Развитие институтов муниципального самоуправления в контексте формирования гражданского общества (случай Ивановской области)

Е.В. Копаева

РАЗВИТИЕ ИНСТИТУТОВ МУНИЦИПАЛЬНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ В КОНТЕКСТЕ ФОРМИРОВАНИЯ ГРАЖДАНСКОГО ОБЩЕСТВА

Аннотация:

В статье рассматривается процесс институционализации местного самоуправления в России (на примере Ивановской области). Делается вывод, что на протяжении двадцати лет (с начала возникновения) развитие институтов местного самоуправления в Ивановской области, повторяя в целом траекторию их движения в общероссийском масштабе, шло в направлении ограничения местной автономии и только формального функционирования этого института гражданского общества.

Ключевые слова:

местное самоуправление, власть, властная вертикаль, отношения центр-регионы, городская администрация, мэр, губернатор.

E.V. Kopaeva

MUNICIPAL GOVERNMENT INSTITUTIONS DEVELOPMENT IN A CIVIL SOCIETY FORMATION CONTEXT

Abstract:

The article deals with the process of the local government institutionalization in Russia (on Ivanovo region example). The main conclusion is that for the last twenty years (since the very beginning) Ivanovo region local self-government institutions development went in the direction of local autonomy limiting and just the formal functioning of the civil society institution, repeating Russia-scale movement trajectory.

Key words:

local Government, authority, power hierarchy, center-regions relationship, the Mayor, the Governor.

Институционализация местного самоуправления в России прошла два основных этапа. Первый этап (1993-2003 гг.) - оформление институтов МСУ. Он начался в 1993 году с принятием новой Конституции РФ. Основной закон России (ст. 12), провозгласив автономию местного самоуправления, закрепил норму, согласно которой органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти. При этом местное самоуправление определялось как самостоятельная и под свою ответственность деятельность населения по решению непосредственно или через органы.

В ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» в 1995 г. был закреплен статус местного самоуправления как важного института гражданского общества и средства утверждения народного суверенитета на местном уровне в рамках политиче-

ской демократии и правового государства. В то же время практика его применения выделила ряд проблем, обусловивших значительную институциональную неопределенность этой сферы: нечеткость в определении вопросов местного значения; непрозрачность финансовых взаимоотношений с региональными органами власти, слабую экономическую основу местного самоуправления [4, с. 31].

Второй этап (с 2003 г. по наше время) начался с вступлением в силу ФЗ «О местном самоуправлении в Российской Федерации» (октябрь 2003 года) и характеризуется тем, что при формальном декларировании автономии происходит последовательное встраивание муниципального самоуправления в единую властную вертикаль, распространяемую по линии Центр-регионы.

Эволюция институтов МСУ Ивановской области также укладывается в два обозначенных периода. Ее исследование основывалось как на изучении регионального и муниципального законодательства по данному вопросу, так и результатах глубинных интервью с экспертами в сфере муниципального управления.

Будут рассмотрены основные аспекты формирования институционального дизайна МСУ в двух направлениях - финансово-экономические основания реализации полномочий муниципальной власти и порядок формирования и структура муниципальных органов власти.

Институциональное оформление муниципальной власти в Ивановской области, как и в других регионах России, началось еще до принятия Конституции 1993 года. Процесс создания институтов местной власти происходил в условиях, когда федеральная власть, озабоченная собственным политическим выживанием, не имела возможности навязывать административную реформу сверху. На начальном этапе становления институтов муниципальной власти в областном центре наметилось сосуществование городского Совета народных депутатов и главы городской администрации: на практике городской совет продолжал исполнять компетенцию прежней власти, а также решал стихийно возникавшие задачи на злобу дня, во многом самостоятельно определяя свои полномочия. Таким образом, произошла стихийная институционализация местного самоуправления еще до признания и оформления частной собственности, бюджетной, налоговой реформ.

