Политико-правовые и социально-экономические аспекты понятия «Территория» как фактора комплексного развития. Часть 1

Вопросы теории и истории государства и права

УДК 34:332.133.6

ПОЛИТИКО-ПРАВОВЫЕ

И СОЦИАЛЬНО-ЭКОНОМИЧЕСКИЕ АСПЕКТЫ ПОНЯТИЯ «ТЕРРИТОРИЯ» КАК ФАКТОРА КОМПЛЕКСНОГО РАЗВИТИЯ. ЧАСТЬ 1

© Арзуманов И. А., Шишкин С. И., 2016

Иркутский государственный университет, г. Иркутск

Исследуются политико-правовые и социально-экономические аспекты понятия «территория». Раскрываются его смысловые значения как фактора комплексного территориального развития. За основу взята конструкция конституционно-правового статуса территорий в проекции понятий «экономическое пространство», «единое экономическое пространство».

Ключевые слова: территория; комплексное развитие; конституционно-правовой статус территории.

Актуальность обращения к политико-правовым и социально-экономическим аспектам понятия «территория» обусловлена тем, что это понятие является комплексным. Неслучайно оно выступает в качестве предмета исследования как естественно-научного, так и социально-гуманитарного знания. В рамках данных научных направлений территория рассматривается в различных дефинитивных проекциях: «земля», «суша», «пространство», «границы пространства» и т. д.

Все эти дефиниции в зависимости от контекста и социально-исторических условий носили и носят различные значения, имеющие взаимообратный характер. Так, например, понятие «земля» может трактоваться как планета, как часть суши, как почва (поверхность, верхний слой коры планеты Земля), как объект собственности в частноправовых отношениях. В последнем случае понимается уже территория с угодьями и постройками, которая находится в чьем-либо пользовании, владении или распоряжении. Земля как вид собственности и объект хозяйствования в зависимости от исторического имела соответствующие маркировки — «церковная земля», «родовая земля», «помещичья земля», «казенная земля», «колхозная земля» и пр.

На современном этапе становления правовой системы РФ нормы, регулирующие

общественные отношения по использованию, охране земель, режимы землепользования, кодифицированы земельным законодательством, включающим в себя Земельный кодекс, федеральные законы и соответствующие им нормативные правовые акты субъектов РФ. Так, согласно ст. 7 Земельного кодекса РФ различаются: земли сельского хозяйства, населенных пунктов; промышленного, энергетического использования; земли для обеспечения космической деятельности, особо охраняемых территорий; водного и лесного фондов; земли запаса [1]. В политико-правовом значении «земля» понимается и как часть государства. Например, понятие «земля» в Австрии и ФРГ означает основную административно-территориальную единицу [2].

С точки зрения широкого смысла понятия государства в теоретико-правовом дискурсе «земля» может означать и «государство» в контексте дефиниции «страна». Необходимо отметить, что Земельный кодекс регулирует наиболее важные отношения, включающие в себя использование и охрану земель в РФ. Данные земельные отношения понимаются в качестве основы жизнедеятельности народов РФ, проживающих на конкретной территории [3]. Сущность, содержание земельных отношений [4] раскрыты в законодательстве РФ, касающемся земли и территории в качестве

предмета и регулирующем его в рамках соответствующих общественных отношений.

В юридической науке как части социально-философского знания проблемы понятийно-категориальной стратификации «территории» являются предметом изучения различных отраслевых направлений. Смысловые акценты в понятии «территория» определены наличием границ у земельного пространства, находящемся под юрисдикцией государства или административно-территориального образования («единицы»), входящего в состав государства.

Конституционная отрасль рассматривает понятие территории в ключе предметного ряда вопросов организации и деятельности органов государственной власти федерального, регионального и местного уровней; вопросов организации и деятельности органов местного самоуправления. Конституционно-правовой ракурс понимания территории отражен, в частности, в определении состава территорий РФ (ч. 1 ст. 67), в установлении гарантий изменения границ территории субъектов РФ и муниципальных образований (ч. 3 ст. 67, ч. 2 ст. 31), в закреплении принципа государственного суверенитета и территориальной целостности и неприкосновенности (ст. 4). Функционирование, деятельность органов государственной власти данных уровней (как выражение власти народа) осуществляется на конкретной территории, состояние которой оказывает влияние на общее состояние процессов управления, осуществляемое органами государственной власти. Юридические характеристики понятий государственной территории, территории субъектов РФ, территорий муниципальных образований отражают тот факт, что все они находятся на земле РФ, являющейся «нишей» планетарного существования многонационального народа России.

