Правовые основы организации и деятельности полиции российской империи

Р. С. МУЛУКАЕВ,

главный научный сотрудник научно-исследовательского центра, доктор юридических наук, профессор, заслуженный деятель науки РФ

т.: 8 (495) 619-49-39

Научная специальность: 12.00.01 -теория и история права и государства; история учений о праве и государстве.

R. S. MULUKAEV,

Doctor of Law, Professor, Merited Researcher of the Russian Federation, Chief Researcher at the Research Centre

Scientific speciality: 12.00.01 — Theory and History of Law and State; History of Doctrines about Law and State.

УДК 351.74:94

Правовые основы организации и деятельности полиции Российской империи

Legal Framework of Police Organization and Activity of the Russian Empire

Статья написана в связи с 300-летним юбилеем российской полиции. В ней рассматриваются вопросы правового регулирования организации и деятельности полиции Российской империи на различных исторических этапах.

Трехсотлетие российской полиции, правовые основы, организация и деятельность полиции, законность, исторический опыт.

The article is devoted to the 300th anniversary of Russian police. Law regulation issues of police organization and activity of the Russian Empire are considered at various historical levels.

The 300th anniversary of Russian police, legal framework, organization and activity of police, legality, historical experience.

В связи 300-летним юбилеем российской полиции вполне логично выявить какие-то общие, типологические черты, которые были ей присущи. В данном случае, безусловно, можно говорить, что с самого начала и в организационном построении, и в деятельности она опиралась на прочные правовые основы.

Как бы мы ни оценивали российскую полицию, тот факт, что право определяло ее организационное построение, формы и методы деятельности, не оспорим. Конечно, однозначную оценку правовому регулированию организации и деятельности российской полиции на всем протяжении ее истории дать нельзя. Не всегда оно отвечало объективным потребностям, не всегда было в должной мере эффективным, но всегда являлось постоянно действующим фактором реального функционирования полиции как правоохранительного органа государства.

Сегодня можно попытаться выявить общие черты, характеризовавшие правовые основы организации и деятельности российской полиции.

Прежде всего хотелось отметить, что правовые основы определяли легитимность полиции, ее предназначение в государственной системе регулирования общественных отношений.

Следует констатировать, что вопрос о правовых основах организации и деятельности российской полиции все еще не стал предметом самостоятельного исследования. Это, конечно, упущение, недооценка столь значимой, существенной проблемы. Ведь право, будучи инструментом в руках государства, способствовало тому, чтобы организация и деятельность полиции на каждом историческом этапе были факторами стабилизации жизнедеятельности общества.

Рассматривая правовые основы организации и деятельности российской полиции, важно подчеркнуть, что основополагающее значение имели правовые акты общего характера, начиная с Судебников 1497 и 1550 гг., Соборного Уложения 1649 г. и завершая Высочайше утвержденными Основными государственными законами от 23 апреля 1906 г. В них закрепля-

12

лись общеправовые принципы, в соответствии с которыми издавались отраслевые правовые акты, в том числе и правовые акты, регулировавшие организационное построение и деятельность полиции.

Логика исследования предмета настоящей статьи предполагает начать со времени создания и упрочения Русского централизованного государства (XV—XVII вв.). Именно тогда сложились устойчивый государственный аппарат и целостная правовая система. Одной из основных функций государства стала борьба с преступностью, охрана общественного порядка. Для реализации данной функции, «в связи с умножениям разбоев», в 1539 г. создается специальный государственный орган — Разбойный приказ. Правовую основу его правоохранительной деятельности составляла Уставная книга Разбойного приказа [5, с. 189—199].

В ведении Разбойного приказа находились губные избы — органы местного управления, которые также выполняли полицейские функции. Правовую основу их деятельности составляли уставные грамоты. В них закреплялся состав должностных лиц и направления деятельности этих органов. Например, аппарат наместника по Белозерской судной грамоте состоял из двух тиунов и десяти доводчиков, которые осуществляли управление (в том числе и полицейские функции) и суд на Белозерской земле [15, с. 191-200].

