Проблемы казначейского исполнения бюджетов

ПРОБЛЕМЫ КАЗНАЧЕЙСКОГО ИСПОЛНЕНИЯ БЮДЖЕТОВ

'Сибирский государственный медицинский университет "Томский государственный педагогический университет

Федеральным законом № 159-ФЗ от 9 июля 1999 г. «О введении в действие Бюджетного кодекса Российской Федерации» с 1 января 2000 г, устанавливается

казначейское исполнение бюджетов.

Казначейская система — это система учета движения бюджетных средств, начиная от их поступления в государственную казну,

Основными функциями казначейства являются доведение бюджетных средств до конечных получателей в соответствии с принятыми распорядителями бюджетных средств решением, регламентация процесса исполнения бюджета и надзор за целевым использованием ресурсов бюджета. Причем органы казначейства Минфина России обязаны осуществлять предварительный, текущий и последующий контроль над исполнением федерального бюджета.

Участие федерального казначейства в процессе формирования и контроля над расходами бюджета ориентировано на то, чтобы максимально точно определить объем ресурсной базы бюджета как в целом, так и по отдельным видам налогов и административным единицам. А наличие у распорядителей информации о состоянии и движении бюджетных средств предоставляет широкие возможности для гибкого маневрирования ресурсами.

Кроме того, участие казначейства необходимо для определения, исходя из прогнозируемой ресурсной базы, приоритетных в настоящий момент направлений и объемов финансирования бюджета. Все это, безусловно, позволяет обеспечить большую эффективность использования бюджетных средств и стабильность финансирования бюджетных организаций.

Задача органов федерального казначейства состоит еще и в том, чтобы не допускать несанкционированного роста кредиторской задолженности бюджетных учреждений. С этой целью вводится обязательная регистрация договоров и обязательств, заключаемых бюджетополучателями.

Работа казначейской системы базируется на принципах единства кассы, осуществления бюджетных расходов и платежей в пределах фактического наличия средств на казначейском счете, централизации информации и контроля. Под принципом единства кассы подразумевается зачисление всех поступающих доходов и прочих поступлений на единый счет бюджета, осуществление всех предусмотренных расходов с единого счета бюджета.

В соответствии со ст. 14 Федерального закона № 126-ФЗ от 25 сентября 1997 г. «О финансовых основах местного самоуправления в Российской Федерации» и ст. 145 Федерального закона № 227-ФЗ от 31 декабря 1999 г. «О федеральном бюджете на 2000 год» и учитывая собственный опыт, специалисты Минфина России разработали «Правила кассового обслуживания исполнения бюджетов субъектов Российской Федерации и местных бюджетов территориальными органами федерального казначейства», согласованные с ЦБ РФ и утвержденные приказом Минфина России № 46н от 19 апреля 2000 г. (далее -правила кассового обслуживания). Правила кассового обслуживания регламентируют порядок исполнения бюджета учреждений, финансирующихся из территориальных бюджетов через органы федерального казначейства. Они предусматривают контроль и регулярную отчетность как по доходной, так и расходной части бюджета субъекта Российской Федерации и местных бюджетов.

Преимущества перехода на казначейское исполнение местного бюджета в том, что субъект Российской Федерации становится более защищенным в финансовом отношении.

Не секрет, что бюджетные организации, финансируемые из федерального бюджета, более защищены, чем получающие средства из местных бюджетов. И это происходит не столько из-за скудности местных бюджетов, сколько является следствием

организации бюджетного процесса с использованием коммерческих банков. Казначейская же система исполнения бюджета позволяет избежать недостатков такой системы, поскольку предполагает финансирование напрямую, без посредников, через лицевые счета, открытые в его органах.

