О противодействии уголовно-правовыми средствами вызовам и угрозам преступных посягательств на внутреннюю безопасность

РОССИЙСКОЕ ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВО: СОСТОЯНИЕ И ПРОБЛЕМЫ

О противодействии уголовно-правовыми средствами вызовам и угрозам преступных посягательств на внутреннюю безопасность

В. П. Кашепов

Новое законодательство об усилении борьбы с терроризмом, задачи подготовки и принятия нового законодательства о противодействии экстремизму, использование преступными группами новых технологий совершения общественно опасных деяний отмеченной направленности — все это вызывает необходимость обсуждения вопроса о состоянии всего комплекса мер уголовноправового регулирования противодействия преступным посягательствам на национальную безопасность, их адекватности современной криминогенной ситуации. Применение и использование государством всего комплекса средств уголовноправового воздействия в целях предупреждения и пресечения посягательств на внутреннюю безопасность занимает особое место в организации названного противостояния, являясь одним из приоритетных направлений обеспечения национальной безопасности.

Уголовно-правовое воздействие в качестве инструмента охраны благополучия общества способно стать достаточно эффективным при уста-

Кашепов Владимир Петрович — заведующий отделом уголовного и уголовно-процессуального законодательства; судоустройства ИЗиСП, доктор юридических наук, профессор, заслуженный юрист Российской Федерации.

новлении четкого представления о содержании, признаках и основных направлениях его реализации в условиях постоянно изменяющихся угроз утверждаемым Конституцией РФ общественным отношениям. Концептуально содержание этих угроз определено утвержденной Указом Президента РФ от 12 мая 2009 г. Стратегией национальной безопасности Российской Федерации до 2020 года. Согласно названному документу концептуальные положения в области обеспечения национальной безопасности базируются на фундаментальной взаимосвязи и взаимозависимости Стратегии национальной безопасности Российской Федерации до 2020 года (далее — Стратегия) и Концепции долгосрочного социально-экономического развития Российской Федерации на период до 2020 года.

Общее правовое регулирование общегосударственной системы борьбы с наиболее опасным направлением посягательств на внутреннюю общественную безопасность — терроризмом, ее принципы, задачи и направления дальнейшего развития определяются Концепцией противодействия терроризму в Российской Федерации, утвержденной Президентом РФ 5 октября 2009 г.

Стратегия является базовым документом по планированию развития системы обеспечения нацио-

нальной безопасности Российской Федерации, основой для конструктивного взаимодействия органов государственной власти, организаций и общественных объединений для защиты национальных интересов и обеспечения безопасности личности, общества и государства. При этом под национальной безопасностью понимается состояние защищенности личности, общества и государства от внешних и внутренних угроз, которое позволяет обеспечить конституционные права, свободы, достойные качество и уровень жизни граждан, суверенитет, территориальную целостность и устойчивое развитие Российской Федерации, оборону и безопасность государства. Угрозу национальной безопасности составляют прямая или косвенная возможность нанесения ущерба конституционным правам, свободам, достойному качеству и уровню жизни граждан, суверенитету и территориальной целостности, устойчивому развитию Российской Федерации. В системе правовых средств охраны и реализации названных социальных ценностей, их защиты от противоправных посягательств и обеспечения национальной безопасности существенное значение принадлежит уголовному праву.

В уголовном законодательстве нашли отражение наиболее общественно опасные из названных посягательств, типичные для современной криминогенной ситуации в Российской Федерации. Российское уголовное законодательство рассматривает задачу обеспечения защищенности жизненно важных интересов личности, общества и государства от внутренних угроз в качестве одного из наиболее существенных направлений реализации эффективного функционирования системы противодействия названным преступным проявлениям. Общественная безопасность как социально-юридический институт предполагает состояние защищенности в первую очередь жизненно важных

интересов общества и личности. В системе задач Уголовного кодекса, сформулированных в ст. 2 УК РФ, в перечне основных объектов правовой охраны выдвигается на одно из первых мест именно общественная безопасность. И это вполне естественно, так как согласно ст. 2 Конституции РФ человек, его права и свободы являются высшей ценностью, а признание, соблюдение и защита его прав и свобод — обязанностью государства (ст. 45 Конституции РФ). Обеспечение безопасности человека составляет основное содержание принципа гуманизма уголовного законодательства Российской Федерации (ст. 7 УК РФ).

Вместе с тем теоретическое исследование проблем посягательств на общественную безопасность, характеристики их сущности и форм вызывает необходимость уточнения понятийного аппарата, модернизации нормативного регулирования механизма противодействия названным асоциальным явлениям.

Так, несмотря на то что нарушение общественной безопасности как основного объекта уголовно-правовой охраны было наказуемо на всем протяжении развития уголовного законодательства в ХХ в., его содержание до сих пор законодательно (нормативно) не раскрывается. При этом сами термины «безопасность», «национальная безопасность», «государственная безопасность» неоднократно используются в различных законодательных и иных нормативных актах различного уровня.

