Становление и развитие в России уставного регулирования муниципально-правовых отношений

А.Ю. Чермит

СТАНОВЛЕНИЕ И РАЗВИТИЕ В РОССИИ УСТАВНОГО РЕГУЛИРОВАНИЯ МУНИЦИПАЛЬНО-ПРАВОВЫХ ОТНОШЕНИЙ

Уставное регулирование как форма регулирования муниципально-правовых отношений в России существует сравнительно недавно. Ни в Российской империи, ни в Советском государстве не было и статуса территории в виде муниципального образования. Несмотря на то, что в СССР многие вопросы, которые в настоящее время находят отражение в муниципальных уставах согласно ст. 44 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» от 6 октября 2003 г. (с последующими изменениями), регулировались различными законами о местных Советах депутатов трудящихся (народных депутатов), единого нормативно-правового акта, в котором находили бы комплексное отражении все основные вопросы организации публичной власти на местном уровне, не существовало.

Ситуация стала меняться на рубеже 1990 г., когда шел процесс распада СССР и еще функционировала система местных Советов народных депутатов как разновидность государственной власти. Тогда в принятом в 1991 г. Законе РСФСР «О местном самоуправлении в РСФСР» впервые в российском законодательстве упоминается об уставе местного самоуправления. Так, в ст. 5 Закона указывалось, что «в пределах, установленных законодательством, районный, городской Советы принимают, а поселковый, сельский Советы могут принимать положение (устав) о местном самоуправлении на подведомственной территории. В положении (уставе) о местном самоуправлении конкретизируются функции, порядок работы, система и структура местных органов власти и управления, разграничение полномочий между ними, организация территориального общественного самоуправления населения. Положение (устав) о местном самоуправлении регистрируется органами государственной власти соответствующих края, области, автономной области, автономного округа».

Однако в период с 1991 по 1995 год практически ни в одном городе такие положения (уставы) не были приняты, что обусловлено рядом причин. Во-первых, в ст. 5 Закона не было точно определено его место в правовой системе государства. Закон только допускал возможность принятия этого документа, не обязывая к этому местные органы власти. Во-вторых, принятие положения (устава) о местном самоуправлении влекло закрепление в обязательном порядке за районными в городе органами власти и управления таких полномочий, которые делали бы их достаточно независимыми от городского уровня власти и управления, например, полномочия иметь муниципальную собственность и распоряжаться ею. Однако эти положения входили в противоречие с Законом РСФСР «О приватизации государственных и муниципальных предприятий в РСФСР» от 3 ию-ля 1991 г., ст. 5 которого предусматривала создание органов, принимающих решения о распоряжении муниципальным имуществом только на уровне городов, за исключением районов в области и районов в городе. В-третьих, Закон о местном самоуправлении предусматривал регистрацию положения (устава) о местном самоуправлении органами государственной власти соответствующего края, области, автономной области, автономного округа. Однако процедуры регистрации не были определены, что делало невозможным выполнение требований этой статьи [1, с. 39].

Конституция РФ 1993 г. и принятый в развитие конституционных норм о местном самоуправлении Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» от 28 августа 1995 г. заложили новые основы для реформирования местного самоуправления в России и пополнили правовую систему РФ новым источником права - уставом муниципального образования. Теперь все муниципальные образования обязаны иметь устав, который является их основным нормативным актом.

Так, в Краснодаре со второй половины 1995 г. депутаты городской Думы активно занялись разработкой Устава города. Была создана комиссия с участием как депутатов, так и представителей городской администрации (сопредседатели комиссии: председатель городской Думы В.Б. Донцов и заместитель главы городской администрации В. Темников). Предварительное обсуждение проходило в острых дискуссиях со взаимными обвинениями (депутатов и администрации) в преднамеренном затягивании процесса подготовки Устава. Представители администрации выступили с предложением распустить городскую Думу и избрать новый состав, который и должен принять Устав города [2]. 16 апреля 1996 г. проект Устава Краснодара был опубликован для общественного обсуждения. В итоге Устав был принят городской Думой 5 июля 1996 г. [3]. Это было, безусловно, важное событие в развитии института местного самоуправления в городе Краснодаре. Очевидно, этим можно объяснить определенный пафос, содержащийся в преамбуле этого документа: «Мы, представители граждан города Краснодара, Дроботько Л.А., Лень Г.Н., Темников В.И., Петренко В.М., Коржнев С.Н., Гаевой Е.И., Слесарев В.Ф., Штефан Г.В., Ещенко С.А., Цыхманов М.Н., Щербакова Т.Ф., Стурова В.С.,

Коломийцев И.П., Иванюта Е.А., Иванченко А.В., Кунин Ю.Н., Дужак Н.С., Травников А.И., Захаров С.Д., Руднева А.А., Смоляров Ю.Ф., Медовник А.Н., Наумов Н.С., Васин Е.Н., Марченко Л.А., Донцов В.Б., Боцулко Д.В., законно избранные в городскую Думу в полном соответствии с Конституцией Российской Федерации и ее законами, исходя из исторических, национальных и культурных традиций города Краснодара (Екатеринодара), принимаем настоящий Устав, закрепляющий основные положения, принципы, форму, систему и структуру самоуправления нашего города с целью защиты прав и интересов горожан, обеспечения эффективного развития города, создания надлежащих условий для свободного волеизъявления каждого, роста благосостояния жителей города Краснодара». Уставом упорядочивались все основные блоки муниципально-правовых отношений.

