Правовое регулирование предвыборной агитации и особенности ее проведения

ПРАВО И ОБЩЕСТВО

УДК 342.8 © С. Г. Бутина, 2014

Правовое регулирование предвыборной агитации и особенности ее проведения

С. Г. Бутина *

Анализируются вопросы, связанные с порядком и условиями проведения предвыборной агитации, существенное внимание уделяется предусмотренным законом ограничениям при ее проведении, в частности, не допускается привлечение лиц, не достигших на день голосования 18 лет. Предложен вариант использования дополнительных финансовых средств участниками избирательного процесса.

Ключевые слова: предвыборная агитация, выборы, голосование, агитационный период.

Современное конституционное право в качестве одной из основ демократической государственности признает выборы в качестве определяющей формы реализации народного суверенитета . Показательным признаком становления российской государственности как правовой и демократической является формирование избирательной системы, основанной на принципах функционирования выборных властных институтов в соответствии с волей большинства членов общества .

Вместе с тем практика проведения избирательных кампаний наглядно показывает наличие в избирательном законодательстве многих существенных недостатков . Это относится и к той его части, которая посвящена регулированию предвыборной агитации А . В . Зиновьев имел все основания утверждать, что при отсутствии достоверной, объективной и полной информации о кандидатах на выборные должности «невозможно свободно, осознанно и ответственно проголосовать на выборах» 1 . Кроме того, предвыборная агитация создает мнение избирателей об институте выборов в целом, предопределяя их участие (или неучастие) в голосовании и, следовательно, отношение к избранным органам власти

Основным нормативно-правовым актом, регулирующим условия и порядок проведения предвыборной агитации, является Федеральный закон от 12 июня

2002 г. № 67-ФЗ «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» (далее — Закон «Об основных гарантиях...») . Отдельные положения, посвященные рассматриваемой сфере, содержатся в Федеральных законах от 10 января 2003 г. № 19-ФЗ «О выборах Президента Российской Федерации», от 18 мая 2005 г. № 51-ФЗ «О выборах депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации» и других нормативных правовых актах 2 .

Агитационный период определяется законодателем как время, отводимое для проведения предвыборной агитации . В соответствии с этим положением субъекты электоральных отношений вправе начинать предвыборную агитацию со дня выдвижения кандидата (списка кандидатов) и создания соответствующего избирательного фонда и обязаны прекратить ее в ноль часов по местному времени за одни сутки до дня голосования (п . 1 ст. 49 Закона «Об основных гарантиях.») . Представляется, что это вполне закономерный шаг в сторону расширения временных рамок агитационного периода, который является одним из положительных изменений, введенных в новый федеральный закон

Определяя порядок и условия предвыборной агитации, федеральный законодатель вводит значи-

В нашем журнале публикуется впервые .

*

тельное количество императивных норм, например, в соответствии с п . 3 ст. 49 Закона «Об основных гарантиях...», предвыборная агитация в день голосования и в предшествующий ему день запрещается . Кроме того, недопустимо привлечение к предвыборной агитации лиц, не достигших на день голосования возраста 18 лет. Использование в агитационных материалах кандидата, избирательного объединения изображения физического лица, высказываний физического лица о кандидате, об избирательном объединении возможно только с письменного согласия данного физического лица

Пункт 5 ст. 48 названного Закона предусматривает, что расходы на проведение предвыборной агитации осуществляются исключительно за счет средств соответствующих избирательных фондов в установленном законом порядке Здесь необходимо сказать о такой проблеме, как пожертвования на избирательный счет кандидата или избирательного объединения физическими или юридическими лицами. Дополнительные финансовые средства дают участнику избирательного процесса явные преимущества в ходе предвыборной агитации . Считаем, что это положение Закона необходимо либо вовсе исключить, либо ужесточить основания и порядок внесения пожертвований; обязать указывать источник дохода и причину пожертвований; использовать внесенные денежные средства по целевому назначению .

