Региональные особенности институционализации государственного финансового контроля в мире

УДК 330.341.2:336.025.12

Горда Ольга Сергеевна,

кандидат экономических наук, доцент, доцент кафедры мировой экономики,

Крымский федеральный университет имени В.И. Вернадского, г. Симферополь.

Gorda Olga Sergeevna,

Ph.D. in Economics, Associate Professor,

Associate Professor of the Department of World Economy,

V.I. Vernadsky Crimean Federal University,

Simferopol.

РЕГИОНАЛЬНЫЕ ОСОБЕННОСТИ ИНСТИТУЦИОНАЛИЗАЦИИ ГОСУДАРСТВЕННОГО ФИНАНСОВОГО КОНТРОЛЯ В МИРЕ

REGIONAL FEATURES OF INSTITUTIONALIZATION STATE FINANCIAL CONTROL IN THE WORLD

В статье выявлены региональные особенности институционализации государственного финансового контроля в мире и определена его наиболее эффективная модель.

Информационной базой исследования выступили научные труды ученых и практиков, изданные в России и за рубежом. В статье использовались статистические данные международных организаций. Применялись методы качественного и количественного анализа, исторического и логического сравнения и обобщения.

Проанализированы региональные особенности институционализации государственного финансового контроля в различных странах мира. Определены регионы, в которых преобладает высший орган государственного финансового контроля превентивного типа, а также регионы с контролирующим органом карательного типа. Установлено, что модель государственного финансового контроля, наделенная судебными функциями, характеризуется более низким уровнем законодательного регулирования, значительно более низкими показателями по результатам проведения финансовых аудитов, аудитов результативности и эффективности и других мер контроля. В странах, где доминирует парламентская модель государственного финансового контроля без судебных функций, уровень открытости и прозрачности процесса контроля намного выше.

Сделан вывод, что независимое управление в составе парламента без судебных функций является на сегодняшний день наиболее оптимальной и эффективной системой институционализации высшего органа государственного финансового контроля в мире.

Ключевые слова: государственный финансовый контроль, региональные характеристики, мировой опыт, институци-онализация.

The purpose of the article is to identify regional peculiarities of institutionalization of state financial control and search for the most effective model.

Information base of the research was the scientific works of scientists and practitioners, published in Russia and abroad. The article used statistical data of international organizations. Methods of qualitative and quantitative analysis, the unity of historical and logical, comparison and generalization were applied.

The regional peculiarities of the institutionalization of state financial control in the world are analyzed. Areas in which the supreme body of state financial control over the preventive type prevail, as well as regions with a controlling body of punitive type, are determined. It is established that the model of state financial control, which is endowed with judicial functions, is characterized by a lower level of legislative regulation, much lower indicators of financial audit, efficiency and effectiveness audit and other control measures. While in countries where the parliamentary model of state financial control is dominant, without judicial functions, the level of openness and transparency of the control process is much higher.

The independent administration of the parliament without judicial functions is by far the most optimal and effective system of institutionalization of the supreme body of state financial control in the world.

Keywords: state financial control, regional characteristics, world experience, institutionalization.

ВВЕДЕНИЕ

Формирование и развитие системы государственного финансового контроля (ГФК) в различных странах и регионах имеет свои отличительные черты и особенности, что в свою очередь обусловлено различиями и особенностями исторического развития той или иной страны (региона), спецификой административно-территориального устройства, а также требованиями и потребностями системы государственного управления в определённой стране.

В Российской федерации административно-территориальное устройство государства развивается через призму законодательной, исполнительной и судебной ветвей власти, а система ГФК интегрирована в них. Внутренний ГФК — это прерогатива Федеральной службы финансово-бюджетного надзора и

46

учреждений ГФК в органах исполнительной власти субъектов Российской Федерации. Проведение внешнего ГФК возложено на Счётную палату и контрольно-счетные палаты на региональном уровне отдельных субъектов федерации. Это позволяет расширять возможности контрольного процесса, выявлять новые направления его институциональной модернизации. Актуализация трансформации институционно-функциональной модели ГФК в России должна осуществляться исключительно на основе передового мирового опыта и с определением условий его успешной имплементации.

