Приобретение гражданства России соотечественниками, проживающими за рубежом: проблемы теории и практики

Комиссия по науке Студенческого Совета Юридического факультета МГУ им. М.В. Ломоносова

юридическим

вестник

молодых ученых

ВЫПУСК № 2

МОСКВА - 2016

ВСТУПИТЕЛЬНОЕ СЛОВО

Уважаемый читатель!

Вы держите в руках второй выпуск Юридического вестника молодых ученых. Издание было подготовлено силами Комиссии по науке Студенческого Совета Юридического факультета МГУ им. М.В. Ломоносова.

Цель, которую мы ставим перед собой, выпуская настоящее издание осталась прежней - поддержка и развитие молодежной юридической науки, донесение работ молодых авторов до максимально широкого круга читателей.

Востребованность первого номера Юридического вестника у авторов и его популярность у читателей показали, что мы двигаемся в верном направлении. Мы стараемся не останавливаться на достигнутом и развивать начатое дело. Так, во втором выпуске читатель найдет некоторые новые разделы, которые, как мы надеемся, также будут ему интересны.

В представленном вашему вниманию выпуске собраны работы, посвященные самым разным правовым вопросам. Некоторые из них хорошо известны и могут быть отнесены к разряду фундаментальных правовых проблем, другие же являются достаточно новыми, но важными для осмысления. Однако и в первом, и во втором случае авторы не побоялись посмотреть на те или иные вопросы под новым углом.

Мы надеемся, что Юридический вестник молодых ученых будет не только интересен читателю, но и даст толчок для новых правовых исследований.

С уважением,

Комиссия по науке Студенческого Совета Юридический факультет МГУ им. М.В. Ломоносова

ВОПРОСЫ ПУБЛИЧНОГО ПРАВА

ПРИОБРЕТЕНИЕ ГРАЖДАНСТВА РОССИИ СООТЕЧЕСТВЕННИКАМИ, ПРОЖИВАЮЩИМИ ЗА РУБЕЖОМ: ПРОБЛЕМЫ ТЕОРИИ И ПРАКТИКИ

Андриянов Д.В.,

Московский государственный юридический университет

имени О.Е. Кутафина

Аннотация

В статье анализируется упрощенный порядок приобретения гражданства Российской Федерации соотечественниками, проживающими за рубежом, с учетом последних изменений в законодательстве и демонстрируются проблемы, с которыми приходится сталкиваться.

Ключевые слова: гражданство, соотечественники, миграция, иностранные граждане, Министерство внутренних дел Российской Федерации.

Abstract

This article analyses the simplified procedure for acquisition of citizenship of the Russian Federation, taking into account recent changes in legislation and demonstrates the problems encountered by compatriots living abroad.

Key words: citizenship, compatriots, immigration, foreigners, The Ministry of Internal Affairs of the Russian Federation.

По разным оценкам, после распада Советского Союза за рубежом оказалось 25 млн. русских. Их численность с каждым годом сокращается, а миграционный поток в Россию увеличивается. Люди возвращаются на свою историческую Родину по разным причинам. Одни в целях воссоединения с семьями, другие - потому что становятся объектом разного рода дискриминации. Приезжая в Россию, соотечественники нуждаются в получении гражданства Российской Федерации. И здесь они сталкиваются с целым рядом проблем. Порядок натурализации для этой категории граждан, в сущности, имеет сложный, противоречивый и унизительный характер.

Правовой статус соотечественников, проживающих за рубежом, определяется Федеральным законом от 24 мая 1999 года № 99-ФЗ «О государственной политике Российской Федерации в отношении соотечественников за рубежом»1. Названный закон в ст. 1 определяет соотечественников как лиц, обладающих признаками общности языка, истории, культурного наследия, традиций и обычаев, а также потомки указанных лиц. Со-

1 Федеральный закон от 24 мая 1999 г. № 99-ФЗ (ред. от 23 июля 2013 г.) «О государственной политике Российской Федерации в отношении соотечественников за рубежом» // СЗ РФ. 1995. № 22. Ст. 2670.