Интересно, что норма, содержащаяся во взаимосвязанных положениях п . 5 ст. 48 и ст. 58, как предполагающая запрет на проведение предвыборной агитации против всех кандидатов гражданами лично за счет собственных денежных средств, признана не соответствующей Конституции России постановлением Конституционного Суда Российской Федерации от 14 ноября 2005 г. № 10-П 3 . В частности, Конституционный Суд указывает, что федеральный законодатель не вправе принимать нормативные решения, влекущие лишение граждан права проводить предвыборную агитацию против всех кандидатов . Вводимый же им порядок реализации данного права должен отвечать требованиям формальной определенности и обеспечивать гражданину возможность соотносить с ним свое поведение, предвидеть в разумной степени последствия, которые может повлечь то или иное его действие

Что касается условий проведения предвыборной агитации, то законодатель, прежде всего, указывает на те, которые имеют принципиальное значение Во-первых, государство гарантирует свободную агитацию В соответствии с международными стандартами, «проведение политических кампаний должно осуществляться в атмосфере свободы и честности, в которой никакие административные действия, насилие или запугивание не удерживали бы партии от свободного изложения своих взглядов»

Во-вторых, закон предусматривает равенство участников избирательного процесса в осуществлении агитационной деятельности, что гарантируется и Декларацией о критериях свободных и справедливых выборов (п . 3 . 4), и Документом Копенгагенского совещания Конференции по человеческому измерению СБСЕ (п . 7. 7) 4 . Законодательством предусмотрено следующее исключение из данного принципа Кандидаты от политических партий обязаны создавать и обнародовать свою предвыборную программу. Но поскольку такая публикация должна быть осуществлена в рамках использования бесплатной печатной площади, предоставленной в соответствии с законом, либо оплачена из избирательного фонда кандидата, избирательного объединения, возникает резонное предположение: соответствует ли данная норма принципу равного избирательного права? Почему такая обязанность существует только у политических партий, в то время как кандидат-самовыдвиженец не обязан тратить средства из своего избирательного фонда на эти цели? 5

В-третьих, избирательное законодательство устанавливает формы и виды предвыборной агитации, которые используются на каналах организаций телерадиовещания и в периодических печатных изданиях; при проведении агитационных публичных мероприятий; посредством выпуска и распространения печатных, аудиовизуальных и других агитационных материалов; иными, не запрещенными законом методами (п . 3 ст. 48 Закона «Об основных гарантиях.») .

Каждая из перечисленных форм агитации имеет свою специфику, связанную с порядком, условиями и сроками ее проведения. Так, массовые мероприятия могут проводиться в виде предвыборных собраний и встреч с избирателями, публичных предвыборных дебатов и дискуссий, митингов, уличных шествий, демонстраций, иных мероприятий Субъекты избирательной кампании могут изготавливать и распространять агитационные печатные материалы в виде листовок, плакатов, письменных обращений к избирателям, брошюр, буклетов и другой печатной продукции Предвыборная агитация с использованием каналов телерадиовещания может реализовываться в виде выступлений, интервью, пресс-конференций, предвыборных дебатов, «круглого стола», «горячей линии», политической рекламы, показа телеочерков, видеофильмов 6 .

Практика проведения избирательных кампаний показала возрастающее значение, которое приобретают средства массовой информации в избирательном процессе, являясь, с одной стороны, мощным фактором на формирование воли избирателей, а с другой — необходимым средством информационного обеспечения избирательной кампании. Это привело к конкретизации и детализации соответствующих положений избирательного законодательства

Совершенно обоснованными надо признать действия законодателя, не предусматривающие для избирательного объединения, выдвинувшего на соответствующих выборах кандидата (список кандидатов), получившего менее установленного законом числа голосов избирателей, право на бесплатное эфирное время и печатную площадь Более того, федеральным законом может быть предписано, что бесплатное эфирное время и печатная площадь вообще не предоставляются кандидату, если на предыдущих выборах он получил менее установленного законом числа голосов избирателей

