Правовые основыохраны здоровья граждан от воздействия окружающего табач-ного дыма и последствий потребления табака

УДК 614.215

ПРАВОВЫЕ ОСНОВЫОХРАНЫ ЗДОРОВЬЯ ГРАЖДАН ОТ ВОЗДЕЙСТВИЯ ОКРУЖАЮЩЕГО ТАБАЧНОГО ДЫМА И ПОСЛЕДСТВИЙ ПОТРЕБЛЕНИЯ ТАБАКА

А.В. Цветков

В статье рассматриваются правовые основы охраны здоровья граждан от воздействия окружающего табачного дыма и последствий потребления табака. При этом подробно анализируется законодательство, составляющее правовую основу в исследуемой области, а также выстраивается система нормативных правовых актов регламентирующих данную сферу. В результате анализа выявлен ряд недостатков, в том числе, связанных с определением понятийного аппарата профильного закона. На основании этого делается вывод о целесообразности внесения в законодательство Российской Федерации дополнений, которые будут способствовать надлежащему практическому исполнению установленных Федеральным законом «Об охране здоровья граждан от воздействия окружающего табачного дыма и последствий потребления табака» ограничений и запретов.

Ключевые слова: правовые основы, охрана здоровья, воздействие окружающего табачного дыма, последствия потребления табака.

В соответствии с положениями Конституции Российской Федерации[1] каждый человек имеет право на охрану здоровья и медицинскую помощь, на благоприятную окружающую среду, достоверную информацию о ее состоянии и на возмещение ущерба, причиненного его здоровью или имуществу экологическим правонарушением, при этом, перечисленные основные права и свободы не должно толковаться как отрицание или умаление других общепризнанных прав и свобод человека и гражданина. В этой связи, одним из важных направлений деятельности государства является создание условий для защиты здоровья граждан от последствий потребления табака путем реализации мер, направленных на его потребление.

Проблема курения табака и охраны граждан от негативных последствий курения, несомненно, носит международный характер. Подтверждением глобальности этой проблемы является принятие Рамочной конвенции Всемирной организации здравоохранения по борьбе против табака[2, c.3-25], целью которой является защита здоровья людей от разрушительных последствий потребления табака и воздействия табачного дыма посредством обеспечения соответствующих мер, подлежащих осуществлению на национальном, региональном и международном уровнях, и направленных на сокращение употребления табака и воздействия табачного дыма.

В Российской Федерации курение способствует высокому уровню смертности населения, который в 2,5 раза выше, чем в странах Европы, а также низкой продолжительности жизни, которая в России самая низкая среди 53 стран Европейского региона Всемирной организации здравоохранения. Более того, в России ежегодно гибнут более 300 тыс. человек от болезней, связанных с потреблением табака[3], что сопоставимо с количеством погибших в результате дорожно-транспортных происшествий на дорогах России за последние десять лет[4]!

Приведенные статистические данные свидетельствуют о неудовлетворительном состоянии охраны здоровья граждан от воздействия окружающего табачного дыма и последствий потребления табака в нашей стране. Более того, сложившаяся ситуация оценивается как угрожающая здоровью населения Российской Федерации, а значит, можно сказать - национальной безопасности[5], и требующая принятия кардинальных и неотложных мер, прежде всего, со стороны государства, которые будут направлены на минимизацию пагубных последствий от курения табака.

В России проблема охраны здоровья граждан от воздействия окружающего табачного дыма и последствий потребления табака стала обсуждаться относительно недавно, говорить же о более качественном уровне решения обозначенной проблемы стало возможно лишь с принятием ряда нормативных правовых актов.

По данным Федеральной службы государственной статистикив 2008 г. в России курили 33,7% взрослого населения[6]. Проведенное в 2013 году исследование демонстрирует снижение показателя распространенности курения до 28,3%. Похожая динамика наблюдается и по результатам исследований Всероссийского центра изучения общественного мнения. Так, если в 2009 году курили 41% взрослого населения России (что близко к показателю наиболее репрезентативного исследования GATS в 2009 года - 39,1%)[7], то в 2013 году этот показатель составил 34%, то есть наблюдается снижение на 17%.

