Организационно-правовое становление и развитие органов местного самоуправления на Дону: ретроспективный анализ

А.А. Долматов

ОРГАНИЗАЦИОННО-ПРАВОВОЕ СТАНОВЛЕНИЕ И РАЗВИТИЕ ОРГАНОВ МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ НА ДОНУ: РЕТРОСПЕКТИВНЫЙ АНАЛИЗ

Исследование опыта регионального местного самоуправления относится к числу наиболее востребованных в настоящее время научных проблем. Особое внимание ученых привлекают история и традиции самоуправления на Дону. Становление управленческих органов Войска Донского происходило естественным путем на протяжении длительного времени. Жизнь и быт свободолюбивого казачества были организованы по принципу самоуправляющихся общин с решающей ролью военачальников и жесткой дисциплиной. Традициями общинной казачьей жизни было обусловлено сочетание административной, хозяйственной и социальной функций местного самоуправления [1, с. 75].

Территорию, где формировалась донская казачья община, пересекали пути великого переселения народов с востока на запад. С древнейших времен здесь проживали два контрастных сообщества -славянское, стремившееся к мирной колонизации края, и тюркско-монгольская, сметавшая на своем пути все ростки оседлой жизни и культуры. В борьбе с внешними врагами, в условиях постоянной военной опасности, но объединенных общей идеей лично свободных людей, и сложился такой этнический феномен, как казачество.

Необходимо отметить, что некоторые исследователи - А.П. Пронштейн, А.С. Козлов, Б.В. Лунин -возникновение войсковой организации у вольного казачества относят к концу XVI - началу XVII вв., а завершение к 30-40-м гг. XVII в. Основными признаками войска они считают наличие военной дружины и сельской соседской общины [2; 3].

В системе самоуправления донского казачества рационально сочетались традиции новгородского вече с заимствованными у кочевников-степняков формами военной организации, основанной на приоритете принципа единоначалия.

Наличие независимых легитимных институтов народовластия, обычного права как доминирующего регулятора общественных отношений, практически беспрепятственная миграция на Дон населения соседних регионов, автономия в области реализации религиозных потребностей являлись характерными чертами политического суверенитета Войска Донского. Демократические порядки, водворившиеся в казачьих общинах, где все были равны, и где не было ни публичных властей, ни податей неудержимо притягивали к себе все новых и новых пришельцев. Первая половина XVII в. стала эпохой полного развития вольного казачества, эпохой полной независимости их как политической, так и внутренней [4, с. 9].

Казачье самоуправление как уникальный элемент сложилось на традициях самоорганизации казачьей общины и, прежде всего, на строгом и неукоснительном соблюдении неписаных норм казачьей жизни. У казаков, в отличие от русских общин, получают развитие демократические принципы самоуправления [5, с. 29].

Как полагают Г.Г. Небратенко и Е.И. Куксенко, в дореволюционной России термин «община» употреблялся в основном для обозначения организации крестьянского населения, имея на Дону собственные эквиваленты. Самым ранним из них являлась ватага, обозначавшая временное объединение казаков, созданное с целью осуществления совместных захватнических нападений на неприятеля, охоты, рыбной ловли и т.п. [6, с. 167].

В середине XVI в. донское казачество стало образовывать стационарные общины - городки, в каждом из которых формировались органы местного самоуправления и локальное обычное право. По утверждению Х.И. Попова, это происходило так: «...какой-либо наиболее удалой и энергичный казак или товарищество таких казаков... встречали место, на котором с удобством можно было "всякий промысел чинить". Это обстоятельство давало им мысль собрать вокруг себя нескольких храбрых товарищей и устроить на этом месте стан свой. Таким образом, в случае удачи организовывалась "станица" и устраивался городок» [7, с. 49-50].

С формированием Войска Донского связано функционирование еще одного вида общин - «станиц», которые определяли временный характер, объединяя отдельные группы казаков для реализации ими военных дипломатических задач. Но на стыке XVII-XVIII вв. станицами стали называть стационарные казачьи поселения, кроме Черкасского, который именовался городом, соответствуя данному определению по административно-территориальному устройству и численности местного населения, в разные периоды, включая от 6 до 11 станиц. Управление Черкасском поручалось войсковым есаулам, в станицах функционировали собственные органы местного самоуправления [6, с. 168].

