Региональные различия – возможность и необходимость выравнивания

Л.М. Кузьменко, д.э.н.

РЕГИОНАЛЬНЫЕ РАЗЛИЧИЯ - ВОЗМОЖНОСТЬ И НЕОБХОДИМОСТЬ ВЫРАВНИВАНИЯ

Проблемы регионального распределения, устойчивого и согласованного социально-экономического развития продолжают быть актуальными для экономики Украины. Отсутствие эффективной региональной политики привело к значительной дифференциации регионов по уровню их экономического и социального

развития. Существующая межрегиональная дифференциация социально-экономического развития составляет 6,5 раза по показателю валового регионального продукта (ВРП) на одного человека. Одновременно наблюдается тенденция к уменьшению количества регионов, в которых имеет место увеличение доли валового регионального продукта региона в ВРП Украины. Результатом этого является тот факт, что пять регионов Украины (Днепропетровская, Донецкая, Одесская, Харьковская области и г. Киев) концентрируют свыше 50% ВРП страны. При этом усиление межрегиональной асимметрии сопровождается увеличением количества депрессивных, проблемных и отсталых регионов. В таких условиях территория страны не может считаться однородным экономическим пространством.

Региональное неравенство создает проблемы и для государства в целом, которые проявляются: в замедлении экономического роста, который обусловлен необходимостью направлять ресурсы на региональное выравнивание, а не на стимулирование развития; в повышении социальной напряженности в регионах.

Государственная политика регионального развития отражает общественные интересы, и благодаря ей, с помощью финансово-бюджетных инструментов регуляции экономических и социальных процессов, реализуются функции и задачи государства. Очень ярко уровень дифференциации регионов Украины демонстрирует расчет индекса развития региона I, который вычисляется как соотношение ВРП в расчете на одного жителя в регионе к величине ВРП в расчете на одного жителя в Украине.

В Методических рекомендациях по актуализации Государственной стратегии регионального развития Украины на период до 2015 г. в соответствии с заданиями Программы экономических реформ на 2010-2014 гг. «Богатое общество, конкурентоспособная экономика, эффективное государство» наряду с такими целями региональной политики, как повышение конкурентоспособности регионов («конкурентоспособность»), создание эффективного механизма государственного управления в сфере регионального развития («эффективность»), есть территориальная социальная сплоченность и предотвращение роста диспропорций в развитии регионов («конвергенция»). Это означает, что термин «конвергенция» может быть принят на законодательном уровне, что требует уточнения его значения, поиска путей оценки конвергенции и возможностей применения в отечественной практике.

В странах ЕС конвергенция является одной из ключевых целей региональной политики. При этом идет речь о двух взаимозависимых аспектах конвергенции: конвергенция темпов роста и доходов стран, что показывает, в какой степени интеграция способствовала сближению уровней благосостояния стран, принимающих участие в объединении, и институциональная конвергенция, которая свидетельствует о сближении экономических и политических институтов, «правил игры», которые существуют в интеграционном содружестве и определяют поведение хозяйствующих субъектов [1].

Концепции конвергенции являются развитием неоклассической модели экономического роста. Ее представители (Г. Барро, Х. Сала-и-Мартин, Дж. Бортс) конечный результат экономического развития видят в конвергенции (сближении) в уровнях доходов и темпах развития регионов, а сторонники теории кумулятивной причинности и новой экономической географии (Дж. Фридман, П. Кругман, П. Мартин) прогнозируют дивергенцию (расхождение) регионов по указанным показателям.

В эмпирических исследованиях используются преимущественно две концепции конвергенции, взаимозависимые, но которые предопределяют разные эффекты экономической политики:

© Л.М. Кузьменко, 2012

о-конвергенция и Р-конвергенция [2; 3]. Первая (о-конвергенция) предусматривает уменьшение в

последствии стандартного отклонения величины показателя (например, ВВП на душу населения), который сглаживает разногласие между странами. Другим индикатором, который часто используют при наличии тренда во временных рядах, является отношение стандартного отклонения к среднему (коэффициент вариации). По идее Р-конвергенции сравнительно более бедные регионы в начальный период времени характеризуются в среднем более высокими темпами роста в процессе интеграции. Не всегда Р-конвергенция предусматривает о-конвергенцию. В ситуации, когда общий уровень разрыва между богатыми и бедными постоянный, о-конвергенция отсутствует. Соответственно две концепции конвергенции учитывают разные проблемы региональной экономической интеграции.

