Земельная реформа в России: история и современность

ЭКО. - 2012. - №11

ЕФИМОВА А.А., СИЛАКОВА М.А

В статье изложены причины, направления и результаты российской земельной реформы в начале и в конце XX века, выявлены их сходство и различия, рассмотрены недостатки нынешней ситуации на примере Псковской области.

Ключевые слова: земельная реформа, крестьянство, община, приватизация, фермеризация, социальная напряжённость

Земельная реформа в России: история и современность

А.А. ЕФИМОВА, кандидат экономических наук

E-mail: efimova-alina@mail.ru. М.А. СИЛАКОВА, Псковский НИИСХ

Россельхозакадемии. E-mail: anoshkina.masha99@rambler.ru

Российская империя в начале ХХ века находилась в условиях экономического и политического кризиса. И основным препятствием развития капитализма был нерешенный аграрный вопрос.

Крестьяне составляли две трети населения страны, однако владели лишь 30% всех земель, остальное было в руках дворянства. За выкуп и аренду помещичьих земель крестьяне платили огромные деньги, а свободные крестьяне объединялись в сельские общины - первичное звено системы местного самоуправления.

Общинное землепользование в центральных российских губерниях практически было повсеместным и просуществовало довольно долго. Каждый крестьянин имел право на свою долю земли. Община помогала крестьянской семье удержать свой земельный надел: не допускалась торговля землей, ее не могли отобрать, крестьянин не мог заложить ее за долги. Однако внутри общины постепенно происходило расслоение.

Мысль об отказе от общины и передаче земли в частную собственность, создании хуторских хозяйств созрела у председателя Совета министров, министра внутренних дел П.А. Столыпина еще до его назначения на высокие государственные посты. В качестве саратовского губернатора Столыпин писал в отчете за 1904 г.: «Жажда земли, аграрные беспорядки сами по себе указывают на те меры, которые могут вывести крестьянское население из настоящего ненормального

положения. Единственным противовесом общинному началу является единоличная собственность... вот почти единственный выход крестьянина из бедноты.»1.

Концепция аграрной реформы П.А. Столыпина сводилась к следующему:

• многообразие форм землевладения - государственное, крупное частное (помещичье), общинное и личное крестьянское;

• свободный выбор крестьянами форм землевладения и землепользования;

• активная государственная поддержка аграрной реформы: кредиты на освоение «укрепленного» в личную собственность участка и покупку земли, продажа части государственных земель, бесплатные землеустроительные работы, содействие развитию кооперации, введение трехступенчатого сельскохозяйственного образования и т.д.;

• развитие местного самоуправления;

• переселение в окраинные районы, прежде всего в Сибирь. 9 ноября 1906 г. был издан царский указ о выделении крестьян из общины на хутора: каждый теперь имел право выделиться из общины и взять надел в личное владение, продать его. Были ассигнованы средства на обустройство переселенцев на новых местах, их медицинское обслуживание и общественные нужды, прокладку дорог. Переселенцы освобождались на длительное время от налогов, получали в собственность участок земли (15 га на главу семьи и 45 га на остальных ее членов), денежное пособие - 200 руб. на семью; мужчины освобождались от воинской повинности2.

За восемь лет реформы из общины вышло более 26% крестьян, которые владели 16% бывшей общинной земли3. Количество единоличных хозяйств достигло 1,5 млн, что составляло 10% от всех крестьянских хозяйств (8,8% всей надельной земли); 60% выделившихся из общин дворов продали свои наделы, переехав в города и за Урал. В Сибирь переселились около 400 тыс. крестьянских семей с созданием хуторских хозяйств.

1 Смирнов А. Реформа, которой не хватило времени на воплощение, актуальна и сегодня // Финансовые известия. - 1996. - 5 ноября. - C. 5.

2 Данилов А.А., Косулина Л.Г. История России, ХХ век. - М., 1995. - С. 50.

3 Дякин В.С. Был ли шанс у Столыпина? // Звезда. - 1990. - № 12. - С. 122.

