Правовое регулирование организации медико-санитарной помощи в колонизируемых областях Азиатской России в конце XIX - начале XX вв

юридические науки

Архипов Сергей Валентинович, Бурукин Вадим Валерьевич ПРАВОВОЕ РЕГУЛИРОВАНИЕ ОРГАНИЗАЦИИ ...

УДК 34.314.7

DOI: 10.26140/bgz3-2019-0802-0093

ПРАВОВОЕ РЕГУЛИРОВАНИЕ ОРГАНИЗАЦИИ МЕДИКО-САНИТАРНОЙ ПОМОЩИ В КОЛОНИЗИРУЕМЫХ ОБЛАСТЯХ АЗИАТСКОЙ РОССИИ В КОНЦЕ XIX - НАЧАЛЕ XX ВВ

© 2019

Архипов Сергей Валентинович, кандидат юридических наук, доцент, доцент кафедры теории государства и права, международного и европейского права Бурукин Вадим Валерьевич, кандидат исторических наук, доцент, доцент кафедры философии и истории Академия ФСИН России

Аннотация. В данной статье рассмотрены историко-правовые аспекты формирования и развития правовых основ медико-санитарной помощи на колонизируемых территориях Азиатской России в конце XIX - начале XX вв. Значительная работа по становлению системы медико-санитарной помощи и ее правовых основ была проделана именно в указанное время и в значительной степени связана с увеличением количества населения вследствие миграционных потоков из Европейской части России. В связи с возросшим миграционным потоком переселенцев в районы Западной и Восточной Сибири, Степного края и Дальнего Востока, обозначилась проблема недостаточной медико-санитарной помощи населению. Придание этой проблеме статуса важной государственной задачи, увеличение ассигнований, а также динамичное развитие земской медицины позволило в сравнительно короткие сроки в стране создать устойчивые организационно-правовые основы и эффективную систему оказания медико-санитарной помощи, как переселенцам, так и старожильческому и инородческому населению. В статье приводятся статистические данные, отражающие динамику развития медико-санитарной системы в указанных областях. Делается вывод о том, что решение современных демографических проблем России должно строиться с учетом исторического опыта правовых основ медико-санитарной помощи.

Ключевые слова: Азиатская Россия, больница, врач, демография, земство, земская медицина, земский врач, колонизация, коренное население, медицина, миграция, переселенцы, переселенческая политика, П.А. Столыпин, правовые основы медико-санитарной помощи.

THE ORGANIZATION OF THE LEGAL REGULATION OF MEDICAL AND SANITARY ASSISTANCE IN COLONIZED AREAS OF THE ASIAN PART OF RUSSIA AT THE END OF THE XIX - THE BEGINNING OF THE XX CENTURY

© 2019

Arkhipov Sergey Valentinovich, candidate of law sciences, associate professor, associate professor of the Department of state and law, international and european law Burukin Vadim Valerievich, candidate of historical sciences, associate professor, associate professor of the Department of Philosophy and History Academy of Law and Management of the Federal Service for Execution of Sentences of Russia

Abstract. This article examines the historical and legal aspects of the legal framework of health care the formation and development in the colonized territories of the Asian part of Russia in the late XIX - early XX centuries. A considerable work on the establishment of a health care system and its legal foundations was have been done at precisely the specified time and is largely associated with an increase in the number of people due to migration flows from the European part of Russia. Because of the increased migration flow to the Western and Eastern Siberia, the Steppe and the Far East the problem of insufficient health care protection has become urgent. As the problem got the status of an important task well as increased allocations and the dynamic development of local medicine allowed in a relatively short time in the country to create a stable legal and institutions framework and an effective system of the health care fore the migrants and the locals in our country. The article deals with the statistics reflecting the dynamics of the health care system development in these regions. It is concluded that the solution of modern demographic problems of Russia should be based on the historical experience of the health care legal foundations.

Keywords: Asian part of Russia, hospital, doctor, demography, zemstvo, local medicine, local doctor, colonization, indigenous peoples, medicine, migration, migrants, resettlement policy, P.A. Stolypin, the health care legal foundations.

