Возрождение суверенной государственности России и утверждение демократизма на основе Конституции Российской Федерации 1993 г. – главный итог пятнадцатилетия

АКТУАЛЬНО

К 15-летию Конституции Российской Федерации

Игнатов В.Г., Заслуженный деятель науки РФ, д.э.н., проф.

ВОЗРОЖДЕНИЕ СУВЕРЕННОЙ ГОСУДАРСТВЕННОСТИ РОССИИ И УТВЕРЖДЕНИЕ ДЕМОКРАТИЗМА НА ОСНОВЕ КОНСТИТУЦИИ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ 1993 г. -ГЛАВНЫЙ ИТОГ ПЯТНАДЦАТИЛЕТИЯ 12 декабря 2003 г. исполнилось 15 лет со дня всенародного принятия на проведенном в стране референдуме новой Конституции Российской Федерации.

Принятие новой российской Конституции сыграло исключительно важную роль в утверждении прав и свобод человека и гражданина в Российской Федерации, сохранении в стране гражданского мира и согласия, исторически сложившегося в России государственного единства с учетом общепризнанных принципов равноправия и самоопределения народов, в возрождении ее суверенной государственности и утверждении незыблемости ее демократической основы.

Как отмечается в преамбуле Конституции 1993 г., ее принятие связано со стремлением обеспечить благополучие и процветание России исходя из ответственности за нашу Родину перед нынешними и будущими поколениями.

Подготовка проекта Конституции РФ 1993 г., вынесенного на всенародный референдум, началась еще летом 1993 г., специально созданным Конституционным совещанием. В процессе работы над проектом были учтены многие настроения и чаяния российского многонационального народа, выразившиеся как в изменениях и дополнениях, внесенных в Конституцию РСФСР 1978 г. законами РСФСР и законами РФ, так и в ходе всенародного обсуждения проекта Конституции РФ 1993 г.

Как в целом Конституция Российской Федерации, так и ее отдельные положения после ее принятия 12 декабря 1993 г. на всенародном референдуме вызывали многочисленные нарекания и «справа» и «слева» со стороны различных обществоведов и политиков, а в печати не раз предрекался ей недолгий срок, предсказывалось неизбежное внесение в нее многих изменений уже в ближайшее время. Однако вот уже почти 15 лет Конституция успешно работала без внесения в нее каких-либо изменений и дополнений. А ведь в предыдущую Конституцию РСФСР (Основной Закон Российской Федерации - России), принятую на внеочередной сессии Верховного Совета РСФСР девятого созыва 12 апреля 1978 г., к сравнению, за 1979-1992 гг. вносились изменения и дополнения 6 законами РСФСР и 3 законами РФ, т.е. в общей сложности 9 законами.

Конституция нацелена прежде всего на создание стабильного конституционного строя. Именно поэтому она предполагает усложненный порядок внесения изменений и поправок в текст Конституции, хотя и не исключает их возможность. И это себя вполне оправдало.

Следует отметить, что в конце 2007 - начале 2008 гг. незыблемость Конституции РФ выдержала серьезные испытания: несмотря на многочисленные предложения различных политических партий и общественных организаций внести в нее изменения и исключить предусмотренное п. 4 статьи 81 положение о том, что «одно и то же лицо не может занимать должность Президента Российской Федерации более двух сроков подряд», В.В. Путин, к его чести, отказался избираться на третий срок и активно поддержал Д.А. Медведева как кандидата на должность Президента РФ. Он согласился в случае избрания Д.А. Медведева Президентом РФ стать Председателем Правительства России. По результатам выборов, состоявшихся 2 марта 2008 г. Д.А. Медведев стал третьим Президентом России, а В.В. Путин по его предложению - Председателем Правительства РФ.

Выступая с посланием Президента РФ Федеральному Собранию 5 ноября 2008 г., Д.А. Медведев отметил, что «реформаторский зуд» в отношении Основного закона абсолютно неуместен. «Российская Конституция эффективна, она работает, и ее базовые положения должны на многие годы вперед оставаться незыблемыми. Права и свободы граждан, суверенитет народа, государственный строй, федеративное устройство, принципы орга-

низации судебной власти и принципы местного самоуправления, другие основы конституционного строя установлены на длительный исторический период. И эти фундаментальные установления я, как гарант Конституции, буду хранить и защищать»1.

1. Необходимость разработки и принятия новой Конституции Российской Федерации в начале 90-х гг. XX в.

Разрушение в декабре 1991 г. СССР как единого союзного государства остро поставило проблему обеспечения самостоятельного государственного существования и становления новой российской государственности, четкого конституционного определения и закрепления формы государственного устройства России, формы правления и формы политического режима в стране.

В условиях крушения административно-командной системы и всеобъемлющего кризиса власти и общества продолжающиеся во многом по инерции центробежные процессы, стремление ряда субъектов Российской Федерации к «суверенизации» ставили под вопрос само существование Российского государства как единого целого.

В связи с этим перед руководством страны, общественнополитическими партиями и движениями, заинтересованными в демократической и сильной России, остро встала задача поиска цивилизованной системы ее государственного устройства в условиях перехода к социально ориентированной рыночной экономике и демократическим методам руководства, создания правовой основы новой российской государственности.

Правовая основа российской государственности в конце

1991 - начале 1992 гг. была довольно противоречивой. Она базировалась на законах, унаследованных от СССР, и законах РСФСР как составной части Союза. Такая противоречивость конституционной базы России была объективно обусловлена ее эволюционным переходом к новым принципам построения государства, общества и взаимоотношений между ними.

В одном государственном организме сосуществовали и противостояли друг другу два несовместимых начала. Новое - пре-

1 Послание Президента Российской Федерации Д.А. Медведева Федеральному Собранию Российской Федерации 5 ноября 2008 г. //Российская газета - Неделя. 2008. 6-12 ноября.

зидентская власть, федерализм, принцип разделения и взаимного ограничения властей, ответственности перед обществом. И старое - строгая иерархия системы Советов с ее монополией на все властные функции и коллективной ответственностью (т.е. во многом безответственностью) за принимаемые решения.

К концу 1990 г. управление экономикой была фактически парализовано, ее состояние стало просто катастрофическим. Несмотря на великолепный урожай 1990 г., начинаются странные перебои с продовольствием, причем даже с теми его видами, которых в стране было всегда предостаточно. В крупных городах вводятся карточки на распределение продуктов. Правительство пыталось принять экстренные меры по спасению страны. Разрешаются прямые иностранные инвестиции в российские предприятия, вводится коммерческий курс рубля, увеличиваются процентные ставки на рублевые вклады, создается фонд стабилизации экономики, проводится реформа цен, разрешается создание индивидуальных хозяйств без введения частной собственности на землю. Однако ситуация в России продолжала ухудшаться. Национальный доход уменьшился за год на 21 млрд руб., инфляция выросла до 17,5%.

Не оправдалась надежда либерального руководства, что достаточно добиться полного отказа от регулирования государством формирования цен и от планирования производства сверху, и сразу, якобы, возникнет рыночный механизм саморегулирования экономики, который все поставит на свои места и стихийно наладит взаимодействие отраслей, предприятий.

Положение во многом осложнялось и в связи с усиливающимся кризисом российского федерализма в условиях распада Советского Союза.

Новой России досталось тяжелое наследие и в области территориального устройства. Управление страной было жестко централизовано, почти каждую мелочь в жизни региона, города и села, крупного предприятия приходилось согласовывать и решать в Москве. Интересы регионов были полностью подчинены общегосударственным целям. К концу XX столетия жесткая централизация управления стала тормозом для развития общества.

Центробежные силы, которые привели к развалу СССР, стали угрозой и целостности России. Процесс суверенизации докатился не только до автономных республик, многие из которых

осенью 1991 г. заявили о своем выходе из тех краев, в которые они ранее входили и провозгласили себя суверенными государствами, но и до автономных областей и автономных округов. Адыгейская, Горно-Алтайская, Карачаево-Черкесская и Хакасская автономные области, ранее входившие в состав краев, добились повышения своего статуса до уровня республик. При этом ЧеченоИнгушская республика разделилась на Чеченскую и Ингушскую республики. В результате количество республик в составе Российской Федерации за 1978-1992 гг. увеличилось с 16 до 21, а численность автономных областей уменьшилось с 5 до 1 - только Еврейская АО не повысила свой статус до уровня республики. Численность же всех субъектов Российской Федерации возросла с 88 до 91.

Формирование современного российского федерализма и подготовка соответствующей главы 3 «Федеративное устройство» Конституции РФ 1993 г. проходило в весьма сложной обстановке. При этом нельзя было не учитывать нараставшей в 1991-

1992 гг. угрозы распада самой России, созданной в свое время на тех же принципах, что и Союз ССР. Причины, приведшие к распаду СССР, сказались на нарастании центробежных, сепаратистских тенденций внутри России. В их основе лежало стремление ряда регионов, особенно местных элит, самостоятельно распоряжаться своим экономическим богатством, природными ресурсами, плодами своего труда, получить большую свободу, уменьшить зависимость от центра. В отдельных субъектах Российской Федерации все настойчивее стали раздаваться призывы к преобразованию страны в конфедерацию, к выходу их из Федерации в одностороннем порядке.

Все более настойчивыми и острыми стали в начале 90-х гг. требования ряда общественных национальных объединений, направленные на пересмотр существующего административнотерриториального деления, о создании новых государственных территориальных образований, в частности Лезгинского, Карачаевского, Черкесского, Ногайского и других.

Так, на съезде депутатов Карачая было объявлено о создании Карачаевской республики. На ее территории оказались бы знаменитые курорты Домбай, Теберда и Архыз, доходы от которых составляют немалую часть местного бюджета, а также залежи полезных ископаемых (вольфрама, меди, цинка, золота), бога-

тые лесные угодья и пастбища, многочисленные источники минеральной воды. Недовольство таким положением дел стали активно высказывать представители других народов Карачаево-Черкесии.

Зеленчукские и урупские казаки заявили о создании особой казачьей республики, которая должна была присоединиться к Ставропольскому или Краснодарскому краю. Позднее было принято решение о восстановлении казачьего Баталпашинского отдела в границах 1917 г. в составе Ставропольского края с центром в г. Черкесске. Часть черкесов настаивали на необходимости восстановления ранее существовавшей Черкесской автономной области. Однако это решение не поддержали абазины и ногайцы. Абазины на своем съезде провозгласили создание Абазинской республики. Многие представители ногайцев предлагали воссоздать Ногайский Икон-Халкский район. Однако на состоявшемся в Карачаево-Черкесии осенью 1992 г. референдуме 80% пришедших на голосование высказались за сохранение ее целостности.

Тем не менее и после референдума ситуация в регионе не сразу успокоилась. Различные «территориальные» и национальные экстремисты еще долгое время активно пытались перекроить существовавшее административно-территориальное устройство в Карачаево-Черкесии и в целом на Северном Кавказе. Так, члены партии Исламского возрождения, мечтавшие о создании на территории России, особенно на Кавказе, великого исламского государства, пытались привлечь на свою сторону карачаевцев, ногайцев, дагестанцев, вайнахские и другие народы. Так называемые «панадыгисты» проповедовали среди черкесов, адыгов, абазин, кабардинцев идею создания на территории Черкесии республики. Некоторые самозваные кубанские и терские атаманы агитировали за учреждение Казачьей республики на Северном Кавказе1. Края и области также начинали открытую борьбу за расширение своих прав и полномочий, за равноправие с республиками.

На развитие дезинтеграционных процессов влияли не только такие субъективные факторы, как, например, амбиции тех или иных политиков, рост национального самосознания народов, усиление националистических настроений. Важное значение в

1 См.: Белоусова Т. По соседству с войной //Совершенно секретно. 2004. № 8. С. 10-11.

этом отношении имело и то, что существование полностью суверенной России началось в условиях еще не сформированного государственного аппарата, практически отсутствия нового механизма хозяйствования, способного обеспечить управление посредством рыночных рычагов в условиях крушения административно-хозяйственной системы управления.

Ослаблению влияния федерального центра на регионы, потере им управляемости экономикой способствовали реализуемые в 1991-1992 гг. принципы государственного управления, согласно которым федеральные органы власти и управления ответственны лишь за макроэкономические проблемы, только координируют хозяйственную деятельность, не должны в условиях якобы «саморегулирующегося рынка» заниматься государственным управлением экономикой, планированием.

Свидетельством крайнего обострения вопроса о единстве и территориальной целостности РФ стали события сентября 1991 г., когда незаконные вооруженные формирования президента самопровозглашенной Чеченской Республики Д. Дудаева разогнали Верховный Совет Чечено-Ингушской автономии и демонстративно объявили об отделении Чечни от России. Чрезмерно осторожная и часто непоследовательная национальногосударственная политика российского руководства, по отношению к событиям в Чечне позволила Д. Дудаеву резко нарастить военную мощь и проводить антироссийскую политику, что обернулось впоследствии тяжелым кризисом, а в 1995-1996 гг., затем и в 2000-2003 гг. привело к бесславной необъявленной войне.

В начале 90-х гг. Россия представляла собой как бы «лоскутную» территорию. В большинстве субъектов Федерации действовали законы, противоречащие Конституции России. Некоторые примеры были просто вопиющими. Например, статус отдельных территорий определялся как «суверенное государство, ассоциированное с Российской Федерацией». Подводилась база под территориальные претензии одних субъектов Российской Федерации к другим. Таких спорных территорий у нас было более двух тысяч. Если бы страна позволила себя втянуть в этот дележ, он был бы бесконечным и разрушил бы Федерацию.

