Организация публичной власти в городах федерального значения

НАУЧНАЯ ЖИЗНЬ СЗАГС

ОРГАНИЗАЦИЯ ПУБЛИЧНОЙ ВЛАСТИ В ГОРОДАХ ФЕДЕРАЛЬНОГО ЗНАЧЕНИЯ

Волков В. А.

Волков Виталий Александрович - доктор политических наук, профессор, заведующий кафедрой политологии, проректор Северо-Западной академии государственной службы.

Москва и Санкт-Петербург как города федерального значения имеют свои особенности функционирования и управления. Эти особенности обусловлены взаимозависимостью важнейших отраслей городского хозяйства, высокой плотностью населения, сложившейся системой управления. Все это предопределило своеобразие становления и развития системы местного самоуправления в мегаполисах на протяжении последних десяти лет. Как оптимально встроить структуру местного самоуправления в сложившуюся систему управления крупным городом- Как более эффективно развивать местное самоуправление в интересах горожан- Поиск ответов на эти вопросы находился в центре внимания участников международной научно-практической конференции «Организация публичной власти в городах федерального значения: организационно-правовые и практические аспекты», состоявшейся 6-7 сентября 2007 г. в Санкт-Петербурге. Организаторами конференции выступили правительство Санкт-Петербурга, администрация губернатора Санкт-Петербурга совместно с Межпарламентской Ассамблеей Евразийского экономического сообщества при организационном и научно-методическом сопровождении Северо-Западной академии государственной службы. Открывая конференцию, вице-губернатор - руководитель администрации губернатора Санкт-Петербурга В. Н. Лобко поблагодарил руководство Северо-Западной академии государственной службы за активное участие в научном обеспечении проводимого мероприятия, обозначил актуальные аспекты дальнейшего развития местного самоуправления в столичных мегаполисах, привел примеры из зарубежной практики городского управления, обратил внимание на необходимость четкого разграничения основных ресурсов, имеющихся на внутригородских территориях, а также на обеспечение взаимодействия органов публичной власти в решении существующих проблем. Заместитель председателя Законодательного собрания С. А. Анденко в своем выступлении призвал участников конференции к поиску путей взаимопонимания между депутатами муниципальных советов, служащими органов государствен-ной власти и гражданами, что, по его мнению, ускорит создание необ-ходимой законодательной базы. Директор Института профессиональной переподготовки и повышения квалификации Российской академии государственной службы А. П. Тупикин рассказал о практике кадрового обеспечения, о подготовке и переподготовке руководящих кадров: от губернаторов и генеральных директоров предприятий до муниципальных депутатов и высших конфессиональных служащих.

0 проблемах организации публичной власти в Москве и Санкт-Петербурге, которые требуют новых исследований, разработки теоретико-методической концепции, об основных направлениях развития законо-дательства о местном самоуправле-нии говорил в своем докладе пред-седатель Комитета Г осударственной Думы Федерального Собрания РФ по вопросам местного самоуправления В. С. Мокрый.

В докладе профессора Санкт-Петербургского государственного уни-верситета Е. В. Гриценко были озвучены основные положения концепции организации публичной власти в субъектах Российской Федерации - городах федерального значения, а так же обращено

внимание на необходимость обеспечения единства системы городского управления и городского хозяйства при соблюдении принципов самоуправления и децентрализации. Председатель Уставного суда Санкт-Петербурга С. Л. Сергевнин в своем докладе раскрыл правовые проблемы в организации публичной власти в городах федерального значения, определил механизмы взаимодействия органов публичной власти различных уровней.

О самостоятельности и ответственности, механизмах их формирования в структурах органов государственной и муниципальной власти говорил в своем докладе председатель постоянной комиссии по устройству государственной власти, местному самоуправлению и административно-территориальному устройству Законодательного собрания Санкт-Петербурга Т. В. Мещеряков.

Доклад руководителя департамента территориальных органов исполнительной власти города Москвы правительства Москвы С. И. Зверева был посвящен особенностям Построения управленческих моделей в городе федерального значения, проблемам и перспективам развития городского управления.

Первый заместитель председателя юридического комитета администрации губернатора Санкт-Петербурга С. В. Макаров и председатель комитета по работе с исполнительными органами государственной власти и взаимодействию с органами местного самоуправления администрации губернатора Санкт-Петербурга Н. И Шубина раскрыли в своих докладах систему устройства публичной власти в Санкт-Петербурге, внесли предложения по ее совершенствованию.