Казначейское исполнение бюджета предусматривает четкую схему доведения выделенных из бюджета средств до каждого бюджетополучателя. При этом на всем пути следования средства не попадают на счета нижестоящих распорядителей, а доводятся до конечных получателей на основании распорядительных решений вышестоящих органов. Следует подчеркнуть, что при этом объем прав распорядителей бюджетных ассигнований не уменьшается, а управляемость, прозрачность движения, защищенность бюджетных средств от несанкционированного использования возрастают многократно.

При казначейском исполнении бюджета распорядители бюджетных средств и финансовые органы производят финансирование в строгом соответствии с реестрами в разрезе кодов бюджетной классификации Российской Федерации.

Бюджетный кодекс Российской Федерации (БК РФ) оперирует такими понятиями, как «бюджетная роспись», «бюджетные обязательства», «сметы бюджетных обязательств». Какова их роль в бюджетном процессе? Чтобы ответить на этот вопрос, необходимо разобраться в порядке доведения бюджетных ассигнований до распорядителей и получателей бюджетных средств.

Получению средств предшествует планирование расходов бюджетного учреждения, составление и утверждение сметы учреждения.

В соответствий с п. 5 ст. 161 БК РФ, на основе прогнозируемых объемов предоставления государственных или муниципальных услуг и установленных нормативов финансовых затрат на их предоставление, а также с учетом исполнения сметы доходов и расходов отчетного периода бюджетное учреждение, как правило, в III квартале составляет и представляет бюджетную заявку на очередной финансовый год, которую затем подает на утверждение главному распорядителю или распорядителю бюджетных ассигнований.

Порядок представления и форма бюджетной заявки не стандартизированы, и каждое ведомство устанавливает свои правила и формы. Обычно бюджетная заявка составляется в разрезе кодов бюджетной классификации с приложением расчетов по каждому направлению расходования средств.

Главный распорядитель бюджетных ассигнований составляет сводные бюджетные заявки, учитывая которые, Минфин России в соответствии с п. 2 ст. 171 БК РФ составляет проект закона о бюджете, куда входит и распределение бюджетных ассигнований по главным распорядителям в соответствии с ведомственной структурой расходов бюджета.

На основании бюджетной заявки формируется смета бюджетной организации. Реально на сегодняшний день бюджетные организации составляют смету' расходов, которая по своей сути является плановым документов, определяющим объем, целевое направление и поквартальное распределение средств, отпускаемых непосредственно из бюджета.

На практике за смету могут приниматься следующие документы:

1. Утвержденная бюджетная заявка - это документе прогнозируемом объеме финансирования, который составляет учреждение на основе нормативов.

2. Детализированная по бюджетным организациям бюджетная роспись - это документ о поквартальном распределении доходов и расходов бюджета и поступлений из источников финансирования дефицита бюджета, устанавливающий распределение бюджетных ассигнований между получателями бюджетных средств и составляемый в соответствии с бюджетной классификацией Российской Федерации.

3. Детализированные по бюджетным организациям лимиты бюджетных обязательств - это предельный объем прав получателя на принятие им денежных обязательств, оплачиваемых за счет средств соответствующего бюджета.

Однако ни один из этих документов, строго говоря, не соответствует понятию сметы. Определение сметы дано в «Инструкции о порядке открытия и ведения территориальными органами федерального казначейства Минфина РФ лицевых счетов для учета операций по исполнению расходов федерального бюджета», утвержденной приказом Минфина России № 106н от 30 декабря 1999 г. Смета доходов и расходов - документ, определяющий объем и целевое направление бюджетных ассигнований, утвержденный в установленном порядке и содержащий расчетные данные по каждому целевому направлению бюджетных ассигнований. Таким образом, смета принципиально отличается от прочих подобных документов наличием расчетных данных по каждому целевому направлению расходования бюджетных средств.

Согласно ст. 221 БК РФ бюджетное учреждение обязано составить и представить на утверждение вышестоящего распорядителя бюджетных средств смету доходов и расходов по установленной форме. В течение 5 дней распорядитель бюджетных средств должен утвердить смету'.