Общее родовое понятие «безопасность» включает как видовое подразделение «национальную безопасность». В то же время общественная безопасность (безопасность общества) наряду с безопасностью личности и государственной безопасностью (безопасностью государства) — одна из важных составляющих частей национальной безопасности. При классификации этих понятий и определении их взаимосвязей можно говорить об общем понятии безопасно-

сти и специальных видах этого государственно-правового института. В науке уголовного права понятие общественной безопасности не только недостаточно изучено, но и неоднозначно трактуется. Общественная безопасность не анализируется как объект уголовно-правовой охраны1.

Некоторые авторы связывают указанное понятие с нарушением правил взаимодействия людей с техническими системами, с чем вряд ли можно согласиться2.

В настоящее время рассматриваемые насильственные формы поведения людей представляют повышенную опасность (угрозу) для общества, безопасных условий жизни, нормальной деятельности людей. Поэтому об общественной безопасности правильно говорить в тех случаях, когда нарушается специальная безопасность, а также когда совершаются посягательства на безопасные отношения между людьми и на определенные охраняемые правом блага общества.

В аспекте настоящей работы под внутренней общественной безопасностью предлагается понимать отсутствие совокупности условий и криминогенных факторов, создающих опасность интересам личности, общества и государства и представляющих реальную угрозу утверждаемой Конституцией РФ системе правопорядка. В связи с этим изучение совокупности условий и факторов, способствующих созданию состояния реальной угрозы общественной безопасности и посягательствам на интересы личности, общества и государства, заслуживает, по нашему мнению, внимания, обсуждения научной общественностью и теоретического анализа.

1 См.: Егоров В. С. Уголовная ответственность за преступления против общественной безопасности и общественного порядка. М., 2000. С. 3—24.

2 См.: Гринберг М. С. Преступления против общественной безопасности. Свердловск, 1974. С. 35.

Масштабность проблемы, многосторонность ее аспектов, предполагаемая заинтересованность в ее решении законодателей и правоохранительных органов — все это позволяет поставить вопрос о необходимости создания отдельной концепции внутренней общественной безопасности.

В системе преступлений против общественной безопасности различают общие и специальные виды преступлений. К группе общих преступлений относятся преступные деяния, создающие угрозу безопасности неопределенному кругу лиц. Возникает вопрос о критериях классификации деяний, входящих в категорию преступлений, посягающих на внутреннюю безопасность.

Из широкого круга противоправных проявлений и иных факторов, влияющих на состояние защищенности общества от преступных деяний, целесообразно выделить посягательства на внутреннюю безопасность. Но при этом возникает вопрос о правомерности выделения отдельной группы составов преступлений из общего массива преступных посягательств на национальную безопасность. Обладают ли эти составы преступлений какими-либо качественными особенностями, позволяющими их обособить в структуре Особенной части УК РФ? С нашей точки зрения, такими особенностями являются: повышенная общественная опасность предусмотренных ими деяний; присущее им своеобразие объектов посягательства; технологичность объективной стороны; высокая степень организованности; выраженность преступных последствий; значительность причиняемого ущерба, как материального, так и морального; как правило, массовость потерпевших от этих преступных деяний, многочисленность исполнителей и иных участников преступных посягательств, действия которых нередко предопределяются идеологической моти-

вированностью субъективной стороны ряда составов.

В Указе Президента РФ от 12 мая 2009 г. «О Стратегии национальной безопасности Российской Федерации до 2020 года» указывается на основные источники угроз национальной безопасности в сфере внутренней общественной безопасности, направленных на нанесение ущерба безопасности России, среди которых называются такие преступления, как: деятельность террористических организаций, группировок и отдельных лиц, направленная на насильственное изменение основ конституционного строя РФ, дезорганизацию нормального функционирования органов государственной власти (включая насильственные действия в отношении государственных, политических и общественных деятелей), уничтожение военных и промышленных объектов, предприятий и учреждений, обеспечивающих жизнедеятельность общества, устрашение населения; экстремистская деятельность националистических, религиозных, этнических и иных организаций и структур, направленная на нарушение единства и территориальной целостности Российской Федерации, дестабилизацию внутриполитической и социальной ситуации в стране; деятельность транснациональных преступных организаций и группировок, связанная с незаконным оборотом наркотических средств и психотропных веществ, оружия, боеприпасов, взрывчатых веществ, а также преступные посягательства, направленные против личности, собственности, государственной власти, общественной и экономической безопасности, рост которых сохраняется.

В действующем законодательстве и доктрине уголовного права для обозначения уголовно-правовых посягательств на безопасность используются понятия государственной безопасности, национальной безопасности, внутренней безопасности и общественной безопасности.