Более традиционным аспектом анализа является конвергенция экономического роста. В качестве основного показателя принята величина ВРП на душу населения. Следует отметить, что анализ дифференциации регионов по показателям, которые измеряются в фактических ценах, является корректным, поскольку стандартное отклонение и коэффициент вариации, которые используются как основные индикаторы дифференциации, являются относительными и не зависят от масштаба цен. Параметр, характеризующий соотношение коэффициента вариации во времени по рассматриваемой проблематике, можно назвать индексом региональной асимметрии (ИРА).

По 25 регионам Украины показатель о-конвергенции, рассчитанный как коэффициент вариации ВРП на душу населения, увеличивался в 1996-2000 гг., в 2001-2003 гг. снижался в сравнении с 2000 г. С 2004 по 2008 г. этот показатель снова демонстрировал тенденцию к увеличению, и в 2009 г. снизился (рис. 1). Учет г. Киева в расчетах приводит к значительному увеличению величины самого показателя коэффициента вариации и показывает, что отклонение в средних значениях ВРП на душу населения резко выросло в 2001 г.

0,7 0,6 0,5 0,4 0,3 0,2 0,1 0

по 25 регионам Украины 5 рс учетом г. Киева хуванням м. Киева

Рис. 1. Коэффициент вариации ВРП на душу населения [рассчитано по работам 4-6]

Конвергенция регионов, которая наблюдалась в 2008 и 2009 гг., связана с влиянием проявлений мирового финансового кризиса на состояние отечественной экономики.

Динамика дифференциации связана с ростом ценовых преимуществ регионов-лидеров, которые реализовывали свои конкурентные преимущества, начиная с 2003 г. Такие наблюдения отвечают теории и означают, что в годы оживления экономики сильные регионы, имея большую привлекательность для инвесторов, развиваются более быстрыми темпами, чем слабые. Влияния регионов на общий индикатор дифференциации не являются одинаковыми. Масштабы отличий влияют на коэффициент вариации и ИРА. Рис. 2 демонстрирует, насколько значительным является влияние г. Киева на индекс региональной асимметрии: по 25 регионам Украины его показатель в 2001-2003 гг. остается почти неизменным, а учет г. Киева в расчетах резко увеличивает ИРА в 2001 г., хотя в некоторые последующие годы динамика коэффициента вариации снижается, в то время как по 25 регионам он имеет четкую тенденцию к увеличению до 2008 г. включительно.

аамви

1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009

Рис. 2. Динамика коэффициента вариации ВРП на душу населения

Последующее исследование набора описанных показателей с использованием экономико-математических методов (моделирование и прогнозирование) позволит построить кривые развития процессов дифференциации и рассчитать прогнозные значения на ближайшую перспективу.

Результаты расчетов прогнозных значений на 2010-2012 гг. свидетельствуют, что уровень дивергенции по 25 регионам Украины и соответственно его динамика будут повышаться. Влияние г. Киева на расчеты дает противоположный результат - в 20102012 гг. будет происходить конвергенция по показателю ВРП и ИРА будет уменьшаться, что свидетельствует о возможности снижения концентрации ресурсов в столице и увеличения ее уровня в регионах.

Оценка Р-конвергенции проводилась для регионов Украины по показателю валовой добавленной стоимости (ВДС). В работе [7] приведены результаты диагностики межрегиональных неравенств в экономическом развитии на основе данных 2001-2007 гг. по 25 регионам (Автономная республика Крым и 24 области). Результаты оценки свидетельствуют о слабом подтверждении гипотезы об абсолютной Р-конвергенции экономик украинских регионов. Скорость конвергенции такова, что при сохранении тенденций к конвергенции, которая сформировалась, межрегиональные отличия в ВДС на одного человека могут сократиться в два раза за 32,8 года.