Здесь необходимо провести дифференциацию понимания территории как объекта права собственности и экспансионистской политики (еще в недавнем прошлом), как пространственного предела существования государства и понимание территории в опо-средованности различных сфер общественных отношений: природно-географической, политико-правовой, социально-экономической и пр. [5].

Из всех областей юридической науки понятие территории в данном ключе наиболее полно разработано в международно-

правовой отрасли. Данное понятие занимает в ней особое место, поскольку сам предмет регулирования общественных отношений в области международных отношений непосредственно касается территориальных характеристик государств. Данные характеристики зависят от внутренних, внешних факторов, а также качественного уровня развития системы международного права и национальных правовых систем, поскольку понятие «территория» отражает изменения, происходящие, в том числе, под влиянием глобальных факторов геополитического и социоэкономического порядка [6].

Геополитические трансформации конца XX в. привели к появлению новых государств. В связи с появлением новых, суверенных государственных образований из числа бывших республик СССР, возникновением политических и экономических союзов, различных межгосударственных интеграционных образований актуализируется понимание территории в смысловом сопряжении с понятием «пространство».

Например, в рамках цивилизационного подхода к пониманию сущности государства и его типологии возникает понятие «культурного», «цивилизационного пространства», пространства «конфессионального», «политического» пространства и пр. Данные дефиниции используются не только в целях дифференциации различных типов правовых мегасистем и социально-экономических проектов, но и в целях выравнивания территориального развития регионов и стран, из которых они состоят.

Таким образом, различные дефиниции пространства уже не связываются непосредственно с понятием «земля», но увязываются с ним через функциональные характеристики разных пространственных модификаций. В первую очередь данные модификационные характеристики связаны с понятием экономического пространства, единого экономического пространства.

С одной стороны, понятие «единое экономическое пространство» имеет своим основанием конституционные положения, гарантирующие наличие единого экономического пространства (под которым понимается беспрепятственное продвижение услуг и товаров, денежно-финансовых средств, поддержка конкуренции и свободы экономической деятельности на всей территории РФ) [7]. С другой стороны, данное понятие обусловлено геополитическими процессами

формирования единого экономического пространства России, Белоруссии, Казахстана и других стран Содружества Независимых Государств. Оно также обусловлено необходимостью выравнивания единого экономического пространства страны и регионов в связи с диспропорциями социально-экономического развития как субъектов РФ, так и самих стран Содружества. Промежуточным итогом стало возникновение «единого таможенного пространства», объединяющего ряд стран СНГ. Одной из проекций дальнейшей динамики развития социально-экономического сотрудничества на постсоветском пространстве является создание единого евразийского экономического пространства.

С этими социально-экономическими тенденциями и дискурсом увязывается и такое территориально-пространственное понятие, как «регион». Как и понятие «территория», понятие «регион» употребляется в различных контекстах. Общим является понимание региона как части единого целого. Его маркировка зависит от классификационных оснований, и перечень регионов может быть весьма обширен. Среди основных исследователи выделяют геодетерминированные группы (горный регион, равнинный регион и пр.), понимание региона, связанное с определенной площадью и местом в пространстве; регион как часть мирового пространства; понимание региона, связанное с экодетерминированной маркировкой (загрязненные территории и пр.), административно-территориальный спектр (округ, область, район) [8].

В любом случае регион являет собой какую-либо часть территории и отличается общностью как природных, так и социально-культурных, экономических, этнокон-фессиональных черт и качеств.

Федеральный закон «О стратегическом планировании в Российской Федерации» закрепляет такое понятие, как «стратегия пространственного развития» (ст. 3, п. 26). Рассматриваемое в рамках документооборота процессов стратегического планирования понятие «стратегия пространственного развития», тем не менее, отражает приоритетные, целевые установки развития регионов РФ. Прежде всего данный аспект увязывается с проблемами устойчивости системы расселения на территории РФ, отражая социально-демографические аспекты регионального развития [9].

