Перспективные направления развития инвестиционной деятельности в муниципалитетах регионов Севера и Арктики

ЭКОНОМИЧЕСКИЕ НАУКИ

DOI: 10.25702/KSC.2307-5228.2018.10.2.117-122 УДК 338.001.36:332.1

ПЕРСПЕКТИВНЫЕ НАПРАВЛЕНИЯ РАЗВИТИЯ ИНВЕСТИЦИОННОЙ ДЕЯТЕЛЬНОСТИ В МУНИЦИПАЛИТЕТАХ РЕГИОНОВ СЕВЕРА И АРКТИКИ*

Е. Е. Емельянова

ФГБУН Институт экономических проблем им. Г. П. Лузина КНЦ РАН

Аннотация

На основе определенных условий функционирования муниципалитетов в период сложной экономической ситуации определены основные проблемы бюджетной обеспеченности и инвестиционной деятельности в зависимости от хозяйственно-производственной специализации малых и средних городов Севера и Арктики. Установлены наиболее перспективные направления развития и хозяйствования в инвестиционной и предпринимательской деятельности. Ключевые слова:

регионы Севера и Арктики, инвестиционная политика, муниципальные образования, перспективы развития.

PERSPECTIVE DIRECTIONS OF INVESTMENT ACTIVITY DEVELOPMENT IN THE MUNICIPALITIES OF THE NORTH AND THE ARCTIC

Elena E. Emelyanova

Luzin Institute for Economic Studies of the KSC of the RAS

Abstract

On the basis of certain conditions of functioning of municipalities during the difficult economic situation, the basic problems of budgetary provision and investment activity depending on economic and production specialization of small and medium towns of the North and the Arctic, have been defined. It was determined that in terms of investment activities the most promising municipalities are the municipalities with successfully functioning city-forming enterprises through their participation in the socio-economic development of the territories. The most perspective directions of their development and management within public-private and municipal-private partnership are established.

Keywords:

Northern and Arctic regions, investment policy, municipalities, development prospects.

В сложившейся экономической ситуации, которая связана с продолжающимся в стране сокращением бюджетных расходов, свертыванием ряда инвестиционных программ и ростом уровня безработицы, муниципальные органы власти вынуждены функционировать в условиях необходимости привлечения дополнительных финансовых ресурсов для устойчивого развития территорий. Однако вопросы привлечения инвесторов во многом зависят от конкурентных преимуществ, структуры экономики и позиции региональных и муниципальных органов власти. На основе ранее проведенной оценки современного состояния экономического развития муниципальных образований Севера, анализа их бюджетной обеспеченности и инвестиционной активности все муниципалитеты северных регионов были разделены на три группы согласно их

* Работа содержит материалы, полученные при поддержке грантом РФФИ № 16-32-00019 «Новые проблемы и перспективы социально-экономического развития регионов российской Арктики в условиях кризиса».

производственной специализации: «нефтегазовые», монопрофильные и города с разнонаправленной структурой экономики (в рассматриваемую категорию муниципалитетов вошли города с численностью населения от 20 до 100 тыс. чел., имеющие статус городского округа (за исключением административных центров), в связи с их преобладающим количеством и так как они являются наиболее типичными поселениями для регионов Севера России). Данная группировка была принята в связи с достаточно четкой и преимущественной экономической специализацией среди значительного количества поселений северных регионов.

Проведенное исследование позволило сделать ряд выводов.

Во-первых, моногорода до кризисного периода находились в более благоприятном финансовом положении по сравнению с другими городскими округами, имели более стабильный бюджет и гораздо большие инвестиционные возможности. Однако впоследствии произошло сокращение как доходной части бюджетов моногородов, так и объемов инвестиций, что негативно сказалось на их социально-экономическом положении.

Во-вторых, монопрофильные и «нефтегазовые» муниципалитеты, несмотря на значительное сокращение объемов инвестиций, снижение доходов местных бюджетов и финансовой самостоятельности, по уровню инвестиций на душу населения намного превосходят городские округа, не относящиеся к ним по своей структуре экономики, и находятся в более благоприятном финансовом положении, обладают большими инвестиционными возможностями для реализации собственной инвестиционной политики из-за участия в инвестиционной деятельности градообразующих предприятий, расположенных на их территории.

