Перенастройка налоговой системы: возможные риски

© 2018 г. Н. И. Малис

ПЕРЕНАСТРОЙКА НАЛОГОВОЙ СИСТЕМЫ : ВОЗМОЖНЫЕ РИСКИ

Малис Нина Ильинична - канд. экон. наук, заслуженный профессор, профессор Департамента налоговой политики и таможенно-тарифного регулирования Финансового университета при Правительстве РФ

Изменения в налоговой системе РФ, которые вступают в действие с 2019 года, не были для предпринимателей и всего населения неожиданностью прежде всего потому, что в послании Президента РФ Федеральному собранию РФ была отмечена необходимость перенастройки налоговой системы и намечены основные цели этой перенастройки, - ориентация налоговой системы на основную цель: стимулирование деловой активности, рост экономики и инвестиций, создание конкурентных условий для развития предприятий.

В этой связи Президентом РФ было предложено рассмотреть идеи перенастройки налоговой системы, так как в 2018 году необходимо принять поправки в соответствующее законодательство, в первую очередь в Налоговый Кодекс РФ, а с 1 января 2019 года ввести их в действие, зафиксировав новые стабильные правила на долгосрочный период.

Очевидно, что любые изменения налогового законодательства предопределяют риски как для налогоплательщиков, так и для государства.

Идеология перенастройки налоговой системы определилась к началу 2018 года. В частности заместителем министра финансов И.Труниным была выражена общая позиция Минфина России как снижение налогового бремени прямых налогов при некотором повышении косвенных налогов.

В настоящее время ситуация прояснилась. Несмотря на серьезную дискуссия по введению прогрессивной налоговой ставки НДФЛ в целях создания справедливости взимания этого налога, соответствующее решение принято не было. Это можно считать целесообразным по нескольким причинам. В первую очередь потому, что налоговые поступления последовательно растут, обгоняя рост заработной платы, и являются надежным источником доходной базы региональных и местных налогов. Во вторых, практика применения прогрессивной шкалы налогообложения доходов физических лиц требует введения необлагаемого минимума для лиц с доходами на уровне прожиточного минимума, поскольку взимание налога с этих лиц лишает их части средств, необходимых для воспроизводства рабочей силы. Учитывая большой разрыв в показателе средней заработной платы по регионам и большое количество регионов со средней заработной платой в районе 20-25 тысяч рублей, можно предположить, что налоговые доходы по НДФЛ в этих регионах резко сократятся, что для региональных бюджетов крайне нежелательно.

Можно отметить и тот факт, что повышение косвенных налогов при снижении или сохранении налогового бремени прямых налогов в настоящее время является мировым трендом.

В результате долгих дискуссий, решения об изменениях в налоговую систему приняты и начнут действовать с 1 января 2019 г.

Несомненно, что ключевым моментом реформирования явилось повышение ставки НДС с 18 до 20 %.

Справка: ставка НДС в размере 20 % действовала в нашей стране в период с 1994 до 2004 года, а в предшествующие этому периоду два года была еще выше и составляла 28 %. С 2004 года ставка НДС составляла 18 % и не повышалась.

Совершенно очевидно, что изменение налоговой нагрузки для плательщиков не будет одинаковым. Налоговые риски выше у тех, у кого высокая добавленная стоимость - выше заработная плата персонала, амортизационные отчисления, прибыль и проценты по кредитам. Если ориентироваться по данным Росстата РФ, то можно предположить, что это отрасли, связанные с добычей полезных ископаемых, особенно нефти и газа, производством кокса и нефтепродуктов, деятельность, связанная с научными исследованиями и разработками, финансовая и страховая деятельность, где средняя заработная плата в несколько раз выше средней по стране и значительно выше показатели прибыли, высокие амортизационные отчисления.

Такие компании пострадают в первую очередь. С другой стороны, повышение налога в конечном итоге отразится на покупателях. Прежде всего на физических лицах, приобретающих товары (работы, услуги) для себя, а также на малых компаниях, которые работают на специальных налоговых режимах и не являтся плательщиками НДС, - его включают в затраты.

