Финансово-правовые основы местного самоуправления в Российской Федерации: теоретико-правовой аспект

С.М. Миронова

Финансово-правовые основы местного самоуправления в Российской Федерации: теоретико-правовой аспект

Конституция РФ закрепляет принцип самостоятельности местного самоуправления. В то же время реализация данного принципа невозможна без достаточной финансовой основы. Гарантируя местное самоуправление, Российская Федерация принимает на себя обязательства по обеспечению необходимых материальных и правовых условий для развития муниципальных территорий. Эффективность деятельности местного самоуправления определяется, прежде всего, материально-финансовыми ресурсами, имеющимися в его распоряжении.

Финансовая самостоятельность муниципального образования вытекает из конституционного принципа независимости органов местного самоуправления от государственной власти федерального либо регионального уровня. В соответствии с п. 1 ст. 132 Конституции РФ органы местного самоуправления могут самостоятельно формировать, утверждать и исполнять местный бюджет, а также устанавливать местные налоги и сборы, управлять муниципальной собственностью. В то же время по мере реализации Федерального закона от 6 октября 2003 года № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» все более значимой становится задача его финансового обеспечения. По словам Председателя Комитета Государственной думы по вопросам местного самоуправления В.С. Мокрого, «финансовое обеспечение муниципальных образований является одним из самых сложных вопросов реформы местного самоуправления» [22].

Проблемы финансовой основы местного самоуправления получили в отечественной научной литературе достаточно подробное освещение.

К основным работам следует отнести монографии В.М. Зуева и С.С. Кузнецова «Финансовые основы местного самоуправления в Российской Федерации: правовой аспект» [12], Л.Л. Игониной «Муниципальные финансы» [14], Ю.А. Крохиной «Город как субъект финансового права» [17], В.Г. Панскова «Финансовые основы местного самоуправления в Российской Федерации» [24], Н.Л. Пешина «Муниципальная финансовая система Российской Федерации» [25], А.Д. Селюкова «Финансовое обеспечение местного самоуправления (проблемы правового регулирования)» [28], М.А. Якутовой «Механизм правового регулирования межбюджетных отношений государства и муниципальных образований в Российской Федерации» [32].

Финансовым основам местного самоуправления посвящен ряд диссертационных исследований, затрагивающих различные аспекты указанной тематики: конституционно-правовые, налоговые и др. [3; 4; 7; 8; 10; 11; 16; 18; 21; 23; 29; 30; 31].

Необходимо отметить, что вопрос о самостоятельном выделении финансовых основ местного самоуправления отдельно от экономических основ является в литературе дискуссионным.

Термин «финансово-экономические основы местного самоуправления» был введен Федеральным законом от 28 августа 1995 г. «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации». Финансово-экономические основы местного самоуправления законом 1995 г. сформулированы в общем виде, так как предполагалось, что они будут урегулированы другими федеральными законами, принятыми в развитие базового федерального закона. Однако Федеральный закон «О финансовых основах местного самоуправления в Российской Федерации» [1] был принят только в 1997 году (данный федеральный закон применяется в части, не противоречащей положениям главы 12 Федерального закона № 131-ФЗ, и утрачивает силу с 1 января 2009 года).

Федеральный закон № 131-ФЗ использует только термин «экономическая основа местного самоуправления», включая в нее находящееся в муниципальной собственности имущество, средства местных бюджетов, а также имущественные права муниципальных образований.

В связи с этим в учебниках по муниципальному праву вопрос о соотношении экономических и финансовых основ решается по-разному. Ряд авторов изучают финансово-экономические основы местного самоуправления [9; 19; 26], другие - только экономические основы местного самоуправления [13; 15; 20]. Третьи - выделяют отдельно экономические основы и отдельно финансовые основы местного самоуправления [2; 6]. При этом, например, В.А. Баранчиков говорит не об экономических основах местного самоуправления, а об институте муниципальной собственности, а вместо термина «финансовые основы» использует понятие «бюджетно-финансовые полномочия органов местного самоуправления».