В-третьих, на эффективность проводимой инвестиционной политики по улучшению инвестиционного климата на муниципальном уровне повлияли сложные экономические процессы, происходящие в целом в стране, которые частично нивелировали усилия государственных и муниципальных органов власти по созданию благоприятных условий, ослабили бюджетную обеспеченность и инвестиционную деятельность в муниципалитетах Севера и Арктики, однако инвестиционная активность муниципальных образований в значительной степени зависит от позиции региональных и федеральных властей к развитию определенной территории, а также от предприятий, расположенных на территории муниципалитета и играющих значительную роль в экономике города [1].

Обобщая данные по бюджетной обеспеченности и инвестиционной активности в муниципалитетах с разной структурой экономики, можно констатировать, что основные перспективы развития инвестиционной деятельности на муниципальном уровне в регионах Севера и Арктики связаны в первую очередь с функционированием монопрофильных и «нефтегазовых» муниципальных образований. При этом наиболее стабильными являются все «нефтегазовые» муниципалитеты ввиду своего высокого конкурентного преимущества. Несмотря на то, что значительный объем инвестиций приходится на модернизацию нефтегазовой промышленности, это оказывает положительный эффект и на социально-экономическое положение самих городских округов за счет создания околоотраслевых производств по обслуживанию нефтегазовой отрасли.

Перспективы монопрофильных муниципалитетов, в отличие от «нефтегазовых», тесно связаны с конкурентоспособностью градообразующих предприятий. В последнее время отмечается ухудшение их социально-экономического положения. Так, при анализе результативности мер, принимаемых органами государственной власти по поддержке моногородов, на Коллегии Счетной палаты РФ с участием представителей регионов, Минэкономразвития, Внешэкономбанка и Фонда развития моногородов (ФРМ) было отмечено, что за 2014-2016 гг. государственная поддержка является малоэффективной.

На сегодняшний день проблемами моногородов занимается значительное количество всевозможных ведомств и структур: Минэкономразвития, Внешкомбанк, Фонд развития моногородов и др., которые дублируют функции по их поддержке, в то же время ни один

из федеральных органов исполнительной власти и институтов развития не обладает полной и достоверной информацией об объемах поддержки моногородов, их эффективности и результативности. Таким образом, представленные в 2016 г. данные Росстата, Минтруда и Минпромторга [2] зачастую не соответствуют показателям, которые предоставляют региональные и муниципальные органы власти.

Как показал анализ бюджетной обеспеченности, финансовая самостоятельность моногородов падает, а условия предоставления финансовой помощи ФРМ ужесточены, поэтому инвестиционная активность в моногородах в значительной степени зависит от привлекательности и финансовой самостоятельности самих промышленных предприятий. Так, на 1 января 2017 г. ФРМ заключил 18 соглашений с регионами о софинансировании затрат на мероприятия по строительству и реконструкции объектов инфраструктуры, необходимых для реализации новых инвестиционных проектов. Запланированный объем софинансирования за счет средств ФРМ составлял 8,7 млрд руб., однако в регионы перечислено лишь 3,7 млрд руб., или 43 %. При этом строительство инфраструктурных объектов закончено только по 3 из 18 соглашений. В ряде остальных проектов соглашения о софинансировании приостановлены из-за отсутствия инвесторов [2].

Сложность в получении финансовой помощи из ФРМ заключается в отсутствии у моногородов средств на разработку проектно-сметной документации, а также в проблеме поиска инвесторов для софинансирования инвестиционных проектов. Поэтому актуальным направлением деятельности органов власти по реализации инвестиционных планов развития на муниципальном уровне выступает применение механизмов государственно-частного (ГЧП) и муниципально-частного (МЧП) партнерства. Тем не менее здесь также существует ряд ограничений законодательного и финансового характера, так как реализация проектов в данных форматах предполагает обязательное софинансирование, что достаточно затруднительно ввиду выявленных проблем финансовой обеспеченности муниципальных бюджетов.

