К вопросу о классификации таможенных процедур осуществления государственного управления таможенным делом в государствах - участниках таможенного союза Евразийского экономического союза

Стародубцев Сергей Владимирович

кандидат юридических наук, Российский государственный университет правосудия

К вопросу о классификации таможенных процедур осуществления государственного

управления таможенным делом в государствах - участниках Таможенного союза Евразийского экономического союза

В статье на основе двух сущностных аспектов таможенных процедур - нормативного и деятельного (функционального) - предлагается классифицировать систему таможенных процедур осуществления государственного управления таможенным делом в рамках Таможенного союза ЕвраЭС.

Ключевые слова: таможенная процедура, административные процедуры, управленческие процедуры, нормативный аспект таможенных процедур, деятельный (функциональный) аспект таможенных процедур.

S.V. Starodubtsev, Master of Law, Russian State University of Justice; tel.: +78612516510.

To the question of the classification of customs procedures for the implementation of the public administration in customs affair in states parties to the Customs Union of the Eurasian Economic Community

In the article on the basis of two substantive - normative and operational (functional) - aspects of customs procedures it is proposed to classify the system of customs procedures for the implementation of the public administration of customs affairs of Eurasian Economic Community in the framework of the Customs Union.

Key words: customs procedure, administrative procedures, management procedures, normative aspect of customs procedures, operational (functional) aspect of customs procedures.

Определяя таможенные процедуры как вид административных управленческих процедур деятельности таможенных органов государств - участников ЕвраЭС, мы признаем их многообразие в рамках формирующегося таможенного законодательства таможенного союза ЕвраЭС. Следует отметить, что источниковая база закрепления данных управленческих процедур весьма обширна и разнопланова и свидетельствует об интегративной сущности подотрасли современного ТП ТС ЕвраЭС.

Изучая систему источников ТП ТС, мы ранее предлагали выделять три группы таких источников.

1. Первая группа:

а) общепризнанные принципы права, общепризнанные принципы международного таможенного сотрудничества (международного таможенного права [1]);

б) международные договоры в области таможенного сотрудничества государств; ука-

занные договоры могут носить универсальный (действовать в отношении любого государства мира) и региональный (в них могут участвовать государства определенного региона, для нас имеют значение международные договоры, заключенные в рамках СНГ и ЕвраЭС) характер; к числу указанных договоров следует отнести: учредительные международные договоры ЕвраЭС; универсальные международные договоры в сфере таможенного дела; региональные международные договоры в сфере таможенного дела;

в) международно-правовой обычай.

2. Вторая группа источников ТП ТС складывается: а) из решений органов ЕвраЭС, обязательных для исполнения государствами -участниками этого союза; б) решений органов ЕвраЭС, имеющих рекомендательный характер для государств - участников союза; в) прецедентов Суда ЕвраЭС.

3. К третьей группе источников ТП ТС следует отнести: а) Законы, принятые государства-

85

ми - участниками ЕвраЭС и регулирующие таможенно-правовые отношения; б) подзаконные нормативные правовые акты главы государства и главы правительства государств -участников ЕвраЭС в сфере таможенного дела; в) подзаконные нормативные правовые акты таможенных органов государств - участников ЕвраЭС ; г) подзаконные нормативные правовые акты иных органов исполнительной власти государств - участников ЕвраЭС, регулирующие таможенно-правовые отношения [2, с. 10-17; 3, с. 14-18].

Приведенная весьма сложная совокупность источников ТП ТС позволяет выделить из системы административных процедур по первому, смысловому (формальному) элементу их содержания следующие виды:

1. Таможенные процедуры, основанные на нормах международного публичного права, где в качестве подотрасли международного экономического права выделяется международное таможенное право. Так, в соответствии со ст. 1 Таможенной конвенции о международной перевозке грузов с применением книжки МДП (конвенция МДП) от 14 ноября 1975 г. [4] таможенная процедура определяется как «операция МДП», что «означает перевозку грузов от таможни места отправления до таможни места назначения с соблюдением процедуры, так называемой процедуры МДП, установленной в настоящей Конвенции», т.е. получается, что «операция МДП» есть «процедура МДП». Далее в тексте приведенного международного договора регламентируется именно процедура МДП как специфическая международная таможенная процедура перемещения товаров через таможенную границу автомобильным транспортом. В другом универсальном международном договоре -Международной конвенции об упрощении и гармонизации таможенных процедур от 18 мая 1973 г. (дополнительный протокол к ней от 26 июня 1999 г.) [5] - активно применяется термин «таможенная процедура» («customs procedures») как определенная совокупность некоторых действий, связанных с перемещением товаров через таможенную границу. В связи с указанным документом Н.А. Назарен-ко и М.С. Савченко обращают внимание на то, что «в Киотской конвенции не обособляются термины таможенной процедуры и таможенной операции, как это имеет место в таможенном законодательстве Таможенного союза... Таким образом, благое намерение в данном конкретном случае не только не привело к