В ряде конституций республик прямо было записано, хотя и в несколько завуалированной форме, право выхода их из Федерации в одностороннем порядке (если, к примеру, Федерация не

будет выполнять своих обязанностей по отношению к республике или нарушать ее права). Так, Татарстан объявлял о верховенстве своих законов и долгое время значился в Конституции республики как субъект международного права, вводил собственное гражданство. К лету 1992 г. десятки субъектов Федерации, в том числе такие крупные, как Татарстан, Башкирия, Якутия (Саха), Удмуртия, Новосибирская, Тюменская, Самарская области, задерживали или вообще прекратили отчисления налогов в федеральный бюджет, сами стали устанавливать цены на товары, производимые на их территории.

В официальной государственной пропаганде многих республик все чаще, а то и постоянно, и во все более резкой форме стали звучать подчеркивание приоритета титульной нации, соображения о безвозмездной перекачке богатств региона в центр, ненужности центра, федеральных отношений. Так, в Татарии говорили и писали о якобы безвозмездной перекачке в центр огромных объемов нефти, в Якутии - алмазов и т.п. И определенные основания для этого были. Ведь явно ненормальна ситуация, когда богатейшие районы не способны были прокормить себя, как, например, Якутия, дающая более 80% алмазных поступлений России, занимающая в стране первое место по добыче золота, основной поставщик олова, единственный - сурьмы.

Стремясь противодействовать центробежным тенденциям, Президент РФ Б.Н. Ельцин сформировал Совет глав республик из президентов республик, входящих в состав России. При этом он не исключил возможность передачи республикам прав, быть может, даже больших, чем предусматривалось в Федеративном договоре, подписанном полномочными представителями субъектов РФ 31 марта 1992 г. и одобренном Постановлением съезда народных депутатов 10 апреля 1992 г.

Политическая элита собственно русских краев и областей не согласилась с приниженным статусом этих территорий и в конце

1992 г. начала открытую борьбу за равноправие, протекавшую вне контроля центральной федеральной власти. Главы 53 российских регионов создали организацию «Союз губернаторов», чтобы активнее оказывать влияние на центральные органы власти, и добились включения Президентом РФ руководителя Союза губернаторов в Совет глав республик.

Свидетельством опасности распада России, обострения межнациональных отношений стали и столкновения между ингушами и осетинами, начавшиеся осенью 1992 г. из-за Пригородного района столицы Северной Осетии г. Владикавказа, населенного в основном ингушами. В связи с этим Президент Б.Н. Ельцин впервые не исключил возможности использования силовых методов для защиты территориальной целостности страны и государственных интересов.

В январе 1993 г. Нижегородский областной Совет заявил о возможности либо провозглашения независимого государства, либо выражения недоверия российскому правительству, проводящему, по его мнению, по отношению к области разорительную политику. Архангельский же областной Совет в одностороннем порядке повысил статус области и расширил права местной власти едва ли не до уровня республики. В июле 1993 г. лидеры Екатеринбурга провозгласили создание Уральской Республики.

Первым серьезным шагом на пути сохранения единства России стал Федеративный договор, подписанный 31 марта 1992 г. в Кремле большинством субъектов Российской Федерации. Он включил в себя три близких по содержанию договора о разграничении полномочий между федеральными органами государственной власти и органами субъектов Федерации всех трех типов.

Договор носил компромиссный характер и явился результатом большой подготовительной работы, рассмотрения около 30 различных вариантов проекта договора. В ходе их обсуждения стало очевидно, что идею национальной государственности, заложенную в советских конституциях и в известной мере претворенную в жизнь, активно поддерживают современная национальная административно-политическая элита и титульные нации, в связи с чем вернуться к территориальным образованиям невозможно. Поэтому были отвергнуты и многочисленные предложения возвратиться к дореволюционному губернскому устройству России на территориальной основе, и федерация национальных государств с преимущественными правами на их территории титульных наций.

Законодательное оформление новой российской государственности вначале шло постепенно, путем принятия отдельных поправок к действующей Конституции РСФСР, законов, деклараций, указов Президента РСФСР.

Важным достижением в этом отношении была принятая в 1990 г. декларация о защите прав и свобод граждан - основополагающий документ для дальнейшей работы над законодательством, обеспечивающим права человека. Постепенно стала уходить в прошлое государственная идеология, согласно которой утверждалось, что не государство должно служить человеку, а человек

- государству.

В связи с реформированием социально-экономических отношений, стремлением создать социально ориентированную рыночную экономику были приняты законодательные акты, регулирующие новые отношения собственности, земельные отношения, предпринимательскую деятельность, приватизацию, банковскую сферу, гарантировавшие свободу средствам массовой информации.

Эти и ряд других законодательных актов снимали многие запреты, утверждали новые принципы, возможности и права. Однако они не обеспечивали четкого и комплексного регулирования, не всегда предусматривали механизмы их реализации, гарантии и ответственность.

Важно и то, что многие поправки к Конституции РСФСР, другие законодательные акты принимались в острой борьбе двух политических сил - реформаторов и контрреформаторов, которые в течение 1992-1993 гг. все более поляризовались. При этом все сильнее обострялось, особенно на федеральном уровне, противостояние между исполнительной властью и Советами.

Тактика постоянного балансирования, поиска компромиссов с политическими оппонентами сдерживала создание новой российской государственности, временами вела к отступлению от курса реформ, к продлению болезненных эффектов переходного периода.

В целях мирного разрешения противоречий Президент и Правительство России искали решения при помощи Конституционного соглашения, апрельского референдума 1993 г. о доверии Президенту и поддержке народом курса реформ, конституционного совещания. Большинство участников апрельского референдума высказались в поддержку Б.Н. Ельцина. Однако конфронтация политических сил в стране, особенно в Москве и ряде других городов, росла, порой выливалась в массовые манифестации, сопровождавшиеся столкновениями с милицией и жертвами среди участников.

21 сентября 1993 г. Президент РФ Б.Н. Ельцин издал указ № 1400 «О поэтапной конституционной реформе в России». В нем он объявил о роспуске Верховного Совета, Съезда народных депутатов России и проведении выборов в двухпалатное Федеральное Собрание и о выборах Президента России в июне 1994 г. Указ формально противоречил ряду статей действующей Конституции. Срочно собравшийся в этот же день Конституционный Суд РФ во главе с его Председателем В.Д. Зорькиным посчитал это достаточным основанием для отрешения Президента РФ от должности.

В ночь на 23 сентября 1993 г. Чрезвычайный X съезд народных депутатов, на котором не было даже кворума, принял постановление, объявившее действия Б.Н. Ельцина «государственным переворотом». Большинство съезда и Верховный Совет отказались подчиниться указу президента. Они заявили об отстранении Б.Н. Ельцина от должности Президента, избрали исполняющим обязанности Президента вице-президента А.В. Руцкого, перешедшего в оппозицию Б.Н. Ельцину во второй половине 1992 г., сформировали свое правительство, пошли на вооруженную конфронтацию, ведущую к гражданской войне. Б.Н. Ельцин приказал блокировать Белый дом России, в котором в то время размещался Верховный Совет РФ.

Противостояние ветвей государственной власти достигло апогея 3-4 октября 1993 г. По призыву А.В. Руцкого, генерала

А.Макашова, лидера ортодоксальной коммунистической организации «Трудовая Россия» В.И. Анпилова и ряда других сторонники парламента пошли на прорыв блокады Белого дома, штурм здания мэрии Москвы, пытались захватить телецентр «Останкино». В ночь на 4 октября в Москву были введены армейские части, которые из танков расстреляли Белый дом, что привело к пожару, и разогнали парламент и его защитников. По официальным данным, во время этих событий погибли около 150 человек.

Существуют два противоположных взгляда на события начала октября 1993 г. Противники экс-президента Б.Н. Ельцина считают, что Б.Н. Ельцин совершил преступление: разогнал законно избранный Верховный Совет, использовал в борьбе с ним и другими силами оппозиции вооруженные армейские части, санкционировал убийство сотен граждан России. Сам же Б.Н. Ельцин и его сторонники полагают, что он расправился с антидемократи-

ческой, прокоммунистически настроенной оппозицией, вставшей на путь мятежа.

«Черный Октябрь» окончательно разрушил систему Советов и Советской власти в России - вслед за Верховным Советом были ликвидированы Советы народных депутатов нижестоящих уровней в большинстве субъектов Федерации. Эти события стали важным катализатором ускорения формирования новой системы власти и создания новой Конституции.

2. Роль Конституции РФ в создании правовых основ новой российской государственности

Оценивая значение для развития российского общества Конституции Российской Федерации 1993 г., прежде всего, следует отметить, что она заложила правовые основы новой российской государственности, явилась их конституционным оформлением и важнейшим этапом демократического обновления России. Именно благодаря ей в России установился конституционный строй, который изначально предполагает демократическую правовую государственность.

Как записано в статье первой Конституции РФ 1993 г., «Российская Федерация - Россия есть демократическое федеративное правовое государство с республиканской формой правления».

Согласно Конституции (ст.4), суверенитет Российской Федерации распространяется на всю территорию, Конституция Российской Федерации и федеральные законы имеют верховенство на всей территории Российской Федерации. Истекшее десятилетие подтвердило жизненность и высокую значимость главной цели Конституции 1993 г. - сохранение целостности Российского государства и преодоление слабости государственной власти.

Исключительно важно, что Конституцией на всех уровнях -снизу до верху проведен принцип народовластии. Носителем суверенитета и единственным источником власти в РФ, как записано в ст. 3, является ее многонациональный народ. Он осуществляет свою власть непосредственно, а также через органы государственной власти и органы местного самоуправления. Высшим непосредственным выражением власти народа являются референдум и свободные выборы.

Человек, его права и свободы являются по Конституции высшей ценностью (ст. 2).

«В наши дни, уже на новом этапе развития, российское общество подтверждает приверженность демократическим ценностям Конституции. Оно в основном освоило навыки, практики и процедуры демократии. И в отличие от недавнего прошлого демократическое устройство уже не ассоциируется у наших граждан с хаосом, с бессилием, с деградацией. Новая Россия доказала свою способность выполнять социальные обязательства и обеспечивать экономический рост, гарантировать права граждан и требовать соблюдения законов, успешно бороться с терроризмом и с внешней агрессией.

Теперь вопрос не в том, быть или не быть демократии в России, как это было еще совсем недавно, 15 лет назад.

... Принятие в 1993 г. Основного закона, провозгласившего высшей ценностью человека, его жизнь, его права и собственность, стало беспрецедентным событием в истории российской нации. И мы должны поблагодарить за это всех, кто участвовал в разработке и согласовании этого документа. Причем некоторые из них присутствуют и в этом зале»1.

Подчеркивая незыблемость и значимость тех наших ценностей, которые закреплены Конституцией РФ, Президент России Д.А. Медведев в своем первом послании Федеральному Собранию РФ, с которым он выступил 5 ноября 2008 г., подчеркнул: «Теперь собственно о ценностях. Они хорошо известны.

Справедливость, понимаемая как политическое равноправие, как честность судов, ответственность руководителей. Реализуемая как социальные гарантии, требующая преодоления бедности и коррупции. Добивающаяся достойного места для каждого человека в обществе и для всей российской нации в системе международных отношений.

Это свобода - личная, индивидуальная свобода.

Свобода предпринимательства, слова, вероисповедания, выбора места жительства и рода занятий. И свобода общая, национальная. Самостоятельность и независимость Российского государства.

1 Послание Президента Российской Федерации Д.А. Медведева Федеральному Собранию Российской Федерации 5 ноября 2008 г. //Российская газета - Неделя. 2008. 6-12 ноября.

Жизнь человека, его благосостояние и достоинство. Межнациональный мир. Единство разнообразных культур. Защита малых народов.

Семейные традиции. Любовь и верность. Забота о младших и старших.

Патриотизм. В любых обстоятельствах, всегда - вера в Россию, глубокая привязанность к родному краю, к нашей великой культуре.

Таковы наши ценности, таковы устои нашего общества, наши нравственные ориентиры. А говоря проще, таковы очевидно, всем понятные вещи, общее представление о которых и делает нас единым народом, Россией.

Это то, от чего мы не откажемся ни при каких обстоятельствах».

Для государственного устройства РФ важное значение имеет то, что Конституция РФ 1993 г. максимально деполитизирована, в ней признаются идеологическое и политическое многообразие, принцип разделения властей на исполнительную, законодательную и судебную, равноправие частной, государственной, муниципальной и иных форм собственности, частная собственность на землю, провозглашены избирательные и судебные права граждан. Впервые в истории российской государственности уровень гарантируемых Основным законом прав и свобод человека, механизм их защиты были приведены в соответствие с принципами и нормами международного права.

Согласно ст. 6 Конституции РФ, каждый гражданин Российской Федерации обладает на ее территории всеми правами и свободами и несет равные обязанности, предусмотренные Конституцией РФ. При этом он не может быть лишен своего гражданства (как это нередко бывало в советские времена) или права изменить его.

