Развитие приграничного сотрудничества цель и совокупность задач стратегического развития Северо-Запада Российской Федерации

ПОЛИТИЧЕСКАЯ РЕГИОНАЛИСТИКА

А. А. Жабрев, Н. М. Межевич, А. Н. Леонтьева

РАЗВИТИЕ ПРИГРАНИЧНОГО СОТРУДНИЧЕСТВА - ЦЕЛЬ И СОВОКУПНОСТЬ ЗАДАЧ СТРАТЕГИЧЕСКОГО РАЗВИТИЯ СЕВЕРО-ЗАПАДА РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ*

Статья посвящена изучению различных аспектов приграничного сотрудничества как механизма развития макрорегиона "Северо-Запад ". В статье рассматриваются тенденции развития приграничного сотрудничества в Российской Федерации, влияние процессов глобализации и регионализации на пространственный аспект развития Северо-Запада, особенности положения приграничных регионов в экономическом пространстве государства, экономическое значение государственных границ, специфика формирования региональной политики с точки зрения реализации барьерной и контактной функции границы, модели периферийной барьерности и субцент-ральной контактности. В заключении, авторами предложен перечень задач, стоящих перед органами власти в Северо-За-

падном федеральном округе в области развития межрегиональных связей и приграничного сотрудничества.

The article is devoted to studying various aspects of cross-border cooperation as a mechanism of "North-West" macro-region development. The paper considers trends in the development of cross-border cooperation in the Russian Federation, the impact of globalization and regionalization on the spatial aspect of the North-West development, specificfeatures ofthe border regions condition in the economic space of the state, the economic importance of state borders, the specificity ofregional policyforming in terms of implementation ofthe barrier and the contact functions of the border, models of peripheral barrier and sub-center contact. In conclusion, the authors proposed a list of challenges faced by the authorities in the North-

* Развитие приграничного сотрудничества и межрегионального взаимодействия как задачи региональной политики Северо-Запада осознаны научным сообществом сравнительно недавно. В 2003 г. появилось научное издание "Основные направления стратегии социально-экономического развития СЗФО на период до 2015 года", в котором содержались указания на геоэкономический и геополитический контекст стратегического развития региона. В 2006 г. также под эгидой аппарата полномочного представителя Президента РФ в СЗФО вышла коллективная монография "Европейское сотрудничество - фактор стратегического развития Северо-Запада России, в написании которой принимал участие главный научный сотрудник лаборатории комплексного исследования пространственного развития регионов ИПРЭ РАН Н. М. Межевич.

West Federal District in the development of interregional linkages and cross-border cooperation.

Ключевые слова: приграничное сотрудничество, межрегиональные связи, макрорегион "Северо-Запад", функции границы, региональное развитие, экономическое пространство.

Key words: cross-border cooperation, interregional relations, "North-West" macro-region, border's function, regional development, economic space.

Прежде всего, необходимо отметить то, что развитие приграничного сотрудничества и межрегионального взаимодействия - это задачи, но не цели стратегического развития Северо-Запада. Цель - развитие человеческого потенциала, основанное на экономическом росте инновационного типа. Однако приграничное сотрудничество и межрегиональное взаимодействие - значимые механизмы регионального развития. Управление региональной экономикой предполагает учет приграничного сотрудничества и межрегионального взаимодействия как составляющих экономического потенциала территории.

Классическое определение экономического потенциала дано профессором, главным научным сотрудником Института проблем региональной экономики РАН И. И. Сиговом. Экономический потенциал региона определяется наличием экономических ресурсов региона, включающих как материальные, так и нематериальные элементы. В их состав входят: трудовой потенциал, природно-ресурсный потенциал, "производственное богатство" и "домашнее хозяйство", научно-информационный потенциал, организационно-экономический (формы производства) и социально-экономический (формы собственности) потенциалы, управленческий потенциал (система управления экономикой) [4, с. 314-315]. В этом определении содержатся основные компоненты экономического потенциала региона, но регион рассматривается как бы статично, в одних "изначально" заданных границах. С нашей точки зрения регион, региональная экономическая система, имеет динамичные границы и это сказывается на целеполагании развития.

