Становление и развитие полиции России: основные этапы

И.А. Моисеев

СТАНОВЛЕНИЕ И РАЗВИТИЕ ПОЛИЦИИ РОССИИ: ОСНОВНЫЕ ЭТАПЫ

Актуальность исследования истории полиции России в последние годы все более осознается отечественными учеными ввиду наличия серьезной пробельности в знаниях по данной теме, а также необходимости поиска путей дальнейшего совершенствования современной системы правоохранительных органов в контексте проводимой административной реформы.

Несмотря на повышение исследовательского интереса, проблема периодизации истории российской полиции по-прежнему остается дискуссионной.

Так, С.О. Гонюхов и В.И. Горобцов выделяют два этапа в развитии российской полиции: первый - до начала XVIII века, второй - до февраля 1917 года. Границы данных этапов обусловлены в первом случае петровскими реформами, во втором - падением монархического строя и упразднением полиции [1].

По мнению А.В. Лучинина, можно фиксировать четыре этапа: первый (1718-1761 гг) - с момента основания регулярной полиции в России указом Петра I; второй (1762-1801 гг.) связан с образованием регулярной полиции в уездах; третий (1802-1861 гг.) охватил промежуток времени от образования МВД до масштабных реформ общей полиции, вызванных отменой крепостного права; четвертый (1861-1917) - до краха Российской империи [2].

Указанные варианты периодизации вряд ли можно считать идеальными, поскольку в первом случае не нашли отражения коренные изменения, происходившие в структуре полицейских органов во второй половине XVIII в. и первой половине XIX в., а во втором некоторые сомнения вызывает отправная точка истории полицейских структур, ибо образование специализированных государственных органов, выполнявших полицейские функции, произошло явно ранее 1718 г.

Учитывая вышесказанное, на наш взгляд, можно предложить следующий вариант периодизации истории российской полиции.

Первый этап - первая половина XVI в. - 1718 г. Нижняя граница данного этапа обусловлена образованием Разбойного, Земского, Судного, Холопьего приказов, а также губных изб как первых государственных органов, в деятельности которых правоохранительная функция выступала в качестве основной. До появления данных органов полицейские функции выполнялись в той или иной степени всеми государственными органами и церковью.

Вместе с тем, следует отметить, что создание указанных органов не означало полной передачи им правоохранительных функций, часть из которых по-прежнему оставалась в руках иных элементов государственного аппарата. Например, Посольский приказ занимался обеспечением правопорядка и борьбой с преступностью на территории Мещанской слободы (г. Москва).

На данном этапе функции расследования, рассмотрения дела по существу и исполнения приговора разделены еще не были и выполнялись одними и теми же органами.

Появившийся в 1539 г. Разбойный приказ являлся центральным правительственным учреждением, ведавшим сыском и судом по наиболее опасным преступлениям. Его юрисдикция распространялась на всю территорию Московской Руси, за исключением самой столицы и Московского уезда, где полицейские функции возлагались на Земский приказ.

Разбойный приказ просуществовал до ноября 1683 г., когда он был переименован в Сыскной, упраздненный в свою очередь в 1701 г.

В 1654 г. был образован Приказ тайных дел (Тайный приказ), наделенный весьма широкой компетенцией - от поисков полезных ископаемых до производства следствия по важным политическим преступлениям. Одновременно он являлся и личной канцелярией царя Алексея Михайловича.

Определение в качестве верхней границы первого периода 1718 г. связано с реформами Петра I, в частности, учреждением 25 мая 1718 г. в Петербурге должности генерал-полицмейстера, при котором образовалась главная канцелярия полицмейстерских дел.

В ходе второго этапа (1718 — 1782 гг.) были сформированы независимые от местных властей полицмейстерские конторы в городах Российской империи, в т. ч. Московская полицмейстерская канцелярия (1722 г.).

На созданную Петром I полицию возлагались задачи борьбы с преступностью, охраны общественного порядка, обеспечения санитарной и пожарной безопасности и т.д.

Кроме того, для Петра I полиция стала важнейшим средством дальнейших преобразований, ломки старых порядков и организации новой жизни. Стремясь регламентировать каждый шаг своих подданных, Петр I сделал полицию инструментом тотального контроля за

населением. Полиция контролировала домашние расходы, не допуская чрезмерной роскоши и расточительства, а также воспитание детей. Наиболее полно задачи полиции определялись в Регламенте Главному магистрату 1721 г., в котором говорилось, что «полиция есть душа гражданства и всех добрых порядков и фундаментальный подпор человеческой безопасности и удобности» [3].

