Новые подходы в государственном регулировании электроэнергетики

венции в качестве шага на пути к созданию такого глобального режима и тем самым содействовать укреплению всемирного режима ответственности за ядерный ущерб.

Т.М. Казенова*

НОВЫЕ ПОДХОДЫ В ГОСУДАРСТВЕННОМ РЕГУЛИРОВАНИИ ЭЛЕКТРОЭНЕРГЕТИКИ

Электроэнергетика, как отрасль экономики имеет немало определений как в правовой, так и в экономической литературе1. В Федеральном законе от 26 марта 2003 г. № 35-ФЗ «Об электроэнергетике»2 под электроэнергетикой понимается отрасль экономики Российской Федерации, включающая в себя комплекс экономических отношений, возникающих в процессе производства (в том числе производства в режиме комбинированной выработки электрической и тепловой энергии), передачи электрической энергии, оперативно-диспетчерского управления в электроэнергетике, сбыта и потребления электрической энергии с использованием производственных и иных имущественных объектов (в том числе входящих в Единую энергетическую систему России), принадлежащих на праве собственности или на ином предусмотренном федеральными законами основании субъектам электроэнергетики или иным лицам (ст. 3).

Электроэнергетика представляет собой важнейшую отрасль экономики любого государства, так как гарантии надежного обеспечения электрической энергией являются неотъемлемой частью безопасности, жизнедеятельности и экономического развития страны в целом. В соответствии с Конституцией РФ федеральные энергетические системы относятся к исключительному ведению Российской Федерации (п. «и» ст. 71).

* Научный сотрудник сектора предпринимательского права Института государства и права РАН.

1 См.: Экономическая теория (политэкономия) / Под ред. В.И. Видяпина, Г.П. Журавлевой. М., 2000. С. 333, 336.

2 СЗ РФ. 2003. № 13. Ст. 1177.

Труды Института государства и права Российской академии наук № 1/2014

Следствием развития рыночных отношений в течение последних 10 лет явилось построение новой правовой структуры в отрасли электроэнергетики. Изначально основными целями реформирования элек-

3

троэнергетики, в частности, являлись :

отнесение передачи, распределения электрической энергии и диспетчеризации к исключительным видам деятельности, осуществление которых возможно только на основании специальных разрешений (лицензий);

демонополизация и развитие конкуренции в сфере производства, сбыта и оказания услуг (ремонт, наладка, проектирование и т.д.);

обеспечение всем производителям и потребителям электроэнергии равного доступа к инфраструктуре рынка.

После принятия Закона «Об электроэнергетике» и внесения изменений в сопутствующие нормативные акты, которые затрагивали энергетическую сферу (например, федеральные законы от 26 марта 2003 г. № 37-ФЗ «О внесении изменений и дополнений в часть вторую Гражданского кодекса Российской Федерации» и № 39-ФЗ «О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон «О естественных монополиях»), был принят ряд нормативных правовых актов, направленных на уточнение, расширение и развитие норм, закрепленных в отраслевом энергетическом законе.

Следует отметить, что как в начале экономической реформы электроэнергетической отрасли, так и по настоящее время, формирование ключевых элементов в электроэнергетике идет параллельно с формированием антимонопольного законодательства. Как справедливо указывает И.В. Редькин, в сфере электроэнергетики особое значение в становлении нового рынка приобретает антимонопольное законодательство РФ, обеспечивающее механизмы честной конкуренции4.

До реформирования отрасль электроэнергетики полностью находилась под контролем государства и являлась естественной монополией. Электроэнергетика, как и любая отрасль экономики, подлежит государственному регулированию в большей или меньшей степени,

3 См.: постановление Правительства РФ от 11 июля 2001 г. № 526 «О реформировании электроэнергетики Российской Федерации» // СЗ РФ. 2001. № 29. Ст. 3032.

4 См.: Редькин И.В. Правовые аспекты реформирования электроэнергетики в России // Энергетика и право. М., 2008. С. 384.

где антимонопольное регулирование является частью государственного регулирования.

Взаимосвязь естественных монополий и конкурентных рынков

5

очевидна , поэтому антимонопольное регулирование в электроэнергетике охватывает как правовое регулирование естественно-монопольных, так и конкурентных сфер деятельности.

Основным результатом реформирования, как уже говорилось выше, явилось принятие Федерального закона «Об электроэнергетике» и закрепление ряда важных правил в ином законодательстве, регулирующем правоотношения в иных сферах.

С 1 апреля 2005 г. юридическим лицам и индивидуальным предпринимателям запрещается совмещение деятельности по передаче электроэнергии и оперативно-диспетчерскому управлению с деятельностью по производству и купле-продаже электроэнергии6. Вместе с тем в Законе от 26 марта 2003 г. № 36-ФЗ закреплен исчерпывающий перечень организаций, на которые требование о запрете совмещения не распространяется.

