«Государству выгодно вкладываться в социальные сервисы»

Уральский фонд помощи детям «Я особенный» с февраля задерживает зарплату 300 сотрудникам. С 2017 года фонд, который специализируется на помощи детям с аутизмом, входит в реестр негосударственных поставщиков социального обслуживания Свердловской области и, по словам руководства, регулярно испытывает проблемы с бюджетным финансированием. При этом «Я особенный» — единственная НКО из России, вошедшая в Экономический и социальный совет ООН. Этот орган называют главным координатором экономической и социальной политики международной организации. О том, почему в России не заработал прогрессивный закон о соцобслуживании, как региональные чиновники держатся за старую систему социальной помощи и почему государству выгоднее работать с частными поставщиками соцуслуг, руководитель фонда Александрина Хаитова рассказала «Ъ».

Александрина Хаитова

Фото: Марина Молдавская, Коммерсантъ

Фонд «Я особенный» помогает детям с аутизмом, РАС и другими заболеваниями с 2014 года. На попечении фонда — около 600 детей, которые живут в Екатеринбурге и других городах Свердловской области. Специалисты фонда проводят диагностику и реабилитацию, рассказывают родителям, как найти общий язык с ребенком и привить ему нужные навыки. С 2017 года фонд работает как поставщик социальных услуг по документу ИППСУ (индивидуальная программа предоставления социальных услуг) — его семья может получить в региональном профильном министерстве.

Экономический и социальный совет ООН (ЭКОСОС) координирует сотрудничество в экономической, социальной областях ООН и ее специализированных учреждений. Помимо меняющихся раз в три года 54 государств--членов ООН более 1,6 тыс. неправительственных организаций имеют консультативный статус при совете для участия в работе ООН. ЭКОСОС служит центральным форумом для обсуждения международных экономических и социальных вопросов и формулирования рекомендаций по политике, адресованных государствам-членам и системе ООН. Совет предпринимает исследования, составляет доклады и дает рекомендации по международным вопросам в экономической и социальной областях, в области культуры, образования, здравоохранения. Рассматривает многочисленные вопросы, относящиеся к соблюдению прав и основных свобод человека, созывает международные конференции и разрабатывает проекты международных конвенций по проблемам, входящим в его компетенцию.

— 26 июля вас включили в Экономический и социальный совет ООН. Чем там будете заниматься?

— Заявку в ООН мы подали два года назад. Все это время шли необходимые проверки. Для нас вхождение в ЭКОСОС означает не только хорошие перспективы и новый важный этап, но и высокую оценку качества работы. В совет попадают только те организации, чьи принципы и методы работы считаются полезными на мировом уровне. Насколько нам известно, «Я особенный» — единственная в совете российская организация, которая занимается проблемами аутизма. Мы обошли США, Германию, Великобританию и страны Ближнего Востока.

Мы будем изучать успешный опыт других стран в сфере помощи людям с РАС и, конечно, транслировать успехи России в этом вопросе. Включение в ООН в итоге способствует нашей главной на сегодня цели — появлению в России качественной федеральной программы помощи детям с РАС с последними наработками в данном вопросе. Мы верим, что такая программа поможет людям получать эффективную помощь на протяжении всей жизни. В медицинской, образовательной и социальной областях. Сейчас и организации, и семьи в регионах сталкиваются со многими сложностями как раз из-за отсутствия единого понимания действий, системы, порядка.

«Регулятор является заказчиком, исполнителем и контролером социального обслуживания»

— Что такое негосударственные поставщики соцуслуг и зачем они нужны государству?

— Нуждающихся в социальной помощи людей много. Это пожилые, инвалиды, дети, взрослые на стадии до инвалидности — люди в трудной жизненной ситуации, которые сами не могут выбраться из нее. Для того чтобы они могли достичь социальной адаптации, то есть справиться со своей жизненной ситуацией, снова встать на рельсы и начать счастливо жить, работать, создавать общественное благо, им нужны специализированные сервисы, часто достаточно дорогие. Но та инфраструктура, которая досталась нам еще от Советского Союза, комплексные центры социального обслуживания — эту задачу не решает.

