Некоторые аспекты организации взаимодействия участковых уполномоченных полиции и территориальных органов Федеральной миграционной службы России в противодействии незаконной миграции (на основе специализированного опроса)

Вестник Санкт-Петербургского университета МВД России № 3 (51) 2011

УДК-351.74 Ф.В. Буренок*

Некоторые аспекты организации взаимодействия участковых уполномоченных полиции и территориальных органов Федеральной миграционной службы России в противодействии незаконной миграции

Статья посвящена исследованию теоретико-правовых проблем межведомственного сотрудничества правоохранительных структур в сфере миграции (на примере взаимодействия службы участковых уполномоченных полиции и территориальных органов Федеральной миграционной службы России в противодействии незаконной миграции на территории г. Санкт-Петербурга). В ней авторская концепция обосновывается результатами научно-исследовательской работы, проведенной в форме анкетирования сотрудников ГУВД по Санкт-Петербургу и Ленинградской области.

Ключевые слова: незаконная миграция, регистрационные документы, нелегал, миграционный учет, паспортный режим.

F.V. Burenok*. Some aspects of interaction of service of district police officers and territorial authority of Russian Federal migration service in fighting illegal migration (based on a specialized survey). This article is devoted to research of theoretical and legal problems of interdepartmental cooperation of law-enforcement structures in migration sphere on an example of interaction of service of district police officers and territorial authority of Russian Federal migration service in counteraction to illegal migration in territory of St.-Petersburg. In this article the author’s concept is proved by results of research work. This research work was made in the form of questioning employees of the Chief Department of Internal Affairs of St.-Petersburg and St.-Petersburg region.

Keywords: illegal migration, registration documents, illegal immigrant, migration records, a passport

system.

Проблема незаконной миграции в России в настоящее время считается одной из самых острых. Армия приезжих в поисках заработка способствует «процветанию» полулегальных фирм, промышляющих на ниве оформления регистрационных документов. Спрос на мигрантов в большей мере обусловлен экономическими причинами. В крупнейших российских мегаполисах, регионах с динамично растущей экономикой, где трудовая миграция бурно развивалась на протяжении первой половины текущего десятилетия, мигранты уже заняли определенные экономические ниши, которые в будущем будут углубляться и расширяться. В таких регионах труд иностранных работников уже сейчас стал структурообразующим фактором экономики, которая не может эффективно функционировать без привлечения мигрантов1. Вместе с тем следует отметить тот факт, что вопрос размещения и жилищного обустройства мигрантов остается открытым и недостаточно контролируемым государством. Большинство последовательных действий, связанных с социальной адаптацией, «нелегалы» осуществляют через неформальные связи, в основном через родственников и друзей, а также через сложившийся теневой институт посредничества в сфере организации миграции, расселения и трудоустройства мигрантов.

На этом фоне роль службы участковых уполномоченных полиции в противодействии незаконной миграции становится особенно значимой. Участковые уполномоченные полиции — это представители полиции, выполняющие возложенные на них задачи по борьбе с преступностью и охране общественного порядка на закрепленной за ними в установленном порядке части территории, обслуживаемой органом внутренних дел. Обеспечение контроля за соблюдением иностранными гражданами и лицами без гражданства режима пребывания и проживания на территории административного участка является обязанностью участкового уполномоченного полиции. Также участковый уполномоченный полиции путем предоставления информации, исполнения поручений (запросов) и оказания физической поддержки содействует сотрудникам территориальных органов Федеральной миграционной службы России в пресечении нарушений миграционного законодательства.

В рамках исследуемого вопроса в августе 2010 г. на занятиях по специальной подготовке с личным составом службы УУП ГУВД по г. Санкт-Петербургу и Ленинградской области был проведен опрос

* Буренок, Федор Васильевич, адъюнкт кафедры административной деятельности органов внутренних дел Санкт-Петербургского университета МВД России, оперативный дежурный дежурной части ГУВД по Санкт-Петербургу и Ленинградской области. Тел. +79213875483. E-mail: bfv_75@mail.ru.

* Burenok, Feodor Vasilievich, Post-graduate of the chair of administrative activity of bodies of the interior of St.-Petersburg University of the Ministry of Internal Affairs of Russia, the executive officer on duty of a call center of the Chief Department of Internal Affairs across St.-Petersburg and Leningrad region. Phone number: +79213875483. E-mail: bfv_75@mail.ru.