Контроль за соблюдением разделения деятельности осуществляется Федеральной антимонопольной службой. Механизм такого контроля закреплен в Правилах осуществления контроля за соблюдением юридическими лицами и индивидуальными предпринимателями запрета на совмещение деятельности по передаче электрической энергии и оперативно-диспетчерскому управлению в электроэнергетике с деятельностью по производству и купле-продаже электрической энергии, утвержденных постановлением Правительства РФ от 27 октября 2006 г. № 6287.

В отрасли электроэнергетики сектор сбыта, как и сектор производства, относится к конкурентоспособным рынкам. Функционирова-

5 Подробнее см.: Казенова Т.М. Правовые вопросы развития антимонопольного регулирования в современной России // Предпринимательское право. 2006. № 3.

6 См.: Федеральный закон от 26 марта 2003 г. № 36-ФЗ «Об особенностях функционирования электроэнергетики в переходный период и о внесении изменений в некоторые законодательные акты Российской Федерации и признании утратившими силу некоторых законодательных актов Российской Федерации в связи с принятием Федерального закона «Об электроэнергетике» (в ред. от 6 декабря 2011 г.) // СЗ РФ . 2003. № 13. Ст. 1178.

7 СЗ РФ. 2006. № 45. Ст. 4706. 154

ние множества энергосбытовых организации (например, ОАО «Мос-энергосбыт», ОАО «Петербургская сбытовая компания», ОАО «Ал-тайэнергосбыт», ОАО «Тамбовская энергосбытовая компания» и т.д.), генерирующих компаний (ОГК-1, ОГК-2, ОГК-3 и т.д.) - яркий тому пример.

Помимо основополагающего отраслевого энергетического закона правовое регулирование оптового и розничных рынков электроэнергетики осуществляется массивом подзаконных актов. Среди них необходимо выделить постановление Правительства РФ от 27 декабря 2004 г. № 861 «Об утверждении Правил недискриминационного доступа к услугам по передаче электрической энергии и оказания этих услуг, Правил недискриминационного доступа к услугам по оперативно-диспетчерскому управлению в электроэнергетике и оказания этих услуг, Правил недискриминационного доступа к услугам администратора торговой системы оптового рынка и оказания этих услуг и Правил технологического присоединения энергопринимающих устройств потребителей электрической энергии, объектов по производству электрической энергии, а также объектов электросетевого хозяйства, принадлежащих сетевым организациям и иным лицам, к электрическим 8

сетям» .

В соответствии с Федеральным законом от 17 августа 1995 г. № 147-ФЗ «О естественных монополиях»9 к сферам естественных монополий относятся услуги по передаче электрической энергии и услуги по оперативно-диспетчерскому управлению, а услуги администратора торговой системы оптового рынка и технологическое присоединение энергопринимающих устройств потребителей электрической энергии, объектов по производству электрической энергии, а также объектов электросетевого хозяйства, принадлежащих сетевым организациям и иным лицам, к электрическим сетям сферами естественных монополий не являются. Представленные сектора энергетики объединены только общим принципом предоставления недискриминационного доступа к своим услугам, и целесообразность их объединения в одном подзаконном акте вызывает большие сомнения. Более того, может сложиться ошибочное мнение о цели антимонопольного регулирования, что в ряде случаев приводит к смешению понятий «антимонопольное регулирование» и «регулируемая деятельность в электро-

8 СЗ РФ. 2004. № 52. Ст. 5525.

9 СЗ РФ. 1995. № 34. Ст. 3426.

энергетике». Поэтому правила недискриминационного доступа к объектам естественных монополий необходимо закрепить в отдельном нормативном акте.

Следует отметить, что постоянное совершенствование правового механизма государственного регулирования электроэнергетики оказало влияние на развитие антимонопольного законодательства и законодательного регулирования отношений в других отраслях экономики. Так, одним из первых нормативных актов, посвященных стандартам раскрытия информации, явилось постановление Правительства РФ от 21 января 2004 г. № 24 «Об утверждении стандартов раскрытия информации субъектами оптового и розничных рынков электрической энергии»10. В 2011 г. Закон «О естественных монополиях» был дополнен положениями, касающимися информации о регулируемой деятельности субъектов естественных монополий, подлежащей свобод-11

ному доступу . В настоящее время в других отраслях действует ряд

подзаконных актов, регламентирующих стандарты раскрытия инфор-

12

мации .

10 СЗ РФ. 2004. № 4. Ст. 282.

11 См.: Федеральный закон от 19 июля 2011 г. № 248-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с реализацией положений Федерального закона «О техническом регулировании» // СЗ РФ. 2011. № 30 (ч. 1). Ст. 4596.

