Интеграция международных стандартов реализации права на охрану здоровья в общую стратегию механизмов государственного управления Российской Федерации в сфере здравоохранения

ИНТЕГРАЦИЯ МЕЖДУНАРОДНЫХ СТАНДАРТОВ РЕАЛИЗАЦИИ ПРАВА НА ОХРАНУ ЗДОРОВЬЯ В ОБЩУЮ СТРАТЕГИЮ МЕХАНИЗМОВ ГОСУДАРСТВЕННОГО УПРАВЛЕНИЯ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ В СФЕРЕ ЗДРАВООХРАНЕНИЯ

Каменская Н.А., старший преподаватель кафедры медицинского права.

Место работы: Московская медицинская академия им. И.М. Сеченова.

Аннотация. В статье рассмотрены вопросы интеграции международных стандартов реализации права на охрану здоровья в общую стратегию механизмов государственного управления Российской Федерации в сфере здравоохранения. Концептуальные правовые акты основаны на приоритете международных норм и содержат наиболее значимые принципы совершенствования законодательства в данной сфере, а также формируют стратегические ориентиры обеспечения и реализации права на охрану здоровья и медицинскую помощь в Российской Федерации.

Ключевые слова: право на охрану здоровья, Европейская социальная хартия, Всемирный доклад о состоянии здравоохранения 2008, Концепции развития здравоохранения до 2020 года, совершенствование законодательства о здравоохранении.

INTEGRATION OF INTERNATIONAL STANDARDS FOR THE RIGHT TO HEALTH IN THE OVERALL STRATEGY OF GOVERNANCE ARRANGEMENTS RUSSIA IN HEALTH

Kamenskaja N.A., Senior Lecturer in Medical Law, The State Educational Institution.

Place of employment: Higher Vocational Training I.M. Seche-nov Moscow Medical Academy under The Federal Agency of Health Care and Social Development.

Annotation. The article reviews some issues of international standards integration of the right to health in the overall strategy of Russia public administration in the field of healthcare. Conceptual legal acts are based on the supremacy of international law and contain the most important principles of improving the legislation in this field, and they also form strategic guidance and ensure the realization of the right to health and medical care in Russia. Keywords: Right to health and medical care, The European Social Charter, The World Health Report 2008, the Concept of Health Development 2020 of Russia, improvement of healthcare legislation.

Российская Федерация в соответствии с Конституцией РФ1 является социальным государством, политика которого направлена на создание условий, обеспечивающих достойную жизнь и свободное развитие человека. В Российской Федерации признаются и гарантируются права и свободы человека и гражданина согласно общепризнанным принципам и нормам международного права. Одним из общепризнанных социально-экономических прав, закрепленных в статье 41 Конституции РФ, стало право на охрану здоровья и медицинскую помощь. Фундаментальную основу данного права составляют нормы международных актов, принятых под эгидой Организации Объединенных Наций: статья 25 Всеобщей декларации прав человека2 и статья 12 Международного пакта об экономических, социальных и культурных правах3.

В соответствии с Уставом4, Организация Объединенных Наций осуществляет деятельность по широкому ряду вопросов, содействуя социальному прогрессу, улучшению условий жизни и положения дел в области прав человека, в том числе вносит огромный вклад в процесс становления и развития права на охрану здоровья и медицинскую помощь. Особая значимость международного сотрудничества осуществляемого Организацией Объединенных Наций в сфере обеспечения здоровья и развития здравоохранения нашла отражение в документах, принятых в рамках ООН на рубеже тысячелетий.

В сентябре 2000 года 189 глав правительств приняли Декларацию тысячелетия Организации Объединенных Наций5, установив восемь Целей тысячелетия в области развития (ЦТР) и выдвинув задачи на 2015 год, при этом три из восьми целей и восемь из шестнадцати связанных с ними задач имеют непосредственное отношение к здоровью. Для достижения данных целей необходимы совместные усилия государств направленные на интеграцию международных стандартов и принципов реализации прав человека в деятельность национальных законодательных и исполнительных органов власти для формирования стратегии устойчивого социально-экономического развития, основанного на приоритете общепризнанных прав и свобод человека.

В соответствии с частью 4 статьи 15 Конституции РФ общепризнанные принципы и нормы международного права и нормы международных договоров России являются частью российской национальной правовой системы, при этом Конституция устанавливает приоритет международных норм в случае возникновения коллизии между нормами национального законодательства и международного права. Положение о соответствии норм международного и национального законодательства имеет существенное значение для правотворческой деятельности законодательных и исполнительных органов государственной власти, а также оказывает значительное влияние на правоприменительную практику, существенно расширяя гарантии прав субъектов правоотношений.

