О возможных изменениях в административнотерриториальном делении субъектов Российской Федерации

ДИСКУССИИ

Э.Л. Файбусович, В.В. Плечанова

О ВОЗМОЖНЫХ ИЗМЕНЕНИЯХ В АДМИНИСТРАТИВНОТЕРРИТОРИАЛЬНОМ ДЕЛЕНИИ СУБЪЕКТОВ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ

В статье рассматривается назревшая необходимость изменений в административнотерриториальном делении на внутрирегиональном уровне, и предлагаются варианты таких изменений.

The article is concerned with escalated necessity of the reformation of administrative-territorial division on the local (intraregional) level. The alternatives of the possible changes are described.

Ключевые слова: Административно-территориальное деление, возвращение исторических наименований единиц внутрирегионального АТД, унаследованность возможных центров, муниципальные образования, уезды, волости, городские округа, безуездные города, низовые звенья АТД, полюса роста, центры систем расселения низовых уровней.

Key words: Administration division (sub-national entity), restitution of the historically original names to municipalities (renaming), inheritance (taking over the role) of administrative centers, municipality, volost (district), uezd (district), urban district, towns, lower level of administrative division, growth pole, cores of regional and local settlement systems.

О необходимости изменений в административно-территориальном делении (далее АТД), приведении его в соответствие с современными реалиями говорится уже на протяжении нескольких десятилетий. При этом проекты изменений относятся, в основном, к реформированию высшего звена, то есть касаются территорий ранга субъектов РФ. Мы считаем, что гораздо более назревшим является изменение АТД на более низком уровне -внутрирегиональном, если считать тождественными в данном случае понятия регион и субъект РФ. С одной стороны, это связано со

значительными изменениями в численности населения и в характере расселения многих субъектов РФ. С другой стороны, необходимость изменения АТД связано с заметно улучшившимися возможностями управления территорией в условиях информационного общества, совершенствованием средств связи, а также в связи с некоторыми позитивными изменениями в развитии транспорта, особенно, автомобильного, включая рост парка автомобилей личного пользования.

Необходимость укрупнения низовых звеньев АТД выявляется в результате иссле-

дований по территориальному планированию. Более всего необходимость изменения касается депрессивных, слабых в экономическом отношении регионов Северо-Западного и Центрального федеральных округов с деградирующей системой сельского расселения, стагнирующими малыми городами. Если в недавнем прошлом обсуждалась проблема "неперспективных деревень", то теперь речь идет о бесперспективности значительной части сельских местностей вообще (после исследований Т.Г. Нефедовой [2]). Более того, можно сейчас обсуждать и проблему бесперспективности многих малых городов и посёлков городского типа, особенно тех, которые именуются "моногородами". Для таких городских поселений существует термин "индустриальная деревня", поскольку они почти лишены основной функции городов - обслуживание окружающей сельской местности.

На этом фоне специалисты по территориальному планированию [4] выделили, к примеру, в пределах Псковской области (площадью 55,4 тыс. кв. км) 7 ещё не безнадежных структур - полюсов роста. Эти структуры охватывают лишь половину существующих административных районов области и даже не все её города. Обратим внимание на то, что выделенные зоны возглавляются городами, которые в прошлом являлись уездными городами Псковской губернии - Псков, Порхов, Остров, Великие Луки; Санкт-Петербургской губернии - Гдов и Витебской губернии - Невель. Не попали в число центров роста из бывших уездных городов Новоржев, Опочка и Печоры. Но самостоятельный пограничный узел образует Пыталово. Аналогичные результаты получены и по другим регионам. В соседней Тверской области также выделяется 12 зон опережающего развития [4, с. 268], и в большинстве из них центральными являются бывшие уездные города (не считая Твери) Торжок, Вышний Волочек, Ржев, Бежецк, Торопец, Кашин, Калязин, Осташков. В то же время выделяется 8 систем расселения, 7 центров которых - также бывшие уездные города. В среднем на каждую приходится 10, 5 тыс. кв. км. В Псковской области при 7 зонах - около 8 тыс. кв. км соответственно. В других регионах, по которым проведены исследования, также выделяются аналогичные образования, при этом, в наибо-

лее плотно населенных областях в южной части Центрального Федерального округа средняя площадь системы расселения меньше (например, в Брянской - 4,4 тыс. кв. км), тогда как в северных областях, например, Вологодской -24 тыс. кв. км. Во всех областях (Брянская, Орловская, Калужская, Вологодская) в основном в качестве центров систем расселения выделяются бывшие уездные города. Таким образом, можно констатировать факт исторической унаследованности значения центров современных систем расселения. Заметим, что в Европейской части России, в основном унаследованной оказалась и система центров субъектов Федерации, исключая новые центры республик. В прошлом это все - бывшие губернские города. Среди "новичков" - Мурманск, Иваново, Брянск, Липецк и Белгород, Волгоград, а также Ростов-на-Дону, перенявший "столичную" роль от Новочеркасска. В то же время, упраздненным оказался только один - Новороссийск - бывший центр Черноморской губернии.