Оценки институциональной конвергенции получить значительно сложнее, чем конвергенции темпов роста. На уровне стран могут быть использованы такие показатели качества институционной среды, как индекс реформ ЕБРР, индекс экономической свободы (Heritage Foundation), индекс качества управления Мирового банка и индекс политической свободы (Freedom House). Эти индексы отображают разные аспекты развития институциональной среды страны и дополняют друг друга. По регионам Украины провести оценку институционной конвергенции в настоящее время невозможно. В первую очередь это связано со сложностью количественного измерения качества институтов. Поэтому вызывают сомнение предложения по поводу цели региональной политики относительно «конвергенции». Но значимость проблемы институтов в экономическом развитии и региональной дифференциации очень велика, поэтому не должна игнорироваться.

Важное значение в политике снижения территориальной дифференциации имеют институциональные факторы. Регион по своей сути является сложным системным образованием, развитие которого характеризуется многоаспектностью, вытекающей из множественности его отдельных структур. Основными среди них следует считать хозяйственную (экономическую), социальную и территориальную структуры региона. Трансформация каждой из них составляет соответствующие аспекты регионального развития. В силу единства интегральной структуры региона ее отдельные структуры и их компоненты тесно взаимосвязаны между собой и дополняют друг друга. Именно это и определяет взаимообусловленность и взаимосвязь между отдельными

аспектами регионального развития. Любые трансформации одной отдельной структуры или ее компонентов непременно влекут за собой изменения других, что требует комплексного подхода в исследовании процессов регионального развития. При этом должны быть обнаружены структурные компоненты, которые являются стимуляторами или дестимуляторами развития и порождают в регионе прямой или обратный мультипликационный эффект, проанализированы причинно-следственные связи, возникающие в процессе регионального развития.

Процессы размещения производства, специализация и структуризация хозяйств, возникновение и развитие горизонтальных и вертикальных отраслевых связей определяют не только формирование промышленного производства территории, но и осуществляют непосредственное влияние на создание и поддержку инфраструктуры региона. В конечном счете именно накопленные кадровый, демографический, технико-технологический, научный, инновационный, социокультурный потенциалы предопределяют возникновение той «критической массы», которая обеспечивает переход на качественно новый уровень технологического уклада хозяйства. При этом на эволюцию территориально-экономической системы влияют институциональные факторы, предопределяя темпы и направления изменений.

Сбалансированное сочетание факторов прогрессивных структурных изменений (инновационных, институциональных, рыночных) способствует улучшению технического обеспечения производственного процесса в рамках существующего технологического уклада, стимулирует к поиску новых решений и конкуренции за счет новаторских идей, обеспечивая переход на высший уровень технологического уклада. Последующая «цепная реакция» приводит к тому, что в конечном счете изменения, которые состоялись на отдельных предприятиях, распространяются на большинство хозяйствующих субъектов, провоцируя коренные превращения на мезо- и макроуровнях.

В старопромышленных регионах недостаточное внимание уделяется инновационному обеспечению со стороны органов управления и бизнеса хозяйственных процессов в регионе, отсутствует или неэффективно используется институциональное стимулирование

промышленного развития в желаемом направлении, замечается неразвитость рыночных инструментов конкурентной среды, игнорируются социальные и экологические проблемы региона, что делает невозможным их последующее устойчивое развитие. Как результат -техническое отставание, отсутствие действенной и прозрачной институциональной среды, которая порождает «теневой» сектор, что локализует имеющиеся проблемы в рамках региона; квалифицированные кадры, не получая надлежащей мотивации, будут уходить за пределы территориального образования; ухудшение инфраструктуры лишь закрепит отставание региона в той или иной сферах.