Кроме того, эти центры накопили проблемы в организации работы, в ее финансировании.

Районные государственные комплексные центры просто не могли охватить этот огромный объем работы. Не хватало ресурсов, не было территориальной приближенности этих центров к месту жительству получателей помощи.

Например, в Москве в каждом районе есть центр социального обслуживания, а Москва гигантская и в ней пробки, и, допустим, в восемь утра на работу приходят 400 соцработников, им дают разнарядку, они пошли по пенсионерам. Вот скажите, они успеют ко всем пенсионерам за день прийти? Скорее всего, до очередной бабушки, которая ждет помощи, они дойдут в лучшем случае раз в месяц, а может быть, и через несколько месяцев.

Поэтому в 2013 году в России появился очень современный ФЗ 442 «Об основах социального обслуживания». Он разрешает всем специализированным организациям вне зависимости от организационно-правовой формы: малый бизнес, некоммерческие организации, индивидуальные предприниматели, которые специализируются на услугах социального характера, вступать каждый в своем регионе в реестр поставщиков социальных услуг, работать по месту жительства с теми людьми, которые нуждаются в помощи, и это будет оплачивать региональный бюджет.

442-й закон говорит: человек, который признается нуждающимся в социальном обслуживании, получает программу предоставления социальных услуг. Он с этой программой идет на рынки социального обслуживания. Находит себе организацию по душе — пусть это государственная организация или НКО, или это частный центр. А региональный бюджет оплачивает услуги, которые он получает. Если работа с людьми выстроена именно так, то ее всегда можно отследить: сколько денег на какого человека потрачено, какого эффекта мы достигли в результате расходования средств. Это позволяет нормально планировать бюджет.

Например, в Свердловской области около 22,5 тыс. детей с инвалидностью. То есть при условии, что на одного ребенка-инвалида в месяц мы закладываем на социальное обслуживание столько-то, мы должны заложить в бюджет на год, соответственно, вот эту сумму, умноженную на 12 месяцев и умноженную на количество детей-инвалидов. И заложить поправку на прирост этого количества, потому что в той же Свердловской области каждый год на тысячу увеличивается количество детей-инвалидов. Становится простым и понятным планирование, а значит, можно начать контролировать, как все-таки тратятся деньги. И вот это встретило самое яростное сопротивление со стороны регуляторов — региональных министерств.

— Почему?

— Потому что сразу же после этого становится практически невозможным куда-то не туда девать деньги. Я сейчас не говорю про коррупцию или про воровство. Я могу предположить, что может иметь место неэффективное расходование этих денег. Вот, например, государственный центр финансируется бюджетным способом, то есть на него на год закладывается определенное количество денег исходя из его штатного расписания. Водителей каких-то, поварих, нескольких юристов, которые постоянно сидят на работе. Есть у них работа, нет — неважно. Зарплата идет. Или, скажем, они «Газель» купили, ее без конца ремонтируют, нужна они или не нужна — тоже не так важно.

Таким образом в государственной организации на саму непосредственно работу с человеком, получателем помощи, может тратиться всего 10–15% от финансирования в целом.

А у частника прямые расходы, связанные непосредственно с работой с человеком, то есть оплата труда педагога, соцработника, в структуре занимают примерно 60–50%, и только 40% — это накладные расходы, административно-управленческие. Это происходит потому, что частники работают в условиях рынка и вообще разорятся, если будут лишним людям платить зарплату. У монополиста же нет необходимости снижать накладные расходы — у него все равно купят.

У меня два ребенка-инвалида, и я сама получала реабилитацию для них в госцентре. В неделю один-два раза в день с ребенком проводились 15-минутные занятия. И все. Но при этом работали в этом реабилитационном отделении 30 взрослых людей. Уборщица, бухгалтера, юристов целый штат. Проводился капремонт. А с ребенком в день всего 15 минут занятий. Таким образом, это вопрос эффективного расходования госсредств.

— А почему закон не заработал в полную силу?