Представленные статистические данные позволяют сделать вывод, чтоантитабачные меры государственной политики, в том числе, предусмотренные Рамочной конвенцией по борьбе против табака Всемирной Организации Здравоохранения, показали свою эффективность и приводят к снижению уровня потребления табака и смертности населения от его потребления, подтверждая тем самым положительный опыт других стран. В Российской Федерации финансируются федеральные программы охраны и укрепления здоровья населения, принимаются меры по развитию государственной, муниципальной,

частной систем здравоохранения, поощряется деятельность, способствующая укреплению здоровья человека, развитию физической культуры и спорта, экологическому и санитарно-эпидемиологическому благополучию. Вместе с тем, необходимо дальнейшее систематическое внедрение антитабачных мер и обеспечение правоприменения антитабачного законодательства в нашей стране.

Несмотря на сформировавшуюся правовую основу охраны здоровья граждан от воздействия окружающего табачного дыма и последствий потребления табака говорить о том, что в настоящее время решены все аспекты административно-правового регулирования в рассматриваемой сфере пока не приходится.

Система нормативных правовых актов, составляющих правовую основу охраны здоровья граждан от воздействия окружающего табачного дыма и последствий потребления табака является многоуровневой и состоит из Конституции Российской Федерации, законов Российской Федерации и иных подзаконных актов, регулирующих общественные отношения в рассматриваемой сфере.

К первой группе относится Конституция Российской Федерации, которая занимает главенствующее место в иерархии законодательных и иных нормативных правовых актов государства и имеет высшую юридическую силу.

Ко второй группе нормативных правовых актов, составляющих правовую основу охраны здоровья граждан от воздействия окружающего табачного дыма и последствий потребления табака важно отметить профильный Федеральный закон «Об охране здоровья граждан от воздействия окружающего табачного дыма и последствий потребления табака»[8], Федеральный закон «О полиции»[9], Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях[10], Трудовой кодекс Российской Федерации[11], Налоговый кодекс Российской Федерации[12] и др.

К следующему элементу правовой основы рассматриваемой сферы относятся: Указы Президента Российской Федерации, постановления Правительства Российской Федерации, а также ведомственные приказы и распоряжения, среди которых: Указ Президента РФ от 7 мая 2012 года № 598 «О совершенствовании государственной политики в сфере здравоохранения»[13]; Постановление Правительства РФ от 27 декабря 2011 года № 1166«О финансовом обеспечении за счет бюджетных ассигнований федерального бюджета мероприятий, направленных на формирование здорового образа жизни у населения Российской Федерации, включая сокращение потребления алкоголя и табака»[14]; Постановление Правительства РФ от 23 декабря 2013 года № 1214«Об утверждении Положения о проведении мониторинга и оценки эффективности реализации мероприятий, направленных на предотвращение воздействия окружающего табачного дыма и сокращение потребления табака»[15], Распоряжение Правительства РФ от 23 сентября 2010 года № 1563-р «О Концепции осуществления государственной политики противодействия потреблению табака на 2010 - 2015 годы» [16]; Приказ Минздрава России от 30 сентября 2013 г. № 677 «Об утверждении государственной программы Российской Федерации «Развитие здравоохранения» [17], письмо Минздравсоцразвития России от 5 мая 2012 г. № 14-3/10/1-2817 Методические рекомендации «Оказание медицинской помощи взрослому населению по профилактике и отказу от курения», Приказ Минздрава России от 30 сентября 2013 года № 677 «Об утверждении «Информационно-коммуникационной стратегии по формированию здорового образа жизни, борьбе с потреблением алкоголя и табака, предупреждению и борьбе с немедицинским потреблением наркотических средств и психотропных веществ на период до 2020 года», и ряд других.

Анализ положений Федерального закона «Об охране здоровья граждан от воздействия окружающего табачного дыма и последствий потребления табака» (далее - Закон), позволяет сделать вывод о ряде упущений, которые, по нашему мнению, являются существенными, так как выявленные пробелы могут сказаться на практике применения антитабачного законодательства.