При этом федеральный законодатель особо подчеркивает преимущества избирательного объединения, чей список кандидатов получил установленное законом число голосов избирателей, а также если оно выдвигало кандидатов только по одномандатным (многомандатным) избирательным округам Такому избирательному объединению на выборах в законодательный (представительный) орган государственной власти субъекта Российской Федерации, представительный орган муниципального образования не может быть отказано в предоставлении бесплатного эфирного времени и печатной площади Подобная инициатива федерального законодателя способствует созданию стабильного правительства, монолитного большинства в парламенте, проведению преемственной последовательной государственной политики и, конечно же, поддержке крупных политических партий, действительно представляющих интересы большинства избирателей

В рамках предвыборной агитации зарегистрированный кандидат, избирательное объединение не вправе использовать предоставленные им эфирное время и печатную площадь для проведения предвыборной агитации за других зарегистрированных кандидатов, за другие избирательные объединения Негосударственные организации телерадиовещания и редакции негосударственных периодических печатных изданий вправе предоставлять зарегистрированным кандидатам, избирательным объединениям эфирное время и печатную площадь, если они зарегистрированы не менее чем за один год до начала избирательной кампании

Статья 51 Закона «Об основных гарантиях.» определяет следующие условия проведения предвыборной агитации на телевидении и радио Бесплатное эфирное время, а в случаях, указанных в законе, также платное эфирное время на каналах государственных и муниципальных организаций телерадиовещания предоставляются на равных условиях Общероссийские и региональные государственные организации телерадиовещания обязаны предоставлять эфирное время для проведения предвыборной агитации на выборах в федеральные органы госу-

дарственной власти на каждом из каналов объемом не менее 60 минут по рабочим дням . Региональные государственные организации телерадиовещания — для проведения предвыборной агитации на выборах в органы государственной власти субъектов Российской Федерации, муниципальные организации телерадиовещания — в органы местного самоуправления объемом не менее 30 минут по рабочим дням

В части установления условий проведения предвыборной агитации в периодических печатных изданиях правовая позиция законодателя аналогична (ст. 52 Закона «Об основных гарантиях.») . Несмотря на это, есть и свои особенности В частности, редакции государственных и муниципальных периодических печатных изданий, распространяемых на территории, на которой проводятся выборы, и выходящих не реже одного раза в неделю, обязаны выделять печатные площади для агитационных материалов, предоставляемых зарегистрированными кандидатами, избирательными объединениями Во всех агитационных материалах в периодических печатных изданиях должна помещаться информация о том, за счет средств избирательного фонда какого кандидата или избирательного объединения была произведена оплата соответствующей публикации

Что касается условий проведения предвыборной агитации посредством агитационных публичных мероприятий, то государственные органы, органы местного самоуправления обязаны оказывать содействие зарегистрированным кандидатам, избирательным объединениям в организации и проведении таких мероприятий. Уведомления организаторов митингов, демонстраций, шествий и пикетирований подаются и рассматриваются в порядке, установленном законодательством Российской Федерации

Если помещение, находящееся в собственности организации, имеющей на день официального опубликования решения о назначении выборов в своем уставном (складочном) капитале долю (вклад) Российской Федерации, субъектов Федерации и (или) муниципальных образований, превышающую (превышающий) 30%, было предоставлено одному зарегистрированному кандидату или избирательному объединению, собственник, владелец помещения не вправе отказать другому зарегистрированному кандидату, избирательному объединению в предоставлении помещения на таких же условиях, в иное время, в течение агитационного периода Кроме того, кандидаты, избирательные объединения вправе на основе договора арендовать здания и помещения, принадлежащие гражданам и организациям, независимо от формы собственности, для проведения агитационных публичных мероприятий (ст 53 Закона «Об основных гарантиях.») .