К середине XVII в. сложились условия, при которых возрастало значение обеспечения общественного порядка: происходил рост городов, увеличилась численность их жителей, высоким являлся уровень преступности, общесоциальной проблемой - пожарная безопасность. Возникла объективная необходимость специального законодательства по охране общественного порядка.

В апреле 1649 г. царь Алексей Михайлович издает «Наказ о градском благочинии» [7] — это общероссийский закон об охране общественного порядка. В нем содержится понятие общественного порядка, характеризуются его признаки: пресечение преступлений, обеспечение порядка в общественных местах (на улицах, рынках), мер по пожарной безопасности. Наказ стал правовой основой деятельности органов и должностных лиц, осуществлявших полицейские функции. Наказ предусматривал участие населения в охране общественного порядка, устанавливал обязанность назначения от каждых десяти дворов по одному человеку «с рогатины и с топоры, и с водоливными трубами». Полицейские чиновники — объезжие головы — «расписывали» их по улицам и переулкам, причем списки представлялись в Боярскую думу и Земской приказ.

Объективный процесс социально-экономического развития российского общества во второй половине XVII — начале XVIII в. привел к утверждению абсолютной монархии. Право являлось важнейшим инструментом обеспечения неограниченной власти монарха. Глубокие преобразования в системе государственного управления, произведенные Петром I, преследовали цель упрочения незыблемости власти абсолютного монарха. Одним из таких преобразований стало создание регулярной полиции. Правовую основу нового органа составили написанные Петром I «Пункты, данные Санкт-Петербургскому генерал-полицмейстеру» [8].

Данные пункты были изданы «для улучшения порядков в сем городе». Жителям объявлялось, «ежели что будет до них в оном управлении касаться, быть в том послушным, никто б неведением не отговаривался».

В тринадцати пунктах определялись обязанности полиции, охватывавшие диапазон от того, чтобы «смотреть, дабы строение было регулярно построено по его Царского Величества регламенту», до торговли доброкачественными товарами, содержания улиц и переулков в чистоте, «дабы проезд был беструден». Полиция должна была пресекать драки и другие нарушения в общественных местах. Пункты предусматривали повинности для жителей по оказанию содействия полиции («надлежит определить в каждый слободе или улице старосту, и к каждым десяти дворам десятского из тех же жителей, и дабы каждый десятский за своим десятком накрепко смотрел, чтоб чего не учинилось противного запрещению»).

Возникает вопрос, почему в правовом акте учредительного характера давалось столь детальное определение обязанностей полиции?

Думается, это было вызвано, во-первых, тем, что создавался новый орган государства, которому придавалось первостепенное значение, и перечень возлагавшихся на него обязанностей освещался авторитетом самого царя. Во-вторых, при создании регулярной полиции учитывался европейский опыт (консультантом Петра I был известный немецкий ученый-философ Г. В. Лейбниц). А в Европе в XVII—XVIII вв., в условиях абсолютизма, особое значение для правового регулирования общественных отношений имели так называемые административные эдикты и ордонансы (во Франции), а также имперские полицейские регламенты (в Германии). Они регулировали самые разнообразные стороны жизни общества от торговли до одежды, которую носили представители тех или иных социальных слоев. Такая подробная регламентация жизни подданных преследовала цель внести в нее упорядоченность и стабильность. Разумеется, полицейское государство как сим-

вол строгого порядка и всесторонней регламентации жизни подданных — институт феодального общества. Оно является антиподом правового государства, зарождение которого связано с развитием буржуазных отношений. Однако следует признать, что на определенном историческом этапе полицейское государство играло позитивную роль. Именно с этой точки зрения следует рассматривать Регламент Главного магистрата — правовой акт, изданный в 1721 г. и регулировавший систему городского управления в России. В эту систему входила и полиция, которая характеризовалась «как душа гражданства и всех добрых порядков и фундаментальный подпор человеческой безопасности и удобности» [9].

Естественно, в реальной жизни дело обстояло сложнее, и далеко не все положения Регламента Главного магистрата реализовывались на практике.

