Современная модель «Прокурорского взаимодействия» в рамках законодательного процесса субъекта РФ:пределы и разграничения

3. Горшенков Г. Г. Юридическая безопасность как научная категория// Безопасность бизнеса. - 2005. - № 3; Консультант-Плюс.

4. Епихин А. Ю. Концепция обеспечения безопасности личности в сфере уголовного судопроизводства: дис. ... д-ра юрид. наук. - Сыктывкар, 2004.

5. Жариков Е. В. Дифференциация уголовного процесса как средство обеспечения безопасности лиц, содействующих уголовному судопроизводству: дис. ... канд. юрид. наук. - Барнаул, 2004.

6. Закон Российской Федерации от 5 марта 1992 г. № 2446-1 «О безопасности» (в ред. Закона РФ от 25 декабря 1992 г. № 4235-1, Указа Президента РФ от 24 декабря 1993 г. № 2288, федеральных законов от 25 июля 2002 г. № 116-ФЗ, от 7 марта 2005 г. № 15-ФЗ, от 25 июля 2006 г. № 128-ФЗ) // Рос. газета. -1992. - 6 апр.

7. Новикова М. В. Обеспечение безопасности участников уголовного процесса как гарантия осуществления правосудия в современных условиях: автореф. дис. ... канд. юрид. наук. - Екатеринбург, 2006.

8. Стрельцов А. А. Обеспечение информационной безопасности России. Теоретические и методологические основы / под ред. В. А. Садовничего, В. П. Шерстюка. - М., 2002.

9. Шапакидзе В. Я. Обеспечение процессуальной безопасности частных лиц в досудебном уголовном производстве: дис. ... канд. юрид. наук. - Волгоград, 2002.

10. Щедрин Н. В. Введение в правовую теорию мер безопасности: монография. - Красноярск, 1999.

11. Янин С. А. Правовые и организационно-тактические проблемы государственной защиты лиц, содействующих уголовному судопроизводству на стадии предварительного расследования: дис. ... канд. юрид. наук. - Волгоград, 2005.

СОВРЕМЕННАЯ МОДЕЛЬ «ПРОКУРОРСКОГО ВЗАИМОДЕЙСТВИЯ»

В РАМКАХ ЗАКОНОДАТЕЛЬНОГО ПРОЦЕССА СУБЪЕКТА РФ:

ПРЕДЕЛЫ И РАЗГРАНИЧЕНИЯ

М. Б. Южаков

Военная прокуратура, г. Сургут

Любая сколько-нибудь организованная деятельность должна иметь направленность, исходя из чего можно сформулировать ее цель, предмет, объект, задачи, средства, которыми данные задачи решаются, а вместе с этим и достигается цель. Прокуратура - федеральный надзирающий за законностью орган - имеет возможность вмешиваться в любую деятельность путем применения определенных мер реагирования, оспаривать решения в случае, если таковые не соответствуют требованиям законности и, в первую очередь, конституционности. Хотя М. М. Курманов, изучая взаимоотношения между региональным законодательным органом и прокуратурой соответствующего уровня, под взаимодействием понимает и предусмотренные законом меры прокурорского реагирования, и другие неофициальные формы общения представителей прокуратуры и взаимодействующего органа (10). Что же представляет собой структура прокурорского взаимодействия в данном случае, имеют ли к нему отношение меры прокурорского реагирования?

Противопоставлять меры реагирования прокуратуры тем функциям, которые данный государственный орган выполняет согласованно с другими субъектами для обеспечения более эффективной деятельности, неверно, по нашему мнению, так как в таком случае взаимодействие становится авто-

номным и независимым от основных обязанностей, что нельзя признать приемлемым. Взаимодействие, как уже отмечалось выше, не имеет четких границ его осуществления - внешних или внутренних. В этой связи оптимальным пониманием взаимодействия прокуратуры является сочетание как законодательно предусмотренных, так и иных видов отношений данного органа. Тем более что взаимодействие может проявляться и при использовании мер прокурорского реагирования между различными структурными подразделениями (процесс подготовки и принесения протеста). Таким образом, логично совместную деятельность прокуратуры объединить термином «взаимодействие», разделив его на два вида - внутреннее (ведомственное) взаимодействие и внешнее (межведомственное) взаимодействие.