Согласно ст 54 названного выше Закона, кандидаты, избирательные объединения вправе беспрепят-

ственно распространять печатные, а равно аудиовизуальные и иные агитационные материалы в порядке, установленном законодательством Российской Федерации. Все агитационные материалы должны изготавливаться на территории Российской Федерации

Организации, индивидуальные предприниматели, выполняющие работы или оказывающие услуги по изготовлению печатных агитационных материалов, обязаны обеспечить зарегистрированным кандидатам, избирательным объединениям, зарегистрировавшим списки кандидатов, равные условия оплаты изготовления этих материалов . Сведения о размере и других условиях оплаты работ или услуг указанных организаций, индивидуальных предпринимателей по изготовлению печатных агитационных материалов должны быть опубликованы не позднее чем через 30 дней со дня официального опубликования решения о назначении выборов и в тот же срок представлены в определяемую законом комиссию

Органы местного самоуправления по предложению соответствующей комиссии не позднее чем за 30 дней до дня голосования обязаны выделить специальные места для размещения печатных агитационных материалов на территории каждого избирательного участка . Печатные агитационные материалы могут размещаться в помещениях, на зданиях, сооружениях и иных объектах только с согласия и на условиях собственников, владельцев указанных объектов . При этом за размещение агитационных материалов на объекте, находящемся в государственной или муниципальной собственности, плата не взимается . Запрещается вывешивать печатные агитационные материалы на памятниках, обелисках, зданиях, сооружениях и в помещениях, имеющих историческую, культурную или архитектурную ценность

При этом п. 4 ст. 49 Закона «Об основных гарантиях.» устанавливает, что агитационные печатные материалы, ранее вывешенные вне помещений для голосования, зданий и помещений комиссий в установленном законом порядке на расстоянии не менее 50 м от входа в них, сохраняются в день голосования на прежних местах «Включение в текст закона данной нормы мотивировано тем, что именно такое расстояние достаточно преодолеть среднему российскому избирателю, чтобы... забыть содержание предвыборных плакатов» 7.

Отметим, что законом не указано, в каком порядке следует определять «расстояние 50 метров» от входа в них Во-первых, как необходимо устанавливать расстояние: в радиусе или по прямой линии, или по периметру? Во-вторых, что принимать за точку отсчета данного расстояния в зданиях, где существует несколько входов? А. В. Бесштанько и М . А . Дианов полагают, что в данном случае должен применяться радиус не менее 50 м, а входом следует считать главный вход в соответствии с экспликацией здания в паспор-

те технической инвентаризации объекта недвижимости 8 . Помимо этого законодательство устанавливает ограничения, касающиеся финансового обеспечения предвыборной агитации В частности, согласно требованиям ст. 39 Закона «Об основных гарантиях.», оплата кандидатом, избирательным объединением эфирного времени и печатной продукции, как отмечалось ранее, должна осуществляться исключительно через соответствующие избирательные фонды 9 .

В этом случае формулировка закона не вполне корректна . Что значит создать «фонд»: открыть специальный счет и наполнить его денежными средствами? По мнению А В Бесштанько, речь идет только об открытии специального счета в филиале Сберегательного банка Российской Федерации 10 .

В заключение следует упомянуть о предусмотренных законом ограничениях при проведении предвыборной агитации. В соответствии со ст. 56 Закона «Об основных гарантиях.», предвыборные программы кандидатов, избирательных объединений, иные агитационные материалы и выступления не должны содержать призывы к совершению деяний, определяемых законом как экстремистская деятельность Запрещается агитация, возбуждающая социальную, расовую, национальную или религиозную рознь, унижающая национальное достоинство, а также агитация, при проведении которой осуществляются пропаганда и публичное демонстрирование нацистской атрибутики или символики

В руководстве по наблюдению за выборами Бюро по демократическим институтам и правам человека Организации по безопасности и сотрудничеству в Европе специально выделяются проблемные аспекты, которые могут возникнуть в период проведения предвыборной агитации п. Например, информация о ходе выборов может быть получена слишком поздно, что лишит избирателей возможности сделать своевременный объективный и обдуманный выбор; она может дискредитировать кандидатов в средствах массовой информации

Как показала избирательная кампания по выборам депутатов Государственной Думы Российской Федерации шестого созыва, действующее законодательство в целом соответствует общепризнанным мировым стандартам в данной сфере Вместе с тем необходимо его дальнейшее совершенствование, направленное прежде всего на устранение существующих противоречий Выборы признаны состоявшимися и действительными, однако наблюдается значительное количество нарушений в сфере предвыборной агитации Например, многие жители Волгоградской области шли на выборы и сожалели, что нет такой строки в бюллетене, как «Против всех» Находили выход из этого разный: ставили по нескольку галочек, портили бюллетени В итоге около

15 тыс . голосов, а если быть точнее, 14 823 бюллетеня, не были учтены при подсчете результатов . Всего же в области проголосовало 52,02%, а реальное участие в выборах, по официальным данным, приняли только 51,99% (1 019 144 избирателя) 12 .

