Транзит в поисках оптимальной избирательной модели: от смешанной избирательной системы к пропорциональной

Дударева Е.С.

ТРАНЗИТ В ПОИСКАХ ОПТИМАЛЬНОЙ ИЗБИРАТЕЛЬНОЙ МОДЕЛИ: ОТ СМЕШАННОЙ ИЗБИРАТЕЛЬНОЙ СИСТЕМЫ К ПРОПОРЦИОНАЛЬНОЙ

Введение.

Современная российская избирательная система, если брать практическую, а не формальную сторону, ведет свое начало с выборов народных депутатов СССР 1989 г. М.С. Горбачев вспоминает: «Мы, сторонники реформ в высшем руководстве, уже зависали наверху в пустоте, как Хрущев в свое время. Нам надо было подключить скорее народ, получить поддержку снизу. Это мы решили сделать с помощью свободных выборов <...> С помощью выдвижения депутатов от общественных организаций удалось влить в депутатский корпус, так сказать, неспокойный элемент, «дрожжи»»1. Закон о выборах 1988 г., по которому формировался состав Съезда народных депутатов СССР, имел ряд особенностей, которые не позволяют считать его безусловно демократическим. Однако новая избирательная система по своей сути была весьма прогрессивна. Итак, дрожжи были влиты.

На избирательную систему постперестроечного времени оказали определяющее воздействие интересы государства (1), административно -политической элиты (2) и сложные процессы взаимоотношений Центра с регионами (3). В этом смысле черной полосой для Кремля была потеря контроля над регионами в первой половине-середине 1990 гг., светлой -долгожданное восстановление управляемости.

Избирательная система была и остается в современной России причиной долгого политического дискурса, и по сути своей она всегда была не очень удачна. В своей работе я, в первую очередь, главной задачей ставлю определение той избирательной модели, что для всех акторов политического процесса будет наименее болезненной. При этом разбор видов и

соотношений избирательных систем я буду проводить, учитывая современную политическую конфигурацию.

Опыт недавнего прошлого.

Процесс формирования нижней палаты парламента всегда имел особое значение. То двери в нее открывались, создавая удобную почву для рекрутации политической элиты, то закрывались, вызывая бурную волну недовольства для большей части оппозиции. Причем, обе эти ситуации сопровождались неумолимой критикой реформ избирательной системы. Рассмотрю процессы формирования Государственной Думы (далее - ГД) в проекции «двух Кремлей». Как известно, на выборах в ГД ельцинского времени (1993, 1995, 1999 гг.) применялась смешанная избирательная система (она и сейчас используется на региональном уровне), идея которой была заимствована в Германии. Половина депутатов ГД избиралось по мажоритарной системе относительного большинства по одномандатным избирательным округам, а другая половина - по пропорциональной системе по единому федеральному округу. Таким образом, каждый избиратель имел два голоса, один из которых подавал за конкретного кандидата в одномандатном округе, а другой - за ту или иную партию (избирательное объединение, избирательный блок). Партия, которая регистрируется для участия в выборах, предоставляла свой список кандидатов, который публикуется до выборов, и также регистрируется в ЦИКе. В первом случае это избрание - персональное (избранным считается кандидат, получивший по округу больше голосов). При голосовании за список того или иного избирательного объединения каждое из них получало число мест в пропорции к собранным голосам, а кандидаты получали депутатские мандаты, как правило, в порядке очередности в списке.

Как показывает практика, при прочих равных условиях мажоритарная избирательная система относительного большинства эффективна при сложившейся двухпартийной системе (Великобритания, США). Пропорциональная система обеспечивает представительство разных партий,

социальных слоев в условиях сложившейся, стабильной многопартийности2. Соединение двух систем выглядело идеальным для России, но на тот момент говорить о становлении двухпартийности было невозможно, а о многопартийности и речи не могло идти. Однако данная избирательная система удовлетворяла требованиям политической атмосферы, что очень, на мой взгляд, важно. Партии нужны были Кремлю, т.к. мажоритарная система таила в себе целый ряд опасностей. Такой порядок голосования передал бы контроль над выборами в руки региональной элиты. Поскольку отказываться от выборов было невозможно по целому ряду причин (как внешнеполитического, так и внутреннего порядка), была избрана смешанная система с сочетанием элементов территориального и партийного представительства.

Ниже приведу данные, отражающие проявившиеся тенденции.

Таблица 1

Входные группы при инкорпорации парламентской элиты3

Входные группы элиты Государственная Дума 1993 г.

