К вопросу о концепции проекта закона Донецкой Народной Республики "о прекращении прав на невостребованные земельные участки или их части"

ЖИЛИЩНЫЕ СТРАТЕГИИ

Том 4 • Номер 2 • Апрель-июнь 2017 ISSN 2410-1621 Russian Journal of Housing strategy

издательство

Креативная экономика

К вопросу о концепции проекта закона Донецкой Народной Республики «О прекращении прав на невостребованные земельные участки или их части»

Черкасская Н.В. 1

1 Институт экономических исследований, Донецк, Донецкая народная республика

АННОТАЦИЯ:_

Статье анализируются предпосылки, и обосновывается целесообразность принятия закона Донецкой Народной Республики «О прекращении прав на невостребованные земельные участки или их части»; представлена Концепция указанного законопроекта и его примерная структура, а также определены правовое последствия реализации положений предложенного нормативного правого акта.

КЛЮЧЕВЫЕ СЛОВА: прекращение прав, невостребованный земельный участок, концепция законопроекта, контроль, гарантии прав, процедуры прекращения прав на земельный участок.

The concept of the Donetsk People's Republic law

"On the termination of rights to unclaimed lands or their parts"

Cherkasskaya N.V. 1

1 Institute of Economic Research, Donetsk People's Republic

Длительный период времени ведения боевых действий на территории Донецкой Народной Республики привел к появлению земельных участков или их частей, которые оказались невостребованными их титульными собственниками или землепользователями либо используются ими не по целевому назначению. Это связано миграцией собственников или землепользователей, резким снижением их уровня дохода, разрывом производственных связей, наличием опасности при использовании земельных участков, а также смертью или их ликвидацией. Вместе с тем имеются случаи, когда собственники или землепользователь не могут выполнять обязанности по использованию земельных участков в силу официального запрета их нахождения на территории Донецкой Народной Республики, а отдельные титульные владельцы земельных участков, пользуясь сложившейся ситуацией, используют земельные участки не по целевому назначению. Это приносит как вред самому земельному участку, так и затрагивает интересы

Республики, где земли выступают не только природным ресурсом, территориальным базисом, но и средством производства.

Правового механизма, направленного на возможность обеспечения использования таких земельных участков как их собственниками или землепользователями, так и иными заинтересованными лицами в сложившихся условиях в Республике, не существует. Имеющиеся нормативные правовые акты Украины, которые частично могли бы применяться, не учитывают специфики сложившейся ситуации, при этом большая часть органов государственной власти, наделенных такими полномочиями в соответствии с украинским законодательством, на территории Республики прекратили свою деятельность.

Вместе с тем ч. 2 ст. 29 Конституции Донецкой Народной Республики [1] определено, что на территории Донецкой Народной Республики владение, пользование и распоряжение землей и другими природными ресурсами осуществляется их собственниками в соответствии с законодательством Донецкой Народной Республики.

Поскольку национальное законодательство в сфере земельных отношений находиться в стадии формирования, а рассматриваемые отношения еще не урегулированы нормами права, возникла необходимость разработки Концепции проекта закона «О прекращении прав на невостребованные земельные участки или их части». Об актуальности разработки указанного законопроекта свидетельствует и государственная необходимость, так еще в апреле 2016 года исполняющий обязанности министра агропромышленной политики и продовольствия ДНР Иван Михайлов указывал, что в Донецкой Народной Республике разрабатывается процедура возвращения в сельскохозяйственное производство заброшенных и неиспользованных земель [2], но

ABSTRACT:_

The article analyses prerequisites and justifies the appropriateness of adoptation of the law of the Donetsk People's Republic "On termination of rights to unclaimed land plots or their parts". We give a concept of this legal act and its approximate structure. We also identify the legal consequences of implementing the provisions of the proposed normative legal act.

KEYWORDS: termination of rights, unclaimed land plot, concept of draft law, control, guarantees of rights, procedures for termination of rights to land plot.

JEL Classification: K25, Q15, R38 Received: 11.06.2017 / Published: 30.06.2017

© Author(s) / Publication: CREATIVE ECONOMY Publishers

For correspondence: Cherkasskaya N.V.