Развитие экономического потенциала является ключевой задачей, учитываемой в

региональных стратегиях развития. Традиционно специализация региона рассматривалась в зависимости от его обеспеченности ресурсами. Но что же считать ресурсами? Г. Мюрдаль и Н. Калдор выдвинули положение [10], что ресурсы включают также созданную продукцию, трудовые навыки, ноу-хау и т.д. Здесь возникает вопрос о сочетании внутренних и внешних ресурсов регионального развития. Важно оценить начальное обеспечение региона ресурсами, его местоположение и степень отдаленности; внешние ресурсы, получаемые от коммерческих структур; институциональную поддержку развития региональной экономики, способность концентрации сбережений и вложения капитала в целях мобилизации ресурсов и достижения высоких темпов роста производительности и повышения качества жизни, что определяет его динамизм. Однако сделать это традиционными и отработанными методиками в рамках классических концепций можно лишь применительно к национальным экономикам, или их частям.

В относительно новой концепции Нобелевского лауреата П. Кругмана [8] экономическая деятельность порождается историческими событиями, а ее последующее развитие приобретает бесконечный импульс. Первоначальные производители формируют необходимую логистическую систему, местные исследовательские и образовательные учреждения специализируются на востребованных бизнесом продуктах и услугах. Потребители, в свою очередь, сосредотачивают свою деятельность там, где возможно получение прибыли.

Факторами регионального развития являются два вида сил: постоянно изменяющие условия производства, обмена и воспроизводства, а также выравнивающие темпы развития, способствующие более быстрому росту менее развитых регионов и сокращению различий. Относительная значимость этих сил меняется во времени и пространстве.

Изложенные выше утверждения требуют комментариев. Во-первых, должна быть проведена классификация ресурсов (скрытые, потенциальные, сформированные условиями развития, обладающие определенными родовыми признаками или имеющие обозначенную географическую концентрацию) [5]. Во-вторых, региональное развитие зависит не толь-

ко от уже существующих ресурсов, но также и от получения новых ресурсов в рамках программ трансграничного сотрудничества. В-третьих, экономические возможности региона отражает не только его производственную мощь, но возможности его резидентов (например, ТНК, или компаний, управляющих стратегически инфраструктурными объектами класса Сайменский канал или БТС-2) управлять ресурсами других регионов.

Под региональным развитием мы понимаем экономическое развитие, порожденное факторами, действующими в рамках данного географического пространства [6]. При этом региональную экономическую систему мы определяем как совокупность общественных отношений, складывающихся в данном пространстве, которая в результате взаимодействия различных видов деятельности позволяет получать существенную экономию [7]. Одним из факторов регионального развития является региональная неоднородность, возникающая вследствие неодинаковой географической концентрации капитальных ресурсов. По мере их пространственного распространения периферийные регионы испытывают рост доходов, так как задействуется или большее количество труда, или это происходит более эффективно [9]. Обнаруживаются и внешние факторы формирования структуры региональной экономики, такие как приграничное сотрудничество.

В настоящий момент исследование теоретических проблем комплексного социальноэкономического развития макрорегиона "Северо-Запад" с учетом научно-технического и инновационного развития невозможно без учета ряда составляющих:

1. Приграничное сотрудничество в Российской Федерации за последние годы стало мощным фактором развития территориальных и местных сообществ. Это, с одной стороны, развитие региональной и местной экономики, инвестиции, создание новых рабочих мест, транспортной инфраструктуры, с другой стороны, это сотрудничество в сфере культуры, образования, развития национальных языков, экологии, совместная деятельность неправительственных организаций. Приграничное сотрудничество является достаточно новым для России элементом внешнеэконономических связей. Именно поэтому данный вопрос

нельзя отнести к достаточно изученным. Более того, в 1990-е гг практика подобных экономических связей развивалась такими темпами, что теоретическое обоснование, оформление в рамках научной терминологии запаздывало. Анализ повторяемости в различных публикациях и заявлениях термина "приграничное сотрудничество" позволяет сделать вывод, что четкого понимания того, что вкладывается в это понятие, нет, не только в Российской Федерации, но и в странах зарубежной Европы.