Бесспорно, что нарушения действующего избирательного законодательства подрывают доверие граждан, снижают их политическую активность, противоречат устоям демократического правового государства

Избирательные кампании должны проводиться в точном соответствии с законом, что позволит избежать массового недовольства электората, митингов, проводимых по результатам опубликования официальных результатов выборов, и, по словам лидера одной из политических партий, так называемого протестного голосования

1 Зиновьев А. В., Поляшова И. С Избирательная система России . Теория, практика и перспективы . СПб ., 2003 . С . 215 .

2 Собрание законодательства Российской Федерации . 2003 . № 2, ст . 171. С . 359-492 ; 2005 . № 21, ст . 1919 . С . 5194-5352 ; 2002 . № 24, ст . 2253 . С . 6074- 6216.

3 По делу о проверке конституционности положений пункта 5 статьи 48 и статьи 58 Федерального закона «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации», пунк-

та 7 статьи 63 и статьи 66 Федерального закона «О выборах депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации» в связи с жалобой Уполномоченного по правам человека в Российской Федерации : постановление Коституционного Суда Российской Федерации от 14 ноября 2005 г. № 10-П // Рос . газета . 2005 . 18 нояб .

4 Документ Копенгагенского совещания Конференции по человеческому измерению СБСЕ . Копенгаген, 29.06 .1990 г. (Извлечения . П . 7. 7) // Вешняков А . А . Избирательные стандарты в международном праве и их реализация в законодательстве Российской Федерации . М . , 1997. С . 146-147.

5 Бесштанько А. В., Дианов М. А. Комментарий к федеральному законодательству об обеспечении гарантий прав граждан на получение и распространение информации о выборах и референдуме . Омск, 2005 . С . 109 .

6 Лебедев В. А., Кандалов П. М., Неровная Н. Н. Партии на выборах: опыт, проблемы, перспективы . М . , 2006. С . 152 .

7 Рябко Т. А., Толстая Т. В., Федоров А. В. Федеральный закон об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан России . Проблемно-практический комментарий / под ред А В Федорова М , 2003 С 142

8 Бесштанько А. В., Дианов М. А. Указ . соч . С . 112 .

9 Князев С. Д. Российское избирательное право : учебник Владивосток, 2001 С 337

10 Бесштанько А. В., Дианов М. А. Указ . соч . С . 111.

11 Документ Копенгагенского совещания Конференции по человеческому измерению СБСЕ . Копенгаген, 29.06 .1990 г. (Извлечения . П . 7. 7) . С . 152 .

12 Волгоградская правда . 2011. 14 дек .

УДК 342.9 © Я. В. Зелинский, Е. А. Клоков, 2014

Административная ответственность за нарушение правил участия СМИ в информационном обеспечении выборов,

референдумов. Часть 1

Я. В. Зелинский *, Е. А. Клоков **

Статья посвящена проблемам правового регулирования ответственности за административные правонарушения, предусмотренные ч. 1 ст. 5.5 КоАП РФ. Проанализирована практика применения указанной нормы. Обоснованы предложения по совершенствованию электорального законодательства и законодательства об административных правонарушениях.

Ключевые слова: административная ответственность, предвыборная агитация, агитация по вопросам референдума, средства массовой информации.

Самым популярным методом агитации среди телерадиовещания и в периодических печатных лиц, осуществляющих данную деятельность, безу- изданиях путем проведения публичных дебатов, словно, является агитация на каналах организаций дискуссий, «круглых столов», пресс-конференций,

* В нашем журнале опубликовал статью «Формы и методы предвыборной агитации: проблемы идентификации» (2013 . № 2) .

** В нашем журнале опубликовал статью «Финансовая безопасность государства: сущность и современные угрозы» (2010 . № 2) .