Еще раз о муниципальном праве как Об отрасли права (на примере Республики Армения)

ЕЩЕ РАЗ О МУНИЦИПАЛЬНОМ ПРАВЕ КАК ОБ ОТРАСЛИ ПРАВА

В.М. Манукян

Кафедра конституционного и муниципального права Российский университет дружбы народов Ул. Миклухо-Маклая, 6, 117198 Москва, Росст

Статья посвящена анализу реформирования системы местного самоуправления Республики Армения в контексте современной дискуссии среди российских и армянских ученых о муниципальном праве как о самостоятельной отрасли права.

До недавнего времени понятие «муниципальное право» не использовалось на бывшем постсоветском пространстве. А известный российский государствовед Г.В. Барабашев доказывал, что «этим понятием обычно объединяются генеральные статуты об организации местного управления и отраслевые акты, определяющие функции местных властей в конкретных сферах (здравоохранение, образование, социальная помощь, гражданская оборона). При этом нередко законодательство, составляющее «муниципальное право», содержит дублирующие друг друга нормы и противоречия, которые находятся в хаотическом состоянии» [7, с. 153].

По мнению российского государствоведа И.В. Выдрина, «местное самоуправление как предмет правового регулирования самостоятельной отрасли — весьма сложное явление. На протяжении последних нескольких лет его значение последовательно возрастало от статуса отдельного правового института, хотя и получившего прежде конституционное закрепление, до роли политико-правового феномена, являющегося, в соответствии с действующей Конституцией РФ, одной из основ конституционного строя России. В этом качестве местное самоуправление предстает в нескольких значениях: формы народовластия; способа осуществления гражданских прав; института, организационно и функционально обособленного в системе управления обществом и государством» [13, с. 1].

Хотя И.В. Выдрин говорит о проблемах российского муниципального права, такой подход вполне применим и к доктринам муниципального права Армении и других государств СНГ, которые после распада СССР провозгласили демократический путь развития в качестве одной из основ своего конституционного строя. Поэтому можно утверждать, что «суть демократического режима — власть народа, одним из преломлений которой является местное самоуправление — политический и правовой институт, уравновешивающий тенденции централизации и децентрализации в системе управления важнейшими общественно-политическими процессами. Вынося его регулирование на конституционный уровень, законодатель в молодых суверенных государствах определил тем самым основополагающие начала деятельности населения по осуществлению местного самоуправления» [23, с. 190].

Идея о муниципальном праве как о самостоятельной комплексной отрасли права получила развитие в работах таких российских и армянских ученных, как А.Ш. Арутюнян, Г.Г. Бегларян, И.А. Выдрин, Н.С. Бондарь, А.Н. Кокотов, А.Н. Костюков, Э.А. Ордян, Н.Л. Пешин, Е.С. Шугрина и др. [2; 3; 4; 5; 8; 9; 12; 14; 19; 20; 25]. Этот подход подсказывает существование обособленной группы отношений, связанных с территориальной и институциональной организацией местного самоуправления, участием граждан в осуществлении местного самоуправления, регулируемого именно муниципально-правовыми нормами.

Последнее означает, что данная отрасль права имеет свой предмет правового регулирования, т.е. совокупность общественных отношений. С точки зрения теории права, с одной стороны, выделение предмета регулирования позволяет выявить группу общественных отношений, которые следует признать однородными, подлежащими правовому воздействию в рамках соответствующего юридического режима. С другой стороны, очерчивание предмета регулирования отграничивает отношения, регулируемые разными структурными подразделениями системы права.

Если проследить вышесказанное на примере современной Армении, то на местах здесь существуют две разные системы управления: территориальное управление и местное самоуправление.

Территориальное управление является составной частью системы государственного управления, его низшим звеном, которому, как и всей системе государственного управления, свойственны строгая ступенчатость и централизованность. Оно осуществляется в областях (марзах), руководителей которых, реализующих региональную политику, назначает и освобождает от должности республиканское правительство. Иными словами, территориальное управление есть локальное звено исполнительной власти и не имеет ни организационной самостоятельности, ни собственного бюджета.

Если на уровне области в современной Армении осуществляется административная децентрализация (деконцентрация), когда органы государственной власти передают часть властных полномочий низовым звеньям в рамках единой системы государственного управления, то на уровне общин осуществляется политическая децентрализация, когда органы отказываются от определенной части своих полномочий в пользу органов местного самоуправления, не зависящих от органов государственной власти и не входящих в систему государственного управления.