С докладами на конференции выступили ректор Северо-Западной академии государственной службы, профессор А. С. Горшков, который рассказал о принципах и организации подготовки кадров для органов местного самоуправления, а также профессор кафедры государственного и муниципального управления Северо-западной академии государственной службы Р. М. Вульфович, которая раскрыла особенности управления в урбанизированных регионах Западной Европы.

Взгляды муниципального сообщества Санкт-Петербурга и Москвы озвучили в своих выступлениях председатель Совета муниципальных образований Санкт-Петербурга В. Ф. Беликов и председатель Совета муниципальных образований Москвы Т. И. Поподько.

В рамках конференции состоялись заседания круглых столов на темы: «Взаимодействие органов государственной власти и органов местного самоуправления в крупных городах: опыт и перспективы» (ведущие - председатель комитета по работе с исполнительными органами государственной власти и взаимодействию с органами местного самоуправления администрации губернатора Санкт-Петербурга Н. В. Шубина, профессор Санкт-Петербургского государственного университета Е. В. Гриценко, декан юридического факультета Северо-западной академии государственной службы А. А. Старовойтов); «Оптимизация системы управления в субъектах Российской Федерации - городах федерального значения в условиях проведения административной реформы: внедрение принципов результативного управления в системе органов государственной власти и местного самоуправления» (ведущие - первый заместитель руководителя администрации губернатора Санкт-Петербурга К. В. Кондаков, проректор по научной работе, профессор Северо-Западной академии государственной службы В. А. Волков, проректор по научной работе негосударственного образовательного учреждения высшего профессионального образования «Санкт-петербургская академия управления и экономики», профессор В. Е. Рохчин); «Информационный ресурс в деятельности органов публичной власти» (ведущие - заместитель председателя комитета по работе с исполнительными органами государственной власти и взаимодействию с органами местного самоуправления администрации губернатора Санкт-Петербурга А. А. Демидов, начальник отдела по работе со средствами массовой информации - руководитель пресс-центра администрации губернатора Санкт-Петербурга Б. А. Островский, заведующий кафедрой связей с общественностью Северо-Западной академии государственной службы, профессор С. Ю. Чимаров).

В конференции участвовали ученные Москвы, Санкт-Петербурга, других регионов, представители законодательной и исполнительной ветвей власти, органов местного самоуправления, средств массовой информации.

По итогам конференции были приняты конкретные решения и озвучены выработанные рекомендации.

РЕКОМЕНДАЦИИ МЕЖДУНАРОДНОЙ НАУЧНО-ПРАКТИЧЕСКОЙ КОНФЕРЕНЦИИ «Организация публичной власти в городах федерального значения: организационноправовые и практические аспекты»

Санкт-Петербург

6-7 сентября 2007 г. в Санкт-Петербурге состоялась международная научно-практическая конференция, посвященная актуальным проблемам организации публичной власти в городах федерального значения - Москве и Санкт-Петербурге. Конференция была организована администрацией губернатора Санкт-Петербурга совместно с Межпарламентской Ассамблеей Евразийского экономического сообщества при организационном и научно-методическом сопровождении федерального государственного учреждения высшего профессионального образования «Северо-Западная академия государственной службы».

В ходе конференции были рассмотрены: - сложившаяся практика и проблемы правового регулирования особенностей организации публичной власти в городах федерального значения; 6-7 сентября 2007 г.

специфика построения моделей управления в субъектах Российской Федерации - городах федерального значения; состояние местного самоуправления в городах федерального значения и проблемы его развития; опыт организации управления в крупных и крупнейших городах Европы; организация взаимодействия органов власти в городах федерального значения; реализация основных направлений административной реформы и их влияние на оптимизацию управления в субъектах Российской Федерации - городах федерального значения; информационный ресурс в деятельности органов публичной власти в городах федерального значения; возможные пути совершенствования моделей организации публичной власти в Москве и Санкт-Петербурге на основе анализа отечественного и зарубежного опыта; - предложения по совершенствованию законодательства об устройстве публичной власти в городах федерального значения; -организация подготовки кадров для органов публичной власти.

В конференции приняли участие представители Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации, Законодательного собрания Санкт-Петербурга, правительства Москвы и Санкт-Петербурга, Межпарламентской Ассамблеи Евразийского экономического сообщества, советов муниципальных образований Санкт-Петербурга и Москвы, ведущие ученые и специалисты - практики в сфере исследования вопросов организации публичной власти.