При данном подходе корректно, на наш взгляд, ставить вопрос не о том, на каких стадиях прокуратура имеет возможность и должна так или иначе реагировать на проявления незаконности, а о том, где лежат границы взаимодействия. Последнее позволяет усилить и профилактическое, и превентивное воздействие на процесс принятия решений поднадзорным органом (в данном случае имеется в виду законодательный (представительный) орган субъекта Федерации).

Усиливающаяся законотворческая активность субъектов Федерации, формирование ими региональной законодательной системы требуют внимания в вопросах качества нормативных правовых актов субъектов, а также абстрактного и конкретного нормоконтроля. В этих условиях роль прокуратуры становится очевидной, объективно необходимой (3; 4; 6-8). Прокурорское взаимодействие, равно как и любая аналогичная по сути согласованная активность, комплексна, но одновременно с этим и вариативна. Взаимодействие, при всех тех признаках, которые были изложены выше, имеет важную особенность: в нем значительную функцию выполняет субъективный фактор, именно поэтому законодатель физически не имеет возможности предусмотреть многообразие ситуаций взаимодействия, чего в принципе и не требуется. Не случайно в своей работе В. Бессарабов и А. Рыбчинский отношение прокуратуры к вопросу регионального законотворчества определяют не как «надзор», а как «влияние» (2). По этой причине связывать все мероприятия по обеспечению единого правового пространства, конституционного баланса между Конституцией РФ и федеральным законодательством и учредительными актами субъектов Федерации и региональным законодательством только с вмешательством, осуществляемым прокуратурой и другими контрольными органами РФ, по меньшей мере, поверхностно (1; 5).

Термин «обеспечение», употребленный в Указе Президента РФ от 10 августа 2000 г. № 1486 «О дополнительных мерах по обеспечению единства правового пространства Российской Федерации» (12), означает не простое контрольно-над-зорное реагирование на факты нарушения либо на условия их порождающие. «Обеспечение» связано главным образом с взаимодействием, в том числе и прокурорским, что и составляет объект нашего исследования. Скоординированная деятельность и внутреннего, и внешнего характера позволяет в большей степени не допускать нарушений, чем устранять уже имеющиеся.

В исследовании прокурорское взаимодействие ограничивается законодательным процессом субъекта Федерации. Таким образом, законодательный процесс (его структурное понимание) позволит установить область прокурорского взаимодействия, т. е. выяснить его пределы в рассматриваемой сфере.

В литературе на сегодняшний день вместо выражения «законодательный процесс» часто используется «законотворческий процесс». Существует ли принципиальная для исследуемой проблемы разница между ними и какая? Многие уче-ные-юристы не делают различий между понятиями «законотворчество» и «законодательная деятельность». Рассуждая о свойствах законотворческих ошибок, некоторые авторы,

например, анализируют особенности законодательного процесса (11). Иногда выражение «законодательная деятельность» отсутствует, а вместо него используется «законотворчество» (15).

Под законодательным процессом принято понимать «систему действий в парламенте, завершающуюся принятием или отклонением закона» (16, 382). При этом выделяются стадии законодательного процесса: законодательная инициатива; подготовка проекта к рассмотрению; обсуждение законопроекта в комитетах и других органах палаты (если региональный парламент не монокамеральный), на пленарном заседании; принятие закона на пленарном заседании палаты; рассмотрение закона и его одобрение (или неодобрение) другой палатой; промульгация (подписание, санкционирование и обнародование закона).

Например, почти все названные стадии могут быть обнаружены в Регламенте Областной Думы Свердловской области: перечисление требований, предъявляемых к вносимому законопроекту; регламентирование порядка внесения законопроекта; закрепление условий деятельности комитетов по рассмотрению законопроектов, а также процедуры рассмотрения законопроектов на заседании Областной Думы, включающей в себя постатейное обсуждение, выдвижение предложений по поправкам, голосование по ним и, наконец, принятие законодательных актов.