Постановка проблемы в общем виде и ее связь с важными научными и практическими задачами. Современная демографическая ситуация в современной России остается достаточно сложной. Принятые правительством меры по стимулированию рождаемости способствовали улучшению демографической ситуации, однако в 2018 г. по стране отмечается естественная убыль населения [1]. В условиях демографического спада большое значение приобретает увеличение продолжительности жизни - задача, ставшая национальным проектом на ближайшую перспективу [2]. В достижении этой цели значительная роль отводится созданию общенациональной системы доступной медицинской помощи. Ликвидируя последствия оптимизации, практически развалившей сельскую медицину, руководством страны поставлена задача обеспечения доступной медицинской помощи в сельской местности. Как и в XIX в. центральной фигурой этой системы становится земский доктор.

Становление системы медицинской помощи в России было сложным процессом, отражавшим исторические судьбы страны. Значительным испытанием

эффективности системы стало массовое переселение в Азиатскую Россию, особенно в конце XIX - начале XX вв. Литература того периода буквально «кричала» о ее бедственном положении. Вполне справедливо резкой критике подвергалась медицинская помощь переселенцам, как находящимся в пути, так и в первые годы устройства на новом месте. Медицинская служба в этот период осуществлялась под руководством различных ведомств: Переселенческого управления, курирующего движение и устройство переселенцев, министерства внутренних дел, военного ведомства, управления казачьих войск, ведомства учреждений императрицы Марии, других частных благотворительных организаций. Однако значительная часть этих ведомств финансировалась из государственного бюджета.

По мере увеличения населения и освоения окраинных территорий правительство предусматривало становление медицинской системы, о чем свидетельствует значительная законодательная база. Большое внимание уделялось оказанию медицинской помощи не только переселенцам, но и коренному населению: старожилам и

Arkhipov Sergey Valentinovich, Burukin Vadim Valerievich juridical

THE ORGANIZATION OF THE LEGAL REGULATION ... science

инородцам. Оспопрививание, борьба с инфекционными болезнями позволили сократить высокий уровень смертности коренного населения и переселенцев.

Анализ последних исследований и публикаций, в которых рассматривались аспекты этой проблемы и на которых обосновывается автор; выделение неразрешенных раньше частей общей проблемы. Переселенческое движение в Сибирь в конце XIX - начале XX вв. достаточно широко исследовано и значительная работа по исследованию всех аспектов колонизационных процессов в Сибири и Степной полосе проделана именно сибирскими учеными [см., например: 3, 4, 5]. Однако правовым аспектам медицинской помощи переселенческому, старожильческому населению и инородцам уделено недостаточно внимания в научных исследованиях.

Формирование целей статьи (постановка задания). Цель настоящего исследования является изучение историко-правовых аспектов формирования и развития правовых основ медико-санитарной помощи на колонизируемых территориях Азиатской России в конце XIX -начале XX вв. Накопленный исторический опыт может быть использован в современной России при решении современных демографических проблем.

Изложение основного материала исследования с полным обоснованием полученных научных результатов. Значительное увеличение численности населения Сибири и Дальнего Востока осуществлялось не только за счет значительных миграционных потоков осуществлявшихся с Европейской части России, но также и за счет естественного прироста населения указанных территорий. Так, значительный интерес представляет вывод исследователя В.А. Зверева о среднегодовом уровне естественного прироста населения в Западной Сибири в 1897-1914 гг., который был самым высоким во всей Российской империи и составлял 19,5% [6, с. 73]. При этом, как отмечает исследователь, «доля именно естественного, а не механического прироста в увеличении численности населения на рубеже XIX - XX вв. оказалась в три с лишним раза больше в селениях, чем в городах Западной Сибири» [6, с. 77]. Прирост населения Сибири и Кавказа превышал соответствующий темп по 50 губерниям Европейской России [7, с. 84]. Экономисты подчеркивают взаимосвязь естественного прироста именно сельского населения и показателей экономического роста сельских хозяйств. Естественный прирост населения, по мнению А.Г. Рашина, «ощутительно возрастает в связи с повышением экономической силы хозяйства» [7, с. 223]. С другой стороны, демографический рост сельского населения, на наш взгляд, во многом был обусловлен и вниманием правительства к проблемам медицинской помощи в сельских районах. В конце XIX в. начинает формироваться участковая сельская медицинская система, финансируемая земствами и позволяющая иметь стационарные медицинские пункты даже в отдаленных сельских районах. Об огромном значении земской медицины в медицинском и санитарном обеспечении сельского населения в XIX - начале XX вв. писал известный земский санитарный врач З.Г. Френкель, отмечая ее достижения на уровне передовых европейских стран [8, с. 256].