Следует обратить внимание на то, что существуют принципиальные отличия между отечественными и европейскими старопромышленными регионами. В Европе экономический прогресс и структурные трансформации, которые сопровождались повышением роли секторов массового потребления, развитием высокотехнологичного производства и услуг, привели к тому, что прежние ведущие регионы стали в большинстве своем проблемными, депрессивными территориями, которые нуждаются в поддержке. Политика ЕС в направлении решения этой проблемы заключается в следующем: приоритетное трудоустройство работников, высвободившихся с ликвидированных угольных шахт и предприятий, функционирование которых связано с угольной промышленностью; создание новых рабочих мест, переквалификация кадров, развитие социальной инфраструктуры шахтерских городов, недопущение снижения доходов населения; развитие малого и среднего предпринимательства; подъем культуры самозанятости населения; привлечение инвестиций и развитие корпоративного предпринимательства; внедрение инновационных наукоемких производств; развитие рекреационного сектора и туризма на территории старопромышленных регионов; содействие переселению шахтеров и их семей в другие регионы страны. Все соответствующие мероприятия социально-экономического характера осуществлялись в условиях доступа к структурным фондам.

В Украине пять старопромышленных регионов остаются регионами-лидерами. По индексу регионального развития показателя ВРП на одного человека Днепропетровская, Донецкая, Запорожская и Харьковская области, наряду с Полтавской, являются наиболее развитыми регионами страны. Луганская область относится к группе регионов, у которых имеется потенциал достичь относительно развитого уровня. Бюджеты больших городов старопромышленных регионов являются донорами государственного бюджета (до 2010 г. донором государственного бюджета был также бюджет Днепропетровской области) (см. таблицу). Поэтому политика

относительно их развития существенно отличается от существующей в странах Запада. Однако известно, что на территории Луганской и, даже относительно развитой, Донецкой области существуют города, которые нуждаются во внимании и поддержке государства. Это объясняется тем, что в этих областях сконцентрировано наибольшее количество в Украине монофункциональных городов, специализацию труда экономически активного населения в которых определяют предприятия большей частью одной-двух профилирующих отраслей традиционной специализации экономики, и именно они формируют доходную часть бюджета города, обеспечивая функционирование социальной инфраструктуры и других объектов жизнеобеспечения населения.

Сформированная сырьевая моноспециализация является причиной высокой уязвимости таких городов к неблагоприятным изменениям внешней среды. Их социально-экономическое положение зависит от состояния запасов полезных ископаемых, степени их промышленного освоения, конкурентоспособности обогащенного сырья, которое добывает градообразующеее предприятие.

Таблица

Доля основных бюджетов-доноров в общей сумме средств, передаваемых в государственный бюджет в 2006-2011 гг., %

[8-13]

Города 2006 2007 2008 2009 2010 2011

Днепропетровск 6,0 3,9 3,9 3,1 1,7 5,3

Донецк 6,7 3,9 4,5 3,4 2,3 8,3

Мариуполь 6,3 2,9 1,8 0,4 - -

Борисполь 0,8 0,5 0,8 0,8 1,0 2,4

Ильичевск 1,6 0,7 0,5 0,6 0,8 2,8

Запорожье 5,7 2,8 2,3 1,1 0,7 3,0

Львов 2,3 1,6 1,2 0,7 - 2,6

Харьков 5,4 2,1 1,3 0,2 - 0,1

Киев 49,7 73,0 76,1 84,9 90,3 58,7

Состояние социально-экономического развития во многих малых монофункциональных городах, развитие человеческого, трудового, инновационного и предпринимательского потенциала значительно хуже, чем в других городских поселениях. В настоящее время управление этими процессами не отвечает потребностям достойного и качественного развития населения монофункциональных городов и стратегическим приоритетным направлениям экономического развития Украины относительно экономического роста, инновационного развития и социальной ориентации экономики. Неблагоприятное социально-экономическое состояние, которое отслеживается в монофункциональных городах, в условиях экономического кризиса испытывает по значительному количеству направлений ухудшение, угрожает деградации и даже существованию населения (заболеваемость СПИДом, туберкулезом, психические расстройства) и разрушению производственной сферы, а также системы жизнеобеспечения [14]. Это подтверждает необходимость определения особого подхода в реализации политики развития малых монофункциональных городов. Например, предоставление некоторым из них статуса депрессивного с «созданием соответствующих правовых, экономических и организационных принципов для осуществления органами местного самоуправления особенных мероприятий для стимулирования» [15] развития городов и территорий. Однако инструмента для решения проблем преодоления состояния депрессивности территорий нет, поскольку программы преодоления депрессивности так и не стали реальностью, определение источников финансирования для таких программ ни одним нормативным актом не предусмотрено.

