Возникновение и особенности функционирования института уполномоченных по правам человека (омбудсманов) в зарубежных странах

ВОЛКОВ Н.А.

УДК 172.1: 342.72/.73

Возникновение и особенности функционирования института уполномоченных по правам человека (омбудсманов) в зарубежных странах

В статье анализируется процесс зарождения и становления в зарубежных странах нового для политической и правовой системы общества государственного правозащитного механизма - института парламентских омбудсманов, рассматриваются особенности его функционирования в различных государствах на начальном этапе и в современных условиях, проводится сравнительный анализ полномочий и компетенций различных моделей этого института.

Ключевые слова: омбудсман, уполномоченный, права человека, власть, общество.

На протяжении всей истории развития общества проблемы прав человека постоянно привлекали к себе внимание людей. Особенно возросло их значение в современных условиях. Происходящие в нашей стране в настоящее время процессы демократизации и появление элементов гражданского общества требуют научного анализа, осмысления и выявления их взаимодействия с другими элементами политической системы, в том числе с институтом уполномоченных по правам человека. За прошедшие после возникновения этого института в России пятнадцать лет - с 1994 по 2009 год - накоплен значительный опыт его деятельности, который требует обобщения и осмысления для практического применения в дальнейшем.

Однако еще более богатый опыт имеет процесс появления и становления этого государственного правозащитного института в зарубежных странах, история которого насчитывает уже более двух столетий. Изучение и анализ этого процесса, особенностей появления и функционирования института омбудсманов в зарубежных странах позволяют выявить общие закономерности и специфические черты в его деятельности, что дает нам реальную возможность, во-первых, ускорить процесс становления аналогичного института в России, а во-вторых, значительно повы-

сить его эффективность в построении у нас подлинно правового государства.

Институт уполномоченных по правам человека (парламентских омбудсманов) впервые появился в Швеции в начале XIX столетия. Именно тогда, в 1809 году, шведской Конституцией была введена должность омбудсмана юстиции, и впоследствии более ста лет этот правозащитный институт существовал только в этой стране.

Однако само понятие "омбудсман" появилось значительно ранее. Как пишет В.В. Бойцова, этот термин имеет немецкое происхождение, и его корни восходят к раннему периоду жизни германских племен. В этих племенах омбудсманом называлось лицо, избираемое для сбора от имени пострадавшей стороны денежной пени (виры) с преступников, совершивших убийство1. Впоследствии шведы и другие скандинавские народы стали употреблять слово "ом-будсман" как "представитель", "агент", "делегат", "адвокат", "опекун", "поверенный", "управляющий делами", "доверенное лицо" или любое другое лицо, уполномоченное кем-либо действовать от их имени2.

Первым фактом, связанным с зарождением института омбудсмана в мире, является появление в Швеции в XVI веке должности Главного Сенешаля ("Сгс^веп"), который должен был осуществлять от

имени верховной власти короля надзор за деятельностью судей и отправлением правосудия. Он также должен был представлять королю доклады о выявленных нарушениях. Как отмечается в Конституции Швеции 1960 года: "Исторически и до сих пор в обязанности Сенешаля входит осуществление от имени верховной власти короля надзора за деятельностью и отправлением правосудия в королевстве".

В 1683 году уже другому должностному лицу (General Richz Schultz) предоставляется право прямого воздействия на судебных чиновников, вплоть до обвинения их в суде3.

Впоследствии сфера контроля со стороны королевской власти за деятельностью судей распространилась и на чиновников королевской администрации. Этот этап развития государственного контроля за соблюдением прав человека в Швеции связывается с именем шведского короля Карла XII. После поражения под Полтавой в войне с Россией в 1709 году он уезжает в Турцию и длительное время живет там. В это время в Швеции начинают возникать волнения и беспорядки. Для наведения порядка в деятельности государственных чиновников Карл XII своим указом "О канцлерстве" от 26 октября 1713 года учреждает должность королевского омбудсмана (Konungens Hugsta Ombudsmanen), осуществляющего надзор за ними. С 1719 года этот королевский ом-будсман стал называться канцлером юстиции (Justitie Kansler) и получил более широкие полномочия для вмешательства в дела королевской администрации и правосудия4. Он осуществлял надзор за деятельностью судей и гражданских служащих, следил за соблюдением ими законов. Но канцлер был ставленником короля, подчинялся ему и не обладал достаточной независимостью от королевской власти, а следовательно, не мог эффективно защищать права граждан от ее чиновников.