Объективные потребности развивавшихся общественных отношений обусловливали необходимость распространения аппарата регулярной полиции на всю территорию страны. Правовой основой строительства регулярных полицейских органов во всероссийском масштабе стал законодательный акт от 23 апреля 1733 г. «Об учреждении полиции в городах». В соответствии с ним полиция создавалась в губернских и других крупных городах. Полицейские органы в периферийных городах получили название полицмейстерских контор и находились в подчинении Главной полицмейстерской канцелярии (которая после смерти Петра I стала называться Петербургской полицмейстерской канцелярией) и возглавлявшего ее генерал-полицмейстера, который был подведомственен непосредственно Кабинету министров. В акте от 23 апреля 1733 г. впервые в губернских и других городах определялись штаты полиции, которые действовали почти полвека.

Со временем царствования Екатерины II, придерживавшейся доктрины «просвещенного абсолютизма», связаны многие проекты государственных преобразований, в том числе преобразований полиции, к ведению которой, по мнению императрицы, относилось все, «что служит сохранению благочиния в обществе».

Наиболее крупной реформой Екатерины II стала реформа местного управления. Правовой основой реформы стал полномасштабный законодательный акт от 7 ноября 1775 г. «Учреждения для управления губерний Всероссийской империи» [10]. В числе других мер, касавшихся местного управления, в нем содержались положения о реорганизации местной полиции. В данном случае важно не только охарактеризовать существо этой реорганизации, но и обратить внимание на то, что ее правовой основой стал акт общего характера, что существенно

повышало значимость предусмотренных в этом акте норм, регулировавших организационные преобразования полиции.

Согласно Учреждению уездная полиция создавалась в виде Нижнего земского суда, который возглавлял капитан-исправник. Уездная полиция обязывалась «предупреждать и пресекать преступления и принуждать к исполнению законов». На полицию также возлагались «меры безопасности от воров и разбойников, поимка оных и истребление их шаек».

К концу XVIII в., в связи с подъемом промышленности, торговли, ростом численности городского населения, полицейский аппарат городов, особенно крупных, перестал соответствовать новым социально-экономическим условиям. Он нуждался в совершенствовании организационной структуры, более четкой юридической регламентации форм и методов деятельности. О глубине и серьезности проведенной реформы свидетельствует правовой акт, послуживший ее основанием. В 1782 г. был издан Устав благочиния, или полицейский. По своему нормативному содержанию это был правовой акт, охватывавший все стороны организа- ^ ции и деятельности полиции, а по юридической £ силе — закон, историческое значение которо- ^ го состоит в том, что он, по сути дела, заложил ^ основы российского отраслевого законодатель- "с ства о полиции. Впечатляют внешние данные ^ Устава благочиния — 14 глав, 274 статьи. ^

В соответствии с Уставом кардинально ме- ^ нялась структура полицейских органов в горо- < дах. Теперь таковыми стали управы благочиния. ^ В столицах они возглавлялись обер-полицмейстерами, в губернских городах — полицмейстерами, а в остальных городах — городничими.

Главные задачи полиции состояли в том, чтобы «общий порядок сохранен был во всех видах», чтобы «ничто не принималось противное службе Императорского величества» и чтобы во всем «благочиние и добронравие» сохранялось.

Управы благочиния выступали как судеб-но-полицейские органы. Одной из важных их функций было «открытие преступлений и проступков, предупреждение оных, имании под стражу преступников, исследовании на месте, обнаруживании и утверждении доказательств преступлений или проступков».

Устав благочиния, или полицейский, действовал до начала 60-х гг. XIX в.

В 1802 г. в России произошла кардинальная реформа системы центральных органов исполнительной власти. На смену созданным Пет- . , ром I коллегиям пришли министерства. Они 1, являлись строго централизованными бюрократическими учреждениями. Министры назначались и увольнялись императором, за свои действия отвечали только перед ним.

14

В числе первых восьми министерств было и министерство внутренних дел. Правовой основой его функционирования стал Манифест от 25 июня 1811 г. «Об общем учреждении министерств», написанный М. М. Сперанским [11]. Общее учреждение министерств определяло компетенцию и предметы ведения министерств.