Нормативно-правовая база муниципального права страны представляет собой взаимосвязанную систему нормативно-правовых актов и правовых норм, регулирующих вопросы организации и деятельности местного самоуправления.

Важнейшим документом, регламентирующим деятельность местного самоуправления, является Конституция Республики 1995 г.

Глава 7 Конституции («Территориальное управление и местное самоуправление») первоначально состояла из норм, устанавливающих правовой статус органов местного самоуправления и территориального управления. Однако в ней отсутствовали такие важнейшие принципы местного самоуправления, как гарантированность, самостоятельность, независимость, принцип судебной защиты местного самоуправления. Все это определяло неблагополучное состояние местного самоуправления в Армении и требовало устранения назревших проблем. Кроме того, Армения, как и большинство других бывших республик СССР, стремилась к интеграции в Европейское сообщество и, стало быть, не могла игнорировать европейские стандарты демократии.

Однако выработанные европейским опытом принципы децентрализации управления, субсидиарности, самоорганизации граждан для решения вопросов ме-

стного значения не вполне адекватно отражались как в Конституции, так и в муниципальном законодательстве Армении в целом. Следовательно, единственным практическим достижением прошедшего периода реформирования стало создание правовых и организационных основ местного самоуправления. Кроме того, глава 7 Конституции однозначно не закрепила, какой же системе — централизованной или децентрализованной — законодатель отдал предпочтение. В итоге на протяжении ряда лет местное самоуправление в республике развивалось весьма сложно и противоречиво.

В 2001 г. Национальное Собрание Армении ратифицировало «Европейскую Хартию местного самоуправления» от 15 октября 1985 г. № 236-20, что еще больше сблизило страну с Европейским сообществом. Чтобы привести в соответствие с ней муниципальное законодательство страны, уже 5 июня 2002 г. был принят Закон РА «О местном самоуправлении». Он воспринял такие принципы Хартии, как: свобода действий органов местного самоуправления в пределах своих полномочий; учет мнения населения при изменении территории местного самоуправления; самостоятельность местных органов при определении своих внутренних структур; деление задач местного самоуправления на собственные и делегированные государственными органами; финансовые гарантии; право местных органов на создание ассоциации и т.д. Иными словами, муниципальная система Армении строилась теперь на принципах децентрализации.

Процесс организации органов местного самоуправления, совершенствование их структуры, порядка взаимодействия с областными и центральными органами власти, поиск оптимальных форм разграничения компетенции составляют содержание муниципального строительства в Армении в конце XX — начале XXI вв. Именно в этом контексте следует понимать принятые 27 ноября 2005 г. на всенародном референдуме поправки к Конституции 1995 г. Они установили систему гарантий местного самоуправления, в основе которой лежит положение статьи 11.2 главы 1 Конституции о том, что Республика Армения гарантирует местное самоуправление.

Конституция Армении, как и новые поправки к ней, не содержит отдельных норм, закрепляющих право на местное самоуправление. В нее включены лишь положения о праве граждан республики, достигших 18 лет, избирать и быть избранными в органы местного самоуправления. Но важные изменения были внесены в отдельные главы, которые устанавливают правовой статус различных органов государственной власти.

Так, глава 4, регулирующая структуру и полномочия Национального Собрания, дополнена следующими положениями: депутат не может не только занимать другую государственную должность или выполнять иную оплачиваемую работу, но также не может занимать должность в органах местного самоуправления (ст. 65); Защитник прав человека является независимым должностным лицом, которое осуществляет защиту прав и свобод человека, нарушенных государственными органами, органами местного самоуправления и должностными лицами. Государственные органы, органы местного самоуправления и должностные лица должны сотрудничать с Защитником прав человека (ст. 83.1); порядок проведения референдумов, выборов Президента Республики Армения, Национального Собрания и органов местного самоуправления устанавливается исключительно законами Республики Армения (ст. 83.5).

Глава пятая, описывающая структуру и полномочия Правительства страны, также была переработана. Например, в ст. 85 включено положение, что к компе-

тенции Правительства относятся все те вопросы государственного управления, которые не отнесены законом к компетенции иных государственных органов или органов местного самоуправления. Согласно ст. 88 члены Правительства не могут занимать другую государственную должность, а также не могут занимать должность в органах местного самоуправления.

