Проблема определения правовой природы государственной регистрации в условиях административной реформы в Российской Федерации

3. Необходимо также:

а) разработать жесткие требования к учебным заведениям, которые занимаются подготовкой и обучением водителей;

б) подготовить предложения о введении системы сертификации услуг по подготовке водителей;

в) развивать систему подготовки кандидатов на получение права на управление транспортным средством и допуска к участию в дорожном движении.

4. Объявить конкурс на разработку учебников и методических пособий по подготовке водителей транспортных средств категорий А, В, С, Д, Е и обеспечить их издание.

5. Постоянно совершенствовать программно-методическое обеспечение подготовки, переподготовки водителей с целью их адаптации к современным условиям дорожного движения на основе анализа причин ДТП и социологических исследований.

6. Разработать и принять Федеральный закон «О медицинском обеспечении безопасности дорожного движения».

Примечания

1 См.: Мишурин В. М., Романов А. Н. Надежность водителя и безопасность движения. М., 1990. С. 43.

2 См.: Ваганов В. И., Рывкин А. Н. Вождение транспортных средств. М., 1990. С. 51.

3 См.: Якубенко Н. В. Политика безопасности и сущность антропотехнической системы «дорожного движения» (социально-правовые и технические аспекты). Тюмень, 2000. С. 83-85.

4 Там же. С. 107.

5 См.: Государственный доклад о состоянии безопасности Российской Федерации. М., 2003. С. 22.

6 См.: Мачковский Л. Г. Преступные нарушения правил безопасности дорожного движения: Дис. ... канд. юрид. наук. М., 1979. С. 48; Лукьянов В. В. Проблемы дорожного движения. М., 1972. С. 21-23; Зотов Б. Л. Расследование и предупреждение автотранспортных происшествий. М., 1972. С. 56.

7 См.: Мишурин В. М., Романов А. Н. Указ. соч. С. 83.

И. Ю. Стариков ПРОБЛЕМА ОПРЕДЕЛЕНИЯ ПРАВОВОЙ ПРИРОДЫ

государственной регистрации в условиях административной реформы в российской федерации

Анализируются понятия административных процедур и государственных услуг, рассматриваются их основные черты; исследуются точки зрения ученых, нормы действующего законодательства, а также положения законопроектов, касающиеся данной темы.

Ключевые слова: административная реформа, государственная регистрация, административно-процессуальные отношения.

Целью реформ, проводимых в России, является создание реального фундамента для перехода к формированию единой эффективной системы власти, которая способна

достаточно оперативно принимать качественные управленческие решения и добиваться их неукоснительного исполнения.

Наиболее заметным результатом проведения в Российской Федерации административной реформы является новая система органов исполнительной власти, закрепленная Указом Президента от 9 марта 2004 г. № 314 «О системе и структуре федеральных органов исполнительной власти»1. Указанный документ также закрепил цели, задачи и функции созданных органов государственной власти. В целом созданную систему можно оценить как перспективную и отвечающую передовым западным тенденциям. Однако в России все органы исполнительной власти выстроены как звенья единой управленческой вертикали, в то время как западная система объединяет как централизованные органы, так и децентрализованные учреждения, а также частные структуры. Децентрализованные структуры, которые могут быть как государственными, так и частными учреждениями, непосредственно оказывают гражданам и юридическим лицам публичные услуги2.

Целью данной статьи является выяснение соотношения таких понятий, как государственные (публичные) услуги и административные процедуры с категорией государственной регистрации, являющейся неотъемлемой частью управленческих отношений.

Вопрос о понятиях государственных услуг и административных процедур является сравнительно новым для отечественного административного права и административного процесса. На сегодняшний день определения данных понятий не закреплены на законодательном уровне, однако существует ряд законопроектов, использующих их в качестве основных. Кроме этого в ряде актов, связанных с проведением в Российской Федерации административной реформы, категории государственных услуг также придается первостепенное значение3.