Наиболее заселенные и, следовательно, более освоенные губернии Западной Сибири постепенно также встраивались в имперскую систему санитарно-медицин-ского обеспечения, о чем свидетельствует и Высочайше утвержденное 10 мая 1888 г. мнение Государственного Совета «Об устройстве сельской медицинской части в губерниях Тобольской и Томской», обеспечивающий создание сельских медицинских пунктов [9]. Согласно документу, предполагалось устройство сельских лечебниц, приемных покоев, приобретение инструментов и аптечек. На эти цели отпускалось 42 960 рублей в Тобольской и 35 240 рублей в Томской губерниях. Штат сельской медицинской части в Тобольской губернии составлял: 1 врач для командировок, 8 участковых сель-126

ских врачей, 40 фельдшеров, 40 акушерок; в Томской губернии - 1 врач для командировок, 8 - сельских участковых, 50 фельдшеров и 30 акушерок [9]. Недостаток медицинского персонала имперское руководство пыталось компенсировать обязательным введением в штат участка должности врача и фельдшера для выезда в отдаленные селения.

Создание сельской медицины в Западной Сибири имело положительное значение и свидетельствовало об изменении отношения правительства к регионам, население которых значительно выросло за последние десятилетия. Вместе с тем, учитывая размеры губерний, удаленность селений, количество планируемого медицинского персонала было явно недостаточно. Для сравнения в Рязанской губернии, которая по размерам была в несколько раз меньше, в 1889 г. было 42 врачебных участка, в которых работали 44 врача, 75 фельдшеров, 30 акушерок, всего - 176 человек медицинского персонала [10, с. 131-132].

В 90-е годы XIX в. происходит дальнейшее увеличение сельских участков, расширяются как медицинские штаты, так и ассигнования на медицинские нужды. Ярким примером может служить законодательство и практика его применения на территории Томской губернии. Высочайше утвержденным мнением Государственного Совета от 29 мая 1897 г. «Об изменениях в устройстве сельской врачебной части в Томской губернии» к штату, сформированному положением 1888 г. в той же Томской губернии, дополнительно учреждались 4 сельских медицинских участка с 11 должностями медицинского персонала. С 1897 по 1899 гг. увеличивались и ассигнования на медицинские нужды до 2 750 р. ежегодно [11]. Позднее в 1900 г. правовым актом «Об усилении врачебной части в Томской губернии» было образовано еще пять новых врачебных участков, для обслуживания которых были учреждены должности 5 участковых врачей, 10 фельдшеров, 5 фельдшеров-акушерок [12]. Следует отметить, что преобразования в медицинской части с целью создания разветвленной сети сельских медицинских пунктов были осуществлены во всех губерниях и областях Азиатской России. Основанием для преобразований стали утвержденное императором Положение Государственного Совета «О преобразовании врачебной части в Забайкальской области» [13] и «О преобразовании врачебной части в округах губерний Иркутской и Енисейской и области Якутской и об утверждении штата врачебной части в названных местностях» [14].

В виду недостатка узких медицинских специалистов на местах организовывались выездные медицинские отряды. С одобрения императора в район Сибирской железной дороги с 20 февраля 1900 г. был направлен отряд офтальмологов. Медицинский персонал отряда не только осуществлял ежедневный прием

юридические науки

Архипов Сергей Валентинович, Бурукин Вадим Валерьевич ПРАВОВОЕ РЕГУЛИРОВАНИЕ ОРГАНИЗАЦИИ ...

основательной постановки дела помощи слепым и больным глазами в Сибири», так как на огромных пространствах Сибири имелась лишь одна глазная больница при Томском университете [16].