В этой связи важно, что с 1 января 2019 г. все плательщики Единого сельскохозяйственного налога перейдут в категорию плательщиков НДС, но при этом в ряде случаев в ст. 145 НК РФ предусмотрено право на освобождение от НДС ряда налогоплательщиков, которые не реализуют подакцизную продукцию и соблюдают лимит по доходам ( 2018 г. - 100 млн руб.; 2019 -90 млн руб.).

Можно предположить, что налоговые риски в большей степени повышаются у физических лиц с высокими доходами, поскольку сохраняется 10-ти процентная ставка на основные продукты питания и детские товары, имеющие высокую эластичность, а кроме того до 2025 г. сохраняется 0-я ставка налога на авиаперевозки в Крым и Севастополь, регионы Дальневосточного федерального округа и Калининградскую область.

Новая ставка НДС применяется в отношении товаров (работ, услуг), имущественных прав, отгруженных (выполненных, оказанных), переданных начиная с 1 января 2019 г. Можно сделать вывод, что у большинства налогоплательщиков повышается риск увеличения налоговых платежей, а крупные экспортеры выигрывают за счет возмещения налога из бюджета, что предопределяет определенные риски у государства.

В сторону снижения налоговых рисков налогоплательщиков действует новое положение НК РФ о сокращении срока проведения камеральной налоговой проверки до двух месяцев со дня подачи декларации ( кроме камеральной проверки декларации по НДС иностранных организации, состоящих на учете в налоговом органе, - для них проверка осуществляется 6 месяцев).

Повышение налоговых рисков государства несомненно связано со снижением с 7 до 2-х млрд рублей порога общей суммы уплаченных за три предшествующих года налогов для заявительного порядка возмещения НДС. Достигнув таких параметров экспортер вправе значительно быстрее возместить НДС без предоставления банковской гарантии и поручительства, что положительно скажется на его затратах.

Несмотря на то, что доходы бюджета во многом зависят от нефтегазового сектора экономики, налоги от которого последовательно растут высокими темпами, в последние годы проводятся мероприятия по реформированию налогообложения этих отраслей экономики. В частности, высокий фискальный результат получен от введения нефтегазового налогового маневра.

Основной среднесрочной целью налогового маневра было снижение ставок экспортной пошлины на нефть, их постепенное выравнивание со ставками экспортной пошлины на темные и, в некоторой степени, светлые нефтепродукты, а также повышение ставок налога на добычу полезных ископаемых. Налоговый маневр в нефтегазовой отрасли, действующий с 1 января 2015 г., предусматривал снижение экспортных пошлин на нефть до 30 % в 2017 г. с 42 %, с параллельным ростом ставки НДПИ на нефть до 919 руб. за тонну в 2017 г. с 857 руб. за тонну в 2016 г. В результате маневра должны были снизиться налоговые риски резкого падения мировых цен на нефть и появлялась возможность адаптироваться к условиям как производителям нефти, так и бюджету, не создавая дополнительных проблем для внутреннего рынка нефтепродуктов.

В 2016 г. Минфин России предложил обнулить экспортные пошлины полностью, соразмерно повысив налог на добычу полезных ископаемых (НДПИ), но из-за того что экспортные пошлины на нефтепродукты ниже пошлин на сырую нефть, российские нефтеперерабатывающие компании фактически субсидируется бюджетом, - в 2017 году эта система лишила бюджет 1 трлн руб. и при такой ситуации налоговые риски государства растут, что предопределяет необходимость завершения налогового маневра.

Предлагается завершение налогового маневра за шесть лет путем снижения экспортной пошлины ежегодно на 5 процентов и к 2024 году довести ее до нуля, соразмерно повышая НДПИ. По расчетам Минфина России это даст бюджету дополнительно от 1 трлн до 1,6 трлн руб. в зависимости от роста или падения цен на нефть.

Точно оценить эффект можно будет только после появления окончательных параметров завершения налогового маневра, но в любом случае перенос нагрузки в добывающем сегменте из экспортной пошлины в НДПИ позволяет существенно увеличить налоговые поступления за счет расширения налоговой базы в физическом выражении.

