Определение перспектив развития муниципальных образований посредством стратегического анализа

ОПРЕДЕЛЕНИЕ ПЕРСПЕКТИВ РАЗВИТИЯ МУНИЦИПАЛЬНЫХ ОБРАЗОВАНИЙ ПОСРЕДСТВОМ СТРАТЕГИЧЕСКОГО АНАЛИЗА

Л.Н. ЛИСОВЦЕВА,

кандидат экономических наук, доцент A.A. ВОРОНИНА

Известно, что территориальное стратегическое планирование — самостоятельное определение местным сообществом целей и основных направлений устойчивого социально-экономического развития вдинамичной конкурентной среде1 получило распространение в развитых странах с восьмидесятых годов XX века.

В России по мере становления местного самоуправления и развертывания рыночных реформ начала складываться новая система взглядов на процесс планирования, основанная на соблюдении принципа сбалансированности интересов и установлении системы партнерства власти, бизнеса и местного сообщества. В то же время процесс перестройки бюджетных отношений, экономический и финансовый кризисы усилили потребность местных властей в управлении процессом муниципального развития с опорой на более эффективное использование имеющегося внутреннего потенциала, адаптацию к изменениям внешней среды. Поиск нового качества и содержания в планировании социально-экономического развития муниципальных образований привел к появлению новых форм и методов этой деятельности.

Таким образом, у местных властей и городских сообществ России возникла потребность и появилась возможность перехода к стратегическому планированию. Одним из инструментов стратегического планирования является 8\УОТ-анализ, который сформировался в рамках стратегического менеджмента и получил распространение в 1980-х гг.

'Территориальное стратегическое планирование. Практическое пособие / СПб: Международный центр социально-экономических исследований «Леонтьевский центр», 2003.

Истоки БХУОТ-анализа следует искать в так называемой школе дизайна, сторонники которой впервые стали рассматривать формирование стратегии, как процесс осмысления, и применять стратегии в экономике.

Школа дизайна, на базе которой в 1960-х гг. образовались другие школы (прежде всего, планирования и позиционирования), основывается на построении стратегии, как на процессе неформального дизайна (в смысле проектирования или моделирования).

Различные этапы развития стратегического управления обусловили возникновение разных школ стратегий (школы власти, культуры, внешней среды, обучения, конфигурации и т.д.), которые рассматривают специфические аспекты процесса формулирования стратегии. Их сторонников интересуют не столько предписания идеального стратегического поведения, сколько описание реальных процессов разработки стратегий. Например, школа внешней среды обусловила построение стратегии влиянием внешних обстоятельств и т.д.

8\¥ОТ-анализ фактически вобрал в себя все существующие подходы и аспекты стратегического планирования — процесс построения стратегии, содержание стратегии, организационную структуру и ее окружение. Появление БХУОТ-анализа в начале 80-х гг. XX века связывают с именем американского экономиста-криминолога Э. Эндерсо-на, предположившем, что возможности фирмы должны соответствовать возможностям рынка, а следовательно, при формировании стратегии компании необходимо рассматривать сильные и слабые стороны компании, а также возможности и угрозы рынка.

В тот момент специального наименования «SWOT-анализ» не было, оно появилось позднее в работах группы ученых-преподавателей Гарвардского университета, которые развили данный подход к стратегическому планированию, и стало отражать первые буквы слов: внутренние силы — STRENGTHS; слабые стороны (слабости) — WEAKNESSES; возможности -

OPPORTUNITIES; угрозы - THREATS.

Также ученые Гарвардского университета стали изображать этот анализ в виде матрицы.

Первоначально созданный для внутрифирменного планирования SWOT-анализ в дальнейшем получил более широкое распространение и стал использоваться для планирования развития территорий. В последние годы муниципальные образования Российской Федерации также стали широко применять SWOT-анализ в стратегическом планировании своего развития (Владимир, Вологда, Гусь-Хрустальный, Екатеринбург, Ижевск, Пермь, Петрозаводск и др.).

SWOT-анализ позволяет определить и оценить сильные и слабые стороны исследуемого муниципального образования, оценку возможностей его развития и потенциальных угроз.

Причем, возможности определяются, как шансы к развитию, а угрозы — то, что может нанести ущерб развитию.