отечественниками также признаются лица и их потомки, проживающие за пределами территории Российской Федерации и относящиеся, как правило, к народам, исторически проживающим на ее территории, а также сделавшие свободный выбор в пользу духовной, культурной и правовой связи с Россией лица. Рассматриваемый закон носит декларативный характер. Например, ст. 11.1 гласит, что соотечественники имеют право на приобретение гражданства в упрощенном порядке. Сначала им действительно было дано право на льготное приобретение гражданства в силу самого статуса, но с принятием Федерального закона от 31 мая 2002 г. № 62-ФЗ «О гражданстве Российской Федерации»2 (далее - ФЗ «О гражданстве РФ») это положение на практике не применяется. А относительно режима пребывания и проживания на территории России (ст. 12) действуют общие правила российского законодательства без каких-либо исключений.

Главный источник по вопросам гражданства - ФЗ «О гражданстве РФ». Другим важным правовым актом является Положение о порядке рассмотрения вопросов гражданства Российской Федерации (далее - Положение), которое действует на основе и во исполнение закона о гражданстве.

Соотечественники должны иметь право на упрощенное приобретение российского гражданства и достойные условия возвращения на свою историческую Родину. По мнению О.Е. Кутафина, «институт российского гражданства соотнесен с принципами непрерывности (континуитета) российской государственности»4, а исходя из того, что Российская Федерация - правопреемник СССР, то и соотечественники должны иметь право на упрощенный порядок приобретения гражданства России.

Упрощенный порядок характеризуется следующими чертами.

Во-первых, лицо обращается с заявлением не к Президенту Российской Федерации, а в федеральный орган исполнительной власти, уполномоченный на осуществление функций по контролю и надзору в сфере миграции, и его территориальные органы (в настоящее время - ГУВМ МВД России5), а также дипломатические представительства и консульские учреждения Российской Федерации за рубежом для лиц, проживающих за пределами России. Эти органы принимают решения по существу в сокращенные сроки.

Во-вторых, от заявителей не требуется соблюдать жесткие условия, определенные в ст. 13 ФЗ «О гражданстве РФ» (пятилетний срок проживания, подтверждение знания русского языка6 и др.). Следует обратить

2 Федеральный закон от 31 мая 2002 г. № 62-ФЗ «О гражданстве Российской Федерации» // Российская газета. 2002. № 100.

3 Указ Президента Российской Федерации от 14 ноября 2002 г. № 1325 (ред. от 6 августа 2014) «Об утверждении Положения о порядке рассмотрения вопросов гражданства Российской Федерации» // СЗ. 2002. № 46. Ст. 4571.

4 Кутафин О.Е. Российское гражданство. - М.: Юристъ, 2004. С. 187.

5 Главное управление по вопросам миграции МВД России. Официальный сайт [Электронный ресурс] URL: https://guvm.mvd.ru/

6 Как показывает практика по вопросам гражданства, осуществляемая дипломатическими представительствами и консульскими учреждениями России за рубежом, от заявителей требуется сертификат о

внимание, что ч. 4 ст. 35 ФЗ «О гражданстве РФ» устанавливает срок рассмотрения заявлений в упрощенном порядке до 6 месяцев.

Самыми распространенными у российских соотечественников способами приобретения гражданства России являются: «по родителю» согласно п. а) ч. 1 ст. 14 ФЗ «О гражданстве РФ»; по рождению в соответствии с п. а) ч. 2 ст. 14 ФЗ «О гражданстве РФ»; согласно так называемому закону «О носителях русского языка»7 (ч. 2.1 ст. 14 ФЗ «О гражданстве РФ»); в соответствии с международными договорами Российской Федерации; участие в Государственной программе по оказанию содействия добровольному переселению в Российскую Федерацию соотечественников, проживающих за рубежом.