Очевидно, этими понятиями законодатель стремится обозначить разные степени общественной опасности и формы общественно опасных деяний, различающихся своим объектом, объективной стороной и субъектом, значительностью и опасностью воздействия на общественные интересы. Дифференциация степени их опасности, учет особенностей объективной стороны этих составов, своеобразие специфики доказывания находят свое процессуальное отражение также в распределении подследственности преступлений, посягающих на общественную безопасность.

По целому ряду признаков составы преступлений, сосредоточенные в гл. 24 УК РФ, подлежат расследованию следственными органами различных правоохранительных ведомств (ст. 151 УПК РФ), как правило, располагающих специализированным аппаратом для осуществления оперативно-розыскных мероприятий. При этом некоторые из них могут расследоваться как органами ФСБ, так и следственными органами прокуратуры Российской Федерации и органов МВД (наличие признака альтернативной подследственности).

Подсудность этих деяний, прежде всего предусмотренных квалифицированными составами, отнесена к юрисдикции высших судов общей юрисдикции субъектов Российской Федерации. При этом возможно изменение территориальной подсудности в случае возникновения угрозы опасности для потерпевших и свидетелей.

В литературе применяется понятие внутренней безопасности для отличия от государственной безопасности, чтобы подчеркнуть различие их объектов, характера и степени общественной опасности посягательств на них.

Градация по степени общественной опасности позволяет поставить на одно из первых мест групповые составы как наиболее опасные формы организованной преступности и,

в частности, такие составы, как осуществление террористических актов (ст. 205 УК), организация незаконного вооруженного формирования (ст. 208 УК), бандитизм (ст. 209 УК), организация преступного сообщества (ст. 210 УК), организация экстремистского сообщества (ст. 2821 УК) и некоторые другие.

Внутренняя безопасность представляет собой целостный объект уголовно-правовой защиты, один из основных объектов российской уголовной политики, характеризуемый своеобразием вызовов и угроз общественной безопасности. Любая из названных угроз — комплексное явление по механизму действия и общественной опасности последствий. Поэтому нейтрализация угрозы должна носить системный характер и заключаться в комплексе организационных и правовых мер. Среди них уголовно-правовые меры занимают не самое основное и решающее место, поскольку призваны нейтрализовать не причины, а сами преступные проявления. Неправильное представление об их значении для обеспечения внутренней безопасности российского общества может привести или к преувеличению их роли в достижении этой цели

Научный анализ содержания категории «угроза», представления об особенностях механизма действия каждой угрозы в конкретных пространственных и временных рамках на региональном и федеральном уровне, учета воздействия международной и трансграничной преступности может решающим образом влиять на совершенствование уголовно-правовой политики в сфере обеспечения внутренней безопасности России, на проведение обще-

государственной системы мониторинга угроз общественной безопас-ности3.

Непременной особенностью действенности этой конструкции при предлагаемых криминализации или декриминализации является оценка следующих факторов: реальности угрозы в ближайшей или отдаленной перспективе; степени потенциальной и реальной опасности конкретной угрозы для страны в целом и отдельных регионов; динамики развития и распространения угрозы путем выявления конкретного механизма ее действия, обусловленного связью с субъектами, объектами воздействия, с учетом влияния вероятных внешнеполитических и внутренних факторов. Действие угрозы общественной безопасности — сложный, длящийся во времени многоэтапный процесс, который, если ему своевременно не противодействовать, в том числе и уголовно-правовыми средствами, может поставить государство и общество в критическое состояние.

Поэтому основной целью развития уголовно-правового регулирования противодействия посягательствам на внутреннюю национальную безопасность является укрепление правовых основ российской государственности и усиление общественной консолидации в противостоянии преступным посягательствам на национальную и общественную безопасность.

Среди угроз национальной безопасности исследователи проблем обеспечения общественной безопасности называют прежде всего состояние законности и правопорядка в России. Возрастание общего количества совершаемых преступлений фиксируется рядом официальных данных и наблюдений исследователей.

Так, в 2009 г. существенно усилилась террористическая угроза на Северном Кавказе, увеличившись

3 См.: Мусаелян М. Ф. Террористический

акт: уголовно-правовой аспект. М., 2009.

почти на треть по сравнению с 2008 г. Как заявил на встрече с членами Совета Федерации полномочный представитель Президента РФ в Южном федеральном округе В. Устинов, по его данным, за 11 месяцев 2009 г. было совершено 786 нападений боевиков; для сравнения — в 2008 г. их было 576. Количество погибших и раненых военнослужащих и сотрудников правоохранительных органов, а также гражданских лиц возросло до 1263 человек. Наиболее высокий уровень активности бандитов наблюдается в Ингушетии, Дагестане и Чеченской Республике4.

На общее состояние внутренней общественной безопасности, представляющей широкий круг общественных отношений и объективных условий, значительное влияние оказывают международные преступления и трансграничная преступность. Анализ статистики, обобщения правоприменительной практики, социологических опросов населения показывает, что преступность представляет одну из серьезных угроз национальной безопасности и данные об уменьшении этой опасности отсутствуют.

