Становление и развитие системы органов государственного финансового контроля в России (середина XVII - конец XVIII века)

С.Г. Моняк

СТАНОВЛЕНИЕ И РАЗВИТИЕ СИСТЕМЫ ОРГАНОВ ГОСУДАРСТВЕННОГО ФИНАНСОВОГО КОНТРОЛЯ В РОССИИ

В статье рассматривается генезис государственного финансового контроля начиная с эпохи формирования абсолютизма, когда был создан первый специальный орган финансового контроля, и заканчивая эпохой правления Павла I. Проводится анализ влияния финансового контроля на развитие государства, дается оценка финансовой деятельности субъектов государственного контроля.

Ключевые слова: контроль, финансы, финансовое управление, финансовый контроль, государственный финансовый контроль, система финансового управления.

Имеющиеся фундаментальные исследования по изучению различных аспектов финансовой деятельности государства и муниципальных образований, финансово-правовой ответственности убеждают нас в том, что важную роль в процессе аккумулирования, распределения и использования денежных фондов государства играет государственный контроль.

Финансовый контроль в России на протяжении всего периода своего развития претерпевал различные организационные изменения в зависимости от особенностей экономической и политической ситуации. Неизменными оставались только его суть и цели. Институт финансового контроля никогда не был надстроечной структурой в системе государственного управления, а служил базовой компонентой для укрепления государственности, безопасности и авторитета России [1]. Бюджетная система государства - одна из основ его экономики. Поэтому эффективное ее функционирование и рачительное отношение к ней всегда были предметом пристального внимания со стороны высшей государственной власти.

Значительно возрастала роль финансового контроля на переходных исторических этапах. Само зарождение системы государственного финансового контроля происходило именно в такой период.

Эпоха формирования абсолютизма (вторая половина XVII века) представляет собой значительный этап в становлении государственного финансового контроля. Расширение центрального аппарата управления, сосредоточение в руках государства все больших денежных средств требовали осуществления финансового контроля. На основе общего подъема производительных сил, развития товарно-денежных отношений и складывающегося всероссийского рынка укрепился централизованный аппарат власти, усложнились государственные финансы. Финансовый контроль начинает превращаться в особую отрасль государственного управления, осуществляемую специальным учреждением. Таким органом стал приказ Счетного дела (1654), преобразованный позднее в Счетный приказ (1655). Счетный приказ - это первый специальный орган финансового контроля, прообраз ныне действующей Счетной палаты Российской Федерации. Его создание привело к усилению внимания приказного аппарата к учету государственных средств, упорядочению финансов складывающейся абсолютной монархии.

В документах функции Счетного приказа определялись как «государевы счетные и сыскные и описные дела» [2, с. 33]. Основу его деятельности составляли «дела счетные» - осуществление ревизионных функций. По специальному указу дьяки и подьячие всех приказов должны были являться в Счетный приказ с приходными и расходными книгами для проверки правильности финансовых операций. Особому контролю подлежала деятельность по выдаче денег и жалованья войскам и другим военным расходам.

«Сыскные дела» Счетного приказа состояли в ведении «доимочной книги». В нее записывались суммы, взятые из государственных средств, в том числе в долг в полках. Если долг не уплачивался вовремя, Счетный приказ производил «сыск» должников, воеводы взыскивали деньги и присылали их в приказ. «Описные дела» заключались в составлении описи имущества в обеспечение долга казне.

Финансовый контроль способствовал росту доходов государства, складывающихся из разнообразных поступлений. Однако расходы росли быстрее, чем доходы. Большие средства выделялись на управление, строительство дорог, торговлю, военные дела, развитие промышленности. Государство часто прибегало к чрезвычайным мерам с целью покрытия дефицита. Так, в 1654 г. вместо обесценившихся за восемь лет хождения серебряных денег стали чеканить медные. Доведенное до отчаяния население Москвы подняло бунт («Медный бунт»), в результате которого правительство было вынуждено прекратить выпуск медных денег и вернуться к серебряным, усилив контроль за их обращением.