Законотворчество является более обширной в содержательном смысле деятельностью, не ограниченной только стадиями, определенными конституционно, законодательно, и детализированными соответствующими регламентами законодательных (представительных) органов государственной власти субъекта Федерации. Это может быть в том числе и делегированное законотворчество. Различия понятий «законотворческая деятельность» и «законодательная деятельность» безусловны, однако для понимания прокурорского взаимодействия не столь важны.

Обширность границ взаимодействия прокуратуры позволяет сделать вывод о том, что оно имеет место в рамках как тех стадий (этапов), которые выделяет регламент законодательного (представительного) органа субъекта Федерации, так и вне их, при условии, что данная деятельность связана с законотворчеством (например, разработка и внесение в законодательный орган проекта закона субъекта Федерации самой прокуратурой субъекта Федерации).

Таким образом, в теоретической модели прокурорского взаимодействия в рамках законодательного процесса субъекта Федерации под его пределами нами предлагается понимать область деятельности (как регламентированную соответствующими правовыми актами, так и основанную на субъективных взаимоотношениях представителей прокуратуры и взаимодействующего органа), которая прямо или косвенно связана с законотворческой деятельностью в субъекте Федерации.

В чем состоит цель исследуемого прокурорского взаимодействия, и посредством каких задач эта цель может быть достигнута?

В большинстве случаев целью любой координированной работы становится системное решение той или иной проблемы. В качестве примера можно привести Указ Президента РФ от 24 ноября 2003 г. «О Совете при Президенте Российской Федерации по борьбе с коррупцией» (13).

В данном документе в качестве целей согласованной деятельности Председателя Правительства РФ, Председателя Совета Федерации, Председателя Государственной Думы, Председателей Конституционного, Верховного, Высшего Арбитражного Судов устанавливаются: оказание содействия Президенту Российской Федерации в реализации его конституционных полномочий; подготовка предложений по предупреждению и пресечению коррупции в федеральных органах государственной власти, органах государственной власти субъектов Федерации и органах местного самоуправления;

выявление причин и условий, способствующих возникновению и распространению коррупции; анализ федеральных законов в целях выявления положений, способствующих возникновению и распространению коррупции; устранение причин и условий, способствующих возникновению и распространению коррупции, в том числе разработка соответствующих законопроектов; подготовка предложений по совершенствованию правоохранительной деятельности государства в целях предупреждения и пресечения должностных преступлений и иных злоупотреблений властью, в том числе в правоохранительных органах и т. д.

Задачи при этом закрепляются более лаконично - оказание содействия Президенту Российской Федерации в определении приоритетных направлений государственной политики в сфере борьбы с коррупцией и ее реализации.

Считаем, что в приведенном случае цель подменена задачами, соотношение целей и задач в прокурорском взаимодействии в рамках законодательного процесса субъекта Федерации здесь должно быть диаметрально противоположным. Цель - это мысленное предвосхищение желаемого результата, определяемая концептуально (глобально), задача - это то, решение чего позволяет ее достичь. Именно поэтому цель взаимодействия органов прокуратуры в пределах законодательной (законотворческой) деятельности в субъекте Федерации - обеспечение эффективности и законности принимаемых законодательным (представительным) органом субъекта РФ решений. Такая объемная по содержанию цель достигается через решение достаточно общих задач:

1. Объединение усилий прокуратуры (всех ее территориальных звеньев) в обнаружении фактов нарушения федеральных законов и принципов конституционности нормативными правовыми актами, принимаемыми законодательными (представительными) органами государственной власти субъектов Федерации.

2. Формирование единого понимания нарушений (особенностей их обнаружения), допускаемых законодательными органами субъектов Федерации.

3. Правовая (в первую очередь законодательная) регламентация вопросов организации взаимодействия органов прокуратуры РФ с другими субъектами, задействованными в законодательном процессе субъекта Федерации, и другие задачи.

