Финансово-организационные аспекты управления государственным региональным долгом

В. В. Бевзюк

ФИНАНСОВО-ОРГАНИЗАЦИОННЫЕ АСПЕКТЫ УПРАВЛЕНИЯ ГОСУДАРСТВЕННЫМ РЕГИОНАЛЬНЫМ ДОЛГОМ Аннотация

В статье раскрыты проблемы эффективного управления государственным региональным долгом в условиях реализации бюджетной реформы и проведения взвешенной долговой политики государства. Исследованы теоретические подходы к выбору сбалансированности бюджета посредством государственных заимствований. Проведен углубленный анализ финансово-организационного обеспечения процесса управления государственным долгом субъектов Федерации и обоснованы направления повышения его эффективности.

Annotation

The article illustrates the problems of efficient management of governmental regional debt in conditions of acting fiscal policy and confucting debt policy of the government. Theoretical approaches to choosing appropriate budget by the mean of governmental loans are researched. A deep analysis of financial organizational process of managing governmental debts of different regions of Russian Federation and the decided direction to increase its efficiency.

Ключевые слова

Государственный региональный долг; долговая политика; долговая устойчивость; сбалансированность бюджета.

Keywords

Governmental regional debt, fiscal policy, debt policy of the government, appropriate budget, governmental loans.

Государственный долг является органичным элементом в системе финансовых отношений, важнейшим инструментом обеспечения экономической безопасности страны. Необходимость обязательного достижения равновесия между бюджетными расходами и источниками их финансирования на всех уровнях бюджетной системы обусловлена требованием, вытекающим из принципа сбалансированности бюджетов, зафиксированного в статье 31 Бюджетного кодекса РФ [1]. Законодательством установлены довольно жесткие требования к формированию долговых обязательств государства, а также к самой системе управления государственным долгом, поэтому последние годы характеризуются достаточно взве-

шенной долговой политикой государства, которая предусматривает:

- обеспечение сбалансированности федерального бюджета при сохранении достигнутой в последние годы высокой степени долговой устойчивости;

- развитие эффективного национального рынка государственных ценных бумаг;

- поддержание высокого уровня кредитных рейтингов России инвестиционной категории с перспективой повышения рейтингов до категории «А»;

- обеспечение постоянного доступа Российской Федерации и национальных корпоративных заемщиков к внутреннему и внешнему источникам заемного капитала на приемлемых условиях, минимизацию стоимости заимствований

[2].

Государственный (муниципаль-

ный) долг - это обязательства, возникающие из государственных (муниципальных) заимствований, гарантий по обязательствам третьих лиц, другие обязательства в соответствии с видами долговых обязательств, установленных Бюджетным кодексом РФ, принятых на себя Российской Федерацией, субъектом Российской Федерации (муниципальным образованием) [1, ст. 6].

Методологические подходы, используемые правительствами различных государств, к выбору методов сбалансированности бюджетов и проведению политики заимствований различались на разных этапах исторического развития.

В современной экономической теории существует несколько основных концепций сбалансированности бюджета. Теория ежегодно балансируемого бюджета строго закрепляет необходимость соответствия бюджетных расходов и доходов на ежегодной основе. Теория циклического балансирования бюджета предполагает, что в период кризиса государство должно снижать налоги и увеличивать расходы, сознательно вызывая дефицит бюджета. В фазе подъема оно повышает налоги и сокращает свои расходы, а возникающее в результате положительное сальдо бюджета может быть использовано на покрытие государственного долга, появившегося в период кризиса. Теории «компенсирующего бюджета» и «функциональных финансов» признают необязательность ежегодного достижения равенства между расходами и доходами бюджета, а главным считается активное использование государственных расходов и налоговой политики для постоянного поддержания в стране макроэкономической стабильности.

В современных условиях все возрастающее значение приобретают проблемы эффективного управления госу-

дарственным региональным долгом, решение которых имеет не только теоретическое, но и практическое значение, связанное с обобщением и систематизацией накопленного регионами опыта по управлению региональными заимствованиями. Теоретические аспекты исследования государственного регионального долга опираются на основные положения институциональных теорий.

В последнее время в экономической литературе появился целый ряд направлений исследования государственного регионального долга на основе институциональных теорий и рассмотрения регионального долга как государственного финансового института,

функционирующего по определенным правилам, которые определяют взаимоотношения между экономическими субъектами. При этом институт регионального долга исследуется как система принятых правил построения отношений по поводу заимствований, осуществляемых органами региональной власти у экономических субъектов на основе учета внешней и внутренней среды функционирования [3, с 20-23].