На разных этапах истории Швеции зависимость канцлера юстиции от короля постоянно изменялась. То он находился под полным влиянием короны, то становился в большей степени подотчетен законодателям или землям и получал достаточно большую независимость. Это

было связано с периодическим то усилением, то ослаблением власти короля в стране. После смерти Карла XII канцлера юстиции назначал король, но отчитывался он о своей деятельности перед риксдагом. А так как риксдаг в это время собирался в Швеции нерегулярно, между сессиями омбудсман осуществлял подлинный парламентский надзор и за королем, и особенно за его чиновниками. Более того, в 1766 году к шведскому риксдагу перешло право даже назначения канцлера юстиции. Вообще XVIII век в Швеции сопровождался острой политической борьбой двух партий - так называемых партии "колпаков" и партии "шляп". Эти названия отражали социальную природу этих партий: шляпы носили аристократы, а колпаки являлись головным убором простонародья. От борьбы двух партий в конечном счете выиграла королевская власть. В 1772 году Густав III совершил государственный переворот и занял положение абсолютного монарха. В этом же году он добивается принятия новой Конституции, в соответствии с которой должность канцлера снова переходит в подчинение королю.

Однако усиление гуманистических традиций и борьба за права человека в Европе в целом и в Швеции в частности заставили считаться с этим и монарха, и Густав III проводит в стране ряд реформ в духе просвещенного абсолютизма. Он отменил пытки и телесные наказания, запретил процессы ведьм, подтвердил свободу печати, хотя и относительную, даровал веротерпимость и т.д. Но, несмотря на это, абсолютистский режим и проигранная война с Россией 17881790 гг. вызвали недовольство аристократии, и в 1792 году король был смертельно ранен пулей заговорщика-дворянина.

При новом короле Густаве IV Швеция примкнула к третьей коалиции против Франции (1805 г.), которая была быстро разгромлена Наполеоном. Военные неудачи, рост налогов и дороговизны вновь вызвали в стране широкое недовольство. В 1809 году группа офицеров и чиновников, возглавляемых генералом Адлеркрей-цером и подполковником Адлерспарре, низложила короля. В стране победила буржуазная революция, окончательно по-

кончив с абсолютизмом. Швеция стала конституционной монархией. Шведский парламент - риксдаг - в этом же году принял новую Конституцию страны. В основе новой Конституции лежал принцип равновесия власти короля и парламента.

По Конституции 1809 года в Швеции введен институт омбудсмана юстиции (Justitie-Ombudsmannen). Он был отделен от канцлера юстиции, который по-прежнему подчинялся королю и являлся его чиновником. Первым парламентским омбудсманом Швеции стал барон Л.А. Маннергейм5.

До 1915 года шведский омбудсман осуществлял контроль и за гражданской, и за военной администрациями. В 1915 году в стране создается специальное ведомство омбудсмана, которое занималось только военными вопросами - осуществлением контроля за военной администрацией и расследованием жалоб солдат. Однако в 1967 году происходит новое слияние этих ведомств, и риксдаг избирает трех омбудсманов, контролирующих отдельные направления деятельности органов власти. Первый из них осуществлял надзор за судами, прокуратурой, армией и полицией, второй занимался социальными вопросами, информацией, прессой и народным образованием, третий - остальными вопросами (транспорт, налоги и т.д.).

С 1976 года и по настоящее время в Швеции назначаются четыре омбудсмана - Главный парламентский омбудсман и три парламентских омбудсмана. В соответствии с Актом от 13 ноября 1986 года Главный парламентский омбудсман Швеции руководит работой других омбудсманов и распределяет между ними обязанности и конкретные сферы деятельности. Так, один из них контролирует вопросы, связанные с обеспечением доступа общественности к официальным документам, другой следит за деятельностью судов, прокуратуры, полиции, тюрем, за исполнением судебных решений, третий контролирует военную администрацию и ее отношения с гражданскими структурами, четвертый осуществляет надзор в сфере социального обеспечения6.