Можно сделать вывод, что термин «экономические основы местного самоуправления» стал чаще использоваться в научной литературе после соответствующего его закрепления в Федеральном законе № 131-ФЗ. При этом содержание его практически осталось неизменным. Так, В.И. Фадеев в 2001 г. финансово-экономические отношения (как институт муниципального права) определял как совокупность правовых норм, закрепляющих и регулирующих общественные отношения, связанные с форми-

рованием и использованием муниципальной собственности, местных бюджетов и иных местных финансов в интересах населения муниципальных образований [19, с. 312]. Он же определяет экономическую основу местного самоуправления как совокупность правовых норм, закрепляющих и регулирующих общественные отношения, связанные с формированием и управлением муниципальной собственностью, средствами местных бюджетов, а также реализацией имущественных прав муниципальных образований [20, с. 415]. Как видим, приведенные определения практически не отличаются друг от друга.

Вместе с тем состав правоотношений, включаемых в рассматриваемый институт финансово-экономических основ, неоднороден.

Практически все авторы, использующие термины «финансово-экономические основы местного самоуправления» или «экономические основы местного самоуправления», включают в состав данных институтов муниципальную собственность и местные бюджеты (причем в некоторых случаях отдельно изучаются доходы и расходы местных бюджетов). Ряд авторов включают также в данный институт местные финансы [9; 13; 19], муниципальный заказ [13], муниципальные ценные бумаги [6], местный бюджетный процесс [15; 26]. В.И. Фадеев, а также Н.А. Игнатюк, А.А. Замотаев, А.В. Павлушкин рассматривают бюджетный процесс в муниципальных образованиях в рамках темы: «Полномочия местного самоуправления в бюджетно-финансовой сфере. Бюджетный процесс».

Имеется и попытка рассмотреть соотношения финансовых и экономических основ путем определения экономических основ в узком и широком смыслах. Так, А. С. Тюхтенев содержание экономических основ местного самоуправления как института муниципального права раскрывает в широком смысле как систему установленных Конституцией Российской Федерации, федеральными законами, законами субъектов Федерации, актами органов местного самоуправления правовых норм, регламентирующих отношения, складывающиеся в муниципальных образованиях по поводу имущества, находящегося в муниципальной собственности, имущественных прав муниципальных образований, и норм, регулирующих бюджетные правоотношения муниципальных образований. В узком смысле экономическая, или материальная, основа охватывает совокупность правовых норм, регулирующих только отношения муниципальной собственности и имущественные права муниципальных образований [31, с. 16].

Следует исходить из того, что финансовые основы являются частью экономических основ и соотносятся с последними как часть и целое [18, с. 10]. В то же время в связи с возрастанием роли финансового обеспечения местного самоуправления представляется целесообразным отделить институт финансовых основ местного самоуправления от института экономических основ местного самоуправления. Следует отметить, что некоторые авторы уже сейчас говорят об общепризнанности выделения финансовой основы в самостоятельный институт муниципального права [31, с. 16]. Однако, как мы видим, данная позиция пока не поддерживается всеми авторами.

Наиболее удачным, по нашему мнению, такое разделение осуществлено И.В. Выдриным [6]. При этом более удачной следует признать формулировку: «финансово-экономические основы местного самоуправления», закрепленную Федеральным законом от 28 августа 1995 г. «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», в связи с чем следует закрепить данный термин в Федеральном законе № 131-ФЗ.

Особый интерес представляет диссертационное исследование В.В. Соловьева, посвященное месту финансово-правовых основ местного самоуправления в муниципальном праве Российской Федерации. По его мнению, существуют веские причины для того, чтобы рассматривать финансовую основу местного самоуправления в качестве самостоятельного института муниципального права, представляющего собой совокупность правовых норм, регулирующих формирование, распределение и использование денежных средств, необходимых органам местного самоуправления и местному населению для осуществления публичной власти на местах [29, с. 17]. Поскольку муниципальное право относится к комплексным отраслям права, нормы, входящие в состав института финансовой основы местного самоуправления, являются одновременно нормами финансового права.