SWOT-анализ необходимо проводить после предварительного изучения ситуации на исследуемом объекте, детального обсуждения проблемы с заинтересованными участниками. SWOT-анализ проводится по следующим этапам:

I этап - создание рабочей группы аналитиков и формирование плана работ;

II этап — фиксация существующего состояния муниципального образования;

III этап - согласование представлений (в формате SWOT);

IVэтап - определение на основании матрицы SWOT-анализа приоритетов развития и объектов реформирования.

I этап. Создание группы аналитиков и формирование плана работы

Для подготовки экспертизы должна быть сформирована группа специалистов-организаторов. Эта группа призвана обеспечить условия для эффективной деятельности экспертов, разработать процедуру экспертизы, наиболее соответствующую характеру данной проблемы. В задачи группы входят:

1) постановка проблемы, определение целей и

задач экспертизы, ее границ, основных этапов;

2) разработка процедуры экспертизы;

3) отбор экспертов, проверка их компетентности и формирование групп экспертов;

4) проведение опроса и согласование оценок.

В зависимости от важности и сложности проблемы и соответственно задач, возлагаемых на группу организаторов экспертизы, в ее состав включают до пяти-семи человек — специалистов в данных областях знаний, а также специалистов по экспертным методам (социологов, психологов, математиков).

Подготовку экспертизы начинают с постановки проблемы. Наданном этапе важно вовремя распознать мнимые проблемы. Наиболее эффективным средством является их публичное обсуждение. После того, как проблема обоснована, проводится ее предварительный анализ, уточняются все внешние и внутренние связи. Организаторы экспертизы выдвигают центральный вопрос, составляющий существо проблемы, а затем «расщепляют» его на подвопросы, без ответов на которые нельзя получить ответ на центральный вопрос. Наличие четко очерченной цели и ясно понятых задач является обязательным для обеспечения надежности экспертизы.

В зависимости от целей и задач экспертизы, от подбора участвующих в ней специалистов организаторы экспертизы выбирают метод опроса: индивидуальный или групповой (коллективный), личный (очный) или заочный, устный или письменный. Индивидуальный опрос позволяет максимально использовать способности и знания каждого специалиста. При групповом опросе специалисты могут обменяться мнениями, учесть упущенное каждым из них, скорректировать свою оценку. Однако недостаток такого опроса состоит в сильном влиянии авторитетов на мнения большинства участников экспертизы. В этой связи очевидно, что методы индивидуального опроса предъявляют высокие требования к эксперту, тогда как при групповом опросе ошибочные суждения могут быть уточнены при обмене мнениями между участниками экспертизы или «поправлены» при выведении общей оценки всей группы на основе суммирования частных оценок каждого специалиста.

Группа аналитиков по проведению SWOT-aнa-лиза формируется из наиболее авторитетных и опытных специалистов по исследуемому направлению (ученых, руководителей предприятий и

организаций, представителей общественности). В состав группы могут входить члены рабочих групп по направлениям стратегического планирования.

План SWOT-анализа должен включать перечень необходимых исходных материалов, сроки проведения анализа, цель развития исследуемого объекта, задачи, которые должны быть решены при достижении цели. Подготовка исходных материалов для анализа (статистический инструментарий, макроэкономические параметры, нормативные акты и др.) осуществляется заранее в соответствии с планом проведения SWOT-анализа.

II этап. Фиксация существующего состояния муниципального образования

В начале анализа выявляются слабые и сильные стороны, а также угрозы и возможности развития для муниципального образования во внешней среде.

Чтобы избежать ошибок и извлечь максимум пользы из SWOT-анализа, необходимо соблюдать следующие правила.

Правило 1. Тщательно определить сферу каждого SWOT-анализа. Фокусирование SWOT-анализа на конкретной проблеме обеспечивает выявление наиболее важных сильных и слабых сторон, возможностей и угроз.

Правило 2. Четко различать элементы SWOT: сила, слабость, возможность и угроза.

Правило 3. Нужно включать в анализ только наиболее существенные преимущества и слабости.

Правило 4. SWOT-анализ — это не просто перечисление подозрений. Он должен в как можно большей степени основываться на объективных фактах и данных исследований.