Как записано в статье 7 Конституции РФ, Российская Федерация - социальное государство, политика которого направлена на создание условий, обеспечивающих достойную жизнь и свободное развитие человека. В Российской Федерации охраняются труд и здоровье людей, устанавливается гарантированный минимальный размер оплаты труда, обеспечивается государственная поддержка семьи, материнства, отцовства и детства, инвалидов и пожилых граждан, развивается система социальных

служб, устанавливаются государственные пенсии, пособия и иные гарантии социальной защиты.

«Именно Конституция, - говорил Президент России Д.А. Медведев в Послании Федеральному Собранию Российской Федерации 5 ноября 2008 г., - утверждает свободу и справедливость, человеческое достоинство и благополучие, защиту семьи и Отечества, единство многонационального народа - не только как общепризнанные ценности, но и как юридические понятия. То есть придает им практическую силу и поддерживает всеми ресурсами государства. Всем авторитетом самого Основного закона. Формирует социальные институты и образ жизни миллионов людей».

При этом Президент России Д.А. Медведев подчеркнул, что руководство России стремится к справедливому обществу свободных людей, что Россия будет процветающей, демократичной страной, сильной и в то же время комфортной для жизни.

«Наши цели, - сказал он, - неизменны. Резкие колебания политической и экономической конъюнктуры, турбулентность мировой экономики и даже нагнетаемая военно-политическая напряженность не станут поводом для демонтажа демократических институтов. Для огосударствления промышленности и финансов. Политические свободы граждан и их частная собственность неприкосновенны.

... Государство будет выполнять все свои обязательства перед людьми. Денежные сбережения граждан, уровень пенсионного обеспечения, все социальные гарантии должны быть предметом самого пристального внимания, повседневной работой и безусловной ответственностью Правительства России. Исполнительной власти всех уровней. И в этой связи напомню руководителям министерств, ведомств, субъектов Федерации, органов местного самоуправления: согласно статье 7 Конституции Российская Федерация - это социальное государство, которое обеспечивает свободное развитие человека и при этом устанавливает гарантии социальной защиты. Следовательно, ущемление гражданских свобод и действия, ухудшающие материальное положение людей, - они не только аморальны, они еще и незаконны».

В ныне действующей Конституции РФ узаконен принципиально иной, чем советский, способ организации государственной власти. Благодаря ему на основе нового конституционного строя общество может поставить государство себе на службу, га-

рантировав права и свободы граждан, а не право чиновников творить произвол.

Государственная власть в Российской Федерации, как четко записано в статье 10 Конституции РФ 1993 г., осуществляется на основе ее разделения на законодательную, исполнительную и судебную. Органы законодательной, исполнительной и судебной власти самостоятельны.

Государственную власть в Российской Федерации осуществляют Президент Российской Федерации, Федеральное Собрание (Совет Федерации и Государственная Дума), Правительство Российской Федерации, суды Российской Федерации. Государственную власть в субъектах Российской Федерации осуществляют образуемые ими органы государственной власти. Предметы ведения и полномочия органов государственной власти Российской Федерации и органов государственной власти субъектов Российской Федерации определяются в соответствии с Конституцией, Федеративным и иными договорами о разграничении предметов ведения и полномочий (ст. 11).

Главой Российского государства является Президент РФ. По новой Конституции он получил чрезвычайно широкие полномочия по сравнению с Конституцией РСФСР образца 1978 г.

Конституция 1993 г. заметно ограничила функции российского парламента. Налицо явный дисбаланс силы в пользу Президента, получившего самые большие прерогативы в сравнении с главами государств многих президентских республик. Однако в Конституции РФ заложен определенный механизм системы взаимных сдержек и противовесов между исполнительной и законодательной ветвями власти, не позволяющий сделать президентскую власть абсолютной, установить единоличное правление.

По форме государственного правления Российская Федерация является президентской республикой. Как верно отмечается в литературе, российский президент, по Конституции, не вмешивается в какую-либо конкретную текущую деятельность, но ему принадлежат несколько важнейших функций. Он осуществляет все кадровые перемещения в высших органах власти, играет роль арбитра, посредника в конфликтах между разными ветвями власти, берет на себя некоторые судебные функции, имеет право роспуска парламента и может отправить в отставку правительство, которое сам же и назначает.

В последнее время становится все более необходимой переориентация основной деятельности Президента страны на вопросы, связанные с государственным строительством, наведением порядка в государственной жизни. Всю полноту ответственности за экономический блок вопросов следует нести правительству страны. Задача Президента - определять основные цели экономической политики, контролировать методы и темпы их достижения.

В целях обеспечения Президентом РФ своих конституционных полномочий, повышения эффективности деятельности федеральных органов государственной власти и совершенствования системы контроля за исполнением их решений Президент РФ В.В. Путин Указом от 13 мая 2000 г. № 849 преобразовал институт полномочных представителей Президента РФ в регионах РФ в институт полномочных представителей Президента РФ в федеральных округах.

Полномочные представители Президента РФ обеспечивают реализацию конституционных полномочий главы государства в пределах соответствующего федерального округа. Полномочный представитель назначается на должность и освобождается от должности Президентом РФ, непосредственно ему подчинен и подотчетен.

Непосредственное обеспечение деятельности полномочного представителя осуществляет аппарат полномочного представителя, являющийся самостоятельным подразделением Администрации Президента РФ.

Первый опыт функционирования полномочных представителей в федеральных округах показывает, что они играют положительную роль в координации деятельности федеральных органов исполнительной власти в округе, в организации взаимодействия федеральных органов исполнительной власти с органами государственной власти субъектов Федерации, органами местного самоуправления, политическими партиями, иными общественными и религиозными объединениями. Значительна их позитивная роль и в повышении эффективности деятельности правоохранительных органов в округе, реализации здесь федеральных программ, государственной кадровой политики.

Создание федеральных округов и назначение в них представителей Президента России В.В. Путин рассматривал также как один из своих первых шагов по укреплению федерализма. «Суть

этого решения, - отметил он, выступая в 2000 г. с Посланием Федеральному Собранию, - не в укрупнении регионов, как это иногда воспринимается или преподносится, а в укрупнении структур президентской вертикали в территориях. Не в перестройке административно-территориальных границ, а в повышении эффективности власти. Не в ослаблении региональной власти, а в создании условий для упрочения федерализма»1.

С созданием федеральных округов федеральная власть не удалилась, а приблизилась к территориям.

Однако определенная нечеткость в разграничении полномочий и функций между Президентом РФ, исполнительной властью и Федеральным Собранием, исполнительными и законодательными органами государственной власти субъектов Федерации отрицательно сказывается на формировании реальной власти в Российском государстве, является одной из причин иногда имевшего место обострения взаимоотношений между исполнительной и законодательной ветвями власти.

Для обеспечения демократического характера правовой государственности, четкого взаимодействия трех ветвей государственной власти, недопущения узурпирования всей государственной власти какой-либо одной из ее ветвей важное значение имеют предусмотренные Конституцией РФ внутренние структуры высшей представительной и судебной ветвей власти. Законодательная власть, как известно, по природе обычно сильнее других. Именно она вырабатывает правила политической жизни, принимает законы, и поэтому ее не формально, а по существу разделяют на палаты, не подчиненные общему руководству. Для более полного соблюдения принципов народовластия и демократии представительный и законодательный орган Российской Федерации, каким по статье 94 Конституции 1993 г. является Федеральное Собрание, состоит из двух палат - Совета Федерации и Государственной Думы (ст. 95).

В своем Послании Федеральному Собранию России 5 ноября 2008 г. Президент РФ Д.А. Медведев с целью укрепления демократи-

1 Путин В.В. Государство Россия. Путь к эффективному государству /Выступление Президента РФ с Посланием Федеральному Собранию Российской Федерации. М. 2000. С. 27.

ческих институтов и поддержания стабильности внес ряд предложений, касающихся деятельности Федерального Собрания.

Первое - расширение конституционных прав Федерального Собрания, отнесение к предметам ведения Государственной Думы (статья 103) контрольных функций в отношении исполнительной власти, установив конституционную норму, обязывающую Правительство России ежегодно отчитываться в Государственной Думе по итогам деятельности и по вопросам, поставленным непосредственно парламентом.

И второе предложение - увеличить сроки конституционных полномочий Президента и Государственной Думы до 6 и 5 лет соответственно.

Эти вопросы, начиная уже с 90-х гг., поднимались неоднократно. Эти темы давно обсуждаются. Многие ссылались на историю, которая знает достаточное количество случаев, когда демократические государства изменяли сроки полномочий органов государственной власти». При этом, - как отметил Президент РФ, -« . речь идет не о конституционной реформе, а именно о корректировке Конституции. О действительно важных, но все же уточняющих поправках, не затрагивающих политическую и правовую сущность существующих институтов. Они, скорее, дают необходимый дополнительный ресурс для их стабильного функционирования».

Согласно статье 95 Конституции РФ, в Совет Федерации входят по два представителя от каждого из 89 субъектов Федерации. При этом порядок формирования Совета Федерации детально не прописан в Конституции РФ.

В 1994 - 2000 гг. членами Совета Федерации являлись руководители законодательной и исполнительной власти каждого субъекта Российской Федерации (несколько лет - за исключением руководителей Чеченской Республики).

То, что руководители исполнительной власти субъектов Федерации - президенты республик, главы администраций (губернаторы) краев и областей, автономных округов выступали одновременно и членами законодательного органа России, противоречило принципу разделения законодательной и исполнительной ветвей государственной власти и создавало немалые трудности в функционировании Совета Федерации. С другой стороны, хотя такой порядок формирования Совета Федерации и повышал статус руководителей законодательной и исполнительной власти

субъектов Российской Федерации, делал их как бы «сенаторами», он в то же время значительно отвлекал их от исполнения своих должностных обязанностей по решению проблем, непосредственно связанных с развитием субъекта РФ.

В 2000 г. по инициативе Президента РФ В.В. Путина без нарушения каких-либо конституционных положений были изменены принципы и порядок формирования Совета Федерации. В соответствии с Федеральным законом «О порядке формирования Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федера-ции»1 член Совета Федерации - представитель от законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта РФ теперь избирается этим органом власти субъекта РФ на срок полномочий данного органа, а при формировании законодательного (представительного) органа субъекта РФ путем ротации

- на срок полномочий однократно избранных депутатов этого органа. Представитель же в Совете Федерации от исполнительного органа государственной власти субъекта РФ назначается высшим должностным лицом субъекта РФ (руководителем высшего исполнительного органа государственной власти субъекта) на срок его полномочий.

В своем Послании Федеральному Собранию России Президент РФ Д.А. Медведев выступил с инициативой: Совет Федерации, по его мнению, должен формироваться только из числа лиц, избранных в представительные органы власти и депутатов местного самоуправления соответствующего субъекта Федерации. Так называемый ценз оседлости, предписывающий члену Совета Федерации проживать в ранее определенном регионе установленное количество лет, должен быть отменен. В результате в Совете Федерации будут работать граждане, прошедшие процедуру публичного избрания, имеющие опыт работы с избирателями и представляющие не только органы власти субъекта Федерации, но и, самое главное, непосредственно его население. При этом, по мнению Д.А. Медведева, необходимые преобразования следует произвести без потрясений и кадровой чехарды, предусмотрев пе-

1 № 113-ФЗ. Принят Государственной Думой 19 июля 2000 г., одобрен Советом Федерации 26 июля 2000 г., подписан Президентом РФ Путиным В.В. 5 августа 2000 г.

реходный период и меры по сохранению кадрового потенциала Совета Федерации.

Реформа Совета Федерации - это движение в направлении развития демократии, профессиональных начал парламентской деятельности. Изменение принципов формирования Совета Федерации ставит вопросы об организации постоянного диалога руководителей субъектов Российской Федерации и главы государства по основным проблемам государственной жизни, о форме участия регионов в подготовке и принятии важнейших общегосударственных решений. Такой формой все более становится Государственный совет при Президенте России.

В соответствии со ст. 95 Конституции РФ Государственная Дума состоит из 450 депутатов, которые согласно ст. 96 избираются сроком на 4 года. При этом порядок выборов депутатов Г о-сударственной Думы, как и порядок формирования Совета Федерации, также не прописан в Конституции России. Как отмечается в п. 2 ее ст. 96, порядок устанавливается федеральными законами, что дает возможность совершенствовать его с учетом накопленного опыта.

В Государственную Думу Федерального Собрания первого, второго и третьего созывов 225 депутатов избирались по общефедеральному избирательному округу («по партийным спискам»), 225 - по одномандатным избирательным округам.

В соответствии с изменениями, внесенными в Федеральный закон «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации», принятый в декабре 2004 г. по инициативе Президента РФ В.В. Путина, с 2005 г. избирательная система России полностью переведена на пропорциональную систему, а выборы депутатов Государственной Думы по одномандатным округам (так называемых «одномандатников») не проводятся. Это означает, что теперь население выбирает в Государственную Думу не самих парламентариев, а политические партии, учитывая их программы и практические действия, федеральные и региональные партийные списки. При таком подходе в ходе избирательных кампаний остается меньше места популизму и демагогии, пустым безответственным предвыборным обещаниям и перебежкам избранных одномандатников из одной партийной фракции в другую. Меньше будет при выборах в Думу

и прямой коррумпированности депутатов-одномандатников, подкупа будущих депутатов теми или иными федеральными или региональными олигархическими структурами, криминальными группировками.