Таким образом, казачья община имела стационарный или временный характер, в первом случае она создавалась для организации постоянного проживания казаков на определенной территории, во втором - для выполнения военной, хозяйственной или дипломатической деятельности. Ватаги и городки образовывались самими казаками для осуществления военно-хозяйственной деятельности, а станицы -

Войском Донским для реализации военных и дипломатических задач. Правовое положение стационарных казачьих общин определялось следующими основными признаками: существованием органов местного самоуправления; регулированием правосубъектных отношений обычно-правовыми нормами партикулярного действия; наличием политико-правового межобщинного взаимодействия; применением военно-корпоративного принципа консолидации местного населения; обеспечением его прироста вследствие миграционных процессов; наличием в пределах общины коллективной собственности на земли, недра, воды, биологические ресурсы.

Органы местного самоуправления казачьих общин были идентичны между собой и схожи по политико-правовой конструкции с институтами власти Войска Донского. Основным институтом власти выступал казачий круг. К главным предметам его ведения относилось: установление запретов, требований и правил поведения, принятие дозволений и иных «общественных приговоров» локального характера; выполнение предписаний войскового круга и осуществление политико-правового взаимодействия с близлежащими общинами; избрание лиц местной администрации; осуществление судопроизводства и приведение в исполнение общественных приговоров; регулирование брачно-семейных отношений; предоставление права поселения в пределах общины и изгнание из нее; принятие в казаки [8, с. 13].

Регламентируя бытовые отношения, казачий круг способствовал выработке своеобразного кодекса нравственности казаков. Известный историк В.Д. Сухоруков, рассуждая о нравственности донцов, писал: «Жадные к добычам, свирепые в набегах на земли неприятельские, казаки в общежитии своем были привязаны друг к другу как братья, гнушались воровством между собой, религию чтили свято, трусов не терпели и вообще поставляли первейшими добродетелями целомудрие и храбрость» [9, с. 151].

Исполнительную власть в Войске Донском представлял атаман (с тюркского - «отец народа»), два его помощника - есаул и войсковой дьяк, всенародно избираемые на войсковом круге на один год.

Войсковой атаман избирался открыто на войсковом круге при строгой регламентации процедур. Когда заканчивались полномочия атамана, он вместе с двумя есаулами выходил в круг, клал в определенное место свою насеку - атаманский посох - и спрашивал, кому поручается делать доклад, что означало начало процедуры по смене атамана. Казаки указывали на докладчика, который и руководил выдвижением кандидатуры на пост атамана.

Как правило, к выборам атамана готовились заранее, и участники круга, по существу депутаты от казачьих городков, называли своих кандидатов, которые были не моложе 18 и не старше 54 лет, служили в войске, имели безупречную личную репутацию, семью.

Кандидатуры обсуждали бурно, порою высказывая и нелицеприятные критические замечания. После того, как оставались наиболее достойные кандидаты (причем не менее трех), начиналось голосование. Победителем признавался либо тот, чья фамилия чаще выкрикивалась собравшимися, либо тот, к чьим ногам бросали больше шапок.

Избранный, таким образом, прямым голосованием, по числу отданных за него голосов, атаман принимал из рук докладчика символы власти - клейноды: насеку, булаву, пернач (символ атаманской власти, символ правосудия, символ власти походного атамана), а казаки - старики в знак признания прикрывали его своими шашками [10, с. 76].

Тем же порядком избирались войсковые есаулы, обязанные контролировать исполнение распоряжений атамана, порядок ведения общевойсковых дел, сбор войскового круга и проведение его в соответствии с регламентом. Войсковой дьяк, который вел переписку с Москвой, избирался из грамотных казаков. Ежегодно вместе с атаманом и есаулами для рассмотрения общественных дел, суда, назначения наказаний казакам, провинившимся пред общиной, выбирались почетные старики -два - четыре человека (с 1-й половины XVIII века их стали называть подписными). Они фактически были советниками и помощниками войскового атамана.

В походах в боевой обстановке обычное право давало атаману неограниченную власть: «Куда атаман глазом кинет, туда казак голову положит» [10, с. 77]. В мирной жизни атаманы были исполнителями воли народного собрания и блюстителями порядка.

По войсковому образцу было организовано самоуправление в казачьих городках и впоследствии в станицах. Местные круги решали вопросы жизнедеятельности общин (личные споры, захват чужой собственности, заключение браков и пр.), а также избирали атамана с есаулами.