Финансовый контроль существовал и в местном управлении. В XVII веке основным звеном местного самоуправления становится воевода, управляющий вверенной ему территорией

- уездом. В финансовые полномочия воеводы входило ведение писцовых книг, заключавших описание земель по количеству и качеству, урожайность земель, повинности в пользу земле-владельца-феодала. Писцовые книги, а также приходные и расходные книги составляли основу годовых финансовых отчетов - сметных списков, отсылаемых воеводой в приказы. Воеводы осуществляли контроль за деятельностью специальных сборщиков налогов, действовавших на их территориях, и были ответственны за сбор и поступление доходов в казну государства.

XVIII век - период сложного и противоречивого исторического развития, эпоха перемен во всех сферах общественно-политической жизни: экономике, политике, социальных отношениях, культуре. В целом он явился важнейшим этапом в развитии Российского государства

- Россия стала империей, с которой считался западный мир. В XVIII веке колоссальные финансовые средства направлялись в первую очередь на создание сильнейших в мире регулярных армии и флота, на ведение военных действий. Наряду с проблемами изыскания финансовых средств возникали вопросы контроля над их потоками. Важность финансового контроля понимали все правители XVIII века. Вместе с тем нельзя сказать, что финансовый контроль в этот период был поднят на достаточную высоту. Одновременно в этот период произошло окончательное утверждение абсолютной монархии, укрепление привилегий дворянства и усиление крепостного права.

Петр I является самой знаменитой фигурой XVIII века. В научном мире не прекращается спор о закономерности петровских преобразований, их прогрессивности и целесообразности [3, с. 32]. Но справедливости ради необходимо отметить, что, какова бы ни была деятельность Петра, его целью было процветание России, создание сильного европейского государства, обладающего современной армией и флотом, имеющего выходы к морю.

Целенаправленное, систематическое реформирование государственного управления началось приблизительно с 1711 г., т.к. все предыдущее время внимание Петра поглощали военные действия. Данными реформами Петр I утвердил абсолютизм как политическую систему государства, что наложило соответствующий отпечаток на организацию государственного финансового контроля. Реформа предусматривала ломку традиционных государственных учреждений, прежде всего Боярской думы и приказов. Вместо нее было создано новое высшее учреждение - Сенат, в который вошли сподвижники Петра. Сенат стал органом надзора за правительственным аппаратом и должностными лицами. Этот надзор осуществляли фискалы, в задачи которых входили тайный контроль и ежемесячный донос в Сенат обо всех нарушениях законов, казнокрадстве, взяточничестве.

Результатом реформ Петра I явилось создание новой системы отраслевого управления [4, с. 89]. Вместо восьмидесяти приказов было образовано двенадцать коллегий с четко определенными функциями, зафиксированными в Генеральном регламенте коллегий 1720 г. Система коллегий значительно упростила прежнюю путаницу в компетенции ведомств. Каждая коллегия имела общегосударственную компетенцию, что усиливало централизацию.

Финансами ведали Камер-коллегия, Штатс-контор-коллегия и Ревизион-коллегия. Последняя явилась совершенно новым органом финансового контроля, деятельность которого распространялась на все государство. Функции Ревизион-коллегии определялись в указе от 12 декабря 1718 г. - «счет всех государственных приходов и расходов» [5], а Генеральный регламент от 27 февраля 1720 г. предоставил ей судебные права: «... все дела, которые подлежат доходам и счетам, кто в том погрешит, тот имеет судим и наказ быть в Ревизион-коллегии, а прочия тяжкие дела, которые не касаются доходов, те дела судить и наказывать в Юстиц-коллегии» [6].

