальных служащих с низким уровнем управленческой культуры, для которых черствость и хладнокровие не есть средство оптимального решения проблемы, а личное качество, влияющее на общее представление населения о персонале муниципальной службы.

Важной причиной недооценки населением уровня управленческой культуры муниципальных служащих является неверное понимание гражданами компетенции и полномочий местной администрации.

Эксперты указывают на изменившееся с советских времен законодательство, определяющее круг вопросов, решаемых органами местного самоуправления.

При предложении гражданам, обращающимся по вопросам, не входящим в область компетенции, обратиться в соответствующие организации, в большинстве случаев эксперты отмечают негативную реакцию, сопровождающуюся заявлениями о бесполезности власти. При высоком уровне управленческой культуры и социальной ответственности муниципальных служащих подобные ситуации разрешаются посредством межорганизационнык взаимодействий. Особенно это касается малозащищенных слоев населения. В связи с этим отметим, что муниципальные служащие на профессиональном уровне должны владеть психологическими навыками, в частности верно понимать посетителей и работающих рядом сотрудников, непредвзято к ним относиться.

Систематизированное и планомерное повышение управленческой культуры муниципальных служащих невозможно без внесения изменений в процедуру повышения квалификации. Наряду с восприятием инноваций, имеющихся в законодательстве, теории и практике муниципального управления, следует особое внимание уделять развитию мировоззрения, культуре мышления и связанной с нею культуре чувств, а также морально-этическим нормам работы муниципального чиновника.

Поскольку управленческая культура представляет собой нематериальный, невещественный феномен, возникает проблема ее оценки и измерения. Говоря о положительном влиянии высокого уровня управленческой культуры на эффективность муниципального управления, мы имеем в виду высокие показатели по всем составляющим элементам комплекса индивидуально-психологических, профессиональных, социальных и коммуникативны« качеств муниципального служащего.

Перечисленные проблемы и противоречия устранимы, на наш взгляд, длительным и целенаправленным повышением управленческой культуры муниципальных служащих, а также информированием граждан о сущности, компетенции и полномочиях муниципальной службы.

Необходимо единое направление двух противоположных на сегодняшний день в реальной практике полюсов - населения и муниципальных служащих.

2011 • ВЕСТНИК ПАГС

13

Повышение управленческой культуры, формирование профессионально подготовленной и динамично развивающейся социально-профессиональной группы муниципальных чиновников, ликвидация правового нигилизма граждан, оптимизация муниципального законодательства - таковы условия повышения эффективности муниципального управления и кредита доверия населения к власти.

Библиографический список

1. Назарова У., Газизова Л. Образовательные инвестиции в человеческий капитал муниципальной службы // Власть. 2009. № 11.

2. Рочева Я. С. Социальный портрет муниципальных служащих в Санкт-Петербурге // Известия Российского государственного педагогического университета им. А.И. Герцена. 2009. № 118.

3. Арсенъева Т., Руденко А. Оценка готовности муниципальных образований к новому этапу муниципальной реформы // Власть. 2009. № 8.

4. Турчинов А.И., Магомедов К.О. Проблемы функционирования и развития местного самоуправления в Российской Федерации: материалы социологического исследования. М., 2004.

T.N. Klochkova

Additional Vocational Education of Civil Servants: Problems and Lines of Development

The role of additional vocational education in the professional development of state civil and municipal employees is investigated.

Key words and word-combinations: professional development, additional vocational education, continuous vocational education.

Исследуется роль дополнительного профессионального образования в профессиональном развитии государственных гражданских и муниципальных служащих.

Ключевые слова и словосочетания: профессиональное развитие, дополнительное профессиональное образование, непрерывное профессиональное образование.

УДК 377 ББК 74.5

Т.Н. Клочкова

ДОПОЛНИТЕЛЬНОЕ ПРОФЕССИОНАЛЬНОЕ ОБРАЗОВАНИЕ ГОСУДАРСТВЕННЫХ И МУНИЦИПАЛЬНЫХ СЛУЖАЩИХ: ПРОБЛЕМЫ И ПУТИ СОВЕРШЕНСТВОВАНИЯ*

^^современных условиях управленческие проблемы, встающие перед государственными гражданскими и муниципальными служащими, становятся все более сложными и

* Статья написана в ходе проведения НИР по проблеме «Развитие инновационной системы непрерывного профессионального образования государственных и муниципальных служащих России» в рамках реализации ФЦП «Научные и научно-педагогические кадры инновационной России» на 2009-2013 годы.

14

2011 • ВЕСТНИК ПАГС