Полиция изначально возникла как военизированная организация, поэтому на службу в полицию, как правило, переводились армейские офицеры. Из унтер-офицеров и солдат старших возрастов, исполнявших рекрутскую повинность, но уже по возрасту и состоянию здоровья непригодных к службе в полевых войсках, комплектовались низшие полицейские чины. Нередко для решения каких-либо неотложных задач (например, поимки опасных преступников) в помощь полиции направлялись воинские команды.

К несению службы по охране общественного порядка в качестве повинности привлекалось и население - по одному человеку от каждых десяти дворов («десятские») и в качестве старшего над ними — один человек с каждых ста дворов («сотский»). Необходимость в данной мере обусловлена весьма низкой численностью штата полиции. Достаточно взглянуть на штат Главной полицмейстерской канцелярии, который в 1727 г. включал: генерал-лейтенант — 1; обер-полицмейстер — 1; асессор — 1; секретарь — 1; переводчик — 1; канцеляристы — 3; подканцеляристы — 6; копиисты — 6; прапорщик — 1; сержанты — 3; капралы — 4; солдаты — 33; барабанщики — 3; заплечный мастер — 1 [4].

Следует отметить, что первоначально специальные полицейские органы были учреждены только в Петербурге (1718 г.) и Москве (1721 г.), а затем в 1733 г. ив ряде других крупных городов. В провинции специальные полицейские органы появились не сразу, а их функции по-прежнему исполнялись органами местного управления. Это связано, прежде всего, с тем, что большая часть крестьянства находилась под властью помещиков, которые на основе своих иммунных прав судили их самостоятельно.

После подавления восстания под руководством Е.И. Пугачева в 1775 г. Екатерина II провела губернскую реформу. В основу нового территориального устройства было положено удобство осуществления полицейского контроля за населением.

Реформа городской полиции и принятие Устава благочиния в 1782 г. ознаменовали собой начало третьего этапа в развитии полицейских органов России.

Созданные в городах управы благочиния стали новыми полицейскими органами с расширенной компетенцией, включившей контроль за родом занятий, доходами жителей и т. д.

Управу благочиния возглавлял генерал-полицмейстер в Санкт-Петербурге, обер-

полицмейстер в Москве, полицмейстер в губернском городе или городничий в уездном городе.

Каждый город делился на районы, в которые назначались частные приставы, имевшие свои канцелярии. В свою очередь, районы подразделялись на кварталы, в которых полицейскую власть осуществляли квартальные надзиратели. Им в помощь местное население выделяло в порядке повинности квартальных поручиков, исполнявших вспомогательные полицейские функции.

Устав благочиния устанавливал соответствие полицейских должностей определенному классу по Табели о рангах. Полицмейстер в столицах губерний был чиновником 6-го, частный пристав

- 9-го, квартальный надзиратель - 10-го класса, что приравнивалось соответственно к воинскому званию полковника, штабс-капитана, поручика. Полицейские должности в городах губернского подчинения были классом ниже, чем в столице губернии.

В 1797 году Павел I упразднил Управы благочиния, однако уже в 1801 году они были восстановлены Александром I.

В соответствии с Уставом столичного города Санкт-Петербурга, утвержденным Павлом 12 сентября 1798 г., руководство полицией было передано петербургскому военному генерал-губернатору, который подчинялся непосредственно императору.

В каждый квартал города назначался городовой в чине унтер-офицера. Его основной задачей было постоянное дежурство в особых полицейских будках, имевших специальную окраску (косыми белыми черными полосами). Можно сказать, что введение института городовых положило начало регулярной патрульно-постовой службе в полиции.

Важной составляющей реформы явилось образование специальных следственных органов («юстицких криминальных дел департаментов») при городских правлениях.

Аналогичные реформы были проведены и в Москве.

В целом можно отметить, что к концу XVIII столетия наблюдается резкое увеличение штата полиции, вызванное прежде всего опасениями правительства по поводу проникновения в Россию французской «революционной заразы».

После убийства императора Павла I на престол взошел его сын Александр I, который провел реорганизацию центральных органов управ-

ления, важным элементом которой явилось образование 8 сентября 1802 г. Министерства внутренних дел, ставшее началом четвертого этапа.

Вслед за созданием Министерства внутренних дел был издан Указ «О средствах к исправлению полиции в городах», который в комплексе с Уставом благочиния составил основу правового регулирования устройства, функций и компетенции городских полицейских учреждений в начале XIX века.

С 1803 по 1825 год были установлены штаты и утверждены инструкции для полиции почти ста городов. Инструкции учитывали экономические, социально-демографические особенности каждого города [5].