Выступая с Посланием Федеральному Собранию Российской Федерации, Президент России Д.А. Медведев предложил принять меры по дальнейшему повышению уровня и качества народного представительства во власти, чтобы обеспечить большую включенность граждан в политическую жизнь. За партии, прошедшие в Госдуму в 2007 г., проголосовало более 90% избирателей. Но при этом почти 5 миллионов граждан России отдали голоса партиям, которые в Государственную Думу не попали. Эти люди не получили представительства на федеральном уровне, хотя и проявили гражданскую активность, просто пришли на выборы. Это несправедливо, - отметил Д.А. Медведев, - и должно быть исправлено без снижения барьера прохождения в Государственную Думу, установленного законом для депутатов.

Суть предложения в том, чтобы дать гарантии представительства избирателям, проголосовавшим за так называемые малые партии. Партии, получившие от 5 до 7% голосов, могли бы гарантированно рассчитывать на 1-2 депутатских мандата. Такая схема позволит, по мнению Президента, с одной стороны, сохранить систему поощрений и укрепления крупных партий, то, чем мы занимались последние годы, партий, которые составляют каркас национальной политической модели. А с другой - дать парламентскую трибуну малым партиям, представляющим интересы достаточно значительного числа людей.

При этом использование денежного залога на выборах всех уровней должно быть отменено. Участвовать в выборах или нет -должны решать не деньги, а мнение людей, репутация партии и доверие избирателей к ее программе. Президент РФ также предложил обсудить и возможность поэтапного снижения количества подписей избирателей, собираемых для участия в выборах в Государственную Думу. А партии, которые в ходе следующих выборов в Государственную Думу смогут набрать более 5% голосов либо создавшие фракции в более чем трети региональных парламентов, полностью освободить от сбора подписей. Сегодня такой привилегией обладают лишь партии, имеющие фракции в Государственной Думе.

Весьма высокую действенность и жизненность доказал исторический опыт последних десяти лет и тех конституционных положений, которые определяют порядок формирования и деятельности исполнительной ветви власти в Российской Федерации и ее субъектах. В то же время Конституция РФ и в этом отношении предоставляет широкие возможности для поиска в центре и на местах, для выработки мер по совершенствованию деятельности органов исполнительной власти.

В последние годы в стране разрабатывается и реализуется система мер по дальнейшему государственному строительству, модернизации различных институтов власти, осуществляется административная реформа.

Намечена цель последовательных, поэтапных шагов, позволяющих внедрять новые принципы, методы, структуры без нарушения управляемости, усилить «вертикаль власти», улучшить взаимодействие органов власти федерального, регионального и местного уровней, привести их в полное соответствие с положениями Конституции РФ.

В решающей степени повышение эффективности управления зависит от обоснованной системы исполнительной власти, структуры ее органов, четкой дифференциации их правового статуса.

Прежде всего проводится разграничение функций собственно управления и функций оказания государственных услуг. Последними должны заниматься не органы власти, а государственные учреждения, работающие, как правило, на основе самоокупаемости.

Предстоит уточнить классификацию и сделать стабильной структуру органов исполнительной власти. Это позволит создать более четкий механизм принятия и исполнения решений, покончить с произвольными реорганизациями государственных органов, особенно в такой чувствительной сфере, как экономическая.

Важное направление преобразований - освоение современных технологий управления. Они должны привноситься в практику исполнительной власти и всей государственной службы в процессе реформирования, которое само должно строиться на базе этих технологий. Другим каналом освоения новых управленческих технологий предстоит стать системе образования и повышения квалификации кадров государственных служащих.

Административная реформа сопровождается изменением подходов и к ресурсному обеспечению органов управления. Основными статьями расходов на управление должны стать содержание государственных служащих, а также затраты на информационное и аналитическое обеспечение решений.

В числе важнейших мер, направленных на повышение эффективности исполнительной власти, прежде всего, следует выделить следующие:

- упрощение структуры Правительства и его аппарата для устранения дублирования функций, размывающего ответственность;

- обеспечение независимости территориальных органов федеральной власти от региональных органов исполнительной власти;

- создание механизма мощного контроля за эффективностью и законностью деятельности структур исполнительной власти;

- усиление роли Министерства юстиции Российской Федерации в контроле за ведомственным нормотворчеством, за безусловным выполнением органами исполнительной власти судебных решений и в координации законопроектной деятельности Правительства.

В то же время стадии практической реализации достигла лишь относительно небольшая часть мероприятий административной реформы. По ряду ее приоритетных направлений работы еще не начаты.

Стоит задача разработать механизмы противодействия коррупции, оптимизировать взаимодействие федеральных органов исполнительной власти, их территориальных органов с органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации, а также взаимодействие органов государственной исполнительной власти с органами местного самоуправления, бизнес-структурами, с гражданским обществом, внедрить механизмы досудебного обжалования решений и действий государственных, муниципальных и иных органов и их должностных лиц.

В процессе реализации административной реформы уже в ближайшие годы должны существенно измениться полномочия и виды деятельности многих органов власти и управления, государственных и муниципальных служащих, служащих различных предприятий, учреждений, организаций, их взаимодействие с элементами гражданского общества, бизнес-структурами.

Как показано в Концепции административной реформы в Российской Федерации в 2006-2008 гг., по свидетельству между-

народных экспертов, по эффективности государственного управления и качеству публичных услуг Российская Федерация находится на одном уровне со странами, намного уступающими ей в экономическом развитии. А по ряду интегральных показателей, используемых в международной практике, Россия значительно уступает не только развитым странам, но и большинству стран Восточной Европы.

Основными задачами административной реформы в настоящее время являются повышение эффективности государственного управления, строгое соблюдение государственными служащими законности, предоставление ими качественных публичных услуг населению, обеспечение права граждан на объективную информацию.

Исключительно важную роль в укреплении российской государственности на современном этапе ее развития сыграли закрепленные в Конституции РФ положения о судебной власти -одной из опор государства. Согласно Конституции РФ 1993 г. судебная власть представляет собой соединение трех структур: Конституционного суда Российской Федерации и не связанных с ним конституционных судов отдельных республик в составе РФ; Высшего арбитражного суда и системы арбитражных судов; Верховного суда и системы общих судов.

Как записано в Конституции РФ (ст. 118), правосудие в Российской Федерации осуществляется только судом. Судебная власть осуществляется посредством конституционного, гражданского, административного и уголовного судопроизводства. При этом судебная система РФ устанавливается Конституцией РФ и Федеральным конституционным законом. Создание чрезвычайных судов не допускается.

Судьи независимы и подчиняются только Конституции РФ и Федеральному закону, несменяемы и неприкосновенны. Финансирование судов производится только из федерального бюджета и должно обеспечивать возможность полного и независимого осуществления правосудия в соответствии с Федеральным законом.

Установленные Конституцией РФ и законами полномочия органов судебной власти присущи только этой ветви власти и ни один орган других ветвей власти не имеет права вторгаться в его компетенцию.

Следует, однако, иметь в виду, что положения Конституции РФ, определяющие роль и место органов судебной власти, как и многие другие конституционные положения, реализуются в реальной действительности не автоматически.

В настоящее время остро стоит задача укрепления судебной власти, которая, к сожалению, пока еще является довольно слабой, а порой и беспомощной. А между тем, только сильное и авторитетное правосудие может обеспечить эффективность усилий других ветвей власти, а главное - действенную защиту прав граждан.

На укрепление государственной власти направлена начавшаяся в конце 90-х гг. и медленно реализуемая судебная реформа. Ее основные направления: окончательное формирование законодательной базы судебной власти; кадровое комплектование судов всех уровней; укрепление материальной базы судебной власти; создание системы безотказного исполнения судебных решений; развитие практики прямого применения Конституции, в первую очередь в сфере защиты прав и свобод граждан. К сожалению, немало исключительно важных законодательных актов, касающихся непосредственного осуществления судопроизводства в РФ, еще не приняты. По дальнейшему укреплению и развитию судебной власти предстоит еще немало сделать.

В своем выступлении с Посланием Федеральному Собранию России от 5 ноября 2008 г. Президент РФ Д.А. Медведев уделил внимание и дальнейшему развитию судебной системы, отметив, что независимый и честный суд - это основа справедливого общественного порядка. И по мере укрепления нашего демократического государства роль суда будет, естественно, только возрастать.

Проблемы формирования судебной системы в значительной части решены. В том числе расширена компетенция судов, связанная с рассмотрением жалоб на действия государственных органов и должностных лиц, а также с возмещением вреда, причиненного их незаконными действиями.

Тем не менее Д.А. Медведев сказал: «В ближайшее время будут введены и другие новации. Так, я поручил подготовить заключение о возможности передачи на федеральный уровень вопросов деятельности мировых судей. Решение этой задачи, несмотря на необходимость определенных трат, позволит завершить формирование стройной вертикали судебной власти. Я внесу также законопро-

ект по сокращению сроков рассмотрения гражданских дел и введению дополнительных мер ответственности за создание препятствий, ведущих к затягиванию судопроизводства.

Кроме того, надо установить механизм возмещения ущерба, причиненного гражданам при нарушении их прав на судопроизводство в разумные сроки, на полное и своевременное исполнение судебных решений.

И, наконец, уже в ближайшее время следует принять закон «Об обеспечении доступа к информации о деятельности судов в Российской Федерации». Он распространяется на все суды. И даст людям возможность получить достоверные сведения о функционировании судебной системы. Кроме того, он впервые и достаточно детально закрепит различные формы их обнародования - в том числе Интернет.

Такие изменения вводят ясные и понятные для граждан правила и процедуры. И в конечном счете способствуют усилению национального механизма применения Европейской конвенции о защите прав человека и основных свобод. При этом нам необходимо принять еще целый ряд серьезных решений. И в первую очередь добиться строгого исполнения судебных решений. Это важнейшая составляющая права граждан на справедливое судебное разбирательство.

Подчеркну, исполнение судебных решений - все еще огромная проблема. Причем проблема всех судов, включая Конституционный. Причем везде, конечно, разные. Однако отмечу одну общую - это отсутствие реальной ответственности должностных лиц, да и самих граждан, которые не исполняют решения суда. Такая ответственность должна быть введена.

Нельзя забывать и о таком принципиальном вопросе, как гуманизация закона и порядка его применения. Судам следует более взвешенно относиться к избранию мер пресечения в виде ареста и к назначению наказаний, связанных с изоляцией от общества. В то же время правоохранительная и судебная системы должны обеспечивать действенную защиту прав и интересов лиц, пострадавших от совершенных преступлений».

Действенность федеральных органов государственной власти, органов государственной власти субъектов Федерации, в целом государственной власти и управления, стабильность в стране не может быть обеспечена в полной мере без становления широ-

кой и эффективной системы управления и самоуправления на местном уровне. Ведь почти все государственные решения, касающиеся интересов граждан, так или иначе проходят через местные органы. Это учитывал российский опыт государственного управления XIX в., обогативший нашу историю традициями земства - одной из основ российской самобытности, отброшенный в годы Советской власти. Этот опыт учитывает и Конституция РФ

1993 г. Она заложила правовые основы становления современного местного самоуправления в России, отнесла его к одной из основ конституционного строя России и установила принципиальные положения о местном самоуправлении, которые соответствуют общемировым традициям и Европейской хартии местного самоуправления.

В Конституции РФ 1993 г. положения о местном самоуправлении как одной из форм осуществления власти народа (ст. 3) получили конституционное закрепление. В ст. 12 Конституции РФ записано: «В Российской Федерации признается и гарантируется местное самоуправление. Местное самоуправление в пределах своих полномочий самостоятельно. Органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти» При этом Конституция РФ (ст. 72, ч. 1, п. «н») относит «установление общих принципов организации системы органов государственной власти и местного самоуправления» к совместному ведению России и ее субъектов.

Дальнейшее становление и развитие местного самоуправления потребовало разработки, принятия и реализации ряда специальных законов. Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» был принят Госдумой 12 августа 1995 г.

В последующем усилиями федеральных властей России получили дальнейшее закрепление и развитие правовая, экономическая и организационно-методическая основы местного самоуправления. Были законодательно закреплены финансовые основы местного самоуправления (1997 г.) и основы муниципальной службы (1998 г.), ратифицирована Европейская хартия местного самоуправления (1998 г.), утверждены Указом Президента РФ «Основные положения государственной политики развития местного самоуправления» (1999 г.), а также поддержка муниципальных образований. В 2003 г. принят новый Федеральный закон

«Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», который вступил в действие с 1 января 2006 г. и положил начало муниципальной реформе.

Были приняты федеральные законы и законы субъектов РФ по основным вопросам организации и деятельности местного самоуправления. Внесены изменения и дополнения в «отраслевое» законодательство, касающееся компетенции местного самоуправления. Нормы муниципального права включены в значительное количество федеральных и региональных нормативных правовых актов в том числе таких значимых, как Гражданский кодекс РФ, Бюджетный кодекс РФ, Налоговый кодекс РФ.

Большая работа, особенно в 2000-2008 гг., проведена по приведению в соответствие федеральному законодательству законов и нормативных правовых актов субъектов РФ.