Кроме парламентских омбудсманов в Швеции в настоящее время существуют

также и омбудсманы, назначаемые правительством. Это омбудсман по защите прав потребителей, омбудсман по защите от этнической дискриминации, омбудсман против дискриминации по половой ориентации, омбудсман по защите прав ребенка, омбудсман по защите прав лиц с ограниченными возможностями, омбудсман по вопросам СМИ. Они обеспечивают соблюдение прав определенной группы граждан7.

Более ста лет шведские омбудсманы не имели аналогичных структур в других странах. Второй страной в мире, которая ввела у себя должность парламентского омбудсмана, стала Финляндия. Но произошло это уже в 1919 году. Как и в соседней Швеции, в Финляндии и до 1919 существовал канцлер юстиции, который назначался генерал-губернатором для контроля за деятельностью правительства и администрации. Однако в принятой 17 июля 1919 года Конституции Финляндии законодательно закреплялось создание омбудсмана юстиции (Justitie-Ombudsmanen), действующего параллельно и независимо от канцлера юстиции. Его компетенция была определена Законом от 12 декабря 1918 года: "Парламентский омбудсман осуществляет надзор за соблюдением закона и исполнением обязанностей судами и иными органами власти, государственными служащими, а также за законностью действий работников публичных организаций и прочих лиц при исполнении ими своих обязанностей"8. Омбудсман юстиции Финляндии назначается риксдагом, которому он подотчетен. Срок его полномочий составляет три года, и до истечения этого срока он не может быть освобожден от должности, что служит гарантией его независимости. В сферу компетенции омбудсма-на входят центральная (со всей ее сетью) и местная администрации, лютеранская церковь, суды и вооруженные силы.

Но затем в процессе формирования государственных органов по защите прав человека опять наступает затишье.

И только с середины двадцатого столетия сначала в Европе, а затем и на других континентах начинается победное шествие этого важного для становления

гражданского общества государственного правозащитного института.

В 1953 году должность омбудсмана вводится Конституцией в Дании "для контроля за деятельностью гражданской и военной администрации государства"9. Называется он так же, как в Швеции и Финляндии, Омбудсман юстиции ^ивМ1е-ОтЬис^тапеп). В соответствии со статьей 55 Конституции парламентский омбудсман Дании назначается фолькетингом (парламентом) Королевства Дания на четыре года. При этом омбудсман не может являться членом парламента. Специальная комиссия фолькетинга по делам Омбудсмана овечает за отношения омбудсмана и парламента и в случае серьезных нарушений с его стороны или превышения им своих полномочий может предложить парламенту рассмотреть вопрос об отстранении его от должности.

Полномочия Омбудсмана Дании определены законом от 11 июня 1954 года. В соответствии с этим законом ему поручен надзор за деятельностью гражданской или военной администрации и органов местной администрации. "Омбудсману вменяется надзор за тем, чтобы никто в рамках его компетенции не преследовал незаконных целей, не принимал непроизвольных или необоснованных решений или каким-либо иным образом не совершал должностных нарушений или преступлений".

В 1952 году стортинг (парламент) Норвегии принимает закон о военном омбуд-смане. В 1962 году стортингом принимается Закон о Парламентском омбудсма-не по делам публичной администрации. Таким образом, в Норвегии появился второй омбудсман - гражданский омбудсман юстиции. Впоследствии в этой стране появился и третий омбудсман - омбудсман потребителей.

Комитет военного омбудсмана из семи членов избирается стортингом на четыре года. При этом все его члены, за исключением председателя, являются депутатами парламента. А председатель комитета, работающий на постоянной основе, является военным омбудсманом. Задача комитета военного омбудсмана состоит в "содействии защите гражданских прав

личного состава Вооруженных сил и повышению их эффективности" (ст. 1 Закона от 21 апреля 1952 года). Вместе с тем на гражданский персонал армии компетенция военного омбудсмана не распространяется. Комитет военного омбудсмана выполняет консультативные функции. Он высказывает свое мнение в рамках компетенции парламенту, парламентской военной комиссии, министру обороны и Центральному комитету главнокомандующего.

