Правовая природа платных услуг бюджетных учреждений

вокруг него всех трудящихся. Централизованное государство рассматривалось как основное орудие осуществления социалистических преобразований, как инструмент подавления сопротивления свергнутых классов11.

В УК РСФСР 1922 г. и 1926 г. нормы об ответственности за оскорбление судьи либо участника судебного разбирательства не было. Отсутствие специальной нормы об ответственности за оскорбление судьи или кого-либо из участников судебного разбирательства, по-видимому, объясняется тем, что суд рассматривался как специфический орган государства, представлявший собой часть общегосударственного механизма, и судебная власть как отдельная форма государственного регулирования правоотношений не выделялась.

Существовавший в законодательстве пробел в какой-то мере был устранен с принятием Закона СССР от 2 ноября 1989 г. «Об ответственности за неуважение к суду», который предусмотрел два вида ответственности за неуважение к суду: уголовную (ст. 1.4) и административную (ст. 5.7). В развитие этого Закона в УК РСФСР 1960 г. была введена ст. 176.3 «Оскорбление судьи, народного или присяжного заседателя». Она предусматривала ответственность за оскорбление судьи, народного или присяжного заседателя в связи с их деятельностью по осуществлению правосудия

Таким образом, появлению в современном уголовном законе нормы об ответственности за неуважение к суду предшествовал долгий и сложный путь становления и развития этого института, который с конца XV в. до принятия УК РФ претерпел серьезные изме-

нения так же, как и все российское уголовное право. Вместе с тем основные положения институт уголовной ответственности за неуважение к суду (объект и объективная сторона этого состава преступления; круг потерпевших; место; время, способ совершения преступления) так или иначе отражены в нормативных актах.

Норма об уголовной ответственности за неуважение к суду не была заимствована из какого-либо зарубежного источника права, а стала итогом долгого и сложного эволюционного развития российского законодательства, приведшего в конечном счете к появлению в УК РФ ст. 297.

1 Кутафин О.Е., Лебедев В.М., Семигин Г.Ю. Судебная власть в России. История. Документы. Начала формирования судебной власти: в 6 т. М., 2003. Т. 1. С. 15.

2 Российское законодательство X—XX веков. М., 1985. Т. 2. С. 26.

3 Российское законодательство X—XX веков. М., 1985. Т. 3. С. 113.

4 Кутафин О.Е., Лебедев В.М., Семигин Г.Ю. Указ. соч. С. 7—9.

5 Российское законодательство X—XX веков. М., 1985. Т 4.С. 334.

6 Там же. С. 364.

7 Российское законодательство X—XX веков. М., 1985. Т 6. С. 246—247.

8 Там же. С. 248.

9 Там же. С. 249.

10 Там же. С. 248.

11 Кутафин О.Е., Лебедев В.М., Семигин Г.Ю. Указ. соч. Т. 5. С. 7.

ПРАВОВАЯ ПРИРОДА ПЛАТНЫХ УСЛУГ БЮДЖЕТНЫХ УЧРЕЖДЕНИЙ

С.Я. БОЖЕНОК,

кандидат юридических наук boser@pochta.ru

Аннотация. Анализируется правовая природа возмездной деятельности бюджетных учреждений. С учетом правовых норм и доктринальных толкований института «предпринимательская деятельность» исследуется содержание деятельности бюджетных учреждений по оказанию платных услуг.

Ключевые слова: бюджетные учреждения, платные услуги, предпринимательская деятельность.

LEGAL NATURE OF PAY SERVICES OF BUDGET INSTITUTIONS

S.Y. BOZHENOK,

eandidate of law

The summary. The article under review is devoted to the problems of legal nature of onerous activity of budget institutions. Provision of pay services by budget institutions is analyzed with the account of legal norms and doctrinal interpretation of the institute of «business activity».

Key words: budget institutions, pay services, business activity.

Бюджетным учреждением является государственное (муниципальное) учреждение, финансовое обеспечение выполнения функций которого, в том числе по оказанию государственных (муниципальных) услуг физическим и юридическим лицам в соответствии с государственным (муниципальным) заданием, осуществляется за счет средств соответствующего бюджета на основе бюджетной сметы (ст. 6 БК). Аналогичные признаки бюджетного учреждения определены в ГК. Так, учреждением признается некоммерческая организация, созданная собственником для осуществления управленческих, социально-культурных или иных функций некоммерческого характера (ст. 120). В обязанности учредителя входит обеспечение созданного им бюджетного учреждения имуществом (включая денежные средства), которое передается учреждению на праве оперативного управления.