Д.А. Медведев в своем первом Послании Федеральному Собранию от 5 ноября 2008 г. подчеркнул фундаментальную значимость для нашего общества введения института местного самоуправления и укрепления федеративных начал государства. «Вы знаете, - сказал Президент РФ, - государственная политика в этих вопросах во многом осуществлялась путем «проб и ошибок»

- с учетом опыта других государств и сложившихся в мире форм федерализма. Но ведь такой многосубъектной, многонациональной и многоконфессиональной федерации, как Россия, в мире больше не существует. Поэтому то, что мы сегодня делаем, делаем действительно впервые.

Напомню, что 1 января 2009 г. заканчивается переходный период, установленный для введения в действие всех положений Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации». Но совершенствование этого законодательства будет продолжаться.

Должен при этом сказать. Что на территории двух субъектов Российской Федерации - Чеченской Республики и Республики Ингушетия - местное самоуправление вообще отсутствует. То есть граждане этих республик необоснованно лишены своих конституционных прав. Знаю, что руководство этих субъектов Федерации планирует создание органов местного самоуправления к октябрю следующего года. И поддерживаю их в этом деле».

Вместе с тем, правовая база местного самоуправления нуждается в дальнейшем совершенствовании. Имеет место несогласованность между собой норм, касающихся порядка организации и деятельности местного самоуправления и относящихся к различным отраслям права. Отсутствует систематизация всех вопросов, которые должны быть законодательно урегулированы.

По мнению Президента России Д.А. Медведева, содержащемуся в его послании Федеральному Собранию от 5 ноября 2008 г., представительные органы местного самоуправления должны иметь возможность более действенно контролировать, а при необходимости - и отстранять от должности руководителей муниципалитетов. Вопрос повышения ответственности муниципальных начальников за качество и результаты их работы давно назрел.

Наделение представительных органов местного самоуправления столь серьезными полномочиями предполагает, в свою очередь, и повышение требований к качеству их собственной работы. Нужно, чтобы они избирались при самом активном участии как политических, так и неполитических объединений местных жителей - правозащитных, добровольческих, благотворительных и просветительских. Хотя это право - выдвигать избирательные списки на муниципальных выборах предусмотрено законом, однако большинство партий и общественных организаций в муниципальных советах представлены пока слабо. Это положение закона должно стать действенным, - отмечает Д.А. Медведев.

Осваивая новые принципы работы, основанные на прямом действии Конституции РФ, законодательная (представительная) и судебная власть все более превращаются в самостоятельные и важные ветви власти и на региональном уровне субъекта РФ, и на федеральном уровне (Государственная Дума и Совет Федерации

- обе палаты Федерального Собрания Российской Федерации; Конституционный суд, Верховный суд, Высший арбитражный суд Российской Федерации, суды всех инстанций).

Согласно Конституции РФ в стране выстраиваются три системы исполнительной власти:

1) единая система исполнительной власти в Российской Федерации, которую образуют федеральные органы исполнительной власти и органы власти субъектов Федерации в пределах ведения и полномочий Федерации по предметам совместного веде-

ния Федерального центра субъектов РФ. Осуществление полномочий федеральной государственной власти на всей территории России обеспечивается Президентом и Правительством РФ, в чем выражается вертикаль власти, единство системы (пункт 2 статьи 77);

2) система органов государственной власти субъектов Федерации, устанавливаемая ими самостоятельно в соответствии с основами конституционного строя и общими принципами организации органов государственной власти, определенных федеральным законом (пункт 1 статьи 77);

3) система органов власти местного самоуправления, выведенная за пределы государственной власти (статья 12).

Пожалуй, ни систему органов исполнительной власти субъектов РФ, ни, тем более, систему местного самоуправления нельзя считать в полной мере составными частями единой системы. Первая и устанавливается самостоятельно и в рамках своего предмета ведения и собственных полномочий обладает всей полнотой государственной власти. Ее взаимосвязь с единой системой государственной власти - лишь в общих конституционных основах. Система местного самоуправления вообще, согласно законодателю, не относится к государственной власти, не несет на себе ее функции.

Освоение новой Конституции потребовало большой нормотворческой работы, приведения в соответствие с ней огромного количества законов, указов Президента РФ, постановлений Правительства РФ, законов и нормативных документов субъектов Федерации, особенно в сфере экономики, социальной жизни, регулирования институтов гражданского общества, принятия и реализации многих федеральных законов и законов субъектов РФ, других нормативных правовых актов.

Только за 1993-2007 гг. в стране приняты и вступили в действие почти 3 тысячи (2893) федеральных закона, за январь-октябрь 2008 г. - еще 190 Федеральных законов.

В строительстве новой российской государственности, новой системы государственного управления особенно важную роль сыграли Федеральный договор, подписанный 31 марта 1992 г., Договор об общественном согласии 1994 г., подписание договоров о разграничении полномочий и предметов ведения между Центром и субъектами РФ, принятие и реализация Гражданского кодекса, федеральных законов «О Конституционном суде», «Об

основах государственной службы Российской Федерации» (1995 г.), «Об общих принципах организации местного самоуправления Российской Федерации» (1995 г. и 2003 г.), аналогичных законов субъектов РФ и других законов и нормативных актов.

Освоение Конституции РФ 1993 г., несмотря на некоторые ее недостатки, дало возможность сформировать «костяк» новой российской государственности, позволило всем ветвям власти на всех уровнях (федеральном, региональном, местном) совместно работать во благо России на основе конституционной легитимности.

Однако до сих пор не все сделано по разработке и принятию многих законов, имеющих исключительно важное значение для обеспечения легитимации функционирования действующих органов власти и управления, государственной и муниципальной службы. К тому же все еще не изжита практика принятия федеральных законов и законов субъектов РФ, не учитывающих реальную финансово-экономическую ситуацию, вступающих в противоречие с федеральным бюджетом, другими принятыми законами, имеет место ведомственный нормотворческий произвол. Все еще противоречат Конституции РФ и федеральным законам и некоторые законы субъектов РФ.

3. Формирование современного российского федерализма в соответствии с положениями Конституции Российской Федерации

В этих условиях руководству России необходимо было срочно реконструировать практически унитарную форму государственности и одновременно бороться с распадом самого государства. Решению этих проблем во многом способствовал проект новой Конституции РФ, предусмотревший формирование современного федерализма как условие сохранения и упрочения целостности и единства государства, одобренный на всенародном референдуме 12 декабря 1993 г. Российский федерализм в своих современных формах был установлен, сформирован, как отмечал 5 ноября 2008 г. Д.А. Медведев, именно на основе Конституции. Причем особую роль в его становлении сыграл Конституционный Суд. В его решениях был найден баланс между разными интересами уровней власти, порой остроконфликтными. Это касается как споров федеральных и региональных органов власти между собой, так и споров о различных

способах устройства местного самоуправления. Между тем мы и сегодня продолжаем сталкиваться с этими проблемами.

Конституция РФ 1993 г. провозглашает Россию по форме государственного устройства федеративным государством. Однако российская модель федерализма строится с учетом особенностей исторического опыта взаимоотношений Центра и регионов. Главное классическое положение - запрет на сецессию (выход) в ней отсутствует, а провозглашаемый в ст. 5 принцип сохранения целостности государства сочетается с правом самоопределения народов, как это было записано и в ранее действовавших советских конституциях. Отсутствует в новой Конституции и второй классический принцип Федерации - запрет на одностороннее изменение статуса субъектов Федерации.

Для российского федерализма как формы государственного устройства характерно соединение национальногосударственных и территориальных принципов формирования федеративного государства. При таком подходе учитывается, что на протяжении веков Россия была и остается полиэтническим государством, взаимодействием и даже союзом более сотни народов (в настоящее время согласно самоидентификации у нас проживает 176 этносов - коренных народов с основным ареалом проживания).

Конституция РФ 1993 г. предусмотрела разграничение предметов ведения и полномочий между Российской Федерацией в целом и субъектами РФ, что сыграло исключительно важную роль в сохранении федеративного устройства России.

Но и после ее принятия реализация основных положений Конституции РФ 1993 г. проходила в весьма сложной обстановке. Террористы развязали масштабную гражданскую войну, нагло вторглись в Дагестан, взрывали дома в российских городах. Нападение боевиков на Дагестан стало прямым следствием фактического отделения Чеченской Республики от России. Кроме того, страна столкнулась с неприкрытым подстрекательством сепаратистов со стороны внешних сил, заинтересованных в ослаблении и в развале России.

В самой Чечне был развязан террор против собственного народа: убийства мирных жителей и священнослужителей, работорговля, в том числе за счет местного населения, захват заложников. Под руководством эмиссаров «Аль-Каиды» действовали ла-

геря подготовки террористов. Самозваный «Конгресс народов Ичкерии и Дагестана» провозгласил своей целью создание радикального по своей сути т.н. «халифата» - от Черного до Каспийского моря.

Подготовка к агрессии против России, к отторжению ее исконных территорий велась абсолютно открыто.

В том, чтобы законодательная деятельность регионов была ориентирована на дальнейшее расширение самостоятельности субъектов Федерации в сочетании с усилением единства и целостности государства, значительную роль сыграла и играет реализация Федерального закона от 6 октября 1999 г. № 184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» (с изменениями, внесенными в него 28 федеральными законами и постановлениями Конституционного суда в 2000-2007 гг.) и Федерального закона от 24 июня 1999 г. № 119-ФЗ «О принципах и порядке разграничения предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации» (утратил силу со дня вступления в силу федерального закона от 4 июня 2003 г. № 95-ФЗ).

В Федеральном законе от 4 июня 2003 г. № 95-ФЗ, в частности, утверждается принцип единства системы государственной власти субъектов РФ; устанавливается, что законодательные (представительные) и исполнительные органы государственной власти субъектов РФ в соответствии с принципом разделения власти осуществляют свои полномочия самостоятельно. Вместе с тем они взаимодействуют в установленных настоящим законом и законом субъектов РФ формах «в целях эффективного управления процессами экономического и социального развития субъекта Российской Федерации и в интересах его населения» (ст. 23 федерального закона).

Закон предоставляет право Президенту РФ «приостановить действие акта высшего органа должностного лица субъекта Российской Федерации... а также акта органа исполнительной власти субъекта Российской Федерации в случае противоречия этого акта Конституции Российской Федерации или нарушения прав и свобод человека и гражданина до решения этого вопроса соответствующим судом» (ст. 29.1).

Особенно много по реализации федеральных законов, направленных на совершенствование разграничения предметов ведения и полномочий между органами государственной власти РФ и органами государственной власти субъектов Федерации, по совершенствованию и развитию российского федерализма сделано в 2000-2008 гг. под руководством и по инициативе Президентов РФ В.В. Путина, Д.А. Медведева и аппаратов полномочных представителей Президента РФ в семи федеральных округах. Стране в последние годы удалось преодолеть абсолютно неприемлемую ситуацию, при которой отдельные российские территории по сути дела находились как бы вне пределов федеральной юрисдикции. Верховенство Российской Конституции и федеральных законов, как и обязанность платить налоги в общефедеральную казну, стали сегодня в отличие от 90-х гг. нормой жизни для всех регионов Российской Федерации.

Для становления сильной России и ее государственной власти и управления исключительно важное значение имеет конституционное положение о том, что на территории Российской Федерации не допускается установление таможенных границ, пошлин, сборов и каких-либо иных препятствий для свободного перемещения товаров, услуг и финансовых средств (ст. 74 Конституции РФ).

Ограничения перемещения товаров и услуг могут вводиться, но только в соответствии с Федеральным законом, если это необходимо для обеспечения безопасности, защиты жизни и здоровья людей, охраны природы и культурных ценностей.

Для становления современного российского федерализма важно также то, что, как записано в п. 1 статьи 77 Конституции РФ 1993 г., система органов государственной власти республик, краев, областей, городов федерального значения, автономной области, автономных округов устанавливается субъектами Российской Федерации самостоятельно в соответствии с основами конституционного строя Российской Федерации и общими принципами организации представительных и исполнительных органов государственной власти, установленными федеральным законом. В то же время, как записано в п. 2 статьи 77 Конституции РФ, в пределах ведения Российской Федерации и полномочий Российской Федерации по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации феде-

ральные органы исполнительной власти и органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации образуют единую систему исполнительной власти в Российской Федерации.

Однако сам порядок избрания или назначения высших должностных лиц субъектов Федерации в Конституции РФ 1993 г. не прописан. В то же время опыт показал небезупречность существовавшей на рубеже веков практики их всенародных выборов.

После активного обсуждения законопроекта, внесенного в Государственную Думу Президентом В.В. Путиным о замене действовавшей в стране системы прямых выборов губернаторов (глав администраций) и других глав исполнительной власти субъектов Федерации их избранием законодательными собраниями регионов по представлению президента страны, данные предложения В.В. Путина были приняты и как закон вступили в действие с 2005 г. При этом учитывалось несовершенство прежней системы выборов губернаторов напрямую населением, нередко превращавшихся в соревнование «кошельков» олигархических, коррумпированных и иных лоббирующих групп, приводивших к власти далеко не всегда опытных, знающих и эффективных, но послушных им глав регионов.

Возражая предложению о переходе к новому порядку избрания глав регионов, ряд депутатов Государственной Думы и отдельные ее фракции, руководители некоторых политических партий, отдельные политтехнологи и политологи в качестве аргумента выдвигали тезис о том, что это противоречит принципам федерализма. Однако во многих довольно успешно развивающихся федеративных государствах главы субъектов Федерации, как известно, населением не избираются. Так, в Германии и Австрии института губернаторов нет вообще. В Индии губернаторы штатов назначаются президентом страны, в Австралии являются представителями королевы Великобритании, в США они избираются выборщиками, а не населением.