По официальным данным МВД РФ, в 2006 г. в России было зарегистрировано 3,8 млн преступлений; в 2007 г. было совершено 3,6 млн преступлений. В январе — ноябре 2008 г. органами МВД РФ были рассмотрены 19, 54 млн заявлений, сообщений и иной информации о преступных правонарушениях. В результате было возбуждено 2,4 млн уголовных дел. С ноября по декабрь 2008 г. их число возросло до 3,2 млн. По сообщениям представителей МВД РФ, в 2007 г. в России действовали около тысячи этнических преступных группировок. В 2007 г. было раскрыто 37,5 тыс. преступлений, совершенных организованными группами, задержаны 10,8 тыс. лидеров и активных участников организованных преступных группировок. Ма-

4 См.: Егоров И. Работа вместо автомата // РГ. 2009. 23 дек.

териальный ущерб по расследованным в 2007 г. делам составил четверть триллиона рублей. За последние четыре года примерно в три раза выросло число преступлений экстремистской направленности. В 2004 г. их было совершено 130, в 2007 г. — 356. В 2008 г. по сравнению с 2007 г. на 4,8% увеличилось количество преступлений, связанных с незаконным оборотом оружия (29,6 тыс.). В январе—ноябре 2008 г. с использованием оружия было совершено 9210 преступлений5.

Существенное влияние на обеспечение национальной безопасности в Российской Федерации оказывают такие категории преступных деяний, как терроризм, экстремизм, незаконная миграция, незаконный оборот наркотических средств и психотропных веществ, коррупция. Все эти факторы продолжают оказывать существенное негативное влияние на социально-психологическое состояние российского общества.

В связи с этим в Российской Федерации были осуществлены конкретные меры правового характера по дальнейшему совершенствованию миграционной, антикоррупционной и антиэкстремистской политики. В частности, были приняты Федеральный закон от 18 июля 2006 г. № 109-ФЗ «О миграционном учете иностранных граждан и лиц без гражданства в Российской Федерации», Федеральный закон от 8 января 1998 г. № 3-ФЗ «О наркотических средствах и психотропных веществах», иные законы антиэкстремистской и антикоррупционной направленности.

Федеральным законом от 27 июля 2006 г. № 153-ФЗ в Уголовный кодекс РФ были внесены определенные изменения, что позволило уточнить ряд понятий, изменить содержание объективной стороны некото-

5 Изложенные статистические данные представляют собой обобщение информации, содержащейся в различных выступлениях руководителей МВД РФ, сообщаемых на сайте МВД РФ, в 2008—2009 гг.

рых составов и структуру блока статей, включенных в гл. 24 УК РФ «Преступления против общественной безопасности» (изменение редакции и введение новых статей — 205, 2051, 2052, 206, 208, 209, 210 УК РФ); ввести в Общую часть УК РФ разд. VI «Иные меры уголовно-правового характера», дополнив его гл. 151 «Конфискация имущества».

В связи с тем, что некоторые статьи указанных законов лишь недавно вступили в силу и в настоящее время фактически отсутствует сформировавшаяся достаточно репрезентативная судебно-следственная практика их применения, пока было бы преждевременным делать какие-то обоснованные выводы об эффективности новых установлений и норм, содержащих известные нововведения в уголовной политике, в уголовном и уголовно-процессуальном праве.

Вооруженное противостояние силам государственной власти, совершение террористических актов и иных особо тяжких преступных посягательств на национальную безопасность по-прежнему имеет место в ряде регионов России. Не снижается общий уровень совершения тяжких и особо тяжких преступлений. Поэтому совершенствование и развитие законодательных мер и средств уголовноправового и уголовно-процессуального противодействия названным преступным посягательствам остается весьма актуальной задачей.

Между тем состояние кодификации уголовно-правовых норм в сфере регулирования уголовной ответственности за совершение преступлений против национальной и внутренней общественной безопасности, как и ранее, вызывает определенные замечания. Правовое регулирование обеспечения национальной безопасности должно иметь своей целью закрепление организации прежде всего системы защиты внутренней общественной безопасности и упорядочения уголовно-правовых отношений в этой сфере. Инструментарий уголовно-правовой охра-

ны общественной безопасности не сводится только к составам преступлений, объектом которых является национальная безопасность (например, тех, что предусмотрены в гл. 24 УК РФ). Он значительно шире и рассредоточен практически по многим иным главам УК РФ.

В связи с этим можно сказать, что эффективность уголовно-правовой охраны внутренней общественной безопасности фактически зависит от эффективности применения норм Особенной части УК РФ в целом, независимо от характеристики защищаемых ими объектов посягательств и категорий их общественной опасности.