Международным документом, закрепляющим на общеевропейском уровне принципы и правовые нормы в социальной сфере является Европейская социальная

1 Собрание законодательства Российской Федерации от 26.01.2009 г. N 4 ст. 445

2 Сборник «Действующее международное право» т. 2

3 Там же

4 Там же. т. 1

5 Декларация тысячелетия Организации Объединенных Наций. Рез. ГА ООН 55/2 от 8.09.2000 г. UN Doc. A/RES/55/2

хартия6, подписанная от имени Российской Федерации в Страсбурге 14 сентября 2000 года и ратифицированная 3 июня 2009 года (Федеральный закон № 101-ФЗ «О ратификации Европейской социальной хартии (пересмотренной) от 3 мая 1996 года»7). Хартия защищает социальные и экономические права граждан и устанавливает контрольный механизм, призванный гарантировать их соблюдение государствам и-

участниками. Совместно с Европейской конвенцией о защите прав человека и основных свобод8 (ратифицирована Российской Федерацией 30 марта 1998 года) она составляет единый механизм защиты прав человека и является одним из наиболее важных документов Совета Европы в сфере обеспечения прав человека.

Российская Федерация ратифицировав Хартию приняла на себя обязательства по созданию дополнительных гарантий обеспечения, защиты и развития социальных и экономических прав граждан, в том числе в отношении положений статьи 11 «Право на охрану здоровья», однако статья 13 Хартии «Право на социальную и медицинскую помощь» не была предложена к ратификации как влекущая за собой дополнительные финансово-экономические обязательства и необходимость проведения значительной работы по приведению законодательства Российской Федерации в соответствие с нормами международного права. Тем не менее, применительно к сфере здравоохранения ратификация Хартии создает дополнительные гарантии обеспечения защиты и развития права на охрану здоровья, задает направление для поиска путей эффективного обеспечения прав и свобод человека на базе общеевропейских стандартов, а также служит ориентиром для дальнейшего проведения реформ в сфере здравоохранения.

Всемирный доклад о состоянии здравоохранения в мире 2008 года9, подготовленный в год 60-летия ВОЗ, определил комплекс реформ, отражающих основные пути решения общих проблем здравоохранения, существующих в разных странах и условия их сближения с потребностями и ожиданиями граждан в отношении здоровья и медицинского обслуживания. В Докладе приведены данные опросов населения, связанных с определением здоровья как одной из первостепенных личных проблем. В каждой второй стране собственные болезни, стоимость медицинского обслуживания, низкое качество медицинских услуг и другие вопросы, связанные со здоровьем, являются важнейшими личными заботами для более чем трети обследуемого населения. В Российской Федерации доля населения, назвавшего здоровье в качестве первой из причин для обеспокоенности, включающих также финансовые проблемы, жилье и преступность составила около 45% опрошенных.

Органы государственной власти Российской Федерации, используя существующую практику международного регулирования, а также накопленный опыт в создании законодательства регулирующего отношения по охране здоровья граждан, формируют общую стратегию механизмов государственного управления в

6 Европейская Социальная Хартия (пересмотренная). Официальный сайт Совета Европы в России. URL: http://www.coe.ru/doc/ESC.php

7 СЗ РФ от 8.06.2009 г. N 23 ст. 2756

8 СЗ РФ от 8.01.2001 г. N 2 ст. 163

9 Всемирный доклад о состоянии здравоохранения в мире, 2008

г. Официальный сайт Всемирной организации здравоохранения.

URL: http://www.who.int/ru/

сфере здравоохранения и определяют оптимальные направления для их законодательного регулирования. Системность данному процессу придают концептуальные правовые акты — стратегии, концепции и программы социально-экономического развития Российской Федерации.

В Стратегии национальной безопасности Российской Федерации до 2020 года, утвержденной Указом Президента РФ от 12 мая 2009 года10, закреплено основное содержание обеспечения национальной безопасности, которое состоит в поддержании правовых и институциональных механизмов, а также ресурсных возможностей государства и общества на уровне, отвечающем национальным интересам России. При этом отмечено, что прямое негативное воздействие на обеспечение национальной безопасности в сфере здравоохранения и здоровья нации оказывают незавершенность формирования нормативной правовой базы здравоохранения в целях повышения доступности и реализации гарантий обеспечения населения медицинской помощью.