Сам термин «государственная услуга» в первую очередь характеризует субъекта, ее оказывающего. Так, Указ Президента РФ от 20 мая 2004 г. № 649 «Вопросы структуры федеральных органов исполнительной власти»4 под функциями по оказанию государственных услуг понимает предоставление федеральными органами исполнительной власти непосредственно или через подведомственные им федеральные государственные учреждения либо иные организации безвозмездно или по регулируемым органами государственной власти ценам услуг гражданам и организациям в области образования, здравоохранения, социальной защиты населения и в других областях, установленных федеральными законами. В научной литературе иногда встречается понятие «публичные услуги», которое, по мнению ряда авторов, является более широким, чем термин «государственные услуги», поскольку круг субъектов оказания данных услуг включает дополнительно органы местного самоуправления, а также негосударственные структу-ры5. Применительно к государственной регистрации правильнее будет использовать понятие «государственная услуга», поскольку данной деятельностью, кроме федеральных органов исполнительной власти, на сегодняшний день никто не занимается.

Проект Федерального закона «О стандартах государственных услуг» рассматривает государственную услугу как деятельность органа, оказывающего такую услугу, которая выражается в совершении действий и (или) принятии решений, влекущих возникновение, изменение или прекращение правоотношений или возникновение документированной информации в связи с обращением гражданина или организации в целях реализации их прав, законных интересов либо исполнения возложенных на них нормативными правовыми актами обязанностей.

Ю. А. Тихомиров выделяет две группы субъектов получения государственных услуг: физические лица и юридические лица. Он также указывает на то, что регистрационные

действия выступают примером оказания государственных услуг как для граждан (регистрация автомобилей), так и для предпринимателей и юридических лиц (регистрация новой компании)6.

Государственная услуга в отличие от государственного регулирования всегда носит индивидуальный характер, поэтому создается возможность ее стандартизации исходя из особенностей потребителя7. Стандарт государственной услуги представляет собой систематизированный набор требований к органу исполнительной власти и создается в виде нормативного правового акта, определяющего взаимодействие данного органа с гражданами и организациями. Отмечается также необходимость четкого увязывания стандартов государственных услуг с административными регламентами.

Государственные услуги должны систематизироваться органами государственной власти и включаться в реестры услуг и в общий Реестр государственных услуг Российской Федерации. Внутри указанного Реестра государственные услуги предлагается разделять по субъектам, потребляющим услуги, а также по направлениям (информационные, по выдаче документов, по лицензированию, государственной регистрации и другие).

В научной литературе к основным чертам публичных услуг относят: «многослойное» правовое регулирование, общеобязательное признание и обеспечение (реестры), прямое участие органов публичной власти и публичных учреждений в оказании услуг определенного типа8.

Недостатком рассматриваемой сферы, по мнению большинства исследователей, является отсутствие единых систематизированных требований к государственным услугам, а также возможности контроля качества данных услуг со стороны общества.

Термин «административная процедура», а также тесно связанный с ним термин «административный регламент» рассматриваются исследователями в связи с административно-правовым регулированием реализации полномочий органами исполнительной власти. Рассмотрению административных процедур посвящены ряд диссертаций (М. О. Ефремова, И. М. Лазарева), а также несколько законопроектов (К. А. Экштайна, Л. К. Слиски и А. И. Романчука, В. В. Похмелкина, Ю. А. Тихомирова и его соавторов).

Ю. А. Тихомиров определяет административную процедуру как нормативно установленный порядок осуществления уполномоченными субъектами права последовательно совершаемых действий в целях реализации их компетенции и оказания публичных услуг9. Проект федерального закона «Об административных процедурах», внесенный

В. В. Похмелкиным, под административными процедурами понимает установленные актами законодательства регламентные нормы, определяющие основания, условия, последовательность и порядок рассмотрения и разрешения административных дел. В числе отношений, которые должно регулировать законодательство об административных процедурах, законопроект в ст. 2 особо выделяет отношения в сфере регистрации: юридических лиц и индивидуальных предпринимателей, прав на недвижимое имущество и сделок с ним, граждан по месту пребывания и месту жительства, а также транспортных средств. Таким образом, в данном проекте содержатся указания на основные виды государственной регистрации.

Ряд авторов отмечает также, что недопустимо отдавать «на откуп» ведомствам, как это происходит сегодня, регламентацию таких важных вопросов, как правила (процедуры) совершения распорядительных действий по реализации регистрационных полномочий10. Перспективным можно считать усиление законодательного регулирования административных процедур.

Статья 7 проекта федерального закона «О стандартах государственных услуг» указывает, что такой стандарт является частью административного регламента государственной функции, связанной с оказанием государственной услуги. Данная формулировка представляется не совсем точной. На сегодняшний день существуют два типа административных регламентов: исполнения государственной функции и предоставления государственной услуги. В данной норме, вероятно, речь идет о втором типе регламентов. В ряде случаев органы исполнительной власти сами принимают отдельные акты, закрепляющие стандарты услуг.

