Не пэрское это дело

В Великобритании вновь разгораются дискуссии о судьбе Палаты лордов — одного из старейших институтов власти в стране. Лидер оппозиционной Лейбористской партии Кир Стармер на текущей неделе пообещал в случае победы на парламентских выборах-2024 упразднить палату, которую многие британцы считают средневековым атавизмом — бессмысленным и антидемократичным. Впрочем, заявления о необходимости радикального реформирования верхней палаты парламента звучали в последние десятилетия уже не раз, но довести начатое до конца британским политикам до сих пор не удавалось.

В Великобритании Палата Лордов считается не только символом традиций, но и антидемократическим атавизмом

Фото: Aaron Chown, Pool / AP

Все палаты — на выборы

Вновь задуматься о роли и значении Палаты лордов британцев заставил лидер оппозиционных лейбористов Кир Стармер. Он рассказал о планах партии в случае победы на выборах в 2024 году. И среди них оказалось упразднение Палаты лордов в ее нынешнем виде. По словам политика, мало кто в стране готов был бы выступить в защиту этого неизбираемого органа власти, число действующих членов которого уже приблизилось к 800. Во всем мире больше — только во Всекитайском собрании народных представителей. Критики нынешней системы отмечают: помимо Британии есть всего одна страна в мире, где законодателями становятся по праву рождения,— Королевство Лесото.

Лидер оппозиционной Лейбористской партии Кир Стармер

Фото: Stefan Rousseau / PA / AP

Подробности плана, как ожидают британские СМИ, появятся в ближайшие недели. Впрочем, суть реформы, основным разработчиком которой выступил экс-премьер Гордон Браун, понятна уже сейчас. Лейбористы хотят заменить Палату лордов неким выборным органом, что по замыслу будет способствовать восстановлению общественного доверия к политической системе страны. Вероятно, что формироваться новая палата будет по региональному принципу — как, например, американский Сенат или российский Совет федерации.

На первый взгляд есть все шансы на то, что Палата лордов действительно совсем скоро по историческим меркам уйдет в прошлое. Согласно результатам опроса общественного мнения, проведенного 22–23 ноября компанией YouGov, правящие консерваторы сейчас могут рассчитывать лишь на 22% голосов на выборах-2024, в то время как оппозиционные лейбористы опережают их сразу на 25%. Однако вся история Палаты лордов говорит о том, что реализовать задуманное будет не так-то и просто.

А прав все меньше

Великобританию можно назвать родоначальницей парламентов в их современном виде. Истоки уходят в VII век, когда в Англии возник витенагемот (с англосаксонского — «собрание мудрых людей») — совещательный орган при короле с участием представителей знати и духовенства. Нечто подобное народному вече в Киевской Руси или Новгородской республике.

Ключевым этапом в развитии британской демократии стало подписание в 1215 году королем Иоанном Безземельным Великой хартии вольностей. Этот документ среди прочего ограничивал власть монарха путем создания новых структур — комитета 25 баронов и общего совета королевства, который постепенно эволюционировал в парламент.

Разделение на палаты произошло при Эдуарде III (1312–1377 годы): в одной палате заседали рыцари и горожане, в другой — пэры (представители высшего дворянства) и высокопоставленные служители церкви.

В теории такая система соответствовала описанной в XVIII веке в трудах Шарля Монтескье идеальной структуре государственной власти. Он рассуждал, что лучшая форма правления — смешанная, где одинаково представлены монархический, аристократический и народный элементы. Палата лордов (таковой она стала называться в 1544 году) отвечала за второй элемент. Деление, по Монтескье, было необходимо, чтобы интересы аристократического меньшинства не приносились в жертву интересам простого народа.

Королева Анна в Палате лордов. Питер Тиллеманс, между 1708 и 1714 годом

Фото: Peter Tillemans / Royal Collection / Wikipedia

Между тем Палата лордов имела куда больше влияния и власти, чем Палата общин, хотя бы потому, что аристократы владели обширными землями, а выборщиками были зависимые от них арендаторы. В результате расклад сил в нижней палате обычно кардинально не отличался от расклада в верхней.

