Государственная политика в сфере охраны детства в Украине: теоретико-методологические основы

Крывачук Л. Ф.

Государственная политика в сфере охраны детства в Украине: теоретико-методологические основы

Создание современной научно обоснованной концептуальной системы представлений, взглядов и идей о государственной политике в сфере охраны детства требует применения соответствующей теоретико-методологической базы, одной из важнейших составляющих которой является понятийно-категориальный аппарат. Это предопределяет необходимость исследования, анализа, конкретизации и совершенствования самих теоретико-методологических основ и понятийнокатегориального аппарата относительно рассматриваемой темы. Ключевым является понятие «государственная политика в сфере охраны детства». Чтобы выяснить его сущность рассмотрим сначала понятия «государственная политика» и «охрана детства».

В научной литературе существует широкий набор определений «государственной политики». Например, Т. Дай предлагает — как «чего-либо, что власть выбирает, делать это или не делать»1. Однако, как отмечают М. Говлет и М. Рамеш, во-первых, Т. Дай четко указывает, что носителем осуществления государственной политики является власть, во-вторых, Т. Дай освещает тот факт, что государственная политика включает фундаментальный выбор со стороны властей — делать или не делать что-то, то есть государственная политика, в простейшем смысле, является выбором власти принимать определенное состояние действия2. В. Дженкинс определяет «государственную политику» как «набор взаимосвязанных решений, принятых субъектом политики или их группой для выбора целей и средств их достижения в рамках специфической ситуации, в которой эти решения должны, в принципе, быть в пределах полномочий этих субъектов»3. В отличие от Т. Дая,

В. Дженкинс рассматривает «государственную политику» как процесс. Более общую формулировку предлагает Дж. Андерсон, понимая «государственную политику» как «целенаправленный курс действий, который выполняется субъектом или их группой, занимающихся проблемой или вопросом»4. Он добавляет два элемента к тем, которые предложили Т. Дай и В. Дженкинс. Во-первых, в нем отмечается, что политические

1 Dye T.R. Understanding Public Policy. Englewood Cliffs, New Jersey, 1972.

2 Говлет М., Рамеш М. Дослідження державної політики: цикли та підсистеми політики / пер. з англ. О. Рябова. Львів, 2004. С. 13.

3 Jenkins W.I. Policy Analysis: A Political and Organizational Perspective. London, 1978.

4 Anderson J.E. Public Policy Making: An Introduction. Boston, 1984.

решения часто принимает группа субъектов, а не отдельный субъект; во-вторых, определение Дж. Андерсона освещает связь между действием правительства и восприятием, реальным или нет5.

Одним из существенных является теория, которую предложил канадский ученый Л.А. Пал: государственная политика — это «направление действия или воздержание от него, избранное государственными органами для решения проблемы или совокупности взаимосвязанных проблем»6. Такое же трактование «государственной политики» приведено в «Словаре государственного управления»7. В «Энциклопедическом словаре государственного управления» данный термин описывают как «действия системы органов государственной власти в соответствии с определенными целями, направлениями, принципами для решения совокупности взаимосвязанных проблем в определенной сфере общественной деятельности»8.

Целесообразно также обратиться к определениям «государственной политики», приведенных другими учеными. В частности, А. Валевский характеризует ее как «действия органов государственной власти по решению проблем, которые оптимально способствуют реализации интересов общества»9. Государственную политику как относительно стабильную, организованную и целенаправленную деятельность правительства по определенной проблеме, которая осуществляется им непосредственно или косвенно через уполномоченных агентов и влияет на жизнь общества, рассматривают известные специалисты В. Романов, А. Рудик, Т. Брус10. В. Тертичка добавляет, что это деятельность (бездействие), осуществляемая государственными институтами. В подтверждение оптимальности такого объяснения В. Тертичка выделяет несколько характерных черт, которые, по нашему мнению, являются определяющими и для государственной политики в сфере охраны детства, а именно:

- государственная политика — это не случайное, бессистемное поведение участников процесса политики, а целенаправленное действие/бездействие, которое разрабатывается для достижения поставленной цели;

5 Говлет М., Рамеш М. Дослідження державної політики: цикли та підсистеми політики / перекл. з англ. О. Рябова. Львів, 2004. С. 14.

6 Пал Л.А. Аналіз державної політики / пер. з англ. І. Дзюб. Київ, 1999. С. 22.