К предмету регулирования правового института финансовой основы местного самоуправления В.В. Соловьев относит все отношения по поводу образования, распределения и использования местных финансов, а также отношения, связанные с государственным воздействием на местные финансы. Местные финансы являются финансовой основой местного самоуправления. При этом под местными финансами следует понимать, с одной стороны, экономические отношения, связанные с формированием (в том числе и за счет дотаций, субсидий и субвенций из бюджетов других уровней бюджетной системы), распределением и использованием денежных средств, необходимых органам местного самоуправления и местному населению для осуществления публичной власти на местах, а с другой - совокупность денежных средств (фонды денежных средств), находящихся в распоряжении органов местного самоуправления и местного населения. В данном случае термин «местные финансы» используется в широком смысле, включающем в себя, в том числе, и местные бюджеты. В соответствии со ст. 2 Федерального закона от 25 сентября 1997 г. № 126-ФЗ «О финансовых основах местного самоуправления в Рос-

сийской Федерации» местные финансы включают средства местного бюджета, государственные и муниципальные ценные бумаги, принадлежащие органам местного самоуправления, и другие финансовые средства.

В российской юридической науке весьма дискуссионным является вопрос о том, что же входит в состав местных финансов, а значит, служит финансовой основой местного самоуправления. В то же время следует не согласиться с В.В. Соловьевым, который сводит местные финансы исключительно только к местным бюджетам. И если такой элемент, как местные внебюджетные фонды, не будет включаться в состав местных финансов, поскольку возможность их создания отсутствует в законодательстве (Бюджетный кодекс РФ не предусматривает право муниципалитетов создавать такие фонды), то муниципальный кредит является самостоятельным элементом местных финансов [17, с. 38-40; 5, с. 93], а не просто составной частью местного бюджета, как полагает В. В. Соловьев.

Интерес представляет и выделение в институте финансовой основы местного самоуправления следующих подинститутов [29, с. 17]:

1. Подинститут расходов местных бюджетов.

2. Подинститут доходов местных бюджетов.

3. Подинститут дефицита местных бюджетов.

4. Подинститут межбюджетных отношений.

5. Подинститут местного бюджетного процесса.

6. Подинститут гарантий бюджетных прав органов местного самоуправления.

7. Подинститут ответственности органов местного самоуправления в финансовой сфере.

Как представляется, подинститут доходов местных бюджетов должен предшествовать подинституту расходов местных бюджетов (исходя из логики изложения Бюджетного кодекса РФ). В то же время вызывает сомнение необходимость отдельного выделения подинститута дефицита местных бюджетов. В то же время, исходя из ранее изложенной позиции, что местные финансы включают также и муниципальный долг, следует выделить данный подинститут в институте финансовой основы местного самоуправления.

Литература

1. Федеральный закон от 25 сентября 1997 г. № 126-ФЗ «О финансовых основах местного самоуправления в Российской Федерации» // Собрание законодательства РФ. 1997. № 39. Ст. 4464.

2. Баранчиков В. А. Муниципальное право: Учебник для вузов. М.: ЮНИТИ-ДАНА, Закон и право, 2000.

3. Богуславская Н.А. Правовое регулирование местных налогов в Российской Федерации: Дис. ... канд. юрид. наук. М., 2006.

4. Бочкарева Е.А. Правовое регулирование предоставления финансовой помощи субъектам Российской Федерации и муниципальным образованиям: Дис. ... канд. юрид. наук. Саратов, 2004.

5. Химичева Н.И., Покачалова Е.В. Финансовое право / Отв. ред. Н.И. Химичева. М.: Норма, 2005.

6. Выдрин И.В. Муниципальное право России: Учебник для вузов. 2-е изд., изм. и доп. М.: Норма, 2006.

7. Герасименко Н.В. Правовые проблемы установления и взимания местных налогов и сборов: Дис. ... канд. юрид. наук. М., 2002.