Анализ отдельных норм БК свидетельствует о том, что бюджетные учреждения вправе, помимо реализации своих основных функций и оказания государственных услуг, осуществлять иную деятельность на возмездной основе. Между тем бюджетным законодательством не регламентирован порядок ее осуществления, в связи с чем, применяя аналогию права, следует обратиться к гражданскому законодательству, регламентирующему основы гражданско-правовых отношений, в которые, несомненно, вступают бюджетные учреждения. Ответ на вопрос, связанный с определением правовой сущности возмездной деятельности бюджетных учреждений, видится в соотнесении ее с такими гражданскими институтами, как «предпринимательская деятельность» и «иная приносящая доход деятельность».

Оказание платных услуг бюджетными учреждениями должно осуществляться в соответствии с требованиями гражданского законодательства, которому в отличие от бюджетного неизвестна такая форма экономических отношений. Вместе с тем в ГК регламентирован аналогичный по своему содержанию институт предпринимательской деятельности, распространяющийся на всех юридических лиц, в том числе на государственные учреждения, обладающие статусом некоммерческих организаций. Так, некоммерческие организации могут осуществлять предпринимательскую деятельность в той мере, в какой это служит достижению целей, ради которых они созданы, и соответствуют этим целям (ст. 50).

В литературе высказывается мнение о том, что бюджетные учреждения не вправе заниматься предпринимательской деятельностью. О.Н. Садиков отмечает, что «в соответствии с учредительными документами учреждению может быть предоставлено право осуществлять приносящую доходы деятельность, которую нельзя назвать предпринимательской в смысле определения ст. 2 ГК»1.

Законодательство отличается разнообразием в подходе к вопросу о понятии предпринимательской дея-

тельности некоммерческих организаций. Федеральный закон «О некоммерческих организациях» определяет понятие предпринимательской деятельности через понятие «прибыль». Такой деятельностью «признается приносящее прибыль производство товаров и услуг, отвечающих целям создания некоммерческой организации, а также приобретение и реализация ценных бумаг, имущественных и неимущественных прав, участие в хозяйственных обществах и участие в товариществах на вере в качестве вкладчика» (п. 2 ст. 24).

Легальное понятие прибыли дано в НК. Прибылью признаются полученные доходы, уменьшенные на величину произведенных расходов (ст. 247).

Анализ п. 2 ст. 24 Федерального закона «О некоммерческих организациях» и ст. 247 НК позволяет сделать вывод о том, что деятельность некоммерческих организаций может быть признана предпринимательской в том случае, если доходы от ее осуществления превысят расходы на нее. Однако не всегда некоммерческая организация извлекает прибыль, так как ее деятельность не застрахована от убытков. Возможна ситуация, когда одна и та же возмездная деятельность некоммерческой организации в случае получения прибыли будет признаваться предпринимательской, а при ее отсутствии — нет. Содержащееся в Федеральном законе «О некоммерческих организациях» определение предпринимательской деятельности является неудачным.

Анализ положений других нормативных правовых актов, регламентирующих вопросы хозяйственной деятельности отдельных видов некоммерческих организаций, также не дает однозначного представления о сущности этой деятельности. Так, Федеральный закон «Об общественных объединениях» вообще не содержит определения понятия «предпринимательская деятельность»: общественные объединения могут осуществлять предпринимательскую деятельность лишь постольку, поскольку это служит достижению уставных целей, ради которых они созданы, и соответствующую этим целям. Предпринимательская деятельность осуществляется общественными объединениями в соответствии с ГК, Федеральным законом «О введении в действие части первой Гражданского кодекса Российской Федерации» и другими законодательными актами (ст. 37).

В Основах законодательства РФ о культуре также отсутствует легальное определение понятия предпринимательской деятельности. В ст. 47 лишь указано, что «государственные и муниципальные организации культуры вправе вести предпринимательскую деятельность в соответствии с законодательством. Согласно ст. 24 Федерального закона «Об основах социального обслуживания населения в Российской Федерации» учреждения социального обслуживания имеют право вести предпринимательскую деятельность лишь постольку, поскольку

это служит достижению целей, ради которых они созданы.