Так, в соответствии с п. 4 ч. 1 ст. 12 Закона в целях предотвращения воздействия окружающего табачного дыма на здоровье человека запрещается курение табака в местах на открытом воздухе на расстоянии менее чем пятнадцать метров от входов в помещения железнодорожных вокзалов, автовокзалов, аэропортов, морских портов, речных портов, станций метрополитенов. В связи, с чем может возникнуть сложность в определении курящим расстояния в пятнадцать метров от входа в данные помещения, учитывая при этом, что положения Закона не содержат конкретных указаний полномочным федеральным органам государственной власти, органам государственной власти субъектов Российской Федерации и органам местного самоуправления, а также юридическим лицам и индивидуальным предпринимателям, по осуществлению мероприятий направленных на разграничение и обозначение зоны для курения на открытом воздухе в указанных местах. Источник финансирования проведения указанных мероприятий, законодатель также не разъясняет. В результате возникают определенные сложности в процессе реализации указанных положений Закона.

Рассматривая правовую основу в сфере охраны здоровья граждан от воздействия окружающего табачного дыма и последствий потребления табака необходимо также обратить внимание на реализацию в Законе принципа формальной (правовой) определенности. Прежде отметим, что формальная определенность является одним из признаков права. Принцип формального правового равенства

предусматривает гарантируемое государством формализованное и упорядоченное право индивидам на единых и общих для всех основаниях иметь реальную возможность пользоваться «услугами права»[18]. Рассматривая указанный принцип, заметим, что в соответствии с частью 6 ст. 12 Закона, устанавливающей запрет на курение табака на отдельных территориях, в помещениях и на объектах, органы государственной власти субъектов Российской Федерации вправе устанавливать дополнительные ограничения курения табака в отдельных общественных местах и в помещениях. Однако, на сегодняшний день, ни сам Закон, ни другие нормативные правовые акты Российской Федерации, не дают определения «общественного места». В результате могут возникнуть сложности с квалификацией административных правонарушений, предусмотренных ст. ст. 6.24, 6.25 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях, предусматривающих административную ответственность за нарушение установленного федеральным законом запрета курения табака на отдельных территориях, в помещениях и на объектах, а также за несоблюдение требований к знаку о запрете курения, к выделению и оснащению специальных мест для курения табака либо неисполнение обязанностей по контролю за соблюдением норм законодательства в сфере охраны здоровья граждан от воздействия окружающего табачного дыма и последствий потребления табака.

В постатейном комментарии к Федеральному закону «О полиции»[19], общественными местами признаются: улицы, площади, стадионы, скверы, парки, транспортные магистрали, вокзалы, аэропорты, морские и речные порты, детские, образовательные, медицинские организации, объекты спорта, прилегающие к ним территории; организации культуры; все виды общественного транспорта (транспорта общего пользования) городского и пригородного сообщения, остановочные пункты его движения (в том числе станции метрополитена), автозаправочные станции; оптовые и розничные рынки, иные места массового скопления граждан и места нахождения источников повышенной опасности, прилегающие к ним территории; объекты военного назначения и прилегающие к ним территории; нестационарные торговые объекты; дворы, подъезды, лестницы, лестничные площадки, лифты жилых домов, детские площадки, зоны рекреационного назначения (в границах территорий, занятых городскими лесами, скверами, парками, городскими садами, прудами, озерами, водохранилищами, пляжами, в границах иных территорий, используемых и предназначенных для отдыха, туризма, занятий физической культурой и спортом). По нашему мнению, данное определение наиболее полно охватывает перечень общественных мест, но сделать категоричный вывод о том, что он является исчерпывающим нельзя. В этой связи предоставляется целесообразным сформулировать удовлетворяющее положениям Закона понятие «общественное место», и реализовать соответствующее дополнение.

Изложенное позволяет сделать вывод о том, что понятийно-терминологический аппарат Закона не является окончательным и требует корректировки, при этом он не должен иметь расширительного и неоднозначного толкования, а также допускать различных оценочных категорий.

