Нормативно-правовая база губернской системы управления

Ольга БУДЕЕВА

НОРМАТИВНО-ПРАВОВАЯ БАЗА ГУБЕРНСКОЙ СИСТЕМЫ УПРАВЛЕНИЯ

В статье рассматриваются полномочия российских губернаторов по руководству административно-территориальными единицами со времен Петра I.

Authorities of Russian governors in management of administrative and territorial subjects beginning from the Peter I ruling are considered in the article.

Ключевые слова:

статус губернатора и губернского правления; канцелярия губернатора, закон, указ, наказ, положение, манифест; governor’s and provincial government’s status, governor’s office, law, decree, order, provision, manifesto.

БУДЕЕВА

Ольга

Николаевна — ассистент кафедры истории, психологии и педагогики Уфимского государственного университета экономики и сервиса о^а.ЬЫе^а yandex.ru

Важным условием управления современным государством является совершенствование законодательной базы органов государственной власти. В этом процессе наиболее значи -мыми становятся вопросы, регламентирующие государственную службу чиновников, наделение их широкими административ -ными полномочиями и публично - правовыми функциями. В этом плане богатый опыт имеет дореволюционная система управления. Поэтому становится актуальным историческое исследование зако -нодательной базы Российской империи, на основании которой действовали органы государственной власти в губерниях, форми ровался штат губернского правления, регулировались взаимоотно -шения с подведомственными учреждениями.

Так, в российских структурах власти решающую роль сыграла губернская система управления — губернаторская власть и губерн -ское правление, — у истоков которой находился Петр Великий. Его цель заключалась в усовершенствовании органов местного управ -ления, которые нуждались в коренной реформе. В первую очередь Петр I стремился выстроить иерархию общих органов государ -ственного управления. Поэтому он провел реформу, по которой страна была поделена на губернии, губернии — на провинции, а провинции — на уезды. Такая административно -территориальная реформа проводилась в соответствии с именным указом Петра I в 1708 г. «Об учреждении Губерний и о расписании к ним городов». «Для всенародной пользы» он повелел разделить Российскую импе -рию на 8 обширных административных округов, названных губер -ниями: Московскую, Ингерманландскую, Киевскую, Смоленскую, Архангелогородскую, Казанскую, Азовскую и Сибирскую.

Так впервые появилось понятие «губерния», означавшее основ ную административно территориальную единицу. Термины «губер ния» и «губернатор» в России были заимствованы из шведского языка (ргоу^еп и guvemдr). Причем понятия «губернатор» и «пра -витель» в нем трактуются одинаково ^уетог). В российской доре -волюционной литературе употреблялось польское понятие gubema-

О (правитель)1. Он возглавлял губернию. Его помощником являлся вице - губернатор, занимающийся вопросами общего губернского управления.

В 1711 г. для управления государством во время отсутствия импе -ратора был создан новый орган управления — Правительствующий сенат. С момента учреждения Правительствующего сената, имею -

1 Новый энциклопедический словарь Большой российской энциклопедии Ф. Брокгауза, И. Ефрона. — М. : ИД «РИПОЛ классик», 2004.

щего право сенаторских ревизий, губерн ское правление было поставлено под его верховный надзор.

Одновременно с административно территориальными преобразованиями разрабатывались нормативно правовые принципы, регламентирующие статус и деятельность губернатора и губернского правления.

12 сентября 1728 г. был выпущен «Наказ губернаторам и воеводам и их товарищам, по которому они должны поступать», согласно которому в полномочия губер натора входило самостоятельное решение судебных и розыскных дел, руководство деятельностью канцелярии в части рас пределения работы между столами и кан целярскими служителями.

В правление Екатерины II вышло «Наставление губернаторам» от 21 апреля 1764 г., согласно которому в обязанности губернаторов входил контроль над всеми подведомственными губернскими учреж дениями: таможнями, магистратами, пограничными комиссиями, полицией, ямскими правлениями. Императрица обя зывала губернаторов участвовать во всех государственных делах и особое внимание уделяла антикоррупционной политике.

Следующим важнейшим законодатель ным актом реформы местного управления, заложившим основы административно территориального управления России на полуторавековой период имперского развития, стал документ «Учреждения для управления губерний Всероссийской империи» от 7 ноября 1775 г. Целью дан -ного закона являлась оптимизация и уни фикация губернии как административной единицы, а также начало разделения вла стей. Губернатору вверялся также надзор в области здравоохранения.

Принципиальное изменение в положении местных властей произошло при Александре I. Большое значение для укрепления губернаторской власти имела министерская реформа. Так, 8 сентября

1802 г. выходит манифест «Об Учреждении Министерств». Согласно IV статье мани -феста было образовано Министерство вну -тренних дел. Теперь губернское правление в лице губернатора становилось подве -домственным учреждением Министерства внутренних дел и самого министра1.

1 Егермейстер Д.С. Сипягин. Министерство Внутренних Дел. Исторический очерк. — СПб., Типография министерства внутренних дел, 1901.

Создание Министерства внутренних дел повлекло за собой реформу местной власти. Принимались меры для усиления власти губернского правления, штата кан целярии губернатора и губернского прав ления.

Согласно законодательству при губер наторе состояла канцелярия2. Штат кан -целярии губернатор формировал сам в соответствии с именным указом «О дозво лении Начальникам Губерний опреде -лять на положения при них Правителей Канцелярии и Секретарей»3 от 21 апреля

1803 г.

Решающую роль в совершенствовании законодательства о губернском прав -лении и должности губернатора стало издание, имеющее ценнейшее историко юридическое значение, — Полное собра -ние законов и Свод законов Российской империи. К управлению в губерниях отно -сится II том Свода законов Российской империи повелением Государя Императора Николая Первого составленный, издан ный в 1876 г., под названием «Общее губернское учреждение».