Усиление действенности уголовно-правовых предписаний в указанной сфере может осуществляться по следующим направлениям. Прежде всего это обеспечение стабильности и системности соответствующих разделов УК РФ. Это связано с необходимостью преодоления некоторых негативных тенденций развития уголовного законодательства последних лет. Перманентный процесс внесения в него изменений и дополнений вряд ли удастся остановить в ближайшие годы. Однако происходящий сегодня процесс совершенствования действующего уголовного законодательства и восполнения имеющихся в нем пробелов оправдан лишь в той мере, в которой вызван объективно необходимыми происходящими в стране изменениями экономического и социального характера. Вместе с тем нельзя не отметить, что этот процесс, связанный с существенными недостатками принятого в 1996 г. УК РФ, оказался перегружен излишним объемом изменений и дополнений, вносимых часто бессистемно. В период с 1998 по 2009 г. УК РФ дополнялся более чем 70 федеральными законами, а изменениям были подвергнуты более трех четвертей статей, т. е. более двух третей норм и институтов Уголовного кодекса. По подсчетам профессора Л. Л. Кругликова, эти изменения выразились более чем в

700 поправок. После реконструкции системы наказаний в декабре 2009 г., в частности ст. 53 УК РФ «Ограничение свободы», сопровождавшейся изменением санкций более чем 100 статей УК РФ, количество этих поправок еще более возросло.

Такая интенсивная законотворческая деятельность в сфере уголовной ответственности, стимулируемая иногда конъюнктурными соображениями, спонтанными всплесками общественного мнения, привела к принятию определенного количества нерациональных законов, криминологически недостаточно обоснованных, и к нарушению внутреннего единства и межотраслевой системности законодательства РФ. Примером такого преобразования является введение Федеральным законом от 27 июля 2009 г. № 215-ФЗ «О внесении изменений в Уголовный кодекс Российской Федерации» квалифицированного дополнительного наказания — лишения права занимать определенные должности — на срок до 20 лет6.

Эта ситуация, несомненно, осложняет правоприменительную деятельность в сфере противодействия преступным посягательствам на общественную безопасность.

Однако изменения, внесенные в разд. IX УК РФ «Преступления против общественной безопасности и общественного порядка», объективно были вызваны стремлением законодателя адаптировать ранее установленные в законе запреты к динамично развивающимся новым общественно опасным проявлениям в сфере защиты общественной безопасности. Вместе с тем субъективная сторона этого процесса характеризовалась в ряде случаев желанием с помощью изменения характера и объема уголовной репрессии решать некоторые проблемы, которые таким образом решить невозможно,

6 См.: Лопашенко Н. Изменение уголовного законодательства: оценка летних реформ // Уголовное право. 2009. № 5. С. 36—39.

например воспрепятствовать легализации денежных средств, приобретенных преступным путем (ст. 1741 УК РФ), и оттоку в зарубежные банки финансовых ресурсов, сократить число лишенных свободы и др.

Между тем при совершенствовании УК РФ, по нашему мнению, следует и дальше сохранять отечественную традицию полной кодификации уголовного законодательства. Попытки разбросать уголовно-правовые нормы по специальным законам («О борьбе с организованной преступностью», «О борьбе с коррупцией», «О борьбе с экстремизмом») предпринимались неоднократно, но они оказались неприемлемы и обоснованно отвергались законодателем.

Существенным условием развития уголовного законодательства в части совершенствования защиты внутренней общественной безопасности должно быть поддержание взвешенного разумного соотношения между либерализацией уголовного закона в отношении деяний, не представляющих значительной общественной опасности, и ужесточением уголовной ответственности за тяжкие и особо тяжкие посягательства на национальную безопасность. Следует согласиться с мнением ряда специалистов в области уголовного права (Э. Ф. Побегайло, В. С. Овчин-ского, А. Н. Игнатова, В. С. Минской) в том, что при совершенствовании уголовного законодательства не должно иметь место, с одной стороны, безоглядное, без учета криминогенной ситуации в стране, необоснованное следование принципу гуманизма, односторонне понимаемого в качестве довода для смягчения уголовноправовых санкций путем понижения их верхних пределов за тяжкие и особо тяжкие преступления, перевода деяния в иную категорию тяжести, с другой — безоговорочное законодательное ужесточение уголовной репрессии без оценки состояния и учета неиспользованного правоприменительной практикой

потенциала действующего уголовного законодательства.

Оценивая концепцию либерализации уголовного законодательства, необходимо вновь вернуться к анализу значения такого признака понятия преступления, как общественная опасность. Представляется целесообразным в связи с этим поднять нижний предел уголовно-наказуемого деяния и тем самым декриминализировать часть деяний, которые следует перевести в разряд административных правонарушений, или вообще вывести за рамки противоправности. Совершенствование юридической техники уголовного законодательства требует конкретизации некоторых понятий, например террористического акта, а также замены понятий «террористическая деятельность» и «терроризм» (ст. 2051, 2052 УК РФ) указанием на конкретные преступления. При этом было бы правильно в числе особо квалифицирующих признаков особо тяжкого преступления в ч. 3 ст. 205 УК РФ указать на создание опасности массовой гибели людей. В специальной норме УК РФ следовало бы установить уголовную ответственность за создание террористической организации.