Напомним, что в соответствии со статьей 25 Федерального закона «Об охране здоровья граждан от воздействия окружающего табачного дыма и последствий потребления табака» с 1 июня 2014 года вступают в силу существенные измененияв сфере охраны здоровья граждан от воздействия окружающего табачного дыма и последствий потребления табака. В том числе, расширяется перечень территорий, помещений и объектов, на которых запрещается курение табака. В частности, запрещается курение табака в поездах дальнего следования, на судах, находящихся в дальнем плавании, при оказании услуг по перевозкам пассажиров; в помещениях, предназначенных для предоставления жилищных услуг, гостиничных услуг, услуг по временному размещению и (или) обеспечению временного проживания; в помещениях, предназначенных для предоставления бытовых услуг, услуг торговли, общественного питания, помещениях рынков, в нестационарных торговых объектах; на пассажирских платформах, используемых исключительно для посадки в поезда, высадки из поездов пассажиров при их перевозках в пригородном сообщении. Также на вещателя или организатора демонстрации аудиовизуальных произведений, включая теле- и видеофильмы, теле-, видео- и кинохроникальных программ, в которых осуществляется демонстрация табачных изделий и процесса потребления табака, возлагается обязанность обеспечить трансляцию социальной рекламы о вреде потребления табака непосредственно перед началом или во время демонстрации такого произведения, такой программы.

Кроме того, вступают в силу положения Закона направленные на ограничение торговли табачной продукцией и табачными изделиями. Устанавливается, что розничная торговля табачной продукцией осуществляется в магазинах и павильонах. Устанавливается запрет и на розничную торговлю табачной продукцией на территориях и в помещениях (за исключением магазинов беспошлинной торговли) железнодорожных вокзалов, автовокзалов, аэропортов, морских портов, речных портов, на станциях метрополитенов, предназначенных для оказания услуг по перевозкам пассажиров, в помещениях, предназначенных для предоставления жилищных услуг, гостиничных услуг, услуг по временному размещению и (или) обеспечению временного проживания, бытовых услуг. Также запрещается

розничная торговля табачной продукцией с выкладкой и демонстрацией табачной продукции в торговом объекте [20].

Вводится административная ответственность за неисполнение обязанности трансляции социальной рекламы о вреде потребления табака при демонстрации аудиовизуальных произведений, включая теле- и видеофильмы, теле-, видео- и кинохроникальных программ, в которых осуществляется демонстрация табачных изделий или процесса потребления табака. Указанное правонарушение влечет наложение административного штрафа на должностных лиц в размере от 10 тыс. до 20 тыс. рублей; на юридических лиц - от 100 тыс. до 200 тыс. рублей[21].

В результате проведенного анализа, представляется целесообразным разработать предложения, направленные на дополнение федерального законодательства, регламентирующего охрану здоровья граждан от воздействия окружающего табачного дыма и последствий потребления табака, в частности, статью 2 Федерального закона «Об охране здоровья граждан от воздействия окружающего табачного дыма и последствий потребления табака»дополнить определением «общественное место».

С учетом того, что здоровье и жизнь человека в Российской Федерации являются высшей ценностью и охраняются государством, важность охраны здоровья граждан от воздействия окружающего табачного дыма и последствий потребления табака является одной из приоритетных задач для всего государства и общества. Выступая в поддержку положений Закона направленных на ужесточениетребований и санкций в рассматриваемой сфере, представляется важным необходимостьсвоевременной доработки и корректировки законодательства Российской Федерации в сфере охраны здоровья граждан от воздействия окружающего табачного дыма и последствий потребления табака.

The article considers the legal basis of protection of citizens ' health from exposure to passive Smoking and consequences of tobacco consumption. While detailed analysis of the legislation, which constitutes the legal basis in the study area, and built the system of normative legal acts regulating this sphere. The analysis revealed a number of shortcomings, including those related to the definition of the conceptual apparatus of the relevant law. On this basis the conclusion is made about the necessity to introduce in the legislation of the Russian Federation of changes that will facilitate the proper performance established by the Federal law «On the Protection of citizens' health from exposure to environmental tobacco smoke and the consequences of tobacco use» of the restrictions and prohibitions.