Статья поступила в редакцию 7 июня 2011 года.

участковых уполномоченных и старших участковых уполномоченных полиции методом анкетирования по теме: «Организация взаимодействия службы участковых уполномоченных полиции (УУП) и территориальных органов (ТО) ФМС в противодействии незаконной миграции». В опросе приняли участие 200 респондентов. Анкетирование проводилось в индивидуальной форме, по желанию анонимно. В составе анкеты было представлено три блока вопросов:

1) о видах взаимодействия участковых уполномоченных полиции и территориальных органов ФМС в противодействии незаконной миграции;

2) о ситуации, сложившейся в сфере миграции на обслуживаемом административном участке;

3) о том, насколько уровень законодательного, нормативно-правового и методического обеспечения механизма взаимодействия УУП и ТО ФМС соответствует современным требованиям организации противодействия незаконной миграции.

Результаты анкетирования в соответствии с поставленными вопросами оказались следующими:

Блок первый

Вопрос № 1. Противодействие незаконной миграции — это:

а) ведение списочного учета и проверка по месту жительства иностранных граждан и лиц без гражданства — 5,7 %;

б) контроль соблюдения иностранными гражданами, лицами без гражданства правил миграционного учета и паспортного режима на обслуживаемой территории — 19,2 %;

в) проведение оперативно-профилактических мероприятий («Мигрант», «Нелегал», другие масштабные операции) по выявлению нарушений миграционного законодательства РФ — 16 %;

г) все вышеперечисленные мероприятия — 53,2 %;

д) иное, в числе иных указываются мероприятия направленные на выявление иностранных граждан, распространяющих идеи религиозного экстремизма и национального сепаратизма — 5,7 %.

Таким образом, большинство участковых (53,2 %) противодействием незаконной миграции назвали комплекс оперативно-профилактических мероприятий направленных на ведение списочного учета и проверку иностранных граждан, лиц без гражданства по месту их пребывания (проживания), обеспечение соблюдения ими правил миграционного учета и паспортного режима, проведение масштабных операций по выявлению и пресечению нарушений законодательства в сфере миграции.

Вопрос № 2. Взаимодействие с ТО ФМС — это:

а) взаимный обмен информацией (служебной, правовой, оперативной) — 13,9 %;

б) совместные проверки мест пребывания и труда мигрантов — 17,8 %;

в) проведение совместных совещаний по изучению миграционного законодательства — 3,3 %;

г) всеми указанными способами — 57,6 %;

д) иное — 7,2 %;

Итак, распространенное мнение опрошенных сводится к тому, что взаимодействие участковых уполномоченных полиции с представителями ТО ФМС есть организованная деятельность этих служб, которая осуществляется путем взаимного обмена информацией, проведения совместных проверок, участия сотрудников территориальных подразделений ФМС в обучении и проведении с участковыми уполномоченными занятий по специальной подготовке.

Вопрос № 3. Взаимный обмен информацией с ФМС происходит:

а) посредством почтовой корреспонденции (КУСП, вх. №№) — 13 %;

б) посредством специализированных информационных баз данных — 17,3 %;

в) посредством личного контакта — 11,5 %;

г) всеми перечисленными способами — 52,8 %;

д) иное — 5 %;

Рейтинг ответов на поставленный вопрос возглавил пункт «г», согласно которому процесс взаимного обмена информацией между службой УУП и ТО ФМС протекает посредством входящей/ исходящей почтовой корреспонденции, специализированных информационных баз данных и личного контакта (общения).

Подводя итог по первому блоку вопросов, следует отметить, что механизм взаимодействия участковых уполномоченных полиции и территориальных органов ФМС в противодействии незаконной миграции большинством респондентов понимается как организованная, совместная деятельность этих служб по исполнению государственных функций контроля и надзора за соблюдением положений миграционного законодательства РФ.

Блок второй

Состоит из двух частей. Первая часть характеризует степень загруженности УУП работой по профилактике и пресечению нарушений миграционного законодательства. Вторая посвящена наглядному моделированию особенностей современной миграционной обстановки в городе Санкт-Петербурге.

Часть первая

Вопрос № 1. Есть ли необходимость привлечения сотрудников ТО ФМС, к Вашей деятельности на административном участке:

а) да, систематически (т.к. на моем административном участке сложная обстановка в сфере миграции) — 13,7 %;

б) да, иногда (с целью повышения эффективности и получения наиболее полных результатов проверки) — 72,4 %;

в) нет — 13,7 %.