Глава шестая, посвященная судебной власти, была дополнена следующими положениями: судьи и члены Конституционного Суда «не могут заниматься предпринимательской деятельностью, занимать не связанную с их обязанностями должность в государственных органах или органах местного самоуправления...» (ст. 98); в компетенцию Конституционного Суда входит определение соответствия Конституции законов, постановлений Национального Собрания, указов Президента Республики, постановлений Правительства, премьер-министра, а также постановлений органов местного самоуправления (п. 1 ст. 100); Конституционный Суд также правомочен давать заключение о правовых основаниях отрешения от должности руководителя муниципалитета (п. 8 ст. 100); органы местного самоуправления могут обращаться в Конституционный Суд по вопросу соответствия Конституции нормативных актов государственных органов, нарушающих их конституционные права.

Седьмая глава в новой редакции носит название не «Территориальное управление и местное самоуправление», как в Конституции 1995 г., а «Местное самоуправление». Кроме того, если прежде для обозначения местной территориальной единицы преимущественно использовался термин «община», то после муниципальной реформы утвердился термин «муниципалитет», который обозначает общность населения одного или нескольких населенных пунктов.

В соответствии с новым вариантом главы 7 муниципалитеты характеризуются рядом специфических признаков. Во-первых, они признаются административно-территориальными единицами; во-вторых, в рамках муниципалитетов допускается реализация не только собственных полномочий, но и делегированных; в-третьих, муниципалитет является юридическим лицом; в-четвертых, устанавливается право собственности муниципалитета на землю; в-пятых, свой бюджет муниципалитет формирует самостоятельно.

Статья 107 Конституции посвящена органам местного самоуправления, которыми являются муниципальный совет и руководитель муниципалитета.

Муниципальный совет становится основной формой местного самоуправления и избирается населением сроком на четыре года. Он распоряжается муниципальной собственностью, утверждает по представлению руководителя муниципалитета муниципальный бюджет и контролирует его исполнение, устанавливает местные налоги, пошлины и платежи, принимает правовые акты, подлежащие обязательному исполнению на муниципальной территории. Принимаемые муниципальным советом акты не могут противоречить законодательству, порядок их опубликования и вступления в силу устанавливается законом.

Члены муниципального образования могут принимать непосредственное участие в управлении делами муниципалитета посредством решения вопросов муниципального значения на местном референдуме.

Сразу после принятия поправок к Конституции в Закон РА «О местном самоуправлении» 2002 г. тоже были внесены дополнения и изменения, которые расширяют правовое положение его органов. Во-первых, не допускается ограничение прав местного самоуправления, установленных Конституцией и другими нормативными актами государства. Во-вторых, решения, принятые путем прямого воле-

изъявления граждан, решения органов и должностных лиц местного самоуправления, принятые в пределах их полномочий, обязательны для исполнения всеми расположенными на территории муниципального образования предприятиями, учреждениями и организациями независимо от их организационно-правовых форм. В-третьих, обращения органов и должностных лиц местного самоуправления подлежат обязательному рассмотрению органами государственной власти, государственными должностными лицами, предприятиями, учреждениями и организациями, которым эти обращения направлены. В-четвертых, граждане, проживающие на территории муниципалитета, органы и должностные лица местного самоуправления вправе предъявлять в суд иски о признании недействительными нарушающих права местного самоуправления актов органов государственной власти и государственных должностных лиц, органов и должностных лиц местного самоуправления. В-пятых, устанавливается жесткий предел государственного контроля над деятельностью органов местного самоуправления.

Таким образом, Конституция и рассмотренный в общих чертах закон создают стабильную правовую основу формирования всего массива законодательства о местном самоуправлении. Однако кроме указанных законов можно выделить и другие нормативно-правовые акты, закрепляющие правовой статус органов местного самоуправления. Они могут быть подразделены на три группы.

Первую составляют нормативно-правовые акты общегосударственного значения, где закрепляются общие принципы правового регулирования местного самоуправления. К таковым относят Конституцию РА 1995 г., Закон РА «Об административно-территориальном делении Республики Армения» от 1995 г.; Закон «О выборах органов местного самоуправления» от 1996 г.; Избирательный кодекс Республики Армения от 1999 г.; Закон РА «О местном самоуправлении» от 5 июня 2002 г., Закон РА «О муниципальной службе» от 14 декабря 2004 г. и другие законы, затрагивающие вопросы местного самоуправления. Постановления Правительства, имеющие силу закона, постановления Конституционного Суда, Национального Собрания и указы Президента Республики Армения также регулируют отношения, возникающие в процессе организации и деятельности местного самоуправления.

Во вторую группу включаются нормативно-правовые акты локального характера. К ним относятся решения, принятые на местном референдуме, сходе граждан, решения представительных и исполнительных органов местного самоуправления, должностных лиц местного самоуправления, уставы муниципальных образований, положения о бюджетном устройстве и бюджетном процессе, положения о структуре органов местного самоуправления, о порядке управления муниципальной собственностью. Все они являются нормативно-правовыми актами, составляющими правовую основу местного самоуправления.