На министерство внутренних дел возлагалась обязанность «печись о повсеместном благосостоянии народа, спокойствии, тишине и благоустройстве империи». Именно поэтому в структуру министерства внутренних дел была включена полиция. В то же время министерство внутренних дел являлось многоотраслевым органом, выполнявшим разнородные функции. Данное обстоятельство послужило основанием для выделения, по предложению М. М. Сперанского, из министерства внутренних дел 17 августа 1810 г. министерства полиции [12]. Однако в дальнейшем из-за необходимости экономии государственных средств и ликвидации дублирования с министерством внутренних дел в 1819 г. министерство полиции было упразднено, и полиция вновь перешла в ведение министерства внутренних дел [13].

Система министерств, построенная по отраслевому принципу, привела к оформлению в России ведомств. Министерство внутренних дел и его местные органы составляли единое ведомство со своим бюджетом, штатом чиновников. Одним из основных методов руководства министерством внутренних дел подведомственными ему органами и учреждениями являлось издание различных правовых актов — циркуляров, инструкций, приказов, распоряжений. В них конкретизировались законы, устанавливались нормы, регулировавшие деятельность подведомственных органов. Наиболее распространенными актами подобного рода являлись циркуляры и инструкции. Министерство внутренних дел регулярно издавало сборники циркуляров и инструкций и рассылало их в полицейские органы.

Циркуляры, как правило, касались частных, конкретных вопросов («О нарушении иностранцами паспортных правил» от 6 сентября 1868 г., «О порядке действий полиции при задержании и пересылке бродяг и беспаспортных» от 24 августа 1873 г.). Инструкции носили общий характер и регулировали деятельность отдельных служб полиции, например «Инструкция полицейским урядникам» от 19 июня 1878 г. [16, с. 140].

Большой интерес представляет подписанная министром внутренних дел П. А. Столыпиным «Инструкция чинам сыскных отделений» от 9 августа 1910 г. Она была издана в связи с образованием в структуре полиции сыскных отделений и являлась руководством к действию для чинов сыскных отделений. Не лишенная недостатков, тем не менее эта инструкция и в наши дни пред-

ставляет не только исторический, но и определенный практический интерес [3, с. 187—190].

Важным этапом развития правовых основ организации и деятельности полиции стал период со второй половины XIX до начала XX в. С отменой крепостного права в феврале 1861 г. в России началось интенсивное развитие капитализма. Это существенно повлияло на характер общественных отношений, привело к обострению социальных противоречий. Одновременно резко ухудшилась криминогенная обстановка, возрос уровень общеуголовной преступности. Возникла необходимость проведения серьезных реформ в системе государственного управления, в том числе и в организации полиции.

Принципы реформирования полиции были определены в указании министра внутренних дел от 16 мая 1858 г. начальникам губерний: полиция должна строиться «на началах, соответствующих будущему устройству отношений и помещиков, и крестьян».

В конечном счете правовой основой реформирования полиции стали утвержденные Александром II «Временные правила об устройстве полиции в городах и уездах губерний, по общему учреждению управляемых» [6].

Существо реформы заключалось в том, что городская и сельская полиция объединялись в «одну общую уездную полицию». Создавались уездные полицейские управления, которые возглавляли уездные исправники, назначенные губернатором. Одновременно расширялись права руководителя полиции: он мог «разрешать все подведомственные полиции дела» личным распоряжением.

С точки зрения содержания вышеназванный акт имел силу закона, а с точки зрения формы — в будущем предполагалась его замена постоянно действующим законом. Однако Временные правила не были заменены и действовали до конца свержения самодержавия.

Внутриполитическое положение России в последней четверти XIX в., характеризовавшееся крайним обострением социальных противоречий, стало причиной образования чрезвычайных органов и введения в действие чрезвычайного законодательства. В феврале 1880 г. была создана Верховная распорядительная комиссия по охранению государственного порядка и общественного спокойствия. По мнению ее начальника М. Т. Лорис-Меликова, сосредоточение в министерстве внутренних дел заведывания «всей полицией как общею, так политическою, земскими и городскими делами и печатью, предоставит ему возможность создать твердую власть» [2, с. 15].

