Институт общественного призрения в Западной Европе XIX начала XX В. (опыт историко-правового анализа)

ИНСТИТУТ ОБЩЕСТВЕННОГО ПРИЗРЕНИЯ В ЗАПАДНОЙ ЕВРОПЕ XIX - НАЧАЛА XX в.

А. С. КОНОВАЛЬЦЕВ

Статья содержит историко-правовой анализ становления института общественного призрения в Западной Европе XIX - начала XX в. Особое внимание автор уделяет практике регулирования социальной политики на законодательном уровне, предпосылкам создания социального законодательства и формирования теории государства всеобщего благоденствия.

Ключевые слова: благотворительность, общественное призрение, социальная политика.

Становление института социального призрения являлось долгим и трудоемким процессом, неравномерно развивающимся на различных исторических этапах. Законодатель часто использовал зарубежный опыт, проводя реформы общественной жизни российского государства по западному образцу. Исключением не был и XIX в., поэтому историко-правовой анализ становления социальной политики западных стран представляет особый интерес как для исследователей зарубежного, так и отечественного призрения.

Зарождение основ социальной идеи относится к ранним пластам истории Европейского континента, когда еще только происходило формирование Европейской цивилизации, закладывались элементы государственности и появлялись идейные течения, оказавшие влияние на дальнейшую судьбу Европы. Средиземноморье явилось регионом, в котором зародились многие ключевые историко-политические процессы, и откуда греко-римская культура вместе с нормами римского права распространилась на другие части континента.

С XV в. священная Римская империя германской нации предстает как прообраз единой Европы. Элементы социальной практики, сложившиеся в священной Римской империи, способствовали появлению учений, несущих элементы духовной и политической общности Европы, которые позволяли говорить о возникновении европейского сознания. В подобном типе цивилизации отношение к человеку, его правам и благосостоянию было неразрывно связано с экономическим и политическим развитием, что идеологически явилось отправной точкой для формирования концепции призрения как в общественном сознании, так и на государственноправовом уровне. Примером последующего законодательного воплощения идей социальной политики служат разработанные в Китае, Греции, Англии и

Франции кодексы справедливости. Подобные нормативные акты характеризовались рекомендательными нормами (что в определенной степени являлось их недостатками), призывающими любить ближнего, заботиться о бедных и старых, а главное, определяли круг лиц, нуждающихся в поддержке, что явилось очередным звеном в становлении концепции социального призрения.

Являясь первопроходцами в сфере социальной политики, законодатели государств Западной Европы испытывали особые сложности. Но, несмотря на то, что социальная помощь до начала XIX в. была недостаточной как по размерам, так и по охвату ею населения, были созданы предпосылки для дальнейшего ее развития: первоначальные законодательные акты дополнялись и совершенствовались, пока в результате не сложилась эффективная система социальной защиты населения.

Катализатором развития социального законодательства явилась промышленная и аграрная революция XIX в., оказавшая огромное воздействие на социальные процессы в Европе. С одной стороны, быстрорастущая промышленность и обслуживающий сектор предоставляли множество новых производственных мест. С другой стороны, часть сельского населения превратилась в свободную наемную силу и переехала в города в поисках работы. В результате быстрый рост городского населения и внутренняя миграция в XIX в. стали практически повсеместно массовым явлением в Европе.

Концентрация фабричного производства в городах привела к массовому притоку свободной наемной силы, обострив социальные проблемы. Жизнь протекала в перенаселенных домах. Мигрировавшим в города сельским жителям приходилось ломать складывавшиеся веками традиции и стереотипы, приспосабливаться к непривычным условиям городского быта. Недавние крестьяне в городах

сталкивались с совершенно иной средой обитания, оказавшись наедине со своими проблемами.

Развитие капиталистического хозяйствования способствовало росту социальной дифференциации, следствием явилось не только ухудшение положения городских низов, но и рост числа полностью неимущих. Например, по данным И. Р. Чикаловой, в Англии середины XIX в. живших в нищете или не имевших никаких доходов было около 3 млн чел. [9]. Сложившаяся ситуация актуализировала вопросы разработки новой эффективной системы социальной защиты населения.