однообразию, но, напротив, существенно усложнило понимание таможенной процедуры, потребовав смыслового разграничения с понятием таможенной операции» [6, с. 227-237].

2. Таможенные процедуры, основанные на актах, заключенных в рамках ЕвраЭС как региональной, интеграционной, экономической, международной организации. Так, Положение о порядке ввоза на таможенную территорию Таможенного союза и вывоза с таможенной территории Таможенного союза озоноразру-шающих веществ и содержащей их продукции, утвержденное Решением Коллегии Евразийской экономической комиссии от 16 августа 2012 г. № 134 (с изменениями и дополнениями) «О нормативных правовых актах в области нетарифного регулирования» [7], закрепляет таможенную процедуру деятельности юридических и физических лиц, зарегистрированных в качестве субъектов предпринимательской деятельности, осуществляющих ввоз и вывоз озоноразрушающих веществ и содержащей их продукции, к которым применяются запреты или ограничения на ввоз или вывоз государствами - членами Таможенного союза в рамках Евразийского экономического сообщества (в настоящее время - Евразийского экономического союза) в торговле с третьими странами, а также на физических лиц, осуществляющих ввоз и/или вывоз таких товаров для личного пользования. Таких примеров нормативного регулирования таможенных процедур органами ЕвраЭС можно привести много.

3. Таможенные процедуры, основанные на национальных нормативные правовых актах государств - участников ЕвраЭС. Часть 3 ст. 4 Федерального закона от 27 ноября 2010 г. № 311-ФЗ (с изменениями и дополнениями) «О таможенном регулировании в Российской Федерации» [8] закрепляет, что отношения в области таможенного дела в Российской Федерации регулируются таможенным законодательством Таможенного союза и законодательством Российской Федерации о таможенном деле. «Законодательство Российской Федерации о таможенном деле состоит из настоящего Федерального закона и принимаемых в соответствии с ним иных федеральных законов. Порядок фактического пересечения товарами и транспортными средствами Государственной границы Российской Федерации регулируется законодательством Российской Федерации о Государственной границе Российской Федерации, а в части, не

86

урегулированной законодательством Российской Федерации о Государственной границе Российской Федерации, - законодательством Российской Федерации о таможенном деле». Из данных положений следует вывод о регламентации таможенных процедур, в том числе, законодательством и иными нормативными правовыми актами Российской Федерации (сюда, в частности, можно отнести Закон РФ от 1 апреля 1993 г. № 4730-1 (с изменениями и дополнениями) «О Государственной границе Российской Федерации», Федеральный закон от 18 июля 1999 г. № 183-ФЗ (с изменениями и дополнениями) «Об экспортном контроле», Федеральный закон от 10 декабря 2003 г. № 173-ФЗ (с изменениями и дополнениями) «О валютном регулировании и валютном контроле» и др.).

Другим критерием классификации таможенных процедур является деятельный (функциональный) аспект таможенных процедур. В соответствии с данным критерием предлагается выделить: основные, сопутствующие и вспомогательные таможенные процедуры деятельности таможенных органов и их должностных лиц по применению норм ТП ТС. Основные таможенные процедуры представляют собой нормативно закрепленные процедуры деятельности таможенных органов (их должностных лиц) и иных участников внешнеторговой деятельности по перемещению товаров и транспортных средств, услуг, информации и объектов интеллектуальной собственности через таможенную границу ЕвраЭС. Сопутствующие таможенные процедуры представляют собой нормативно закрепленный порядок деятельности таможенных органов (их должностных лиц) и иных участников внешнеторговой деятельности, способствующих и сопровождающих осуществление основных таможенных процедур. Вспомогательные таможенные процедуры деятельности таможенных органов (их должностных лиц) и иных участников внешнеторговой деятельности, обеспечивающие осуществление основных и сопутствующих таможенных процедур. Каждая из приведенных групп таможенных процедур объединяет определенные виды процедур деятельности таможенных органов (их должностных лиц).