Но в XIX веке полномочия лордов стали постепенно ограничиваться, а к концу столетия уже начали раздаваться голоса в пользу полной ликвидации Палаты лордов. Один из мотивов — неэффективность органа из-за нежелания многих аристократов исполнять свои обязанности. Так, было подсчитано, что в 1902 году 59% членов Палаты (286 из 489) присутствовали менее чем на десяти заседаниях. Многие при этом не появлялись там ни разу.

Самое масштабное ограничение прав произошло в 1911 году, когда Палата лордов утратила право абсолютного вето в отношении подготовленных депутатами законопроектов.

У нее остались полномочия обсуждать документы, предлагать изменения, отправлять инициативы на доработку и иными способами затягивать принятие законопроектов. В 2009 году пэров ограничили еще раз: Палата лордов перестала быть высшей апелляционной инстанцией страны. Эти функции передали новому для Британии органу — Верховному суду.

Принятие законопроекта о парламенте в Палате лордов. Сэмюэл Бегг, 1911 год

Фото: Samuel Begg / The Rise of the Democracy, by Joseph Clayton / Project Gutenberg / Wikipedia

При этом далеко не все реформы удалось реализовать. В том же 2009 году Гордон Браун говорил о намерении окончательно закрыть вопрос Палаты лордов, в частности ликвидировать наследственное пэрство. Но сделать это не удалось до сих пор.

Пэры-эксцентрики

Всех членов палаты можно поделить на две категории: духовные (представители англиканской церкви — не более 26 человек) и светские. Вторые, в свою очередь, делятся на наследственных пэров и пожизненных, которые назначаются монархом по представлению премьер-министра. Титулы пожизненных пэров к наследникам не переходят.

Ожесточенные споры в британском обществе вызывает институт наследственного пэрства, который воспринимается многими как средневековый атавизм. В основном наследственные пэры — выпускники самых престижных частных школ Англии (больше всего — из Итонского колледжа), владельцы колоссальных состояний, земель и замков. При этом к работе в высшем законодательном органе страны они оказываются готовы не всегда. Так, газета The Sunday Times в прошлом году пересказала историю 83-летнего на момент публикации Малкольма Митчелла-Томсона, 3-го барона Селсдона, который в 26 лет неожиданно для себя стал членом Палаты лордов: «Не вполне понимаю, как я здесь оказался. Однажды, когда я работал в Брюсселе, ко мне подошел человек, тронул за плечо и сказал: “Милорд, уделите мне минутку”. Я ответил: “Но я не милорд, я — это просто я”. А он в ответ: “Боюсь, у меня для вас печальное известие. Этим утром на Азорских островах умер ваш отец, он уже похоронен. Отныне лорд Селсдон — это вы!”».

Британский пэр, банкир и бизнесмен Малкольм Митчелл-Томсон, 3-й барон Селсдон, со своей новобрачной женой Патрицией Энн Смит, 1965 год

Фото: Harry Dempster / Daily Express / Hulton Archive / Getty Images

Наследование происходит в основном по мужской линии (исключения есть, но их немного), что периодически приводит к казусам. Таков случай с 84-летним Артуром Гором, 9-м графом Арранским. У него есть две дочери, но нет сыновей. И в соответствии со старинными правилами претендент на его кресло — дальний родственник из Австралии. «Люди сходят с ума (когда узнают об этом.— “Ъ”),— рассказывал The Sunday Times пенсионер Уильям Гор.— Они думают, что мне достанется замок и куча денег. Мой зять требует называть меня “милорд”».

Говорить о том, что при такой системе профессионализм находится на первом месте, не приходится. Признают это и многие британские аристократы. «Я бы не хотел идти к дантисту, который незадолго до того, как просверлил мне зубы, сказал мне, что сам он не дантист, но что его отец был очень хорошим дантистом»,— отмечал Тони Бенн, который в 1960 году унаследовал титул виконта Стэнсгейта и, вопреки своей воле, стал членом Палаты лордов (затем он боролся за право отказаться от этой привилегии ради реальной политической деятельности в Палате общин).

Но некомпетентность в законотворческой деятельности — это еще не самое страшное. Бывало, что многовековые традиции приводили на скамью в Вестминстерском дворце совсем уж неподходящих личностей.