Следующий этап развития уставного регулирования муниципально-правовых отношений связывается с принятием ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» 2003 г., где вопросы устава рассматриваются шире. Так, в ст. 43 Закона указывается, что устав муниципального образования и оформленные в виде правовых актов решения, принятые на местном референдуме (сходе граждан), являются актами высшей юридической силы в системе муниципальных правовых актов, имеют прямое действие и применяются на всей территории муниципального образования. Определяется, какие вопросы должны регулироваться, кто их принимает, как и в каком количестве, а также подробная информация о процессе вступления его в силу. Также в Законе идет речь о регистрации устава.

В частности, уставом муниципального образования должны определяться:

1) наименование муниципального образования;

2) перечень вопросов местного значения;

3) формы, порядок и гарантии участия населения в решении вопросов местного значения, в том числе путем образования органов территориального общественного самоуправления;

4) структура и порядок формирования органов местного самоуправления;

5) наименования и полномочия выборных и иных органов местного самоуправления, должностных лиц местного самоуправления;

6) виды, порядок принятия (издания), официального опубликования (обнародования) и вступления в силу муниципальных правовых актов;

7) срок полномочий представительного органа муниципального образования, депутатов, членов иных выборных органов местного самоуправления, выборных должностных лиц местного самоуправления, а также основания и порядок прекращения полномочий указанных органов и лиц;

8) виды ответственности органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления, основания наступления этой ответственности и порядок решения соответствующих вопросов, в том числе основания и процедура отзыва населением выборных должностных лиц местного самоуправления, досрочного прекращения полномочий выборных органов местного самоуправления и выборных должностных лиц местного самоуправления;

9) порядок формирования, утверждения и исполнения местного бюджета, а также порядок контроля над его исполнением в соответствии с Бюджетным кодексом Российской Федерации;

10) порядок внесения изменений и дополнений в устав муниципального образования.

Важнейшей новеллой ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в

Российской Федерации» 2003 г. является то обстоятельство, что проект устава муниципального образования должен в обязательном порядке обсуждаться на публичных слушаниях, - ранее такой нормы на федеральном уровне не было. Так, согласно ч. 1 ст. 28 ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» для обсуждения проектов муниципальных правовых актов по вопросам местного значения с участием жителей муниципального образования представительным органом муниципального образования, главой муниципального образования могут проводиться публичные слушания. При этом в ч. 3 той же статьи указывается, что на публичные слушания должен выноситься проект устава муниципального образования, а также проект муниципального правового акта о внесении изменений и дополнений в данный устав. При этом порядок организации и проведения публичных слушаний определяется уставом муниципального образования и (или) нормативными правовыми актами представительного органа муниципального образования и должен предусматривать заблаговременное оповещение жителей муниципального образования о времени и месте проведения публичных слушаний, заблаговременное ознакомление с проектом муниципального правового акта, другие меры, обеспечивающие участие в публичных слушаниях жителей муниципального образования, опубликование (обнародование) результатов публичных слушаний (ч. 4 ст. 28 ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»). Аналогичные нормы содержатся в Уставе муниципального образования города Краснодар, где в ст. 25 («Публичные слушания») продублированы нормы федерального закона и в уставах других муниципальных образований.

Вместе с тем в Уставе Краснодара, в ст. 62 («Устав муниципального образования город Краснодар»), содержатся также нормы, уточняющие некоторые позиции. Например, согласно ч. 2 ст. 62 «Проект Устава муниципального образования город Краснодар, проект муниципального правового акта о внесении изменений и дополнений в Устав муниципального образования город Краснодар могут быть внесены в городскую Думу Краснодара главой муниципального образования город Краснодар, депутатами городской Думы Краснодара, органами территориального общественного самоуправления, гражданами в порядке правотворческой инициативы». И далее: «Проект Устава муниципального образования город Краснодар, проект муниципального правового акта о внесении изменений и дополнений в Устав муниципального образования город Краснодар не позднее чем за 30 дней до дня рассмотрения вопроса о его принятии подлежат официальному опубликованию (обнародованию) с одновременным опубликованием (обнародованием) установленного городской Думой Краснодара порядка учета предложений по проекту Устава, проекту муниципального правового акта о внесении изменений и дополнений в Устав муниципального образования город Краснодар, а также порядка участия граждан в его обсуждении» (ч. 3 ст. 62 Устава).

Резюмируя, мы можем отметить, что в настоящее время устав муниципального образования является неотъемлемым атрибутом местного самоуправления в России, и этот факт свидетельствует о том, что Россия, пусть и не так быстро, как хотелось бы, но двигается по пути цивилизованного регулирования муниципально-правовых отношений.

Литература

1. Сикайло А.В. Основные этапы развития нормотворческой деятельности местного самоуправления в России // «Черные дыры» в российском законодательстве. 2007. № 3.

2. Груба И. Роспуск Думы не состоялся // Краснодарские известия. 1996. 12 марта.

3. Устав города Краснодара от 5 июля 1996 г. // КонсультантПлюс.

4. Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации». М., 2007.

5. Закон Хабаровского края от 27 марта 1996 г. «О порядке государственной регистрации уставов муниципальных образований в Хабаровском крае» (в ред. от 1 октября 2003 г. № 141) // Сборник нормативных актов Хабаровской краевой Думы. 1996. № 4.

6. Закон Кировской области от 6 мая 2002 г. «О порядке государственной регистрации уставов муниципальных образований Кировской области» // Вятский край. 2002. 16 мая.

7. Иванченко О.А. Совершенствование процедуры государственной регистрации уставов муниципальных образований // Журнал российского права. 2003. № 9.