В контексте вышесказанного следует отметить, что согласно п. 2 ст. 2 главы 1 Закона РА «О правовых актах» от 3 апреля 2002 г. правовые акты местного самоуправления могут подразделяться на нормативные и ненормативные.

Нормативные акты содержат общие правила поведения (нормы, права). С их помощью регулируются муниципальные отношения, устанавливаются нормы муниципального права на местном уровне. Нормативно-правовые акты органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления, затрагивающие права, свободы и обязанности человека и гражданина, вступают в силу после их официального опубликования (обнародования).

Ненормативные (индивидуальные) акты необходимы для осуществления организационной, исполнительной и контрольной деятельности в системе местного са-

моуправления (приказы о назначении на муниципальную должность, о мерах воздействия на нарушителей дисциплины и проч.).

Представительные органы местного самоуправления принимают правовые акты, которые устанавливают для всех обязательные правила по предметам ведения муниципального образования: регламенты представительных органов, положения о территориальном общественном самоуправлении, местные налоги и сборы, порядок управления и распоряжения муниципальной собственностью и т.п. Все эти решения принимаются только коллегиально. К подобным нормативно-правовым актам относятся: решение муниципального совета квартального муниципалитета «Кентрон» города Еревана № 2/2-Н «О принятии регламента», решение муниципального совета квартального муниципалитета «Норк-Мараш» города Еревана № 136-Н «Об утверждении размеров оплаты за посещение детьми детских яслей и садов, находящихся в ведении муниципалитета, и применяемых при этом скидок» [11].

Руководитель исполнительного органа местного самоуправления, глава муниципального образования издают постановления, имеющие нормативное содержание, и распоряжения (например, решение руководителя квартального муниципалитета «Кентрон» города Еревана № 01-Н «О внесении изменений в решение руководителя квартального муниципалитета «Кентрон» № 1061 от 24 октября 2005 г. «Об утверждении специальной пронумерованной формы акта относительно регистрации должностных правонарушений, предусмотренных статьями 1521, 154,1541,1691 Кодекса РА «О должностных правонарушениях») [11].

Руководители структурных подразделений исполнительного органа местного самоуправления обычно издают приказы по вопросам своего ведения.

Правовые акты органов и должностных лиц местного самоуправления, их наименование, виды, порядок принятия и вступления в силу определяются уставом муниципального образования. Такой устав является важным нормативно-правовым актом, входящим в правовую основу местного самоуправления. Каждое муниципальное образование должно иметь свой устав.

Понимание устава муниципалитета, принятого в муниципальном праве Армении, отличается от его понимания в российской доктрине муниципального права. В РФ устав принимается местным представительным органом, а в поселениях с численностью жителей, обладающих избирательным правом, менее 100 человек — непосредственно населением на сходе граждан. В муниципальном же законодательстве Армении используется термин не «Устав муниципального образования», а «Устав аппарата руководителя муниципалитета». В п. 3 ст. 32 главы 4 Закона РА «О местном самоуправлении» 2002 г. указано, что руководитель муниципалитета в установленном законом порядке утверждает уставы аппарата, а также бюджетных учреждений и неторговых организаций.

Третью группу составляют нормативно-правовые акты, которые регулируют отдельные виды отношений, составляющих предмет муниципального права в Армении. К ним относятся Закон «О приватизации государственного, общественного и муниципального жилищного фонда Республики Армения» от 10 июня 1993 г. (ст. ст. 11-19 главы 2, ст. 23 главы 3), Закон «Об административно-территориальном делении Республики Армения» от 7 ноября 1995 г. (ст. ст. 1,3, 7), Закон «О кондоминиумах» от 30 апреля 1996 г. (ст. ст. 1, 13, 15, 17, 24, 26 главы 1), Закон «О бюджетной системе Республики Армения» от 24 июня 1997 г. (глава 5), Закон «О приватизации государственного имущества» от 17 декабря 1997 г. (ст. ст. 1-3 главы 1, ст. 28 главы 4), Закон «О государственной пошлине» от 27 декабря 1997 г. (ст. ст. 7,

8, 11, 12, 24, 25, 30, 31), Закон «О фиксированных платежах» от 7 июля 1998 г.