Первым результатом попыток разрешения проблемы занятости и социальной помощи неимущим в Англии явился акт о бродягах, принятый государством в 1824 г. В соответствии с ним виновные в нищенстве, но способные к труду наказывались принудительными работами с лишением свободы сроком один месяц. При повторном задержании подвергались телесным наказаниям и тюремному заключению на один год. Однако на практике подобные меры принимались редко.

Содержание неимущих требовало значительных экономических затрат, которые возлагались на местные приходы Законом о бедных, принятым еще в тюдоровский период. В 1834 г. был принят новый Закон о бедных, который изъял у местных приходов право выдавать пособия и передал их государственным органам на содержание работных домов, что способствовало увеличению финансирования и, следовательно, расширило практику применения исправительнотрудовых заведений.

В работные дома в принудительном порядке помещали всех, признанных бедняками, независимо от того, была ли нужда вызвана временной безработицей, болезнью или преклонным возрастом. В них был введен самый тяжелый режим с целью заставить неимущих искать работу на фабриках. Поскольку закон исходил из предпосылки, что бедность порождается «мошенничеством, ленью и расточительностью», содержание в работном доме рассматривалось как наказание. Новую систему, несмотря на массовое сопротивление, ввели по всей стране. Причем законодатель не установил разницы между трудоспособными и нетрудоспособными бедняками. Создание работных домов с тюремными условиями жизни не решило проблему бедняков, но лишь подтвердило неспособность государственных органов самостоятельно решать общественные проблемы.

Развитие правовой мысли породило качественно иное отношение к неимущим. Знаменитый исследователь проблемных областей социальной

политики, доктор полицейского права В. А. Гаген писал: «Так называемые нищие и бродяги заключают совершенно различные классы людей. Часть их состоит из тунеядствующих бездельников и злонамеренных нарушителей права, а другая - из терпящих нужду бедняков, из несчастных людей, у которых нет способности к работе или возможности получить работу для того, что бы добывать трудом своих рук средства к существованию себе и своим близким... По отношению к нищенству и бродяжничеству задача цивилизованного государства представляется двоякой - с одной стороны, борьба с тунеядствующими бездельниками, злоумышленниками, нарушителями права, а с другой - не борьба, а помощь и поддержка нуждающимся» [1]. Такое отношение породило изменение в социальной политике не только на государственном уровне, но и способствовало созданию негосударственных общественных объединений благотворительной направленности.

Высокую роль в благотворительном процессе играло призрение на дому. Так в Берлине к концу XIX в. с населением в 2 млн чел. ежегодно призревалось на дому 20 тыс. чел., а продолжительное время - 40 тыс. чел., расходовалось на это около 8 млн марок или 2 млн долл. [4]. Одним из главных достоинств социальной политики Германии конца XIX в. является разделение бедняков на «достойных и недостойных». «Достойные» получали призрение в богадельнях для престарелых, а «недостойные» - в домах призрения для бедных, считающихся исправительно-трудовыми заведениями. Таким образом, законодатель, разграничив малоимущих на социально-ответственные группы, способствовал оказанию качественной благотворительной помощи при сравнительно небольших экономических затратах.

Важное место среди организационно-правового опыта общественного призрения занимают нормативно-правовые акты трудового законодательства. Во многих странах на государственном уровне они берут начало с регламентации детского труда. Началом английского законодательства, регулировавшего детский труд, считают закон 1802 г. За ним последовал ряд других, принятых в 1816, 1819, 1833, 1844 гг. Последний впервые признал одновременно необходимость защиты труда женщин старше 18 лет, для которых установили одинаковые с подростками нормы рабочего времени.

Венцом фабричного законодательства той эпохи в Англии явился закон 1867 г., распространивший охрану труда на металлургические, машиностроительные и бумажные фабрики, а также на все

предприятия с числом рабочих более 50, если они были заняты на работе не менее 100 дней в году. Этим был реализован новый принцип, который исходил из необходимости охраны любого труда, независимо от характера производства.