Первые лица федерального 2,5 1,9

уровня

Непервые лица федерального 70,1 61,3

уровня

Первые лица регионального 6,0 9,9

уровня

Непервые лица регионального 21,4 26,9

уровня

Но соединение двух разных избирательных систем привело не только к положительным результатам, но к удвоению недостатков. Для их преодоления были внесены поправки в закон о гарантии избирательных прав и права участвовать в референдуме. Был принят новый закон о выборах в ГД. Суть нововведений: избирательный залог, публикация сведений о неснятой или непогашенной судимости, обязанность возвратить денежные средства, полученные от государства для целей выборов, предусмотрены и определённые гарантии против манипулирования избирательными идеологиями. Реформирование избирательной системы на этом, безусловно, не закончилось. Более того, судя по сообщениям в прессе, поступали

предложения о коренной ломке существовавшей системы: отказу от выборов по партийным спискам, отказе от принципа относительного мажоритаризма и о переходе целиком к мажоритарной избирательной системе абсолютного большинства в два тура.

Почему такая система не смогла бы прижиться в России?

Во-первых, чтобы при мажоритарной системе абсолютного большинства выборы считались демократично-объективными, необходимо было бы увеличить порог явки избирателей с 25 % до 50-55 % , что, в свою очередь, является нереальным, т.к. зачастую на выборы не приходят и 25 %. Рост абсентеизма налицо.

Таблица 2

Динамика абсентеизма на думских выборах4

Годы Воздержавшиеся от участия в выборах Проголосовавшие против всех

Абс. (млн.) % Абс. (млн.) %

1995 39,6 36,8 1,9 2,8

1999 42,7 39,5 2,2 3,3

2003 48,2 45,5 4,6

Во-вторых, выборы по данной системе будут проходить в два тура, что, с одной стороны, увеличивает расходы федерального бюджета, а с другой -может способствовать росту коррупции на верхних позициях власти. Я ранее оговорилась, какие опасности таит в себе мажоритарная система. Одна из них - слабая сменяемость элиты.

Таблица 3

Политическое прошлое высшей региональной элиты, 1989-2002 гг. (%)5

Прошлый опыт Главы субъектов Федерации

1989 г 1992 г 1997 г 2002 г.

п=159 п=87 п=88 п=88

Были в советской номенклатуре, в том числе работали 100 78,2 72,7 65,9

в органах КПСС 97,5 37,9 43 41

в органах ВЛКСМ 37,1 18,4 19 19

в советских органах 51,6 79,3 72 61

Выборный механизм выносил на высшие этажи региональной власти представителей старого политического класса. Демократические альтернативные выборы, призванные расширить доступ к власти для всех слоев населения, в регионах сыграли иную роль - они практически

преградили доступ в элиту представителям неэлитарных слоев: рабочие,

6

крестьяне, специалисты стали оказались полностью отрезанными от власти .

Не менее важный фактор мажоритарной системы - исключается необходимость политических партий как функционирующих институтов власти, что, полагаю, повлечет за собой не столько негодование партийных чиновников, сколько проблему нарушения связи между властными структурами. Очевидно, это могло бы привести как к конфликту внутри представительного органа (из-за отсутствия возможности нормального лоббирования интересов, что, в свою очередь, ведет к формированию клановой системы управления), так и к его конфликту с исполнительной властью. Об увеличении дистанции от населения, при всех пороках наших партий, и говорить излишне.

Подытожу сказанное. Очевидным становится тот факт, что мажоритарная избирательная система абсолютного большинства, проходящая в два тура, неадекватна современным российским реалиям. Развитая двухпартийная система, на мой взгляд, в России не найдет места, хотя вспоминать о ней будут всегда. Говоря о смешанной избирательной системе, стоит учесть тот факт, что интерес к «игре в демократию» сильно ослаб. Вот и пришло время наводить порядок...

Позиция В.В. Путина.

Президент В.В. Путин подписал новый закон о реформе избирательной системы, который был принят 6 июля 2005 г. ГД и одобрен Советом Федерации 13 июля 2005 г. Этот документ, озаглавленный «О внесении изменений в законодательные акты Российской Федерации о выборах и референдумах и иные законодательные акты Российской Федерации» был

7

призван «восстановить» и поддержать изменения политического процесса .

Дело в том, что при всей безусловной важности каждой из принятых норм, именно решение формировать нижнюю палату парламента на пропорциональной основе, то есть только по партийным спискам, самый показательный симптом прощания с идеологией 1990 гг. . Рассмотрю

влияние и отражение этого закона в современном политическом пространстве.

Во-первых, введение пропорциональной избирательной системы было делом, закрепляющим новый виток политического процесса. Напомню, прошло меньше года перед принятием закона об изменении избирательной системы, как был принят и одобрен закон о назначении глав регионов. Прежде я уже говорила о плюсах смешанной системы с контролем Центра над регионами. Путинское правление ознаменовано восстановлением этого контроля (что, безусловно, плюс для современной России). Но возник новый потенциальный очаг бесконтрольности, но уже со стороны политических партий (феномен «Родины»). Однако Кремль пересмотрел ошибки прошлого и в ответ вышел новый закон о политических партиях, который, несомненно, усложняет условия для регистрации и функционирования партий, что, в свою очередь, отразилось на численности партий и представительстве в парламенте.