8. Глазунова И.В. Местные налоги и сборы в Российской Федерации: Дис. ... канд. юрид. наук. Омск, 2002.

9. Дмитриев Ю.А., Комаров В.В., Пылин В.В. и др. Муниципальное право Российской Федерации: Учебное пособие. М.: Эксмо, 2005.

10. Дремов С.Б. Правовое регулирование финансовых отношений в системе местного самоуправления Российской Федерации: Дис. ... канд. юрид. наук. М., 2001.

11. Ежкова А.А. Конституционно-правовые проблемы обеспечения финансово-экономической самостоятельности местного самоуправления: Дис. ... канд. юрид. наук. М., 2004.

12. Зуев В.М., Кузнецов С.С. Финансовые основы местного самоуправления в Российской Федерации: правовой аспект. Томск, 1999.

13. Игнатюк Н.А., Замотаев А.А., Павлушкин А.В. Муниципальное право: Учебник для вузов. Изд. второе, стереотип. М.: Юстицинформ, 2005.

14. Игонина Л.Л. Муниципальные финансы. М., 2003.

15. Кокотов А.Н., Саломаткин А.С. Муниципальное право России: Учебник. М.: Юристъ, 2005.

16. Кошель Д.Е. Муниципальный кредит в Российской Федерации (финансово-правовое исследование): Дис. ... канд. юрид. наук. Омск, 2004.

17. Крохина Ю.А. Город как субъект финансового права. Саратов, 2000.

18. Кузнецов А.С. Финансовые основы местного самоуправления в Российской Федерации: конституционно-правовой анализ: Дис. ... канд. юрид. наук. М., 2005.

19. Кутафин О.Е., Фадеев В.И. Муниципальное право Российской Федерации: Учебник. 2-е изд., пе-рераб. и доп. М.: Юристъ, 2001.

20. Кутафин О.Е., Фадеев В.И. Муниципальное право Российской Федерации: Учебник. 3-е изд., пе-рераб. и доп. М.: Велби, Проспект, 2006.

21. Лоскутов А.Э. Распределение налоговых доходов между государственными и местными бюджетами: сравнительно-правовое исследование: Автореф. дис. ... канд. юрид. наук. Саратов, 2006.

22. Мокрый В.С. О финансовом обеспечении местного самоуправления в условиях проведения реформы федеративных отношений и местного самоуправления и основных направлениях совершенствования межбюджетных отношений // Государственная власть и местное самоуправление. 2005. № 12.

23. Мурзабеков М.Р. Бюджетная деятельность муниципальных образований в Российской Федерации: Дис. ... канд. юрид. наук. М., 2003.

24. Пансков В.Г. Финансовые основы местного самоуправления в Российской Федерации. М., 1998.

25. Пешин Н.Л. Муниципальная финансовая система Российской Федерации. М., 2000.

26. Шугрина Е.С. Муниципальное право: Учебник. М.: Велби, Проспект, 2004.

27. Результаты рассмотрения экспертно-аналитического мероприятия «Обеспечение реализации Федерального закона от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" в 2006 году» // Официальный сайт Счетной палаты Российской Федерации: http://www.ach.gov.ru/ news.

28. Селюков А.Д. Финансовое обеспечение местного самоуправления (проблемы правового регулирования). М., 2003.

29. Соловьев В.В. Финансовая основа местного самоуправления в современном муниципальном праве Российской Федерации: Автореф. ... дис. канд. юрид. наук. М., 2006.

30. Табунщикова Т.Ф. Становление и развитие муниципального финансового контроля: Автореф. дис. ... канд. эконом. наук. Тюмень, 2006.

31. Тюхтенев А.С. Экономическая (материальная) основа местного самоуправления в Российской Федерации (теоретико-правовые аспекты): Автореф. дис. ... канд. юрид. наук. М., 2005.

32. Якутова М.А. Механизм правового регулирования межбюджетных отношений государства и муниципальных образований в Российской Федерации: Дис. ... канд. юрид. наук. М., 2004.