Предусмотренные законом способы приобретения гражданства сложно назвать упрощенными. Президент России в Послании Федеральному Собранию в 2012 году четко и недвусмысленно указал на эту про-

о

блему и поручил «разработать ускоренный порядок предоставления российского гражданства нашим соотечественникам, носителям русского языка и русской культуры, прямым потомкам тех, кто родился и в Российской империи, и в Советском Союзе»9. Два года о разработке закона ничего не было известно, пока после известных событий в Украине тема поддержки соотечественников вновь не стала актуальной. 20 апреля закон был принят и с 1 мая 2014 г. вступил в силу.

Оказалось, законодатель значительно изменил текст внесенного проекта, «географически ограничив его охват». Так, ч. 2.1 ст. 14 ФЗ «О гражданстве РФ» гласит: «иностранные граждане и лица без гражданства, постоянно проживающие на законном основании на территории Российской Федерации, признанные носителями русского языка в соответствии со ст. 33.1 настоящего Федерального закона, вправе обратиться с заявлениями о приеме в гражданство Российской Федерации в упрощенном порядке»10, при условии отказа от имеющегося у них гражданства.

Носителями русского языка в данном случае, исходя из ст. 33.1, признаются лица, владеющее русским языком и повседневно использующие его в семейно-бытовой и культурной сферах, в случае, если данные лица либо их родственники по прямой восходящей линии постоянно проживают или ранее постоянно проживали на территории Российской Федерации

знании русского языка. Соотечественники должны доказать, что русский язык для них родной // Консульский отдел Посольства России в Казахстане [Электронный ресурс] URL: http://www.consular.rfembassy.kz.

7 Федеральный закон от 20 апреля 2014 г. № 71-ФЗ «О внесении изменений в Федеральный закон «О гражданстве Российской Федерации» и отдельные законодательные акты Российской Федерации» // Российская газета. 2014. № 92.

8 Послание Президента Российской Федерации Федеральному Собранию от 12 декабря 2012 г. // Президент России [Электронный ресурс] URL: http://www.kremlin.ru/news/17118.

9 Там же.

10 Ст. 33.1 Федерального закона от 31 мая 2002 г. № 62-ФЗ (ред. от 14 октября 2014 г.) «О гражданстве Российской Федерации» // СЗ РФ. 2002. № 22. Ст. 2031.

либо на территории, относившейся к Российской империи или СССР, в пределах Государственной границы Российской Федерации.

В проекте закона не было уточнения о пределах Государственной границы России и предполагалось, что любой соотечественник, прибывающий из стран бывшей Российской империи или СССР, может быть признан носителем русского языка и получить гражданство в упрощенном порядке11. Такой смысл вкладывал и Президент Российской Федерации в своем Послании. В итоге в действующей редакции соотечественник должен доказать, что их потомок в определенный период существования Российской Империи или СССР проживал в границах уже современной России, предоставив выписку из домовой книги, копию поквартирной карточки, документ, содержащий сведения о постановке на воинский учет, военный билет или иной документ. В случае отсутствия - архивные справки и выписки (п. 16.4, 16.5 Положения).

Предполагал ли законодатель, что у соотечественников может и не быть документов своих предков? А при обращении в архивы оказывается, что многие документы, например, за период с 1941-1945 гг. уничтожены. В Архиве Министерства обороны России невозможно получить справку о службе в армии своих покойных отцов и дедов, не зная номер войсковой части, в которой они служили. Не выдают выписок и из домовых книг, если Ваш родственник проживал в доме, которого сейчас не существует. Правоприменитель требует сведения, свидетельствующие именно о постоянном проживании. В противном случае лицо не может быть признано носителем русского языка, обратиться с заявлением о приобретении гражданства, и вынуждено сначала получить статус постоянно проживающего иностранного гражданина, прежде чем статус носителя русского языка. Кроме того, законодателя можно еще и ко всему упрекнуть в допущенной ошибке, которую следует как можно скорее исправить. В соответствии с п. в) ч. 2.1 ст. 14 «отказ от гражданства иностранного государства не требуется, если это предусмотрено международным договором Российской Федерации либо если отказ от гражданства Российской Федерации невозможен в силу не зависящих от лица причин»12. Из смысла этой нормы следует, что для приобретения гражданства России, сначала нужно от него отказаться.