Положительными результатами Столыпинской аграрной реформы стали освоение новых земель в Сибири, развитие промышленного производства (выпуск сельхозмашин, минеральных удобрений, строительных материалов), а также различных форм крестьянской кооперации (создано 63 тыс. кооперативов).

Негативным последствием было увеличение доли бедняцких слоев крестьянского населения.

Реформа П.А. Столыпина была прервана первой мировой войной и не достигла главной цели - ликвидации малоземелья и создания слоя зажиточного крестьянства. Так как она проводилась по принуждению государства и средств на нее было выделено в четыре раза меньше от потребности, сторонников реформы становилось все меньше, а протестов - все больше.

Пропустим период истории, связанный с развитием социализма, и проведем сравнительный анализ современной земельной реформы с земельной реформой Столыпина начала ХХ столетия. В 1990-е годы Россия переживала спад в экономическом развитии, в том числе в сельском хозяйстве. Показатели производительности труда, продуктивности животных и урожайности сельскохозяйственных культур были ниже, чем в развитых странах мира. Главной причиной отставания, как и во времена Столыпина, можно назвать отчуждение сельскохозяйственного работника от основных средств производства, в том числе от земли.

Аграрная реформа 1990-х годов в России призвана была создать эффективное, конкурентоспособное сельскохозяйственное производство, максимально обеспечить население страны собственным продовольствием. На первом этапе предусматривалось преобразование колхозов, совхозов, госхозов в хозяйства рыночного типа, создание многоукладности на селе. Основным механизмом успешного проведения первого этапа должна была стать приватизация сельскохозяйственных земель и имущества коллективных сельхозпредприятий.

Поправки 1990 г. к Конституции РФ отменили государственную монополию на землю, провозгласили многообразие форм собственности, включая частную, объявили имущество колхозов и совхозов собственностью работавших в них крестьян. Указ № 323 и Постановление правительства № 86 обязали государственные органы и сельхозпредприятия

юридически оформить передачу собственности на землю и имущество от государства членам сельхозпредприятий и привести статус сельхозпредприятий в соответствие с новыми отношениями собственности в течение 1992 г. В Постановлении № 708 наряду с уточнением некоторых моментов приватизации земли и реорганизации колхозов и совхозов излагались особые условия приватизации и реорганизации специализированных хозяйств, а также государственных животноводческих комплексов, тепличных хозяйств, птицефабрик.

Перевод на новые земельные отношения и реорганизация сельскохозяйственных предприятий проводились в полном соответствии с законодательной базой. Это прежде всего:

• наделение граждан земельными участками;

• создание и использование фонда перераспределения;

• установление норм бесплатной передачи земли в размере среднерайонной или среднехозяйственной нормы;

• предоставление права изъятия земельного пая из сельхозпредприятия для создания крестьянского хозяйства;

• выдача свидетельств на право собственности на землю;

• установление ставок земельного налога;

• формирование целевого земельного фонда для расселения беженцев и переселенцев;

• проведение земельного кадастра;

• определение органами местного самоуправления порядка и условий выкупа земельных долей;

• введение моратория на куплю-продажу земли в течение 10 лет; при его отмене - установление законодательных актов на куплю-продажу земли.

Большинство сельхозпредприятий провели приватизацию и реорганизацию в 1992-1993 гг. Такие ускоренные темпы для России объясняются тем, что руководители и специалисты хозяйств были заинтересованы в фактической передаче земли и имущества сельхозпредприятиям. Практически все сельхозпредприятия получили в 1992-1993 гг. государственные акты, в которых указывались площади переданных земель, в том числе в общую (долевую) собственность. К актам прилагались списки собственников. Земельными долями были наделены работники и пенсионеры сельхозпредприятий, а также работники социальной сферы, проживающие на территории хозяйства.