Key words: legal framework, the health effects ofpassive Smoking, the consequences of tobacco consumption.

Список литературы

1. Собрание законодательства РФ, 03.03.2014, № 9, ст. 851.

2. Рамочная конвенция Всемирной организации здравоохранения по борьбе против табака (РКБТ) (Заключена в г. Женеве 21 мая 2003 г.) // Бюллетень международных договоров. 2009. № 4. С. 3 -25.

3. Письмо Минздравсоцразвития России от 5 мая 2012 г. № 14-3/10/1-2817 «О направлении Методических рекомендаций «Оказание медицинской помощи взрослому населению по профилактике и отказу от курения» (вместе с «Методическими рекомендациями «Оказание медицинской помощи взрослому населению по профилактике и отказу от курения», утв. Минздравсоцразвитием России 23.04.2012) // Документ опубликован не был. По материалам СПС «Консультант Плюс», 2014.

4. Сведения о количестве погибших в результате дорожно-транспортных происшествий в Российской Федерации за период времени с 2004 по 2013 гг. [Электронный ресурс] // официальный сайт Госавтоинспекции МВД России URL: http://www.gibdd.ru/stat/

5. Национальная безопасность может рассматриваться как защищенность жизненно важных интересов личности, общества и государства в различных сферах жизнедеятельности от внутренних и внешних угроз, обеспечивающей устойчивое поступательное развитие страны / Прохожев А.А. Общая теория национальной безопасности // М.: 2002. С. 22.

6. Выступление 21.02.2014 г. директора Департамента охраны здоровья и санитарно-эпидемиологического благополучия человека Костенко Н.А. «Антитабачные меры работают» [Электронный ресурс] // официальный сайт Министерства здравоохранения Российской Федерации URL: http://www.rosminzdrav.ru/news/2014/02/21/1730-zamestitel-direktora-departamenta-natalya-kostenko-antitabachnye-mery-rabotayut

7. Результаты исследования о количестве населения курящего табак в Российской Федерации, проведенного в 2009 г. [Электронный ресурс] // официальный сайт Европейского регионального бюро Всемирной организации здравоохранения

8. Российская газета, № 41, 26.02.2013.

9. Российская газета, № 28, 10.02.2011.

10. Российская газета, № 256, 31.12.2001.

11. Российская газета, N 256, 31.12.2001,

12. Парламентская газета, N 151-152, 10.08.2000.

13. Российская газета, № 102, 09.05.2012.

14. Российская газета, № 5, 13.01.2012.

15. Собрание законодательства РФ, 30.12.2013, № 52 (часть II), ст. 7200.

16. Собрание законодательства РФ, 04.10.2010, № 40, ст. 5118.

17. Собрание законодательства РФ, 31.12.2012, № 53 (ч. 2), ст. 8019.

18. Мелехин А.В. Теория государства и права: Учебник. М.: Маркет ДС, 2007. - 640 с.

19. Комментарий к Федеральному закону «О полиции»« (постатейный) / Ю.Е. Аврутин, С.П. Булавин, Ю.П. Соловей и др. М.: Проспект, 2012. - 552 с.

20. Информация о табачной продукции, предлагаемой для розничной торговли, доводится продавцом в соответствии Законом РФ от 7 февраля 1992 г. № 2300-1 «О защите прав потребителей» // Российская газета, № 8, 16.01.1996.

21. Федеральный закон от 21 октября 2013 г. № 274-ФЗ «О внесении изменений в Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях и Федеральный закон «О рекламе» в связи с принятием Федерального закона «Об охране здоровья граждан от воздействия окружающего табачного дыма и последствий потребления табака» // Российская газета, № 238, 23.10.2013.

Об авторе

Цветков А.В. - адьюнкт ФПНПиНК Московского университета МВД России, artem.tsvetkov.91@bk.ru