— Если наложить на карту почти любого региона России, за исключением, может быть, Москвы, Питера, Московской и Ленинградской областей, адреса из реестра поставщиков социальных услуг региона, мы увидим, что в каждом муниципальном образовании действует в среднем только один поставщик социальных услуг, и чаще всего это государственная организация. Это означает, что на территории, например, города Асбеста и прилегающих населенных пунктов стоит здание, в котором сидят управленческий аппарат и какое-то количество социальных работников. А население может быть 100 тыс. человек, и категории этих получателей социальных услуг очень разные: очень пожилые бабушки, взрослые инвалиды, дети-инвалиды, дети в трудной жизненной ситуации — и очень-очень разные обстоятельства, под каждое из которых требуется специализированная, тщательная, интенсивная работа. Может ли этот государственный центр ее обеспечить? Очевидно, что нет, и даже не только потому, что у него в штате столько людей нет. Потому что он не может специализироваться одновременно на десяти разных направлениях, а для того, чтобы, допустим, с наркозависимыми и детьми на стадии до инвалидности выстроить работу, нужна специализация на протяжении нескольких лет, особый кадровый состав, постоянно образование по этой теме и мотивация для работы именно с этой категорией людей.

И вот поэтому появляется федеральный закон, который говорит: в реестр каждого региона должны вступать специализированные организации и малый бизнес, и НКО, и ИП, и госцентры, которые работают со всеми этими категориями, то есть услуги эти, которые раньше были государственными, отдаются на аутсорсинг, регион их оплачивает. Это классная задумка, но только не учли один момент: в 442-м федеральном законе простым русским языком написано, что все полномочия по выстраиванию работы отдаются региону. А это значит, что регулятор прописывает сам правила, по которым работает, создается региональная нормативно-правовая база, регулятор сам планирует бюджет, сам является заказчиком социального обслуживания, сам является исполнителем, потому что у каждого министерства есть подведомственные организации, и сам является контролером всего этого процесса. Создается ситуация, в которой в принципе не будет развиваться новый проект.

И, конечно, в регионах, где люди готовы отстаивать свои права, вы увидите конфликтные ситуации между государством и негосударственными поставщиками социальных услуг, которые вошли в реестр, хотят в нем работать, естественно, рассчитывают на финансирование.

Причем часто люди просто боятся и соглашаются на те жалкие условия, которые предлагаются в общем-то в нарушение закона о защите конкуренции, и терпят разное беззаконие.

«Тариф на социальную услугу — 1 рубль 06 копеек»

— Расскажите, пожалуйста, подробнее про эти условия. Я так понимаю, там очень маленькие тарифы, например?

— Стало достаточно быстро понятно, что местное законодательство для негосударственных организаций, которые хотят работать в реестре, скорее запретительное. Например, очень низкие тарифы. Тариф — это плата за социальную услугу, которую окажет поставщик. У нас, например, есть тарифы 1 руб. 06 коп., 3 руб. 66 коп., 68 руб., 38 руб. и так далее. Поставщики изучают эту нормативку, изучают тарифы и формируют свой собственный пакет из этих услуг. Допустим, выходит на дом социальный работник к пожилому человеку и предоставляет несколько вот этих социальных услуг, таким образом набирая себе то финансирование, которое необходимо, чтобы этот выход на дом был рентабельным.

Но это все равно барьер, потому что, когда выстроена оплата за работу не по часам, а по каким-то дробным частям этих часов, это непрозрачная система учета. Она помещает участников в ситуацию, когда все могут злоупотреблять ею.

Может злоупотреблять поставщик услуг, когда, допустим, он лишнее напишет, может злоупотребить регулятор, когда он скажет: «А я не знаю, оказали вы или нет, я вам на всякий случай платить не буду». Может злоупотребить государственный центр, который по умолчанию считается добросовестным поставщиком и может вписать туда просто все, что захочет. Как вообще с уверенностью можно сказать, какое количество социальных услуг было оказано? Для этого тогда рядом с соцработником у бабушки должен сидеть нормировщик рабочего времени.

В противовес в мире существует система социального обслуживания, которая учитывает часы работы поставщика — неважно, государственный он или негосударственный. Например, домой к бабушке или к ребенку приходит социальный работник или педагог, он делает звонок с номера бабушки — электронная система отмечает время начала работы. Уходя, он делает снова звонок: независимая электронная система отмечает время окончания работы.