Механизм ГЧП в основном реализуется на уровне регионов. Министерством экономического развития РФ создан рейтинг регионов по развитию ГЧП [3], согласно которому субъекты РФ подразделяются на пять групп:

1) лидеры по уровню развития — 60-75 %;

2) с высоким уровнем развития — 45-60 %;

3) со средним уровнем развития — 35-45 %;

4) с низким уровнем развития — 25-35 %;

5) с очень низким уровнем развития — 0-25 %.

Проекты с использованием механизмов ГЧП реализуются в основном в динамически развивающихся регионах с достаточно интенсивным строительством. Показатели же уровня выполненных работ по виду деятельности «Строительство» и введения в действие жилых домов для регионов Севера и Арктики традиционно низкие. Поэтому и уровень развития ГЧП невысокий (табл.). Из всех северных регионов только «нефтегазовые» приближаются к низшему пороговому уровню, характеризующему высокую степень развития ГЧП. Три субъекта — Республика Саха, Сахалинская и Мурманская области — отнесены к среднему уровню развития ГЧП. В остальных регионах он «низкий» и «очень низкий».

Для реализации подобных проектов на муниципальном уровне в рамках МЧП в отечественной практике выступают в основном крупные, развивающиеся города. Область применения подобных проектов для малых и средних городов достаточно ограничена ввиду ранее указанных проблем материального, технического и финансового характера. К тому же возникает значительная проблема в поисках инвесторов. Поэтому данный вид проектов может быть перспективен для реализации преимущественно за счет участия градообразующих предприятий «нефтегазовых» и монопрофильных муниципалитетов.

Положение регионов Севера и Арктики в рейтинге развития ГЧП [3] The position of the northern and Arctic regions in the ranking of public-private partnership development [3]

Регион Region Уровень ГЧП, % Level of PPP, % Место в рейтинге Ranking position Регион Region Уровень ГЧП, % Level of PPP, % Место в рейтинге Ranking position

Ямало-Ненецкий АО Yamalo-Nenets Autonomous Okrug 46,2 19 Архангельская обл. Arkhangelsk region 31,2 50

Ханты-Мансийский АО Khanty-Mansi Autonomous Okrug 46,2 20 Камчатский край Kamchatka Krai 29,1 58

Республика Коми Komi Republic 45,4 23 Республика Карелия The Republic of Karelia 26,6 63

Республика Саха (Якутия The Sakha (Yakutia) Republic 44,6 25 Ненецкий АО Nenets Autonomous Okrug 23,6 70

Сахалинская обл. Sakhalin region 40,8 34 Магаданская обл. Magadan region 17,2 79

Мурманская обл. Murmansk region 36,7 38 Чукотский АО Chukotka Autonomous Okrug 10,6 82

Положительным примером применения механизмов ГЧП и МЧП в северных регионах является город Кировск Мурманской обл. При участии градообразующего предприятия АО «Апатит» в рамках ГЧП был реализован проект строительства гондольно-кресельной дороги, который стал первым проектом ГЧП в Мурманской обл. Однако такие примеры единичны. Так, согласно Перечню проектов, перспективных к реализации в Мурманской обл. на условиях ГЧП [4], только в одном из двенадцати проектов определен инвестор и готов полный пакет документов. По остальным проектам либо идет поиск инвесторов и соинвесторов, либо отсутствуют проектная документация и положительные экспертные заключения. При этом большая часть проектов в формате ГЧП планируется к осуществлению в административном центре региона — Мурманске, то есть механизм ГЧП и МЧП в большей степени применим в промышленных и административных центрах. К тому же в значительной степени инвесторы более заинтересованы в региональных бюджетах и реализации проектов на региональном уровне, нежели на муниципальном (пример — Республика Карелия, см. ниже), или в реализации проектов развития городских агломераций, в основе которых лежит объединение усилий администраций крупных городов и городов-спутников (Ивановская обл.) [5].

В Республике Карелия был создан прецедент, когда на межмуниципальном уровне на принципах ГЧП был реализован проект «Комплексная система водоочистки малых городов Республики Карелия» совместно с 37 муниципалитетами. В рамках проекта осуществлено строительство и реконструкция муниципальных объектов водоснабжения. В настоящее время в Республике Карелия реализуется ряд крупных инвестиционных проектов с использованием механизма ГЧП социально-туристской и промышленной направленности. Проекты реализуются при софинансировании за счет федеральных и республиканских целевых программ, основную часть финансовых вложений составляют инвестиции компаний [6].