По итогам обсуждения участники конференции отмечают: С1 января 2006 г. в Санкт-Петербурге и Москве в полном объеме применяются требования Федерального закона от октября 2003 г. № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (далее - Фе-деральный закон № 131-ФЗ). Сформированы в установленном порядке и действуют представительные и исполнительнораспорядительные органы муниципальных образований. Сложившаяся в целом система управления в городах федерального значения отвечает установленным на федеральном уровне общим принципам организации публичной власти и позволяет достигать стабильных позитивных результатов в социально-экономическом развитии регионов и их отдельных территорий.

Города федерального значения характеризуются двоякой природой: как субъекты Российской Федерации и как городские поселения, отличающиеся признаком «единства городского хозяйства» и при этом включающие в себя в качестве внутригородских территорий (муниципальных образований) иные городские поселения (города и поселки). Необходимость решения многих вопросов жизнеобеспечения населения в масштабах всего города, координации и обеспечения сбалансированного развития отдельных его частей обусловливает тот факт, что города федерального значения должны взять на себя осуществление ряда функций, которые в других субъектах Российской Федерации (республиках, краях, областях, автономных образованиях) признаются муниципальными. Особые, отличные от большинства других регионов границы использования муниципального ресурса для решения задач развития территорий в Москве и Санкт-Петербурге являются закономерным следствием невозможности создания организационно обособленных и самостоятельных управленческих структур со значительными властными полномочиями внутри единого городского организма при обязательности сохранения единства системы управления в масштабах всего города.

Сочетание конкурирующих между собой принципов обеспечения

единства городского хозяйства и организационного отделения местного самоуправления от государственной власти предполагает наличие существенных особенностей в построении публичной власти в городах федерального значения.

Вместе с тем сложность конституционно-правового статуса городов федерального значения не получила до настоящего времени комплексного правового оформления, что порождает ряд проблем в организации публичной власти в субъектах Российской Федерации с учетом особенностей сочетания государственно-властных и самоуправленческих начал в системе их публичного управления. Данные проблемы являются сдерживающими факторами в оптимизации управления в городах федерального значения.

Города федерального значения Москва и Санкт-Петербург своими законами определяют важнейшие вопросы организации местного самоуправления на их территориях (в частности: вопросы местного значения, источники доходов местных бюджетов), но при этом лишены возможности влиять на формирование и оптимизацию структуры органов местного самоуправления.

Подобная ситуация не может быть признана обоснованной, поскольку вопросы создания рациональной и адекватной структуры органов местного самоуправления являются производными от определения перечня вопросов местного значения и финансового обеспечения их решения.

Более того, органы государственной власти субъектов Российской Федерации, на территориях которых местное самоуправление организовано на уровне муниципальных районов и городских округов, в соответствии со статьей 37 Федерального закона № 131-ФЗ обладают возможностью участия в формировании органов местного самоуправления, назначении на должность и освобождении отдолж-ности должностных лиц местного самоуправления.

Для органов государственной власти городов федерального значения такие полномочия не предусмотрены.

Участники конференции, отмечая обоснованность дополнительного правового регулирования особенностей организации публичной власти в субъектах Российской Федерации - городах федерального значения на федеральном уровне, просят: 1. Государственную Думу Федерального Собрания Российской Федерации: 1.1. Рассмотреть и поддержать проекты федеральных законов: о внесении изменений в Федеральный закон «06 общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», предусматривающих: - снятие ограничений о невозможности совмещения полномочий председателя представительного органа муниципального образования и полномочий главы местной администрации в субъектах Российской Федерации - городах федерального

значения; - определение порядка организации и осуществления территориального общественного самоуправления законами субъектов Российской Федерации - городов федерального значения; возможность не наделять представительный орган муниципального образования статусом юридического лица в случае совмещения функций главы местной администрации и председателя представительного органа одним лицом; о регулировании статуса депутатов представительных органов муниципальных образований, членов выборных органов местного самоуправления и выборных должностных лиц местного самоуправления.

1.2. Поддержать представляемые органами государственной власти субъектов Российской Федерации - городов федерального значения Москвы и Санкт-Петербурга проекты федеральных законов, нацеленные на предоставление субъектам Российской Федерации - городам федерального значения права: на участие органов государственной власти городов федерального значения в формировании органов местного самоуправления, назначении на должность и освобождении от должности должностных лиц местного самоуправления.