CITATION:_

Cherkasskaya N.V. (2017) K voprosu o kontseptsii proekta zakona Donetskoy Narodnoy Respubliki «0 prekraschenii prav na nevostrebovannye zemelnye uchastki ili ikh chasti» [The concept of the Donetsk People's Republic law "On the termination of rights to unclaimed lands or their parts"]. Zhilischnye strategii. 4. (2). - 155-166. doi: 10.18334/zhs.4.2.38137

впоследствии она не была принята. Однако, необходимость вовлечения земельных участков в использование имеется и в иных сферах экономики, то есть характерна не только для земель сельскохозяйственного назначения, но и иных категорий земель. Поэтому предложенный законопроект призван установить единый правовой механизм для земель всех категорий.

Следует отметить, что настоящая Концепция подготовлена в соответствии с положениями Закона Донецкой Народной Республики «О нормативных правовых актах» от 24 августа 2015 г. № 72-1НС [3]. Указанный закон определяет, что в концепции проекта нормативного правового акта дается характеристика предмета и цели нормативного правового акта, излагаются его основные положения, анализируются предполагаемые последствия применения нормативного правового акта, приводится его примерная структура (ч. 2 ст. 20 Закона ДНР «О нормативных правовых актах»).

Основная идея законопроекта заключается:

а) в создании правовой основы для выявления невостребованных земельных участков или их частей, находящихся на территории Донецкой Народной Республики, их титульными собственниками (землепользователями) или правопреемниками, либо использование которых осуществляется не по целевому назначению, было прекращено, приостановлено или ограничено указанными субъектами;

б) в создании возможностей вовлечения невостребованных земельных участков в хозяйственный оборот;

в) разработке правового механизма перехода права собственности на невостребованные земельные участки или их части в государственную или муниципальную собственность, а также прекращения права пользования на указанные земли;

г) в определении правовых гарантий собственникам (землепользователям) их правопреемникам указанных земельных участков, которые примут меры направленные на возобновление использования земельных участков.

Цель законопроекта:

- установление порядка выявления невостребованных земельных участков или их частей, находящихся на территории Республики, в том бесхозяйных, выморочных, неиспользуемых, используемых не по целевому назначению, используемых без правоустанавливающих документов, используемых без возникновения прав на земельные участки;

ОБ АВТОРЕ:_

Черкасская Наталья Викторовна, старший научный сотрудник отдела экономико-правовых исследований, кандидат юридических наук, доцент

ЦИТИРОВАТЬ СТАТЬЮ:_

Черкасская Н.В. К вопросу о концепции проекта закона Донецкой Народной Республики «О прекращении прав на невостребованные земельные участки или их части» // Жилищные стратегии. - 2017. - Том 4. -№ 2. - С. 155-166. сЫ: 10.18334^.4.2.38137

- создание правового механизма прекращения прав на невостребованные земельные участки или их части для обеспечения последующего их использования по целевому назначению;

- законодательное определение процедуры возврата невостребованных земельных участков в государственную и муниципальную собственность;

- увеличение финансовых поступлений от расширения базы налогообложения;

- восстановление или увеличение количества рабочих мест, которые ранее были сокращены, ликвидированы и т.д.;

- стимулирование деятельности собственников (землепользователей), направленной на обеспечение использование ранее невостребованных земель;

- создание условий для осуществления стратегического планирования и прогнозирования продовольственной безопасности в Донецкой Народной Республике.

Принятие законопроекта будет способствовать экономическому развитию Республики, обеспечению занятости населения, обеспечению использования земельных участков, предоставленных в собственность или пользование до формирования республиканского земельного законодательства, а также возможности перераспределения имеющегося земельного фонда между субъектами, заинтересованными в использовании земельных участков по целевому назначению.

Предмет правого регулирования законопроекта - общественные отношения, складывающиеся в процессе прекращения прав на невостребованные земельные участки или их части, которые могут носить как добровольный, так и принудительный характер.

Заявленные идея, цель и предмет законопроекта должны получить развитие и быть детализированы в следующих вопросах:

- полномочия органов государственной власти и местного самоуправления в процедуре прекращения прав на невостребованные земельные участки или их части;

- порядок добровольного прекращения права собственности (права пользования) на невостребованные земельные участки или их части;

- порядок принудительного прекращения права собственности (права пользования) на невостребованные земельные участки или их части;

- гарантии прав собственников (землепользователей) в процедуре прекращения прав на невостребованные земельные участки или их части;

- обеспечение государственного контроля при осуществлении процедуры прекращения прав на невостребованные земельные участки или их части.