Оценивая законодательный массив, затрагивающий вопросы предпринимательской деятельности некоммерческих организаций, можно сделать вывод о том, что этот вопрос четко и окончательно не регламентирован. При правовой оценке возмездной деятельности бюджетных учреждений следует руководствоваться общим понятием предпринимательской деятельности, содержащимся в ГК. Предпринимательская деятельность — это самостоятельная осуществляемая на свой риск деятельность, направленная на систематическое получение прибыли от пользования имуществом, продажи товаров, выполнения работ или оказания услуг (ст. 2).

Возмездная деятельность бюджетных учреждений, чтобы она была признана предпринимательской, должна отвечать следующим трем признакам: 1) быть самостоятельной; 2) осуществляться на свой риск; 3) реализовываться в целях извлечения прибыли.

Термин «самостоятельность» встречается в ГК неоднократно (см. ст. 26, 28, 30, 48, 295, 297, п. 2 ст. 298). Самостоятельность рассматривается законодателем как возможность своими действиями и в своем интересе приобретать гражданские права и обязанности, а также нести ответственность за принятые на себя обязательства. Самостоятельность возмездной деятельности бюджетных учреждений означала бы наличие у них права принятия самостоятельных решений по вопросам хозяйственной деятельности независимо от воли собственника — государства.

Между тем законодатель обоснованно устанавливает границы предпринимательской деятельности некоммерческих организаций (п. 1 ст. 50, ч. 2 п. 3 ст. 50 ГК). Ограничения предпринимательства предусмотрены и в отношении коммерческих организаций (п. 2 ст. 50, абз. 2, 3 п. 1 ст. 49 и др.). Однако объем ограничений, распространяющихся на деятельность некоммерческих организаций, отличается по сравнению с коммерческими организациями. Помимо запрета на осуществление отдельных видов деятельности, необходимости приобретения лицензии для осуществления некоторых видов деятельности, в отношении некоммерческих организаций введены дополнительные ограничения. Во-первых, определены границы предпринимательской деятельности. Некоммерческая организация может осуществлять предпринимательскую деятельность постольку, поскольку это служит достижению целей, ради которых она создана. Во-вторых, предпринимательская деятельность отдельных видов некоммерческих организаций может быть ограничена на основании законодательства (п. 2 ст. 24 Федерального закона «О некоммерческих организациях»). Некоммерческая организация вправе осуществлять только те виды предпринимательской

деятельности, которые прямо установлены законом в отношении конкретного вида некоммерческой орга-низации2.

Объем самостоятельности некоммерческой организации меньше объема самостоятельности коммерческой организации. Возможность осуществления возмездной деятельности, виды платных услуг, оказываемых бюджетными учреждениями, и т.п., как правило, определяются соответствующими нормативными правовыми актами (см., например, постановления Правительства РФ от 5 июля 2001 г. № 505 «Об утверждении Правил оказания платных образовательных услуг», от 24 июня 1996 г. № 739 «О предоставлении бесплатного социального обслуживания и платных социальных услуг государственными социальными службами»). Такая деятельность не может быть признана самостоятельной. Однако в ряде случаев бюджетные учреждения самостоятельно определяют перечни оказываемых ими платных услуг, порядок их реализации, а также устанавливают режим получения и использования средств от такой деятельности.

Еще один обязательный признак предпринимательской деятельности, указанный в ГК, — риск. Осуществление предпринимательской деятельности на свой риск заключается в наличии самостоятельной ответственности учреждения за результаты действий, связанных с такого рода занятием3. Положения более 80 статей, оперирующие термином «риск» (см. ст. 24, 82, 87, 96, 312, п. 3 ст. 382, ст. 595, 669, 696, 705, 741 и др.), связывают риск со случайной гибелью или повреждением имущества, а также возмещением причиненных убытков. Предприниматель при неисполнении или ненадлежащем исполнении обязательства при осуществлении предпринимательской деятельности несет повышенную ответственность, поскольку отвечает даже за случайное (невиновное) причинение убытков (ст. 401).

Как отмечает М.Н. Суворовцова, в юридической литературе отсутствует однозначное толкование категории «риск». Как объективная категория риск связывается с опасностью, невыгодными имущественными последствиями в виде гибели или порчи имущества и иных имущественных потерь. При характеристике риска как субъективной категории учитывается отношение лица к отрицательным последствиям, которое проявляется в неосознании и невозможности осознания противоправных последствий. Предпринимательский риск — это разновидность риска, обусловленного возможностью наступления отрицательных последствий; незапланированных результатов, т.е. убытков4.