Соглашаясь с правомерностью такого понимания государственного регионального долга, соответствующего современным представлениям в рамках институциональной теории, следует также обратить внимание на экономическую природу государственного долга. С экономической точки зрения, государственный долг представляет собой задолженность государственных органов, возникшую в результате формирования дополнительных ресурсов государства, направленных на разрешение противоречий между социальноэкономическими потребностями общества и его финансовыми возможностями на основе заимствования денежных средств у юридических и физических лиц, международных финансовых организаций, иностранных государств и иных субъектов международного права.

Другими словами, для финансирования бюджетного дефицита государство прибегает к внешним и внутренним заимствованиям, в результате чего и формируется государственный долг.

Неотъемлемым элементом долговой политики Российского государства является процесс управления государственным долгом. Необходимость в таком управлении возникает в связи с тем, что государственный долг нуждается в организации, упорядочении, регулировании со стороны государства.

Управление государственным долгом - это разработка и реализация стратегии, направленной на привлечение необходимых объемов финансовых ресурсов, достижение оптимальных параметров долга по степени риска и стоимости его обслуживания, совокупность мер по регулированию объемов долга и его структуры, регулированию рынка заимствований и контроля за эффективным их использованием. Государственный долг, в том числе региональный, выступает и как инструмент управления, и как объект управления. Как инструмент управления государственный долг обеспечивает возможность представительным и исполнительным органам власти оказывать влияние на финансовый рынок, инвестиции, организацию населением своих сбережений и другие экономические процессы. Когда государственный долг выступает в качестве объекта управления, государство определяет соотношение между различными видами долговой деятельности (государственные займы, кредиты, гарантии), структуру видов долгов по видам и доходности, порядок выпуска и обращения государственных ценных бумаг, порядок предоставления и возврата государственных кредитов, порядок предоставления государственных гарантий и обязательств по ним. В процессе управления государственным долгом решается целый ряд задач.

Управление государственным долгом осуществляется с помощью таких методов, как: рефинансирование (погашение части государственного долга за счет вновь привлеченных средств); конверсия (изменение доходности займа), консолидация (объединение ранее выпущенных в новые с более длительным сроком погашения), отсрочка (консолидация при одновременном отказе государства от выплаты дохода по займам в определенные сроки), дефолт (отказ государства от уплаты государственного долга).

Не менее важное значение с теоретических позиций и практической значимости имеет оценка эффективности управления государственным региональным долгом, предполагающая определение степени достижения основных параметров долга: его величины, структуры, стоимости обслуживания, - и способность органов государственной власти удерживать их на уровне, необходимом для обеспечения макроэкономической стабильности. Наиболее общим показателем, характеризующим эффективность управления государственным долгом, является уровень долговой нагрузки. Размер и качество долговой нагрузки на бюджет региона во многом характеризуют его кредитоспособность, поскольку определяют объем средств, которые должны быть направлены на своевременное выполнение долговых обязательств региональными органами власти.

Анализ финансово-

организационного обеспечения процесса управления государственным долгом в ряде субъектов Федерации показал, что положения бюджетного законодательства в настоящее время не предусматривают среди субъектов Федерации единого подхода к данному вопросу. Существуют различия в приоритетах проводимой регионами долговой политики. Как отмечают специалисты, зачастую вектор ее реализации направлен не на развитие, а на покрытие кассовых разрывов с целью финансирования наи-

более социально значимых потребностей. Сохраняющаяся на высоком уровне долговая нагрузка на бюджеты субъектов РФ в значительной степени препятствует реализации курса на ускорение социально-экономического развития регионов. По состоянию на 1 января

2011 г. государственный долг субъектов составил 1 104,6 млрд. руб., или 2,4% ВВП, в том числе государственный внешний долг субъектов - 32,0 млрд. руб. (1,1 млрд. дол. США), или менее

0,1% ВВП. Динамика государственного долга субъектов Российской Федерации за 2006-2011 гг. представлена на рис. 1.

На 1 января 2012 года государственный долг субъектов Российской Федерации составил 1 172,2 млрд. руб., или 107% от уровня 1 января 2011 года. Наибольший объем государственного долга наблюдается у следующих субъектов Российской Федерации: г. Москвы (234,1 млрд. руб.), Московской области (106,1 млрд. руб.), у Республики Татарстан (80,3 млрд. руб.), Краснодарского края (39,9 млрд. руб.), Нижегородской области (37,9 млрд. руб.).