Рабочий день подростков 13-18 лет и женщин старше 18 лет устанавливался в 10,5 часов в первые 5 дней недели и 7,5 часов в субботу при том, что работа должна совершаться с 6 часов утра до 6 часов вечера с перерывами для еды в 1,5 часа, которые должны предоставляться всем рабочим в одно время. Не допускался ночной труд. На фабрики могли принимать детей с 9-летнего возраста. Рабочий день малолетних рабочих 9-13 лет устанавливался в 6,5 часов. Все дети были обязаны ежедневно не менее 2 часов проводить в школе. Учреждалась фабричная инспекция с правом контроля предпринимателей и привлечения их к ответственности за нарушение фабричных законов.

Одновременно была признана необходимость обучения детей. Руководитель Отдела образования Форстер аргументировал необходимость реформы образования следующим образом: «От немедленной организации начального образования зависит наше промышленное благополучие. Если большинство наших рабочих останется и впредь необученными, то мы скоро погибнем в международной конкурентной борьбе» [5]. По принятому в 1870 г. «Акту Форстера о начальной школе» вся Великобритания разделялась на школьные округа, в которых налогоплательщики избирали школьные советы, пользующиеся широкими полномочиями. Там, где недоставало школ, они могли открывать новые, взимать местный школьный налог и решать, должно ли быть посещение школ детьми в возрасте от 5 до 13 лет обязательным и бесплатным. В 1880 г. неопределенность в отношении обязательности посещения школы устранили, предписав обязательность обучения всех детей с 5 лет. Предельный возраст, но не старше 13 лет, устанавливали школьные советы. С 1891 г. все школы стали получать субсидии в размере 10 шиллингов в год на каждого ребенка, что сделало начальное обучение фактически бесплатным. Принятые нормативные акты имели не только практическое, но и теоретическое значение, расширив правовой опыт Западной Европы, поскольку данная сфера к началу XIX в. не была урегулирована законодательством.

В 1902 г. парламент принял новый закон о народном образовании. Он передал дело просвещения в руки советов графств, которые создавали комитеты по народному образованию. Их компетенция распространялась на все начальные и

средние школы. Впервые в истории Англии среднее образование стало делом государства. Социальные последствия этого выразились в возможности для менее обеспеченных людей дать детям за умеренную плату или даже бесплатно такую же общеобразовательную подготовку, какую получали дети дворян и крупных буржуа. Кроме того, закон устранял существовавшие до тех пор различия между государственными и частными, фактически церковными, школами.

Аналогичным образом трудовое законодательство зарождалось и в государствах Германии. Два важных государственных института выступили наиболее решительно за ограничение детского труда. Один из них - школа, которая с точки зрения воспитания и культурных потребностей населения высказалась за то, чтобы дети до определенного возраста проходили школьное обучение, а следовательно, в это время не допускались к работе на фабриках. Вторым поборником ограничения детского труда выступило военное ведомство, обеспокоенное недобором в армию, который связывался с ранним вовлечением детей в производство. Им противостояли промышленники, но в результате сторонники регламентации возобладали, и Пруссия в 1839 г. ввела закон, разрешавший прием на фабрики и рудники 9-летних детей и установивший для подростков максимальный 10-часовой рабочий день. Однако он почти не применялся. Практическое значение получил закон 1853 г., допускавший детей к работе с 12 лет и сокративший рабочее время 12-14-летних рабочих до 6 часов в сутки. Этот закон оказался более действенным ввиду учреждения фабричной инспекции, хотя поначалу и малочисленной, но сдерживавшей произвол силой.

Законы, в определенной мере защищавшие интересы детей, появились и в других германских государствах (в Баварии, Вюртемберге, Саксонии). Они оказались более умеренными и приобрели должное юридическое развитие лишь в последующие годы.

Спустя 10 лет после образования объединенного государства, в 1881 г., Бисмарк констатировал в объяснительной записке к одному из социальных законопроектов, представленных в рейхстаг: «Государство должно заботиться о своих нуждающихся в помощи членах больше, чем это делалось до сих пор. Это не только дело гуманности и христианства, которыми должны быть проникнуты государственные учреждения: это также задача политики, стремящейся к укреплению государства, ибо цель ее - внушить неимущим классам населения, которые в то же время и са-

мые многочисленные и наименее обеспеченные, внушить тот взгляд, что государство - учреждение не только необходимое, но и творящее добро. В конце концов, эти классы должны быть приведены путем ясных и прямых выгод, доставляемых им законодательными мерами, к тому представлению, что государство есть институт, изобретенный не только для защиты более обеспеченных, но и служащий также и их нуждам и интересам» [2]. В 1891 г. власти объединенной Германии законодательно запретили работу детей до 13 лет, установили запрет на подземные и ночные работы женщин и ввели обязательный воскресный отдых для всех рабочих и служащих.