В Ивановской области до вступления в силу указанного ФЗ 1995 г. отношения между региональной и муниципальной властью регулировались также временным положением «Об основах организации местного самоуправления в Ивановской области на период поэтапной конституционной реформы». Таким образом, в 1990-е годы формальные институты в сфере МСУ складывались, во-первых, под влиянием федерального законодательства, носившего рамочный характер, и, во-вторых, определялись соотношени-

ем сил между основными политическими игроками регионального и муниципального уровня.

Противоречивость институционального статуса муниципальной власти заключалась в том, что формальная декларация ее автономности (т.е. права формировать собственные, независимые от региональной власти органы местного самоуправления, иметь свой набор компетенций и отвечать за их реализацию перед жителями муниципалитета, самостоятельно принимать бюджет) не подкреплялась фактическими возможностями (прежде всего, отсутствие у муниципалитета собственных адекватных финансовых ресурсов, предопределенность большей части его расходов федеральным центром в силу наличия у муниципальной власти большого количества полномочий, возложенных на нее в соответствии с законами и постановлениями федерального или региональных правительства).

Формальное разделение полномочий между региональной и муниципальной властью стало результатом «обусловленного пути» и, по сути, воспроизводило подчинение городского уровня власти областному, сложившееся еще в советский период. Кроме того, региональной власти как более сильному игроку удалось навязать городской администрации областного центра такую систему распределения полномочий, при которой на последнюю возлагался целый ряд обязанностей, фактически не обеспеченных финансово-экономической базой. Ситуация осложнялась еще и неопределенностью в сфере распределения сфер ответственности между региональной и муниципальной властью, что делало их отношения крайне запутанными и непрозрачными.

Особенно остро эта институциональная неурегулированность проявлялась при решении проблем социальной сферы (подготовка городского хозяйства к отопительному сезону, выплата пенсий и пособий и т.п.). Например, решение городской властью вопросов по ремонту систем отопления в школах и больницах блокировалось отсутствием запасов топлива, что уже входило в компетенцию региональной власти; отсутствие у городской администрации эффективных инструментов для ликвидации задолженности предприятий, организаций и учреждений, расположенных на территории города Иваново пенсионному фонду, поскольку ни руководители Ивановского отделения Пенсионного фонда, ни директора предприятий ей не подчинялись. Создаваемые в администрации структуры (в данном случае, комиссия по возвращению долгов в бюджет) не имели реально действующих институциональных полномочий [1, с. 3]. «Тяжелым» в финансовом отношении для муниципалитета оказался «Закон о ветеранах», принятый в 1995 году. Статья 132 Конституции Российской Федерации применялась федеральным центром в части прав по наделению органов местного самоуправления государственными полномочиями, но не в части обязанности передать муниципалитетам необходимые для этого финансовые ресурсы. Средств местных бюдже-

тов на финансирование «федеральных мандатов» не хватало, они не исполнялись в полном объеме, формировалась новая система неопределенности, непредсказуемости, финансовой необязательности нести предписанные федеральными законами расходы.

Таким образом, в сфере распределения полномочий городская администрация областного центра оказалась в сложной ситуации двойного давления, во-первых, со стороны региональной исполнительной власти, возложившей ответственность за решение наиболее сложного блока социальнохозяйственных проблем на администрацию областного центра. С другой стороны, все избранные мэры Иваново были объектом острой критики со стороны городской общественности и недовольства избирателей (ни один из них не подтвердил свой статус во второй раз).

Дефицит ресурсной базы мэра областного центра, не позволявший ему лоббировать выгодные формальные институты на уровне региональной власти, глава городской администрации пытался компенсировать за счет подчинения себе городской Думы. В начале 1990-х этому способствовали: 1) отсутствие формально утвержденных порядка формирования и структуры муниципальных органов власти (до 1996 года отсутствовал Устав города, и местная власть работала, руководствуясь «Положением об основах организации местного самоуправления в Ивановской области на период поэтапной конституционной реформы»; 2) слабость городской Думы первого созыва (малочисленность, непрофессионализм депутатов, отсутствие депутатов, работающих на профессиональной основе).