Так, запомнилось выступление в 1978 году Джона Конрада Рассела, сына известного философа. На одном из заседаний 4-й граф Рассел произнес речь о том, что Палата лордов «наследует знамя Красной армии Советского Союза», «господа Брежнев и Картер — это один человек», «закон и порядок должны быть отменены», а «купание голышом на пляжах или в реках должно быть всеобщим». Аристократ страдал шизофренией.

Не менее яркая личность — вошедший в палату в 1976 году Уильям Фрэнсис Бринсли Тренч, 8-й граф Кланкарти. Он больше известен не по своей работе в парламенте, а как редактор издания про НЛО Flying Saucer Review и автор теории о том, что инопланетяне — представители развивающейся под земной корой цивилизации, которые проникают в наш мир через туннели (в частности, на Северном и Южном полюсах).

И их осталось 92

Премьер-лейборист Тони Блэр обещал отменить наледственное право пэров голосовать, но смог лишь сократить их количество

Фото: Jamie Wiseman / The Daily Mail / Pool / Reuters

Не только, но в том числе из-за этого в Британии десятилетиями говорили о том, что роль наследственных пэров должна снижаться. На практике до этого дело дошло лишь в 1999 году при премьере-лейбористе Тони Блэре. В предвыборном манифесте его партии говорилось, что «право наследственных пэров заседать и голосовать в Палате лордов будет отменено законом». Но в итоге все оказалось не столь радикально. Да, Палата лордов перестала быть закрытым клубом для самых знатных семей, но 92 места за наследственными пэрами все-таки удалось сохранить. До реформы в палате было 750 таких мест.

В том, что эта категория полностью не ушла в прошлое,— заслуга Роберта Гаскойна-Сесила, 7-го маркиза Солсбери, который вел переговоры с Тони Блэром. Он предупреждал, что в случае радикальных реформ произойдет «законодательная бойня»: аристократы будут препятствовать неотложным законодательным инициативам премьер-министра. «Вся моя тактика заключалась в том, чтобы заставить их (Тони Блэра и его соратников.— “Ъ”) дрожать»,— вспоминал маркиз. Цифра 92, как он сам признавался, была взята практически с потолка: «Я сказал, что 75 человек — это примерно 10% от существующих наследников, тогда нам понадобится еще несколько, возможно, 15, с опытом руководства комитетами и тому подобными вещами, чтобы помочь с переходом. На самом деле это была чушь собачья».

Предполагалось, что на следующем этапе наследственное пэрство будет отменено. Но, как известно, этого не произошло до сих пор. Максимальное число представителей этой категории — 92 — остается неизменным.

Когда один из наследственных пэров умирает или уходит в отставку, выборщики (другие наследственные пэры, причем принадлежащие к той же партийной группе) избирают его преемника из резервного списка кандидатов.

Предвыборная агитация особо не поощряется и в основном не ведется. Кандидаты лишь выступают с короткой речью и затем отвечают на несколько вопросов. Иногда при этом складывается парадоксальная ситуация: выборщиков оказывается меньше, чем кандидатов.

Титул как благодарность

Так или иначе, но в 1999 году облик палаты существенно изменился. Аристократы остались в явном меньшинстве (не пощадили даже сыновей и супруга Елизаветы II, которые лишились своих мест в палате). Стали менее актуальны крайне популярные ранее (в том числе среди самих пэров) сравнения Палаты лордов с центрами ухода для престарелых, куда можно прийти, хорошо поесть, отдохнуть и вздремнуть в библиотеке. Впрочем, средний возраст членов палаты хоть и снизился, но все равно остается солидным — 71 год (диапазон — от 36 до 97 лет).

На смену почетным лордам пришли люди совсем другого типа. А вместе с ними появились и новые проблемы. Главная из них — безграничный рост числа пэров. В 1951–1952 годах в палате было 850 членов, а на пике — в октябре 1999 года — стало 1330. К марту 2000-го это число снизилось до 669, но потом стало вновь расти. Сейчас в Палате лордов 785 пэров (из них пожизненных — 669).