В мировой экономической науке происходит изменение взглядов на устойчивую модель государственного управления, регулирования и контроля. В условиях глобализации финансовой системы, государственная политика должна учитывать все достижения человечества и максимально быстро реагировать на происходящие изменения. Однако Россия до сих пор относится к группе стран с моделью государственного регулирования в ожидании. Доказательством этого является отсутствие как государственного регулирования, так и соответственно ГФК со стороны Центрального банка за операциями в виртуальной валюте. В то время как в мировой практике уже сформировано несколько моделей регулирования рынка криптовалют: либеральная (Великобритания, о. Мен, о. Джерси), консервативная (США, Австралия, Гонконг, Сингапур, Норвегия, Канада), репрессивная (Бангладеш, Вьетнам, Боливия, Эквадор, Таиланд). Указанные модели являются индикатором адаптивности национальных систем финансового регулирования и контроля к изменениям, вызванным глобальной средой.

В России исследования проблематики институционализации государственного финансового контроля носят в некоторой степени фрагментарный характер. Научные работы на данную тематику характеризуются, как правило, исследованием отдельных направлений реформирования и совершенствования системы ГФК. Наиболее развернутыми можно считать работы: Геймур О.Г. [1], Дудина М.Н., Буркаль-цевой Д.Д., Воробьева Ю.Н., Борщ Л.М., Домбровской Е.К. [2], Завьяловой Л.В., Шилехина К.Е. [3], Кокарева А.И., Красиковой О.А. [4], Курмаевой Л.В. [5], Пенчук А.В. [6], Юдиной Я.Е. [7]. Высоко оценивая вклад исследователей, которые посвятили свои научные публикации вопросам развития ГФК, следует заметить, что существует необходимость в проведении компаративного анализа региональных особенностей институционализации государственного финансового контроля в различных регионах и странах мира.

ПОСТАНОВКА ЗАДАЧИ

Целью статьи является исследование региональных особенностей институционализации государственного финансового контроля в различных регионах мира и поиск наиболее эффективной модели его организации. В соответствии с поставленной целью определены следующие задачи исследования: выделить основные этапы институционального развития системы государственного финансового контроля в мире, определить региональные особенности институционализации высшего органа ГФК, проанализировать условия правового регулирования деятельности высших органов финансового контроля по регионам мира, выделить сформировавшиеся в мировой практике институциональные модели вышестоящего органа ГФК. РЕЗУЛЬТАТЫ

Институциональное развитие государственного финансового контроля в мире началось в середине прошлого столетия с создания Международной организации высших органов финансового контроля (ИНТОСАИ/INTOSAI), объединившей высшие органы финансового контроля в странах ООН. На её первом Конгрессе в 1953 г. на Кубе, встретились руководители 34-х высших контрольных органов по государственным финансам. Их основной целью было создание такой платформы, которая бы позволила аккумулировать лучший мировой опыт, обеспечила бы его развитие и передачу в виде знаний, что содействовало бы укреплению институционализации ГФК в странах-членах INTOSAI. Фактически за 65 лет истории INTOSAI удалось достичь этой цели [8].

В настоящее время INTOSAI функционирует как надгосударственная международная организация, имеющая разветвленную структуру региональных офисов и объединяющая 194 страны мира (рис. 1). INTOSAI имеет статус специализированного консультативного органа при Экономическом и Социальном Совете ООН (ЭКОСОС). При этом, INTOSAI — автономная, независимая и неполитическая организация, которая функционирует под девизом: «Experientia mutua omnibus prodest» [8], что с латинского переводится как «опыт взаимной выгоды всем».

С 1960-х годов начался период стремительной институционализации ГФК в мире, вызванный ежегодным присоединением к INTOSAI новых стран-членов. Наряду с глобальной институционализацией ГФК были созданы материковые обособленные объединения органов финансового контроля. Первой региональной организацией INTOSAI стала OLACEFS, фактически основанная в Каракасе (Венесуэла) в 1963 г. на I Латиноамериканском конгрессе высших контрольных институтов. Рекомендации по результатам работы конгресса заключались в том, чтобы создать Латиноамериканский институт фискального контроля для осуществления специальных исследований, который будет информационным, образовательным и координационным центром институционального взаимодействия и помощи органам в сфере контроля за публичными финансами.