Гражданство является преимущественно внутригосударственным правовым институтом, но одновременно и объектом международно-правового регулирования. Особую актуальность это приобрело после про-

11 Законопроект № 469727-6 «О внесении изменений в Федеральный закон «О гражданстве Российской Федерации» и отдельные законодательные акты Российской Федерации (о введении упрощенного порядка приема в гражданство Российской Федерации в отношении иностранных граждан и лиц без гражданства, признанных носителями русского языка, а также об установлении дополнительных льготных условий въезда и пребывания в Российской Федерации указанных иностранных граждан и лиц без гражданства с целью обеспечения возможностей для приобретения ими гражданства России)» // Автоматизированная система обеспечения законодательной деятельности [Электронный ресурс] URL: http://asozd.duma.gov.ru/main.nsf/(Spravka)?OpenAgent&RN=469727-6.

12 Федеральный закон от 31 мая 2002 № 62-ФЗ (ред. от 14 октября 2014 г.) «О гражданстве Российской Федерации» // СЗ РФ. 2002. № 22. Ст. 2031.

возглашения в ч. 4 ст. 15 Конституции Российской Федерации общепризнанных принципов и норм международного права и международных договоров России составной частью ее правовой системы. Если международным договором установлены иные правила, чем предусмотренные законом, то применяются правила международного договора. ФЗ «О гражданстве РФ» не дублирует эту конституционную норму, а лишь устанавливает в ст. 2, что вопросы гражданства регулируются Конституцией Российской Федерации, международными договорами, настоящим законом, а также принимаемыми в соответствии с ними другими правовыми актами.

На примере такого широкого по географическому и численному охвату международного договора как четырехстороннее Соглашение между Республикой Беларусь, Республикой Казахстан, Кыргызской Республикой и Российской Федерацией от 26 февраля 1999 г. об упрощенном порядке приобретения гражданства лучше всего продемонстрировать преимущества регулирования с одной стороны, а с другой - фактическую неэффективность в сегодняшних условиях.

В соответствии с вышеназванным договором стороны предоставляют гражданам право приобретать гражданство в упрощенном порядке при соблюдении следующих условий (ст. 1): А) если заявитель состоял в гражданстве Белорусской ССР, Казахской ССР, Киргизской ССР или РСФСР и одновременно в гражданстве бывшего СССР, родился или проживал на территории Стороны приобретаемого гражданства до 21 декабря 1991 года; Б) при наличии у заявителя одного из проживающих на территории Стороны приобретаемого гражданства и являющихся ее гражданами супруга (супруги), одного из родителей, ребенка, сестры, брата, деда или бабушки, внука или внучки. Органы внутренних дел осуществляют процедуру регистрации гражданства в соответствии с настоящим Соглашением

13

в срок не более 3 месяцев с даты подачи документов (ч. 2 ст. 2 ).

Этот порядок de facto действовал до 2011 года. Все изменилось после издания Президентом Российской Федерации Указа № 1391 от 19 октября 2011 г.14, который изменил устоявшееся понимание упрощенного порядка приобретения гражданства в российском законодательстве. Указ всего лишь добавил в Положение о порядке рассмотрения вопросов гражданства следующие слова: «вид на жительство в Российской Федерации».

Теперь для приобретения гражданства в упрощенном порядке по любому из оснований требуется предоставление вида на жительство (далее -ВНЖ) (п. 14., 22.1 Положения). Что нужно для выдачи ВНЖ?

Согласно ч. 2 ст. 8 Федерального закона от 25 июля 2002 г. № 115-ФЗ «О правовом положении иностранных граждан в Российской Федера-

13 Соглашение от 26 февраля 1999 г. «Между Республикой Беларусь, Республикой Казахстан, Кыргызской Республикой и Российской Федерацией об упрощенном порядке приобретения гражданства // «Бюллетень международных договоров». 2002. № 12.

14 Указ Президента РФ от 19 октября 2011 г. № 1391 «О внесении изменения в Положение о порядке рассмотрения вопросов гражданства Российской Федерации, утвержденное Указом Президента Российской Федерации от 14 ноября 2002 г. № 1325» // Российская газета. 2011. № 238.