Правило 5. Следует при формулировке элементов SWOT избегать пространных и двусмысленных заявлений.

Возможности

Угрозы

Философия стратегии

Сила

Слабость

Среда

Внешняя

Внутренняя

Рис. 1. Матрица первичного SWOT-анализа муниципального образования

Методология построения матрицы первичного стратегического анализа заключается в том, что сначала определяется внешняя и внутренняя среда, а затем события в каждой из этих частей — благоприятные и неблагоприятные:

• внешняя — внутренняя;

• сила - слабость;

• возможности —угрозы.

Таким образом, получаем общий вид матрицы первичного SWOT-анализа (рис. 1.).

Процесс заполнения матрицы должен быть выполнен максимально тщательно, так как на результат может повлиять даже такая вещь, как последовательность заполнения клеток матрицы. Число SWOT-факторов по каждой оси матрицы может быть значительным, и существуют специальные процедуры их ранжирования и свертывания. Но еще более сильное значение имеет «субъективный фактор», привносимый участниками процесса при обсуждении той или иной ситуации. За счет этого результат анализа пополняется еще и философией стратегии, которая, присутствуя в рассуждениях, не вписывается ни в одну клетку матрицы, но объединяет их в единое целое.

Этап III. Согласование представлений в формате SWOT

Анализ позволяет определить, насколько сильны сильные стороны и слабы слабые, исходя из состояния внешней среды; насколько важны угрозы и возможности, исходя из состояния внутренней среды. При этом сравнивать можно количественные оценки сильных сторон между собой и со слабыми сторонами, также как и угрозы можно сравнивать между собой и с возможностями.

Этап IV. Определение на основании матрицы SWOT-анализа приоритетов развития и объектов реформирования

Количественная оценка сильных и слабых сторон позволяет расставить приоритеты и на основе этих приоритетов распределять ресурсы между различными проблемами. После определения количественных характеристик следует сформулировать проблемы, возникшие на каждой комбинации сильных и слабых сторон с угрозами и возможностями — проблемное поле развития муниципального образования.

Содержание анализа внешней среды муниципальных образований включает в себя следующие моменты:

1) анализ факторов внешней среды;

2) анализ перспектив развития на основе выявления будущих тенденций, возникающих с учетом изменения внешней среды;

3) сравнительный анализ перспектив развития. Для стратегического анализа необходимо выявить перспективы развития факторов внешней среды и выбрать из них только те, которые могут повлиять на развитие муниципального образования. Важна комплексная оценка содержания факторов внешней среды (табл. I).

Матрица БШОТ-анализа уровня развития пригородного района Воронежской области приведена в таблице 2.

БУ/ОТ-анализ должен обобщать важнейшие результаты стратегического анализа, следовательно, его надо использовать для выявления наиболее значимых и вероятных факторов из возможного широкого перечня.

С целью численной оценки факторов можно использовать несколько методов.

Таблица 1

Факторы внешней среды

Фактор Содержание

Политические тенденции развития общества Государственная политика, отношение к отраслям и регионам. Политическая идеология, стабильность правительства, общественные движения

Правовое регулирование Перспективы изменения законодательной базы. Государственные концепции и программы развития страны

Экология и охрана окружающей среды Нормативные и законодательные акты по охране окружающей среды. Деятельность общественных организаций, политика федеральных и региональных властей. Уровень экологической опасности различных видов деятельности. Экологическая обстановка

Уровень развития экономики Темпы роста ВВП, темпы инфляции, уровень безработицы, темпы роста производительности труда, структура населения, уровень развития рыночных отношений, инвестиционный климат

Социально-культурные факторы Уровень развития системы социальной защищенности в стране. Жизненный уровень населения, развитие сфер здравоохранения, культуры, спорта и образования. Культурные, национальные и социальные традиции и запросы

Таблица 2

Матрица БХУОТ-анализа пригородного района Воронежской области

1. Природные ресурсы и пространственная организация

Сильные стороны Слабые стороны

наличие рекреационных зон, природных водных бассейнов; наличие участков, пригодных для инвестиций отсутствие рационального природопользования; отсутствие земельного и градостроительного кадастров; отсутствие современной градостроительной документации