Отсутствие формальных институтов, определяющих полномочия обеих ветвей власти и условия их взаимодействия, вели к постоянной конкуренции между городской Думой и администрацией областного центра. И мэр областного центра, и председатель городской Думы стремились получить максимальный доступ к достаточно ограниченным экономическим ресурсам, отстаивая каждый для себя наиболее выгодные правила игры: условия преодоления вето главы городской администрации, право контроля над расходованием бюджетных средств и пр.

В соответствии с упомянутым «Положением об основах организации», городская администрация наделялась правом определять структуру органов местного самоуправления, в том числе принципы их построения; городская Дума имела ограниченный набор прав, не имела доступа к информации, возможности контролировать деятельность чиновников; назначенный глава местного самоуправления созывал, председательствовал и подписывал решения депутатов. Подобный институциональный дизайн вполне устраивал главу областной администрации, всячески затягивающего принятие Устава.

По мнению депутата Думы С. Репяхова, возглавлявшего работу над Уставом города, причиной того факта, что он до сих пор не принят, является противодействие городской администрации. А это, по его словам, дает воз-

можность, в частности, практически бесконтрольно использовать бюджетные и внебюджетные деньги». Так, например, результаты ревизии исполнения сметы расходов на поддержание аппарата городской администрации и ее отделов за период с 1.04.1993 г. по 30.04.1995 г., проведенной областным КРУ, показали, что по постановлению мэра областного центра С. Круглова в 1993 году из специального внебюджетного фонда финансовой поддержки сельского хозяйства незаконно были выделены кредиты 17 предприятиям города на общую сумму более 599 млн. рублей [2, с. 5].

С августа 1995 года по апрель 1996 года велась работа над Уставом города. Среди вопросов, вызвавших наиболее острую дискуссию, были следующие: численный состав представительного органа, количество депутатов, работающих на постоянной основе, а также порядок выборов главы администрации: должен ли он избираться путем всенародного голосования или только членами представительного органа. Все указанные нормы являются важным формальными институтами, которые могут напрямую влиять на увеличение/уменьшение политического веса депутатского корпуса городской Думы, потенциально создавая противовес городской администрации во главе с мэром.

В итоге, по вопросу о численности представительного органа муниципальной власти была законодательно закреплена норма о количестве депутатов в 26 человек (минимальная из всех обсуждаемых вариантов); признано, что половина состава депутатского корпуса формируется на профессиональной основе и главы исполнительного органа должен избираться на основе всенародного голосования. Проведение последней нормы было также выгодно главе городской администрации, поскольку как заметил один из депутатов городской Думы, «в руках должностных лиц администраций достаточно средств, чтобы выиграть в избирательной кампании и в результате победы, став «всенародно избранными» [3, с. 7].

Принятый 8 апреля 1996 г. Устав города Иваново, в целом, представлял собой тип структуры муниципального управления «сильный мэр - слабый Совет». Согласно Уставу, глава города избирался всенародным голосованием, ему передавались исполнительно-распорядительные полномочия по всем вопросам городского хозяйства, за исключением определения правил продажи и использования земли, распоряжения городской собственностью и ряда других. Определение структуры исполнительного органа городского самоуправления, то есть администрации города, относилось к компетенции главы администрации. Своих заместителей он должен был назначать по согласованию с депутатами, а кандидатуры руководителей структурных подразделений - самостоятельно. Глава города, равно как и Дума наделялись обоюдным правом вето. Вето главы преодолевается двумя третями голосов депутатов. Конечной инстанцией, куда могут обращаться депутаты Думы в случае несогласия главы администрации с их протестом против его поста-

новления, является суд. Уставом определялась и численность городской думы 26 человек, часть из которых работает на постоянной основе. В их числе председатель городского законодательного органа, который избирается из состава депутатов большинством голосов.