ции»15 иностранный гражданин обязан получить разрешение на временное проживание (далее - РВП) и прожить на его основании не менее одного года. Освобождаются от получения РВП, например, граждане государств, с которыми у России есть международный договор16. Согласно ст. 6 ФЗ от 25 июля 2002 г. № 115-ФЗ «О правовом положении иностранных граждан в Российской Федерации» РВП может быть выдано иностранному гражданину в пределах квоты, утвержденной Правительством Российской Федерации. Квота устанавливается ежегодно для каждого субъекта Российской Федерации в зависимости от демографической ситуации. В соответствии с Распоряжением Правительства России от 29 октября 2015 г. № 2197-р17 квота на 2016 год установлена в 125900 разрешений. Для Москвы, например, это значение составляет 2000, для Республики Татарстан всего 750, а

для Ленинградской области 400. В 2015 году данный показатель составлял

18

151175. Как показывает практика, квоты «разбираются» иностранными гражданами (лицами, прибывающими на заработки, неквалицированной рабочей силой) за первый месяц нового года. В итоге соотечественники, претендующие на приобретение гражданства, вынуждены встать в очередь на следующий год и выехать из России.

В ч. 3 ст. 6 ФЗ от 25 июля 2002 г. № 115-ФЗ «О правовом положении иностранных граждан в Российской Федерации» имеется узкий круг лиц, которым могут выдать РВП без учета квоты. Кроме того, лицо, получившее РВП, не вправе покидать пределы субъекта, в котором ему выдано разрешение (п. 2 ст. 11 № 115-ФЗ). Это положение имеет признаки неконституционности, поскольку в силу ст. 27 Конституции Российской Федерации «каждый, кто законно находится на территории Российской Федерации, имеет право свободно передвигаться, выбирать место пребывания и жительства»

Для решения этой проблемы можно было бы либо отменить квотный режим для соотечественников, претендующих на гражданство России, либо расширить перечень лиц, имеющих право на получение РВП без учета квоты. Институт временного проживания не претерпевает никакой критики и нуждается в серьезном пересмотре и реформировании.

15Федеральный закон от 25 июля 2002 г. № 115-ФЗ (ред. от 21 июля 2014 г.) «О правовом положении иностранных граждан в Российской Федерации» (с изм. и доп., вступ. в силу с 1 сентября 2014 г.) // СЗ РФ. 2002. № 30. Ст. 3032.

16 ч. 1 ст. 4 Соглашения между Россией и Республикой Беларусь от 24 января 2006 г. «Об обеспечении равных прав граждан Российской Федерации и Республики Беларусь на свободу передвижения, выбор места пребывания и жительства на территориях государств-участников Союзного государства» // СЗ РФ. 2009. № 12. Ст. 1371.

17 Распоряжение Правительства РФ от 29 октября 2015 г. № 2197-р «Об установлении квоты на выдачу иностранным гражданам и лицам без гражданства разрешений на временное проживание в Российской Федерации на 2016 год» // СЗ РФ. 2015. № 45. Ст. 6290.

18 Распоряжение Правительства РФ «Об установлении квоты на выдачу иностранным гражданам и лицам без гражданства разрешений на временное проживание в Российской Федерации на 2015 год» № 2275-р // СЗ РФ. 2014. № 47. Ст. 6602.

Таким образом, для приобретения гражданства в упрощенном порядке соотечественнику нужно получить РВП, затем ВНЖ и только потом обратиться с заявлением о гражданстве. По срокам процесс затягивается до нескольких лет. Напомню, в теории упрощенный порядок определяется шестимесячным сроком.

Исключением из этого правила является приобретение гражданства в дипломатических и консульских учреждениях Российской Федерации за рубежом. В п. 15, 16 Положения не предусмотрено требования ВНЖ. Однако возможность оформить гражданство за рубежом имеют только лица, один из родителей которого - гражданин России (п. а) ч. 1 ст. 14 ФЗ «О гражданстве РФ») и лица без гражданства, имевшие ранее гражданство СССР (п. б) ч. 1 ст. 14 ФЗ «О гражданстве РФ»). Ранее эта категория граждан была шире. Непонятно, чем руководствуется законодатель при определении круга лиц, имеющих право на оформление гражданства в дипломатических представительствах и консульских учреждениях России.