Земельная реформа на первом этапе проводилась формально, без учета мнений и желаний крестьян, под бюрократическим нажимом властей. Большинство крестьян и пенсионеров внесли свои земельные доли в различные общества, товарищества, кооперативы или передали в аренду за минимальный набор услуг - выделение техники для обработки огородов, предоставление сенокосов и пастбищ для личного скота, транспортных средств, сельскохозяйственной продукции по льготным ценам.

Псковская область по темпам приватизации земли была в первых рядах субъектов Российской Федерации. Главная цель земельной реформы - передача земли крестьянам и формирование многоукладной экономики - была достигнута ею в кратчайшие сроки (табл. 1).

Таблица 1. Динамика хода реформирования аграрного сектора в Псковской области в 1992—2011 гг. (на 01.01), ед.

Сельхозтоваропроизводители 1992 1994 1995 2011

Сельскохозяйственные предприятия, всего 351 348 366 254

В том числе: колхозы 192 54 53 2

совхозы 158 15 14 0

ТОО и ООО 0 154 154 50

АО, ЗАО, АОЗТ 0 90 106 50

сельскохозяйственные производственные кооперативы 0 32 34 138

государственные, включая муниципальные предприятия 0 3 3 8

ассоциации крестьянских хозяйств 1 5 5 6

Крестьянские (фермерские) хозяйства 2069 2903 3049 1184

Личные подсобные хозяйства населения, тыс. 131 99

В настоящее время в области преобладает общая (долевая) форма частной собственности на земельные ресурсы. Собственниками земельных долей на 01.01.2011 г. были 146026 чел., из них прошли госрегистрацию - 89%.

За период реформирования площадь сельскохозяйственных угодий с 1992 г. по 2010 г. сократилась во всех категориях хозяйств на 23% - с 1587,8 га до 1330,1 га, в том числе пашни -на 29%, посевных площадей - в три раза; в общественном

секторе соответственно - в 2,8 (с 1252,2 га до 470,1 га) и 3 раза (655,9 и 280,0 га).

Претерпела изменения и структура сельскохозяйственного производства, картофель и овощи производятся преимущественно в мелкотоварном секторе.

Деконцентрация сельскохозяйственного производства привела к снижению его эффективности (табл. 2).

Таблица 2. Динамика размеров сельскохозяйственных предприятий Псковской области в 1990—2010 гг.

Показатели В среднем на одно хозяйство

1990-1992 2010 2010 к 1990-1992, %

Сельскохозяйственные угодья, га 3576 1780 50

Из них пашня 2206 1060 48

В том числе посевные площади 2165 977 45

Поголовье, гол.: крупный рогатый скот 1183 330 28

В том числе коровы 431 152 35

свиньи 596 223 37

овцы, козы 93 3 32

Сельскохозяйственные работники, чел. 179 46 26

Энергообеспеченность на 100 га пашни, л.с. 475 244 51

В сельскохозяйственных предприятиях произошло сокращение земельных ресурсов - вдвое, поголовья скота - в три раза, энергообеспеченности - в два раза, трудовых ресурсов -в 3,9 раза. Удельный вес убыточных предприятий в 2010 г. был 63% против 3% в 1990-е годы, уровень рентабельности реализованной продукции снизился в 4 раза.

Сужение производственно-ресурсного потенциала негативно отразилось на объемах сельскохозяйственного производства (табл. 3).

В 2009-2010 гг. в сельскохозяйственных предприятиях наметилась положительная тенденция роста объемов производства сельскохозяйственной продукции, кроме льна. Государственная поддержка сельхозтоваропроизводителям в эти годы возросла более чем в два раза по сравнению с предыдущим периодом.