В постсоветский период органами государственной власти субъектов федерации и местного самоуправления России накоплен немалый успешный опыт приграничного сотрудничества, изменивший к лучшему жизнь граждан нашей страны, укрепивший ее внешнеэкономические связи и позитивные представления в сознании граждан, бизнес-сообщества, государственных и муниципальных служащих сопредельных стран о происходящих социально-экономических процессах. Этот позитивный опыт базируется на правоприменении Законодательства Российской Федерации и ее субъектов в области приграничного сотрудничества, отражает уровень развития региональной и локальной экономики и социальной сферы.

За последние 15-17 лет в России и особенно в СЗФО накоплен уникальный опыт "лучших практик" в данной сфере, что стало, с одной стороны, результатом понимания органов власти России значимости приграничного сотрудничества, так и признанием со стороны Европейского Союза значимости такого сотрудничества. При этом в практике работы территориальных сообществ Северо-Запада России есть много сходства (например, единое правовое поле), что, несомненно, является необходимым условием для более широкого использования позитивного опыта в практике управленческой других приграничных муниципальных образований.

2. Цель и задачи регионального развития, связанные приграничным и межрегиональным сотрудничеством, учитывались в соответствии с ролью модельного макрорегиона Северо-Западного Федерального округа.

К особенностям пространственной организации Северо-Запада России, влияющим на специфику содержания исследований, относят-

ся: монопольная граница с пятью государствами Европейского Союза и Норвегией, монополия в рамках РФ на выход к Балтике, наличие эксклава - Калининградской области, крайне высокое геополитическое и геоэкономическое значение региона. Отметим и положение региона на традиционных и новых торговых путях.

3. Процессы глобализации и регионализации сформировали новый пространственный аспект развития Северо-Запада России как региона. Россия в целом и рассматриваемый регион, прежде всего, все более активно участвует в международном разделении труда. Развертывается процесс транспарентности границ, началось принципиальное изменение системы потоков ресурсов производства. Национальная среда функционирования экономики сменилась на международную. ТПК сменяются кластерами, замкнутыми на трансрегиональный -глобальный масштаб экономики, и конкурирующих в соответствующем масштабе.

Рассмотрим мнение В. Н. Княгинина о том, что еще в 1980-е гг. ".. ..в Европе наметился отказ от вертикально-интегрированной структуры промышленной политики и ее пространственного аналога, известного как политика регионального экономического развития. К началу 1990-х гг. в Европе не было выявлено ни одной инициативы в области национальной промышленной политики, и региональная политика лишь в редких случаях вырабатывалась на национальном уровне" [2, с. 7], представляется излишне категоричным. В принципе с такой позицией можно согласиться, однако экономический кризис привел к ренессансу промышленной политики.

Возросшая мобильность ресурсов приводит к новой экономической географии региона - более мобильной во времени и пространстве. Очевидно, что в настоящее время экономико-географическое единство и целостность воспроизводственного процесса неизбежно "пробивается" государственными границами. С другой стороны, реформы 1990-х гг. привели к тому, что экономические барьеры (впервые со времен гражданской войны) возникли внутри страны. Возникла ситуация, когда ряду приграничных регионов стало проще развивать отношения с прилегающими странами, чем с соседними российскими территориями.

Приграничные контакты могут быть не только благом. И. И. Сигов отмечал: "Становится все более обширной торговля приграничных российских регионов с соседними государствами в ущерб развитию внутрироссий-ских хозяйственных связей. Возникает экономическая основа для сепаратизма этих регионов и включения их в другие экономические системы, а не в единый народнохозяйственный комплекс России" [3, с. 14].

С другой стороны искусственное ограничение приграничного сотрудничества не может не привести к снижению конкурентоспособности территорий любого ранга от федеральных округов до местных самоуправлений.

В контексте рассмотрения регионализма как тенденции развития следует отметить, что для границ характерна двойственность функций, т.е. сочетание барьерной и контактной характеристик. Граница разделяет районы, препятствует товарным, финансовым потокам и сдерживает переток информации. Но одновременно именно через границу идут и межтерритори-альные связи, именно через них в Европейском Союзе (ЕС) осуществляется значительная часть экономических и политических контактов, отношений. При этом "пространственными аспектами отношений считаются те отношения и связи, интенсивность которых зависит от расстояния между объектами, степени их соседства, характера разделяющих их границ и промежуточных пространств. С другой стороны можно предположить ситуацию, при которой объем и интенсивность совместной деятельности между соседствующими местными и региональными властями, разделенные между собой межгосударственной границей в пределах ЕС достигает того же уровня, что и между соседствующими властями одного и того же государства, тогда можно утверждать, что границы между государствами упразднены.