47

Количество стран-200 членов INTOSAI

160

120

80

40

0

Год создания региональных груп из стран-членов INTOSAI

Рис. 1. Ретроспектива институционального развития ГФК в мире

Затем на II Латиноамериканской конференции органов финансового контроля в 1965 г. в Сантьяго (Чили) был создан Латиноамериканский институт аудиторских наук (Institute Latinoamericano de Ciencias Fiscalizadoras, ILACIF). Подготовленный по результатам конференции проект Устава организации приобрёл юридическую силу международного документа, который сразу подписали 13 стран, а со временем к ним присоединились еще 8 [9]. С 1990 г. ILACIF был переименован в OLACEFS (La Organizad^ Latinoamericana y del Caribe de Entidades Fiscalizadoras Superiores), который сейчас объединяет высшие контрольные институты стран Латинской Америки и Карибского бассейна и выполняет задачи проведения научных исследований, разработки учебных программ, предоставления технической консультации и помощи для высших органов финансового контроля стран данного региона.

Несколько позже, в 1976 г. были созданы Арабская (The Arab Organization of Supreme Audit Institutions, ARABOSAI) и Африканская (The African Organization of Supreme Audit Institutions, AFROSAI) организации высших контрольных органов с целями и задачами, подобными полномочиям OLACEFS. В африканском регионе наряду с AFROSAI также функционирует CREFIAF, объединяющая 23 страны, расположенные к югу от Сахары. Её цели несколько отличаются от целей OLACEFS, AFROSAI или ARABOSAI. К ним относятся: содействие привлечению женщин к работе по специальности; содействие борьбе с коррупцией и бедностью; содействие соблюдению прав человека, демократии и надлежащего управления; содействие охране окружающей среды и др. [10].

История институционализации ГФК в азиатском регионе начинается с создания ASOSAI в 1978 г. Её особенностью является то, что страны-члены организации распределены на группы: управляющие страны, страны-участники и ассоциированные страны. Состав стран-руководителей переизбирается каждые 3 года. В настоящее время членство в ASOSAI имеет 46 органов ГФК. На XIII Ассамблеи организации в 2015 г. в Руководящий совет были избраны главы высших органов финансового контроля следующих стран: Индии, Малайзии, Южной Кореи, Японии, Индонезии, Непала, Пакистана, Саудовской Аравии, Таиланда, Турции и Вьетнама [11].

Первые рабочие заседания контактных групп органов ГФК в Тихоокеанском регионе начались в 1973 г., однако их официальное признание как локальной рабочей группы INTOSAI датируется 1987 г. Сначала как Южно-тихоокеанская ассоциация вышестоящих органов контроля (The South Pacific Association of Supreme Audit Institutions, SPASAI), а с 2009 г. — PASAI. На начало 2018 г. PASAI объединяет 28 стран. Главная цель объединения — успешное выполнение регионального плана укрепления институций ГФК стран-членов [12].

В 1988 г. создана CAROSAI, которая насчитывает 23 страны-члена и имеет специфическую задачу, которая выделяет её среди других региональных организаций — это содействие проведению комплексных контрольных мер в странах-членах. Основными ценностями CAROSAI является обеспечение роста профессионализма, инклюзивности, партнерства, достоверности данных и подотчетности [13].

48

В Европе региональная институционализация ГФК началась в 1990 г. и сейчас объединяет 49 стран-членов. За период функционирования EUROSAI удалось организовывать сотрудничество в сфере ГФК среди всех стран Европы [14], что имеет важное значение как для институционального развития EUROSAI, так и INTOSAI в целом, поскольку существует потребность в координации общей работы данных организаций.