Бюджетные учреждения, оказывая платные услуги, также несут риск имущественной ответственности, поскольку их деятельность строится на общих для всех гражданско-правовых принципах. Между тем их риск отличается от возможных убытков небюд-

жетных организаций, поскольку в соответствии со ст. 120 ГК при недостаточности денежных средств у бюджетных учреждений субсидиарную ответственность по их обязательствам несет собственник — государство.

Следующий признак, характеризующий предпринимательскую деятельность, — систематическое получение прибыли, т.е. разницы между доходом от продажи товаров или оказания услуг и затрат на производство и продажу этих товаров или услуг. Основным элементом этого признака является специальная цель — систематическое получение прибыли, т.е. прибыли постоянной.

Категория «цель» — многогранное явление, исследуемое философами, психологами, юристами и другими учеными. В психологии цель рассматривается исключительно как фаза волевого процесса. Философское понимание цели не сводится к ее психологическому пониманию. Под целью понимается сложное соотношение ряда взаимосвязанных сторон-элементов.

Однако среди ученых-философов нет единства взглядов. Некоторые в качестве основополагающего признают субъективный фактор, т.е. «идеальный образ будущего явления», «идею, в которой выражена определенная цель»5. Так, по мнению Д.А. Керимо-ва, «цель представляет собой идеальный образ тех результатов волевых действий индивида, ради которых эти действия им совершаются... Цель является, таким образом, исходным пунктом и двигательной силой волевой деятельности индивида и одновременно фактором в этой деятельности»6.

Субъективный фактор выделяют и некоторые ученые-юристы, говоря о разных жизненных обстоятельствах. В.П. Шахматов отмечает, что «цель, которую преследует субъект, совершая сделку, представляет собой идеальное предвосхищение в его сознании тех изменений в реальных общественных отношениях, являющихся предметом правового регулирования норм права о сделках данного вида, которые наступят после ее совершения и исполнения»7. P.O. Халфина под целью договора понимает ту основную цель, для достижения которой заключается договор, а не конкретный результат, который вытекает из согласованного волеизъявления сторон8.

Иную позицию занимает Т.А. Казакевич, выделяя также средства, применяемые для достижения цели, объект, подвергающийся воздействию целенаправленной деятельности, сам преобразующийся труд9. По мнению Р.П. Мананковой, цель — это процесс, начальной стадией которого является реализация цели как идеи. Затем следует стадия осуществления цели в ее связи со средствами, и наконец завершающая стадия осуществленной цели. Осуществленная цель перестает быть целью10.

Как полагает М.Н. Суворовцова, цель следует рассматривать как многогранное явление на разных

стадиях реализации. Признак «направленности на систематическое получение прибыли» можно охарактеризовать лишь как первую, начальную стадию реализации цели, т.е. предвосхищение результата. Результат может достигаться осознанными активными действиями или при бездействии. Главное, что лицо, стремящееся к цели, мысленно воссоздает желаемый результат, хочет его наступления. Цель и конечный результат могут не совпадать: прибыль может быть нерегулярной. Более того, она вообще может отсутствовать, возможны и убытки. Последнее не имеет решающего значения при характеристике цели, главным остается то, что все силы и средства были направлены на получение прибыли11.

Основная деятельность бюджетных учреждений не может быть направлена на извлечение прибыли, поскольку это противоречит целям создания некоммерческих организаций, к которым они относятся. По мнению Л.И. Якобсона, оказание ими платных услуг не равнозначно извлечению прибыли. «Последнее предполагает, что часть выручки не расходуется на нужды того юридического лица, которое получил эту выручку за счет реализации своей продукции (работ, услуг), а поступает в доход собственника. Некоммерческая организация обязана полностью расходовать свою выручку на осуществление собственных уставных функций»12.

Учитывая существующий механизм учета доходов бюджетных учреждений, полученных от оказания ими платных услуг, предусматривающий зачисление таких денежных средств в качестве доходов бюджета, т.е. фактически в доход государства, все же следует признать, что бюджетными учреждениями осуществляется возмездная деятельность, связанная с извлечением прибыли.