Таблица 4

Партии РФ на выборах 1993-2003 гг. (%)9

Парламентские партии 1993 1995 1999 2003

«Выбор России» / «Демократический выбор России» / СПС 15,5 3,9 8,5 4

ПРЕС 6,7 0,4 - -

НДР - 10,1 1,2 -

«Единство» / «Единая Россия» - - 23,3 37,6

КПРФ 12,4 22,3 24,3 12,6

ЛДПР 22,9 11,2 6 11,5

«Яблоко» 7,9 6,9 5,9 4,3

Аграрная партия 8 3,9 - 3,6

ДПР 5,5 - - -

«Женщины России» 8,1 4, 6 2 -

ОВР - - 13,3 -

«Родина» - - - 9

В законе об изменении избирательной процедуры предусмотрены нововведения, непосредственно затрагивающие интересы партийных структур. Введение пропорциональной системы выборов депутатов Госдумы выгодно далеко не всем партиям. Наибольшую выгоду от этого получит ЛДПР, не имеющая депутатов от одномандатных округов. Естественно, критиками этой системы выступили СПС и «ЯБЛОКО» (хотя, на мой взгляд,

критика по этому поводу едва ли неуместна). А вот поднятие порога прохождения партий в Госдуму с 5 до 7 % ставит под вопрос участие правых партий в работе следующей Думы. Что значит строка в законе «избирательные блоки исключить»? Это уничтожение правых партий с политической арены. Создать блок в парламенте они по закону уже не могут, а объединиться в одну правую партию мешают личные амбиции партийцев.

Во-вторых, введение пропорциональной системы подразумевает оздоравливание избирательных кампаний (как на федеральном уровне, так и в регионах). Для снижения количества финансовых нарушений законом заметно увеличивается предельный размер избирательного фонда. Теперь на предвыборные нужды партия может потратить 400 млн. руб. Региональным отделениям партий также позволено создавать собственные предвыборные фонды для ведения кампаний на своей территории. Предельные размеры региональных фондов варьируются от 6 до 30 млн. руб. в зависимости от численности населения. В законе, кстати, оговорена возможная ситуация, когда после распределения могут оказаться лишние депутатские мандаты. Тогда нераспределенные депутатские места окажутся вакантными до следующих парламентских выборов. При определенном условии они могут быть отданы партиям, не набравшим «проходной» балл.

В-третьих, введение пропорциональной избирательной системы упрочит связь «регион-центр». Так как депутаты Госдумы будут избираться по федеральному избирательному округу пропорционально числу голосов избирателей, подданных за списки кандидатов, необходимо, чтобы федеральный список кандидатов содержал общефедеральную часть (не более трех человек) и в обязательном порядке разбивался на региональные группы кандидатов, число которых не менее 100 человек. Таким образом, могу предположить, что будет происходить смещение акцентов работы партий из центра на периферию.

Необходимо обратить внимание на еще одно нововведение, касающееся процедуры регистрации. В настоящее время хватит 5 % порога

«брака» в подписных листах. На самом деле процедура проверки подписных листов весьма субъективна, и 5 % «брака» (при желании) найти можно всегда. Впрочем, не исключается возможная альтернатива поддержания своего избирательного списка денежным залогом (15 % от суммы всех расходов из средств избирательного фонда).

Введение пропорциональной системы было необходимой мерой для укрепления позиций Кремля. Безусловно, ее влияние будет иметь как негативные, так и позитивные последствия. Но невозможно не согласиться с тем, что реформа избирательной системы была действительно необходимой.

Недалекое будущее: мое видение.

Предлагаю рассмотреть схему, которая, на мой взгляд, будет характеризовать влияние пропорциональной системы на политический процесс.

Схема 1

Влияние пропорциональной системы на политический процесс

Центр Регионы

1. Связь «центр - регионы»: постепенно устанавливается подотчетность регионов государству, формируется ответственность региональной элиты, что в свою очередь обеспечивает регионам некую автономность в направлении и темпа развития.

2. Связь «Партии - регионы»: рост включенности партий в региональные проблемы; и усиление роли партий именно в регионах (пропорциональная

избирательная система обеспечивает размежевание власти партийных структур, особенно сосредоточившихся в центре).

3. Связь «Регионы - партии»: одна линия развития - это отход от клановости; вторая - оживление рекрутации политической элиты.