7 Державне управління: словник-довідник / за заг. ред. В.М. Князєва, В. Д. Бакуменка. Київ, 2001.

8 Енциклопедичний словник з державного управління / укл.: Ю.П. Сурмін, В.Д. Бакуменко,

А.М. Михненко та ін.; за ред. Ю.В. Ковбасюка, В.П. Трощинського, Ю.П. Сурміна. Київ, 2010. С. 144.

9 Валевський О.Л. Державна політика в Україні: методологія аналізу, стратегія, механізми впровадження: монографія. Київ, 2001. С. 9.

10 Романов В. Вступ до аналізу державної політики: навч. посіб. Київ, 2000. С. 14.

- политика охватывает не отдельные абстрактные решения, а целенаправленные направления или модели действия/бездействия государственных учреждений и включает в себя как разработку политики, так и ее внедрение;

- не всякая политика проводится в жизнь через властные структуры, часто используются частные организации или отдельные лица;

- государственная политика является ответом на общественные требования или требования действия/бездействия участников процесса политики, законодателей, бюрократов, групп интересов, граждан и т.д.;

- политика — это действенность/пассивность государственных институтов, а не их планы (голословная декларация), именно такая политика анализируется и оценивается;

- государственная политика может быть положительной, когда конкретные проблемы решают, и отрицательной — при условии действия/бездействия, недостижения поставленной цели или достижения противоположного;

- государственная политика основывается на законе, то есть она должна быть легитимной, и все же легитимность является необходимым, но недостаточным условием эффективной государственной политики;

- государственная политика основывается на монополии государства на законное принуждение или насилие, то есть государственные органы используют шкалу инструментов для достижения цели политики;

- следует различать просто решения и политику: ежедневные

правительственные решения, продиктованные как политикой, так и обстоятельствами, побуждают к проведению политики, но они не являются политикой11.

Таким образом, основываясь на существующих методологических подходах к толкованию «государственной политики», выясним сущность понятия «государственная политика в сфере охраны детства».

Прежде всего отметим, что последняя, являясь составляющей государственной политики, имеет свою специфику, которая определяется особенностью самой сферы охраны детства.

В Декларации прав ребенка (1959) указано, что «ребенок, ввиду его физической и умственной незрелости, нуждается в специальной охране и заботе, включая надлежащую правовую защиту как до, так и после рождения»12. То есть

11 Тертичка В.В. Державна політика: аналіз та здійснення в Україні. Київ, 2002. С. 82-84.

12 Декларация прав ребенка // ООН. 20.11.1959 г. иЯЬ: http://zakon2.rada.gov.ua/laws/show/995_384.

охрана детства направлена на создание благоприятных условий для физического, интеллектуального и духовного развития, успешной социализации и защиты прав детей как специфической социально-демографической группы в целом и отдельного ребенка.

Перейдем непосредственно к рассмотрению понятия «охрана детства». Отдельные ученые (А. Темченко, Н. Крестовская) определяют его как «социальную функцию государства»; в том числе, А. Темченко считает, что «на сегодня за пределами исследований социальной функции государства до сих пор остается важная категория ее адресатов — дети»13.

Более конкретно понятие «охрана детства» определено и впервые введено в стране на законодательном уровне в Законе Украины «Об охране детства» (от

26.04.2001 г. № 2402-ІІІ), который определяет «охрану детства» как «систему государственных и общественных мер, направленных на обеспечение полноценной жизни, всестороннего воспитания и развития ребенка и защиты его прав» (ст. 1). Кроме того, в этом законе указано, что охрана детства является «стратегическим общенациональным приоритетом»14.

Ученые и специалисты оперируют различными понятиями относительно обозначения государственной политики в сфере охраны детства сфере, в частности: «государственная политика в сфере охраны детства», «государственная политика по охране детства» (например, эти два понятия одновременно используются в Законе Украины «Об охране детства» (от 26.04.2001 г. № 2402-ІІІ)), «государственная политика в отношении детства», «государственная политика в отношении детей» и другие. Для унификации предлагаем использовать понятие «государственная политика в сфере охраны детства» (ГПОД).

Следует отметить, что, как показал анализ нормативно-правовой базы за период 1991-2012 годов, впервые на законодательном уровне в Украине понятие «государственная политика в сфере охраны детства» был использован в 2001 году в Законе Украины «Об охране детства» (от 26.04.2001 № 2402-ІІІ), однако на сегодня данный термин не определен ни одним нормативно-правовым актом Украины.