На полицию возлагается ряд новых обязанностей: ведение метрических книг, борьба со спекуляцией продовольствием в столицах, ежемесячная проверка домовладений на предмет выявления беспаспортных и не зарегистрированных в полиции, открытие в 1809 г. контор адресов в Петербурге и Москве для регистрации работающих по найму в частных домах, и введение жесткого паспортного режима и др.

Кроме правоохранительной функции Министерство внутренних дел осуществляло также административный надзор за благоустройством и санитарным состоянием всей империи, путями сообщения, продовольственным делом, ведало почтой и т. д.

Такое многообразие функций не позволяло министерству осуществлять эффективной руководство деятельностью полиции, в связи с чем в 1811 г. было создано Министерство полиции. Его создание позволило обеспечить большую централизацию руководства полицией и приобретение ею большей самостоятельности в своей деятельности. Этому также способствовал императорский указ от 5 мая 1811 г., который предусматривал, что обо всех «тяжких происшествиях» руководители земской и городской полиции должны докладывать непосредственно министру полиции, минуя уездные и губернские власти.

Полицмейстеры, городничие и уездные исправники были подчинены, как и ранее, непосредственно губернаторам. Последние, в свою очередь, по вопросам, связанным с деятельностью, подчинялись Министерству полиции, а по другим вопросам — Министерству внутренних дел. Таким образом, образование Министерства полиции повлекло своеобразное двоевластие в местном управлении. В связи с этим в 1819 г. Министерство полиции вновь было объединено с министерством внутренних дел.

После подавления восстания декабристов Николай I радикально реорганизовал политическую полицию. Указом от 3 июля 1826 г. соз-

дается III отделение «Собственной его Императорского Величества канцелярии» как орган политической полиции, непосредственно подчиненный императору.

В качестве исполнительного аппарата III отделению передавался в распоряжение особый Корпус жандармов, учрежденный в 1827 г. Основными задачами III отделения стали: охрана государственной безопасности, сбор информации об антиправительственных организациях и тайных обществах, политическая и военная контрразведка, борьба с фальшивомонетничеством и надзор за деятельностью аппарата государственного управления.

Завершающий, пятый этап охватывает промежуток с 60-х годов XIX в. по 1917 г.

Падение крепостного права, вызвавшее освобождение крестьян из-под вотчинной власти помещиков, развитие капитализма и рост городов вынудил царизм радикально реформировать весь полицейский аппарат, приспосабливая его к принципиально новым условиям капиталистической модернизации. Были проведены следующие меры:

- созданы уездные полицейские управления путем слияния уездной полиции с полицией уездных городов;

- в связи с проведением военной реформы 1874 г. и отменой рекрутского набора был введен новый принцип формирования рядового состава полиции - наем по контракту;

- увеличилось жалование, введены пенсии, награждения за выслугу и иные льготы;

- сужены функции полиции: проведение следствия передавалось судебным следователям, хозяйственные функции и благоустройство городов, продовольственное дело, контроль за состоянием дорог — земским и городским органам самоуправления.

Непрерывно нарастающая социальная напряженность в стране в начале ХХ века и революция 1905 г. заставили императора практически вдвое увеличить численность полицейского аппарата.

Социально-экономическая и прежде всего внутриполитическая обстановка в стране в начале ХХ в. настоятельно диктовала необходимость укрепления полиции, именно по этой причине начиная с 1906 г. создаются многочисленные комиссии для разработки проектов реорганизации полиции, в числе которых были и предложения о ее военизации, о соединении общей и политической полиции и др. Однако в силу ведомственных разногласий и личных амбиций руководителей Министерства внутренних дел ни один проект так и не был принят и вплоть до февраля 1917 г. структура полицейского аппарата России оставалась неизменной.

Февральская революция 1917 г. свергла самодержавие, ликвидировала аппарат полиции и отдельный корпус жандармов, поставив, таким образом, точку в истории российской полиции.

ЛИТЕРАТУРА

1. Гонюхов С.О. Российская полиция в мундире / С.О. Гонюхов, В.И. Горобцов. — М., 2000. — С. 6.

2. Лучинин А. В. Горная полиция в России ХГХ — нач. XX в.: автореф. дисс. ... канд. юрид. наук: 12.00.01. — Н.Новгород, 2000. — С. 13-15.

3. История полиции России: краткий исторический очерк и основные документы: учебное пособие. — М.: Щит-М, 1998. — С. 7.

4. Полиция России. Документы и материалы: 1718-1917 гг. — Саратов: СЮИ, 2002.

— С. 17.

5. Органы и войска МВД России: краткий исторический очерк / под ред. А.Г. Горлова. — М., 1996. — С. 44.