Круг лиц, на которых распространяется действие законопроекта:

а) органы государственной власти и местного самоуправления;

б) субъекты права частной собственности на земельные участки и землепользователи (независимо от формы собственности земельного участка);

в) наследники (законные представители) субъектов права частной собственности, земельные участки которых не востребованы.

Предлагаемый законопроект будет относиться к земельному законодательству и носить комплексный характер, включая нормы гражданского, хозяйственного (предпринимательского) и административного законодательства.

При разработке законопроекта использовался опыт ранее действующего украинского законодательства, а также российского земельного законодательства в части выявления и процедуры прекращения прав на земельный участок.

Основные положения законопроекта

Для реализации заявленных целей предлагаемый законопроект может состоять из преамбулы, четырех основных глав и самостоятельной главы «Заключительные и переходные положения».

В преамбуле следует изложить экономические, политические и социальные предпосылки, а также цели и мотивы принятия нормативного правового акта. В данном случае следует согласиться с Ю.А. Тихомировым, который считает, что задачи закона часто формулируются в преамбуле, которая необходима в тексте акта только тогда, когда она определяет цель правового регулирования и направлена на изменение ситуации в определенной сфере жизнедеятельности общества [4, с. 151] (Ivanyuk O.A., 2008).

В главе 1 «Общие положения» законопроекта целесообразно закрепить новые и уточненные определения таких понятий как «невостребованный земельный участок», «часть земельного участка», «неиспользуемый земельный участок или его часть», «нецелевое использование земельного участка», «земельные участки, используемые без возникновения права на них», «земельные участки, используемые без правоустанавливающих документов».

В этой же главе следует определить сферу применения нормативного правового акта. Предлагается распространить действие закона на урегулирование отношений, которые связаны с выявлением ранее используемых земельных участков, и включенных в территорию Донецкой Народной Республики либо предоставленных земельных участков в соответствии с правовой юрисдикцией Донецкой Народной Республики.

Также в главе «Общие положения» следует закрепить полномочия органов государственной власти и органов местного самоуправления участвующих в процедуре прекращения прав на невостребованные земельные участки или их части. При этом детально определить полномочия Главы Донецкой Народной Республики, Совета Министров Донецкой Народной Республики, республиканских органов исполнительной власти и органов местного самоуправления в регулируемых отношениях. Особо тщательно проработать и закрепить полномочия исполнительных органов, обеспечивающих выявление, учет, регистрацию и осуществление мер, направленных на прекращение права собственности или права пользования невостребованных земельных участков.

В Главе 2 «Процедуры прекращения прав на невостребованные земельные участки или их части» предлагается закрепить детальный порядок прекращения права собст-

венности и права пользования на невостребованные земельные участки или их части. В связи с чем в отдельных статьях целесообразно определить порядок выявления невостребованных земельных участков или их частей, правовые последствия выявления невостребованных земельных участков или их частей, учет невостребованных земельных участков или их частей. Кроме этого, необходимо отдельно урегулировать порядок добровольного и принудительного прекращения права собственности (права пользования) на земельные участки или их части в зависимости от их формы собственности.

Самостоятельными статьями предполагается предусмотреть порядок оповещения собственников (землепользователей) их правопреемников о начале процедуры прекращения прав на невостребованные земельные участки или их части, в том числе и в средствах массовой информации, а также круг субъектов, имеющих право приобретать невостребованные земельные участки в зависимости от их целевого назначения.

В случае выявления невостребованной их титульными собственниками или землепользователями части земельного участка возникает необходимость установления правового механизма прекращения прав на часть такого земельного участка. В связи с чем отдельными нормами целесообразно предусмотреть возможность добровольного и принудительного раздела невостребованного земельного участка. С целью недопущения необоснованного дробления земельных участков необходимо установить минимальные размеры формируемых земельных участков при их разделе, а также определить правовые последствия невозможности формирования земельных участков минимальных размеров при необходимости их раздела.

В этой же главе следует закрепить основания и процедуру возврата земельных участков в государственную или муниципальную собственность в зависимости от волеизъявления их собственника, а отдельной статей, определить факты, подтверждающие прекращение права на невостребованный земельный участок или его часть.