Похожим образом в литературе уже определялись цели и задачи координации прокурорской деятельности применительно к другому направлению - борьбе с преступностью (9), хотя противопоставлять эти два функциональных направления неправильно, поскольку они тесно связаны друг с другом.

По поводу предмета и объекта прокурорского взаимодействия укажем, что их дифференциация поставлена в зависимость от дуалистической природы самого взаимодействия: с одной стороны, данная активность направлена на согласование деятельности тех или иных органов или подразделений (если речь идет о внутреннем взаимодействии); с другой -конечная цель взаимодействия - это повышение эффективности какого-либо процесса или деятельности.

В этой связи под объектом прокурорского взаимодействия в рамках законодательного процесса субъекта Федерации следует понимать область отношений между органами власти и прокуратурой, а также отношений между различными подразделениями прокуратуры, нацеленных на обеспечение конституционности и законности решений, принимаемых законодательным органом государственной власти субъекта РФ. Предметом являются конкретные конфликтные и потенциально конфликтные ситуации, обусловливающие необходимость использования мер прокурорского взаимодействия наряду с мерами официального реагирования.

В Федеральном законе «О прокуратуре Российской Федерации» (14) понятие «взаимодействие» не употребляется, «координация» в тексте указанного нормативного правового акта связывается лишь с необходимостью борьбы с преступностью. Закон регламентирует вопросы согласования, исполь-

зуя соответствующий термин, лишь в процедуре назначения прокуроров субъектов Федерации. Очевидно, что усложняющаяся правовая действительность уже давно сформировала предпосылки для законодательной регламентации вопросов согласованной деятельности органов прокуратуры и органов государственной власти и законодательных (представительных) органов власти субъектов Федерации в частности. Полагаем, что правовое регулирование вопросов организации взаимодействия прокуратуры и органов государственной власти, его целей, задач нуждается в законодательном упорядочении. Под взаимодействием мы предлагаем понимать согласованную, нормативно регламентированную деятельность прокуратуры и органов государственной власти и иных субъектов, а также совместную деятельность различных подразделений органов прокуратуры (как территориальных, так и отраслевых).

Данная деятельность не должна, на наш взгляд, носить детально регламентированный в Федеральном законе «О прокуратуре Российской Федерации» характер, но установление общих целей и задач, а также понятия «взаимодействие прокуратуры» необходимо.

Модель прокурорского взаимодействия в рамках законодательного процесса субъекта Федерации в современных условиях имеет ряд особенностей, важнейшими из которых, на наш взгляд, являются следующие:

1) его цель связана с обеспечением эффективного, соответствующего требованиям законности и конституционности законодательного регулирования в субъектах Федерации;

2) прокурорское взаимодействие имеет дуалистическую природу: с одной стороны, объектом его воздействия является сама координационная деятельность, с другой - система отношений, связанных с законодательным (законотворческим) процессом в субъекте Федерации;

3) задачи прокурорского взаимодействия носят частный, зависящий от определенной ситуации, характер, тем не менее, это не является препятствием для законодательного (на федеральном уровне) закрепления целей, задач, предмета и объекта такой активности органов прокуратуры;

4) действующий Закон Российской Федерации «О прокуратуре Российской Федерации» необходимо дополнить нормами, определяющими конституционно-правовой статус прокурорского взаимодействия, его основные принципы, цели и задачи.

ЛИТЕРАТУРА

1. Барциц И. Н. Федеральное вмешательство: основание и механизмы // Правоведение. - 2000. - № 2.

2. Бессарабов В., Рыбчинский А. Прокуратура России: федерализм и конституционная законность // Законность. - 2001. -№ 7.

3. Будаев К. Прокуратура и конституционные, уставные суды субъектов РФ // Законность. - 2000. - № 9.

4. Галузин А. Новое направление прокурорского надзора// Законность. - 1999. - № 4.