Гражданский омбудсман в Норвегии также назначается стортингом на 4 года. Для связи и взаимодействия с гражданским омбудсманом в парламенте создана Комиссия по делам администрации. Компетенция Гражданского омбудсмана распространяется на центральную администрацию, на местную администрацию и на церковь. Он также дает консультации парламенту и действует либо по жалобам, либо по собственной инициативе. Деятельность омбудсмана потребителей аналогична деятельности шведского омбудсмана по защите прав потребителей.

Впоследствии из Скандинавских стран институт уполномоченного по правам человека распространился и на другие страны.

В 1955 году в Великобритании была создана комиссия по административным судам и расследованиям (комиссия Фрэнка). В 1957 году был опубликован доклад этой комиссии, в котором предлагалось создать в стране два совета по административным судам. Однако и после этого ситуация с защитой прав граждан в Великобритании коренным образом не улучшилась. Поэтому в 1959 году английское отделение Международной комиссии по правосудию публикует доклад 'Justice", в котором делает вывод о целесообразности использования опыта омбудсмана для изменения положения дел. Но консервативное правительство Мак-Миллана не поддержало эту идею. А вот Г. Вильсон, включив ее в свою политическую программу, победил на выборах в 1964 году и немедленно начал ее реализацию.

В 1967 году Закон о Парламентском комиссаре по делам администрации был принят. В соответствии с данным законом эта

должность (Parliamentary Commissioner for Administration) была учреждена для "исследования административной деятельности, предпринимаемой от имени Британской короны"10. Парламентский Уполномоченный в Великобритании назначается "Letters Patent" Ее Величества, т.е. формально по прямому предложению правительства. Однако для его назначения необходимо согласие лидеров партий, представленных в парламенте. Уполномоченный в своей деятельности подотчетен парламенту. Срок его полномочий не устанавливается, и он может работать сколь угодно долго, пока к его деятельности не появятся нарекания со стороны парламента. Для омбудсмана Великобритании существует и возрастное ограничение - 65 лет. Освобождение его от должности возможно только с согласия обеих палат парламента.

Деятельность Парламентского уполномоченного по делам администрации не распространяется на решения Совета Министров и кабинета. Сфера его компетенции определяется понятием "maladministration", что можно перевести как "плохое управление", "дефект управления", "неудовлетворительная работа администрации" или "ненадлежащее выполнение административных функций"11.

В том же 1967 году омбудсман появился в ряде провинций Канады. А уже через десять лет, в 1977 году, эта должность существовала во всех канадских провинциях. При этом общего федерального омбудсмана в Канаде нет. Вместе с тем в этом государстве существуют два специализированных омбудсмана. Это Уполномоченный по вопросам государственных языков, появившийся в Канаде в 1969 году, и следователь по делам исправительных учреждений, существующий с 1973 года.

По такой же схеме происходило становление омбудсманов и в Соединенных Штатах Америки. Там также нет федерального омбудсмана, но они существуют в целом ряде американских штатов. Так, например, в 1969 году государственный правозащитник появился в штате Гавайи, в 1971 году в штате Небраска, в 1972 году в штате Айова, в 1974 году в штате Нью Джерси, в 1975 году в штате Аляска, в

1996 году в штате Аризона и т.д. Более того, в Соединенных Штатах омбудсманы появились даже в ряде отдельных городов

- в городе Дейтон в штате Огайо, в городе Эри в штате Пенсильвания и др.

Не существует общего федерального омбудсмана и в Федеративной Республике Германия. Правда, в этой стране, как и в Норвегии, в 1957 году введен Уполномоченный бундестага по делам армии. Однако его деятельность по защите прав граждан носит сугубо специфический характер и на гражданскую администрацию не распространяется. А вот на уровне земель во многих регионах Германии действуют омбудсманы, обладая при этом достаточно выраженной региональной спецификой. Так, например, в земле Рейн-ланд-Пфальц существует омбудсман по делам гражданской администрации, в земле Шлезвиг-Гольдштейн - омбудсман по социальным вопросам, в земле Гессен -омбудсман по защите частной жизни и т.п.