Возможности Угрозы

относительная близость производственных зон и жилья загрязнение окружающей среды из-за близости мегаполиса

2. Население

Сильные стороны Слабые стороны

высококвалифицированная рабочая сила; большое количество работников с высшим образованием; возможность привлечения рабочей силы из соседних районов области естественная убыль населения, старение населения; ограниченность местных трудовых ресурсов

Возможности Угрозы

улучшение качества рабочей силы за счет внешней миграции; наличие значительного количества учебных заведений по разным уровням и видам специальностей неблагоприятные изменения структуры населения вследствие неконтролируемой миграции

3. Экономика

Сильные стороны Слабые стороны

близость к емкому рынку (крупный мегаполис); значительные ресурсы сельскохозяйственного сырья в районе; многоотраслевая структура экономики недостаточные темпы диверсификации и реструктуризации предприятий реального сектора экономики; недостаточная развитость малого бизнеса в производственной сфере; наличие значительного неформального сектора экономики; высокая степень износа производственных фондов

Возможности Угрозы

благоприятный инвестиционный климат в области; реализация крупных инвестиционных проектов в пригородной зоне; хорошо развитая система внешнего транспорта высокая конкуренция других муниципальных образований

Наиболее предпочтительным и простым в употреблении является балловый метод. При этом необходимо определять степень согласованности мнений экспертов по каждому оцениваемому сочетанию факторов.

Количественная оценка сильных и слабых

Имеющиеся данные позволяют сделать количественную оценку сильных и слабых сторон, угроз и возможностей внешней среды (усредненные оценки по экспертам) по пригородному району Воронежской области (табл.3)*.

Таблица 3

сторон, угроз и возможностей внешней среды

1. Природные ресурсы и пространственная организация

Сильные стороны Слабые стороны

Наличие рекреационных зон, природных водных ресурсов Наличие участков, пригодных для инвестиций Отсутствие рационального природопользования Отсутствие земельного и градостроительного кадастров Отсутствие современной градостроительной документации

Угрозы Загрязнение окружающей среды из-за близости мегаполиса 2 7 6 4 4

Возможности Относительная близость промышленных зон и жилья 10 10 8 7 4

2. Население

Сильные стороны Слабые стороны

Высококвалифицированная рабочая сила Большое количество работников с высшим образованием Возможность привлеч. рабочей силы из соседних районов области Естественная убыль населения Старение населения Ограниченность местных трудовых ресурсов -

Угрозы Неблагоприятные изменения структуры населения вследствие неконтролируемой миграции 5 4 2 9 6 6

Возможности Улучшение качества рабочей силы за счет внешней миграции 7 3 6 4 6 7

Наличие значительного количества учебных заведений по различным уровням и видам специальностей 5 8 5 2 3 4

3. Экономика

Сильные стороны Слабые стороны

Близость к емкому рынку (крупный мегаполис) Значительные ресурсы сельскохозяйственного сырья в регионе Многоотраслевая структура экономики Недостаточные темпы диверсификации и реструктуризации предприятий реального сектора экономики Недостаточная развитость малого бизнеса в производственной сфере Наличие значительного неформального сектора экономики Высокая степень износа производственных фондов

Угрозы Высокая конкуренция других муниципальных образований (в частности, мегаполиса) 6 6 7 7 5 6 7

Возможности Благоприятный инвестиционный климат в области 9 9 10 6 6 6 7

Хорошо развитая система внешнего транспорта 9 6 8 9 9 5 5

Реализация крупных инвестиционных проектов в пригородной зоне 8 8 8 6 5 5 7

* Экспертная оценка проведена при участии работников администрации пригородного района Воронежской области.