Значительные успехи были достигнуты в оказании медицинской помощи населению в годы Столыпинских реформ. Большое значение для совершенствования медицинской помощи населению имело принятие Закона от 21 июня 1910 г. «О дополнении штатов сельско-врачеб-ной части губерний Тобольской, Томской, Енисейской и Иркутской и областей Якутской, Забайкальской, Амурской, Приморской и Камчатской и об изменении порядка отпуска кредитов на нужды сельско-врачебной части», который предусматривал открытие новых лечебных учреждений, введение дополнительных медицинских штатных единиц во всех губерниях и областях Азиатской России, значительное увеличение должностных окладов всем категориям медицинских работников в зависимости от регионов. Наибольшее внимание в законе уделялось развитию доступности сельской врачебной помощи. Увеличивая количество медицинского персонала правительство было озабочено и повышением уровня квалификации сельских врачей. Представляет интерес положение закона, обязывающее губернаторов «разрешать ежегодно на 4 месяца командировки в клиники и больницы для научного и практического усовершенствования двух участковых врачей с выдачей каждому по 400 руб. с сохранением их содержания» [17]. Для лучшей обеспеченности медицинскими кадрами были созданы акушерско-фельдшерские школы, применялась практика направления в медицинские учебные заведения в Европейской части страны. Обучение было как платным, так и бесплатным. Бесплатные квоты чаще всего распространялись на представителей коренных народов. Законодательство предусматривало за выпускниками медицинских учебных заведений и курсов обязательство: прослужить в сельской врачебной части по полтора года за каждый год обучения в медицинском образовательном учреждении [18].

В случае отказа от работы по специальности бывшим студентам предлагалось выплатить затраченные на их обучение средства, в том числе и в рассрочку. Действенной мерой была публикация фамилий «отказников» в центральной прессе [19, с. 31].

По мере освоения азиатских территорий происходило формирование уездной системы, что позволило в уездах губерний и областей Сибири, Степного края и Средней Азии создавать врачебные участки с определенным количеством медперсонала, приемными пунктами и лечебницами. В результате постепенного введения единой системы продолжала расширяться медицинская помощь. Так, утвержденный штат сельской врачебной части в Семиреченской области состоял: из 1 врача и 2 фельдшеров для командировок, в уездах - 19 участковых врачей, 19 участковых фельдшериц-акушерок, 19 участковых фельдшеров, 38 оспенников [20]. Представителей коренных народов, которым доверяло население, нередко привлекали к обязанностям «оспенников», т. е. людей, обученных делать прививки от оспы. Такое расширение медперсонала позволяло повысить степень доверия к медицине и охватить оспопрививанием практически все сельское население. В обязанности медперсонала повсеместно входило оказание медицинской помощи, оспопрививание, исполнение обязанностей по судебно-медицинской и медико-полицейской части. Прием пациентов и отпуск необходимых лекарств осуществлялся бесплатно. В обязанности губернаторов и генерал-губернаторов входило обеспечение врачебных участков необходимыми инструментами и аптеками, расширение сети лечебниц и приемных покоев.

Сравнительные материалы постановки врачебного дела в 1907 и 1910 гг., приведенные И.Л. Ямзиным, ярко свидетельствуют об успешной деятельности правительства под руководством П.А. Столыпина в этом направ-

лении. Следует отметить, что данный вектор развития продолжился и после его смерти. В 1907 г. в Сибири существовало 374 больницы на 6635 кроватей, 8 больниц для умалишенных на 275 кроватей, работало 565 врачей, 1025 фельдшеров, 344 акушерки. Несколько хуже было положение в Средней Азии: 119 больниц на 1580 кроватей, 4 больницы для умалишенных на 61 кровать, 224 врача, 446 фельдшеров, 136 акушерок, 28 зубных врачей, 21 дантист, 123 фармацевта. По данным И.Л. Ямзина, в Сибири работали 45 зубных врачей, 80 дантистов, 293 фармацевта. Доказательством напряженной работы руководства сибирских и степных губерний и областей в этом направлении может служить сравнительный анализ доступности медицинской помощи в Европейской и Азиатской России. На 1 врача в Европейской России приходилось 7700 человек, в Сибири - 12 500, в Средней Азии - 50 000. На 1 фельдшера в Европейской России приходилось 6 200 человек, в Сибири - 6 600, в Средней Азии - 20 000 [21, с. 270]. Как следует из приведенных цифр, доступность фельдшерской помощи в Сибири приблизилась к показателям в Европейской России. Такое соотношение стало результатом активной работы руководства сибирских губерний по ускоренной подготовке фельдшерских кадров для создания сельской медицины. Следует отметить, что интенсивное освоение Средней Азии произошло значительно позднее, лишь в начале 1900-х гг., что не могло не отразиться на процессе создания медицинской системы.