Законодатель рассматривает и такое понятие, как «макрорегион». Так, в ФЗ «О стратегическом планировании в РФ» под макрорегионом понимается какая-либо часть территории РФ, включающая в себя территории двух и более субъектов РФ (п. 36 ст. 23) [10]. Данное понятие расширяется за счет рассмотрения социальных и экономических условий, требующих разработки тех или иных направлений, включающих приоритеты, цели, задачи, решение которых определяется в рамках процессов стратегического планирования социально-экономического развития РФ (его документального сопровождения). Данное понятие возможно рассматривать как с позиции проблематики интеграционных процессов социально-экономического пространства субъектов РФ, так и макропроекции международного сотрудничества в военной, культурной, экономической и других сферах. Международная интеграция в экономической сфере — важный внешний фактор общественного и экономического развития стран АТР, Центральной и Юго-Восточной Азии. Необходимо учитывать, что данные процессы заставляют иначе посмотреть на подходы к соотношению суверенитета и территории государства (к примеру, данный ракурс проблемы возникает при осмыслении статуса ряда стран, возникших в периоды геополитических трансформаций — Абхазии, Южной Осетии, Косово).

Региональные проблемы интеграции экономических, социокультурных внутри- и межгосударственных пространств актуализируют также и вопросы экологического порядка. Понятие территории становится базовым при решении вопросов сохранения ее природного и сырьевого потенциала — восстановления и контроля загрязнения. Данные факторы становятся предметом международно-правового и национально-правового регулирования. Экологический фактор, с одной стороны, является одним из основных показателей эффективности экономики, а с другой — показателем ее энергоемкости и затратности.

Экологические проблемы, связанные с хозяйственным использованием территорий и их социально-экономическим освоением, международным и национальным правом непосредственно увязываются с предоставлением гарантий жизнедеятельности коренным малочисленным народам. В этом аспекте рассматривается и социокультурная

проблематика, связанная с миграционными процессами, а также задачи разработки юридических характеристик понятия «территория» в свете конституционно-правового регулирования развития административно-территориальных единиц с особым статусом.

Подходы к вопросам развития данных территорий, возникших в результате объединения субъектов РФ (укрупнения), еще нуждаются в дальнейшем изучении и теоретико- и конституционно-правовом обосновании. Прежде всего это касается проблем организации процессов государственного управления в связи с особенностями реализацией положений ст. 3 Конституции РФ. Уровневая дифференциация власти народа на достаточно автономные страты — федеральную, субъектов Федерации, местного самоуправления — связывается с процессами становления разнообразных форм собственности, разрушения давних традиционных кооперационных связей, приведших к деструкции государственного управления и появлению на территориях мало взаимодействующих друг с другом хозяйствующих субъектов.

Понятие региона (и макрорегиона), с учетом общеэкономических задач, решаемых в процессе государственного управления и регулирования, предполагает его соотношение с другими пространственно-территориальными дефинициями в их политико-правовой спецификации — «субъект РФ», «территория субъекта РФ», «административно-территориальная единица». Одним из рабочих, базовых факторов, связывающих конкретное взаимодействие различных видов территорий, является конституционно-правовой статус территорий. Конституционно-правовой статус территории определяется ее правовым положением в государстве, составом, функциями в общем строе социально-экономического взаимодействия, режимом существования, гарантиями данного статуса (рис. 1).

Территория как объект государственного управления определяется рядом факторов, учет которых позволяет соотносить данную территорию с общегосударственными процессами развития и хозяйственного освоения.

Конституционно-правовой статус территории непосредственно касается вопросов ее функций в конституционно-правовом регулировании процессов взаимодействия. Понятие функции в теоретико-правовом ключе прежде всего касается функций госу-

дарства, под которыми понимается основное направление деятельности при осуществлении стоящих перед обществом задач. Функции территорий, в конституционно-правовом контексте и в контексте функциональных характеристик государства, возможно понимать как основные направления использования территорий, их потенциала в решении тех самых задач, которые ставит общество перед государством как политической организацией [11].