Таким образом, финансирование бюджетного учреждения через казначейскую систему зависит от правильного и своевременного составления сметы доходов и расходов.

Процесс исполнения бюджета по расходам регламентирован ст. 219 БК РФ и проходит несколько основных этапов.

1. Составление и утверждение бюджетной росписи.

Исполнение бюджета осуществляется уполномоченными исполнительными органами на основе бюджетной росписи, которую БК РФ определяет как «документ о поквартальном распределении доходов и расходов бюджета». На основе утвержденного закона о бюджете на финансовый год главные распорядители бюджетных ассигнований составляют бюджетную роспись по распорядителям и получателям бюджетных средств с поквартальной разбивкой, которую затем представляют в орган, ответственный за составление бюджета, где на основании ст. 217 БК РФ составляется сводная бюджетная роспись.

В соответствии со ст. 246 БК РФ сводная бюджетная роспись федерального бюджета составляется Минфином России и утверждается министром финансов в рамках его исключительных полномочий. Утвержденная' сводная бюджетная роспись федерального бюджета передается на исполнение федеральному казначейству.

2. Утверждение и доведение уведомлений о лимитах бюджетных обязательств до распорядителей и получателей бюджетных средств.

Согласно порядку исполнения бюджетной росписи одновременно со сводной росписью министр финансов России утверждает лимиты бюджетных обязательств на год.

Лимит бюджетных обязательств - объем бюджетных обязательств, определяемый и утверждаемый для распорядителя и получателя бюджетных средств органом, исполняющим бюджет.

В целях недопущения роста объема кредиторской задолженности лимиты бюджетных обязательств утверждаются в объеме, не превышающем ассигнования, установленные в сводной росписи на первые три квартала, за исключением лимитов бюджетных обязательств на оплату услуг.

Лимиты доводятся до главного распорядителя бюджетных ассигнований Департаментом бюджетной политики Минфина России по установленной форме и направляются на исполнение Главному управлению федерального казначейства.

Утверждение и доведение до распорядителей бюджетных ассигнований и получателей бюджетных средств лимитов бюджетных обязательств происходит следующим образом:

1) лимиты бюджетных обязательств для главного распорядителя бюджетных ассигнований утверждаются министром финансов России:

2) распределение бюджетных обязательств между распределителями бюджетных ассигнований и получателями средств федерального бюджета утверждается главным распорядителем бюджетных ассигнований;

3) утвержденные лимиты бюджетных обязательств доводятся до распределителя бюджетных ассигнований и получателей средств в форме уведомления о лимите бюджетных обязательств федерального бюджета.

Получатели средств федерального бюджета представляют один экземпляр полученных уведомлений в соответствующий орган федерального казначейства для контроля за расходованием средств.

3. Утверждение и доведение уведомлений о бюджетных ассигнованиях до распорядителей и получателей бюджетных средств, а также утверждение смет доходов и расходов распорядителями бюджетных средств и бюджетными организациями.

На основании доведенных показателей сводной росписи и лимитов бюджетных обязательств главный распределитель бюджетных ассигнований (ГРБА) и распределитель бюджетных ассигнований (РБА) согласовывают и уточняют сметы доходов и расходов РБА, а также доводят до РБА уведомления о бюджетных ассигнованиях из федерального бюджета и о лимитах бюджетных обязательств по установленной форме. Причем до получателей средств федерального бюджета уведомления доводятся в двух экземплярах, один из которых получатели средств представляют в соответствующий орган федерального казначейства для контроля за расходованием средств.

4. Принятие денежных обязательств получателями бюджетных средств.

Ст. 222 БК РФ определяет бюджетное обязательство как признанную органом, исполняющим бюджет, обязанность совершить расходование средств бюджета. В соответствие со ст. 250 БК РФ получатели бюджетных средств в пределах доведенных лимитов бюджетных обязательств и сметь? доходов и расходов имеют право принимать денежные обязательства, подлежащие исполнению за счет средств федерального бюджета. Принятие денежных обязательств осуществляется путем заключения получателем бюджетных средств и поставщиком продукции (работ, услуг) договоров в соответствие с законодательством Российской Федерации.