Стимулирующая региональная политика в большей степени формируется институциональными мероприятиями, которые привлекают бизнес, а бюджетные механизмы играют дополнительную роль. В мировой практике стимулирующие мероприятия регионального развития применяются как в случае проведения полярной поддержки, так и в случае селективной выравнивающей региональной политики. Стимулирующее экзогенное развитие территорий осуществляется за счет государственных инвестиций, государственных субсидий, программ регионального развития и государственного заказа. Государственные инвестиции направляются на развитие производственной, социальной и экологической инфраструктуры в регионах, которые

являются объектами селективной региональной политики. Формально расходы на инфраструктуру не относятся к региональной политике, однако через отраслевые органы управления, региональные и местные органы власти государство передает регионам значительные средства. Существуют примеры прямого учета расходов на развитие инфраструктуры в расходах на региональную политику. Государственное субсидирование как стимулирующее мероприятие в рамках государственной политики представляет собой выплаты предпринимателям, которые создают или расширяют производство в соответствии с региональными программами. Обычно субсидии выдаются предприятиям в виде части средств, необходимых для реализации проекта, или фиксированной суммы за одно вновь созданное (сохраненное) рабочее место. Применяя контрактную систему государственных закупок, государство имеет возможность оценить масштабы и целесообразность проведенных работ, отбирая на основе конкурса наиболее перспективные и наименее затратные проекты, которые способны снять социально-экономическую напряженность в депрессивном регионе. Программирование регионального развития является одним из наиболее активных методов стимулирования экзогенного развития проблемных регионов и охватывает такие формы, как национальное планирование регионального развития, а также отдельные программы развития регионов.

Эндогенное развитие регионов осуществляется при участии государства через финансовую поддержку предпринимателей, разные льготы (таможенные, налоговые и административные), льготные кредиты и права ускоренной амортизации предпринимателям.

Обобщая мировой и отечественный опыт, следует указать, что для Украины характерно использование преимущественно стимулирующих методов, направленных на экзогенное развитие проблемных регионов. Между тем общеэкономическая и социальная среда, в которой решаются задачи регионального выравнивания в Украине, иная, чем во многих развитых странах мира. Доминирующим остается влияние на региональное развитие таких факторов, как обеспеченность природными ресурсами и благоприятная конъюнктура на мировом рынке. Влияние институциональных факторов развития остается в основном в виде института межбюджетных трансфертов. Улучшение институциональной среды в регионах требует времени, поскольку чаще всего власть региона не имеет к этому стимулов и продолжает надеяться на государственную поддержку.

В последнее время составлены Соглашения областных советов Украины с Кабинетом Министров Украины о региональном развитии областей. Реализация таких соглашений будет способствовать и региональному выравниванию. Поэтому следует обращать внимание на конкретные направления, сопоставляя их с селективной политикой.

Следовательно, в Украине на фоне общего роста ВРП доминирует асимметричный, дивергентный тип регионального развития, что усиливает разрыв между относительно развитыми и недостаточно развитыми регионами. Усиление дифференциации регионов по показателю ВРП сопровождалось значительным ростом количества недостаточно развитых регионов и сокращением количества регионов, у которых есть потенциал для достижения относительно развитого уровня. Темпы асимметрии территориального развития несколько снизились под воздействием мирового финансового кризиса, но прогнозные расчеты свидетельствуют о последующем росте дивергенции регионов по показателю ВРП. Расчеты уровня асимметрии регионального развития и индекса региональной асимметрии по 25 регионам Украины и с учетом г. Киева существенно отличаются, что связано не только с агломерационным эффектом, но и с последствиями системы управления, в том числе и бизнесом, которая сложилась в Украине. Во многих странах мира для выравнивания региональной политики используют стимулирующие мероприятия. Стимулирующее экзогенное развитие территорий осуществляется за счет государственных инвестиций, государственных субсидий, программ регионального развития и государственного заказа. В Украине влияние институциональных факторов остается в основном в виде института межбюджетных трансфертов.