В результате роста ассигнований и принятых мер правительством П.А. Столыпина в 1910 г. положение значительно улучшилось: количество врачей и больниц увеличилось почти в два раза. Как отмечает И.Л. Ямзин, «улучшение постановки медицинской помощи населению шло интенсивнее, чем в Европейской России» [21, с. 280]. По данным Министерства внутренних дел только в 1910 г. на эти цели было израсходовано 7 741404 рублей. С 1910 по 1913 гг. медицинские кредиты в Азиатской России выросли на 45%. Как результат возросших ассигнований в 1913 г. функционировало уже 663 больницы на 15 990 кроватей, 163 амбулатории, 2 пастеровских станции и 12 лечебных заведений минеральных вод [21, с. 280]. Закон от 21 июня 1910 г. «О дополнении штатов сельско-врачебной части губерний Тобольской, Томской, Енисейской и Иркутской и областей Якутской, Забайкальской, Амурской, Приморской и Камчатской и об изменении порядка отпуска кредитов на нужды сель-ско-врачебной части» разделял земскую и переселенческую врачебные части. Переселенческая медицинская часть находилась в ведении Переселенческого управления. Финансирование медицинских учреждений шло по линии правительства, земства, общественных организаций и частных лиц, но значительную часть расходов осуществляло правительство. Одновременно с ростом ассигнований шло формирование единой для всей страны системы оказания медицинской помощи. Этому способствовало принятие только в 1910 г. ряда правовых актов, создававших нормативную базу для окраинных территорий России с учетом особенностей проживания населения. Среди них следует выделить «Об изменении и дополнении штата сельско-врачебной части Амурской области» [22], «Об улучшении сельско-врачебной части областей Акмолинской, Семипалатинской, Уральской и Тургайской» [23], «О преобразовании сельско-врачеб-ной части в губерниях Архангельской, Курляндской, Виленской, Ковенской, Гродненской, Ставропольской, Астраханской и Оренбургской и об учреждении в некоторых местностях Попечителей сельских лечебных заведений» [24], «О дополнении штатов сельско-врачеб-ной части Губерний Тобольской, Томской, Енисейской и Иркутской и областей Якутской, Забайкальской, Амурской, Приморской и Камчатской и об изменении порядка отпуска кредитов на нужды сельско-врачебной части» [17].

Выводы исследования и перспективы дальнейших

Arkhipov Sergey Valentinovich, Burukin Vadim Valerievich THE ORGANIZATION OF THE LEGAL REGULATION ..

juridical science

изысканий данного направления. Одновременно с созданием разветвленной системы сельских медицинских пунктов улучшилось и медицинское обслуживание в пути следования переселенцев, что значительно снизило заболеваемость и смертность переселенцев. В 1892 г. количество стационарных больных составляло 4% всех переселенцев, а в результате предпринятых мер их количество к 1895 г. сократилось до 1 % [25]. Оценивая достижения земской медицины, следует отметить, что за 50 лет развития земской системы санитарно-медицин-ской помощи с 1867 по 1917 гг., достигнуто снижение смертности населения на 27 % [26, с. 33].

Достижению этих результатов способствовали как постановка проблемы медико-санитарной помощи на колонизируемых территориях Азиатской России в ранг важнейшей государственной задачи, эффективная работа чиновников Переселенческого управления и Комитета Сибирской железной дороги, так и возросшее государственное финансирование.

СПИСОК ЛИТЕРАТУРЫ:

1. Смирнов С., Яшунский Г. В России ускорилась убыль населения [Электронный ресурс] // Ведомости. 2018. 18 сентября. URL. https:// www.vedomosti.ru/politics/articles/2018/09/19/781380-ubil

2. Опубликован паспорт национального проекта «Демография» //URL: http://government.ru/info/35559/

3. Восток России : миграции и диаспоры в переселенческом обществе. Рубежи XIX-XX и XX-XXI веков [Текст] : монография / В. И. Дятлов и др. ; науч. ред. В. И. Дятлов] ; Иркутский гос. ун-т, Межрегиональный ин-т общественных наук при ИГУ (Иркутский МИОН). Иркутск : Оттиск, 2011. 624 с.