Основными таможенными процедурами следует признать: таможенную процедуру декларирования; таможенную процедуру временного хранения товаров; таможенную процедуру внутреннего таможенного транзи-

та; таможенную процедуру выпуска товаров; таможенные процедуры, предусмотренные ч. 1 ст. 202 ТК ТС, их 17; таможенные процедуры пересылки в международных почтовых отправлениях; таможенные процедуры перемещения товаров отдельными категориями иностранных лиц; таможенные процедуры перемещения товаров, содержащих объекты интеллектуальной собственности; таможенную процедуру перемещения товаров трубопроводным транспортом и линиями электропередачи; таможенную процедуру перемещения транспортных средств при осуществлении международных перевозок товаров, пассажиров и багажа; таможенную процедуру перемещения товаров для личного пользования; таможенную процедуру перемещения припасов.

К числу сопутствующих таможенных процедур следует отнести: таможенную процедуру таможенных проверок; таможенную процедуру управления рисками в таможенной сфере; таможенную процедуру проведения таможенной экспертизы; таможенную процедуру оказания административной помощи таможенным органам; таможенную процедуру применения специальных таможенных мер административного принуждения; таможенную процедуру определения страны происхождения товара; таможенную процедуру определения таможенной стоимости товаров; таможенную процедуру уплаты таможенных платежей; таможенную процедуру обжалования в вышестоящий орган принятого решения таможенным органом.

К числу вспомогательных таможенных процедур следует, по нашему мнению, отнести: таможенную процедуру взаимодействия таможенных органов с участниками внешнеторговой деятельности; таможенную процедуру взаимодействия таможенных органов с лицами, осуществляющими деятельность в сфере таможенного дела; таможенную процедуру информационного обмена в таможенной сфере и управления информационными системами; таможенную процедуру ведения таможенной статистики.

Г.В. Матвиенко предлагает в сфере государственного управления таможенным делом, а также в ходе разрешения споров в таможенной сфере выделять административные производства и процедуры: «1) совокупность процедур по изданию подзаконных нормативных правовых актов в таможенной сфере (нор-мотворческий процесс); 2) административные производства и процедуры позитивного пра-

87

воприменения (производство по организации деятельности таможенных органов, кадровое производство, разрешительное производство и регистрационные процедуры); 3) юрисдик-ционный (правоохранительный) процесс: производство по обжалованию действий (решений) должностных лиц таможенных органов, дисциплинарное производство, производство по применению мер административного принуждения, не связанных с назначением административных наказаний, производство по делам об административных правонарушениях в области таможенного дела (нарушениях таможенных правил)» [10, с. 47]. Предложенная система таможенных производств и таможенных процедур ряд ли может быть признана убедительной по следующим основаниям. Во-первых, мы не считаем возможным признать, что нормы административно-юрисдикционных производств являются нормами, формирующими специальные таможенные процедуры и производства. Во-вторых, таможенные процедуры имеют, по нашему мнению, исключительно внешнюю направленность, а вну-триорганизационная управленческая деятельность по разработке и принятию нормативных правовых актов управления осуществляется в рамках административного нормотворческого производства органов исполнительной власти, каковыми являются таможенные органы государств - участников ЕвраЭС. В-третьих, административные производства и процедуры позитивного правоприменения, выражающиеся в производстве по организации деятельности таможенных органов, кадровом производстве, разрешительном производстве и т.п., предлагаемые Г.М. Матвиенко, по своей сути являются производствами административно-правовыми, иногда закрепляющимися в нормах таможенного законодательства, отражая таможенную их специфику. Так, производство по организации деятельности таможенных органов и кадровое производство являются в чистом виде административно-правовыми вну-триорганизационными производствами и к процессу управления внешнеторговой деятельностью напрямую не относятся. Совершенно не понятно, где в действующем таможенном законодательстве находит выражение разрешительное производство. Разрешительная природа в большей мере находит выражение в отдельных таможенных процедурах (например, процедура помещения и использования товаров в зоне таможенного контроля).