В свою очередь, в проекте Концепции развития системы здравоохранения в Российской Федерации до 2020 года11 отмечается, что одним из приоритетов государственной политики должно являться сохранение и укрепление здоровья населения, а также повышение доступности и качества медицинской помощи. Современный анализ состояния здравоохранения в Российской Федерации, а также основные цели, задачи и способы его совершенствования принятые в Концепции определили основные системообразующие факторы эффективного функционирования системы здравоохранения. В их число, помимо прочего вошло совершенствование организационной системы, позволяющей обеспечить оказание качественной бесплатной медицинской помощи всем гражданам Российской Федерации, а также развитие инфраструктуры и ресурсного обеспечения системы здравоохранения.

В целях развития здравоохранения и обеспечения реализации постановленных задач предлагается разработать и принять целый ряд федеральных законов: закон «О государственных гарантиях оказания гражданам бесплатной медицинской помощи», конкретизирующий порядок, объем и финансовое обеспечение предоставляемой медицинской помощи; закон «Об обязательном медицинском страховании», определяющий правовые, экономические и организационные основы ОМС; законы «О защите прав пациента» и «Об обязательном страховании профессиональной ответственности медицинских работников», способствующие урегулированию вопросов, связанных с качеством оказания медицинской помощи. Также для реализации постановленных задач по развитию здравоохранения планируется принятие необходимых подзаконных нормативных правовых актов Президента РФ, Правительства РФ, федеральных органов исполнительной власти.

Предусмотрено также уточнение действующего законодательства, закрепляющего систему организации здравоохранения и оказания медицинской помощи в РФ, права пациентов и медицинских работников; совершенствование законодательства, регулирующего вопросы донорства крови и ее компонентов, транс-

10 СЗ РФ от 18.05.2009 г. N 20 ст. 2444

11 Проект Концепции развития здравоохранения до 2020 года. Официальный сайт Министерства здравоохранения и социального развития. URL: http://www.minzdravsoc.ru/health/zdravo2020/12. http://www.zdravo2020.ru

плантации органов и тканей, действующего санитарноэпидемиологического законодательства; внесение изменений в Налоговый Кодекс РФ, в Федеральный закон «Об автономных учреждениях», в Закон РФ «О психиатрической помощи и гарантиях прав граждан при ее оказании».

Представленный Советом Федерации в феврале 2009 года доклад «О состоянии законодательства в Российской Федерации»12 обобщил пятилетнюю работу по мониторингу правового обеспечения основных направлений внутренней и внешней политики государства. В данном докладе анализ законодательного обеспечения механизмов государственного управления качеством жизни населения основывается на идее о взаимосвязи качества закона, качества власти, эффективности управления и качества жизни населения. При этом стратегическим правовым ориентиром, раскрывающим социальную направленность Российского государства и его роль в обеспечении качества жизни населения, является перечень конституционных прав, свобод и обязанностей человека и гражданина. В разделе доклада, посвященного стратегии социального развития России, обеспечению права на охрану здоровья и медицинскую помощь делается вывод о необходимости безотлагательно приступить к совершенствованию законодательной базы в сфере здравоохранения, соответствующей общепринятым

международным правовым стандартам и предполагающую разработку целого ряда федеральных законов.

В целях обеспечения конституционных прав граждан на охрану здоровья и медицинскую помощь предлагается принятие следующих федеральных законов: федерального закона «О здравоохранении в Российской Федерации», «Об охране здоровья детей», «О страховании профессиональной ответственности медицинских работников», «О регулировании частной медицинской деятельности», «О правах пациентов», внесение изменений в Федеральный закон «О лекарственных средствах», «О медицинском страховании в Российской Федерации», а также преобразование Программы государственных гарантий оказания гражданам Российской Федерации бесплатной медицинской помощи в федеральный закон.

В документе, одобренном на заседании Правительства РФ 30 декабря 2009 года, проанализированы основные действия по реализации Программы антикризисных мероприятий в 2009 году, а также названы приоритетные направления антикризисных мероприятий Правительства Российской Федерации на 2010 год13. Отмечено, что антикризисная политика, проводимая в 2009 году, в большей степени была направлена на смягчение последствий воздействия кризиса на граждан и недопущения разрушительных процессов в социальной сфере. Также отмечено, что возобновление роста российской экономики во второй половине

2009 года свидетельствует о выходе из острой фазы

12 Доклад Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации 2008 года «О состоянии законодательства в Российской Федерации» / Под общ. ред. С.М. Миронова, Г.Э. Бурбулиса. - М.: Совет Федерации, 2009. - 512 с.

