О конституционных правонарушениях и конституционно-правовой ответственности

О КОНСТИТУЦИОННЫХ ПРАВОНАРУШЕНИЯХ И КОНСТИТУЦИОННО-ПРАВОВОЙ ОТВЕТСТВЕННОСТИ

ЮА. МЫШКО, М.Ю. ПЕТРЮК

Конституционный деликт — это противоправное, виновное деяние (действие или бездействие) органа публичной власти или должностного лица такого органа, которое причиняет либо создает опасность причинения вреда общественным отношениям в сфере осуществления публичной власти и за которое нормами конституционного права Российской Федерации предусмотрена конституционно-правовая ответственность. Одним словом, это такой вариант правового поведения субъекта конституционно-правовой ответственности, который не отвечает предъявляемым в данной сфере требованиям и, вследствие этого, влечет за собой применение мер конституционной ответственности. К конституционным правонарушениям относятся противоправные деяния, которые совершаются в сфере действия конституционного законодательства, при условии, что данные деяния не влекут применения мер уголовной ответственности.

Проблема конституционно-правовых деликтов, несмотря на их социально-политическую значимость, является малоисследованной. Часто в конституционно-правовых актах не содержится конкретных составов таких нарушений, а имеются ссылки на нормы иных отраслевых актов. В частности, ст. 3 Конституции РФ устанавливает запрет на присвоение власти в Российской Федерации, а детальная формулировка и конкретные санкции за это деяние содержатся в ст. 278 УК РФ, которая запрещает действия, направленные на насильственный захват или насильственное удержание власти в нарушение Конституции Российской Федерации.

Следует подчеркнуть, что в рамках конституционно-правовых отношений субъектами правонарушений могут быть только органы публичной власти и их должностные лица. К таким специальным субъектам относятся: Президент РФ, Правительство РФ, министры Правительства РФ, депутаты Государственной Думы РФ, члены Совета Федерации, руководители высших органов исполнительной власти субъектов РФ, исполнительные органы власти субъектов РФ, депутаты законодательных органов государственной власти субъектов РФ, органы местного самоуправления или должностные лица муниципальных образований, политические партии, Генеральный прокурор РФ, Председатель Центрального банка РФ, Председатель, заместители Председателя и аудиторы Счетной палаты РФ.

К конституционным правонарушениям относится ненадлежащее поведение субъектов (органов публичной власти и их должностных лиц), которое мо-

жет проявляться в неприменении Конституции, ее недолжном применении, ее прямом нарушении. Оно может проявляться также при издании неправомерных актов, в несвоевременном приведении изданных ранее актов в соответствие с действующим законодательством и принятии решений, противоречащих закону, в злоупотреблении правом в виде издания заведомо неконституционного акта и неисполнении судебного решения и пр. Учитывая, что конституционно-правовая сфера — это сфера политических отношений, которая, в свою очередь, во многом предопределяется моральными понятиями, в качестве оснований можно рассматривать и нарушение определенных этических норм. Некоторые из таких норм имеют прямое нормативное закрепление. Так, общим требованием, предъявляемым к государственным служащим при исполнении ими должностных (служебных) обязанностей, является соблюдение норм служебной и профессиональной этики. К примеру, депутат не вправе употреблять в своем выступлении или запросе грубые, оскорбительные выражения, наносящие ущерб чести и достоинству граждан, призывать к незаконным действиям, допускать необоснованные обвинения в чей-либо адрес и т.п.

Существование института конституционной ответственности обусловлено ее особыми целями, в числе которых называются: обеспечение верховенства и прямого действия Конституции, охрана действующей Конституции, восстановление конституционного правопорядка и законности, справедливость возмездия1. Рассматривая конституционную ответственность как надотраслевую, Н.В. Витрук выделяет два ее вида: восстановительную (защитную) и карательную (репрессивную). При этом восстановительная конституционная ответственность доминирует над карательной и отличается, по преимуществу, безвиновным характером наступления2.

Несмотря на то что конституционное законодательство не всегда детально регламентирует отношения в той или иной области общественных отношений, сама Конституция закрепляет некоторые прямые запреты. Например, в ч. 4 ст. 3 говорится о преследовании по закону захвата власти или присвоения властных полномочий. Однако, по общему правилу, нормы конституционной ответственности не имеют собственных санкций, а отсылают к другим отраслям права, которые конкретизируют ее положения и четко закрепляют вид и меру ответственности3. При этом в отдельных случаях конституционная ответственность может наступать независимо от реализа-

ции другого отраслевого вида ответственности. Так, нарушение порядка подсчета голосов влечет за собой недействительность результатов выборов, независимо от того, были привлечены виновные к уголовной ответственности или нет. С другой стороны, иногда осуществление какого-либо вида юридической ответственности в обязательном порядке влечет применение конституционно-правовой санкции.