Вестник Санкт-Петербургского университета МВД России № 3 (51) 2011

Вестник Санкт-Петербургского университета МВД России № 3 (51) 2011

72.4%

Вопрос № 2. Согласно п. 9.7 Приказа МВД России № 900 от 16 сентября 2002 г., участковый уполномоченный должен: вести списочный учет постоянно проживающих на административном участке иностранных граждан, лиц без гражданства и ежемесячно проверять их фактическое проживание. С каким мнением Вы согласитесь:

а) это требование приказа, и высказывать свое мнение не считаю нужным — 18 %;

б) указанное мероприятие считаю правильным и необходимым для обеспечения законности и правопорядка на вверенной мне территории — 44,6 %;

в) полагаю, что на сегодняшний день из-за высокой плотности и подвижности населения на моем административном участке, данная процедура неэффективна — 30,6 %;

г) иное — 6,6 %.

30.6%

Вопрос № 3. Известны ли Вам случаи существования адресов «многократной»2 регистрации иностранных граждан:

а) да — 40 %;

б) нет - 27,3 %;

в) только понаслышке — 30,6 %.

40,0% 35,0% 30,0% 25, 20,0% 15,0% 10,0% 5,0% 0,0%

Вопрос № 4. Приходилось ли Вам в служебной практике сталкиваться с фактами подделки миграционных карт, иных учетных документов в сфере миграции:

а) да, периодически — 66 %;

б) да, часто — 11,3 %;

в) нет — 22,6 %.

Учитывая мнения отвечающих, позволительно сделать вывод о том, что на данный период в своей служебной деятельности участковому уполномоченному полиции все-таки часто приходится сталкиваться с фактами нарушения положений миграционного законодательства.

Часть вторая

Укажите категорию иностранных граждан или лиц без гражданства, с которой Вам в своей служебной деятельности наиболее часто приходится сталкиваться.

1. По цели пребывания:

а) гости — 25,4 %;

б) трудовые мигранты — 64,1 %;

в) обучающиеся в образовательных учреждениях РФ — 10,4 %.

2. По месту пребывания/проживания:

2.1. Пребывающих/проживающих в ЖИЛЫХ помещениях;

а) в съемных квартирах/комнатах, комнатах общежитий — 82,2 %;

б) в номерах гостиниц — 8,5 %;

в) в жилых помещениях, принадлежащих на праве собственности — 9,2 %.

2.2. Находящихся на территории НЕЖИЛОГО фонда;

а) в обустроенных местах объектов недвижимости (служебные помещения, строящиеся здания, склады, базы, мастерские и т.д.) — 57,6 %;

б) в специализированных подвижных или временных помещениях (строительные вагоны, бытовки, палатки и т.д.) — 42,3 %.

Вестник Санкт-Петербургского университета МВД России № 3 (51) 2011

Вестник Санкт-Петербургского университета МВД России № 3 (51) 2011

1. По составу пребывания / проживания — этническому:

а) иностранные граждане одного государства — 32,4 %;

б) лица без гражданства — 4,8 %;

в) смешанный состав — 62,7 %.

6. По составу пребывания / проживания — численному:

а) один человек — 3,3 %;

б) малочисленный (до 5 человек) — 32,6 %;

в) средней плотности (6-15 человек) — 46 %;

г) многочисленный (до 50 человек) — 7,3 %;

д) масштабный (свыше 50 человек) — 10,6 %.

1. По сфере занятости:

а) строительство — 45 %;

б) торговля — 19,7 %;

в) промышленность — 4,2 %;

г) транспортная отрасль — 7,2 %;

д) сфера обслуживания — 18 %;

е) иное (разнорабочие) — 5,5 %.

С учетом изложенного выше с довольно высокой степенью вероятности представляется возможным сделать вывод о том, что современный, типичный мигрант, пребывающий на территории г. Санкт-Петербурга, — это иностранный гражданин (или лицо без гражданства), занимающийся трудовой деятельностью, преимущественно строительством, проживающий на съемной жилой площади или в обустроенных местах объектов недвижимости, пребывающий в составе группы средней плотности смешанного по национальному признаку контингента.