— Если уж мы так говорим, то он может этот час просто просидеть рядом с бабушкой.

— Если этот социальный работник от поставщика социальных услуг, который монополист на рынке (как у нас сейчас часто бывает), он, конечно, может у бабушки просто просидеть, проговорить с ней про мужа, который ее обижал, но сейчас уже почил с миром, про бабушкины больные ноги и уйти домой, только измерив ей давление. Но если бы каждый регион у себя выстраивал, как написано в 442-м законе, инфраструктуру для работы в этом реестре многих специализированных организаций, прописывал понятные для всех правила и тарифицировал эту работу экономически обоснованно, столько, сколько она стоит на рынке, у нас в Свердловской области, например, было бы не 200 поставщиков, а порядка 800–900 поставщиков социальных услуг.

И тогда бабушка, к которой придет такой соцработник и проведет с ней просто время, достаточно быстро откажется от его услуг. Родственники бабушки заключат договор с другим поставщиком — к ней придут, помоют пол, помоют окна, сбегают в магазин, почистят туалет, измерят давление, купят лекарства и за час максимально ей проведут работу, потому что бабушка может заключить договор с другим поставщиком, который выдаст ей больше за этот час и лучше качество. Этот принцип тоже содержится в ФЗ 442. Но, так как регулятор в каждом регионе один и он же является исполнителем этих работ — это региональное отраслевое министерство, он изначально начинает бороться со всеми конкурентами.

— Почему в России финансирование отдельной услуги, а не почасовое, как во всем мире?

— Я разговаривала в разных регионах с представителями отраслевых министерств, и мне говорили, что когда-то Минтруд России рассылал методические рекомендации, где такую систему ведомство изначально заложило. Минтруд не финансирует эти работы, не получает никакого эффекта от этого, но когда-то эта работа была проведена плохо и неправильно. Теперь, когда практика начала себя проявлять, Минтруд не хочет проводить работу над ошибками. Например, 16 февраля этого года мы участвовали в большой конференции, где были сенаторы, представители Госдумы, общественные организации из регионов и члены правительств из более продвинутых регионов, где понимают все эти проблемы, готовы о них говорить. Минтруд туда просто не пришел.

Итогом конференции стали предложения участников. Это, пожалуй, один из лучших документов в России по социальному обслуживанию. А Минтруд в ответ на это письмо просто отписку направил.

По-моему, это нормально — изучить, если что-то вызывает сомнения, выехать на место, глубоко погрузиться в ситуацию, собрать статистику, проанализировать и принять какие-то новые решения, дать методические рекомендации. Пока такого решения мы от Минтруда не видим.

«Не пытайтесь удерживать старое, вы не справитесь»

— Я так понимаю, складывается ситуация, как у вас в Свердловской области, когда деньги поставщику за выполненную работу просто не платят?

— Это как раз один из барьеров, который мы вообще регулярно встречаем со стороны нашего регионального министерства. Оно проводит свою политику, воспринимает нас как конкурентов, мы не хотим умирать — спорим с ними, продолжаем работать, изыскиваем всякие пути продержаться, пока они нас там душат. Люди поддерживают, мы разрастаемся, у нас каждый месяц растет число клиентов, людей, которые понимают, что так это должно быть везде. Конечно, это не нравится регулятору. Невыплата зарплат — это просто один эпизод из череды всех тех мер, которые обычно региональное министерство проделывает со своими поставщиками.

Конечно, у них есть своя стратегия, как они будут развиваться, например создание собственных организаций, в которые входит команда работников министерства. Я уважаю их за то, что все-таки пытаются что-то делать, но я полагаю, что это тупиковый вариант.

Закон прямо говорит: государство отдает эту работу на аутсорсинг, то есть создается инфраструктура за счет тех организаций, которые есть в регионе и профессионально работают с проблемами. Так не забирайте же под себя, не пытайтесь удерживать старое — вы потерпите поражение.

По сути, это противостояние новых федеральных актуальных тенденций и старого архаичного способа организации социального обслуживания в регионе. То, что с нами происходит, просто иллюстрация, какие язвы в результате этого образуются, как вся болячка потом заживает.