Возмездная деятельность бюджетных учреждений не может быть признана предпринимательской, поскольку в ней отчасти проявляются гражданско-правовые признаки. Такая деятельность схожа с предпринимательской, но в силу объективных причин (отсутствие полной самостоятельности, имущественной ответственности, а также цели на систематическое получение прибыли) ее можно считать ква-зипредпринимательской13. Примером квазипредпринимательской деятельности бюджетных учреждений может служить деятельность высших образовательных и научных учреждений, которые в соответствии с п. 4 ст. 27 Закона РФ «О высшем и послевузовском профессиональном образовании» могут выступать в качестве арендодателя закрепленного за ними имущества.

1 Комментарий к Гражданскому кодексу Российской Федерации, части первой (постатейный) / под ред. О.Н. Сади-кова. М., 1997. С. 108.

2 Суворовцова М.Н. Государственный вуз как юридиче-

ское лицо : автореф. ... канд. юрид. наук. Томск, 2004.

3 Термин «риск» означает возможный убыток или неудачу в каком-либо деле (Ожегов С.И. Словарь русского языка. М., 1981).

4 Суворовцова М.Н. Указ. соч.

5 Федоров Г.А. Материалистическая диалектика о категории цели // Вопросы философии. 1956. № 1. С. 67; Керимов Д.А. Философские проблемы права. М., 1972. С. 372—373.

6 Керимов Д.А. Категория цели в советском праве // Правоведение. 1964. № 3. С. 33; его же. Цель, средства, прогноз // Право и образование. 2003. № 2. С. 34—35.

7 Шахматов В.П. Составы противоправных сделок и обусловленные ими последствия. Томск, 1967. С. 73.

8 Халфина P.O. Значение и сущность договора в советском социалистическом гражданском праве. М., 1954. С. 50—51.

9 Казакевич Т.А. Целесообразность и цель в общественном развитии // Вестник Ленинградского университета. Серия: экономики, философии и права. 1963. Вып. 4. № 23. С. 55.

10 Мананкова Р.П. Правоотношение общей долевой собственности. Томск, 1977. С. 73.

11 Суворовцова М.Н. Указ. соч.

12 Якобсон Л.И. Некоммерческий сектор экономики: проблемы правового регулирования // Гос-во и право. 1992. № 3. С. 47.

13 М.Н. Суворовцова полагает возможным применить прием правовой фикции и рассматривать такую деятельность как приравненную к предпринимательской (Суворовцова М.Н. Указ. соч.).

ОСНОВНЫЕ ПРОБЛЕМЫ ОБРАЗОВАНИЯ И ДЕЯТЕЛЬНОСТИ КОНСТИТУЦИОННЫХ (УСТАВНЫХ) СУДОВ СУБЪЕКТОВ ФЕДЕРАЦИИ

В.В. БОРОДИН,

доктор юридических наук, профессор, заслуженный юрист РФ, профессор кафедры конституционного и международного права Санкт-Петербургского университета МВД России

В.И. УШАКОВ, аспирант юридического факультета Санкт-Петербургского государственного университета аэрокосмического приборостроения

Аннотация. Рассматриваются проблемы численности судей конституционных судов субъектов Федерации, их функционирования при изменении численности судей, проблемы финансирования их деятельности, а также вопросы квалификационных требований судей конституционных судов субъектов Федерации. Сделаны выводы о целесообразности создания конституционных судов в субъектах Федерации.

Ключевые слова: конституционный суд субъекта Федерации, уставный суд субъекта Федерации, состав конституционного суда субъекта Федерации, срок полномочий судьи конституционного суда субъекта Федерации.

THE MAIN PROBLEMS OF THE ESTABLISHMENT AND OPERATION OF THE CONSTITUTIONAL (CHARTER) COURTS OF RF SUBJECTS

V. V. BORODIN,

JD, Professor, Honored Lawyer of Russia, Professor of the department of Constitutional and International Law,

St. Petersburg University of the Ministry of Internal Affairs of Russia

V.I. USHAKOV,

Aspirant of the Faculty of Law, St. Petersburg State University of Aerospace Instrumentation

The summary. This article discusses the problem of the number of judges of the Constitutional Courts of RF subjects, the functioning of the courts when changing the number of judges, the problem of financing the activities of vessels of RF subjects, as well as questions of qualifications of judges of the Constitutional Courts of RF subjects. On the basis of the study the author concludes the feasibility of the Constitutional Courts in the regions of Russia.

Key words: constitutional court of RF subjects, the authorized court of the RF subject, the composition of the Constitutional Court of the RF subject, the term of office of Judge of the Constitutional Court of the RF subject.