Таблица 3. Динамика производства основных видов сельскохозяйственной продукции в сельхозпредприятиях Псковской области в 1991—2010 гг., тыс. т

Продукция 1991 1995 2000 2005 2006 2007 2008 2009 2010

Зерно после доработки 166,9 106,1 66,2 29,1 20,0 22,5 28,7 33,0 21,5

^ртофель 55,0 23,9 11,2 6,0 5,0 8,6 9,7 8,8 14,0

Овощи открытом грунте 17,9 9,0 9,1 5,5 5,3 6,5 6,6 9,1 9,3

Мясо всех видов, живой вес 83,2 29,7 18,2 18,6 17,8 20,0 21,7 30,0 37,4

Молоко 353,6 154,3 113,2 132,0 141,5 135,0 139,6 142,8 151,3

Яйцо,млн шт. 216,7 146,2 119,9 102,9 125,0 115,7 41,6 46,2 57,5

Льноволокно 7,3 3,8 3,6 0,5 0,3 0,5 0,3 0,3 0,0

Несмотря на отмеченные положительные сдвиги в общественном секторе после 2008 г., уровень интенсификации сельского хозяйства остается очень низким (табл. 4).

Таблица 4. Изменение уровня интенсификации сельскохозяйственного производства в сельхозпредприятиях Псковской области в 1990—2010 гг.

Показатели 1990 1995 2000 2005 2007 2009 2010

Внесено минеральных удобрений на 1 га посева, кг действующего вещества 161,0 6,2 7,5 3,5 5,3 9,4 8,0

Удельный вес удобряемой площади в посевных площадях, % 93 12 19 6 10 18 14

Внесено органических удобрений на 1 га посева, т 5,5 1,7 1,4 1 1 1,1 1,2

Удельный вес удобряемой органикой площади в посевных площадях, % 16 5 4 4 3 4 4

Наличие тракторов на 1000 га пашни на конец года, шт. 19,3 13,6 9,7 8,1 8,1 8,2 8,7

Из-за низкой энергообеспеченности сельхозпредприятий не остаются задействованными в производстве 25% сельскохозяйственных угодий, 15% пашни, 30% сенокосов, 40% пастбищ.

В 1990-1995 гг. падение производства в коллективном секторе успешно возмещали хозяйства населения, доля которых возросла с 27% в 1990 г. до 65% в 2005 г. в общем объеме производства продукции сельского хозяйства.

Сельхозпредприятия оказывали помощь личным подворьям на льготных условиях в обработке земли, продаже скота, семян, части кормов, выделении кормовых угодий, а также

выдаче натуральной оплаты. Ухудшение же финансово-экономической ситуации в коллективных хозяйствах, сокращение численности и старение сельского населения привели после 2005 г. к устойчивому спаду посевных площадей, поголовья скота и объёмов производства и в хозяйствах населения (табл. 5).

Таблица 5. Производство сельхозпродукции в хозяйствах населения Псковской области в 1990—2010 гг., тыс. т

Продукция 1990 1995 2000 2005 2006 2007 2008 2009 2010

Зерно 3,0 30,2 9,1 2,0 1,2 1,3 1,4 1,2 0,8

Картофель 194,0 561,0 265,3 116,7 110,5 99,3 91,6 75,0 86,7

Овощи 18,0 130,0 93,5 39,6 29,0 29,0 36,1 33,2 28,3

Скот и птица на убой в живом весе 25,0 34,3 21,2 16,7 15,2 13,2 12,2 10,7 9,8

Молоко 222,0 267,0 198,1 153,8 121,9 106,7 93,4 82,2 74,0

Яйцо, млн шт. 54,9 71,2 51,2 41,2 38,3 37,4 34,9 32,8 31,0

Шерсть, т 130,0 87,0 62,0 65,0 59,0 58,0 54,0 49,0 44,0

Мед, т 488,0 128,0 175,0 193,0 131,0 174,0 207,0

К сожалению, идея фермеризации не оправдала себя. Пик создания крестьянских хозяйств пришелся на 1992-1993 гг., когда выделялись льготные кредиты, шла интенсивная агитация по организации фермерских хозяйств, им предоставлялись в соответствии с законодательством льготы по налогообложению на пять лет4 (в 1992 г. было создано 1495 таких хозяйств, в 1993 г.- 813, в 1994 г.- лишь 146). С 1996 г. наметилась тенденция сокращения числа крестьянских (фермерских) хозяйств по разным причинам, в основном из-за слабой государственной поддержки, недоступности кредитов, трудностей со сбытом продукции, в связи со сроками окончания налоговых льгот.