Вызывают сомнения и некоторые решения в сфере законодательной техники. Так, в литературе уже отмечалась спорность установления в ст. 2821 УК РФ ответственности за организацию экстремистского сообщества и указания при этом в самом определении экстремистского сообщества: «создание экстремистского сообщества, то есть организованной группы...».

Указанная формулировка позволяет рассматривать названные формы групповых преступлений как синонимы, но ведь понятия «организованная группа» и «преступное сообщество» вряд ли можно считать идентичными.

Поэтому экстремистское сообщество следует рассматривать как форму организации и соответствующим образом изменить редакцию ст. 2821 УК РФ.

Вместо организованной группы здесь следовало бы указать на преступную организацию, в качестве которой выступает экстремистское сообщество.

Нужно признать, что концепция уголовно-правового регулирования противодействия преступлениям против национальной безопасности в УК РФ не в полной мере соответствует положениям Конституции РФ о значении защиты безопасности государства и общества, компетенции государственных органов и должностных лиц исполнительной власти в ее обеспечении (ст. 13, 55, 72, 82, 114 Конституции РФ). Уголовный кодекс РФ не содержит единого понятия национальной государственной безопасности, не определяет в нем места понятия внутренней общественной безопасности как объектов преступных посягательств или угроз их совершения. Правовое регулирование института общественной безопасности нуждается в более полном терминологическом оснащении, введении в законодательство и научный оборот таких понятий, как «интересы общественной безопасности», «система обеспечения внутренней общественной безопасности», «объекты и субъекты обеспечения общественной безопасности», «функции обеспечения системы внутренней общественной безопасности».

Преступления против национальной безопасности Российской Федерации УК РФ относит либо к преступлениям против государственной власти (разд. Х УК РФ), либо к преступлениям против общественной безопасности и общественного порядка (разд. IX УК РФ).

Рассредоточение особо тяжких посягательств на национальную безопасность в разных разделах УК РФ, рассмотрение их вместе с различными менее тяжкими преступлениями (например, с преступлениями средней тяжести — ч. 3 ст. 15 УК РФ, к числу которых относятся даже неосторожные преступные деяния, например ч. 2 ст. 208 УК) снижает уро-

вень оценки общественной опасности рассматриваемых преступлений.

Уголовный кодекс не содержит указания на характерные признаки преступных посягательств на национальную безопасность. К этой категории преступлений помимо террористического акта (ст. 205 УК РФ) возможно отнесение составов и таких преступлений, вовлечение в совершение которых рассматривается в ст. 2051 УК РФ как содействие террористической деятельности (ст. 208, 211, 277, 278,279 и 360 УК РФ). Вероятно, не все деяния, квалифицируемые по названным статьям УК РФ, можно считать особо тяжкими, но общим у них должен быть признак террористической цели, обозначенной в ч. 1 ст. 205 УК РФ. Совершаться такие деяния могут только с прямым умыслом. Эти признаки как обязательные следовало бы указать при разъяснении законодательства Пленумом Верховного Суда РФ.

В ряде предложений по совершенствованию регулирования противодействия посягательствам на национальную безопасность указывалось на неполный учет изменений в криминогенной обстановке в стране, на несоответствие состояния правового регулирования противодействия террористическим актам, особо тяжким проявлениям экстремистского характера и другим тяжким преступлениям, задачам и потребностям правоохранительной деятельности в ее предупредительных и пресекательных аспектах. Устранение неадекватности уголовного законодательства действительной опасности ряда посягательств на общественную безопасность вытекает из самой поверхностной оценки их общественной опасности. Реализация Стратегии предполагает поэтапное осуществление совершенствования уголовного законодательства в направлении повышения его эффективности как инструмента противодействия посягательствам на внутреннюю общественную безопасность.

Так, в порядке определения среднесрочной перспективы осуществле-

ния модернизации уголовного законодательства следует учесть высказанные в литературе и законотворческой практике предложения. В частности, по нашему мнению, необходимость восполнения пробелов в УК РФ в сфере уголовноправового противодействия посягательствам на общественную безопасность требует создания специальных составов по таким деяниям, как образование террористической организации, осуществление террористической деятельности и участие в ней. Посягательство на объекты использования атомной энергии либо с использованием ядерных материалов или источников радиоактивного излучения либо ядовитых, отравляющих, токсичных, опасных химических или биологических веществ в силу особой опасности этих деяний заслуживает выделения в особый специальный состав.