Кстати говоря, идея укрупнения существующих областей если и могла бы быть реализована, то только за счет слияния сравнительно небольших областей, например, Владимирской и Ивановской, Белгородской и Курской, Липецкой и Воронежской, Брянской и Орловской. В этом случае более мощные индустриальные города войдут в состав сравнительно слабых областей и, вероятно, смогут сохранит свой экономический потенциал и , вместе с тем, поддержать слабого партнера. Ведь никого в США не волнует, что столицей Пенсильвании является небольшой Гаррисберг, столицей штата Нью-Йорк - Олбани, а Калифорнии - Сакраменто.

Но вернемся к более дробному делению. Совпадение выделенных центров систем расселения (или развивающихся зон) с бывшими уездными городами нельзя считать случайным. С дореволюционных времен новых промышленных центров и транспортных узлов, которые "по совместительству" могли бы взять на себя роль центров систем расселения, возникло не так уж много. Лишь в отдельных случаях эти города взяли на себя выполнение собственно городских функций обслуживания - Клинцы и Унеча в Брянской области, Сухиничи, Людиново, Обнинск в Калужской, Бологое и Лихославль в Тверской, Волхов в Ленинградской области. Имел

место перехват функций, главным образом, в результате проведения железных дорог. Так функции уездной Новой Ладоги перехватил Волхов, а Устюжны - Бабаево.

В своё время важнейшим звеном АТД был избран район. При слабом развитии дорожной сети, а также средств связи районы были небольшими по площади, многие из них возглавлялись сельскими поселениями. Но сами эти поселения были достаточно многолюдными. В дальнейшем транспорт (в первую очередь, автомобильный) и связь совершенствовались, а сельское население вымывалось. Кроме того, укрупнялись колхозы и совхозы -основные производственные единицы сельской местности послевоенной эпохи, руководство которыми осуществлялось из районного центра. Всё это привело к укрупнению сельских районов.

Наряду с экономией на административном аппарате районного звена такое укрупнение имело много отрицательных последствий: ухудшалась доступность районных центров для жителей отдалённых населенных пунктов. Утрата "отставными" райцентрами центральных функций приводила к сокращению в них рабочих мест и, вместе с тем, порождала механическую убыль населения и уменьшение их людности. В разные периоды это проявилось в той же Псковской области в судьбе таких бывших райцентров, как Воронцово, Палкино, Пожеревицы, Славковичи.

На современном этапе хозяйствующие в сельских районах субъекты не нуждаются в централизованном руководстве, как это было в советский период. Для выполнения же чисто экономических и социальных функций многие сохранившиеся райцентры, даже города, оказываются слишком маломощными. Отсюда -"пропуск звена" - потребители услуг, жители района, предпочитают обращаться за ними в областной центр или ближайший относительно крупный город. Да и само число возможных потребителей товаров и услуг с запустением сельской местности уменьшается и не образует критической массы, которая обеспечивала бы экономическую эффективность для производителей.

В связи с этим для территорий Европейской части России, за исключением двух южных округов, насущным становится вопрос о фор-

мировании новой сети АТД внутриобластного (республиканского) уровня. За основу могли бы быть взяты выявленные Е.Е. Лейзеровичем [3] микрорайоны. Это могли бы быть внутриобластные округа, как они проектировались в советской Белоруссии [1]. Всего в шести областях было выделено 19 округов с окружными центрами, людность которых превышала 50 тыс. жит. При небольшой площади республики на каждый из округов приходилось 10 тыс. кв. км и около 500 тыс. жит. В большинстве областей и республик РФ не найдётся столько центров с населением более 50 тыс. В Псковской области, как и в Новгородской, таких городов всего по два. Это слишком мало для областей с площадью свыше 50 тыс. кв. км каждая.

Можно воспользоваться выделами, называемыми различными терминами, которые предложены в цитируемой выше книге (А.И. Чистобаев и др. [4]). В таком случае число центров в каждом субъекте Федерации будет в пределах 5-10, а площадь каждого выдела будет зависеть от плотности населения. В более заселенных - 4-5 тыс. кв. км, а в слабозаселенных (Республика Коми) - на порядок больше. В среднем, вероятно, численность населения будет около 100 тыс. Таким административнотерриториальным единицам (АТЕ) следует вернуть старинное и однозначно трактуемое название - УЕЗД. Многие уезды возглавят бывшие уездные города, сохраняя преемственность. В Псковской области центрами уездов могут стать Псков, Гдов, Порхов, Остров, Но-воржев, Опочка, Великие Луки, Себеж, может быть, Печоры, Невель и Пыталово.