Результаты исследований INTOSAI в формате Глобального опроса [15] в 2017 г. показывают, что институционализация высшего органа ГФК в мире осуществляется по различным моделям (рис. 2). Среди высших органов ГФК стран-членов INTOSAI в 51 % случаев организационно-институциональная модель является парламентской с единым руководящим высшим органом контроля. Такая модель преобладает в большинстве стран AFROSAI, ASOSAI, CAROSAI, EUROSAI, OLACEFS и PASAI

100% 90%

70% 60% 50% 40% 30% 20% 10% 0%

5

95

И

Н р-

35

Н

35

19

73

12

Н

70

70

Ей

30

70

И

10

16

58

I

60

-1---1---1---1- - -1---1---1---1

AFROSAI ARABOSAI ASOSAI CARCSAI CREFIAF EUROSAI CLACEFS PASAI

Статус высшего органа ГФК:

Другое учреждение

Независимое управление наделённое судебными функциями

Орган в структуре исполнительной власти

Независимое управление в составе парламента

Рис. 2. Региональные особенности институционализации высшего органа государственного финансового контроля [15]

В структуре исполнительной власти учреждения ГФК присутствуют в странах ARABOSAI, CREFIAF, CAROSAI и PASAI Преобладание судебных учреждений ГФК в странах-членах ARABOSAI и CREFIAF является последствием колониального господства над ними Франции, институциональная модель высшего органа финансового контроля которой определяется как Счетная палата, наделённая судебными функциями. В AFROSAI (юго-восточная часть Африки) преобладает модель государственного финансового контроля в форме независимого контрольного управления в составе парламента без судебных функций. Это объясняется тяготением данной группы стран к экономическому устройству Великобритании, поскольку большинство стран этого региона ранее были колониями Англии и Португалии. Судебные функции в этих странах осуществляет отдельная ветвь власти, а органы ГФК выступают как информационное обеспечение для органов правосудия.

В странах Америки и Азии (OLASEFS, CAROSAI, ASOSAI, PASAI) также преобладает институциональная модель ГФК в составе парламента без судебных функций. Хотя есть и исключения. Например, в китайской провинции Тайвань органы ГФК представляют собой отдельную ветвь государственной власти, получившей название — контрольная власть. Статус контрольной власти закреплен конституцией Тайваня и, кроме контрольной, выделяют следующие ветви власти: законодательная, исполнительная, судебная и экзаменационная. Каждая из них реализуется отдельным органом государственного управления. По конституции Тайваня Контрольная палата является высшим органом ГФК и имеет

49

контрольные и разрешительные полномочия, а также полномочия относительно представленных на её рассмотрение дел по импичменту государственных служащих за нарушения служебных обязанностей или закона членами Судебной или Экзаменационной палаты. Ранее Контрольная палата была наделена и правом инициирования большинством голосов импичмента президента и вице-президента, однако в 1997 г. это право было передано Законодательной палате.

В определённой степени институционально схожа с Китаем организация контрольного процесса в Бразилии. Схожесть полномочий Счетной палаты Бразилии проявляется через институциональную независимость от судебной ветви власти. В состав бразильской Счетной палаты входит собственная прокуратура. Таким образом, Счетная палата Бразилии, завершив рассмотрение дела, передает его в свою же прокуратуру, решения которой не оспариваются и имеют силу решений Конституционного суда. Оригинальность опыта Бразилии также прослеживается в сформированной эффективной практике по борьбе с финансовыми нарушениями. По результатам проверок Счетной палаты в Бразилии составляется список организаций, которые нарушили закон. В дальнейшем эти компании никогда не получают государственные контракты, что позволяет утверждать о важной бюджетно-распорядительной роли Счетной палаты Бразилии в публичном управлении.

По данным ЕиЯОБЛ! институционализация ГФК стран Европейского союза в 70 % стран-членов тяготеет к парламентской структуре, а в 30 % — к судебной. Это следствие их общественного развития, ядро которого — исторические эпохи господства Франции, Англии и Португалии [14].

В соответствии с Законом о Счетной палате Российской Федерации высший орган государственного финансового контроля России активно развивает деловые контакты со своими зарубежными партнерами на многосторонней и на двусторонней основе. Счетная палата Российской Федерации является членом международной, европейской и азиатской организаций высших органов финансового контроля (ЮТО8Л1, ЕиЯОБЛ! и ЛБОБЛ! соответственно), а также входит в состав их Управляющих советов [16].