С вступлением в силу ФЗ «О местном самоуправлении в Российской Федерации» от 6 октября 2003 года начался новый этап институционализации муниципальной власти. Федеральным центром с помощью указанного закона была детально урегулирована компетенция каждого вида муниципальных образований. При этом как для субъектов РФ, так и для муниципальных образований была предусмотрена минимальная в этом вопросе свобода: органы местного самоуправления не вправе определять собственную компетенцию и даже ее детализировать. Унификация и формализация полномочий муниципальной власти, осуществляющая в условиях жестко выстроенной вертикали власти, создает достаточно противоречивую формально-институциональную среду, благоприятствующую к тому же развитию неформальных институтов. Наиболее остро противоречия между нормами закона и практикой их применения проявляются в следующих направлениях:

1) контроль региональной власти за решением вопросов муниципального уровня, т.е. крайне низкая степень реальной свободы муниципальной власти в регулировании оказываемых ими публичных услуг; 2) недостаточное финансирование местной власти для реализации возложенных на нее полномочий (нефинансируемые мандаты);

Сущность первого противоречия заключается в том, что, несмотря на строго фиксированный перечень полномочий муниципальной власти, реальные компетенции местного самоуправления на практике определяются не законодательством или правовыми актами муниципальных образований, а субъективным усмотрением контролирующих органов (которые требуют выполнения и наказывают за невыполнение полномочий в силу собственного, порой весьма своеобразного понимания), региональных властей (которые разрешают или не разрешают муниципалитетам работать по вопросам местного значения, в том числе используя механизмы бюджетного регулирования), а также самих органов местного самоуправления (которые хотят или не хотят решать те или иные вопросы). Так, в перечне Устава г. Иваново перечисляется ряд муниципальных компетенций (например, участие в предупреждении и ликвидации последствий чрезвычайных ситуаций, организация мероприятий по охране окружающей среды, обеспечение первичных мер пожарной безопасности), которые, по сути, являются предметами не муниципальной, а государственной ответственности.

«На органы муниципальной власти переложили полномочия федеральных властей, причем без соответствующего финансирования. У городской власти нет ни таких финансов, ни регламентационных полномочий в этой части», - отмечал один из участников интервью. «Любая комплексная про-

верка, высказывался по этому же поводу один из представителей местного бизнес-сообщества, обязательно выявляет какие-либо нарушения в деятельности объекта мероприятия по контролю. Вопрос лишь в том, насколько серьезны эти самые нарушения».

Новое федеральное законодательство в сфере МСУ не сняло институциональное противоречие, связанное с возложением на муниципальную власть нефинансируемых мандатов. Урегулирование сферы муниципальных налогов привело к значительному сокращению перечня нормативов отчислений от федеральных и региональных налогов в местные бюджеты, а также перечня местных налогов. С введением института региональных дотаций на выравнивание уровня бюджетной обеспеченности еще больше усилилась зависимость муниципальной власти от региональных властей. «Налоговая система, по мнению одного из экспертов, устроена совершенно нелогично. Доходные источники сосредотачиваются на федеральном уровне, а затем, по собственному, непрозрачному для низовых уровней усмотрению верховных властей часть из них передается в нижестоящие бюджеты». Как отмечал в интервью один из местных политиков, «поступления от местных налогов -земельного и на имущество физических лиц слишком незначительны, чтобы играть существенную роль в формировании городского бюджета. Действительно, их собираемость постепенно растет ввиду юридического оформления земельно-имущественных отношений. Но само оформление требует значительных денежных и организационных затрат.

Нередко региональная исполнительная власть расширяет свой контроль над муниципальной властью, например, под предлогом борьбы с коррупцией. Так, при губернаторе М. Мене за регионом были законодательно закреплены права приоритетного выкупа сельхозземель, распоряжения землей в областном центре и т. д.