В результате распоряжением Верховной распорядительной комиссии, утвержденной царем, общая полиция и жандармерия были переданы

в структуру департамента полиции министерства внутренних дел [14]. Директор департамента полиции одновременно являлся командиром Отдельного корпуса жандармов и товарищем (заместителем) министра внутренних дел. На департамент полиции возлагались обязанности «по предупреждению преступлений и охране общественной безопасности и порядка».

Таким образом, в условиях обострения социальной обстановки особое значение приобретало чрезвычайное законодательство. Оно становилось правовой основой решения возникавших перед государством проблем. В первую очередь была произведена дальнейшая централизация всей полицейской системы. Вслед за этим 14 августа 1881 г. издается Положение о мерах к охранению государственного порядка и общественного спокойствия. Этот чрезвычайный закон определял полномочия полиции в условиях объявления той или иной местности в исключительном положении.

По указанию генерал-губернаторов обер-полицмейстеры могли воспрещать всякие народные, общественные и даже частные собрания, делать распоряжения о закрытии всяких торговых и промышленных заведений, воспрещать отдельным личностям пребывание в местностях, объявленных в исключительном положении. Начальники полиции и их помощники могли делать распоряжения о предварительном задержании на две недели всех лиц, внушавших основательное подозрение в совершении государственных преступлений или в прикосновенности к ним, а равно к принадлежности к противозаконным сообществам; о производстве во всякое время обысков во всех без исключения помещениях, фабриках, заводах, о наложении ареста на всякого рода имущество, указывавшее на преступность действий или намерений заподозренного лица.

Хотя Положение о мерах к охранению государственного порядка и общественного спокойствия формально вводилось как временное (сроком на три года), оно регулярно продлевалось царским правительством и фактически действовало 36 лет, вплоть до Февральской революции 1917 г.

Как видим, вопрос о правовых основах деятельности полиции не однозначен. При определенных условиях полиция руководствовалась чрезвычайным законодательством. Объяснение этому может быть связано с тем, что полиция — правоохранительный орган, который при всех

Список литературы:

1. ДерюжинскийВ. Ф. Полицейское право. СПб., 1908.

условиях должен стоять на страже установленного государством порядка.

Заканчивая рассмотрение проблемы правовых основ организации и деятельности полиции Российской империи, представляется вполне логичным поставить вопрос о том, в какой мере организация и деятельность российской полиции отвечали требованиям законности. Кроме непосредственной связи с предметом настоящей статьи, такая постановка вопроса обусловлена тем, что эта проблема остается «белым пятном» в истории отечественной полиции. Для его ликвидации нужно провести серьезное исследование источников и на этом основании сделать конкретные выводы. Тем не менее в контексте рассматриваемой проблемы нельзя игнорировать оценки известных и весьма авторитетных деятелей дореволюционной России, имевших прямое отношение к полиции. Директор департамента полиции с 1902 по 1905 г. А. А. Лопухин писал: «При мелочном определении всех обязанностей полиции, распространяющихся на все области жизни граждан, закон вполне естественно не мог установить самого главного, пределов власти полиции. Кому предписано вмешательство во все, того власть не мо- £ жет быть ограничена» [4, с. 40]. g

Не менее красноречиво высказывание из- ^ вестного специалиста в области полицейского "с права профессора Петербургского университе- ^ та В. Ф. Дерюжинского: «Постоянная деятель- ^ ность вне пределов и требований закона подо- ^ рвала во многих чинах администрации всякое < представление о границах их власти и привела ^ к глубокому произволу» [1, с. 277].

Полагаю, что приведенные высказывания свидетельствуют об исключительной важности проведения серьезного исследования проблемы — законность и полиция в Российской империи.

В заключение следует сказать, что в дореволюционный системе российского права сложилась самостоятельная отрасль полицейского права, предметом которого был широкий круг административных правоотношений. Основу этой отрасли составляли нормы, которые регулировали организацию и деятельность полиции. Разумеется, сегодня и само общество изменилось, и совокупность правоотношений — иная. Однако опыт, имевшийся в нашем прошлом, заслуживает внимания и всестороннего изучения. И это один из наиболее важных выводов, связанных с 300-летним юбилеем российской полиции.