Продолжала формироваться теория государства всеобщего благоденствия. Во Франции социальные права граждан были закреплены специальным законом 1841 г., ставшим первым в стране документом, сокращавшим в промышленности продолжительность рабочего дня детей и подростков. Однако он не нашел должного воплощения на практике - предприниматели под предлогом, что во многих производствах взрослый рабочий не может обойтись без помощи малолетних, установили, вопреки закону, единочасовой рабочий день как для взрослых, так и для несовершеннолетних.

Бурные дискуссии и широкая теоретическая работа в научной среде по поводу права на труд, признания социальных прав граждан, уровня обязательств государства перед обществом нашли отражение в Конституции Французской республики 1848 г. Правительство Л. Э. Кавеньяка 9 сентября 1848 г. установило границы рабочего времени в пределах 12 часов, причем из этого правила допускалось множество исключений. В жизни этот декрет выполнялся так же мало, как и закон 1841 г. В последующие годы фабричное законодательство характеризовалось крайней робостью. Декреты 1851 и 1864 гг. давали возможность даже увеличивать дневное рабочее время в некоторых отраслях промышленности. А начавшиеся дискуссии об условиях перехода от пассивной раздачи помощи к активному вовлечению в труд нуждающихся так и не были доведены до конца, что определило низкую практическую эффективность ранее принятых нормативных актов.

По мнению М. В. Каргаловой, социальные проблемы XIX в. во многом явились следствием тех процессов, которые охватили Европу после наполеоновских войн, нарушивших экономические и межгосударственные связи, сложившиеся на континенте, и нанесших как материальный, так и моральный ущерб многим народам.

Как бы в ответ на применение военной силы в Европе после распада Священного союза и конца Реставрации наблюдается подъем национальноосвободительной и социальной борьбы, что положило начало демократической тенденции и поиску новых подходов в развитии европеизма [3].

Анализируя причины, вызывающие нищету, и способы борьбы с ней, отечественный исследователь профессор В. И. Герье выделял три основные формы помощи, которые были присущи Англии, Франции, Германии и России в разные времена в соответствии с особенностями «культуры и быта». Эти три формы исторически сменяли одна другую, но к концу XIX в. все три применялись одновременно: милостыня, богадельня и «Попечительство о бедных».

Одним из первых способов борьбы с нищетой была религиозная благотворительность, не имеющая правового закрепления, но предписывающая помогать нищим и считавшая подаяние церковной обязанностью. Случайность и нецелесообразность такого благотворения увеличивалась вследствие того, что прошение милостыни не всегда обусловливалось действительной нуждою, а с другой стороны, далеко не все нуждающиеся имели возможность обратиться за подаянием [8]. Христианская церковь с самого начала своего возникновения пыталась дать благотворительности правильную организацию и многого достигла в этом отношении. Церкви и монастыри сделались сборным местом крупных пожертвований, которые расходовались на устройство приютов для разного рода нуждающихся и на раздачу милостыни под наблюдением духовенства. Но будучи зависимы от общественных условий и степени развития общества, церковная благотворительность действовала различно в разные времена и в разных странах. Недостаток подобного вида вспоможения заключался в отсутствии критерия отбора нуждающихся с целью оказания адресной помощи. Поэтому около церквей и монастырей находили пропитание сотни здоровых и способных к труду людей. При таком положении благотворительность сама плодила нищенство.

С развитием социально-политической мысли государство меняет отношение к проблемам нищенства и частично берет под свой контроль вопросы социального призрения. Подобная практика привела к распространению новых форм благотворения: организации богаделен и попечительских обществ. Блестящие результаты наблюдаются уже к концу XVIII в., особенно в городе Гамбурге, где усилиями политэконома Бюша и купца Фохта было устроено в 1778 г. образцовое «все-

общее попечительство о бедных». Основу успеха составлял «не шаблонный тариф, а личное внимательное участие попечителей к каждому данному случаю» [7]. Гамбургский опыт был благополучно усвоен и получил свое развитие в городе Эльбер-фельде, откуда распространился на десятки городов Западной Европы.