Муниципалитетам для участия в проектах МЧП на условиях софинансирования требуется привлечение заемных финансовых средств. В отечественной практике широко применяются целевые кредиты вышестоящих бюджетов бюджетной системы РФ. Однако данные кредиты выдаются

не более чем на 3 года, в силу чего не могут использоваться в качестве финансирования крупных инвестиционных проектов, рассчитанных на длительный срок. В связи с этим основным источником финансирования инвестиционных проектов на муниципальном уровне, по мнению многих авторов [7, 8], выступают заемные средства (облигации) и кредиты коммерческих организаций. И если в мировой практике облигационные займы широко распространены на региональном и местном уровне власти [9], то в России в настоящее время рынок муниципальных облигаций не развит. При этом существует комплекс различных ограничений на возможности выпуска муниципальных ценных бумаг местными органами власти. Такие ограничения закреплены ст. 107 Бюджетного кодекса [10] и Федеральным законом «Об особенностях эмиссии и обращения государственных и муниципальных ценных бумаг» [11]. На данном этапе развития экономики выпуск облигационных займов муниципалитетами практически не возможен, даже для ряда субъектов РФ данное направление является неосвоенным. Например, только в 2017 г. Министерство финансов Мурманской обл. поставило задачу по обеспечению возможности выпуска облигационного займа, для чего региону необходимо обеспечить ряд условий: подготовить необходимую нормативно-правовую базу, получить оценку национального рейтингового агентства и т. д. [12]

Таким образом, в результате оценки эффективности деятельности органов власти в области политики по развитию инвестиционной среды и исходя из выявленных особенностей бюджетной обеспеченности муниципалитетов Севера и Арктики, их экономической специализации и размещения производственных сил, а также возможностей привлечения дополнительных финансовых ресурсов, основные перспективы развития в северных регионах связаны в первую очередь со стабильным функционированием «нефтегазовых» и монопрофильных поселений.

В связи с этим необходимо, во-первых, усиление работы государственных и муниципальных органов власти в направлении дальнейшей поддержки и развития моногородов, предприятия которых в значительной степени влияют на инвестиционный климат городов. Для этого требуется разработать и утвердить комплексную долгосрочную программу развития моногородов с указанием конкретных мероприятий и форм финансирования, а также способов поддержки градообразующих предприятий.

Во-вторых, для более эффективного решения проблем монопрофильных поселений необходимо создать единое ведомство, курирующее мониторинг социально-экономического положения в моногородах и перспективы их развития, что позволит получать объективную и реальную информацию об их положении. Единая, методически проработанная система оценки социально-экономического состояния моногородов до настоящего времени не создана, что снижает возможность принятия эффективных управленческих решений и определения целесообразности выделения бюджетных средств на их развитие.

В-третьих, одним из перспективных направлений развития моногородов и деятельности муниципальных органов власти является поиск новых видов экономической деятельности: например, г. Кировск (Мурманская обл.) получил дополнительные возможности роста за счет развития туристического кластера при сохранении горнодобывающей промышленности. Но это касается только тех городов, где промышленные предприятия относительно успешно функционируют, без успешно функционирующего градообразующего предприятия поднять экономику моногорода достаточно проблематично.

Дальнейшее развитие инвестиционной деятельности и предпринимательской активности на территориях муниципалитетов связано с активизацией работы государственных и муниципальных органов власти по развитию различных форм государственно- и муниципально-частного партнерства. Данное направление актуально для всех городских округов Севера и Арктики, в особенности для «нефтегазовых» и монопрофильных поселений, имеющих на своих территориях крупные предприятия. Для этого требуется совершенствование нормативно-правовой базы на региональном и муниципальном уровнях, законодательно закрепляющих способы и методы поддержки предпринимательства, информационная доступность о преимуществах

инвесторов в рамках участия в проектах ГЧП и МЧП, а также усиление регулирующей и стимулирующей роли региона в привлечении ресурсов.