Таким образом, строгая регламентированность муниципальных полномочий городской администрации, с одной стороны, и зависимость эффективности их реализации от региональной власти (как в части контроля, так и в части финансирования), с другой, обусловили подчиненное положение городской администрации областной. Противоречивость формальных институтов, определяющих пределы свободы муниципальной исполнительной власти в плане решения хозяйственно-экономических проблем, и в то же время существенно ее ограничивающих, предопределяет слабость мэра как актора регионального политического процесса.

Что же касается порядка формирования и структуры муниципальных органов власти города Иваново, то принятый в 2009 году Устав областного центра в новой редакции зафиксировал перераспределение властных полномочий между представительным органом и главой города. С точки зрения расстановки сил на уровне локального политического пространства, формально институциональные изменения привели к установлению в областном

центре модели «сильный Совет - слабый мэр»: 1) глава города избирается из состава Думы, а глава администрации - по конкурсу; 2) Дума утверждает условия контракта для главы администрации города Иванова в части, касающейся осуществления полномочий по решению вопросов местного значения, устанавливает порядок проведения конкурса и общее число членов конкурсной комиссии по отбору кандидатов на замещение должности главы администрации города, назначает две трети ее членов, назначает на должность главу администрации города; 3) Дума по представлению главы администрации города утверждает структуру администрации города Иванова; 4) Дума дает согласие главе администрации города на назначение на должность и освобождение от должности первых заместителей главы администрации города.

Однако если рассматривать данную структуру органов МСУ областного центра в региональном контексте, то следует признать, что она является официальным прикрытием для подчинения муниципальной власти региональной как с помощью формальных, так и неформальных правил. Во-первых, очень важным законодательно закрепленным институтом является предусмотренное Уставом областного центра в качестве первого основания для роспуска городской Думы вступление в силу закона Ивановской области о роспуске Ивановской городской Думы. Если учесть, что технология прекращения полномочий представительного органа власти была уже апробирована губернатором при инициировании процедуры роспуска областной Думы, то можно допустить реальную возможность его использования в случае конфликта местного законодательного органа с региональной властью.

Во-вторых, при формальной зависимости главы городской администрации (сити-менеджера) от городской Думы и количественном преобладании в конкурсной комиссии по его назначению представителей власти областного центра (6 против 3) фактический перевес (т.е. по степени влияния на принятие решений) оказался на стороне региональной власти. «Конечно, решающее слово при выборе сити-менеджера было за губернатором. Сами кандидатуры на должность главы администрации областного центра определились в ходе консультаций с областной исполнительной властью и при непосредственном участии М. Меня и С. Пахомова. Кандидатура А. Кузьмичева как послушного, управляемого чиновника вполне устраивала региональную власть», отметил в интервью один из экспертов.

О том, что именно такая модель устройства муниципальной власти была выгодна для губернатора, свидетельствуют и обстоятельства проведения очередных муниципальных выборов. Так, в Ивановской области большой резонанс вызвало решение депутатов регионального парламента о перенесении срока муниципальных выборов с октября на март 2010 года, подкрепленное соответствующими поправками в региональный закон «О муниципальных выборах». Таким образом, более чем на полгода сокращались сро-

ки полномочий глав большинства городских округов области. Данное решение было принято областной Думой в спешном порядке, без предварительного обсуждения с муниципальными органами представительной власти и контактами с общественными советами при Думах и главах городов, районов, областной Общественной палатой. Тот факт, что после выборов, которые прошли в Ивановской области 14 марта 2010 года, вся область перешла на новую схему управления муниципальными образованиями, по-видимому, косвенно свидетельствует об управляемости этого процесса и навязывании института сити-менеджера в качестве единственной модели организации муниципальной исполнительной власти.

