Сами себе закон

Включение в Конституцию нормы о приоритете Основного закона над нормами международного права, предложенное вчера президентом Владимиром Путиным, требует тонкой юридической техники и может затянуться. Ст. 15 входит в первую главу Конституции, а ее изменение требует созыва Конституционного собрания, закон о котором до сих пор не принят. Впрочем, само направление юридической мысли Кремля показывает, что Россия воспринимает США, где такой приоритет реализован наиболее полно, как образец для подражания, хотя крупнейший торговый партнер РФ — Европейский союз — придерживается верховенства международного права над национальными.

Фото: Shamil Zhumatov/Pool, Reuters

Владимир Путин в послании предложил закрепить приоритет Конституции перед международными договорами, чтобы «прямо гарантировать приоритет Конституции России в нашем правовом пространстве». «Это означает буквально следующее: требования международного законодательства и договоров, а также решения международных органов могут действовать на территории России только в той части, в которой они не влекут за собой ограничения прав и свобод человека и гражданина, не противоречат нашей Конституции»,— добавил Владимир Путин.

Сейчас четкий приоритет международного права закреплен в первую очередь у стран, являющихся членами Европейского союза, и именно в части права этого объединения.

В Германии соглашения, требующие ратификации парламентом, рассматриваются как равные национальному праву. Во Франции закреплен приоритет международных соглашений при условии, что другие их участники также придерживаются записанных условий, однако вопрос о приоритете над конституцией страны остается дискуссионным: Конституционный и Верховный суды рассматривают конституцию как имеющую приоритет над международным правом, однако в случае расхождений с правом ЕС конституция страны должна быть изменена.

Наиболее выраженный же приоритет национального права реализован в США.

Американская конституция не может быть ограничена или изменена в соответствии с требованиями какого-либо международного акта. При этом четкого закрепления первенства национального права над международным в основном законе США не записано, но из практики следует, что Конгресс США может принимать нормы, противоречащие международным соглашениям, суды также последовательно уклоняются от применения международных норм, ссылаясь на федеральное законодательство или законодательство штата, а Верховный суд США не рассматривает международные нормы как обязательные к исполнению. «Послание президента подтвердило очевидный тезис: США — это образец для россиян. Владимир Путин предлагает принять условно американскую модель,— прокомментировал предлагаемые изменения старший партнер КА Pen & Paper, экс-сенатор Константин Добрынин,— но прежде, чем отказываться от международных обязательств, необходимо иметь репутацию конструктивного центра силы в современном мире и укреплять мировой порядок».

На практике основным следствием закрепления приоритета конституции, по оценке эксперта, может стать отказ от исполнения постановлений Европейского суда по правам человека (ЕСПЧ). «Это и сейчас не так сложно, но у тех, для кого ЕСПЧ является последней надеждой, не будет сильного аргумента, а государству не надо будет притворяться»,— поясняет господин Добрынин. «ЕСПЧ в среде российских юристов называется "пятой инстанцией правосудия", и это очень не нравится нашим властям. При этом уже есть постановление №27-П от 6 декабря 2013 года, по которому Конституционный суд может разрешить вопрос о применимости законодательных норм, которые препятствуют исполнению постановления ЕСПЧ, но не были ранее признаны неконституционными. Поэтому сегодняшние декларации в первую очередь касаются политики внутренней, а уж только потом внешней»,— считает он.

Однако для реализации этой идеи придется внести изменения в ч. 4 ст. 15 Конституции (в ней установлен приоритет международного права), но, поскольку это первая глава Основного закона, для замены ее текста потребуется созыв Конституционного собрания. При этом федерального конституционного закона о нем «до сих пор нет и не предвидится, установить же приоритет Конституции над любыми международными договорами можно только таким образом, а не путем проведения некоего опроса или голосования граждан», говорит господин Добрынин. И даже изменение Конституции не повлечет автоматического выхода, приостановления или прекращения действия международных договоров РФ: такого основания нет в Венской конвенции о праве международных договоров 1969 года. Наоборот, там содержится норма о недопустимости ссылаться на внутригосударственное право при неисполнении условий договора. «У РФ, как у суверенного государства, есть право на односторонний выход, но тогда последуют решительные возражения другой стороны, ноты протеста, а это приведет к охлаждению отношений, от чего экономика уж точно не выиграет; это путь Ирана и КНДР»,— добавляет Константин Добрынин.

Послание президента Федеральному собранию прямо в день оглашения привело к изменениям в российской политической системе, и оказалось, что это только начало. Конституционные поправки, анонсированные президентом, предполагают усиление парламента, снижение роли правительства и усиление губернаторов — президент также предложил вписать в основной закон Государственный совет, в который по должности входят главы регионов. Источники и эксперты “Ъ” считают, что изменения могут быть связаны с выборами президента в 2024 году, в которых сам господин Путин, вероятно, участвовать не будет.