В научной литературе заслуживает внимания понятие «государственная политика обеспечения защиты прав детей», которое введено И. Цыбулиной: государственная политика обеспечения защиты прав детей — это «система

13 Темченко О.В. Соціальна функція української держави у сфері захисту прав дитини. иЯЬ: http://vuzlib.com/content/view/1452/91.

14 Закон Украины «Об охране детства» от 26.04.2001 г. № 2402-ІІІ. иЯЬ: http://zakon2.rada.gov.ua/laws/show/2402-14.

деятельности субъектов государственной власти, местного самоуправления и общественных формирований по обеспечению надлежащих условий всестороннего развития ребенка»15.

Считаем целесообразным предложить свое определение исследуемой дефиниции. Государственная политика в сфере охраны детства — это составляющая общегосударственной политики, специфическая, приоритетная деятельность органов государственной власти, местного самоуправления и других институтов в сфере охраны детства, которая включает систему задач, принципов, основных направлений и механизмов с целью создания социально-экономических, политико-правовых, организационных условий и гарантий для физического, интеллектуального, культурного развития детей, обеспечения и защиты их прав и законных интересов.

Как было упомянуто выше, Закон Украины «Об охране детства» (от

26.04.2001 г. № 2402-Ш) регулирует политику в соответствующей области. В частности, в ст. 4 этого документа подразумевается проведение следующих

мероприятий:

- определение правовых, экономических, организационных, культурных и социальных основ по охране детства, совершенствование законодательства в сфере правовой и социальной защиты детей, приведение его в соответствие с международными правовыми нормами в этой сфере;

- обеспечение надлежащих условий для охраны здоровья, обучения, воспитания, физического, психического, социального, духовного и интеллектуального развития детей, их социально-психологической адаптации и активной жизнедеятельности, роста в семейном окружении в атмосфере мира, взаимоуважения, свободы и равенства;

- осуществление государственной политики, направленной на реализацию целевых программ по охране детства, предоставление детям льгот, преимуществ и социальных гарантий в процессе воспитания, обучения, подготовки к трудовой деятельности, поощрение научных исследований по актуальным проблемам детства;

- установление ответственности юридических и физических лиц (должностных лиц и граждан) за нарушение прав и законных интересов детей, причинение им вреда16.

15 Цибуліна І.В. Державна політика у сфері забезпечення захисту прав дитини в Україні: автореф. дис. ... канд. держ. упр.: 25.00.02 «Механізми державного управління». Харків, 2006.

16 Закон Украины «Об охране детства» от 26.04.2001 г. № 2402-ІІІ. иЯЬ: http://zakon2.rada.gov.ua/laws/show/2402-14.

Положение детей и проблемы в детской среде имеют свои особенности и различия в разных регионах. В условиях государственно-управленческой децентрализации особое значение приобретает региональная государственная политика в сфере охраны детства (РГПОД), которую нужно проводить с большей гибкостью, динамизмом и разнообразием форм и методов деятельности.

Необходимыми элементами любой политики являются ее объекты и субъекты. Объектами государственной политики в сфере охраны детства являются:

- в широком смысле — сложная динамическая, самоуправляемая система «дети — семья — общество»;

- в узком смысле — дети.

Следует подчеркнуть, что такая политика распространяется на граждан в возрасте от рождения до 18 лет независимо от происхождения, социального и имущественного положения, расовой и национальной принадлежности, пола, языка, образования, отношения к религии, рода и характера занятий. Система «ребенок — семья — общество» имеет две подсистемы: «ребенок — семья» и «ребенок — общество», центральным компонентом которых является ребенок.

Напомним, что существуют закрытые и открытые системы. Первые имеют фиксированные границы, их действия относительно независимы от среды, окружающей системы. Закрытая система, находящаяся в состоянии равновесия, не требует энергии и не способна к работе. Когда же речь идет о социальных системах, то можно говорить лишь о более или менее открытых системах. Важно то, что открытая система способна приспосабливаться к изменениям во внешней среде и должна делать это для того, чтобы продолжить свое функционирование17. Социальные системы «ребенок — семья» и «ребенок — общество», безусловно, являются открытыми.