Рис. 1. Динамика государственного долга субъектов Российской Федерации

за 2006-2011 гг. (млрд. руб.) [2]

В 23 субъектах Российской Федерации государственный долг на 1 января 2012 составил более 50% от объема налоговых и неналоговых доходов. При этом в Республиках Мордовии и Северной Осетии-Алании, а также Астраханской и Костромской областях государственный долг составил 175%, 118%, 99%, и 97% соответственно от объема налоговых и неналоговых доходов субъектов Российской Федерации [4].

За последние два года наблюдалось существенное изменение структуры государственного долга субъектов Российской Федерации в сторону уве-

личения доли обязательств по привлеченным бюджетным кредитам от других бюджетов бюджетной системы Российской Федерации. Соответственно доля рыночного долга снижалась. Так, по состоянию на 1 июня 2011 г. (рис. 2) доля бюджетных кредитов в структуре долга достигла почти 37%, увеличившись по сравнению с началом 2009 года более чем в 5 раз и в значительной степени заместив задолженность по ценным бумагам (снижение на 8,7%), банковским кредитам (снижение на 11%) и государственным гарантиям субъектов (снижение на 10,3%).

Рис. 2. Структура государственного долга субъектов Российской Федерации

(по состоянию на 1 июня 2011 г.) [2]

Объем бюджетных кредитов субъектам РФ в 2013 году запланирован в размере 75 млрд. руб. против 205 млрд. руб. в 2012 году. До кризиса этот показатель составлял 20 млрд. руб. Это связано с тем обстоятельством, что Министерство финансов РФ в последние годы выдавало кредиты не только на покрытие кассовых разрывов и сбалансированность бюджетов, но и на другие цели, такие как дорожное строительство, ликвидация последствий засухи и других чрезвычайных ситуаций, в результате чего целый ряд кредитных ресурсов, по сути, заменил бюджетные субсидии.

Данные изменения явились следствием государственной антикризисной политики в сфере межбюджетных отношений, когда в условиях сокращения доходов субъектов Федерации и ограниченного доступа к рыночным ресурсам наращивание объемов льготного кредитования из федерального бюджета было оправдано и позволило стабилизировать ситуацию с региональными бюджетами.

В перспективе проведение взвешенной бюджетной политики в сфере межбюджетных отношений нацелено на существенное сокращение объема кредитования региональных бюджетов из

федерального бюджета. Получение

субъектами Федерации бюджетных кредитов предусматривается только в связи с чрезвычайными ситуациями. В частности, планируется сократить объемы бюджетных кредитов регионам более чем в 6 раз: с 128,6 млрд. руб. в 2011 году до 20,0 млрд. руб. в 2014 году. С 2012 года не планируется предоставление бюджетных кредитов на строительство, реконструкцию, капитальный ремонт, ремонт и содержание автомобильных дорог общего пользования.

В связи с этим потребности субъектов Российской Федерации в рыночных заемных ресурсах будут объективно возрастать, что, с одной стороны, налагает на субъекты Федерации повышенные требования к соблюдению стабильных показателей платежеспособности, а с другой - создает условия для конкуренции на внутреннем долговом рынке за заемные ресурсы. Этот фактор станет дополнительным стимулом, обусловливающим необходимость скорейшей реализации мер по повышению емкости и ликвидности этого рынка.

Наряду с этим с 1 января 2011 г. вступили в силу нормы Бюджетного кодекса Российской Федерации, предоставляющие право субъектам Федерации возобновить практику внешних заимст-

вований в целях финансирования дефицита бюджета и погашения внешнего долга. Однако это не затронет тех субъектов, у которых расчетная доля меж-бюджетных трансфертов из федерального бюджета (за исключением субвенций) в течение двух из трех последних отчетных лет превышала 5% объема собственных доходов консолидированного бюджета и которые вправе осуществлять внешние заимствования только для погашения внешнего долга. Еще одно ограничение состоит в том, что субъекты Федерации вправе осуществлять внешние облигационные займы при условии получения рейтингов от не менее чем двух ведущих международных рейтинговых агентств [2].

Наряду с вышеперечисленным, следует отметить, что в рамках реализации решений Президента Российской Федерации и Правительства Российской Федерации по повышению заработной платы работникам бюджетной сферы и исполнению переданных субъектам полномочий нагрузка на региональные бюджеты увеличилась. Кроме того, в 2012 году доходные источники были отвлечены на формирование региональных дорожных фондов. В настоящее время в связи с недостатком собственных доходных источников существуют риски, что субъекты Российской Федерации будут вынуждены обращаться за получением кредитов в коммерческие банки, в том числе и на осуществление текущих расходов. Кроме того, до сих пор не проработан механизм компенсации выпадающих доходов бюджетов. Принимая во внимание, что потенциал роста доходов у регионов сейчас ограничен, долговые обязательства к концу 2012 года, по оценке Счетной палаты Российской Федерации, будут увеличиваться.