В Ленинградской области центрами уездов могли бы стать Гатчина, Кингисепп, Луга, Шлиссельбург, Выборг, Волхов (вместо Новой Ладоги), Лодейное Поле, Тихвин, в Вологодской - Бабаево (или Устюжна), Череповец, Вы-тегра (или Белозерск), Вологда, Тотьма, Великий Устюг.

Города и посёлки городского типа (пгт), не получившие командных должностей, будут иметь статус безуездных городов (как и в прошлом) и подчиняться уездной администрации. Возможно, следует вообще отказаться от разделения городских поселений на собственно города и пгт. Особо следует остановиться на роли в АТД больших и крупных городов. Один из путей решения - образование

"городских округов", включающих в свой состав центральный большой город и примыкающие к нему меньшие по размеру города и пгт, а также группы сельских населенных пунктов [5]. Такие административные единицы (примером является Воронеж) напоминают стандартные метрополитенские ареалы в США (SMSA). Возможно также предусмотреть создание анклавных сезонно обитаемых зон (в основном, территорий дачных и садово-огородных кооперативов), временное население которых живёт в пределах такого ареала. Как в случае с Москвой и Санкт-Петербургом, такие зоны располагаются в пределах соседних субъектов Федерации, но должны иметь свои органы власти уровня волости с двойным подчинением - центральному городу и субъекту Федерации, в пределах которого расположена зона. Такое решение должно способствовать устранению межсубъек-тных противоречий, связанных с созданием необходимой инфраструктуры этой зоны.

Слово уезд удачно заменит ужасное сочетание слов "муниципальное образование такой-то район", тем более что слово район употребляется в разных значениях. Самой низшей единицей деления в сельской местности должна стать волость. В Ленинградской области существовала как самостоятельная единица Колтушская волость. Это слово тоже звучит лучше, чем "муниципальное образование сельское поселение". Пусть эти слова, как того требует закон, останутся в документах и на штампах, но административный орган власти будет

в быту называться волостное правление. Исчезнет бессмысленное название "сельское поселение", включающее в себя сплошь и рядом, несколько селений (населенных пунктов). У автора взятого в кавычки термина явно отсутствует чувство языка. Ведь исторически слово поселение несет в себе негативный смысл, от него веет аракчеевщиной.

Следует допустить, что для республик будет избран другой национальный термин -улус в Якутии, в казачьих регионах вместо уездов могут возродиться округа. Все это можно предусмотреть в Российском законодательстве. Предлагаемая реставрация терминов позволит создать удобные в быту названия и, вместе с тем, прекратится издевательство над русским языком.

Не вызывает сомнения, что сокращение числа АТЕ уровня района по сравнению с существующей сеткой в 2-3 раза станет серьёзным ударом для разжалованных райцентров. Но если не пойти сознательно на этот шаг, если не сосредоточить силы и средства на укреплении перспективных центров (как в недавнем прошлом - деревень), слабые райцентры всё равно умрут естественной смертью вместе с обезлюдением своего сельского окружения.

Всё же есть основания полагать, что научно обоснованная, с учётом интереса населения радикальная реконструкция АТД низового уровня в конечном счете даст оптимальный для страны в целом и каждой территории результат с точки зрения экономического, социального и демографического развития.

Литература

1. Александрович Я.М., Богданович А.В. Определение региональных (окружных) центров и основных параметров их развития (на примере Белорусской ССР) // Географические основы формирования систем расселения. Л.: Изд-во. ГО СССР, 1981. - С. 57-64.

2. Нефедова Т.Г. Сельская Россия на перепутье. Географические очерки. - М.: Новое издательство, 2003. - С. 408.

3. Рекомендации по районированию территории СССР для целей расселения и районной планировки. 1988.

4. Чистобаев А.И., Красовская О.В., Скатерщиков С.В. Территориальное планирование на уровне субъектов России. - СПб.: СПбГУ, НПИ "ЭНКО", Издательский дом "Инкери", 2010. - С. 260.

5. Шипулин М.И., Поросенков Ю.В. Рекреационная деятельность в системе долгосрочного планирования (программирования) городского округа город Воронеж // Рекреация и туризм в регионе: современные проблемы развития, территориальной организации и управления. Материалы международной научно-практической конференции. - Воронеж: Воронежский государственный педагогический университет, 2010. - С. 125-127.