В целях стимулирования разработки новых месторождений и рационального недропользования предусматривается введение с 1 января 2019 года нового режима налогообложения для нефтяного сектора - налог на дополнительный доход при добыче углеводородного сырья (НДД), который будет осуществляться в тестовом режиме на отдельных участках недр, расположенных как в традиционных, так и новых регионах нефтедобычи.

Режим НДД предполагает снижение суммарной величины налогов, зависящих от валовых показателей, то есть НДПИ и вывозной таможенной пошлины на нефть, и введение налога на дополнительный доход от добычи углеводородного сырья, величина которого зависит от величины расчетного денежного потока от деятельности по разработке отдельного участка недр с учетом сложившихся на мировых рынках цен на углеводородное сырье нефть и фактически понесенных и оплаченных капитальных и операционных затрат на его добычу. Данные изменения позволят перераспределить фискальную нагрузку и перенести основную ее часть на более поздние этапы разработки месторождений, то есть после их выхода на проектную мощность.

При этом ожидается, что общий объем нефти, добываемой с применений системы налогообложения в виде НДД, к 2024 году составит порядка 5 процентов от общей нефтедобычи в России. Очевидно, что новый механизм предопределяет налоговые риски и у налогоплательщиков и у государства.

В зависимости от результатов по внедрению НДД на пилотных проектах будет приниматься решение о его корректировке и дальнейшем распространении.

Как и в предыдущие годы, предусматривается ряд мероприятий по перенастройке налоговой системы, связанных с повышением роли налогообложения в стимулировании инвестиционной активности. При этом, важно то, что инвестиционная активность в России резко отличается по регионам и по оценке Президента фонда прямых инвестиции в 16 регионах осуществляется около 80 % всех инвестиций.

В части налоговой политики, стимулирование инвестиций должно включать меры по трем направлениям:

- Формирование стабильных налоговых условий путем зафиксирования налоговых условий на ближайшие 6 лет. В этой связи большое значение и снижение налогвых рисков имеет гарантия неувеличения текущего уровня страховых взносов.

- Помимо налоговых условий, также важна и предсказуемость таких элементов фискальной системы как неналоговые платежи. По результатам инвентаризации и анализа действующих неналоговых платежей те из них, которые обладают признаками налогов или сборов предполагается регулировать в рамках налогового законодательства, а по остальным сформировать их закрытый перечень с установлением единых правил регулирования в рамках отдельного законодательства.

- Стимулирующие меры. Стимулом для инвестиций в рамках изменений параметров налоговой системы может стать предлагаемая отмена сложного и дестимулирующего ускоренное внедрение и развитие технологий отечественной промышленности налога на движимое имущество, а также совершенствование регулирования инвестиционного налогового вычета по налогу на прибыль организаций, в том числе снятие ограничений на его применение участниками КГН, расширение сферы его применения в части компенсации затрат налогоплательщиков, осуществляющих строительство объектов коммунальной, транспортной и социальной инфраструктур в рамках договора о комплексном освоении территории.

В целях обеспечения конкурентоспособности ТОСЭР, расположенных в Дальневосточном федеральном округе и СПВ по отношению к территориям, расположенным в странах Азиатско-Тихоокеанского региона, и улучшения инвестиционного климата предполагается установить пониженные тарифы страховых взносов резидентам ТОСЭР в ДФО и резидентам СПВ, получившим соответствующий статус и открывшим новые производства до 31 декабря 2025 года, установив минимальный объем инвестиций, осуществляемых такими резидентами.

Налоговые риски налогоплательщиков в значительной степени растут за счет планируемого в 2019-2021 гг. продолжения реализации комплекса мер по улучшению администрирования доходов бюджетной системы, в том числе за счет дальнейшей цифровизации налогового администрирования и интеграции всех источников информации и потоков данных в единое информационное пространство с последующей автоматизацией ее анализа на основе внедрения современных технологий обработки больших массивов.