При этом предлагается установить, что в субъектах Российской Федерации - городах федерального значения Москве и Санкт-Петербурге может быть предусмотрено наделение гражданина полномочиями главы внутригородского муниципального образования, возглавляющего местную администрацию, по представлению высшего должностного лица субъекта Российской Федерации - города федерального значения (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации - города федерального значения) представительным органом муниципального образования в порядке, предусмотренном уставами и (или) законами указанных субъектов Российской Федерации.

на определение порядка формирования и полномочий контрольных органов внутригородских муниципальных образований.

При этом предлагается закрепить, что в субъектах Российской Федерации - городах федерального значения Москве и Санкт-Петербурге допускается создание межмуниципальных контрольных органов.

на установление предельных размеров и условий оплаты труда депутатов, членов выборных органов местного самоуправления, выборных должностных лиц местного самоуправления, осуществляющих свои полномочия на постоянной основе, муниципальных служащих, работников муниципальных предприятий и учреждений; на определение законами субъектов Российской Федерации - городов федерального значения полномочий органов местного самоуправления, Российской Федерации - городах федерального значения; - определение порядка организации и осуществления территориального общественного самоуправления законами субъектов Российской Федерации - городов федерального значения; возможность не наделять представительный орган муниципального образования статусом юридического лица в случае совмещения функций главы местной администрации и председателя представительного органа одним лицом; о регулировании статуса депутатов представительных органов муниципальных образований, членов выборных органов местного самоуправления и выборных должностных лиц местного самоуправления.

1.2. Поддержать представляемые органами государственной власти субъектов Российской Федерации - городов федерального значения Москвы и Санкт-Петербурга проекты федеральных законов, нацеленные на предоставление субъектам Российской Федерации - городам федерального значения права: на участие органов государственной власти городов федерального значения в формировании органов местного самоуправления, назначении на должность и освобождении от должности должностных лиц местного самоуправления.

При этом предлагается установить, что в субъектах Российской Федерации - городах федерального значения Москве и Санкт-Петербурге может быть предусмотрено наделение

гражданина полномочиями главы внутригородского муниципального образования, возглавляющего местную администрацию, по представлению высшего должностного лица субъекта Российской Федерации - города федерального значения (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации - города федерального значения) представительным органом муниципального образования в порядке, предусмотренном уставами и (или) законами указанных субъектов Российской Федерации.

на определение порядка формирования и полномочий контрольных органов внутригородских муниципальных образований.

При этом предлагается закрепить, что в субъектах Российской Федерации - городах федерального значения Москве и Санкт-Петербурге допускается создание межмуниципальных контрольных органов.

на установление предельных размеров и условий оплаты труда депутатов, членов выборных

органов местного самоуправления, выборных должностных лиц местного самоуправления, осуществляющих свои полномочия на постоянной основе, муниципальных служащих, работников

муниципальных предприятий и учреждений; на определение законами субъектов Российской Федерации - городов федерального значения полномочий органов местного самоуправления, осуществляемых в целях решения вопросов местного значения; на однократное в целях совмещения дня голосования на выборах в органы местного самоуправления муниципальных образований в субъекте Российской Федерации - городе федерального значения назначение муниципальных выборов и не более чем на два года продление или сокращение сроков полномочий органов местного самоуправления для проведения указанных выборов. 1.3. Поддержать предложение участников конференции о внесении в Федеральный закон «06 общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» дополнений, предусматривающих обязанность органов государственной власти осуществлять государственную поддержку местного самоуправления и обеспечивающих последовательное продолжение деятельности органов государственной власти, организованной в соответствии со ст. 9 Федерального закона от 28 августа 1995 г. № 154-ФЗ «06 общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации».

2. Участники конференции рекомендуют органам государственной власти субъектов Российской Федерации - городов федерального значения Москвы и Санкт-Петербурга совместно с советами муниципальных образований Москвы и Санкт-Петербурга и представителями научного сообщества проработать вопрос о создании единой рабочей группы в целях подготовки с учетом концептуальных подходов, выработанных на конференции обеспечения широкого обсуждения и организации направления в установленном порядке в федеральные органы государственной власти: 2.1. Проектов федеральных законов, указанных в пункте 1.2 настоящих рекомендаций.

2.2. Предложений по созданию системы мониторинга социально-экономического развития муниципальных образований в субъектах Российской Федерации - городах федерального значения и учета их специфики при установлении показателей эффективности деятельности органов местного самоуправления в субъектах Российской Федерации -городах федерального значения.

2.3. Предложений по законодательному закреплению основ взаимодействия органов государственной власти и местного самоуправления.

2.4. Предложений по созданию региональных центров мониторинга, содействия и развития средств массовой информации муниципальных образований.