В Главе 3 «Гарантии прав собственников (землепользователей) в процедуре прекращения прав на земельные участки или их части» целесообразно закрепить гарантии имущественных прав тех собственников и землепользователей, земельные участки (их части) которых оказались невостребованными в связи с объективными обстоятельствами (нахождение в «серой зоне», минирование земель, размещение на земельном участке (или его части) военной инфраструктуры, нахождение земельного участка (его части) в зоне ведения боевых действий, расположение земельного участка (его части) в зоне досягаемости поражающими объектами, загрязнение земельного участка (его части) химическими веществами, в том числе радиоактивными и иными веществами и микроорганизмами, наличие чрезвычайных ситуаций, стихийных бедствий, и т.д.). При этом предлагается отдельно предусмотреть возможность сохранения прав тех землепользователей (их правопреемников), которые осуществляют надлежащее использование земельных участков после перехода права собственности на невостребованные земельные участки. Самостоятельной статьей следует закрепить положение

об особенностях перехода прав на недвижимое имущество, расположенное на невостребованном земельном участке, при переходе права собственности на такой земельный участок или его часть в процедуре прекращения прав.

В этой же главе предлагается отдельной статьей установить допустимые правовые формы использования земельных участков, перешедших в государственную или муниципальную собственность в результате исполнения процедуры прекращения прав.

Глава 4 законопроекта «Государственный контроль в процедуре прекращения прав на невостребованные земельные участки или их части» может определить сферу контроля, круг уполномоченных органов, а также закрепить порядок осуществления государственного контроля в отношениях, подлежащих регулированию законом. В данном случае следует согласовать нормы предлагаемой главы и положения тех нормативных правовых актов, которые регулируют государственный контроль в сфере земельных отношений и государственной надзор в сфере хозяйственной деятельности.

В Главе 5 «Заключительные и переходные положения» целесообразно определить положения касающиеся:

а) порядка введения закона в действие;

б) обязанности республиканских органов исполнительной власти разработки нормативных правовых актов в связи с введением закона в действие;

в) поручения республиканским органам исполнительной власти и местного самоуправления о приведении своих нормативных правовых актов в соответствие с введенным в действие законом;

г) определения законодательных актов, в которые должны вноситься изменения, и формулирование содержания таких изменений.

Предполагаемые последствия и риски применения законопроекта

Поскольку законопроект направлен на формирование новых положений в сфере земельных отношений, то до принятия Земельного кодекса Донецкой Народной Республики указанный законодательный акт некоторое время будет единственным, детально предусматривающим процедуру прекращения прав (собственности и пользования) на те земельные участки, которые оказались невостребованные их владельцами. При этом будет соблюдаться гарантийное положение, предусмотренные ч. 1 ст. 153 Земельного кодекса Украины [5], закрепляющее, что собственник не может быть лишен права собственности на земельный участок, за исключением случаев, предусмотренных Кодексом и иными законами Украины, а также предусмотрены правовые последствия невыполнения собственниками и землепользователями обязанности обеспечения использования земельных участков по их целевому назначению. Соответствующая обязанность является общепринятой в земельном праве, что отражается в п. «а» ч. 1 ст. 91 и п. «а» ч. 1 ст. 96 Земельного кодекса Украины, ч. 1 ст. 42 Земельного кодекса Российской Федерации [6]).

При этом законодательное развитие получат нормы ч. 2 и ч. 3 ст. 29 Конституции Донецкой Народной Республики, которые определяют, что владение, пользование и распоряжение землей ... осуществляется их собственниками в соответствии с законодательством Донецкой Народной Республики, а реализация таких правомочий не должна наносить ущерб окружающей среде и нарушать права и законные интересы иных лиц.

Особо следует подчеркнуть, что неиспользование земельных участков или использование с нарушением установленного целевого назначения приносит вред не только самому земельному участку и окружающей среде, но и нарушает права государства, что проявляется в снижении уровня поступления доходов, инвестиционной привлекательности, занятости населения, возможности планирования и прогнозирования экономического развития Республики, осуществления расчетов для формирования программ продовольственной безопасности и прочее).