При этом особое внимание будет уделено повышению собираемости зарплатных налогов, а также созданию единой информационной среды налоговых и таможенных органов, включая единый механизм сквозного контроля на всех этапах оборота импортных товаров, подлежащих прослеживаемости. Особенностью системы прослеживаемости будет являться полностью электронный документооборот счетов-фактур и универсального передаточного документа между уполномоченным федеральным органом исполнительной власти по созданию, внедрению и сопровождению национальной системы прослеживаемости, и налогоплательщиками, в

том числе применяющими специальные режимы налогообложения, при продаже импортных товаров.

Дальнейшая цифровизация администрирования с одной стороны станет одним из наиболее эффективных инструментов пресечения неформальных практик, а с другой стороны позволит существенно упростить и облегчить взаимодействие между государством и добросовестными налогоплательщиками.

Кроме того, будет продолжена реализация плана по противодействию размыванию налоговой базы и выводу прибыли из-под налогообложения (План ВЕРБ) и обеспечению перехода к автоматическому обмену налоговой информацией. Реализация Плана ВЕРБ направлена на повышение транспарентности деятельности налогоплательщиков, обеспечение открытости и конкурентоспособности российской налоговой системы с тем, чтобы в максимальной степени отвечать на новые вызовы, связанные с размыванием налогооблагаемой базы или уклонением от уплаты налогов.

Будет также продолжена и завершена работа по переходу к налогообложению объектов недвижимого имущества физических лиц исходя из их кадастровой стоимости, что несет за собой риски физических лиц. При этом предусматривается установление коэффициента, ограничивающего ежегодное увеличение суммы налога на имущество физических лиц, исчисляемого на основании кадастровой стоимости, не более чем на 10 процентов по сравнению с предыдущим годом на территориях тех регионов, в которых исчисление налога осуществляется с коэффициентом 0,6.

В очередной раз применяются с 2019 года меры, направленные на легализацию предпринимателей микробизнеса. Разработан новый специальный налоговый режим - система налогообложения в виде налога на профессиональный доход, апробацию которого планируется провести с 2019 года в пилотных субъектах Российской Федерации.

15 ноября 2018 года Госдума РФ приняла в окончательном, третьем чтении пакет законов о проведении в четырех регионах РФ эксперимента по введению налога на профессиональный доход (закон о самозанятых).

Закон предполагает, что с 1 января 2019 года до 31 декабря 2028 года в Москве, Московской и Калужской областях, а также в республике Татарстан будет введен налог на профессиональный доход.

Налоговая ставка устанавливается в размере 4 % от дохода, полученного при реализации товаров (работ, услуг, имущественных прав) физическим лицам и 6 % в отношении доходов, полученных от реализации индивидуальным предпринимателям (ИП) и юридическим лицам.

Пороговое значение дохода, при котором можно использовать данный режим, не более 2,4 млн рублей в год (200 тысяч рублей в месяц).

Новым режимом смогут воспользоваться физические лица (в том числе и ИП), которые получают доходы от деятельности, в случае, если они не имеют работодателя и не привлекают наемных работников по трудовым договорам.

В законе уточняется, что к профессиональному доходу также относится доход от использования имущества. Также оговаривается, что на новый режим смогут перейти ИП, но только в случае, если их деятельность не требует обязательной регистрации в качестве индивидуального предпринимателя.

Регистрацию физических лиц и ИП планируется проводить без визита в налоговый орган через мобильное приложение «Мой налог». При расчетах покупателю с использованием мобильного приложения выдается фискальный чек, данные которого автоматически передаются в налоговый орган.

В целях ограничения налоговых рисков государства и регионов продлевается мораторий на функционирование института КГН (с ограничением срока действия такого института) и отмена внутрироссийского контроля за трансфертным ценообразованием при его сохранении только в случае повышенных рисков ущерба для бюджетной системы, в особенности для бюджетов субъектов Российской Федерации.

В целом, анализ механизмов перенастройки налоговой системы позволяет сделать вывод о том, что намеченные меры направлены на выполнение основной задачи налоговой политики -обеспечение сбалансированности бюджетной системы, но при некотором повышении налогового бремени и соответствующем повышении налоговых рисков как налогоплательщиков, так и государства.