Постепенно процесс становления этого государственного правозащитного института распространился и на Австралию. Так, например, в 1971 году служба омбудсмана появилась в Западной Австралии, в 1972 году - в Южной Австралии, в 1973 году

- в Виктории. Однако в 1977 году в Австралии, в отличие от Канады и США, появился и федеральный омбудсман. Такая же модель института омбудсмана существует и в Пакистане, где наряду с одним федеральным омбудсманом в каждой провинции назначаются омбудсманы региональные.

В 1975 году омбудсман, или проведор (поручитель) юстиции, появляется в Португалии.

В 1981 году структура омбудсмана -Народного защитника (Defensor del Pueblo) учреждается в Испании. Вслед за Испанией по такому же образцу создается институт омбудсмана (народного защитника) в государствах Латинской Америки - Колумбии, Эквадоре, Перу, Боливии, Аргентине, Венесуэле, Чили, а также в странах Карибского бассейна.

В настоящее время такой институт функционирует в Австрии, Бельгии, Египте, Израиле, Индии, Ирландии, Италии, на Кипре, в Нидерландах, Франции, Швейцарии, Японии и многих других государствах.

С окончанием "холодной войны" и усилением демократических процессов в мире в последнем десятилетии двадцатого столетия служба омбудсманов стала появляться и в странах Восточной Европы. Первым омбудсманом в Восточной Европе стал польский Уполномоченный по правам граждан, назначенный в 1988 году. В 1989 году должность омбудсмана учреждается в Венгрии, в 1990 году в Хорватии, в 1993 году в Румынии.

С распадом Советского Союза и образованием Содружества Независимых Государств государственные правозащитники появляются и в бывших союзных республиках: в Литве (1994 г), в Украине, в Молдавии, в Грузии (1999 г), в Азербайджане (2002 г.), в Армении (2004 г.), в Республике Казахстан, в Кыргызской Республике (2002 г.).

Социально-философский анализ возникновения института омбудсманов в различных странах, их компетенции и основных направлений деятельности показывает, что в мире существует три модели этого института: исполнительный омбудсман, независимый омбудсман и парламентский омбудсман.

Исполнительный омбудсман является органом исполнительной власти. Он назначается королем, правительством или президентом и, следовательно, подконтролен и подотчетен ему. В принципе, появление в Швеции в XVI веке должности Главного Сенешаля соответствует именно этой модели данного института. Да и учреждение Карлом XII в 1713 г. должности королевского омбудсмана, а затем преобразование его в 1719 г. в канцлера юстиции также осуществлялось по этому образцу. В современных условиях такой вариант института омбудсманов существует во Франции, где французский омбудсман - медиатор (посредник) назначается Советом Министров. Похожий институт действует и в некоторых штатах США.

Независимый омбудсман представляет собой особую, самостоятельную и независимую ветвь власти наряду с властью исполнительной, законодательной и судебной. При этом он может назначаться или президентом, или парламентом. Однако после назначения он становится са-

мостоятельным и не подчиняется назначившему его органу. Такая модель существует в Португалии (Проведор юстиции), Намибии и Нидерландах.

Парламентский омбудсман назначается или избирается парламентом и в своей деятелности подотчетен ему. Он выступает в качестве органа парламента и находится в системе законодательной ветви власти. При этом в отличие от исполнительного и независимого омбудсманов, контроль которых распространяется как на законодательную, так и на исполнительную власть, главной задачей парламентского омбудсмана является контроль за деятельностью исключительно исполнительной власти - администрации и ее должностных лиц.

В современных условиях наибольшее распространение в политической и правовой системах общества большинства стран получила модель парламентских омбудсманов.

Однако во многих государствах эти модели встречаются не в чистом виде, а либо в смешанной форме, как, например, в Швеции, где, как мы уже писали, наряду с существованием четырех парламентских омбудсманов существуют и омбудс-маны по защите прав определенных групп граждан, назначаемые правительством, так и в форме симбиоза отдельных функций и полномочий различных моделей, появляющегося в возникшей в данном государстве и доминирующей модели института омбудсманов, как, например, определенная самостоятельность и независимость не только от исполнительной власти, но и от самого парламента парламентских омбудсманов в большинстве стран.