— Уже второй год вы жалуетесь, что не оплачивают работу вашим сотрудникам…

— Периодически чиновники начинают цепляться за наши отчеты. Отчет — это ежемесячно 50 кг документов, в которых нельзя сделать ни одной ошибки. Если ты ошибку сделал, деньги не платят. Ты снова сдашь этот отчет через месяц, а ты всем уже должен, работы-то проведены, и ты снова ждешь, пока проверят. Или вводится новое регулирование, как, например, у нас, новый стандарт ввели, и теперь министерству кажется, что все должно быть по-другому.

А вот поставщику, у которого тоже есть юристы, у которого 700 детей и у всех действующие индивидуальные программы на руках, не кажется, что все должно быть по-другому. Если у детей индивидуальная программа, то мы должны работать с этими детьми, и вообще-то в суде мы отстоим свою правоту, потому что, действительно, индивидуальная программа для нас обязательна. Сейчас ситуация особенно тяжелая, потому что у нас 300 человек работают, которым мы не можем заплатить с февраля.

— То есть эти 300 человек работают с февраля бесплатно? Продолжают ходить к детям?

— Сейчас очень многие перестали работать, потому что для них это был единственный источник заработка. Еще в начале июня многие просто разрывали чат, рассказывали, что им нечем кормить детей, что набрали кредитов. Один педагог писала, что смотрит на окно и думает, может, ей выброситься, потому что ситуация реально безвыходная. Вот такие люди перестали с нами работать, перестали помогать детям. Может, кто-то из них в суды попытается на нас подавать, считая, что мы виноваты. Но есть часть педагогов, которые продолжают работать. Они принимают для себя решение продолжать с нами, допустим, полдня работать и полдня работать еще где-то. Просто потому что верят в нас. Поэтому, конечно, очень ужалась помощь детям. Это трагично, потому что ребенку нужны интенсивные занятия, в противном случае наша категория детей просто уходит в инвалидность. Но какая-то помощь им все равно продолжает поступать.

Вообще тут сыграло роковую роль то, что вот тем самым приказом о внесении изменений в стандарты, про который я говорила, из-за которого министр не хочет платить нам, этим стандартом он урезал разом объем финансирования ежемесячного по каждому ребенку. То есть и педагоги многие прекращают работать, и ребенок остается беспомощным. Но мы в этой системе с 2017 года. Мы знаем, что регулятор будет себя так вести, и держимся, стоим на своем. Надеюсь, и в этот раз продержимся.

— В Свердловской области исключительная ситуация или это общая практика?

— В других регионах ситуация плюс-минус такая же. Кроме Москвы и Санкт-Петербурга. То есть сохраняется в основном финансирование старым способом, бюджетным, сохраняется вот эта система, когда считаются социальные услуги, а не часы работы. В реестре поставщиков социальных услуг основное количество организаций — это государственные центры, и это говорит о том, что система не развивается. Причем если вы поизучаете реестр региона, кроме Москвы и Питера, кто там в этом реестре работает по социальному обслуживанию, вы увидите интересные вещи: включено много коммерческих организаций и НКО, созданных самими министерствами.

— Это делается для того, чтобы деньги оставались у регулятора?

— Думаю, с общественно-политической точки зрения эта архаическая система сохраняется, потому что чиновники ошибочно считают, что таким способом они удерживают электорат. Они считают, что создают лояльный власти контингент. Хотя если в районе работает только госцентр, многие бабушки вообще эту помощь не видят и не чувствуют, что власти заботятся о них. А вот если появляется много центров, которые за счет государства будут работать, тогда бабушки все видят и знают: власть о них заботится, им создают условия, чтобы они жили дольше, лучше, чувствовали себя счастливыми. Поэтому вот эта проблема тоже есть. И она в каждом регионе ощущается.