Единого стандарта в этот отношении, как видим, не существует. Важно, чтобы было обеспечено прочное единство страны, формирование эффективной вертикали исполнительной (равно, как и судебной) власти с учетом исторических традиций и особенностей развития страны.

Выступая с Посланием Федеральному Собранию 5 ноября 2008 г. Президент РФ Д.А. Медведев высказал соображения о том, чтобы предложения по кандидатурам будущих руководителей исполнительной власти субъектов Федерации представлялись Президенту только партиями, набравшими наибольшее число голосов на региональных выборах, и больше никем.

Таким образом, исключительное право выдвижения соответствующих кандидатур будет закреплено за публичными, открытыми политическими структурами, представляющими основную часть населения страны.

Упрочению российской государственности способствует и предусмотренное Конституцией РФ положение (ст. 78), согласно которому федеральные органы исполнительной власти для осуществления своих полномочий могут создавать свои территориальные органы и назначать соответствующих должностных лиц, могут, по соглашению с органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации передавать последним осуществление части своих полномочий, если это не противоречит Конституции Российской Федерации и федеральным законам. В свою очередь органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации по соглашению с федеральными органами исполнительной власти могут передавать им осуществление части своих полномочий.

Важно также, что Президент Российской Федерации и Правительство Российской Федерации обеспечивают в соответствии с Конституцией Российской Федерации осуществление полномочий федеральной государственной власти на всей территории России.

Подписание в марте 1992 г. Федеральных договоров центром не только с республиками, но и с краями и областями не снимало, конечно, полностью всех противоречий: кому-то из субъектов Федерации доставалось по договору больше, а кому-то меньше, продолжали проявляться и неравные условия в сфере реализации принципов бюджетного федерализма, экономического развития. Отчисления в федеральный бюджет далеко не пропорциональны налоговой базе разных субъектов Федерации.

Опыт показывает, что необходимо и далее обеспечивать наиболее тесное взаимодействие федеральных, региональных органов власти и органов местного самоуправления, их взаимную

поддержку. Без этого невозможна реализация стратегии подъема, эффективное управление правовыми, а не командными методами.

Особенно важно сообща создавать рычаги, которые позволяют наиболее эффективно упорядочивать федеративные отношения, создать на действующей конституционной основе сбалансированную систему взаимных прав и ответственности Федерации и каждой ее составной части.

Для выстраивания такой системы уже предпринят и еще предстоит предпринять ряд новых шагов организационного, финансового и правового характера. В частности, для сохранения и дальнейшего развития российского федерализма исключительно важное значение имеет четкое взаимодействие региональных и местных властей. Поставлена задача, чтобы соответствующие федеральные органы обеспечивали работникам своих территориальных подразделений условия, гарантирующие их независимость от региональных и местных властей. В то же время обязанностью органов исполнительной власти субъектов Федерации и органов местного самоуправления остается организационная помощь федеральным органам при осуществлении ими своих функций на местах.

Для таких целей разрабатывается твердо установленная процедура взаимодействия региональных и местных властей с территориальными подразделениями федеральных структур.

Задачу координации деятельности территориальных подразделений федеральных структур было признано необходимым возложить на полномочных представителей Президента Российской Федерации в регионах. Они стали возглавлять федеральные коллегии - регулярные совещания руководителей территориальных органов федеральных органов исполнительной власти.

Принципиально важно подчеркнуть относительный (мягкий) характер разграничения предметов ведения и властных полномочий Федерации и ее субъектов.

Согласно ст. 78 Конституции, те и другие органы власти «по согласованию» между собой «могут передавать» друг другу «осуществление части своих полномочий, если это не противоречит Конституции Российской Федерации и федеральным законам».

«Мягкость» разграничения предметов ведения и полномочий между Федеральным центром и субъектами Федерации, предоставленная Конституцией России возможность взаимной пере-

дачи части полномочий - «взаимное делегирование» полномочий

- это одно из компромиссных положений, обусловленных переходным периодом, переживаемым страной, и незавершенностью процесса формирования российского федерализма. Его реализация, бесспорно, способствовала разрешению некоторых противоречий, возникших в девяностые годы между отдельными субъектами Федерации и федеральным центром, но не сняла их полностью. Так, конституционный конфликт, возникший в свое время между Российской Федерацией и Татарстаном, объявившим себя суверенным государством и «субъектом международного права», был в определенной мере разрешен Договором о разграничении предметов ведения и полномочий. Но только в определенной мере. В любой момент конфликт мог бы получить свое разрешение. Действовавшие в то время Конституция Татарстана и его Договор с Российской Федерацией, по сути, узаконивали статус Татарстана, приближенный к субъекту конфедерации.

Конституция РФ не сняла и не могла снять всех противоречий, связанных со становлением новой модели федерализма как формы устройства государственной власти и системы государственного управления, однако она заложила правовую базу для дальнейшего его совершенствования и обеспечения управляемости государством как единым целым.

Для правильной оценки современного состояния российского федерализма важное значение имеет и учет того, что ряд субъектов Федерации и органов местного самоуправления все еще порой принимают законы и разного рода иные правовые акты, противоречащие положениям Конституции РФ и зачастую ставящие под сомнение силу и значимость федеральных законов, центральных органов власти и управления, не соблюдают или не исполняют федеральные законы, указы Президента РФ, судебные решения. Так, только в 1995-2004 гг. в Министерство юстиции поступило более двух десятков тысяч нормативных правовых актов, принятых в субъектах Федерации, большинство из которых не соответствовало Конституции РФ и федеральному законодательству.

Как неоднократно отмечалось в посланиях Президента РФ Федеральному Собранию, субъекты Федерации практиковали издание правовых актов по предметам исключительного ведения Российской Федерации, часто искажали в своих законах смысл федеральных законов.

Низкий уровень соблюдения федерального законодательства представительными и исполнительными органами власти субъектов Федерации по-прежнему остается одним из значительных барьеров на пути к нормальным федеральным отношениям.

Стоит задача создать действенный механизм защиты единого правового пространства России как необходимого условия ее развития в виде единого федеративного государства, как можно быстрее законодательно закрепить систему инструментов федерального контроля за законностью нормативных актов субъектов Федерации, предусматривающую, в частности, ведение федерального Регистра правовых актов субъектов Федерации и установление конституционно-правовых санкций за умышленное неподчинение должностных лиц правовым актам федеральных органов власти.

Подводя итоги рассмотрения роли Конституции РФ 1993 г. в развитии федеральных процессов в России, следует отметить, что с 1995 г. в регионах развернулась работа над доработкой уставов (региональных конституций) и открылась перспектива создания стройной системы конституций российских республик и уставов других субъектов РФ на основе Конституции России. С этого года началось выравнивание статусов субъектов Федерации посредством заключения двусторонних договоров с исполнительными властями регионов. Так шаг за шагом осуществлялся переход от унитарного государства, стоявшего на грани территориального распада, к прочной Федерации. Любой другой вариант развития в то время грозил стране потрясениями с непредсказуемыми последствиями.

Анализ объективных и субъективных факторов, стимулирующих тенденцию дезинтеграции и блокирующих ее, показывает, что потенциал единства Российской Федерации намного превосходит факторы мотивации обособления субъектов Федерации. Противоположностью дезинтеграционных процессов выступают большинство факторов интеграции. Так, в комплексе историко-культурных факторов более весомы и социально значимы традиции многовекового совместного проживания российских народов, то единое социокультурное пространство, которое исторически сложилось. Россия, хотя и полинациональное государство, но образующие ее этносы характеризуются большим единообразием, нежели разнообразием. Конфессиональные различия

культурно-исторических ценностей (православно-христианских, католических, исламских, буддийских, иудейских) не разделяют Россию на противостоящие друг другу социокультурные общности. Нерусские народы за столетия подверглись глубокому и всестороннему воздействию русской культуры. Например, русским языком владеет подавляющее большинство нерусского населения России.

Интеграционные процессы в экономике проявляются и в формировании территориальных ассоциаций экономического взаимодействия субъектов РФ. В настоящее время функционируют также такие межрегиональные ассоциации, как «Сибирское соглашение», «Большая Волга», «Северный Кавказ», «Черноземье» и др. Этот процесс имеет и правовую основу - прежде всего Федеральный закон «Об общих принципах организации и деятельности ассоциаций экономического взаимодействия субъектов Российской Федерации», который играет весьма важную роль в деле межрегиональной экономической интеграции.

Как поиск путей к межрегиональной интеграции следует рассматривать обсуждаемое в политических и административных кругах мнение о необходимости и возможности уже идущего процесса укрупнения субъектов Федерации, причем, конечно же, на базе развития экономических, социокультурных, политических взаимосвязей регионов в полном соответствии с положениями Конституции РФ.

В мире нет другого федеративного государства со столь значительным количеством субъектов федерации. Управлять страной, которая состоит из 89 субъектов, наделенных 6 разными статусами, крайне сложно. В государствах, сравнимых с Россией по таким параметрам, как территория проживания или численность населения, территориальных образований намного меньше. Так, в США их 51, в Китае - 30, Индии - 32, Канаде - 10.

Интеграционные процессы, приводящие в перспективе к укрупнению, объединению субъектов Федерации на основе продуманной концентрации и апробированной технологии в России все более набирают силу.

По инициативе объединяющихся субъектов с учетом референдумов об объединении нынешних субъектов РФ принимаются конституционные законы. Уже вступили в силу со дня их опубликования Федеральные конституционные законы об образова-

нии в составе Российской Федерации ряда новых субъектов Российской Федерации. В результате объединения Пермской области и Коми-Пермяцкого автономного округа создан Пермский край (закон от 25 марта 2004 г. № 1-ФКЗ); в результате объединения Красноярского края, Таймырского (Долгано-Ненецкого) автономного округа и Эвенкийского автономного округа - новый Красноярский край (закон от 14 октября 2005 г. № 6-ФКЗ); в результате объединения Камчатской области и Корякского автономного округа создан новый субъект РФ с наименованием Камчатский край (закон от 23 июля 2006 г. № 2-ФКЗ).

Новый субъект РФ под наименованием Иркутская область создан в результате объединения Иркутской области и Усть-Ордынского Бурятского автономного округа (закон от 30 декабря

2006 г. № 6-ФКЗ). 11 марта 2007 г. население Читинской области и Агинского Бурятского автономного округа на референдуме проголосовало за объединение этих самостоятельных субъектов Российской Федерации в новый субъект РФ с наименованием «Забайкальский край».

Процесс создания новых субъектов Российской Федерации весьма непростой, требует значительного труда и времени. Для решения связанных с этим вопросов необходим значительный переходный период продолжительностью не менее 1,5-2 лет. В ходе его решаются многие вопросы правопреемства, осуществляется формирование органов власти нового субъекта РФ; координируется деятельность органов государственной власти объединяющихся субъектов; вносятся изменения в учредительные документы иных организаций в связи с переходом прав собственности, иных прав и обязанностей; формируется бюджет нового субъекта Российской Федерации.

По состоянию на сентябрь 2008 г. численность субъектов Российской Федерации сократилась с 89, какой она была в 1993 г., до 83 и в настоящее время включает в себя 21 республику, 9 краев, 46 областей, 4 автономных округа, 1 автономную область и 2 города федерального значения - Москву и Санкт-Петербург.

Укрупнение субъектов РФ, их объединение, конечно, не самоцель. Оно оправдано лишь в том случае, если отвечает чаяниям населения и обеспечивает более эффективное использование по-

тенциалов объединяющихся регионов и, следовательно, улучшение условий жизни людей.

Наличие объективных факторов интеграции в государстве, сохранения его единства, однако, не должно успокаивать ответственных политиков. Объективные факторы «работают» через субъективные. Они должны быть реализованы в эффективной политике, в системе организационных структурных и функциональных взаимозависимостей, в единстве государственной власти и управления.

Важную роль здесь играет работа по формированию новых центров социально-экономического развития в Поволжье, на Урале, Юге России, в Сибири и на Дальнем Востоке, создание сети инновационных территориально-производственных комплексов, совершенствование транспортной и энергетической инфраструктуры.

Большое внимание развитию современного российского федерализма уделил в своем Послании Федеральному Собранию Президент РФ Д.А. Медведев. «Что сегодня для нас особенно важно? - говорил Президент России.

Первое - это достигнуть оптимального баланса разграничения полномочий между Федерацией и регионами. Как вы знаете, здесь была проведена большая, можно сказать, огромная работа. Но мы все равно ежегодно уточняем параметры этого разграничения. В том числе вносим изменения в перечни имущества, необходимого для федерального, регионального уровня, для того чтобы полноценно исполнять свои функции. Считаю, что надо вернуться к этому вопросу и наконец определиться, сколько и какого имущества надо регионам.

Второе. До сих пор не найдена схема оптимального размещения по стране территориальных структур федеральных органов исполнительной власти. Их вообще очень много, надо их сокращать. А также нужна схема их эффективного взаимодействия с региональными органами власти. Напомню, что в соответствии с частью 2 статьи 77 Конституции федеральные органы исполнительной власти и органы исполнительной власти субъектов Федерации образуют единую систему.