Таким образом, Ревизион-коллегия являлась органом государственного финансового контроля, имела право привлечения к взысканиям и осуществляла функции судебного учреждения. Как самостоятельный орган, Ревизион-коллегия просуществовала с 1719 по 1722 гг., и по причине того, что все финансовое хозяйство в значительной степени концентрировалось в Сенате, распоряжением Петра I в декабре 1722 г. была преобразована в Ревизион-контору при Сенате под начальством обер-прокурора Бибикова. В инструкции 1722 г. ее функциями являлись наблюдение за поступлением и расходованием государственных средств и ревизии всех счетных дел, установление порядка проведения контроля. Обо всех обнаруженных в результате ревизии злоупотреблениях контора обязывалась доносить Сенату, строго требовавшему предоставления ведомостей в Ревизион-контору, угрожая исполнителям арестами и штрафами.

Другая финансовая коллегия - Камер-коллегия - ведала всеми доходами государства, руководила сбором податей, пошлин и недоимок. После введения Петром I новой податной единицы - «ревизорской души» - в коллегию поступали «генералитетские книги», итоговые документы подушной ревизии, содержащие сведения о числе податных душ.

Штатс-контор коллегия отвечала за государственные расходы, управляла кассами, выделяла по указанию Сената определенные суммы на финансирование правительственных учреждений и должностных лиц.

После смерти Петра I, с 1725 по 1741 гг., Россия переживает тяжелый период, связанный с постоянной сменой власти. Однако в плане государственного управления она развивается в заданном императором направлении.

Политические изменения наложили отпечаток и на органы финансового контроля. 8 февраля 1726 г., в период правления Екатерины I (1725-1726) был учрежден Верховный тайный совет, в компетенцию которого входило финансовое управление. Ревизион-коллегия была восстановлена и подчинялась Тайному совету. Она была обязана составлять «генеральную табель» обо всех государственных доходах и расходах, и теперь финансовая отчетность всей страны направлялась для ревизии в Ревизион-коллегию в Москве и ее контору в Петербурге.

Однако надежды Верховного тайного Совета на то, что под высшим его главенством контроль улучшится, не оправдались, причем по тем же причинам: вследствие подчиненности Ревизион-коллегии Совету, а также из-за не вовремя представляемой отчетности. Принятые меры по упрощению отчетности, наказанию не представивших ее вовремя, по утверждению зависимости жалованья членов от взысканных по счетам денег оказались почти бесплодными. Следует отметить, что деятельность Ревизион-коллегии охватывала не все сферы. Так, для военной ревизии, коммерческой и адмиралтейской была учреждена особая ревизионная комиссия.

При Анне Иоанновне (1730-1740) восстанавливает прежнее значение Сенат. Застав государственную казну в плачевном состоянии, Анна Иоанновна была озабочена положением дел в государственном финансовом контроле. При ней создается Регламент Ревизион-коллегии, отличавшийся большей полнотой и законченностью.

В период с 1733 по 1736 гг. в ведении Кабинета ее императорского величества существовал еще один орган финансового контроля - Генеральная счетная комиссия, целью которой являлась ревизия государственного бюджета в 1719-1732 гг.

Результаты деятельности комиссии были малоуспешны, поэтому ее вскоре закрыли. Несколько успешнее действовала и сама Ревизион-коллегия. Ее деятельности мешали прежние недостатки: подчиненность Сенату, недостаток штата, несвоевременное предоставление отчетности, существование учреждений, ей не подотчетных. О полноте ревизии не могло быть и речи, поскольку из подконтрольности коллегии были изъяты гвардейские полки, придворное и таможенное ведомства, а для их обревизования были созданы отдельные счетные экспедиции.

Елизавета Петровна (1841-1861) провозгласила целью своего царствования возвращение к порядкам отца. Для этого она упразднила все экспедиции и конторы, восстановив Ревизион-коллегию Петра Великого и значительно расширив круг вопросов, входящих в ее компетенцию. Коллегии предоставлялось ранее отнятое у нее право ревизий некоторых учреждений. Однако это практически ничего не изменило.