Д. Н. Бахрах утверждает, что административно-процессуальное право сегодня — это всего лишь большая, неупорядоченная группа норм, регулирующих отдельные процедуры властной деятельности11. С такой трактовкой трудно не согласиться, тем более, если рассматривать нормы о государственной регистрации, которые, как известно, не отличаются системностью и существуют как на уровне законов, так и на уровне подзаконных актов.

Таким образом, административные процедуры выступают своеобразными правилами осуществления деятельности органов исполнительной власти, установленными законом. Эти правила должны опосредовать наиболее важные формы административной деятельности, к которым, на наш взгляд, относится и государственная регистрация. Административный регламент выступает нормативно-правовым актом, устанавливающим административную процедуру.

Понятие государственной регистрации рассматривается исследователями по-разному. Одни считают ее особым административно-правовым режимом признания государством правоспособности субъектов, установления законности их действий и прав на совершение каких-либо действий12, другие — одним из производств в рамках административ-но-правонаделительного процесса13, третьи — актом официального признания прав или законности действий физических и юридических лиц14. В любом случае осуществление регистрационной деятельности относится к числу традиционно используемых методов управления.

Отдельного рассмотрения, по нашему мнению, заслуживают легальные определения государственной регистрации, содержащиеся в Федеральном законе от 21 июля 1997 г. «О государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним»15 и Федеральном законе от 8 августа 2001 г. «О государственной регистрации юридических лиц и индивидуальных предпринимателей» (в редакции Федерального закона от 23 июня 2003 г. № 76-ФЗ)16. Данные законы содержат схожие подходы к рассматриваемому понятию. Первый из них рассматривает государственную регистрацию как акт признания и подтверждения государством возникновения, изменения или прекращения прав, второй — как акты уполномоченного органа власти, осуществляемые посредством внесения в государственные реестры определенных сведений.

Особого внимания заслуживают те виды регистрационных процедур, которые непосредственно связаны с обеспечением безопасности личности, общества и государства. К ним относят: регистрацию транспортных средств, дактилоскопическую регистрацию, регистрацию граждан по месту пребывания и жительства, регистрацию иностранных граждан и лиц без гражданства. Данные процедуры преимущественно осуществляются органами внутренних дел и носят ярко выраженный публичный характер.

Количество существующих административных процедур: правотворческих, разрешительных, регистрационных и других — чрезвычайно велико. В частности, в статье О. Б. Кравченко выделяется 43 вида регистрационных правоотношений17. Многие ученые

едины во мнении о том, что для проведения следующих этапов административной реформы необходимо принять законы общего характера, исходя из которых можно будет определить (установить на подзаконном уровне) процедуры для осуществления определенных функций органов государственной власти18. По этому поводу необходимо принимать именно закон, ибо усиление начал подзаконности всех видов управленческой, регулятивной, организационной деятельности позволит преодолеть правовой нигилизм и нарушения законности19.

Следует отметить, что принятие данных законов, вероятно, не должно существенно отразиться на действующих нормах законов, касающихся государственной регистрации, поскольку последние являются устоявшимися и многие из них реализуются достаточно эффективно. Они лишь должны систематизировать, упорядочить указанные нормы.

По итогам рассмотрения таких юридических конструкций, как «государственная услуга» и «административная процедура», необходимо ответить на вопрос: к чему по своей правовой природе ближе государственная регистрация? Ответить однозначно на него непросто, так как, во-первых, существует слишком большое количество разнородных объектов и видов государственной регистрации, во-вторых, нормы законодательства находятся пока на стадии формирования. В целом государственная регистрация, как метод управления, является, в первую очередь, административной процедурой. Определенные виды государственной регистрации теоретически могут быть отнесены и к государственным услугам. Однако если взять, например, регистрацию пищевых продуктов, материалов, изделий и иных товаров, то рассматривать ее как услугу достаточно затруднительно.

Президент РФ в одном из своих посланий Федеральному Собранию негативно оценил результаты административной реформы. Как видно, стадии практической реализации достигла лишь небольшая часть вопросов реформы, касающихся в основном реорганизации федеральных органов исполнительной власти. Однако по ряду приоритетных направлений работы только начинаются, либо еще не начаты, либо приостановлены. В связи с этим проводимые в рамках продолжения административной реформы мероприятия оцениваются как инерционные20.