Популярная в Германии Эльберфельдская система открытого призрения бедных была взята за образец организации городского общественного призрения в виде попечительства сначала в г. Москве, а затем и в Санкт-Петербурге. Этим попечительствам были переданы дела особого комитета по «разбору и призрению просящих милостыню» [7].

Основная задача, основанной правительством организации, заключалась в привлечении для борьбы против нищенства самого общества. Попечительства состояли по «Высочайшему соизволению» из назначаемого президента, вицепрезидента и десяти лиц избираемых, «снискавших в обществе особенное уважение своею благотворительностью и стремлением к общей пользе» [6]. Также имелись «сотрудники и агенты, посредством которых рассматривались отдельные случаи необходимой помощи в нужде и предотвращении нищеты» [6]. Впоследствии это явление послужило прообразом профессиональной социальной работы.

Непосредственное участие в организации по-печительств принимал профессор В. И. Герье. В 1893 г. на Комиссии о пользе и нуждах общественных он представил доклад, посвященный вопросу об учреждении в Москве участковых попе-чительств о бедных. В этом докладе В. И. Герье писал о достоинствах Эльберфельдской системы и блестящих результатах, которые она принесла, а также отмечал он, что около 100 городов Западной Европы уже внедрили эту систему.

Таким образом, на основании проведенного анализа историко-правовых документов очевидна четкая взаимосвязь становления социального призрения в России и странах Западной Европы. Каждое государство имело свои экономические, политические и социальные особенности, но, несмотря на это, становление института социального призрения шло в одном направлении: от малоэффективной и неконтролируемой государством милостыни к организованному призрению в специализированных учреждениях, попечительских обществах и иных общественных объединениях благотворительной направленности. Каждая из названных форм оказания помощи нуждающимся в своем развитии включала в себя предыдущую,

сохраняя присущие ей черты и продолжала существовать самостоятельно.

Государственное регулирование социальной защиты способствовало вовлечению активной части населения для участия в реализации социальной политики, что позволило общественным институтам самостоятельно решать свои проблемы и увеличило уровень гражданской ответственности. Подобные меры не только значительно повысили уровень жизни населения, но и способствовали снижению криминогенной обстановки, поскольку были направлены на ликвидацию социального напряжения.

Литература

1. Гаген В. А. Бродяга, нищий и бедняк в Западной Европе // Трудовая помощь. 1910. № II. С. 75.

2. Дживилегов А. К. История современной Германии. Спб., 1910. Ч. 2. С. 121-122.

3. Каргалова М.В. Социальная политика европейского Союза. Концептуальные аспекты и тенденции развития в 80-90 гг.: дисс. ... д-ра. ист. наук. М., 1999. С. 40-41.

4. Очерки Американской благотворительности // Трудовая помощь. 1908. № 1. С. 69.

5. Петряев К. Д. Курс лекций по истории Франции, Германии, Англии, Ирландии и США. К., 1958. Ч. I.

6. Российская государственная библиотека. Ф. 70 -76 - 13 Записка по вопросам общественного призрения в России.

7. Российская государственная библиотека. Ф. 70 -76 - 15 Записка по делам общественного призрения в Московской Городской Думе. 1889 г. Черной автограф.

8. Российская государственная библиотека. Ф.70 -76 - 33 «Объяснительное введение» - материалы по общественному призрению.

9. Чикалова И. Р. У истоков социальной политики государств Западной Европы // Журнал исследований социальной политики. Т. 4. № 4. С. 501-524.

* * *

INSTITUTE OF PUBLIC CONTEMPT IN WESTERN EUROPE XIX-BEGINNIG OF XX CENTURY (EXPERIENCE OF THE

HISTORICAL AND LEGAL ANALYSIS)

A. S. Konovaltsev

This article contains historical and legal analysis of the institute of Public Welfare in Western Europe XIX - the beginning of XX centuries. Particular attention is given to the practice of management of social policy at the legislative level, creating the prerequisites of social legislation and the formation of the theory of the welfare state.

Key words: charity, public contempt, social policy.