1

References:

1. Deryuzhinskij V. F. Policejskoe pravo. SPb., 1908.

2. История органов внутренних дел. М., 2004.

3. История полиции России. Исторический очерк и основные документы. М., 2001.

4. Лопухин А. А. Настоящее и будущее русской полиции. М., 1907.

5. Памятники Русского права. М., 1959. Вып. 5.

6. Полное Собрание Законов Российской Империи: Собрание второе. СПб., 1865. Т. XXXVII (1862 г.). № 39087.

7. Полное Собрание Законов Российской Империи: Собрание первое. СПб., 1830. Т. I (1649—1675 гг.). № 279.

8. Полное Собрание Законов Российской Империи: Собрание первое. СПб., 1830. Т. V (1713—1719 гг.). № 3203.

9. Полное Собрание Законов Российской Империи: Собрание первое. СПб., 1830. Т. VI (1720—1722 гг.). № 3708.

10. Полное Собрание Законов Российской Империи: Собрание первое. СПб., 1830. Т. XX (1775—1780 гг.). № 14392.

11. Полное Собрание Законов Российской Империи: Собрание первое. СПб., 1830. Т. XXXVII (1820—1821 гг.). № 20406.

12. Полное Собрание Законов Российской Империи: Собрание первое. СПб., 1830. Т. XXXI (1810—1811 гг.). № 24687.

13. Полное Собрание Законов Российской Империи: Собрание первое. СПб., 1830. Т. XXXVI (1819 г.). № 27699.

14. Полное Собрание Законов Российской Империи: Собрание третье. СПб., 1880. № 61550.

15. Российское законодательство X—XX веков: Законодательство периода образования и укрепления Русского централизованного государства: в 9-ти т. М., 1985. Т. II.

16. Сборник циркуляров и инструкций Министерства внутренних дел за 1878 год. СПб., 1880. № 624.

2. Istoriya organov vnutrennih del. M., 2004.

3. Istoriya policii Rossii. Istoricheskij ocherk i os-novnye dokumenty. M., 2001.

4. Lopuhin A. A. Nastoyashchee i budushchee russkoj policii. M., 1907.

5. Pamyatniki Russkogo prava. M., 1959. Vyp. 5.

6. Polnoe Sobranie Zakonov Rossijskoj Imperii: Sobranie vtoroe. SPb., 1865. T. XXXVII (1862 g.). № 39087.

7. Polnoe Sobranie Zakonov Rossijskoj Im-perii: Sobranie pervoe. SPb., 1830. T. I (16491675 gg.). № 279.

8. Polnoe Sobranie Zakonov Rossijskoj Imperii: Sobranie pervoe. SPb., 1830. T. V (17131719 gg.). № 3203.

9. Polnoe Sobranie Zakonov Rossijskoj Imperii: Sobranie pervoe. SPb., 1830. T. VI (17201722 gg.). № 3708.

10. Polnoe Sobranie Zakonov Rossijskoj Imperii: Sobranie pervoe. SPb., 1830. T. XX (17751780 gg.). № 14392.

11. Polnoe Sobranie Zakonov Rossijskoj Im-perii: Sobranie pervoe. SPb., 1830. T. XXXVII (1820-1821 gg.). № 20406.

12. Polnoe Sobranie Zakonov Rossijskoj Imperii: Sobranie pervoe. SPb., 1830. T. XXXI (18101811 gg.). № 24687.

13. Polnoe Sobranie Zakonov Rossijskoj Im-perii: Sobranie pervoe. SPb., 1830. T. XXXVI (1819 g.). № 27699.

14. Polnoe Sobranie Zakonov Rossijskoj Imperii: Sobranie tret'e. SPb., 1880. № 61550.

15. Rossijskoe zakonodatel'stvo X-XX vekov: Zakonodatel'stvo perioda obrazovaniya i ukre-pleniya Russkogo centralizovannogo gosudarst-va: v 9-ti t. M., 1985. T. II.

16. Sbornik cirkulyarov i instrukcij Ministerstva vnutrennih del za 1878 god. SPb., 1880. № 624.

16