Принятие предложенного законопроекта позволит осуществить возврат ранее отчужденных земельных участков в состав земель государственной и муниципальной собственности, сократить количество неиспользуемых земель в Республике, произвести последующее эффективное их перераспределение, реализовать общереспубликанские инвестиционные программы и т.д.

Вместе с тем, реализация предлагаемого законопроекта может иметь и определенные риски. Учитывая, что в открытом доступе отсутствует достоверная информация количественных и качественных показателей невостребованных земель, прогнозирование достаточно точных рисков является сложным, однако уже сегодня можно назвать некоторые из них, а именно:

а) длительность осуществления отдельных процедур, что потребует соблюдение норм гражданского законодательства и проведение судебных слушаний;

б) отказ собственника или землепользователя от добровольного прекращения прав на земельный участок, что приведет к затягиванию процесса перехода прав на земельный участок;

в) применение исключительно судебного порядка принудительного прекращения права собственности на земельный участок;

г) быстрая реализация положений законопроекта возможна при условии формирования дополнительного штата сотрудников бюджетной сферы, уполномоченных осуществлять контроль в сфере земельных отношений, что ведет к дополнительным экономическим затратам;

д) необходимость дополнительной разработки и принятия подзаконных нормативных правовых актов, что увеличивает сроки достижения конечного результат.

Вместе с тем, положения предложенного законопроекта «О прекращении прав на невостребованные земельные участки или их части» могут быть включены в будущий Земельный кодекс Донецкой Народной Республики, учитывая, что в случае его принятия практика применения соответствующих норм будет уже наработана.

Законопроект поможет решить сложившуюся проблемную ситуацию с использованием земельного фонда в Республике, а также отработать правовой механизм применения негативных последствий к собственнику или землепользователю в случае необеспечения ими использования земельных участков, положит начало формированию нормативно-правовой базы обеспечивающий общий порядок прекращения прав на земельные участки.

Прочие последствия принятия законопроекта направлены на создание национального земельного законодательства в сфере государственного контроля использования земельных участков, что будет способствовать обеспечению экономическому росту Республики.

Примерная структура законопроекта

ЗАКОН

ДОНЕЦКОЙ НАРОДНОЙ РЕСПУБЛИКИ «О прекращении прав на невостребованные земельные участки или их части»

Преамбула

Глава 1. ОБЩИЕ ПОЛОЖЕНИЯ

Статья 1. Определение понятий.

Статья 2. Сфера применения настоящего Закона.

Статья 3. Правовое регулирование отношений, которые возникают в процедуре прекращения прав на невостребованные земельные участки или их части.

Статья 4. Полномочия органов, участвующих в отношениях, регулируемых настоящим Законом.

Статья 5. Основания прекращения прав на невостребованные земельные участки или их части.

Глава 2. ПРОЦЕДУРЫ ПРЕКРАЩЕНИЯ ПРАВ НА НЕВОСТРЕБОВАННЫЕ ЗЕМЕЛЬНЫЕ УЧАСТКИ ИЛИ ИХ ЧАСТИ

Статья 6. Выявление невостребованных земельных участков или их частей.

Статья 7. Правовые последствия выявления невостребованных земельных участков или их частей.

Статья 8. Учет невостребованных земельных участков или их частей.

Статья 9. Порядок добровольного прекращения права собственности на невостребованные земельные участки или их части.

Статья 10. Порядок принудительного прекращения права собственности на невостребованные земельные участки или их части.

Статья 11. Порядок добровольного прекращения права пользования на невостребованные земельные участки или их части.

Статья 12. Порядок принудительного прекращения права пользования на невостребованные земельные участки или их части.

Статья 13. Оповещение собственников (землепользователей) их правопреемников о начале процедуры прекращения прав на невостребованные земельные участки или их части, в том числе и в средствах массой информации.

Статья 14. Приобретатели невостребованных земельных участков.

Статья 15. Преимущественное право покупки невостребованных земельных участков или их частей в процедуре прекращения прав.

Статья 16. Добровольный и принудительный раздел невостребованных земельных участков.

Статья 17. Минимальные размеры формируемых земельных участков при разделе выявленных невостребованных земельных участков.

Статья 18. Правовые последствия невозможности формирования земельных участков минимальных размеров при разделе.

Статья 19. Возврат невостребованных земельных участков в государственную или муниципальную собственность.