Факторы территории как объекта государственного управления

Роль и значение территории в обеспечении собственной социально-экономической и военной безопасности и безопасности государства

Рис. 1. Факторы территории как объекта государственного управления

Если соотносить выделяемые исследователями функции территории с элементами конституционно-правового статуса территорий, то возможно определить в числе функций территорий, во-первых, функцию обеспечения жизнедеятельности населения. Данная функция коррелирует с пониманием территории как базисного элемента жизнедеятельности населения, наиболее полно отраженного в понятии «земля». Во-вторых, понимание территории как одной из сторон организации государственной власти — в свете административно-территориального деления пространства страны — дает основание выделить такие функции, как правозащитная и функция организации деятельности органов публичной власти.

В свете пространственных характеристик территории, в публично-организационной страте выражения государственной власти выделяются функции пространственного обеспечения действия нормативных правовых актов, а также стабилизационная и

коммуникативная. Функциональная природа территориальной дифференциации отражена и в особых организационно-правовых режимах, устанавливаемых на тех или иных территориях в зависимости от целей и задач, стоящих перед обществом. Особый организационно-правовой режим является одним из основных инструментов системного подхода при решении проблем территориального развития. Во-первых, в силу тех или иных обстоятельств, которые не являются типичными (стихийные бедствия и ликвидация их последствий). Во-вторых, в целях формирования особого организационно-правового режима территорий, по своим функциям являющимся особо статусными. К территориям с особым организационно-правовым режимом относят закрытые административно-территориальные единицы или территории компактного проживания коренных и малочисленных народов; территории, являющиеся объектом особой охраны; территории, на которых установлен особый режим хозяйствования — свободные и особые экономические зоны, и пр. (рис. 2).

Виды территорий с особым организационно-правовым режимом

Рис. 2. Виды территорий с особым организационно-правовымрежимом

Особый организационно-правовой режим территории — это результат комплексных мер организационного и правового порядка, проводимых государством, как правило, в границах административно-территориальных образований. Возникновение особого организационно-правового режима обусловлено необходимостью: изменить прежний или ввести новый особый организационно-

правовой режим (с учетом и на основании действующего законодательства); доказать полезность инноваций для РФ; минимизировать негативные последствия для регионов РФ и использовать механизмы компенсации возможного ущерба; обосновать законность ввода указанных режимов и федеральный уровень соответствующих нормативных актов, обязательного прохождения этих актов (за исключением установленных законом ситуаций, например экологических бедствий) через Федеральное Собрание РФ, параллельного принятия нормативных актов на местном и региональном уровнях, установления временных границ действия особого режима, в том числе первого экспериментального этапа, по результатам которого можно оценить целесообразность сохранения или корректировки введенных правил [12].

Подводя итоги, можно сделать следующие выводы: понятие «территория» является комплексным. Оно рассматривается в различных дефинитивных проекциях в зависимости от контекста и социально-исторических условий, носящих различные смысловые значения, увязываемые с функциональными характеристиками понятий «экономическое пространство», «единое экономическое пространство». Базовым фактором, связывающим конкретное взаимодействие различных видов территорий, является их конституционно-правовой статус, определяемый правовым положением территории в государстве, ее составом, функциями в общем строе социально-экономического взаимодействия, режимом существования и гарантиями данного статуса. В целом политико-правовые и социально-экономические аспекты понятия «территория» как фактора комплексного развития, опосредуемые конституционно-правовым статусом территорий, позволяют соотносить ее функциональные характеристики с общегосударственными процессами развития и хозяйственного освоения в рамках их конституционно-правового регулирования. ^

1. Земельный кодекс Российской Федерации от 25 окт. 2001 г. № 136-Ф3 (в ред. от 5 окт. 2015 г., с изм. и доп., вступ. в силу с 19 окт. 2015 г.). Статья 7.

2. URL: http://tolkslovar.ru/z5644.html.

3. Конституция РФ. Статья 9; Земельный кодекс. Статья 3.

4. Касающихся вопросов использования и охраны недр, водных объектов, лесных массивов, биоресурсов, вопросы охраны природы, а также охраны природных территорий и объектов, находящихся в особом режиме, охраны воздуха атмосферы, объектов культурного наследия народов РФ.