Таблица 4

Количественная оценка сильных и слабых сторон, угроз и возможностей внешней среды

1. Природные ресурсы и пространственная организация

Сильные стороны Слабые стороны

наличие рекреационных зон, природных водных ресурсов; 12 отсутствие рационального природопользования; 14

наличие участков, пригодных для инвестиций 17 отсутствие земельного и градостроительного кадастра; отсутствие современной градостроительной документации 11 8

Возможности Угрозы

относительная близость производственных зон и жилья 39 загрязнение окружающей среды из-за близости мегаполиса 23

2. Население

Сильные стороны Слабые стороны

высококвалифицированная рабочая сила; большое количество работников с высшим образованием; 17 15 естественная убыль населения; старение населения; 15 15

возможность привлечения рабочей силы из соседних районов области 13 ограниченность местных трудовых ресурсов 17

Возможности Угрозы

улучшение качества рабочей силы за счет внешней мигра- 33 неблагоприятные изменения структуры населения вследст- 32

ции; вие неконтролируемой миграции

наличие значительного количества учебных заведений по 27

различным уровням и видам специальностей

3. Экономика

Сильные стороны Слабые стороны

близость к емкому рынку (крупный мегаполис); 32 недостаточные темпы диверсификации и реструктуризации 28

значительные ресурсы сельскохозяйственного сырья в 29 предприятии реального сектора экономики;

районе; недостаточная развитость малого бизнеса в производствен- 25

многоотраслевая структура экономики 51 ной сфере; наличие значительного неформального сектора экономики; высокая степень износа производственных фондов 22 26

Возможности Угрозы

благоприятный инвестиционный климат; 53 высокая конкуренция других муниципальных образований 44

реализация крупных инвестиционных проектов в приго- 47

родной зоне;

хорошо развитая система внешнего транспорта 33

Вначале определяется средняя оценка по каждому сочетанию факторов, затем определяется степень согласования мнений экспертов. Сумма полученных оценок определяет общую значимость сильных и слабых сторон, угроз и возможностей внешней среды (табл. 4).

На основе проставленных оценок, привлекая типовые способы решения проблем развития муниципальных образований, формируем проблемное поле исследуемого района (табл. 5).

Сформулированные таким образом проблемы могут быть количественно сужены с использованием экспертных оценок сильных и слабых сторон, угроз и возможностей. Количественная оценка проблемы складывается, как сумма экспертных оценок комбинаций сильных и слабых сторон с угрозами и возможностями перекрываемых проблем (табл. 6).

Как видно, результатом БУ/ОТ-анализа является выявление приоритетных проблем, на решение которых следует прежде всего направить стратегические разработки в данном муниципальном образовании. В частности, в пригородном районе Воронежской области:

Задача 1 — развитие пищевого производства с учетом качества и экологичности продукции (98). Наиболее рациональным здесь является разработка стратегической программы: «Выход на рынки крупных промышленных центров с экологически чистой продукцией сельского хозяйства». Основные мероприятия этой программы могут быть: анализ использования существующего пищевого производства; составление каталога пищевых предприятий, маркетинговые исследования потребностей в выпускаемой продукции; участие в выставках, интернет-конференциях по возможностям предприятий данного муниципального образования; привлечение частных инвестиций в развитие пищевой промышленности; производство экологически чистой продукции сельского хозяйства на основе развития домашнего хозяйства и.т.д.

Задача 2 — разработка стратегической программы миграционной политики (на муниципальном и Федеральном уровнях) (55). Основные направления: разработка концепции миграционной политики, учитывающей местные реалии; разработка законодательной базы миграционных отношений на региональном уровне; организа-

Таблица 5

Формирование проблемного поля в рамках 8\¥0Т-матрицы

1. Природные ресурсы и пространственная организация

Сильные стороны Слабые стороны

Наличие рекреационных зон, природных водных ресурсов Наличие участков, пригодных для инвестиций Отсутствие рационального природопользования Отсутствие земельного и градостроительного кадастров Отсутствие современной градостроительной документации

Угрозы Загрязнение окружающей среды из-за близости мегаполиса Разработка инвестиционных проектов Создание градостроительной документации

Возможности Относительная близость промышленных зон и жилья Разработка программы улучшения экологической обстановки по обустройству рекреационных зон

2. Население

Сильные стороны Слабые стороны

Высококвалифицированная рабочая сила Большое количество работников с высшим образованием Возможность привлечения рабочей силы из соседних районов области Естественная убыль населения Старение населения Ограниченность местных трудовых ресурсов

Угрозы Неблагоприятные изменения структуры населения вследствие неконтролируемой миграции Демографическая политика Разработка разумной миграционной политики