Статья 20. Факты, подтверждающие прекращение прав на невостребованные земельные участки или их части.

Глава 3. ГАРАНТИИ ПРАВ СОБСТВЕННИКОВ (ЗЕМЛЕПОЛЬЗОВАТЕЛЕЙ) В ПРОЦЕДУРЕ ПРЕКРАЩЕНИЯ ПРАВ НА НЕВОСТРЕБОВАННЫЕ ЗЕМЕЛЬНЫЕ УЧАСТКИ ИЛИ ИХ ЧАСТИ

Статья 21. Гарантии прав собственников (землепользователей) их правопреемников в процедуре прекращения прав на невостребованные земельные участки или их части.

Статья 22. Сохранение прав землепользователей (их правопреемников) при переходе права собственности на невостребованные земельные участки или их части в процедуре прекращения прав.

Статья 23. Переход прав на недвижимое имущество при переходе права собственности на невостребованный земельный участок или его часть в процедуре прекращения прав.

Статья 24. Использование земельных участков, перешедших в государственную или муниципальную собственность в процедуре прекращения прав.

Глава 4. ГОСУДАРСТВЕННЫЙ КОНТРОЛЬ В ПРОЦЕДУРЕ ПРЕКРАЩЕНИЯ ПРАВ НА НЕВОСТРЕБОВАННЫЕ ЗЕМЕЛЬНЫЕ УЧАСТКИ ИЛИ ИХ ЧАСТИ

Статья 25. Органы, осуществляющие государственный контроль в процедуре прекращения прав на невостребованные земельные участки или их части.

Статья 26. Порядок осуществления государственного контроля в процедуре прекращения прав на невостребованные земельные участки или их части.

Глава 5. ЗАКЛЮЧИТЕЛЬНЫЕ И ПЕРЕХОДНЫЕ ПОЛОЖЕНИЯ

ИСТОЧНИКИ:

1. Конституция Донецкой Народной Республики от 14.05.2014 г. (ред. 11.09.2015).

Dnrsovet. [Электронный ресурс]. URL: http://dnrsovet.su/zakonodatelnaya-deyatelnost/konstitutsiya/ ( дата обращения: 25.05.2017 ).

2. В Республике заброшенные земли вернут в сельскохозяйственное производство.

Официальный сайт Донецкой Народной Республики. [Электронный ресурс]. URL: http://dnr-online.ru/v-respublike-zabroshennye-zemli-vernut-v-selskoxozyajstvennoe-proizvodstvo/ (дата обращения: 25.05.2017 ).

3. Закон Донецкой Народной Республики от 24.08. 2015 г. № 72-1НС «О норматив-

ных правовых актах» (ред. 24.06.2016). Официальный сайт Народного Совета Донецкой Народной Республики. [Электронный ресурс]. URL: http://dnrsovet.su/ zakonodatelnaya-deyatelnost/prinyatye/zakony/zakon-donetskoj-narodnoj-respubliki-o-normativnyh-pravovyh-aktah/ (дата обращения: 25.05.2017 ).

4. Иванюк О.А. Качество закона и проблема юридической техники // Журнал россий-

ского права. - 2008. - № 2. - с. 150-162.

5. Земельний кодекс Украши ввд 25.10.2001 р. № 2768-III (ред. 14.03.2017) // Ввдомосл

Верховно! Ради Украши, 2002. № 3. Ст. 27

6. О введение в действие Земельного кодекса Российской Федерации: федеральный

закон от 25.10.2001 г. № 136-Ф3 (ред.03.07.2016 г.) // Сбор. законодательства РФ. -2001. - № 44. - с. 4148.

REFERENCES:

O vvedenie v deystvie Zemelnogo kodeksa Rossiyskoy Federatsii: feder. zakon ot 25.10.2001 g. № 136-FZ (red.03.07.2016 g.) [On the implementation of the Land Code of the Russian Federation: federal law of 25.10.2001 No. 136-FZ (ed.03.07.2016)]. (2001). Sbor. zakonodatelstva RF. (44). 4148. (in Russian).

Ivanyuk O.A. (2008). Kachestvo zakona i problema yuridicheskoy tekhniki [The quality of legal acts and the problem of legal technique]. Zhurnal rossiyskogo prava. (2). 150-162. (in Russian).