Такой подход актуален и возможен в российских условиях. "Барьерность" на "финском" направлении совсем иная, чем на "эстонском". Специфика приграничной территории является следствием различий и одновременно пересечений двух соприкасающихся систем (соседних государств). Приграничье представляет собой область, где такие различия нивелируются, образуя зону со специфическими свойствами,

присущими как одной, так и другой стороне. В российской науке это положение впервые было отмечено Э. Б. Алаевым: "граница может быть на самом деле полосой, т.е. иметь второе территориальное измерение" [1, с. 53].

Опыт исследования приграничных связей позволяет выявить несколько форм их реализации. К таковым относится формирование зон приграничного сотрудничества. В основе экономического механизма приграничного сотрудничества лежат дополняющие друг друга барьерная и контактная функция границы. Причем контактные функции границ в России впервые за последние десятилетия (если не века) преобладают.

4. Экономическое значение государственных границ следует оценивать с различных точек зрения. С позиции общемировых (глобальных) процессов границы препятствуют развитию интеграционных экономических процессов, создают территориальные социально-экономические различия и одновременно возможность приграничного сотрудничества. Для выявления объективных хозяйственных тенденций экономические границы имеют большее значение. С точки зрения национальных интересов страны роль их также противоречива. Интеграционный характер экономики в прошлом вступает в противоречие с особенностями хозяйства современной конкретной страны, чему способствуют границы. Фактор приграничности особое значение имеет в теневой экономике.

Приграничные регионы занимают двойственное положение в экономическом пространстве государства, будучи одновременно и центром связей, и периферией своего государства. Являясь периферией страны, приграничные территории становятся центром региона, жизнь которого определяется задаваемыми границей правилами. В некотором смысле можно даже говорить о региональной экономической гомогенности приграничья в противоположность внутригосударственной экономической гетерогенности. Таким образом, центральной категорией анализа феномена границ должно стать понятие приграничье (borderland), которое понимается не как два близлежащих региона по обе стороны границы, но как единое экономическое пространство. Идентификация гра-

ницы может иметь различное значение в разных местах. Это связано и с тем, что далеко не все границы сформировались искусственно, часто они носят закономерный характер, опираются на естественные рубежи как природного, так и культурного характера, становятся самостоятельным социально-историческим феноменом. Если их отменяют, как это часто случается, они оставляют следы в самосознании, в региональной идентификации, характере экономических связей и т.д.

Экономические параметры пограничных территорий включают в себя не только размеры (протяженность, ширину), но и степень хозяйственной освоенности. При этом важен трансграничный градиент уровней экономического развития. Помимо этого, в любом региональном приграничном пространстве масштаб, глубина каждого компонента сотрудничества имеет свои численные значения. Так, например, на отдельных участках границы пространство реального приграничного торгово-экономического сотрудничества может не совпадать с размерами района исторически сложившихся культурно-исторических связей приграничного населения соседних стран. Таким образом, основной проблемой при разработке региональной экономической политики в приграничной зоне является выявление целесообразного управленческого масштаба сотрудничества.

5. Особенностью региона является между моделью периферийной барьерности и суб-центральной контактности. Под периферийной барьерностью мы понимаем сочетание приграничного положения, ограничивающего или затрудняющего контакты с миром, и периферийное положение в рамках собственной страны. Как следствие этого - отсутствие сбалансированных экономических и политических контактов с ближними и дальними соседями и регионами собственной страны. Таким образом, пограничность и периферийность здесь становятся положительными факторами развития.

Субцентральная контакность предполагает оптимальное сочетание приграничного положения на географической периферии и эффективной системы хозяйственных связей, ориентированных как внутрь страны, так и за ее пределы.