Нуждаются в дополнительном обсуждении Государственной Думой предложения о расширении круга составов преступлений террористического характера, о насыщении элементов их объективной и субъективной стороны современными признаками, обоснованными данными науки. Так, в Институт законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве РФ поступили проекты с предложениями дополнить указанием на террористическую цель как основной мотив преступной деятельности в квалифицированных составах таких преступлений, как: диверсия (ст. 281 УК РФ); хищение либо вымогательство ядерных материалов или радиоактивных веществ (ст. 221 УК РФ); незаконное приобретение, передача, сбыт, хранение, перевозка или ношение оружия, его основных частей, боеприпасов, взрывчатых веществ и взрывных устройств (ст. 222 УК РФ); хищение либо вымогательство оружия, боеприпасов, взрывчатых веществ и взрывных устройств (ст. 226 УК РФ); возбуждение ненависти либо вражды, а равно унижение че-

ловеческого достоинства (ст. 282 УК РФ); организация экстремистского сообщества (ст. 2821 УК РФ) и др.

В соответствии с Концепцией противодействия терроризму в Российской Федерации общегосударственная система противодействия терроризму рассматривается как совокупность субъектов противодействия терроризму и нормативных правовых актов, регулирующих их деятельность по выявлению, предупреждению, пресечению и расследованию террористической деятельности, минимизации и ликвидации последствий проявления терроризма.

К мерам предупреждения терроризма относится совершенствование правовой базы реализации принципа неотвратимости наказания за преступления террористического характера, использования законодательно разрешенных методов воздействия на поведение отдельных лиц, склонных к действиям террористического характера. При этом нормативно-правовая база противодействия терроризму должна соответствовать таким требованиям, как адекватность реагирования на постоянные изменения способов и форм, методов и тактики деятельности субъектов террористической деятельности; учитывать международный опыт, реальные социально-политические, национальные, этно-конфессиональные и иные факторы; обеспечивать эффективное уголовное преследование за террористическую деятельность.

При рассмотрении вопросов о возможности дальнейшей криминализации преступных посягательств на общественную внутреннюю безопасность не лишен интереса зарубежный опыт борьбы с угрозами общественной безопасности.

В частности, если в Российской Федерации пропаганда и демонстрация нацистской атрибутики или символов квалифицируются как административное правонарушение (ст. 20.3 КоАП РФ), за которое предусмотрено сравнительно мягкое на-

казание, то в Германии распространение пропагандистских средств, «которые по своему содержанию направлены на поддержку устремлений бывших национал-социалистических организаций», карается как преступление (п. 4 части первой § 86 УК Германии) лишением свободы на срок до трех лет. В том же УК Германии в отличие от гл. 24 УК РФ предусмотрен такой состав преступления, как «восхваление или преуменьшение значения совершенных преступных деяний» (§ 140). Это деяние совершается способом, нарушающим общественное спокойствие, прежде всего в средствах массовой информации. Максимальное наказание — лишение свободы на три года.

В уголовном законодательстве Франции примечателен сам факт наличия такого акта, как Закон от 21 января 1995 г. «О направлении и программировании политики безопасности». Он содержит как уголовно-правовые, так и административноправовые нормы, кроме того, он вносит изменения в ряд кодексов, и в том числе в УПК Франции. В этом плане небезынтересен также Закон «О повседневной безопасности» (2001 г.), ужесточающий меры борьбы с терроризмом, и Закон «О внутренней безопасности» (2003 г.), вносящий изменения в УПК Франции в направлении расширения функций офицеров и агентов полиции и укрепления их правовых позиций в области борьбы с терроризмом и иными угрозами общественной безопасности внутри страны. В рассматриваемом аспекте привлекают внимание также некоторые положения законодательства Италии. В частности, в силу ст. 1 Закона от 1 апреля 1981 г. «Об органах обеспечения общественной безопасности» Министру внутренних дел Италии в выполнении функций поддержания общественного порядка и общественной безопасности содействует Комитет общественного порядка и общественной безопасности — консультативный орган, в состав которого входят: глава полицейского

ведомства Италии, главы специализированных полицейских служб. Этот орган на общегосударственном уровне имеет своей основной задачей координирование взаимодействия всех служб, призванных обеспечивать общественную безопасность в государстве.

Согласно Конституции РФ уголовное законодательство находится в ведении Российской Федерации. Поэтому все предложения об изменении и дополнении УК РФ подлежат рассмотрению Государственной Думой. Законодатель отказался от использования такого неопределенного критерия особо тяжких преступлений и отнесения их к категории посягательств на национальную безопасность, как «преступления террористического характера». Критерий отнесения конкретного, даже тяжкого, преступления к категории террористических коренился в оценке содержания субъективной стороны состава, в определении только наличия террористической цели. Расследование и судебное рассмотрение этих дел, квалификация и назначение наказаний, вероятно, будут иметь определенные особенности, связанные с известным ограничением прав подозреваемых и подсудимых. Поэтому представляется необходимым закрепить в УК РФ точный перечень составов особо тяжких преступлений, совершение которых представляет собой посягательство на общественную безопасность.

Понятийный аппарат УК РФ, относящийся к доктрине противодействия терроризму и иным особо тяжким посягательствам на национальную безопасность, должен быть приведен в соответствие с терминологией и тенденциями развития уголовной ответственности за указанные преступления, закрепленными в международных правовых актах.