Таким образом, история появления и становления института уполномоченных по правам человека (омбудсманов) насчитывает около двухсот лет. Однако более ста лет этот институт существовал только в одном государстве мира - в Швеции. Затем еще почти полвека институт Омбудсмана функционировал в двух странах - в Швеции и Финляндии. И только со средины двадцатого столетия этот государственный правозащитный институт стал появляться в других странах. Но его дея-

тельность по защите прав граждан, развитию демократии и формированию гражданского общества, становлению правовых государств и регулированию взаимодействия отдельных членов общества и государственных структур оказалась столь востребованной, а эффективность этой деятельности столь высокой, что развитие этого института приобрело необратимый, стремительный и все ускоряющийся характер. По данным Международного института омбудсмана, к середине 80-х гг. прошлого столетия в мире насчитывалось чуть более 20 стран, в которых институт омбудсмана был учрежден на общегосударственном уровне, и шесть стран, в которых этот институт существовал только на уровне субъекта федерации или региона страны. А в настоящее время такой институт имеют в своей конституционно-правовой системе более 120 государств мира12. Менее чем за полвека институт омбудсмана распространился в большинстве стран мира и стал важным фактором процесса демократизации и общественного прогресса в них.

В мировой практике известны три модели института уполномоченных по правам человека (омбудсманов) - исполнительный омбудсман, независимый омбудсман, парламентский омбудсман. Наибольшее распространение в мире в современных условиях получили парламентские омбудсманы, обладающие достаточной независимостью для осуществления контроля за исполнительной властью в сфере обеспечения и защиты прав и свобод человека и гражданина органами этой власти. При этом в федеративном государстве, как показывает опыт зарубежных стран, наряду с существованием федерального уполномоченного может быть образован институт государственных правозащитников в субъектах федерации. Именно эта модель, по нашему мнению, должна получить распространение в политической и правовой системах современного российского общества.

1 См.: Бойцова В.В. Служба защиты прав человека и гражданина. Мировой опыт. М.: БЕК, 1996. С. 9.

2 См.: Сунгуров А.Ю. Институт омбудсмана: эволюция традиций и современная практика (опыт сравнительного анализа). СПб.: Норма, 2005. С. 39.

3 См.: Хиль-Роблес А. Парламентский контроль за администрацией (институт омбудсмана). М.: Ad Marginem, 1997. С. 35.

4 См.: Rowat D.C. The ombudsman: Citizen's defender. London, 1968. P. 18.

5 См.: Шемшученко Ю.С., Мурашин Г.А. Институт омбудсмана в современном буржуазном праве // Советское государство и право. 1971. № 1. С. 139.

6 Швеция. Парламентский омбудсман. Акт от 13 ноября 1986 года, содержащий инструкцию для Парламентского омбудсмана / Национальные омбудсманы. Свод правовых положений (по состоянию на 01.01.1998). -Варшава, 1999. С. 398.

7 См.: Взаимодействие государственных и общественных институтов защиты прав человека: европейские практики и российский опыт: материалы международного семинара государственных и неправительственных правозащитных организаций субъектов Сибирского федерального округа. Кемерово, 23-24 августа 2005 г. / Под ред. Н.А. Волкова, Л.В. Косаревой. - Кемерово: Кузбассвузиздат, 2005. С. 29.

8 Финляндия. Парламентский омбудсман. Закон о Парламентском омбудсмане / Национальные омбудсманы. Варшава, 1999. С. 377.

9 Дания. Парламентский омбудсман. Конституция от 5 июня 1953 года (выдержки) / Национальные омбудсманы. Варшава, 1999. С. 138.

10 Великобритания. Парламентский комиссар по администрации. Закон от 22 марта 1967 года о Парламентском комиссаре / Национальные омбудсманы. С. 36.

11 См.: Институт Уполномоченного по правам человека в субъекте Российской Федерации: Учеб. пособие / Под ред. А.Ю. Сунгурова. - СПб.: Норма, 2003. С. 22.

12 См.: Тимофеев М.Т. Институт омбудсмана в Великобритании и Ирландии: контроль, основанный на сотрудничестве / АНО "Юристы за конституционные права и свободы". -М.: Новая юстиция, 2006. С. 9.