12 См., например: постановление Правительства РФ от 5 февраля 2013 г. № 88 «Об утверждении стандартов раскрытия информации о государственных ценных бумагах Российской Федерации, содержащейся в решении о выпуске (дополнительном выпуске) государственных ценных бумаг Российской Федерации и в отчете об итогах эмиссии этих ценных бумаг» // СЗ РФ. 2013. № 6. Ст. 567; постановление Правительства РФ от 17 января 2013 г. «О стандартах раскрытия информации в сфере водоснабжения и водоотведения» // СЗ РФ. 2013. № 3. Ст. 205; постановление Правительства РФ от 30 декабря 2009 г. № 1140 «Об утверждении стандартов раскрытия информации организациями коммунального комплекса» // СЗ РФ. 2010. № 3. Ст. 302; постановление Правительства РФ от 23 сентября 2010 г. № 731 «Об утверждении стандарта раскрытия информации организациями, осуществляющими деятельность в сфере управления многоквартирными домами» // СЗ РФ. 2010. № 40. Ст. 5064; постановление Правительства РФ от 6 февраля 2012 г. № 94 «О внесении изменений в стандарт раскрытия информации организациями, осуществляющими деятельность в 156

Вместе с тем нельзя забывать, что на рынке сбыта электроэнергии важную роль играет элемент правового регулирования, направленный на обеспечение надежного энергоснабжения потребителей.

В 2010 г. в Закон «Об электроэнергетике» было введено понятие социальной нормы потребления электрической энергии13, что вызвало громкий резонанс в обществе. Под социальной нормой потребления электрической энергии понимается определенное количество электрической энергии, которое потребляется населением и приравненными к нему категориями потребителей, в пределах которого и сверх которого поставки электрической энергии осуществляются по различным регулируемым ценам. Правительство РФ утверждает порядок установления и применения социальной нормы потребления электрической энергии (абз. 4 ч. 1 ст. 24 Закона «Об электроэнергетике»). Помимо этого, государственное регулирование цен может осуществляться отдельно в отношении электрической энергии, поставляемой населению и приравненным к нему категориям потребителей, в пределах социальной нормы потребления и сверх социальной нормы потребления в порядке, установленном Правительством РФ. Социальная норма потребления электрической энергии (мощности) устанавливается уполномоченным органом государственной власти субъекта РФ (ч. 5 ст. 23).

Однако федеральным законодательством до сих пор не регламентирован порядок определения социальной нормы потребления электрической энергии. Исходя из компетенции Федеральной службы по тарифам, которая контролирует применение регулируемых цен (п. 1 Положения о Федеральной службе по тарифам, утвержденного постановлением Правительства РФ от 30 июня и принимает методические указания по расчету регулируемых тарифов и (или) их предельных уровней на электрическую энергию (мощность) и размера

сфере управления многоквартирными домами» // СЗ РФ. 2012. № 7. Ст. 875.

13 См.: Федеральный закон от 26 июля 2010 г. № 187-ФЗ «О внесении изменений в Федеральный закон «Об электроэнергетике» и Федеральный закон «Об особенностях функционирования электроэнергетики в переходный период и о внесении изменений в некоторые законодательные акты Российской Федерации и признании утратившими силу некоторых законодательных актов Российской Федерации в связи с принятием Федерального закона «Об электроэнергетике» // СЗ РФ. 2010. № 31. Ст. 4156.

14 СЗ РФ. 2004. № 29. Ст. 3049.

платы за услуги, оказываемые на оптовом и розничных рынках электрической энергии (мощности), с использованием установленных методов регулирования (п. 5.2.1), ответственность за реализацию положения о социальной норме потребления электроэнергии будет закреплена именно за Федеральной службой по тарифам.

Е.О. Крассов

ПОНЯТИЕ ОРГАНИЗАЦИОННОГО ДОГОВОРА В СФЕРЕ ОРГАНИЗАЦИИ СНАБЖЕНИЯ ЭЛЕКТРИЧЕСКОЙ ЭНЕРГИЕЙ

Виды договоров, заключаемых в электроэнергетике, и система договорных отношений в этой сфере недостаточно четко определены в Федеральном законе от 26 марта 2003 г. № Э5-ФЗ «Об электроэнергетике»1. Как указывает С.С. Занковский, данный Закон сформулирован таким образом, что труден для понимания. Его нельзя отнести к числу законов, которые «юристы пишут для юристов»; его текст доступен в лучшем случае для опытных специалистов - экономистов, технологов в области электроэнергетики2.

Закон «Об электроэнергетике» определяет особенности правового регулирования оборота электроэнергии на оптовом и розничных рынках электроэнергии и виды договоров, которые должны применяться на соответствующих рынках. На розничном и оптовом рынках электрической энергии предусмотрено заключение ряда организационных договоров, обеспечивающих выполнение договорных обязательств контрагентов по договорам купли-продажи, поставки электрической энергии и энергоснабжения.

К числу основных имущественных договоров, предусмотренных гражданским законодательством и законодательством об электроэнергетике, на основе которых осуществляется оборот электроэнергии, относятся договоры энергоснабжения, договоры купли-продажи электрической энергии и договоры поставки электрической энергии.

1 СЗ РФ. 2003. № 13. Далее - Закон об электроэнергетике.

2 См.: Занковский С.С. Энергетическая безопасность России: правовые вопросы // Энергетическое право. 2006. № 2.