Перспективы развития сектора предпринимательства в городах Севера и Арктики связаны в первую очередь с уже функционирующими малыми и средними предприятиями, поэтому целесообразно подготовить и реализовать ряд программ, нацеленных именно на развитие и поддержку уже существующего малого бизнеса и местных предпринимателей. На сегодняшний день в большинстве муниципалитетов действуют программы по поддержке в основном начинающих предпринимателей, выделяются субсидии и оказывается методическая помощь вновь создающимся малым и средним предприятиям. На наш взгляд, необходимо проработать и внедрить дополнительные меры поддержки для уже действующих малых предприятий с помощью финансового обеспечения, льготного кредитования, предоставления материально-технической базы, уменьшения административных барьеров и т. д.

ЛИТЕРАТУРА

1. Емельянова Е. Е. Тенденции развития и оценка эффективности политики государственных и муниципальных органов власти по улучшению инвестиционного климата в регионах Крайнего Севера // Север и рынок: формирование экономического порядка. 2017. № 3 (54). С. 14-29. 2. Анализ результативности мер, принимаемых органами государственной власти по поддержке моногородов / Счетная палата Российской Федерации. URL: http://www.ach.gov.ru/press_center/news/30165. 3. Рейтинг регионов России по уровню развития государственно-частного партнерства за 2014-2015 гг. / Мин-во экономического развития РФ. URL: http://mrpp.gov-murman.ru/activities/New%20Folder/reyting-gchp-2015.pdf. 4. Перечень объектов Мурманской области, в отношении которых планируется заключение концессионных соглашений // Инвестиционный портал Мурманской области. Мурманск, 2017. URL: http://invest.gov-murman.ru/plowadki/gosudarstvennochastnoe_partnerstvo/. 5. Муслимов Ф. А. Развитие муниципально-частного партнерства в управлении муниципальной собственностью // Молодой ученый. 2015. № 23. С. 621-625. 6. Курило А. Е., Немкович Е. Г. Формирование института государственно-частного партнерства в Республике Карелия // Региональная экономика: теория и практика. 2012. № 25. С. 13-20. 7. Саак А., Колчина О. Оценка инвестиционной привлекательности муниципального образования // Муниципальная власть. 2006. № 4. С. 53-64. 8. Швецов А. Н. Экономические ресурсы муниципального развития: финансы, имущество, земля. Изд. 3-е, испр. и доп. М.: Едиториал УРСС, 2004. 224 с. 9. Кирсанов А. А. Осуществление муниципальных заимствований // Финансы и межбюджетные отношения. 2010. № 8. С. 18-24. 10. Бюджетный кодекс Российской Федерации: федер. закон от 31 июля 1998 г. № 145-ФЗ (ред. от 30.09.2017) // Справочно-поисковая система «КонсультантПлюс». 11. Об особенностях эмиссии и обращения государственных и муниципальных ценных бумаг: федер. закон от 29 июля 1998 г. № 136-ФЗ (ред. от 14.06.2012) // Справочно-поисковая система «КонсультантПлюс». 12. Заседание Правительства Мурманской области 19 мая 2017 г. // Мин-во финансов Мурманской области: офиц. сайт. Мурманск, 2017. URL: http://minfin.gov-murman.ru/news/213505/.

Сведения об авторе

Емельянова Елена Евгеньевна — кандидат экономических наук, старший научный сотрудник Института экономических проблем им. Г. П. Лузина КНЦ РАН E-mail: emelya@iep.kolasc.net.ru

Author Affiliation

Elena E. Emelyanova — PhD (Economics), Senior Researcher of the Luzin Institute for Economic Studies

of the KSC of the RAS

E-mail: emelya@iep.kolasc.net.ru

Библиографическое описание статьи

Емельянова, Е. Е. Перспективные направления развития инвестиционной деятельности в муниципалитетах регионов Севера и Арктики / Е. Е. Емельянова // Вестник Кольского научного центра РАН. — 2018. — № 2 (10). — С. 117-122.

Reference

Emelyanova Elena E. Perspective Directions of Investment Activity Development in the Municipalities of the North and the Arctic. Herald of the Kola Science Centre of the RAS, 2018, vol. 2 (10), pp. 117-122 (In Russ.).