На этом основании можно говорить о том, что источниками конституционной ответственности признаются не только Конституция РФ, основные законы субъектов Российской Федерации, Федеральные конституционные законы4, но и обычные федеральные законы5. При этом диапазон санкций (правовых последствий нарушения норм конституционно-правового законодательства) необычайно широк. Это отмена или приостановление деятельности правовых актов государственных органов или их отдельных положений, отмена (признание недействительным) результатов выборов или итогов референдума, собранных подписей избирателей в поддержку кандидата, списка кандидатов в случае грубого или неоднократного нарушения установленных запретов; досрочное прекращение деятельности различных государственных органов и должностных лиц6, общественных объединений7; отказ в государственной регистрации (общественной организации, кандидата) и мн. др.

В конституционно-правовых отношениях возможно яркое проявление также и элементов политической ответственности, так как нередко ее связывают с неверной работой, неверным курсом политики или иными негативными действиями субъектов конституционного права (государственных и общественных органов). Это ответственность властных структур перед обществом за реализацию переданных народом полномочий, ответственность государства за обеспечение прав и свобод человека и гражданина, за неисполнение (ненадлежащее исполнение) субъектами конституционной ответственности своих обязанностей и за злоупотребление своими правами и др. (роспуск Государственной Думы РФ в случае троекратного отклонения ею кандидатуры Председателя Правительства РФ, предложенной Президентом РФ; отзыв депутата законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта РФ избирателями; отрешение от должности высшего должностного лица органа исполнительной власти субъекта РФ в случае непринятия им мер по отмене признанного судом неконституционным или незаконным нормативного акта этого лица и др.).

Между тем законодательство в сфере государственно-правовых деликтов и ответственности за них достаточно противоречиво, о чем в литературе говорится довольно часто. Так, например, Е.Л. Поцелуев отмечает, по меньшей мере, некорректность законодательно закрепленной формулировки основания отрешения от должности Президента РФ в виде только совершения им государственной измены или иного тяжкого преступления. «Получается, — справедливо замечает

автор, — глава государства может безнаказанно совершать преступления иной тяжести, оставаясь при этом гарантом законности, что является абсурдным»8. Не проведено достаточно четкой грани между конституционно-правовой и политической ответственностью: «...Государственная Дума РФ, согласно ст. 111 и 117 Конституции РФ, может быть распущена по основаниям, которые никак не являются правонарушениями, а решение об отставке Правительства вообще может приниматься по усмотрению Президента РФ. В этом случае уместнее говорить о политической ответственности. При этом не предусматривается конституционной ответственности верхней палаты Федерального Собрания — Совета Федерации, а также должностных лиц, осуществляющих полномочия федеральных органов исполнительной власти».

В некоторых странах в рамках конституционно-правовой ответственности имеется институт так называемой федеративной ответственности, суть которой заключается в принуждении субъектов Федерации к исполнению федерального права. Например, конституции Германии и Австрии предусматривают возможность изъятия полномочий субъекта Федерации по принятию конкретных законов, если этот субъект не выполняет возложенные на него законотворческие задачи.

Таким образом, к числу особенностей мер конституционно-правовой ответственности можно отнести:

Ф преимущественно отсылочный характер ее санкций; имеют четко выраженный политический характер по основаниям применения и по кругу субъектов;

Ф субъективным основанием конституционно-правовой ответственности может быть не только вина, но и осознанное субъектом представление о возможных отрицательных конституционно-правовых последствиях риска собственных правомерных действий9;

Ф в некоторых случаях применение мер конституционной ответственности возможно в силу объективного вменения (это, например, случаи возложения ответственности за деяния других субъектов) и может носить при этом коллективный характер (при отставке правительства, например, не учитывается степень виновности конкретных его членов);

Ф применяются широким кругом уполномоченных субъектов (в пределах своей компетенции подобные санкции правомочны применять Президент РФ, главы органов исполнительной власти субъектов РФ, Государственная Дума РФ, Совет Федерации РФ, законодательные (представительные) органы государственной власти РФ, Конституционный Суд РФ, суды общей юрисдикции, арбитражные суды, Верховный Суд РФ, собрание (сход) избирателей и др.);

Ф меры конституционной ответственности могут применяться органами и должностными лицами в отношении неподчиненных и неподотчетных им субъектов;

Ф применение конституционно-правовых санкций не влечет судимости или иного состояния наказан-ности и др. (В.А. Виноградов).

1 См.: Витрук Н.В. Конституционное правосудие в России (1994-2001 гг.): Очерки теории и практики. - М., 2001. - С. 440.

2 Актуальные проблемы конституционно-правовой ответственности: обзор научной конференции // Государство и право. - 2002. - № 2. - С. 117.

3 Следует отметить, что вопрос о мерах конституционной ответственности вообще является по существу открытым, малоизученным. Наиболее детально он проработан применительно к нарушениям в сфере избирательного права. - См. напр.: Болоновский В.Н. Правонарушения и юридическая ответственность в избирательном праве / Под ред. А.С. Прудникова. - М.: ЮНИТИ-ДАНА, Закон и право, 2005.