5. Шишкин С. И. Краевой, областной Совет: Проблемы комплексного развития территорий. Иркутск, 1988. С. 68.

6. Гладышев А. Г. Правовое и организационное обеспечение комплексного развития местного сообщества: На опыте Одинцовского района Московской области : автореф. дис. ... д-ра юрид. наук. М., 2001. С. 41; Чертков А. Н. Территориальное устройство Российской Федерации: правовые основы. М., 2009. С. 285.

7. Положение ст. 8 дополняются нормой, закрепленной и в ст. 74 гл. 3, согласно которой на территории РФ не допускается установление таможенных границ, пошлин, сборов и каких-либо иных препятствий для свободного перемещения товаров, услуг и финансовых средств.

8. Борисевич В. И., Гейзлер П. С., Фатеев В. С. Экономика региона : учеб. пособие. Минск, 2002. С. 202.

9. О стратегическом планировании в Российской Федерации : федер. закон от 28 июня 2014 г. № 172-ФЗ. Статья 3, п. 26.

10. Там же. Пункт 36.

11. Лексин В. Н., Швецов А. Н. Государство и регионы: Теория и практика государственного регулирования территориального развития. М., 2007. С. 267.

12. Ткаченко Ю. Г. Государственное установление особых организационно-правовых режимов // Изв. Юж. федер. ун-та. Техн. науки. 2001. № 1, т. 19. С. 48; Лексин В. Н., Швецов А. Н. Указ. соч.

список литературы

Конституция Российской Федерации : принята всенар. голосованием 12 дек. 1993 г. (с поправками от 21 июля 2014 г.) // Рос. газ. - 1993. - 25 дек.

Земельный кодекс Российской Федерации от 25 окт. 2001 г. № 136-Ф3 (в ред. от 30 дек. 2015 г.) // Собр. законодательства РФ. — 2001. — № 44. — Ст. 4147.

О стратегическом планировании в Российской Федерации : федер. закон от 28 июня 2014 г. № 172-ФЗ // Собр. законодательства РФ. — 2014. — № 26 (ч. 1). — Ст. 3378.

Борисевич В. И. Экономика региона : учеб. пособие / В. И. Борисевич, П. С. Гейзлер, В. С. Фатеев. — Минск : БГЭУ, 2002. — 432 с.

Гладышев А. Г. Правовое и организационное обеспечение комплексного развития местного сообщества: на опыте Одинцовского района Московской области : автореф. дис. ... д-ра юрид. наук / А. Г. Гладышев. — М., 2001. — 47 с.

Ткаченко Ю. Г. Государственное установление особых организационно-правовых режимов / / Изв. Юж. федер. ун-та. Техн. науки. — 2001. — № 1, т. 19. — С. 47—58.

Лексин В. Н. Государство и регионы: Теория и практика государственного регулирования территориального развития / В. Н. Лексин, А. Н. Швецов. — Изд. стер. — М. : Изд-во ЛКИ, 2007. — 366 с.

Лексин В. Н. Государство и регионы: Теория и практика государственного регулирования территориального развития / В. Н. Лексин, А. Н. Швецов. — Изд. 5. — М. : Кн. дом «Либроком», 2009. — 366 с. — Библиогр.: с. 363—366.

Чертков А. Н. Территориальное устройство Российской Федерации: правовые основы : монография / А. Н. Чертков. — М. : Ин-т законодательства и сравнит. правоведения при Правительстве РФ, 2009. — 344 с.

Шишкин С. И. Краевой, областной Совет: проблемы комплексного развития территорий / С. И. Шишкин. — Иркутск : Изд-во ИГУ, 1988. — 120 с.

Political, Legal and Socio-economic Aspects of the Concept of Territory as a Factor in Comprehensive Development. Part 1

© Arzumanov I., Shishkin S., 2016

The paper examines political, legal and socio-economic aspects of the concept of territory and explores its meaning as a factor in comprehesive territorial development. The study is based on the construction of constitutional and legal status of territories within the projection of the concepts of economic space and single economic space.

Key words: territory; comprehensive development; constitutional and legal status of a territory.