Литература

1. Либман А.М. Экономическая интеграция и дезинтеграция на постсоветском пространстве [Электронный ресурс] / А.М. Либман. - Режим доступа: www.ecfor.ru.

2. Barro R.J., Sala-i-Martin X. Convergence // Journal of Political Economy. -1992. - Vol. 100. -

№ 2.

3. Sala-i-Martin X. Regional Cohesion: Evidence and Theories of Regional Growth and Convergence // European Economic Review. - 1996. - Vol. 40.

4. Валовий регюнальний продукт за 2001-2009 роки: [стат. зб. / ред. О.Г. Осауленко] / Державний комтет статистики [Електронний ресурс]. - Режим доступу: Офщшний сайт Державного комтету статистики Укра!ни [http://www.ukrstat.gov.ua/].

5. Регюни Украши 2010: [стат. зб. / ред. О.Г. Осауленко]. Ч. II / Державний комггет статистики [Електронний ресурс]. -Режим доступу: Офщшний сайт Державного комтоту статистики Украши [http://www.ukrstat.gov.ua/].

6. Регюни Украши 2006: [стат. зб. / ред. О.Г. Осауленко]. Ч. II / Державний комггет статистики. - К., 2006. - 429 с.

7. Сторонянська I. Бюджетна пол^ика в умовах формування моделi конвергентного регюнального розвитку в Укра!ш / I. Сторонянська // Фшанси Украши. - 2010. - № 3. - С. 43-52.

8. Закон Украши «Про Державний бюджет Украши на 2011 рш» // Вщомост Верховно! Ради Украши. - 2011. - №7-8. - Ст. 52.

9. Закон Украши «Про Державний бюджет Украши на 2009 рш» вщ 26.12.2008 р. № 835-У1 // Вщомосп Верховно! Ради Укра!ни. - 2009. - № 21-22. - Ст. 269.

10. Закон Укра!ни «Про Державний бюджет Укра!ни на 2006 рш» вщ 26.12.2005 р. № 3235-IV // Вщомосп Верховно! Ради Укра!ни. - 2006. - № 10-11. - Ст. 96.

11. Закон Укра!ни «Про Державний бюджет Укра!ни на 2007 рш» вщ 19.12.2006 р. № 489- V // Вщомосп Верховно! Ради Укра!ни. - 2007. - № 7-8. - Ст. 66.

12. Закон Укра!ни «Про Державний бюджет Укра!ни на 2008 рш та про внесення змш до деяких законодавчих акпв Укра!ни» вщ 28.12.2007 р. № 107- VI // Вщомосп Верховно! Ради Укра!ни. - 2008. - № 7-8. - Ст. 78.

13. Закон Укра!ни «Про Державний бюджет Укра!ни на 2010 рш» вщ 27.04.2010 р. № 2154-VI // Вщомосп Верховно! Ради Укра!ни. - 2010. - № 24-25. - Ст. 263.

14. Монофункцюнальш мюта Донецько! областi: проблеми та механiзми розвитку в умовах економiчно! кризи / О.Ф. Новшова, В.П. Антонюк, Л.Г. Червова та ш.: наук. доповiдь; IЕП НАН Укра!ни. - Донецьк, 2009. - 144 с.

15. Закон Укра!ни «Про стимулювання розвитку регюшв» № 2850-ГУ вщ 8.09.2005 р. // Офiцiйний вюник Укра!ни. - 2005. - Ст. 2529.

Представлена в редакцию 12.08.2012 г.