(ст. ст. 7, 25, 41, 46, 51, 64, 73, 81, 86, 90, 93), Закон «О налоге на имущество» от 27 декабря 1997 г. (ст. ст. 2, 3, 7, 11, 12, 16, 20, 21), Закон «О правовых актах» от 3 апреля 2002 г. (ст. ст.2, 4, 5, 6, 7, 20, 24, 34, 56, 60, 63, 69, 80, 87); Закон «О государственных некоммерческих организациях» от 19 ноября 2001 г., Закон «Об общественных организациях» от 24 декабря 2001 г.

Таким образом, реформирование правовой и политической системы Армении, включающее в себя децентрализацию государственной власти, качественное расширение ее демократических начал, имплементацию международных стандартов в армянскую правовою доктрину, провозглашение новых принципов организации публичной власти на местах, сопровождалось формированием законодательства о местном самоуправлении и стремительным развитием соответствующей отрасли правовых знаний. И сегодня понятие «муниципальное право» прочно вошло в лексикон армянских правоведов. Им именуется совокупность правовых норм, регулирующих организацию местного самоуправления, соответствующая отрасль правовой науки, а также самостоятельная учебная дисциплина.

ЛИТЕРАТУРА

1. Акопян Н, Формирование и развитие местного самоуправления в Республике Армения. — Ереван, 2005.

2. Арутюнян А.Ш. Муниципальное право Армении. — Ереван, 1993.

3.Арутюнян А.Ш. Муниципальное право Республики Армения. — Ереван: «Раздан-1», 1999 (на армянском языке).

А. Арутюнян А.Ш. Муниципальное право Республики Армения. — Ереван: «Петакан Цараюцюн», 2004 (на армянском языке).

5. Арутюнян А.Ш. Основы местного самоуправления. — Ереван, 1993.

6. Арутюнян Г.Г. Судебная власть: Из опыта европейского развития системного развития. — Ереван: Нжар, 2002.

7. Барабашев Г.В. Муниципальные органы США и Великобритании // Местное самоуправление. — М., 1996.

8. Бегларян Г.Г. Социальные проблемы местного самоуправления в Армении. — Ереван, 2004.

9. Бондарь Н.С. Права человека и местное самоуправление в Российской Федерации. — Ростов-на-Дону, 1998.

10.Васильев В.И. Законодательная основа муниципальной реформы. — М.,

2005.

11. Вестник правовых актов квартальных муниципалитетов города Ереван. —

2006. — № 2 (21). — 13 март.

12. Выдрин ИВ. Местное самоуправление в Российской Федерации: от идеи к практике (конституционно-правовой аспект): Дис. ... докт. юрид. наук. — Екатеринбург, 1998.

13. Выдрин ИВ. Муниципальное право России: Учебник для вузов. — М.: Норма, 2004.

14. Костюков А.Н. Муниципальное право как отрасль российского права. — М., 2003.

15. Кутафин О.Е., Фадеев В.И. Муниципальное право Российской Федерации. — М., 1997.

16. Марченко О.В. Метод муниципально-правового регулирования общественных отношений: Автореф. дис. ... канд. юрид. наук. — Екатеренбург, 2004.

17. Муниципальное право Российской Федерации: Учебник для вузов / Под. ред. Н.С. Бондаря. — М., 2002.

18. Овчинникова И. И. Местное самоуправление в системе народовластия. —• М, 1999.

19. Основы местного самоуправления: Учеб. пособие / Под общей редакцией

Э.А. Ордяна. — Ереван, 2000 (на армянском языке).

20. Пешин H.JI. Конституционные основы местного самоуправления // Конституционное законодательство России. — М., 1999.

21. Полента С. В. Взаимодействие системы права и системы законодательства в современной России //Государство и право. — 1999. — № 9.

22. Сергеев А.А. Местное самоуправление в Российской Федерации: проблемы правового регулирования. — М.: ТК Велби, Изд-во Проспект, 2006.

23. Сравнительный анализ Конституций государств-участников СНГ / Отв. ред.

В.Г. Вишняков. — М., 2006.

24. Фадеев В.И. Муниципальное право России. —М., 1994.

25. Шугрина Е.С. Муниципальное право: Учебник. — М., 2004.

ONCE AGAIN ABOUT MUNICIPAL LAW AS A BRANCH OF LAW

V.M. Manukian

The Department of Constitutional and Municipal Law Peoples’ Friendship University of Russia Miklukho-Maklaya st., 6, 117198 Moscow, Russia

This article is dedicated to the analysis of reforming of the local self-government' system of the Republic of Armenia in a context of modem discussion among the Russian and Armenian scientists about the municipal right as an independent branch of the law.