4. Связь «Центр - партии»: установление относительного контроля, становление многопартийности (хотя, затрагивая данный аспект, нужно отметить тот факт, что пропорциональная система хороша лишь при развитой многопартийности, однако, в случае с Россией данная пропорциональная избирательная система будет стимулировать «партии элиты» на борьбу с «партией власти»).

5. Связь «Партии - центр»: с одной стороны, создание здоровой оппозиции, которая не будет затрагивать существующий политический режим, с другой, усиление и закрепление статуса «партии власти» и ее влияния на политический процесс.

6. Связь «Партии - население»: рост ответственности партии перед населением, четкое формулирование программ политических партий.

7. Связь «Население - партии»: Уверенное представительство в Госдуме (партия имеет более весомый голос, нежели депутат одномандатник); развитие политического сознания и политической культуры у населения (зачастую население делает свой выбор в зависимости от эмоционального состояния и личного субъективного отношения, что при пропорциональной избирательной системе будет отходить на второй план).

Заключение.

Новации в выборном законодательстве восприняты неоднозначно. Приведу позиции, встречающиеся чаще других.

В. Рыжков: «Помилуйте - ликвидация 225 одномандатных округов, повышение избирательного барьера, запрет блоков, изгнание наблюдателей, расширение прав по отказу кандидатам - это, по-вашему, технические поправки? Да вы совершили контрреволюцию в избирательной системе» 10.

С. Орлова: «Я убеждена, что проводимые в стране политические реформы усиливают вес парламента. Это относится и к реформе избирательной системы, в соответствии с которой выборы депутатов Госдумы будут проходить по партийным спискам. Я сама была депутатом от одномандатного округа и знаю, что в одиночку в парламенте ничего не добьешься. Другое дело - когда за тобой стоит целая партийная фракция. Кстати, усиление роли парламента скажется и на подготовке федерального бюджета на 2007 г.»11.

А. Вешняков: «Такая система, значительно уменьшает вероятность продажи мест в списках, стимулирует партию включать в эти списки людей действительно известных, авторитетных, способных активно работать с избирателями. И они не обязательно должны быть членами партии. К тому же такая система может способствовать оздоровлению атмосферы и в самих партиях. Мы, таким образом, создаем условия для демократических процессов внутри партий. К тому же депутаты, выбранные по региональным спискам, можно ожидать, будут активнее работать на местах с избирателями, то есть исполнять функции сегодняшних одномандатников, так как для этого у них появляется стимул. При этой модернизированной пропорциональной системе не нужно менять уже установленный федеральным законом 7-% барьер, учитывая, что в любом случае в Госдуме должно быть представлено не менее четырех политических партий или блоков»12.

С кем солидаризоваться? Все-таки, с развернутой аргументацией А. Вешнякова. Избирательная система не может не взаимодействовать с другими элементами политики. Под нее невозможно подстроить режим. Наоборот, избирательная система - всего лишь инструмент со своим назначением. Пропорциональная избирательная система - нынешняя необходимость. Она в совокупности достоинств и недостатков оптимальна. У нее есть и перспективы, и время, чтобы доказать свою жизнеспособность.

1 Горбачев М.С. Реформы губит номенклатура // Независимая газета. 1994. 24 апреля.

2

Чиркин В.Е. Какая избирательная система нужна России //

http://invest.antax.ru/doc/articles/kakaj_izbiratelnaj_sistema_nyjna_rossii.htm.

7

3 Крыштановская О. Анатомия российской элиты. М.: Захаров, 2005. С. 153.

4 Галкин А.А. О сенсации, которая не состоялась // Полис. 2003. № 3. С. 8.

5 Данные социологических исследований «Формирование региональной элиты России» (1995-2000 гг.) и «Новая региональная элита» (2000-2002 гг.), проведенных сектором изучения элит ИС РАН.

6 Крыштановская О. Указ. соч. С. 144. Владимир Путин подписал закон о реформе избирательной системы //

http://www/lenta.ru/news/2005/07/22/voting/.

8 Закатнова А., Федотова И. Фельдпортфель из Кремля // Российская газета. 2005. 25 июня.

9 Составлено по: Выборы депутатов Госдумы-1995. Электоральная статистика. М.: Весь мир, 1996. С. 94; Федеральное Собрание. М.: Фонд развития парламентаризма в России, 2000. С. 181; Выборы в Российской Федерации. М.: Вэлти, 1998. С. 84.

10 Бунтман С., Рогозин Д., Рыжков В. Ищем выход. Тема «Поправки в закон о выборах» // Радио «Эхо Москвы» (http://www.rodina.ru/interview/show/?id=320).

11 Владимиров Д. Светлана Орлова: Контроль за чиновниками будет усилен // Российская газета. 2006. 5 мая.

12 Дульман П. Александр Вешняков: Выборы станут дешевле // Российская газета. 2004. 29 июня.