Удельный вес крестьянских хозяйств в общих объёмах сельскохозяйственной продукции области не превышал 2,3% по оценке в действующих ценах5. Напрашивается вывод, что

4 Итоги работы сельскохозяйственных предприятий Псковской области за 2010 год. Экономический бюллетень ГГУСХВГТН Псковской области. Псков. 2011.

5 Там же.

крестьянские (фермерские) хозяйства сегодня являются в большей мере инструментом самообеспечения и выживания крестьянских семей, чем формой рыночного товарного производства, о чём свидетельствуют данные об их размерах. В среднем на фермерское хозяйство приходится сейчас 14 га посевов, 5 голов крупного рогатого скота, из них 2 коровы, 6 свиней, 3 овцы (табл. 6).

Таблица 6. Динамика производства продукции в крестьянских (фермерских) хозяйствах Псковской области в 1991—2010 гг., тыс. т

Производство продукции 1991 1995 2000 2005 2009 2010

Зерно в весе после доработки 0,8 5,6 3,0 1,4 1,1 0,3

Картофель 1,3 11,3 8,6 9,4 11,7 10,3

Овощи 0,2 1,4 2,0 1,5 2,9 3,1

Скот и птица на убой в живом весе 0,2 1,2 1,1 0,6 0,4 0,4

Молоко 1,4 9,2 9,6 3,7 2,5 2,7

Яйцо, млн шт. 0,1 1,8 1,7 0,3 0,1 0,3

Удельный вес валовой продукции крестьянских хозяйств в хозяйствах всех категорий, % 0,3 1,6 1,9 1,8 2,0 2,3

Кризис сельского хозяйства привел к негативным социальным последствиям: сельской безработице, высокой естественной убыли сельского населения, разрушению социальной сферы. Сокращаются пункты медицинского обслуживания, школы, клубы, детские сады и ясли. Значительная часть жилого фонда и коммуникаций пришла в ветхое и аварийное состояние.

Отметим наиболее грубые ошибки последней земельной реформы в России:

• наделение земельными долями работников социальной сферы и пенсионеров;

• слабая просветительская работа с сельским населением по проведению реформ, игнорирование менталитета сельских жителей;

• неподготовленность руководящих кадров и специалистов к проводимым реформам;

• формальная реорганизация сельскохозяйственных предприятий из-за навязанных правительством сжатых сроков;

• недостаточный государственный контроль за реализацией прав собственности на землю;

• несовершенство законодательной базы, её противоречивость по вопросам земельных отношений;

• слабая бюджетная поддержка проводимых преобразований. Введение частной собственности на землю не привело

к устойчивому, эффективному развитию сельского хозяйства, о чем свидетельствует 20-летний опыт проведения российских реформ. Цель аграрной реформы в России снова не была достигнута. Главная причина (как и при Столыпинской земельной реформе) - земля передавалась в частную собственность и делалась ставка на развитие крестьянского (фермерского) хозяйства (в начале ХХ века - хуторских хозяйств), но реформы проводились под давлением бюрократического государственного аппарата без учета менталитета крестьян и при слабой государственной поддержке. Обе реформы не дали ожидаемых результатов, а напротив, обострили социальную напряженность в деревне.

* * *

В годы экономического кризиса в Америке президент США Франклин Рузвельт главную причину этого кризиса видел в диспаритете цен на сельскохозяйственную и промышленную продукции и в высоких банковских процентах на кредиты. Одним из направлений выхода из кризиса он считал повышение покупательной способности населения.

Многими учеными-экономистами мира и нашим опытом доказано, что залогом успеха любой отрасли, любого предприятия является не форма собственности, а создание благоприятной экономической среды при усилении государственного регулирования. Все развитые страны выбрали путь социально ориентированной экономики. Россия же решила поставить эксперимент на собственном народе, надев на него оковы монополистического капитализма вековой давности.