Согласно ч. 3 ст. 90 Конституции России указы Президента Российской Федерации не должны противоречить Конституции Российской Федерации и федеральным законам. Указ Президента Российской Федерации № 1391 от 19 октября 2011 года противоречит ФЗ «О гражданстве РФ» с одной стороны, а с другой - ч. 4 ст. 15 Конституции России. Само Положение о порядке рассмотрения вопросов гражданства в действующей редакции в части приобретения гражданства по международному договору имеет признаки неконституционности. Это должно стать предметом рассмотрения Конституционным Судом Российской Федерации.

В соответствии с ч. 7 ст. 14 ФЗ «О гражданстве РФ» в случае, если иностранные граждане и лица без гражданства, являющиеся участниками Государственной программы по оказанию содействия добровольному переселению в Российскую Федерацию соотечественников, проживающих за рубежом, и члены их семей имеют регистрацию по месту жительства на территории субъекта Российской Федерации, выбранного ими для постоянного проживания, они могут быть приняты в гражданство в упрощенном порядке. Правовой основой регулирования этой программы является Указ Президента России от 22 июня 2006 г. «О мерах по оказанию содействия добровольному переселению в Российскую Федерацию соотечественников, проживающих за рубежом»19 (далее - Указ). Для участия в программе иностранный гражданин выбирает определенный субъект Российской Федерации для проживания, подает заявление и необходимые документы либо на территории России, либо во временные группы миграционной службы России по реализации госпрограммы за рубежом, и в течение 2-х месяцев ожидает ответ. В случае положительного решения, соотечественник получает свидетельство участника программы сроком на 3 года.

19 Указ Президента России от 22 июня 2006 г. «О мерах по оказанию содействия добровольному переселению в Российскую Федерацию соотечественников, проживающих за рубежом // Российская газета. 2006. № 137.

Следующим этапом является переезд в выбранный субъект и оформление РВП. В соответствии с п. 19 Указа участник программы и члены его семьи, переселяющиеся совместно с ним, имеют право на получение РВП без учета квоты. Получив регистрацию по месту жительства, на третьем этапе участники программы обращаются с заявлением о приеме в гражданство России в упрощенном порядке.

Проблемой данного способа является ограниченный перечень субъектов, реализующих госпрограмму. Из 85 субъектов Российской Федерации на сегодняшний день в программе принимают участие всего 58.

Список литературы:

1. Российское гражданство. О.Е. Кутафин - М.: Юристъ, 2004. - 589 с.

2. Конституционное право России. Учебный курс: учеб. Пособие : в 2т./ С.А. Авакьян. - 4-е издание, перераб. и доп. - М. : Норма : ИНФА-М, 2013.

3. С.А. Авакьян Россия: гражданство, иностранцы, внешняя миграция. - СПб.: Издательство «Юридический центр Пресс», 2003. - 643 с.

5. Авакьян С.А. Закон и указ: что главнее // Независимая газета, 20 января 1994 г.

6. Горяинова М. В. Российские соотечественники как объект миграционной политики российского государства // Юридическая наука и правоохранительная практика. 2011. № 4.

7. Червинская А. П. Конституционно-правовые особенности статуса переселенцев в свете политической ситуации на Украине // Среднерусский вестник общественных наук. 2014. № 4.

8. О.С. Чудиновских. О политике и тенденциях приобретения гражданства Российской Федерации в период с 1992 по 2013 г. Демографическое обозрение. Т. 1. №3. 2014.

9. Е.С. Смирнова. Международно-правовые проблемы гражданства стран СНГ и Балтии в свете европейского опыта. Изд. 3-е. Тверь. СФК-офис. 2012.

10. Меркулова А.П. К вопросу о понятии и содержании государственной политики России в отношении соотечественников за рубежом // Юридический мир. 2011. №4.