В-третьих, на сегодняшний день важным инструментом подчинения муниципальной власти региональной является абсолютное доминирование в городской Думе г. Иваново фракции «Единая Россия».

Внедрение смешанной системы выборов в местные органы представительной власти (первые выборы по этой системе прошли в марте 2010 года) стало важным институциональным нововведением, зафиксированным Уставом областного центра (2009 год). Теоретически усиление партийного представительства в городской Думе можно рассматривать как позитивный фактор, способствующий, с одной стороны, оживлению конкурентной борьбы между партиями на муниципальном уровне, а, с другой, увеличению ответственности депутатов-членов партийных фракций по сравнению с одномандатниками. В то же время, как прокомментировал один из участников интервью, роль института партий заключается в том, что «включение партийной фракции в городской Думе в общий партийный механизм контроля и отчетности в целом способствует нормализации и легализации отношений между МСУ и региональной администрацией, которые в настоящее время нередко строятся на неформальной и непрозрачной основе. Партийный актив имеет возможность следить за их развитием и контролировать их состояние, а это позволяет проводить нужные законодательные инициативы, решать вопросы взаимодействия с властью».

Однако практически доминирование в городской Думе на сегодняшний день представительства партии власти не создает ни материальных, ни организационных условий для равноправной деятельности всех депутатов. Формальная структура городской Думы, зафиксированная в Уставе города и в Регламенте Думы, закрепляет возможность образования в ней партийных фракций при наличии не менее 2 депутатов от партии. При этом из регламента городской Думы было исключено положение, устанавливающее равенство прав депутатских объединений (фракций и групп). В результате все ключевые посты (должности всех заместителей председателя Думы (их три); посты председателей всех комитетов) были избраны депутаты «Единой России»; они же получили все депутатские места для работы на постоянной

(оплачиваемой) основе; им было разрешено иметь оплачиваемую должность сотрудника фракции.

Кроме того, фракцией ЕР в Думе г. Иваново было внесено и принято изменение в положение о наказах избирателей. Суть этих изменений сводилась к увеличению фонда на выполнение наказов избирателей данных каждому из 15 депутатов - одномандатников (а это только представители «ЕР») до 3 миллионов рублей, депутатам-списочникам же (а только среди них представлены иные партии кроме «ЕР») на реализацию данных им наказов выделялось только 3 миллиона рублей на всех, т.е. по 200 тысяч - на каждого. Это означает, что фактически последние не имеют достаточных материальных ресурсов для выполнения наказов избирателей, в то время как депутаты-одномандатники могут создавать положительный имидж перед избирателями, реализуя свою исключительную возможность осуществлять наказы избирателей.

Таким образом, следует констатировать, что на протяжении двадцати лет (с начала возникновения) развитие институтов местного самоуправления в Ивановской области, повторяя в целом траекторию их движения в общероссийском масштабе, шло в направлении ограничения местной автономии и только формального функционирования этого института гражданского общества.

Представляется, что перспективы его возрождения связаны с: 1) формальным закреплением, но и фактическим обеспечением муниципальной власти рядом значимых полномочий, прежде всего в сфере управления муниципальной экономикой и распоряжения муниципальной собственностью;

2) развитием электоральной конкуренции.

Литература

1. Загвозкина Ю. Мэр теряет оптимизм // Рабочий край. 1995. 30 августа .

2. Родионова В. Ивановская область в марте 1996 года. // Политический мониторинг. [Электронный ресурс]. иР1: http://www.igpi.ru/monitoring/ 1047645476/ (дата обращения 25.08.2012).

3. Родионова В. Ивановская область в апреле 1996 года // Политический мониторинг. [Электронный ресурс]. иР1: http://www.igpi.ru/monitoring/ 1047645476/ (дата обращения 25.08.2012).

4. Самодин С.В. Основные тенденции и противоречия реформы местного самоуправления в современной России (1993-2007 гг.): дис. ... канд. полит. наук. М., 2007.