4. Колонизация Азиатской России: имперские и национальные сценарии второй половины XIX — начала XX века : монография / А.

B. Ремнев, Н. Г. Суворова. Омск : Издательский дом «Наука», 2013. 248 с.

5. Роль государства в освоении Сибири и Верхнего Прииртышья в XVII-XX вв. [Текст] / [М. В. Шиловский и др.] ; Ин-т истории Сибирского отд-ния Российской акад. наук. — Новосибирск : Параллель, 2009. — 403 с.

6. Зверев В.А. Естественный прирост населения Западной Сибири в конце имперского периода // Азиатская Россия: проблемы социально-экономического, демографического и культурного развития (XVII-XXIвв.): материалы междунар. науч. конф. /отв. ред. В.А. Ламин. Новосибирск: Параллель, 2016. С. 73-77.

7. Рашин А.Г. Население России за 100 лет (1811-1913 гг.) : Стат. очерки / Под ред. акад. С. Г. Струмилина. Москва : Госстатиздат, 1956. 352 с.

8. Френкель З.Г. Записки и воспоминания о пройденном жизненном пути /Публ., сост., коммент. и вступ. ст. Р. Б. Самофал. СПб.: Нестор-История, 2009. 696 с.

9. Полное собрание законов Российской империи (далее - ПСЗ РИ). Собр. 3-е. Т. VIII. № 5189. СПб., 1890.

10. Повалишин А.Д. Рязанское земство в его прошлом и настоящем : обозрение двадцатипятилетней деятельности земства Рязанской губернии / составил А. Д. Повалишин. Рязань : типография наследников З. П. Позняковой, 1889. 209 с.

11. ПСЗ РИ. Собр. 3-е. Т. XVII. № 14183. СПб., 1900.

12. ПСЗ РИ. Собр. 3-е. Т. XX. Отделение I. № 18864. СПб., 1902.

13. ПСЗ РИ. Собр. 3-е. Т. XXI. Отделение I. № 20352. СПб., 1903.

14. ПСЗ РИ. Собр. 3-е. Т. XVII. № 14187. СПб., 1900.

15. Российский государственный исторический архив (далее РГИА). Ф. 1273. Оп. 1. Д. 13. Лл. 18-24.

16. РГИА. Ф. 1273. Оп. 1. Д. 14. Лл. 1-2.

17. ПСЗ РИ. Собр. 3-е. Т. XXX. Отделение I. № 33900. СПб., 1913.

18. ПСЗ РИ. Собр. 3-е. Т. XXVI. Отделение I. № 27465. СПб., 1909.

19. Шестова Т.Ю. Развитие здравоохранения в Пермской и Вятской губерниях в концеXIX — началеXX веков //Региональная история: социокультурный облик региона. Журнал региональной истории. 2017. Т. 1. № 1. С. 24-39.

20. ПСЗ РИ. Собр. 3-е. Т. XXVI. Отделение II. № 27494. СПб., 1909.

21. Ямзин И.Л. Врачебное дело в Азиатской России / Азиатская Россия. Т. I. Люди и порядки за Уралом. СПб.: Издание Переселенческого Управления Главного Управления Землеустройства и Земледелия, 1914. С. 270-274.

22. ПСЗ РИ. Собр. 3-е. Т. XXX. Отделение I. № 32917. СПб., 1913.

23. ПСЗ РИ. Собр. 3-е. Т. XXX. Отделение I. № 33898. СПб., 1913.

24. ПСЗ РИ. Собр. 3-е. Т. XXX. Отделение I. № 33899. СПб., 1913.

25. РГИА. Ф. 391. Оп. 2. Д. 19. Л. 4.

26. Ягудин Р.Х., Рыбкин Л.И. Земская медицина в Российской империи и в Казанской губернии: становление, развитие, достижения (к 150-летию земской медицины) // Экономические науки. 2014. № 120.

C. 29-40.

Статья поступила в редакцию 07.05.2019

Статья принята к публикации 27.05.2019

128

Baltic Humanitarian Journal. 2019. Т. 8. № 2