Используя иные критерии классификации таможенных производств и процедур,

Г.В. Матвиенко предлагает следующие их виды: 1) таможенные процедуры, образующие самостоятельные элементы (таможенные режимы и специальные таможенные процедуры); 2) таможенные процедуры, включенные в производство таможенного оформления (временное хранение, внутренний таможенный транзит). Другим критерием, позволяющим дифференцировать таможенные процедуры, является цель перемещения товаров и транспортных средств через таможенную границу. В соответствии с указанным критерием можно выделить: 1) таможенные процедуры, применяемые только юридическими лицами и индивидуальными предпринимателями, при коммерческом перемещении (таможенные режимы, специальные таможенные процедуры в отношении транспортных средств); 2) специальные таможенные процедуры, применяемые физическими лицами (ввоз, вывоз, временный ввоз, временный вывоз товаров и транспортных средств для личных нужд -гл. 23 ТК ТС «Перемещение товаров физическими лицами»); 3) специальные таможенные процедуры по перемещению товаров отдельными категориями иностранных граждан (гл. 25 ТК ТС). На основании критерия предметов, перемещаемых через таможенную границу для коммерческих целей, следует различать: 1) таможенные процедуры, применяемые только к товарам (например, таможенные режимы); 2) специальные таможенные процедуры, применяемые только к транспортным средствам (временный ввоз, временный вывоз транспортных средств), к запчастям и оборудованию (например, гл. 22 ТК ТС «Перемещение транспортных средств»). Критерием классификации таможенных процедур следует также признать вид транспортного средства, применяемого в ходе перемещения или используемого в качестве способа перемещения товаров. Этот критерий позволяет выделить следующие виды таможенных процедур: 1) специальные таможенные процедуры, применяемые в отношении товаров, перемещаемых в международных почтовых отправлениях (ввоз, внутренний транзит, транзит - гл. 24 ТК ТС); 2) таможенные процедуры, связанные с перемещением товаров трубопроводным транспортом и по линии электропередачи (гл. 26 ТК ТС); 3) таможенные процедуры общего характера, применяемые в отношении товаров, перемещаемых традиционными видами транспорта: автомобильным, железнодорожным, морским, речным, воздушным (т.е. все таможенные режимы, предполагающие исполь-

88

зование такого транспорта при коммерческом перемещении товаров) [9, с. 21-22]. Приведенные критерии классификации видов таможенных процедур и предложенные автором виды этих процедур можно признать вполне приемлемыми в рамках предложенных нами основных, сопутствующих и вспомогательных таможенных процедур.

А.Б. Новиков предложил «...объединить административные процедуры в сфере таможенного дела в систему, включающую таможенные процедуры использования товаров и транспортных средств (например, процедуры выпуска для внутреннего потребления, экспорта, переработки и др.) и таможенные процедуры контроля (например, таможенная проверка, задержание товаров и документов при проведении таможенного контроля)» [10, с. 12]. Представляется, что приведенные виды таможенных процедур принципиально разные, но кроме них существуют и другие виды таможенных процедур осуществления внешнеторговой деятельности. Представляется, что данный подход является обоснованным, но далеко не полным.

М.С. Морозова предлагает классифицировать административные процедуры в деятельности таможенных органов следующим образом:

1. Комплекс организационно-учредительных процедур:

1.1. Процедуры внутриорганизационного характера.

1.2. Кадровые и служебные процедуры.

1.3. Процедуры взаимодействия с иными органами государственной власти Российской Федерации и зарубежных стран.

2. Комплекс процедур административного нормотворчества:

2.1. Процедуры подготовки и принятия нормативных правовых актов в установленной сфере деятельности.

2.2. Процедуры по заключению административных договоров.

3. Комплекс административных процедур по рассмотрению обращений физических и юридических лиц:

3.1. Процедуры рассмотрения предложений и заявлений физических и юридических лиц.

3.2. Процедуры по рассмотрению жалоб физических и юридических лиц.

4. Комплекс регистрационно-разрешитель-ных административных процедур в деятельности таможенных органов.

5. Комплекс контрольно-надзорных процедур, регламентированных разд. 6 ТК ТС, разд. VI Федерального закона от 27 ноября 2010 г. № 311-ФЗ (с изменениями и дополнениями) «О таможенном регулировании в Российской Федерации» [11, с. 11-12].

С предложенной классификацией можно согласиться, однако следует отметить, что автор классифицирует административные процедуры деятельности таможенных органов. В приведенной системе процедуры таможенными не являются, а представляют собой процедуры деятельности органа исполнительной власти, каковыми являются таможенные органы Российской Федерации.