Одна из главных проблем в Палате лордов — неограниченный рост числа пэров

Фото: Aaron Chown / Pool / Reuters

Последнее расширение произошло в октябре, когда правительство обнародовало список из 26 новых пожизненных пэров. При этом особую значимость имеет традиция, по которой ушедший в отставку премьер старается отблагодарить пэрством тех, кто ему помогал избраться и руководить правительством. Маргарет Тэтчер, например, внесла в свой список семь человек. Но в современном мире масштабы куда более грандиозны. Сейчас британцы с содроганием ждут список от Бориса Джонсона, который, как ожидается, будет немаленьким. Ранее The Times информировала, что нынешнее правительство Риши Сунака может заблокировать эти назначения. Впрочем, это было бы нарушением негласных, но всегда соблюдавшихся традиций.

Право на аналогичный список есть, конечно, и у Лиз Трасс, которая провела на посту премьера всего 45 дней — самый короткий в новейшей истории срок. В октябре газета The Guardian сообщила , что Букингемский дворец посоветует ей не готовить длинный список. Впрочем, длинный — это понятие растяжимое.

Дорогие аристократы

Такая тяга к расширению состава Палаты лордов вызывает обеспокоенность по нескольким причинам. Во-первых, это делает работу органа неэффективной. Только на то, чтобы выслушать всех желающих, уходит немало времени: дебаты могут длиться часами. Во-вторых, важен финансовый аспект. Формально лорды зарплату не получают. Однако им выплачивается компенсация — £332 за каждый день присутствия на заседании плюс возмещение расходов на дорогу (даже за поездку на велосипеде полагаются деньги — 20 пенсов за милю).

По данным НКО Electoral Reform Society, только добавление упомянутых 26 пэров будет стоить казне ежегодно в дополнительные £727 тыс. В 2020–2021 финансовом году в среднем по палате пэры получали по £11 830 в год. При этом 259 из них компенсацию не брали. Но другие проявляли особое рвение. В 2017 году бывшая спикер Палаты лордов баронесса Фрэнсис Д`Соуза рассказала, что однажды ее коллега на минуту забежал в здание парламента, чтобы все его увидели там, в то время как такси ждало его у входа с включенным мотором. «Это ненормально. Мы потеряли честь, которая была присуща нам раньше. Позор»,— возмущалась она в документальном фильме BBC.

Но дело не только в количестве, но и в качестве. В 1976 году премьер-министр Гарольд Вильсон сделал пэром своего друга, основателя компании по пошиву дождевиков.

В современной истории много шума наделали «подарки» от Бориса Джонсона, например предоставление мест в Палате лордов своему брату Джо, самым щедрым донорам партии и бизнесмену российского происхождения Евгению Лебедеву, который вместе с отцом Александром Лебедевым владеет газетами Evening Standard и The Independent. Лебедев-младший в 2020 году взял себе титул барона Хэмптонского и Сибирского.

Российско-британский бизнесмен Евгений Лебедев во время его представления в Палате лордов в Лондоне 17 декабря 2020 года в качестве барона Лебедева из Хэмптона

Фото: PRU / AFP

Норман Бересфорд Теббит, барон Теббит в этой связи отмечал: «Невозможно представить, чтобы миссис (Маргарет.— “Ъ”) Тэтчер захотела сделать пэром портного (своего мужа.— “Ъ”) Дэнниса или кого-то вроде этого. Но в последние годы мы к такому подобрались очень близко».

Согласно утечкам в СМИ, в списках Бориса Джонсона среди прочих его молодые бывшие помощники. Например, Шарлотт Оуэн, которой еще нет и 30 лет. Если информация подтвердится, то госпожа Оуэн станет самым молодым членом Палаты лордов в истории.

Противовес и экспертиза

Однако, даже несмотря на все проблемы, считать Палату лордов бесполезным атавизмом нельзя. Как напоминается на сайте парламента, «Палата лордов — это не только место проведения пышных церемоний» (имеется в виду в первую очередь официальное открытие парламентской сессии, в ходе которого монарх в торжественной обстановке произносит тронную речь). «Около двух третей своего (рабочего.— “Ъ”) времени лорды уделяют пересмотру законопроектов и законодательным инициативам. Палата сдерживает правительство. Члены палаты опрашивают министров устно или письменно и проводят дебаты по вопросам политического курса. Палата является форумом, где торжествуют независимость мышления и компетентность»,— говорится там же.