В Ростовской области поддержание финансовой стабильности бюджетной системы направлено на долгосрочную ее устойчивость и обеспечение

экономически обоснованного объема и структуры государственного долга, что на протяжении последних лет является приоритетом в проведении предсказуемой бюджетной политики.

В рамках решения данной задачи Министерство финансов Ростовской области принимает участие в проведении взвешенной долговой политики, направленной на оптимизацию государственного долга и расходов на его обслуживание. По состоянию на 1 января

2012 года государственный долг Ростовской области составил 10,4 млрд. руб., или 17,1 процентов к налоговым и неналоговым доходам, при нормативе, установленном Бюджетным кодексом Российской Федерации, 100 процентов. К 2015 г. прогнозируется, что государственный долг Ростовской области составит 12,2% от собственных налоговых и неналоговых доходов областного бюджета. Осуществление заимствований в 2013-2015 гг. предусмотрено в объемах, необходимых для решения поставленных социально-экономических задач при минимизации рисков для исполнения областного бюджета и сохранении высокой степени долговой устойчивости. В 2013-2015 гг. планируется привлечь заемных средств в банках в объеме 14,1 млрд. руб. для финансирования дефицита областного бюджета и погашения ранее принятых долговых обязательств [6]. Долговая политика Ростовской области в среднесрочной перспективе будет направлена на обеспечение среднесрочной сбалансированности, ограничение размера государственного долга Ростовской области и дефицита областного бюджета, с учетом требований бюджетного законодательства.

Таким образом, из вышеизложенного можно сделать вывод, что эффективная политика управления региональным государственным долгом должна включать в себя следующие направления:

- поддержание государственного долга на уровне, обеспечивающем сохранение экономической безопасности страны;

- привлечение государственных заимствований в объемах, дополняющих доходы органов государственной власти до размеров, необходимых для обеспечения исполнения финансовых обязательств;

- минимизацию стоимости долга за счет удлинения срока заимствований и снижения доходности по долговым обязательствам;

- поддержание стабильности и предсказуемости рынка долговых обязательств;

- осуществление постоянного мониторинга динамики долговых выплат;

- создание единой системы управления долгом для координации мер по снижению уровня задолженности и обеспечения более эффективного контроля за привлечением и использованием средств;

- применение эффективных методов управления государственным долгом.

Библиографический список

1.Бюджетный кодекс Российской Федерации. [Электронный ресурс].

http://www.consultant.ru.

2. Основные направления долговой по-

литики Российской Федерации на 2012 -2014 годы [Электронный ресурс]

http://www.minfin.ru.

3. Актуальные проблемы управления государственным долгом: теория и практика / Под ред. А.В. Дорждеева, Л.В. Золотовой, С.Б. Левинсона. - М.: Финансы, 2010.

4.Доклад о результатах за 2011 год и основных направлениях деятельности

на 2013-2015 годы Министерства финансов Ростовской области [Электронный ресурс] http://www.minfinro.rsu.ru.

5.Материалы совещания в Совете Феде-

рации 12.09.2012 «О проблемах долговой нагрузки на бюджеты отдельных субъектов Российской Федерации». [Электронный ресурс]

http://www.council.gov.ru/inf ps/ chronicle/2012/09/item20236.html.

6.Доклад о результатах за 2011 год и основных направлениях деятельности на 2013-2015 годы Министерства финансов Ростовской области [Электронный ресурс] http://www.minfinro.rsu.ru.

Bibliographic list

1. Budget Code of the Russian Federation. [Electronic resource]. http://www.consultant.ru.

2. The main directions of the debt policy of the Russian Federation in 2012 - 2014 years [electronic resource] http://www.minfin.ru.

3. Actual problems of public debt management: theory and practice / ed. AV Dorzhdeeva, L. Zolotov, SB Levinson. -Moscow: Finance, 2010.

4. Report on the results for 2011 and the main activities in 2013-2015 the Ministry of Finance of the Rostov region [electronic resource] http://www.minfinro.rsu.ru.

5. Proceedings of the meeting of the Federation Council 12.09.2012 "On the debt burden on the budgets of subjects of the Russian Federation." [Electronic resource]http://www.council.gov.ru/inf_ps/ chronicle/2012/09/item20236.html.

6. Report on the results for 2011 and the main activities in 2013-2015 the Ministry of Finance of the Rostov region [electronic resource] http://www.minfinro.rsu.ru.