Объем принятых денежных обязательств, подлежащих оплате за счет средств федерального бюджета в текущем финансовом году, не должен превышать лимиты обязательств в структуре показателей бюджетной классификации Российской Федерации.

Информация о принятых денежных обязательствах доводится до вышестоящих органов федерального казначейства и соответствующих РБА.

5. Подтверждение исполнения денежных обязательств и осуществление платежей.

Федеральное казначейство осуществляет процедуры выверки подтверждения исполнения денежных обязательств и не позднее трех дней с момента представления документов совершает разрешительную надпись. На практике этот срок часто нарушается, и бюджетные учреждения получают выписки через 5 и более дней после фактического списания средств с лицевого счета. Объем подтвержденных денежных средств не может превышать объем принятых денежных обязательств, но может отличаться от него в слу-

чае отказа федерального казначейства подтвердить принятые денежные обязательства по основаниям, установленным БК РФ.

Подтвержденное денежное обязательство федерального бюджета является основанием для совершения расходования средств федерального бюджета, Осуществление платежа производится только после получения разрешительной надписи (распоряжения) на осуществление платежа. Совершение разрешительной надписи (разрешение на осуществление платежа) и распоряжение об осуществлении платежа не могут быть даны одним и тем же должностным лицом органа, исполняющего бюджет.

Платеж из федерального бюджета осуществляется следующим образом:

1) на основании представленных получателем средств федерального бюджета платежных документов, оформленных надлежащим образом, федеральное казначейство в день совершения разрешительной надписи осуществляет платеж, списав средства со счета федерального бюджета и отразив выполненную операцию на лицевом счете;

2) в процессе осуществления платежа соответствующая сумма денежных средств списывается на основании распоряжения федерального казначейства со счета федерального бюджета в пользу физических и юридических лиц.

Сумма платежа из федерального бюджета не может превышать сумму, указанную в подтвержденных денежных обязательствах.

Таким образом, принцип исполнения бюджета через органы федерального казначейства означает, что регистрация поступлений, регулирование объемов и сроков принятия бюджетных обязательств, совершение разрешительной подписи на право осуществления расходов в рамках выделенных лимитов бюджетных обязательств, осуществление платежей от имени бюджетополучателей возлагается на органы федерального казначейства. В целом хотелось бы отметить, что порядок прохождения документов достаточно сложный и прохождение документов требует длительного времени.

Согласно ст. 267 БК РФ федеральное казначейство осуществляет предварительный и текущий контроль за ведением операций с бюджетными средствами главных распорядителей, распорядителей и получателей бюджетных и кредитных средств, других участников бюджетного процесса по исполняемым бюджетам и бюджетам государственных внебюджетных фондов, взаимодействует с другими федеральными органами исполнительной власти в процессе осуществления контроля и координирует их работу.

Финансовый контроль за целевым использованием средств федерального бюджета является одной из основных задач органов федерального казначейства, осуществляемой на стадии предварительного, текущего и последующего контроля.

Предварительный контроль органами федерального казначейства осуществляется на стадии рассмотрения и принятия решений по финансовым вопросам. Это касается прежде всего процесса определения объемов ресурсов на планируемый период и их распределения между адресатами.

Предварительный контроль позволяет проверить реальность запланированных расходов, обоснованность расчетов распорядителей бюджетных средств, соблюдение установленных норм и нормативов.

Текущий контроль производится в процессе исполнения бюджета путем анализа оперативных данных, текущей отчетности об исполнении бюджета, показателей различных форм собственности, данных об использовании бюджетных средств бюджетополучателями.