В знак атаманского достоинства станичному атаману, также как и войсковому, была положена насека. Насеками они назывались сначала потому, что атаманы и есаулы, будучи безграмотными, насекали на них кресты и другие знаки для меры, приметы или счета чего-либо общественного [11, с. 141].

В составе органов местного самоуправления также входил один есаул, от двух (в Черкасских городских станицах) до десяти (в Верхне-Курмоярской станице) стариков. В обязанности помощника атамана - станичного есаула входило выполнение распоряжений атамана, а компетенция «станичных

стариков» с течением времени менялась. Появление института «стариков» относится ко второй половине XVII в. и связано с усилением интеграции Войска Донского в политико-правовое пространство Российского государства. Первоначально к обязанностям «лучших людей» городка относилось только удостоверение фактов ознакомления общины с содержанием доставляемых нарочными казаками нормативно-правовых документов. Старики вместе с атаманом расписывались на войсковой грамоте, а в середине XVIII в. - на специальном подписном листе - «подписке станичного атамана, стариков и казаков такой-то станицы», беря на себя ответственность за ее реализацию. С 1700 г. по два ежегодно выбираемых от каждой станицы старика и атаман направлялись в Черкасск для представления интересов общины в войсковом круге, принимая также самое активное участие в рассмотрении актуальных вопросов, возникающих в пределах станичного юрта.

Вопросы жизни отдельных городков и станиц, касавшиеся всего Войска Донского (например, перенесение станицы на другое место, переименование станиц и т.п.), передавались на рассмотрение войскового круга.

Из всего этого историк Буданов делает вывод, что «Войско Донское имело свое правительство, пусть... еще несовершенное, но оно было правительством, ибо отдавало указы и приказы, которым подчинялись на всей земле казачьего присуду; оно налагало "пеню", т.е. у него была своя юрисдикция. У Войска Донского была и "войска куренная", т.е. своего рода штаб. У него была "войска морская", "войска судовая", "войска конная", "пешие люди", была даже сабля войсковая» [12, с. 23].

Таким образом, в XVI - начале XVII вв. на Дону сложилась система управления, являвшаяся альтернативой государственному управлению России и отличавшаяся полнотой законодательной, исполнительной и судебной власти круга, с управленческим аппаратом исполнительной власти и строго установленными функциями, широким демократизмом при решении внутренних вопросов.

Крепнувшее самодержавное Российское государство, начиная с XVIII в., последовательно осуществляло процесс подчинения казачества государственным структурам. Первым русским царем, посягнувшим на казачью вольницу, был Петр I, который в 1723 г. отобрал у казаков право избирать своего атамана. Атаман назначался по царскому наказу, стал не выборным, а наказным [13, с. 7].

Одним из первых законов, ограничивающих самостоятельность донского казачества (Войско Донское было самым крупным казачьим регионом), явились «Положения об управлении Войска Донского», утвержденные Екатериной II в 1775 г. Первым пунктом Положений предписывалось: «Учредить на Дону гражданское правительство, под именем войсковой канцелярии, которой на основании общих империи законов, предоставить как и расправу земскую, так и все хозяйственные распоряжения, сборы доходов, проверку расходов, и все до промыслов и торговле относящееся». Но рядом с этим говорилось о принципе выборности на все должности внутри войска, в том числе из шести старшин, составляющих войсковое правление, только двое назначались атаманом, а четверо выбирались на войсковом круге [14, с. 34].

С 1835 г. вся жизнь Войска Донского стала регламентироваться новым «Положением об управлении Войска Донского», которое уточняло и стабилизировало внутренние отношения и порядки. Этим Положением подтверждалась нерушимость и неприкосновенность существовавших казачьих преимуществ. Важнейшим из них являлись земельная собственность огромных масштабов и право внутреннего самоуправления. Положение стало законодательной основой существования казачьей местной власти [14, с. 39].

Во главе Войска Донского стояли наказные атаманы. Территориально Войско Донское делилось на округа. Низшей административной единицей была станица, нередко состоявшая из нескольких хуторов. Высшим органом власти на местном уровне являлся станичный казачий круг. Право и обязанность участвовать в нем предоставлялось всем казакам мужского пола, достигшим 21 года. Казачий круг достаточно демократично избирал атаманов (хуторских, станичных, окружных), правления при них, рассматривал важнейшие вопросы развития территории и жизни населения.

Постоянно действующим выборным органом было правление. Оно решало все конкретные финансовые и хозяйственные, мобилизационные и культурные вопросы. Оно же рассматривало мелкие спорные и нередко уголовные дела, обладая значительными полномочиями по вынесению приговора. Крупные споры выносились на станичный круг [15, с. 35].