В числе критериев оценки эффективности проведения в нашей стране административной реформы следует выделить качество взаимодействия государства и его органов с организациями и частными лицами. Одним из непременных условий его повышения, на наш взгляд, является законодательное закрепление таких сравнительно новых для отрасли административного права категорий, как «государственные услуги», «административные процедуры». Однако необходимо учитывать, что отдельные виды процедур, в частности, государственная регистрация, на сегодняшний день уже достаточно детально регламентированы действующим законодательством. В этой ситуации необходимо избегать возможных коллизий. Кроме того, для мониторинга качества публичных услуг необходим контроль со стороны институтов гражданского общества.

Также следует отметить, что административная реформа на сегодняшний день затрагивает в основном федеральный уровень. Взаимодействие с территориальными структурами федеральных органов исполнительной власти в субъектах РФ должно также обеспечивать реализацию властных полномочий.

В целом положительные результаты административной реформы на данном этапе ее проведения заметить уже можно. Характер взаимоотношений с органами власти меняется в сторону сотрудничества, и, как следствие, растет доверие общества к власти и государству.

Примечания

1 Указ Президента РФ «О системе и структуре федеральных органов исполнительной власти» от 9 марта 2004 г. № 314 // Собр. законодательства РФ. 2004. № 11. Ст. 945.

2 См.: ШтатинаМ. А. Зарубежный опыт проведения административных реформ: Административная реформа в России: Науч.-практ. пособие / Под ред. С. Е. Нарышкина, Т. Я. Хабриевой. М., 2006.

С. 62.

3 См.: Распоряжение Правительства РФ «О концепции административной реформы в Российской Федерации в 2006-2008 годах» от 25 октября 2005 г. № 1789-р // Собр. законодательства РФ.

2005. № 46. Ст. 4720.

4 Указ Президента РФ «Вопросы структуры федеральных органов исполнительной власти» от 20 мая 2004 г. № 649 // Собр. законодательства РФ. 2004. № 21. Ст. 2023.

5 См.: Терещенко Л. К. Функция государственных услуг: Административная реформа в России. М., 2006. С. 73.

6 См.: Тихомиров Ю. А. О совершенствовании организации управления и оказания публичных услуг в субъекте РФ на примере Тюменской области: Административная реформа в России. М.,

2006. С. 275.

7 См.: Ноздрачев А. Ф., Терещенко Л. К. Концепция законодательного регулирования стандартов государственных услуг: Административная реформа в России. М., 2006. С. 285.

8 См.: Публичные услуги и право / Под ред. Ю. А. Тихомирова. М., 2007. С. 30.

9 См.: ТихомировЮ. А. Об административных регламентах: Административная реформа в России. М., 2006. С. 136.

10 См.: Хабриева Т. Я., Ноздрачев А. Ф., Тихомиров Ю. А. Административная реформа: проблемы и решения: Административная реформа в России. М., 2006. С. 58.

11 См.: Бахрах Д. Н. Административное право России: Учеб. М., 2006. С. 251-252.

12 См.: Спектор Е. И., Калмыкова А. В. Правоприменительная функция: Административная реформа в России. М., 2006. С. 109.

13 См.: Бахрах Д. Н., Россинский Б. В., Старилов Ю. Н. Административное право: Учеб. для вузов. М., 2005. С. 581.

14 См.: Попов Л. Л., Мигачев Ю. И., Тихомиров С. В. Административное право России: Учеб. М., 2006. С. 634.

15 Собрание законодательства РФ. 1997. № 30. Ст. 3594.

16 Собрание законодательства РФ. 2002. № 33. Ст. 3431.

17 См.: Кравченко О. Б. Административно-процессуальные регистрационные правоотношения: понятие, виды, классификация // Вестн. ЮУрГУ. Серия «Право». 2006. № 13. С. 278.

18 См.: ИгнатюкН. А. Влияние административной реформы на законодательство: Административная реформа в России. М., 2006. С. 58.

19 См.: ТихомировЮ. А. Административное право и процесс: полный курс. М., 2004. С. 160.

20 См.: Шаров А. В. Об основных элементах административной реформы // Журн. рос. права. 2005. № 4. С. 25.