Закон «О изменении некоторых статей Свода законов по прикосновенности их к Высочайше утвержденному Учреждению Губернского Правления»4 от 2 января 1845 г. подтвердил значение губернского правления как установления, управляю щего губернией именем его император ского величества.

В пореформенный период правления Александра II власть губернаторов подвер -глась коренным изменениям. Губернатор становился председателем присутствий и комитетов, с помощью которых он осуществлял контроль над губернскими учреждениями.

В период отмены крепостного права вышло «Общее положение о крестьянах, вышедших из крепостной зависимости» от

19 февраля 1861 г., на основании которого образовалось губернское по крестьянским делам присутствие — подведомственное учреждение губернского правления.

Однако полнота губернаторской власти после Судебной реформы трансформи

2 Свод Законов Российской империи повелением Государя Императора Николая Перваго составленный. Свод Общих губернских учрежде -ний. Том II. Часть I. Книга I. Общее образование управления в губерниях. — СПб., 1876, ст. 658.

3 ПСЗ-1, т. 27, 1803, № 20719.

4 ПСЗ -1, т. 20,_ ч. 1, 1845 г., № 18581.

ровалась в сторону ослабления. Судебная реформа окончательно устранила влияние губернаторов на местные суды. Это закре -плено в законе «Об учреждении судебных установлений и о Судебных Уставах»1, в Учреждении судебных установлений, Уставе уголовного судопроизводства, Уставе гражданского судопроизводства от

20 ноября 1864 г.

С выходом «Высочайше утвержден -ных временных Правил о преобразова -нии губернских учреждений ведомства Министерства внутренних дел в тридцати семи губерниях» от 8 июня 1865 г. губерн -ские учреждения были преобразованы.

Значительно расширился круг полномочий губернатора и губернского правления в области здравоохранения.

1 марта 1866 г. вышел именной указ «Устав о карантинах»2, согласно которому на губернатора возлагался полный надзор за управлением карантинными учреждени ями и их деятельностью.

Власть губернатора получила значитель ное расширение благодаря законоположе ниям 1866 и 1876 гг. Согласно Положению Комитета министров «О пространстве и пределах власти губернатора» от 22 июля 1866 г. губернатор наделялся правом «внезапной ревизии всех учреждений губернии»3, не реже, чем раз в 2 года.

24 мая 1870 г. императором Алек -сандром II было подписано положение «О женских гимназиях и прогимнази ях»4, согласно которому губернатор ста -новится почетным попечителем всех жен ских гимназий и прогимназий в губернии, призван оказывать поддержку в финанси ровании учебных заведений за счет особых комитетов добровольцев.

В 1870 г. издано положение «О город -ском общественном устройстве и хозяй -стве», согласно которому попечение о городском хозяйстве и благоустройстве предоставлялось городскому обществен ному управлению, а главный надзор за точным исполнением основных правил возлагался на губернатора.

Наряду с возлагаемыми на должность губернатора полномочиями правитель -ство усиливало и контроль за деятельно стью губернаторов, создав для них спе -

1 ПСЗ - 2, т. 39, ч. II, 1864 г., № 41473, 41475, 41476, 41477.

2 ПСЗ - 2, т. 40 , ч. I, 1865 г., № 42180.

3 ПСЗ - 2, т. 41, ч. I, 1864 г., № 43501.

4 ПСЗ - 2, т. 45, ч. I, 1870 г., № 48406.

циальные ежегодные формы отчета. Так, Комитетом министров были разработаны специальные «формы или программы для составления губернаторских отчетов» от 19 июля 1870 г. Данные формы вошли в Свод законов 1876 г. под названием «Годовые отчеты; представления срочных сведений; ответственность»5. Согласно утвержден -ным формам, губернаторы предоставляли Комитету министров в определенные сроки краткие и подробные отчеты о состоянии губернии.

Очередное усиление власти губернатора было связано с необходимостью борьбы с антиправительственным движением. 14 августа 1881 г. было принято «Положение о мерах к охранению государственного порядка и общественного спокойствия»6, согласно которому Комитетом министров на местах могла вводиться усиленная или чрезвычайная охрана на срок до 3 лет. Губернатор по своему усмотрению мог закрывать собрания, различные заведе ния, подвергать их штрафам.

Революционный кризис в России вынуждал правительство еще более уси ливать власть в губерниях. В связи с этим вышел закон «Об учреждении в 46 ти губерниях Европейской России полицей ской стражи»7 от 3 мая 1903 г., на основа -нии которого высшее заведывание поли цейской стражей в губерниях принадле -жало губернатору.

Итак, в условиях реформ центральная власть Российской империи постоянно совершенствовала законодательную базу государственного управления. Расширяя политические и экономические полно мочия губернаторов, российское прави тельство стремилось максимально эффек тивно и оперативно противодействовать дестабилизирующей деятельности рево люционных элементов на местах. Вместе с тем губернаторы, наделенные властными полномочиями, находясь во главе целого региона, усиленно занимались развитием экономики края и улучшением благосо стояния населения. Опыт законодатель ной разработки губернаторского прав-ления имеет практическое значение и в современных условиях.

5 Свод Законов Российской империи. Свод общих губернских учреждений, т. II, ч. I, кн. I. Общее образование управления в губерниях. — СПб., изд. 1876 г., ст. 629-634.

6 ПСЗ - 3, т. I, 1881 г., № 350.

7 ПСЗ - 3, т. 23, ч. I, 1903 г., № 22906.