Текущий контроль органами федерального казначейства осуществляется на стадии финансирования расходов с лицевых счетов бюджетополучателей по платежным документам после проверки документов, подтверждающих правомерность расходов в пределах сметных назначений.

Текущий контроль призван предупредить неоправданное расходование бюджетных средств и обеспечить более полную мобилизацию доходов в бюджет.

Последующий контроль проводится с целью проверки количественно-качественных (по каждому виду доходов и расходов) показателей исполнения бюджетов разных уровней, в том числе и смет расходов на содержание бюджетных организаций.

Последующий контроль проводится за целевым и рациональным использованием бюджетных и внебюджетных средств и их сохранностью во всех учреждениях, получивших финансирование из федерального бюджета.

Осуществляя все вышеперечисленные виды контроля, органы федерального казначейства выявляют нарушителей бюджетного законодательства и налагают штрафные санкции.

В ч. IV БК РФ закреплена ответственность за нарушение бюджетного законодательства РФ: в ст. 282 закреплены меры, применяемые к нарушителю бюджетного законодательства, а в ст. 283 - основания применения мер принуждения за нарушения бюджетного законодательства.

Основаниями применения мер принуждения за нарушения бюджетного законодательства РФ являются:

1) неисполнение закона о бюджете;

2) нецелевое использование бюджетных средств;

3) неперечисление или неполное перечисление бюджетных средств получателям бюджетных средств;

4) несвоевременное перечисление бюджетных средств получателям бюджетных средств;

5) несвоевременное зачисление бюджетных средств на лицевые счета получателей;

6) несвоевременное доведение до получателей уведомлений о бюджетных ассигнованиях и лимитах;

ИГ Кляйн. Воспроизводственный процесс переходной экономики в условиях интернационализации

7) несоответствие бюджетной росписи закону о бюджете;

8) несвоевременное исполнение платежных документов на перечисление средств, подлежащих зачислению на счета;

9) несвоевременное представление проектов бюджетов и отчетов об исполнении бюджетов;

10) отказ подтвердить принятые бюджетные обязательства;

11) несвоевременное подтверждение обязательств;

12) финансирование расходов, не включенных в бюджетную роспись;

13) несоблюдение нормативов финансовых затрат на оказание финансовых и государственных услуг.

Из этого перечня видно, что большинство указанных нарушений относится к нарушению бюджетного законодательства непосредственно либо органом, исполняющим бюджет» либо распорядителями кредитов. Из чего следует, что наибольшее внимание уделяется именно защите бюджетополучателя от произвола органа власти.

Условно меры можно разбить на три группы.

1. Взыскание бюджетных средств.

2. Взыскание пени и штрафов.

3. Административные меры в соответствии с Кодексом РСФСР об административных правонарушениях.

Существует действенная система контроля за деятельностью учреждения; все вышеперечисленные меры, применяемые в отношении правонарушителей

бюджетного законодательства, дают реальную возможность контролировать соблюдение бюджетной и финансовой дисциплины.

Таким образом, можно сказать следующее:

1) при внедрении казначейской системы меняются процедуры исполнения бюджета, а значит, и содержание объектов учета. Наряду с ассигнованиями учету в бюджетных организациях подлежат лимиты бюджетных обязательств, объемы финансирования и кассовые расходы;

2) работа казначейской системы базируется на принципах единства кассы, осуществления бюджетных расходов и платежей в пределах фактического наличия средств на казначейском счете, централизации информации и контроля;

3) работа органов федерального казначейства направлена на выявления правонарушителей бюджетного законодательства и применения к ним штрафных санкций, которые регулируют бюджетную и финансовую дисциплину;

4) в то же время возникли существенные проблемы:

- у учреждений накапливаются большие остатки бюджетных средств на счетах;

- не определен порядок распределения внебюджетных средств;

- не восстанавливаются внебюджетные средства, израсходованные на бюджетные нужды;

- невозможна 100-процентная предоплата товаров, работ и услуг.