Исследование процессов институционализации ГФК стран мира дает основания сделать вывод о том, что в большинстве случаев развитие высшего органа контроля осуществляется в направлении формирования карательной или превентивной институции. Довольно часто сам орган ГФК не наделён функциями правосудия, но в его составе может быть соответствующий специализированный орган, что демонстрирует, например, опыт Бразилии.

Кроме, отмеченных выше, общественно-исторических предпосылок институционализации системы ГФК, безусловно, влияние на неё имеет и современность, основным выражением которой является действующее нормативно-правовое законодательство. В Глобальном опросе 2017 г, который проводился среди стран-членов ЮТОБЛ!, большинство высших органов финансового контроля сообщили, что именно конституция их страны (79 %) и федеральные или национальные законы (76 %) являются важнейшими, регламентирующими и регулирующими поле их деятельности. Однако, свыше 40 % всех высших органов финансового контроля в СЛЯОБЛ! и 60 % — в СКЕРГЛР в меньшей степени регулируются нормативно-правовыми документами, закрепленными на законодательно-конституционном уровне (рис. 3).

Данные рис. 3 свидетельствуют, что в странах ЛРЯОБЛ! и ЕиЯОБЛ! четко определены правовые границы функционирования органов ГФК, которые полностью взаимодействуют с законодательной ветвью власти, органами исполнительной власти и публичного управления. При этом, органы государственной власти заинтересованы в наличии и постоянном развитии всей системы ГФК. Такая заинтересованность в значительной степени обусловлена последствиями мирового финансового кризиса 20082009 гг., поскольку они заставили экономических субъектов предъявлять повышенные требования к сфере государственного управления и осуществления финансового контроля.

В последние десятилетия развитие системы ГФК происходит в направлении осуществления в большей степени выборочного, а не сплошного контроля. Содержание такого подхода заключается в проведении контрольных процедур относительно менее чем 100 % совокупности данных, подлежащих исследованию. Вместе с тем полученные результаты должны позволить субъекту контроля получить доказательства, которые будут не только достаточными для характеристики отдельных проверенных фактов, но и дадут возможность распространить полученные выводы на всю совокупность данных. Выборочная проверка во всем мире уже признана основой методики проведения финансовых аудитов. Её применение дает возможность субъекту контроля значительно уменьшить объем работы и затраченное время.

Таким образом, уменьшение коэффициента выборки для органов ГФК, с одной стороны, сокращает одновременно бремя проверок для предприятий, поскольку их показатели финансово-хозяйственной деятельности будут проверяться всё реже, снизится количество проверок состояния управления государственным имуществом. С другой стороны, при условии сплошной проверки, органы ГФК могут аккумулировать информацию о подконтрольном объекте в достаточном объеме, что будет содействовать повышению качества анализа данных. Указанные обстоятельства дают возможность изобразить в системе координат модели институционализации ГФК по таким параметрам как правовые и социальные рамки функционирования системы и действенности её механизма (рис. 4).

50

PASAI OLACEFS E:UROSAI CREFIAF CAROSAI ASOSAI ARABOSAI AFROSAI

.75 _

77'

1эШ

195.

Г5Ц

0% 10% 20% 30% 40% 50% 60% 70% Удельный вес высших органов ГФК стран

80%

90%

100%

Полностью

Частично

Ограничено

Не регулируются

Рис. 3. Условия правового регулирования деятельности высших органов государственного финансового контроля региональных групп INTOSAI, % [15]

Высокая

Действен ность механизма ГФК

Низкая

Независимое управление, наделённое судебными функциями

Независимое управление в составе парламента

Другая институциональная модель

Контрольный орган в составе органов исполнительной власти

Узкие Правовые и социальные рамки функционирования системы ГФК Широкие

Рис. 4. Институциональные модели высшего органа государственного финансового контроля стран INTOSAI