Блок третий

Считаете ли, Вы, что уровень законодательного, нормативно-правового и методического обеспечения механизма взаимодействия УУП и ТО ФМС, соответствует современным требованиям организации противодействия незаконной миграции?

а) ДА, указанное взаимодействие, считаю отлаженным и нормативно урегулированным требованиями приказа ГУВД по СПб и ЛО №1477/7 от 09.09.09 г.3 — 56,6 %;

б) НЕТ, есть моменты, которые, на мой взгляд, не обеспечены правовыми нормами, и данное взаимодействие является неэффективным (укажите какие) — 43,3 %.

В качестве проблемной ситуции, большинством участковых было отмечено, что процесс проверки иностранных граждан и лиц без гражданства, задержанных за совершение административных правонарушений (по учетам Информационного центра и информационным базам Федеральной миграционной службы) является сложным и рутинным (как правило, носит длительный характер и превышает один час).

При помощи рисунка весов мы имеем возможность наглядно убедиться в том, что ответ «Да, механизм взаимодействия УУП с ТО УФМС считаю удовлетворительным и правовыми нормами в целом обеспеченным» лидирует в представленном противовесе.

И в заключение, принимая во внимание всю вышеприведенную информацию, а также результаты проведенного опроса участковых уполномоченных полиции ГУВД по г. Санкт-Петербургу и Ленинградской области, мы имеем основания полагать, что взаимодействие участковых уполномоченных полиции и территориальных органов Федеральной миграционной службы России в противодействии незаконной миграции есть организованная, совместная деятельность этих служб по исполнению государственных функций контроля и надзора за соблюдением положений миграционного законодательства РФ иностранными гражданами и лицами без гражданства, в ходе которой мероприятия, осуществляемые участковым уполномоченным полиции на своем административном участке, функционально связаны с работой ТО ФМС.

Это вывод иллюстративно можно представить в виде следующей схемы.

Вестник Санкт-Петербургского университета МВД России № 3 (51) 2011

Вестник Санкт-Петербургского университета МВД России № 3 (51) 2011

УУМ

ТО ФМС

Незаконная миграция — нарушения положений миграционного законодательства РФ, преступления в сфере миграционных процессов России.

Таковы некоторые аспекты, касающиеся организации взаимодействия участковых уполномоченных полиции и территориальных органов Федеральной миграционной службы России в противодействии незаконной миграции.

Список литературы

1. Конституция Российской Федерации от 12 декабря 1993 г. [Электронный документ]. Режим доступа: http://www.constitution.ru.

2. Федеральный закон Российской Федерации от 7 февраля 2011 г. № 3-Ф3 «О полиции» [Электронный документ]. Режим доступа: http://wwwmvd.ru.

3. Приказ МВД РФ от 16 сентября 2002 г. № 900 «О мерах по совершенствованию деятельности участковых уполномоченных милиции» (с изменениями от 3 мая 2003 г., 30 марта 2006 г., 12 апреля 2007 г.).

4. Указ Президента Российской Федерации от 19 июля 2004 г. № 928 «Вопросы Федеральной миграционной службы» [Электронный документ]. Режим доступа: http://www.fms.gov.ru.

5. Приказ МВД РФ и Федеральной миграционной службы от 30 апреля 2009 г. № 338/97 « Об утверждении Административного регламента по исполнению государственной функции контроля и надзора за соблюдением положений миграционного законодательства Российской Федерации иностранными гражданами и лицами без гражданства и за соблюдением правил привлечения работодателями, заказчиками работ (услуг) иностранных работников в Российскую Федерацию и использования их труда».

6. Приказ ГУВД по г. Санкт-Петербургу и Ленинградской области и Управления ФМС по г. Санкт-Петербургу и Ленинградской области №1477/7 от 9 сентября 2009 г. « О мерах по активизации взаимодействия ГУВД по г. Санкт-Петербургу и Ленинградской области с территориальными подразделениями УФМС по г. Санкт-Петербургу и Ленинградской области по выявлению и пресечению нарушений законодательства Российской Федерации в сфере миграции».

Literature

1. The constitution of the Russian Federation. — http://www.constitution.ru.

2. The law of the Russian Federation «On police» from February, 7th , 2011 №5401. — http://www.mvd.ru.

3. The order of the Ministry of Internal Affairs of the Russian Federation from September, 16th, 2002 № 900 «About measures on activity perfection of district militia officers» (with changes from May, 3rd, from March, 30th, 2006, from April, 12th,2007).