Однако эта норма Конституции в полной мере пока так и не реализована. Правительству следует еще раз изучить этот вопрос и представить необходимые предложения. В том числе с учетом

установленных критериев оценки деятельности федеральных органов исполнительной власти и соответствующих органов субъектов Федерации.

Третье. Законодательные органы власти субъектов Федерации вносят в Г осударственную Думу множество инициатив, но законами из этих инициатив становятся лишь единицы. Это объясняется их недостаточной проработкой и большим количеством альтернативных законопроектов в Госдуме. А в целом плохой информированностью регионов о законодательном процессе на федеральном уровне. Полагаю, что здесь значительно большую роль, чем сейчас, мог бы сыграть Совет Федерации - как координатор законодательной деятельности представительных органов территорий. Прошу представить такие предложения с учетом предлагаемого мной нового порядка его комплектования.

И, наконец, еще один фактор, способный серьезно упрочить нашу Федерацию, - это поддержка национальных традиций и культур народов России. Считаю это не только условием укрепления федеративных основ, но и условием согласия в нашем обществе, единства российской нации - как залога стабильного, цивилизованного развития всей страны».

Только сбалансированная территориальная политика позволит обеспечить гармоничное развитие всей страны.

Необходимы официальные документы, конкретные меры воздействия на определенные территории, конкретные программы региональной деятельности государства. Эта деятельность многообразна, но в ней выделяются три главных направления: помощи «проблемным» территориям (в том числе депрессивным районам), развитие средств коммуникации и разработка федеральных программ регионального развития России.

«Проблемные» территории, прежде всего депрессивные и слаборазвитые, должны получать помощь государства. Но помощь эта должна не продлевать кризис, а преодолевать его за счет структурной перестройки хозяйства, переобучения рабочей силы, модернизации инфраструктуры, помощи желающим переехать в другие регионы и т.д. При этом к числу «проблемных» территорий могут быть причислены не только субъекты Федерации, но и отдельные их части, а если такие части разных субъектов соседствуют друг с другом, то из них могут создаваться еди-

ные федеральные округа для непосредственного оказания федеральной помощи.

Все более настоятельной становится разработка и реализация федеральных программ развития российских регионов. В них будет отражена точка зрения федеральной власти на то, какое направление в развитии данного района отвечает интересам страны в целом. Именно это направление государству следует поддерживать своими субсидиями, льготами и другими мерами. Такие программы должны быть лоцманами государственной политики.

Новые программы будут нацелены на среднесрочную перспективу (10-12 лет) и рассчитаны на то, что государственные инвестиции привлекут в 4-5 раз больше частных отечественных или иностранных капиталовложений, чтобы на государственный бюджет ложилось не более четверти будущих расходов по осуществлению программ. Первым примером могут служить программа развития Дальнего Востока, рассчитанная на гигантские инвестиции - около 370 трлн руб. на десятилетнюю перспективу, программа развития Южного федерального округа.

Но дело не только в инвестициях. Ключевая проблема - создание в регионах особо благоприятного инвестиционного климата, а в этом решающая роль принадлежит государственному регулированию. Здесь многое зависит от субъектов Федерации, межрегиональных ассоциаций и муниципальных властей. Именно местная инициатива должна сдвинуть дело с мертвой точки.

Как отмечал Президент РФ Д.А. Медведев, выступая с Посланием Федеральному Собранию России, «... межнациональный мир - это одна из главных наших ценностей. У нас исторически сложился уникальный и богатейший опыт толерантности и взаимного уважения. В то же время сохраняются проблемы, способные обострять межэтнические, межконфессиональные отношения. Среди них безработица (особенно в регионах с трудоизбыточным населением), правовая неурегулированность земельных отношений, нелегальная миграция и ряд других причин. Причем такие проблемы особенно чувствительны там, где не решаются социально-экономические вопросы. Где региональные и местные власти не помогают развитию малого бизнеса, не создают новые рабочие места.

Обращаю особое внимание: надо оптимизировать организацию миграционных процессов внутри страны и создать реальные

условия для повышения мобильности российских граждан - как эффективного способа перераспределения трудовых ресурсов, так и обеспечения права граждан на труд».

Федеральные власти все более понимают, что резкие различия между регионами по уровню развития и благосостояния населения расшатывают экономическое и социально-политическое единство страны, и рассматривают региональную политику в числе главных направлений своей политической деятельности.

Сохранение и развитие России как федеративного государства во многом зависит от эффективной национальной политики, реализуемой в стране. В начале 90-х гг. России досталось в наследство множество проблем прежней советской национальной политики. К ним добавились и новые, порожденные распадом тоталитарного государства. Это были реальные угрозы шовинизма, сепаратизма, межнациональных конфликтов, политического национализма, разрушительных волн миграции и многие другие.

Фактически перед Россией в начале 90-х гг. стояла реальная угроза насильственного отторжения от нее ряда республик, ведущего к неминуемым кровавым конфликтам. Проявленные федеральной властью готовность к политическому компромиссу и решительность в пресечении экстремальных действий позволили резко снизить межнациональную напряженность и укрепить целостность Российской Федерации.

С середины 90-х гг. в большинстве республик наблюдается значительное ослабление национал-сепаратистских настроений. Однако этот процесс не идет сам по себе, автоматически. Так, осенью 2008 г. в Башкирии и Татарстане возникали некоторые опасения в связи с ростом националистических настроений. Несколько материалов в местных СМИ намекали даже на возможность их выхода из состава РФ, привязывая это к признанию Федеральным центром Южной Осетии и Абхазии1.

«Считаю своим долгом, - говорил Президент РФ Д.А. Медведев, выступая с Посланием Федеральному Собранию России 5 ноября 2008 г., - предостеречь тех, кто надеется спровоцировать обострение политической обстановки. Мы не позволим разжигать социальную и межнациональную рознь, обманывать людей и во-

1 См.: Аргументы недели. 2008. № 40 (126). 2-8 октября. С. 2.

влекать их в противоправные действия. Конституционный порядок и впредь будет обеспечиваться всеми законными средствами».

Для современного государственного строительства России все более характерным становится учет того, что самоорганизация этнических общностей, не имеющих своих национальнотерриториальных образований на территории Российской Федерации или проживающих за пределами таких образований, возможна в форме национально-культурных автономий. Соединение национально-культурной автономии с механизмами местного самоуправления позволяет ввести в современную жизнь традиционные формы самоорганизации (казачье, земское, городское и другое самоуправление).

Необходимы принятие законов и разработка государственных программ, направленных на сохранение и развитие культур национальных меньшинств и малочисленных народов России, особенно в регионах европейского Севера, Сибири и Дальнего Востока, Северного Кавказа.

России предстоит еще немало сделать, чтобы создать такое федеративное устройство, которое обеспечит действительную прочность и незыблемость единства и территориальной целостности страны в полном соответствии с действующей Конституцией РФ.

4. Некоторые предварительные итоги реализации Конституции Российской Федерации

Таким образом, освоение Конституции РФ 1993 г., несмотря на выявившиеся некоторые ее недостатки, дало возможность сформировать «костяк» новой российской государственности на основе демократии и последовательного федерализма, уважения прав и свобод человека и гражданина России, равноправия и самоопределения народов, многопартийности и плюрализма мнений. Конституция РФ 1993 г. позволила всем ветвям власти - законодательной, исполнительной и судебной - на всех уровнях работать в основном совместно на основе конституционной легитимности, сохранить в стране гражданский мир и согласие.

Осуществлен постепенный переход от фактически унитарного государства, стоявшего на грани территориального распада, к более или менее прочной и добротной федеративной государственности. Реформирована ранее существовавшая практика

местного управления, местные органы власти выведены из строгой иерархии государственных органов благодаря становлению и развитию местного самоуправления, реализации принципа его конституционного закрепления как управления, отделенного от государственной власти.

Принят ряд мер по организации в новых условиях государственной и муниципальной службы как правового и социального института, по подбору, расстановке, подготовке и переподготовке, повышению квалификации кадров, созданию и укреплению кадровых структур практически во всех федеральных, региональных и местных органах, фактически заново созданы на федеральном и региональном уровнях многие службы (налоговая, антимонопольная, занятости и др.).

Органами государственного и муниципального управления много сделано по слому прежней административно-командной системы управления, по переходу к рыночной экономике.

Однако потребовалась большая и напряженная работа по реализации основных положений Конституции РФ, чтобы ушли в прошлое те времена, когда в стране была крайне тяжелая ситуация - месяцами врачи, учителя, шахтеры, металлурги, работники других отраслей не получали заработную плату, была большая задолженность также по пенсиям и пособиям, а экономика страны переживала состояние стагнации и развала.

Из-за ряда ошибок руководства России и резкого падения цен на нефть финансы страны были опустошены и практически полностью зависели от внешних заимствований. Это, в конечном счете, привело к дефолту 1998 г., который обернулся разорением многих предприятий, ростом бедности и безработицы. Инфляция тогда «съела» и без того невысокие доходы граждан России - в 1999 г. она составила 36,5%.

После августа 1998 г. ВВП России был примерно на 40% меньше, чем в 1991 г.

По отношению к 1991 г. реальные доходы граждан составляли лишь 40%, пенсии - и того меньше. В результате почти треть населения имела доходы ниже прожиточного минимума, т.е. полностью обнищала.

Тяжелое состояние дел в экономике и социальной сфере и, конечно, потеря многих ценностных ориентиров нанесли сильный удар обществу, усилили социальные болезни, коррупцию,

преступность. Обострился и демографический кризис: рождаемость падала, смертность росла. Богатая Россия все более превращалась в страну бедных людей и в тоже время - небольшой кучки богатеев.

Государственная власть была в то время малоэффективной. Свидетельством тому стало ослабление всех государственных институтов и пренебрежение законом. Отечественные СМИ нередко действовали в интересах отдельных корпоративных групп, выполняли их экономические и политические заказы. Значительная часть экономики контролировалась олигархическими или откровенно криминальными структурами. В глубочайшем кризисе оказалось сельское хозяйство, многие другие важные для страны отрасли.

Лишь в самом конце 90-х - начале 2000-х гг. наступило время расчистки завалов, образовавшихся от разрушения «старого здания». При этом стране удалось остановить наиболее опасные тенденции в экономике и политической сфере. Не все решения, которые в те годы приходилось принимать руководству государства, имели долгосрочный характер, действия федеральных властей являлись скорее ответами на серьезные для страны угрозы, были нацелены на вывод ее из системного кризиса. Тем не менее ценой немалых усилий удалось предотвратить распад страны и остановить войну на Северном Кавказе. Сепаратизм отступил, а терроризму - при всей сохраняющейся остроте этой угрозы - были нанесены решающие, сокрушительные удары. Чеченская Республика стала полноценным субъектом Российской Федерации, здесь состоялись демократические выборы парламента и президента, принята Конституция республики. Развиваются экономика и социальная сфера. В итоге - восстановлено единое правовое пространство страны.

Фактически государственные власти только недавно подошли к новому этапу в развитии современного российского государства - к возможности развиваться высокими темпами, решать масштабные общенациональные задачи. Сейчас в стране имеются и достаточный опыт, и необходимые инструменты, ресурсы, чтобы ставить перед собой и решать действительно долгосрочные цели.

Как результат - ситуация в стране постепенно, медленно, но шаг за шагом начала меняться к лучшему. Сейчас Россия не толь-

ко преодолела длительный спад производства, но и вошла в десятку крупнейших экономик мира.

В 2000-2008 гг. экономика России развивалась в целом неплохими темпами. Вырос уровень жизни людей. За этот период реальные доходы населения увеличились более чем в два раза, на треть уменьшилось число людей с доходами ниже прожиточного минимума. В 2007 г. индекс промышленного производства в России составил 106,3% по отношению к 2006 г.

2000-2008 гг. показали, что в обществе уже есть достаточно высокий уровень согласия по принципиальным вопросам развития страны. Дан старт конструктивной, хотя и не без сложностей, совместной работе законодательной и исполнительной власти. Они доказывают способность к системной и плановой работе. Одобрены в целом программные документы о социальноэкономическом развитии страны на период до 2020 г.

Крупным событием последних лет стало рассмотрение законов, совершенствующих федеративные отношения, а также меняющих положение дел в социальной и налоговой сферах. Их введение становится точкой отсчета нового времени и в государственном строительстве, и в правилах поведения в экономике. Россия вновь стала единой страной. В ней было проведено четкое разграничение полномочий Федерации, регионов и местного самоуправления. Одновременно передана большая часть функций в сфере социально-экономического развития на региональный и местный уровни, определена их финансовая и материальная база. По сути, произошла серьезная децентрализация властных полномочий. Хотя здесь еще многое предстоит сделать, однако вектор определен.

В России наступает период, когда власть обретает моральное право требовать соблюдения установленных государством норм и, в свою очередь, может и должна обеспечивать населению реализацию многих его прав, гарантированных Конституцией РФ (например, на труд, на жилище, на бесплатные медицинскую помощь и образование и др.).

В первые годы XXI в., как отмечал Президент России

В.В. Путин, выступая на расширенном заседании Государственного совета 8 февраля 2008 г., в стране укреплены материальная база и реальная независимость судов.

И весь этот период в России последовательно работали над формированием устойчивой, дееспособной политической системы, удалось избавить ее от порочной практики принятия государственных решений под давлением сырьевых и финансовых монополий, медиамагнатов, зарубежных политических кругов и оголтелых популистов.