Когда министра припирают к стенке и говорят: «Ты уже законы нарушаешь, ты просто явно борешься с конкурентами». Он прямо отвечает: «Ребята, а как же я обеспечу вообще влияние на тех и этих людей?» Очень просто ты его обеспечишь, если ты людям покажешь заботу со стороны государства. Но самое главное, если будет развиваться социальное обслуживание именно как рынок, то сильно контролировать в принципе не надо будет никого, потому что сами люди, получатели помощи, отрейтингуют тех, кто качественно работу проводит и в достаточном объеме, и тех, кто имитирует деятельность.

«Когда такие, как мы, начинают работать, у детей появляется шанс»

— Как изменилась жизнь детей с инвалидностью, когда вы стали работать в вашем регионе и вообще когда фонды, НКО, частные организации получили возможность оказывать эти соцуслуги?

— Сейчас чаще всего государственными центрами и используется такой подход: раз в год ребенок попадает на реабилитацию в госцентр. Раньше было две недели, сейчас месяц, и наше свердловское минтруда этим очень гордится. Но ребенок является инвалидом не один раз в год на протяжении 30 дней. Он инвалид всю свою жизнь, а если ребенок еще не инвалидизировался, ему тем более нужны интенсивные работы — каждый день, несколько лет подряд, чтобы он не стал инвалидом. Госцентры это просто не могут выполнить по объективным причинам. Негосударственные поставщики дают детям и другим нуждающимся людям возможность получать помощь круглый год. Каждый месяц. И еще и выбирать, с кем ему лучше работать. Я не про нас говорю, хотя мы крутые и классные, и подтверждением этому наше членство в Экономическом и социальном совете при ООН.

Когда такие, как мы, начинают работать, у детей появляются все шансы избежать инвалидности.

Или если ребенок уже инвалид, то пройти социальную адаптацию. У нас очень много таких примеров. Через какое-то время такого интенсивного социального обслуживания родители сообщают нам, что им, например, не продлили инвалидность. Было нарушение развития, а сейчас только остаточные явления. И это не наша личная заслуга, это мировая практика, по которой мы пошли.

— А как на результатах детей сказываются проблемы с финансированием и сокращение числа занятий?

— Если за помощью приходят с ребенком пяти лет с нарушением развития, то ему примерно эти же пять лет надо интенсивно заниматься, чтобы восполнить все пробелы, которые у него сформировались. Как только занятия прекращаются, естественно, развитие затормаживается, и раз внешнего вмешательства нет, его болезнь его доканывает, она продолжает прогрессировать, развиваться, и у него не закладываются те самые навыки, которые есть у его сверстников. Не закладываются необходимые ему виды поведения, коммуникаций, у него возникает пробел, то есть ребенок растет и развивается, но развитие его нарушено, а новое ничего не добавляется. И это проявляется как откат его состояния. Те результаты, которые были достигнуты, которые нужно все время подкреплять, повторять, в разных ситуациях, это все начинает забываться.

— Социальная помощь нужна не только детям-инвалидам, а еще дедушкам и бабушкам, например. У них какие проблемы возникают?

— Сравним продолжительность жизни в России с другими развитыми странами, где вот это социальное обслуживание хорошо работает. Не будем называть эти страны, многие из них недружественные, но если объективно, то даже у врагов и в недружественных странах нужно брать самое лучшее, внедрять это у себя, чтобы нашим людям жилось лучше.

Так вот продолжительность жизни у людей, у которых есть поддерживающие, сопровождающие государственные сервисы, дольше на десятки лет.

Это проявляется в том, что человек дольше сохраняет здравый ум, работоспособность, активную жизненную позицию, способность что-то создавать.

Это все важно для общества, потому что государство от нас ждет, что мы как можно дольше будем сохранять свою продуктивность. А самое главное вот что: несмотря на то что система требует вложений, проведена масса научных исследований, которые говорят, что государству выгоднее вкладывать в людей эти деньги, создавать много рабочих мест для тех специалистов, которые их обслуживают, чем содержать пожизненно несоциализированного больного инвалида, который никакое общественное благо не может производить. Например, исследования, проведенные в США, показывают, что в три раза выгоднее вложить в очень дорогие государственные сервисы социального обслуживания, здравоохранения, которые помогают ребенку с аутизмом, пока он маленький, чем потом содержать взрослого несоциализированного инвалида с аутизмом.