4 Напр., Федеральные конституционные законы РФ «О Конституционном Суде РФ» // СЗ РФ. - 1994. - № 13. -Ст. 1447; «О Правительстве Российской Федерации» // СЗ РФ. - 1997. - № 51. - Ст. 5712 и др.

5 Напр., законы РФ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» // СЗ РФ. -1995. - № 35. - Ст. 3506; «О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» // СЗ РФ. - 2000. - № 32. - Ст. 3330; «О милиции» // Ведомости съезда народных депутатов и Верховного Совета РСФСР. - 1991. -№ 16. - Ст. 503; «Об общественных объединениях» // СЗ РФ. - 1997. - № 21. - Ст. 1930; «Об основах избирательного права и права на участие в референдуме граждан РФ» // СЗ РФ. - 1997. - № 38. - Ст. 4339 и др.

6 Конституционно-правовыми санкциями в этом случае выступают: досрочное прекращение полномочий (отзыв) депутата законодательного (представительного) органа местного самоуправления; увольнение главы органа исполнительной власти (высшего должностного лица) субъекта Российской Федерации или главы муниципального образования вследствие отрешения его от должности Президентом РФ; отрешение от должности Президента РФ; досрочное прекращение полномочий Председателя Центробанка РФ, Председателя, заместителя Председателя и аудиторов Счетной палаты РФ и др.

7 Так, согласно Федеральному закону «О свободе вероисповедания» деятельность религиозного объединения может быть прекращена решением суда, если она противоречит уставу и действующему законодательству.

8 Поцелуев Е.Л. Виды правонарушений в современной учебной литературе по теории права: критический анализ // Правоведение. 2004. - № 5. - С. 252.

9 Напр., в постановлении Конституционного Суда РФ отмечается, что конституционная ответственность Президента Российской Федерации за деятельность Правительства Российской Федерации предопределяет роль главы государства в определении персонального состава Правительства, в том числе в выборе кандидатуры и назначении на должность Председателя Правительства России. - См.: Постановление от 11 декабря 1998 г. № 28-П «По делу о толковании положений ч. 4 ст. 111 Конституции Российской Федерации» // СЗ РФ. - 1998. - № 52.

АКТУАЛЬНЫЕ ЗАДАЧИ ОПТИМИЗАЦИИ МИГРАЦИОННОГО ПРАВА В РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ

С.А. ТРЫКАНОВА

Включение России в глобальную сеть потоков международной миграции и превращение ее в мировой центр массового перемещения нелегальных мигрантов резко усиливают значимость разработки и реализации мер, направленных на пресечение данного вида незаконной деятельности. Вместе с тем весьма важным представляется пересмотр сложившихся подходов к решению накопившихся проблем, основанных на ограниченных представлениях и недооценивающих всю многоплановость и противоречивость процессов формирования динамических и структурных параметров нелегальной миграции, их сложную связь с процессами международной миграции и социально-экономическим устройством общества. Для выработки новой стратегии и механизмов реализации борьбы с нелегальной миграцией необходимо принимать во внимание следующие обстоятельства.

Требует унификации и понятийный аппарат миграционного законодательства. В частности, отсутствие общего понятия «мигрант» в целом не препятствует осуществлению правового регулирования статуса отдельных категорий мигрантов, поскольку в законодательстве используются определения таких категорий мигрантов, как «беженец», «вынужденный переселенец», «лицо, ищущее убежища», «иностранный работник», «иностранный гражданин, зарегистрирован-

ный в качестве индивидуального предпринимателя» и др. Вместе с тем полагаем, что определение понятий «миграция», «мигрант» на законодательном уровне необходимо, поскольку это, с одной стороны, четко определит предмет регулирования миграционного законодательства и круг субъектов миграционных отношений, с другой стороны, исключит противоречия и проблемы в применении как международных, так и национальных правовых актов и правовых норм, в которых такие понятия используются.

Совершенствование законодательного регулирования в области миграции должно идти по пути устранения коллизий правовых норм, пробелов правового регулирования, избытка отсылочных норм, вызывающих противоречия между нормативными правовыми актами разных уровней. В качестве примера можно привести п. 9 ст. 18 Федерального закона от 25 июля 2002 г. № 115-ФЗ (в ред. от 2 ноября 2004 г.) «О правовом положении иностранных граждан в Российской Федерации» (далее - Закон о правовом положении иностранных граждан в РФ). Он устанавливает перечень оснований, по которым разрешение на работу иностранному гражданину не выдается, а выданное разрешение на работу аннулируется. Перечень указанных оснований является исчерпывающим, однако в п. 9 (подп. 4) ст. 18 рассматриваемого Закона говорится о том, что разреше-