Россия вернулась на мировую арену как сильное государство. Государство, с которым считаются и которое может постоять за себя. За последние восемь лет накопленный объем иностранных инвестиций в российскую экономику вырос не на какие-то проценты - в 7 раз, тогда как в предыдущий период чистый отток капиталов ежегодно составлял 10 - 15 - 20, а то и 25 млрд долларов США. В 2007 г. отмечен рекордный абсолютный приток капиталов в 82,3 млрд долларов.

Капитализация фондового рынка по отношению к 1999 г. выросла в 22 раза. По этому показателю мы еще в 2006 г. обогнали Мексику, Индию, Бразилию и даже Южную Корею, которая демонстрирует очень высокие темпы развития. На конец 1999 г. фондовый рынок составлял 60 млрд долларов, а в конце 2007 г. -1 трлн 330 млрд долларов США.

Товарооборот России с зарубежными странами увеличился более чем в 5 раз. Ежегодно за границей бывает более 6 миллионов наших граждан.

Каждая из этих цифр иллюстрирует качественно новое состояние России как современного государства, открытого внешнему миру, в том числе для бизнеса и честной конкуренции.

В 2007 г. страна уже полностью восстановила утраченный за 90-е гг. уровень социально-экономического развития. Реальные доходы граждан превысили дореформенные показатели. Устойчиво растет экономика. В прошлом году Россия достигла самого большого прироста ВВП за последние 7 лет - 8,1%. По итогам

2007 г. (согласно данным международных экспертов) Россия опередила по объему ВВП, рассчитанному по паритетной покупательной способности такие страны «восьмерки», как Италия и Франция, и вошла в семерку крупнейших экономик мира.

Начались крупномасштабные проекты в энергетике, транспортной инфраструктуре, машиностроении, жилищном строительстве. Идут структурные реформы в авиа- и судостроении,

привлечены значительные инвестиции в производство автомобилей и железнодорожной техники.

По наиболее чувствительным для государства направлениям созданы обладающие большими финансовыми и организационными возможностями государственные корпорации. Наметились изменения к лучшему и в сельском хозяйстве. Созданы значительные финансовые резервы, защищающие страну от внешних кризисов и гарантирующие исполнение социальных обязательств в будущем.

В целом обеспечены макроэкономическая устойчивость и финансовая самостоятельность страны. Как результат в течение двух последних лет в России наблюдается настоящий инвестиционный и потребительский бум. Реальные доходы людей за 8 лет выросли в 2,5 раза. Пенсии - также почти в 2,5 раза. Безработица и уровень бедности уменьшились более чем в 2 раза.

В настоящее время, чтобы в непростых условиях глобальной конкуренции занимать ведущие позиции, мы должны расти быстрее, чем остальной мир, опережать другие страны и в темпах роста, и в качестве товаров и услуг, и в уровне образования, науки, культуры. Это вопрос нашего экономического выживания, достойного места России в изменившихся международных условиях.

Характеризуя сложившуюся в итоге ситуацию в целом, прежде всего следует отметить, что российская государственность, власть и управление, российский многонациональный народ, несмотря на некоторые характерные для последних лет положительные явления и процессы, переживают сейчас исключительно сложную и ответственную полосу своего исторического развития. Легитимация всех ветвей власти на уровне Российской Федерации, субъектов РФ, местного управления и самоуправления, повсеместное проведение демократических выборов, повышение темпов роста производства по многим видам экономической деятельности, повышение уровня жизни народа, наполнение рынков товарами народного потребления, увеличение объема ресурсов, выделяемых обществом на подъем экономики, на развитие науки, образования и культуры, безусловно, свидетельствуют об определенных позитивных сдвигах в стране, о постепенном создании условий для положительных тенденций.

Благополучие и достойная жизнь россиян - главная задача власти. Однако в России еще далеко до комфорта. Очень многим

тяжело растить детей, обеспечивать достойную старость родителям, трудно жить. Одна из наиболее острых проблем - та, что граждан России из года в год становится все меньше. Несколько лет численность населения страны ежегодно уменьшалась на 600-700 тыс. человек. При сохранении такой тенденции уже через 15 лет россиян могло бы стать меньше на 22 млн человек, выживаемость народов России может оказаться под угрозой. Нам реально грозило стать дряхлеющей страной.

Определенную роль в исправлении ситуации должны сыграть и уже играют, хотя и с разной степенью успешности, четыре хорошо известных приоритетных национальных проекта - «Здоровье», «Образование», «Доступное и комфортное жилье - гражданам России», «Развитие АПК».

Несмотря на их реализацию все еще в сложном положении находятся образование, наука, культура, здравоохранение, жилищно-коммунальное хозяйство, дороги, транспорт. Они получают недостаточное финансирование из федерального и местных бюджетов, многие из которых весьма дефицитны. Миллионы работников этих отраслей, а также металлурги, шахтеры, труженики ряда других отраслей получают весьма низкую зарплату.

Сегодня по важнейшим показателям здоровья Россия уступает многим странам. Так, продолжительность жизни у нас на 12 лет ниже, чем в США, на 8 лет ниже, чем в Польше, на 5 лет ниже, чем в Китае. Прежде всего, это связано с высокой смертностью в трудоспособном возрасте. Детская смертность, хотя и сокращается, но все равно остается в полтора - два раза выше, чем в развитых странах. Одной из главных причин такого положения остается неэффективность отечественного здравоохранения, качество и доступность медицинских услуг продолжают снижаться, хотя затраты растут.

По данным официальной статистики, за 1993-2007 гг. динамика численности беженцев и вынужденных переселенцев, безработных, в том числе официально зарегистрированных в органах государственной службы занятости, оставляет желать лучшего. Численность населения с денежными доходами ниже прожиточного минимума составляет 30,7 млн человек. По подсчетам независимых ученых и общественных организаций, социальноэкономическое положение в стране было еще хуже: за чертой бедности находилось более 50 млн человек, численность беспри-

зорных составляла 4 млн человек, беженцев и вынужденных иммигрантов - 6,5 млн человек, принимающих наркотики - 5,1 млн человек. При этом за 1992-2007 гг. резко увеличилась неравномерность распределения населения по уровню доходов, что способствует усилению социально-политической напряженности в стране, является одним из конфликтных факторов. На рубеже веков на долю 10% наиболее обеспеченного населения приходилось 32% денежных доходов, тогда как на долю 10% наименее обеспеченного населения - всего 2,4%, т.е. в 13 раз меньше. В 2007 г. этот разрыв увеличился до 15 раз. В это же время в развитых капиталистических странах, в том числе в США, он гораздо меньше

- всего 6-8 раз.

В стране все еще высока преступность, в том числе по наиболее опасным видам: коррумпированность государственных и муниципальных чиновников, бандитизм. Необходимо резкое повышение эффективности деятельности органов государственной и муниципальной власти, всей системы управления. Работу госаппарата можно признать действительно эффективной лишь в том случае, если он успешно решает проблему оптимальной защиты интересов государства и населения, социальных групп и каждого человека.

Мировой финансовый кризис 2008 г., начавшийся на национальном рынке США, вызвал спад на финансовых рынках всей планеты и приобрел глобальный характер. В связи с глубокой интеграцией России в мировое хозяйство этот кризис в условиях глобализации не может не отразиться негативно и уже отражается на нашей стране, ведя к замедлению развития экономики. В «зону риска» постепенно втягиваются и российские банки, консалтинговые и инвестиционные компании, строительные фирмы, большие агропромышленные холдинги - ведь они работают в реальных рыночных условиях. В связи с этим возможны уже получившие некоторое развитие такие негативные процессы, как сокращение занятости, особенно в офисной сфере, снижение заработной платы и задержки с ее выплатой, увеличение численности безработных, а в связи с этим - уменьшение объемов производства и реальных доходов населения.

«Для защиты нашей экономики от внешних рисков уже многое было сделано, - говорил Д.А. Медведев, выступая 5 ноября

2008 г. с Посланием Президента РФ Федеральному Собранию

России. - Не зря мы накапливали золотовалютные и бюджетные резервы. Не зря перешли на среднесрочное бюджетное планирование. А при первых признаках воздействия глобального кризиса на нашу финансовую систему предприняли оперативные шаги по нормализации положения. Правительство приняло программу действий по минимизации последствий кризиса в России. По оздоровлению банковской системы и поддержке отдельных секторов экономики. Сегодня главное - эти меры полностью реализовать.

Обращаю особое внимание Правительства, Банка России, всех государственных организаций: промедление с реализацией этих мер недопустимо. Надо прежде всего пробить образовавшиеся в экономике «финансовые тромбы». Так, чтобы выделенные средства дошли до их конечных получателей. Я имею в виду предприятия в таких важнейших отраслях, как сельское хозяйство и строительство, машиностроение и оборонно-промышленный комплекс. А также до малых предприятий. При этом каждый рубль должен тратиться эффективно, значит, с умом.

Экономический кризис - не нужно обольщаться - еще далек от завершения. Весь этот период нам надо быть предельно собранными и с максимальным вниманием относиться как к эффективности нашей работы, так и к обоснованности новых планов и программ. Это касается и государства, и бизнеса, и каждого конкретного человека.

Уверен, что мы справимся со всеми трудностями и уже в ближайшем будущем сформируем современную самостоятельную финансовую систему, способную противостоять любым внешним вызовам и обеспечить стабильное решение собственных задач»1.

Как видим, в стране еще очень много нерешенных проблем, причем не только в области собственно организации государственного строительства, государственного и муниципального управления и кадровой политики, но и, особенно, в решении тех задач, которые стоят перед органами власти и управления по развитию подлинной демократии, укреплению экономики, совершенствованию социальной сферы, межнациональных отношений.

1 Послание Президента Российской Федерации Д.А. Медведева Федеральному Собранию Российской Федерации 5 ноября 2008 г. //Российская газета - Неделя. 2008. 6-12 ноября.

Конечно, настоящая демократия не утвердится в стране бедных, в стране, где многие люди (чуть ли не половина населения) лишены возможности обеспечить себе достойный уровень жизни, где столь велики различия (в 15 раз!) в уровне жизни самых бедных и самых богатых, где почти треть всех доходов, по данным Госкомстата России, достается новоявленным нуворишам, самым обеспеченным россиянам, а лишь 2 процента - самым бедным.

И дело не в том, чтобы подобно известному советскому казахскому акыну Джамбулу Джабаеву славить нашу Конституцию

1993 г., как он славил «сталинскую» Конституцию СССР 1936 г., утверждая, что будто бы это:

«Закон, по которому радость приходит,

Закон, по которому степь плодородит,

Закон, по которому сердце поет,

Закон, по которому юность цветет...»

Как известно, Конституция 1936 г. не помешала наступлению тех негативных процессов, которые произошли в 1937 г. и продолжались в последующие годы - ограничению демократии, правовому, судебному и внесудебному произволу, массовым репрессиям. Не помешала она и насильственному выселению с мест постоянного проживания в восточные районы страны в августе 1941 г. миллиона немцев Поволжья, в октябре 1943 г. - июне 1944 г. 92 тыс. калмыков, 609 тыс. чеченцев, ингушей, карачаевцев, балкарцев, 228 тыс. крымских татар, болгар, армян, греков, 95 тыс. турок, курдов, хемшилов. Лишь в середине 50-х годов прошлого века большинство этих репрессированных сталинизмом народов были реабилитированы и могли возвратиться на свою историческую родину.

Было бы опасным заблуждением думать, что с принятием даже самой демократичной по духу Конституции сразу же всем в России станет жить хорошо. Но то, что без нее было бы еще хуже, становится все яснее и яснее.

Предстоит еще многое сделать, чтобы реализовать провозглашенные действующей Конституцией РФ положения о России как демократическом правовом государстве, в котором человек, его права и свободы действительно являлись бы высшей ценностью, а их признание и защита - обязанностью государства.

Пока еще, к сожалению, не для всех Российская Федерация, как записано в статье 7 Конституции, является социальным государством, политика которого направлена на создание условий, обеспечивающих достойную жизнь и свободное развитие человека, в котором на должном уровне обеспечивается государственная поддержка семьи, материнства и детства, инвалидов и пожилых граждан. Однако в последние годы для реализации этих конституционных положений в стране немало делается, в том числе благодаря реализации приоритетных национальных проектов.

Как отмечается в Послании Президента РФ Д.А. Медведева Федеральному Собранию России от 5 ноября 2008 г., «заявленные Конституцией цели, ценности и механизмы доказали свою состоятельность. Помогли нашему обществу преодолеть трудности и выйти на путь устойчивого развития. И мы будем дальше максимально использовать потенциал Основного закона.

Главное - сделать все необходимое, чтобы помочь людям проявить себя. И особенно открыть дорогу способным и деятельным молодым людям. Они ровесники новой, демократической России. В них ее открытость, ее свободный дух, стремление ко всему передовому. И им предстоит нести ответственность за сохранение наших фундаментальных ценностей.

Свободное развитие людей и их социальная защита всегда будут приоритетом государственной политики. Будут нашей главной заботой. Будут целью развития нашего общества.

Мы с вами живем в свободной и в современной стране. И мы уже многое сумели сделать. У нас есть положительный опыт создания демократического государства. Есть не просто успехи, есть настоящие победы. И мы вместе идём вперед, чтобы вместе находить ответы на самые сложные вопросы. Чтобы снова добиваться успеха. И снова - побеждать».