В период правления Екатерины II (1763-1796) в области государственного контроля были сделаны существенные преобразования [7, с. 103]. Проведенная в 1763 г. реформа Сената коснулась и иных центральных учреждений. Ранее единая Ревизион-коллегия была разделена на 6 департаментов, два из которых создавались временно для ревизии отчетности прошлых лет.

Значительные изменения в осуществлении финансового контроля произошли с реорганизацией местного управления. В частности - системы административно-территориального деления; остались только губернии и уезды (вместо существовавших ранее губерний, провинций и уездов). Управление финансами теперь находилось в ведении казенных палат в губернских городах и губернских и уездных казначействах. Также изменилось устройство управления: были увеличены администрации и разграничены ведомства, административное управление отделено от судебного. Одними из возникших ведомств были Казенные палаты (1775) -орган финансового управления и контроля. Однако такое смешение административных и контрольных функций в одном органе продолжалось недолго. Через год при Казенных палатах учреждаются экспедиции для свидетельства счетов. Ревизия в них проводится по подлинным документам, что являлось безусловным достижением в области финансового контроля. Кроме того, Казенная палата пользовалась большей свободой и правами, чем сама Ревизион-коллегия, находящаяся в подчинении Сената.

Как ни важны были эти преобразования, но государственный контроль не был приведен в должный порядок; его права все более и более ограничивались по мере увеличения числа учреждений и лиц, освобождаемых от государственного контроля.

Придя к власти, Павел I (1796-1801), будучи недовольным беспорядком в делах, пытался изменить систему управления и контроля. С этой целью он восстановил ряд коллегий, в том числе Ревизион-коллегию, что однако не привело к ожидаемым результатам. К тому же Павел I слишком торопился с нововведениями, полагаясь при этом на авторитет никем не ограниченной власти. В действительности же требовалось коренное и последовательное изменение подходов к делу осуществления государственного финансового контроля, что и происходит в XIX веке.

Таким образом, можно сделать следующие выводы. Главным итогом деятельности первых трех русских царей новой династии XVII века стало укрепление государственного управле-

ния и контроля, создание предпосылок для последующего развития Российского государства. В свою очередь XVIII век хоть и оставил нерешенными и спорными многие проблемы, все же сыграл исключительную роль в развитии России. Укрепилась государственная власть, а закон окончательно занял место обычая и традиции. Строгое соблюдение государственной воли являлось важнейшей задачей всех органов власти и контроля, которые по своему социальному статусу стали всесословными. Формированию в России буржуазных отношений способствовала идеология «просвещенного абсолютизма», оказавшая влияние на все стороны жизни общества. Наложил абсолютизм отпечаток и на систему государственного финансового контроля, которая обрела явные национальные черты, хотя и испытывала при этом сильное влияние Запада. Проблема заключалась в том, что самодержавие своими действиями нередко провоцировало глубокие социальные потрясения (крестьянские войны, дворцовые перевороты, экономический спад и т.д.), что существенно сужало возможности для поступательного развития страны.

Литература

1. Выступление С.В. Степашина на совместном заседании Коллегии Счетной палаты РФ и Президиума Ассоциации контрольно-счетных органов РФ (Москва, 24 марта 2006 г.) // Справочно-правовая система «КонсультантПлюс».

2. Грачева Е. Ю. Проблемы правового регулирования государственного финансового контроля. М., 2000.

3. Степашин С.В., Столяров Н.С., Шохин С.О., Жуков В.А. Государственный финансовый контроль. М.-СПб.-Н. Новгород-Ростов н/Д-Екатеринбург-Самара-Новосибирск-Киев-Харьков-Минск, 2004.

4. История финансового законодательства России. М.-Ростов н/Д, 2003.

5. Полное собрание законодательства. 1. Т. 5. № 3255.

6. Полное собрание законодательства. 1. Т. 6. № 3534.

7. Родионова В.М., Шлейников В.И. Финансовый контроль. М., 2002.