Впрочем, в парламенте считают Палату лордов весьма полезным инструментом для сдерживания правительства и дискуссий

Фото: Kirsty Wigglesworth / AP

Лорды с 1911 года не могут ветировать поступающие им документы, но предлагают Палате общин поправки — и в итоге обычно принимается компромиссный вариант. Таким образом, действует система сдержек и противовесов. Если согласия достичь не удается, то Палата лордов может отложить законопроект на год (по финансовым вопросам — на месяц).

Во время сессии этого созыва (началась 10 мая) Палата лордов уже пять раз не соглашалась с законодательными инициативами правительства. Так, в последний на текущий момент раз, в июле, лорды раскритиковали слишком узкое, по их мнению, определение жертв рабства и торговли людьми. В ходе сессии 2021–2022 годов такое особое мнение лорды высказывали аж 128 раз.

Особенность членов Палаты лордов, ярко проявившаяся после реформы 1999 года,— высокий уровень экспертизы. Пожизненные пэры — состоявшиеся в разных профессиях люди, которые (в отличие от многих наследственных пэров) активно выступают, участвуют в работе специальных комиссий, работают над докладами.

Например, в январе 2021 года они выпустили доклад по Афганистану, где была предсказана катастрофа, случившаяся во время ухода оттуда войск международной коалиции в августе того же года. А в другом докладе говорилось о рисках роста уровня инфляции, то есть того, что сейчас и происходит в Британии.

Бермудский треугольник в Лондоне

Так что закрытие Палаты лордов многим в Британии представляется не слишком удачной идеей. Тем более что возникает вопрос: а что придет на замену? Созданная по территориальному принципу, полностью избираемая новая палата во многом будет дублировать Палату общин. А заседать там будут не выдающиеся эксперты в разных областях (например, юристы или экономисты), а те же самые профессиональные политики. При этом рано или поздно они начнут бросать вызов нижней палате, ставя под сомнение ее лидирующее место в законодательной иерархии. В конечном счете, как предупреждает депутат-консерватор Саймон Кларк, над Соединенным Королевством нависнет угроза «институционального тупика» — такого, какой часто бывает в США из-за конфликтов между Палатой представителей и Сенатом.

Возможным компромиссом было бы избрание лишь части членов палаты. В разные годы высказывались разные предположения насчет идеальной пропорции — от трети избираемых (королевская комиссия в 2000 году) до 80% (правительство Гордона Брауна в 2008-м). Но и в этом случае наверняка не обойдется без проблем. Так, по мнению бывшего депутата от Лейбористской партии Джанет Андерсон, принятие такого гибридного варианта вскоре приведет к тому, что все громче и громче будут звучать голоса в поддержку полной выборности. Сама она уверена: Палата лордов должна оставаться назначаемой.

Йоменские стражи Королевского дворца Ее Величества и крепости Лондонский Тауэр на церемонии открытия парламента

Фото: Adrian Dennis / AFP / Pool MD / Reuters

Еще один вопрос: если назначаемой, то кем. Согласно результатам октябрьского опроса, проведенного Университетским колледжем Лондона сохранение, отдавать выбор кандидатур на откуп премьер-министрам (как это происходит сейчас) согласны лишь 6% респондентов. А 58% предпочли бы, чтобы членов верхней палаты назначал некий независимый орган.

В том же опросе затронута и проблема масштабов палаты: только 3% довольны нынешней системой, а 65% хотели бы установления верхней планки числа членов. Как именно остановить безграничный рост — тоже пока не ясно. Вариантов в разное время высказывалось много: в случае смерти наследственных пэров не заменять их новыми людьми, жестко наказывать «прогульщиков», ввести возраст обязательного выхода на пенсию, ограничить срок нахождения в палате новых пэров и, наконец, хотя бы просто ввести мораторий на принятие новых членов.

В общем призывы к реформам звучат громко и очень давно. Но премьер-министры уходят, а этот орган законодательной власти, символ британских традиций остается. Как отмечал историк и пожизненный пэр Питер Хеннесси, барон Хеннесси Нимпсфилдский, реформа Палаты лордов — это «бермудский треугольник британской политики». Не потеряться в нем Киру Стармеру и его команде будет крайне непросто.