4. The Russian Federation President’s decree from July, 19th, 2004 № 928 «Questions of Federal migratory service». — http://www.fms.gov.ru;

5. The order of the Ministry of Internal Affairs of the Russian Federation and Federal migration service from April, 30th, 2009 № 338/97 «About the statement of Administrative regulations on execution control and supervision function of positions of the migration legislation of the Russian Federation by foreign citizens and persons without citizenship and behind observance of rules of attraction by employers, customers of works (services) of foreign workers to the Russian Federation and work use».

6. The order of the Chief Department of Internal Affairs of St.-Petersburg and St.-Petersburg region and Federal migration service of St.-Petersburg and St.-Petersburg region № 1477/7 from September, 9th, 2009 «About measures on activization of interaction of the Chief Department of Internal Affairs of St.-Petersburg with territorial divisions of Management of Federal migration service of St.-Petersburg and St.-Petersburg region on revealing and suppression of infringements of the Russian Federation’s legislation in migration sphere».

1 Тюрикова Е. Трудовая миграция в Россию. // Демоскоп Weekly. 2008. 1-20 января. № З15-З1б. (Электронная версия бюллетеня).

2 Под адресом «многократной» регистрации понимается конкретный адрес, в котором постановка на миграционный учет иностранных граждан и лиц без гражданства вызывает сомнения в силу ее массовости или необоснованной повторяемости (прим. авт.).

3 Совместный приказ ГУВД по г. Санкт-Петербургу и Ленинградской области и УФМС по г. Санкт-Петербургу и Ленинградской области № 1477/7 от 9 сентября 2009 г. «О мерах по активизации взаимодействия ГУВД по г. Санкт-Петербургу и Ленинградской области с территориальными подразделениями УФМС по г. Санкт-Петербургу и Ленинградской области по выявлению и пресечению нарушений законодательства Российской Федерации в сфере миграции».

УДК 342.745 Н.В. Канагеева*

Практика деятельности органов внутренних дел по обеспечению выполнения гражданином своих обязанностей

В статье анализируется современная практика деятельности органов внутренних дел по обеспечению выполнения гражданином своих обязанностей, механизмы ее совершенствования, особенности деятельности различных служб милиции в рассматриваемом направлении.

Ключевые слова: конституционные обязанности, милиция, права человека

N.V. Kanageeva*. Practice of activity of law-enforcement bodies on maintenance of performance with the citizen of the duties. In article modern Practice of activity of Law-enforcement bodies on performing the duties by the citizen, mechanisms of its perfection, features of activity of various services of militia in a considered direction is analyzed.

Keywords: constitutional duties, militia, human rights

В обеспечении основных (конституционных) обязанностей человека и гражданина задействованы многие государственные органы и организации, в т.ч. органы внутренних дел. Сотрудники органов внутренних дел, реализуя свой правовой статус в виде обязанностей и прав, тем самым участвуют в обеспечении обязанностей человека и гражданина, предусмотренных Конституцией РФ1.

Институт основных обязанностей человека и гражданина в конституционном праве России прошел длительный путь, и всегда проблемным был вопрос, связанный с его реализацией. Рассматривая особенности участия ОВД в реализации современных конституционно-правовых обязанностей человека и гражданина Российской Федерации, следует отметить, что этот вопрос предметом комплексного научного анализа не являлся, поэтому необходимо рассмотреть роль и место ОВД в современном механизме обеспечения основных обязанностей человека и гражданина в РФ.

Конституционные обязанности — это высшие правовые (конституционные) требования, которые предъявляются каждому человеку и гражданину и связаны с охраной и защитой важнейших ценностей, осуществлением действий (бездействий), которые служат удовлетворению как личных, так и общественных интересов в правовом демократическом государстве2.

* Канагеева, Надежда Валериевна. Адъюнкт кафедры конституционного и международного права Санкт-Петербургского университета МВД России. Россия, г. Санкт-Петербург, 193079 ул. Летчика Пилютова, д. 1. Тел: 744-70-13.

* Kanageeva, Nadezhda Valerievna. Post-graduate of constitutional and international law chair of St.-Petersburg University of the Ministry of Internal Affairs of Russia.

Статья поступила в редакцию 18 июля 2011 года.

Вестник Санкт-Петербургского университета МВД России № 3 (51) 2011