В связи с этим вносятся предложения об уточнении некоторых норм Общей и Особенной частей УК РФ. Так, предлагается отменить сроки давности привлечения к уголовной ответ-

ственности при совершении террористических преступлений, повлекших смерть многих людей, что потребует уточнения редакции ст. 78 УК РФ.

Рост распространения особо тяжких преступлений, посягающих на общественную и национальную безопасность, диктует необходимость поднять ответственность граждан за предупреждение совершения указанных преступлений. В связи с этим следовало бы уточнить положения УК РФ, предусматривающие ответственность за недонесение об известных готовящихся или совершенных особо тяжких преступлениях против национальной безопасности. Такие действия (бездействие) должны рассматриваться как укрывательство преступлений. Профессор С. В. Бородин в свое время предлагал внести поправки в примечание к ст. 316 УК РФ «Укрывательство преступлений», освобождающее от ответственности родственников обвиняемого. Это положение не должно распространяться на заранее не обещанное укрывательство преступлений, предусмотренных ст. 205, 206, 208, 211, 277, 280, 2821, 2822 и 360 УК РФ.

Ряд проблем возникает в связи с запретом суду применять смертную казнь и пожизненное лишение свободы в связи с истечением сроков давности. Высказано мнение, что соответствующие установления в ч. 4 ст. 78 и в ч. 5 ст. 79 УК РФ должны быть исключены по делам о совершении особо тяжких преступлений против национальной безопасности при отягчающих обстоятельствах. Выдвинутые предложения должны явиться предметом обсуждения Пленума Верховного Суда РФ и Федеральной службы исполнения наказаний. Но окончательное решение об их учете при решении вопросов дальнейшего совершенствования уголовного законодательства вправе принять лишь парламент страны.

Помимо изложенных вопросов возникли проблемы в сфере назначения наказаний по делам об особо

тяжких преступлениях против национальной безопасности в связи с включением в Общую часть УК РФ гл. 151 «Конфискация имущества» и включением в УК РФ разд. VI «Иные меры уголовно-правового характера». Эти сложности вызываются изменением содержания института множественности, системы мер наказания в УК РФ, порядка квалификации преступлений по совокупности совершенных деяний и назначения наказаний.

Как известно, конфискация была исключена из системы наказаний (ст. 44 УК РФ) Федеральным законом от 8 декабря 2003 г. вопреки рекомендациям ряда международных документов, ратифицированных Россией, которые рассматривали этот вид уголовного наказания как одну из наиболее эффективных мер противодействия организованной преступности, коррупции и финансирования террористической деятельности, несомненных посягательств на общественную безопасность. На поспешность и непроду-манность этого решения законодателя неоднократно и обоснованно указывали многие представители науки уголовного права.

Федеральным законом от 27 июля 2006 г. конфискация имущества была восстановлена в качестве иной меры уголовно-правового характера; ее применение регулируется ст. 1041— 1043 УК РФ. Уголовный закон указывает перечень составов преступлений, вследствие совершения которых возможно по решению суда принудительное безвозмездное обращение в собственность государства различного имущества, ценностей, полученных в результате совершения указанных в законе преступлений. Однако если до принятия Федерального закона от 8 декабря 2003 г. конфискация считалась дополнительным наказанием и не могла назначаться отдельно от основного наказания, то конфискация имущества, введенная Федеральным законом от 27 июля 2006 г. не обладает указан-

ным статусом. Возникает вопрос: как эта мера уголовно-правового характера должна применяться, учитывая возможность ее назначения лишь для безвозмездного изъятия только имущества, приобретенного в результате преступления (совместно с основным наказанием или отдельно, самостоятельно, каковы пределы этой меры, как должно процессуально оформляться применение конфискации имущества)?

Отмечая половинчатость решения об установлении Федеральным законом от 27 июля 2006 г. конфискации как иной меры уголовно-правового характера, следует поддержать неоднократно высказывавшиеся предложение о полноценном возвращении в систему наказаний конфискации имущества как вида уголовного наказания.

Реализация намечаемых Стратегией главных направлений государственной политики в сфере обеспечения внутренней общественной безопасности на долгосрочную перспективу требует усиления роли государства в качестве гаранта безопасности личности, совершенствования нормативного правового регулирования предупреждения преступности и борьбы с преступностью, терроризмом и экстремизмом, повышения эффективности деятельности правоохранительных органов, создания единой государственной системы профилактики преступности.

Библиографический список

Гринберг М. С. Преступления против общественной безопасности. Свердловск. 1974. С. 35.

Егоров В. С. Уголовная ответственность за преступления против общественной безопасности и общественного порядка. М., 2000.

Егоров И. Работа вместо автомата // РГ. 2009. 23 дек.

Лопашенко Н. Изменение уголовного законодательства: оценка летних реформ // Уголовное право. 2009. № 5.

Мусаелян М. Ф. Террористический акт: уголовно-правовой аспект. М., 2009.