Понятие «государственная политика в сфере охраны детства» предусматривает, что ее субъектом являются органы государственной власти и местного самоуправления. На современном этапе важными субъектами ГПОД выступают международные организации, которые действуют в интересах детей (ЮНИСЕФ, ЮНЕСКО и др.), а также детские и молодежные общественные организации, общественные и социальные институты, предприятия, учреждения, работающие в сфере охраны детства и действующие в интересах детей. Считаем, что активными субъектами ГПОД должны

17 Пахомова Т.І. Професіоналізація державної служби: системний аспект // Актуальні проблеми державного управління: зб. наук. праць. Вип. 2 (34). Одеса, 2008. С. 108.

быть, прежде всего, дети, а также родители (лица, их заменяющие), отдельные граждане, территориальные общины.

Субъекты ГПОД можно разделить на 5 групп:

1) органы государственной власти, местного самоуправления (высший, центральный, региональный, территориальный уровни);

2) общественные и социальные институты (в том числе международные общественные организации, которые действуют в интересах детей, детские и молодежные общественные организации и другие), политические партии, религиозные конфессии, благотворительные фонды (международный, национальный, региональный, территориальный уровни);

3) предприятия, учреждения, организации различных форм собственности;

4) родители (лица, их заменяющие), отдельные граждане, территориальные общины;

5) дети.

Исследование показало, что на законодательном уровне в современной Украине понятие «государственная политика в сфере охраны детства» не определено ни одним нормативно-правовым актом Украины. Учитывая научно-методологические подходы к пониманию содержания понятия «государственная политика» и специфику сферы охраны детства, можно дать следующую характеристику рассматриваемому термину: это — составляющая общегосударственной политики, специфическая, приоритетная деятельность органов государственной власти, местного самоуправления и других институтов в сфере охраны детства, которая включает систему приоритетов, задач, принципов, основных направлений и механизмов с целью создания социальноэкономических, политико-правовых, организационных условий и гарантий для физического, интеллектуального, культурного развития детей, обеспечения и защиты их прав и законных интересов.

Единства и комплексности всей системы охраны детства можно достичь при условии разработки и принятия «Концепции государственной политики в сфере охраны детства». Она должна быть теоретико-методологической и нормативно-правовой основой процесса формирования и реализации соответствующей государственной политики в Украине и должна содержать концептуальные положения и идеи, которые определяют цель, стратегические задачи и инструменты ее формирования и реализации.

Список литературы:

1. Валевський О.Л. Державна політика в Україні: методологія аналізу, стратегія, механізми впровадження. Київ, 2001.

2. Говлет М., Рамеш М. Дослідження державної політики: цикли та підсистеми політики / Пер. з англ. О. Рябова. Львів, 2004.

3. Державне управління: словник-довідник / За заг. ред. В.М. Князєва, В.Д. Бакуменка. Київ, 2001.

4. Декларация прав ребенка / ООН; Деларация, международный документ от 20.11.1959 г. URL: http://zakon2.rada.gov.ua/laws/show/995_384.

5. Енциклопедичний словник з державного управління / Укл.: Ю.П. Сурмін,

B.Д. Бакуменко, А.М. Михненко та ін.; за ред. Ю.В. Ковбасюка, В.П. Трощинського, Ю.П. Сурміна. Київ, 2010.

6. Закон Украины «Об охране детства» от 26.04.2001 г. № 2402-III. URL: http://zakon2.rada.gov.ua/laws/show/2402-14.

7. Пал Л.А. Аналіз державної політики / Пер. з англ. І. Дзюб. Київ, 1999.

8. Пахомова Т.І. Професіоналізація державної служби: системний аспект // Актуальні проблеми державного управління: зб. наук. праць. Вип. 2 (34). Одеса, 2008.

C.107-112.

9. Романов В. Вступ до аналізу державної політики: навч. посіб. Київ, 2000.

10. Темченко О.В. Соціальна функція української держави у сфері захисту прав дитини. URL: http://vuzlib.com/content/view/1452/91.

11. ТертичкаВ.В. Державна політика: аналіз та здійснення в Україні. Київ, 2002.

12. Цибуліна І.В. Державна політика у сфері забезпечення захисту прав дитини в Україні: автореф. дис. ... канд. держ. упр.: 25.00.02 «Механізми державного управління». Харків, 2006.

13. Anderson J.E. Public Policy Making: An Introduction. Boston, 1984.

14. Dye T.R. Understanding Public Policy. Englewood Cliffs, New Jersey, 1972.

15. Jenkins W.I. Policy Analysis: A Political and Organizational Perspective. London, 1978.