В связи с реформами 60-70-х годов XIX столетия развитие самоуправления на Дону приостановилось. Остро встала проблема ликвидации обособленности ряда территорий империи, их специфических черт, которые могли воспрепятствовать развитию рыночных отношений в экономике и формированию гражданского общества. В этот период происходят значительные изменения в структуре населения казачьей области, связанные с развитием промышленности, транспорта, торговли. Количественно растет донское крестьянство, составлявшее к середине века свыше 35 % сельских жителей, соответственно, уменьшается удельный вес казачества. К началу XX в. оно уже составляло менее половины населения Дона [16, с. 79].

Принятое в 1870 г. «Положение об общественном управлении в казачьих войсках» максимально приближало станичное казачье управление и по принципам своего формирования, и по компетенции к сельскому крестьянскому управлению, предусмотренному реформой 1861 г. Однако в целом идеи буржуазно-либерального реформирования натолкнулись на сопротивление донского войскового начальства. Их несогласие с общероссийскими реформами явственно проявилось в отношении к созданному на Дону такому демократическому институту, как земство, которое рассматривалось на Дону не только как конкурент казачьей администрации в сфере решения хозяйственных вопросов, но и как рассадник идей, подрывавших основы всего строя казачьей жизни. В 1882 г. земство на Дону фактически прекратило свое существование [1, с. 78].

По аналогичным причинам не могла быть осуществлена реформа городского выборного самоуправления в административном центре Области войска Донского - Новочеркасске. А в начале 90-х гг. была проведена своеобразная контрреформа станичного управления, отменившая целый ряд статей «Положения» 1870 г. и превратившая станичное управление в бюрократический институт, состоявший из чиновников, которые назначались войсковым начальством.

В 1920 г. казачество как сословие было упразднено, а система казачьего самоуправления ликвидирована. Однако традиции самоуправления, демократической местной власти сохранились до нашего времени. Это подтверждается огромным размахом возрождения казачества в последние годы, выдвигаемыми им программами восстановления самоуправленческих начал во многих регионах современной России.

Литература

1. Перехов А.Я. Исторические особенности организации местного самоуправления на Дону // Местное самоуправление на рубеже веков: история и современность / Отв. ред. Н.С. Бондарь. Ростов н/Дону, 2000.

2. Лунин Б.В. Очерки истории Придонья-Приазовья. Ростов н/Дону, 1951.

3. Пронштейн А.П. Земля Донская в XVIII веке. Ростов н/Дону, 1983.

4. Столетие Военного министерства (1802-1902): Исторический очерк. СПб., 1902. Т. XI. Ч. I.

5. Астапенко М.П. История донского казачества. Ростов н/Дону, 2004.

6. Небратенко Г.Г., Куксенко Е.И. Теория и история обычного права донских казаков. Ростов н/Дону, 2005.

7. Попов Х.И. Краткий очерк прошлого донского казачества // Сборник Областного Войска Донского Статистического Комитета. Новочеркасск, 1908. Вып. VII.

8. Самоуправление на Дону. Двадцать три века истории выборов / Под ред. С.В. Юсова. Ростов н/Дону, 2002.

9. Сухоруков В.Д. Историческое описание земли Войска Донского // Дон. 1990. № 10.

10. Донская история в вопросах и ответах / Под ред. Е.И. Дулимова, С.А. Кислицына. Ростов н/Дону, 1997. Т. 1.

11. Тимощенков И.В. Общественный быт и народные обычаи Казанской станицы // Труды Областного Войска Донского Статистического Комитета. Новочеркасск, 1874. Вып. II.

12. Буданов И.П. Дон и Москва. М., 1896. Кн. 1.

13. Голошубова В.А. Демократические традиции донского казачества // Северо-Кавказский регион. 2007. № 3.

14. Герман О.Б. Правовое положение казачества и крестьянства Юго-Востока Европейской России в 1861-1920 гг. Ростов н/Дону, 2003.

15. История управления и самоуправления на Юге России / Под. ред. Е.М. Трусовой. Ростов н/Дону, 2005.

16. Болдырев С.И. Некоторые вопросы организации и деятельности местных органов власти на Дону (исторический аспект) // Местное самоуправление на рубеже веков: история и современность / Отв. ред. Н.С. Бондарь. Ростов н/Дону, 2000.