13 Основные направления антикризисных действий Правитель-

ства Российской Федерации. Официальный сайт Правительства Российской Федерации. URL: http://www.government.ru.

http://premier.gov.ru/anticrisis/3.html

кризиса, что позволяет скорректировать политику в плане смещения акцента на меры, ориентированные на модернизацию, инновации, повышение качества человеческого капитала. При этом основным приоритетом антикризисных и модернизационных действий, по мнению Правительства Российской Федерации в

2010 году должна стать поддержка социальной стабильности и обеспечение полноценной социальной защиты населения. В рамках развития человеческого капитала, в целях повышения доступности и качества медицинской помощи, предполагается реализовать меры по совершенствованию законодательства в сфере здравоохранения, в том числе:

- создать механизмы для повышения прозрачности и финансово-хозяйственной самостоятельности учреждений здравоохранения в условиях изменения законодательства об организационно-правовых формах учреждений здравоохранения;

- осуществить конкретизацию Программы государственных гарантий оказания гражданам Российской Федерации бесплатной медицинской помощи и определение медицинских услуг, оказываемых за плату;

- сформировать базу для перехода на преимущественно одноканальное финансирование расходов на медицинскую помощь через систему обязательного медицинского страхования, включая единые правила начисления и уплаты страховых взносов на обязательное медицинское страхование неработающего населения;

- усовершенствовать государственное регулирования цен на необходимые и важнейшие лекарственные средства в целях повышения их доступности для населения.

Таким образом, представляется очевидным, что в настоящее время в условиях процесса глобализации вопросы, связанные с охраной здоровья населения приобретают все более приоритетный характер во всем мире. Здоровье рассматривается в качестве главного аспекта обеспечения безопасности людей, активизируется деятельность по выработке общих направлений развития охраны здоровья, особое внимание уделяется вопросам международного сотрудничества и разработке международных и национальных стратегий в сфере здравоохранения, а также интеграции международных стандартов и принципов реализации прав человека в деятельность национальных законодательных и исполнительных органов власти для формирования стратегии устойчивого социальноэкономического развития, основанного на приоритете общепризнанных прав и свобод человека.

Закрепленные в концептуальных правовых актах вопросы законодательного обеспечения здравоохранения и охраны здоровья граждан в Российской Федерации обозначают стратегические ориентиры совершенствования механизмов и инструментов правотворчества и правоприменения, осуществляемых в целях обеспечения конституционных прав граждан на охрану здоровья и медицинскую помощь и содержат основные принципы совершенствования законодательства в данной сфере, а именно приоритет международных стандартов обеспечения и реализации прав человека, наличие системного подхода при систематизации законодательства, повышение качества вновь принимаемых законов, устранение противоречий в законодательстве различных уровней, а также согласование с нормами иных отраслей законодательства.

РЕЦЕНЗИЯ

В представленной статье рассмотрены вопросы связанные с влиянием международных норм и стандартов обеспечения права на охрану здоровья на развитие национального законодательства Российской Федерации в сфере здравоохранения. Актуальность данной статьи обусловлена в первую очередь современной ролью межгосударственного взаимодействия по вопросам реализации права на охрану здоровья и медицинскую помощь в рамках международного права и приоритетным характером проблемы интеграции международных стандартов в систему национального законодательства.

В статье рассмотрены наиболее важные аспекты законодательного обеспечения охраны здоровья граждан в Российской Федерации, закрепленные в концептуальных правовых актах — стратегиях, концепциях и программах социально-экономического развития России, которые формируют общую стратегию механизмов государственного управления в сфере здравоохранения, основанную на приоритете международных норм.

В целом статья Н.А. Каменской «Интеграция международных стандартов реализации права на охрану здоровья в общую стратегию механизмов государственного управления Российской Федерации в сфере здравоохранения» выполнена на должном научном уровне, соответствует всем требованиям, предъявляемым к материалам такого рода, и может быть рекомендована к публикации в рецензируемых научных журналах.

Директор филиала ГОУ ВПО «МГОУ» в г. Кропоткине д.ю.н., профессор Савин В.И.