5. Домрин А. К. Федеральное вмешательство в дела субъектов Федерации. - М., 1995.

6. Змышляев Д. В. Проблемы иерархии нормативно-право-вых актов в Российской Федерации // Государственная власть и местное самоуправление. - 2003. - № 1.

7. Исаков В. Б. Законодательство субъектов РФ: объем, структура, тенденции развития// Журнал российского права. - 1999. -№ 12.

8. Кобзарев Ф. Новое в правовом регулировании деятельности прокуратуры // Уголовное право. - 1999. - № 2.

9. Кобзарев Ф. Координационная деятельность по борьбе с преступностью // Законность. - 2005. - № 4.

10. Курманов М. М. Актуальные проблемы взаимодействия прокуратуры и законодательного органа субъекта РФ // Адвокат. - 2005. - № 2.

11. Надев Р. Законотворческие ошибки// Рос. юстиция. -2001. - № 5.

12. Рос. газета. - 2000. - 16 авг.

13. Там же. - 2003. - 26 нояб.

14. Собрание законодательства Российской Федерации. -1995. - № 47. - Ст. 4472.

15. Чепурнова Н. Конституционный (уставный) суд как орган судебного контроля за законностью правовых актов субъекта Федерации // Рос. юстиция. - 1999. - № 3.

16. Чиркин В. Е. Конституционное право в Российской Федерации: учебник. - М., 2002.

ОРГАНИЗАЦИЯ ВЗАИМОДЕЙСТВИЯ СОТРУДНИКОВ милиции С ГРАЖДАНАМИ НА СОВРЕМЕННОМ ЭТАПЕ

Т. В. Матузко

Омская академия М ВД России

В Законе РФ «О милиции» закреплена необходимость решения стоящих перед милицией задач во взаимодействии с гражданами и общественными объединениями (1). Сотрудники милиции в своей работе всегда опирались на помощь населения, в основе которой лежат взаимодействие, взаимная поддержка и согласованные действия (4) субъектов обеспечения правопорядка. В то же время перечень мероприятий по обеспечению правопорядка, в которых могут участвовать граждане, нормативно не установлен. Нередко возникают споры о допустимости и пределах осуществления таких действий в сфере обеспечения правопорядка, так как это связано с ограничением прав других лиц.

Отметим, что до 1995 г. граждане России имели возможность оказывать помощь правоохранительным органам путем вступления в ряды добровольных народных дружин, обсуждения проступков правонарушителей на заседаниях товарищеских судов, работая в общественных пунктах охраны порядка в качестве внештатных сотрудников милиции.

Федеральный закон от 19 мая 1995 г. № 82-ФЗ «Об общественных объединениях» (8) признал не действующим на территории Российской Федерации Указ Президиума Верховного Совета СССР от 24 мая 1974 г. № 6007-VIII «Об основных обязанностях и правах добровольных народных дружин по охране общественного порядка» и утратившими силу указы Президиума Верховного Совета РСФСР от 11 марта 1977 г. «Об утверждении Положения о товарищеских судах и Положения об общественных советах по работе товарищеских судов», от 25 июня 1980 г. «Об утверждении Положения об общественных пунктах охраны порядка в РСФСР», от 1 октября 1985 г. «Об утверждении Положения о комиссиях по борьбе с пьянством, образуемых на предприятиях, в учреждениях, организациях и в их структурных подразделениях».

Обоснованно предположить, что взамен имевшихся и эффективно использовавшихся форм участия населения в охране правопорядка законодатель предложит новые: общественные объединения (в виде общественных организаций, общественных движений, общественных фондов, общественных учреждений, органов общественной самодеятельности), посредством членства в которых бывшие дружинники, общественные помощники следователей, участковых уполномоченных милиции и т. д. продолжат оказывать действенную помощь в работе правоохранительных органов. Однако положения закона не регулируют деятельность граждан и их объединений в обеспечении правопорядка.

Отсутствие до настоящего времени единого федерального нормативного правового акта, регулирующего организованное участие граждан в охране правопорядка, негативно