Возможности Улучшение качества рабочей силы за счет внешней миграции

Наличие значительного количества учебных заведений по различным уровням и видам специальностей Программа обучения и переобучения кадров для нужд местной промышленности района

3. Экономика

Сильные стороны Слабые стороны

Близость к емкому рынку (крупный мегаполис) Значительные ресурсы сельскохозяйственного сырья в регионе Многоотраслевая структура экономики Недостаточные темпы диверсификации и реструктуризации предприятий реального сектора экономики Недостаточная развитость малого бизнеса в производственной сфере Наличие значительного неформального сектора экономики Высокая степень износа производственных фондов

Угрозы Высокая конкуренция других муниципальных образований (в частности, мегаполиса) Развитие пищевых мини-производств с заданными Разработка программы вовлечения в реальный сектор экономики «серого бизнеса» Развитие лизинга оборудования

Возможности Благоприятный инвестиционный климат в области Хорошо развитая система внешнего транспорта свойствами: экологичность, калорийность и др. Разработка программы поддержки малого бизнеса в производственной сфере

Реализация крупных инвестиционных проектов в пригородной зоне

Таблица 6

Количественная оценка проблем объекта

Проблемы Оценка

Разработка инвестиционных проектов по обустройству рекреационных зон 33

Создание градостроительной документации 19

Разработка мероприятий по улучшению экологической обстановки 10

Демографическая политика 19

Программа обучения и переобучения кадров для нужд района 18

Разработка разумной миграционной политики 55

Развитие пищевых мини-производств продукции с заданными свойствами - экологичное™, калорийности и т.д. 98

Разработка программы поддержки малого бизнеса в производственной сфере 49

Разработка программы вовлечения в реальный сектор экономики «серого» бизнеса 22

Развитие лизинга оборудования 26

ция постов миграционного контроля, миграционной инспекции.

Задача 3 — развитие программы малого бизнеса в производственной сфере (49). Основные мероприятия для решения этой задачи могут быть: определение перечня наиболее перспективных конкурентоспособных производств; разработка мер по поддержке перспективных конкурентоспособных производств.

Список литературы:

1. Андрейчиков A.B. Анализ, синтез, планирование решений в экономике. / М.: Финансы и статистика, 2000.

2. Бабашкина A.M. Государственное регулирование национальной экономики / М.: Финансы и статистика, 2003.

3. Баканов М.И., Шеремет А.Д. Теория экономического анализа: Учебник. 3-е изд., перераб. / М.: Финансы и статистика, 1994.

4. Басовский U.E. Прогнозирование и планирование в условиях рынка / М.: ИНФРА-М, 1999.

5. Богатин Ю.В., Швандар В.А. Оценка эффективности бизнеса и инвестиций. / М.: Финансы, ЮНИТИ-ДАНА, 1999.

6. Борисов Е. Ф. Экономическая теория: Учебник. / М.: Юристъ, 2002.

7. Бромвич М. Анализ экономической эффективности капиталовложений: Пер. с англ. / М.:ИНФ-РА-М, 1996.

8. Владимирова Л.П. Прогнозирование и планирование в условиях рынка. 2-е изд., перераб. и доп. / М.: Издательский Дом «Дашков и К°», 2001.

9. ТранбергА.Г. Основы региональной экономики. 3-е изд./М.: ГУ ВШЭ, 2003.

10. Долятовский В.А. Зарубежный опыт комплексного развития регионов // Регионология. 1994, № 2-3.

11. Королевская В.И., Хохлов С.Н. Управление региональной экономикой в условиях рынка / Под ред. В.А. Персианова. М.: НИТИ-Дана, 2001.

12. Маршалова А. С., Новоселов А. С. Основы теории регионального воспроизводства / М.: ОАО «Издательство «Экономика», 1998.

13. Мескон М.Х., Альберт М., Хедоури Ф. Основы менеджмента: Пер. с англ. 2-е изд. / М.: Дело, 2001.

14. Саати Т., Керне К. Аналитическое планирование. Организация систем: Пер. с англ. / М.: Радио и связь, 1991.

15. Стюарт Я., Берн Э. Современный трансактный анализ / СПб: Издательство «Социально-психо-логический центр», 1996.