Подводя итог, необходимо выделить следующие положения:

1) классификация таможенных процедур может быть осуществлена по двум основным критериям: нормативной основе их закрепления и деятельному (функциональному) аспекту содержания таможенных процедур, что не исключает возможности в рамках данных групп классифицировать таможенные процедуры по иным основаниям;

2) по первому критерию предлагается выделять таможенные процедуры, основанные на нормах международного публичного права, таможенные процедуры, основанные на актах, заключенных в рамках ЕвраЭС как региональной, интеграционной, экономической, международной организации, таможенные процедуры, основанные на национальных нормативных правовых актах государств - участников ЕвраЭС;

3) по второму критерию выделяются основные, сопутствующие и вспомогательные таможенные процедуры деятельности таможенных органов и их должностных лиц по применению норм ТП ТС.

1. Борисов К. Г. Международное таможенное право: учеб. пособие. 2-е изд., доп. М., 2001.

2. Стародубцев С. В. Понятие и виды источников таможенного права Таможенно-

1. Borisov K.G. International customs law: study aid. 2nd ed., augm. Moscow, 2001.

2. Starodubtsev S.K Concept and types of sources of the customs law of the Customs Union of EurAsEC (part 1) // Essays of the newest cameralistics. 2013. № 2.

89

го союза ЕврАзЭС (часть 1) // Очерки новейшей камералистики. 2013. № 2.

3. Стародубцев С. В. Понятие и виды источников таможенного права Таможенного союза ЕврАзЭС (часть 2) // Очерки новейшей камералистики. 2013. № 4.

4. Таможенная конвенция о международной перевозке грузов с применением книжки МДП (конвенция МДП). М., 1993.

5. Собр. законодательства РФ. 2011. № 32. Ст. 4810.

6. Назаренко Н.А., Савченко М.С. О понятии и содержании таможенной процедуры // Ленинград. юрид. журн. 2015. № 3. С. 227-237.

7. Таможенные ведомости. 2016. № 2.

8. Собр. законодательства РФ. 2010. № 48. Ст. 6252.

9. Матвиенко Г.В. Взаимодействие и классификация таможенных процедур // Финансовое право. 2008. № 4.

10. Новиков А.Б. Административный процесс в механизме таможенного регулирования Российской Федерации и Таможенного союза Евразийского экономического сообщества: автореф. дис. ... д-ра. юрид. наук. СПб., 2011.

11. Морозова М.С. Совершенствование административных процедур в деятельности таможенных органов Российской Федерации в условиях интеграции в единое экономическое пространство: автореф. дис. . канд. юрид. наук. Люберцы, 2013.

ИЗДАНИЯ КРАСНОДАРСКОГО УНИВЕРСИТЕТА МВД РОССИИ

Брылев В. И. Интернет-преступления в России: особенности выявления и расследования на первоначальном этапе : учебное пособие / В. И. Брылев, О. Ю. Введенская, С. В. Па-хомов - Краснодар : Краснодарский университет МВД России, 2016. - 52 с.

Рассматриваются тактические вопросы выявления признаков преступлений, совершаемых в российском сегменте сети Интернет, организационно-тактические особенности проведения доследственной проверки, возбуждения уголовного дела, проведения первоначальных следственных действий.

Для профессорско-преподавательского состава, адъюнктов, курсантов и слушателей образовательных организаций МВД России, практических работников правоохранительных органов.

90

3. Starodubtsev S. V. Concept and types of sources of the customs law of the Customs Union of EurAsEC (part 2) // Essays of the newest cameralistics. 2013. № 4.

4. Customs Convention on the international transport of goods under cover of TIR Carnets (TIR Convention). Moscow, 1993.

5. Coll. of legislation of the Russian Federation. 2011. № 32. Art. 4810.

6. Nazarenko N.A., Savchenko M.S. On the concept and content of the customs procedure // Leningrad law journal. 2015. № 3. P. 227-237.

7. Customs statements. 2016. № 2.

8. Coll. of legislation of the Russian Federation, 2010. № 48. Art. 6252.

9. Matviyenko G. V. Interaction and classification of customs procedures // Financial law. 2008. № 4.

10. Novikov A.B. Administrative process in the mechanism of customs regulations of the Russian Federation and the Eurasian Economic Community Customs Union: auth. abstr. ... Dr of Law. St. Petersburg, 2011.

11. Morozova M.S. Improving the administrative procedures of the Customs authorities of the Russian Federation in the context of integration into the single economic space: auth. abstr. . Master of Law. Lyubertsy, 2013.