6. Необходимость развития народного хозяйства регионов Северо-Запада в настоящее время ставит вопрос о поиске таких путей развития, которые обеспечили бы их устойчивый рост, повышение уровня благосостояния населения. Действительно, активизация внешнеэкономических связей часто рассматривается на региональном уровне, да и в Правительстве РФ, как инструмент оживления экономической активности, стимулирования позитивных сдвигов в структуре хозяйства. Понятно, например, что, в условиях нехватки собственных инвестиционных ресурсов, привлечение иностранных капиталов может стать важным элементом финансирования процесса обновления производственного потенциала, и, следовательно, обеспечения экономического роста. Однако необходимо детально прорабатывать альтернативные сценарии, исходя из приоритета национальных интересов, которые нередко расходятся с интересами иностранных предпринимателей. Важно четко представлять себе, в какой степени и каким образом можно использовать внешние ресурсы для восстановления экономики страны. В частности, Северо-Западный регион, расположенный на границе с Европейским Союзом, богатый сырьевыми ресурсами и человеческим потенциалом, становится сферой пристального внимания со стороны иностранных государств и фирм. В то же время, в России также осознают необходимость развития всестороннего экономического, в т.ч. приграничного сотрудничества с заинтересованными иностранными партнерами на взаимовыгодной основе.

Все это делает актуальным выявление основных задач, стоящих перед органами власти в СЗФО в области межрегиональных свя-

зей и приграничного сотрудничества, которые в самом общем виде можно сформулировать следующим образом:

- формирование и совершенствование законодательства, регулирующего в пределах своей компетенции вопросы международного, внешнеэкономического и приграничного сотрудничества с регионами сопредельных стран;

- развитие взаимовыгодных экономических, социальных, культурных, административных и иных связей государств - участников приграничного сотрудничества;

-активное осуществление национальных и международных и региональных программ финансовой поддержки приоритетных проектов и программ приграничного сотрудничества;

- выявление "лучших практик" в области приграничного сотрудничества и их повсеместное внедрение;

- создание "пунктов пересечения" между субгосударственными приграничными образованиями (ассоциации частного права, консультативные комитеты, компании смешанного инвестирования);

- совершенствование управлением межрегиональными потоками, дальнейшее развитие Северо-Запада как транспортно-транзитного узла международного масштаба;

- дальнейшее развитие транспортной инфраструктуры как регионального, так и международного значения;

- совершенствование институциональных аспектов межрегиональных связей в рамках ассоциации экономического взаимодействия территорий "Северо-Запад" и иных управленческих структур.

Литература

1. Алаев Э. Б. Социально-экономическая география. Понятийно-терминологический словарь. М., 1983.

2. Княгинин В. Н. Государственная политика регионального развития в России (тезисы)// Российское экспертное обозрение №7 "Региональная политика России" // Фонд "ЦСР "Северо-Запад"Фонд "Центр стратегических разработок "Северо-Запад".

3. Сигов И. И. Региональная собственность. СПб., 2001.

4. Сигов И. И. Региональная экономика (методология исследования и понятийный аппарат). М.: Вуз и

школа. 2003.

5. Colletis G., Pecqueur B. Les facteurs de la concurrence spatiale et la construction des territoires.

Documentation Fran?aise, Notes et Etudes Documentaries, no. 4769, 1993, 11.

6. Illeris S. Regional Development in Western Europe: A Mosaic Model // Vision and Strategies in European Integration. A North European Perspective. L. Lundqvist, L.O. Persson (Eds).Springer-Verlag. Berlin. Heidelberg. 1993. P. 32.

7. Isard W. Location Theory, Agglomeration and the Pattern of World Trade // The International Allocation of Economic Activity. Proceedings of a Nobel Symposium held at Stockholm. B.Ohlin, P.-O. Hesselborn, P.M. Wijkman (eds). The MacMillan Press Ltd. London and Basingstoke. 1977. P. 166.

8. Krugman P. Geography and Trade. Cambridge, MA: MIT Press. 1991.

9. Markusen J. R., Venebles A. J. The Increased Importance of Multinationals in North Atlantic Economic Relationships: A Convergence Hypotesis // M.B. Canzoneri, W.J.Ethier, V. Grilli (Eds.) The New Transatlantic Economy (Pp.169-190). London. Cambridge University Press. 1996.

10. Myrdal G. Economic Theory and Underdeveloped Regions. Gerald Duckworth. London. 1957, Kaldor N. The case for regional policies // Scottish Journal of Political Economy. 1970. Vol. 17.