Признание независимого управления в составе парламента без судебных функций как модели, которая характеризуется более широким уровнем правовых и социальных рамок функционирования системы сделано с учетом того, что данный тип контрольного органа доминирует в странах AFROSAI, ASOSAI и EUROSAI, а страны-члены указанных региональных групп INTOSAI характеризуются наивысшим уровнем правового регулирования, исходя из данных рис. 3. К высокому уровню правовых и социальных рамок функционирования системы ГФК можно также отнести контрольный орган в составе исполнительной власти, исходя из того, что органы исполнительной власти разрабатывают и воплощают государственную политику, направленную на обеспечение выполнения законов, и руководят фактически всеми сферами общественной жизни. Они как де-факто, так и де-юре во всем мире являются распорядителями публичных финансов, а ГФК осуществляют из-за необходимости проверки полноты аккумулирования или соответствия использования ранее выделенных средств, хотя по экономической природе и отношению к государству такой вид контроля является внутренним.

Отнесение независимого управления в составе парламента без судебных функций и контрольного управления с судебными функциями к институциям, которые характеризуются высокой действенностью в сравнении с органами в составе исполнительной власти или в аппарате руководителя страны объясняется тем, что первые две модели доминируют в мировой практике вследствие как административного устройства, так и распространения лучшей мировой практики осуществления ГФК согласно стандартам INTOSAI.

51

Органами ГФК в различных странах проводятся такие контрольные меры как финансовый аудит, аудит эффективности, аудит результативности и другие специальные контрольные меры. По их результатам высший орган ГФК предоставляет соответствующие выводы, в которых содержатся рекомендации подконтрольному экономическому субъекту или освещаются применённые санкции. Однако указанные рекомендации не всегда содействуют дальнейшему росту правосознания среди нарушителей норм финансового законодательства, и довольно часто вообще игнорируются.

Результаты Глобального опроса 2017 г. показывают, что определенные и рекомендованные ЮТ08А1 контрольные меры проводят большинство высших органов ГФК, в частности: 152 страны проводят финансовый аудит (93 %), 150 — аудит соответствия (91 %), 143 — аудит результативности (87 %) и 20 — контроль законности (18 %) [15, с. 23]. Однако большинство высших контрольных органов стран-членов СКБР1АР не соответствуют критериям охвата контрольными мерами публичных финансов и лишь менее трети высших органов финансового контроля ОЬАСБРБ достигли базового показателя охвата финансовым аудитом в 2017 г. (табл. 1), который установлен на уровне трех четвертых их объема. То есть, в большинстве стран-членов ОЬАСЕРБ доля отчетности, которую они проверили с помощью процедур финансового аудита, составляет менее 75 % от полученной.

Тяблиця 1. Результаты Глобального опроса — 2017 INTOSAI, % *

Название организации Объем покрытия контрольными мерами публичных финансов Оценка Мирового банка качества контрольной деятельности

Внут ренний показатель по: Индикатор Мирового банка

ФА1 АС2 АР3

AFROSAI 74 79 42 89 95

ARABOSAI 71 76 76 — 77

ASOSAI 80 68 65 99 95

CAROSAI 67 40 20 86 75

CREFIAF 44 18 0 — 38

EUROSAI 65 56 77 79 75

OLACEFS 31 50 56 76 46

PASAI 79 53 47 94 71

Среднее значение (INTOSAI) 66 58 54 81 72

Количество исследованных стран 153 70 194

ФА — финансовый аудит; АС — аудит соответствия; АР — аудит результативности.

* [15]

Для аудита соответствия установленным ориентиром для охвата была доля в размере 60 % по стоимости подконтрольных объектов. Результаты Глобального опроса показали, что 42 % высших органов финансового контроля в 2017 г. не соответствуют критериям проведения аудита соответствия. Существуют заметные региональные вариации, например, в AFROSAI 21 % высших контрольных органов не соответствовали этому эталону, а в CREFIAF — уже 82 %.

Критериями отнесения в категорию стран, охваченных аудитом результативности, были следующие: не менее 10 эмитированных отчетов высшим органом финансового контроля относительно аудита результативности в течении последних последние 3 лет и/или 20 % от всех ресурсов в распоряжении высшего органа финансового контроля направляются на аудит результативности. При этом, свыше 46 % высших органов финансового контроля во всем мире не соответствовали данным критериям в 2017 г. Среди них в странах-членах ARABOSAI и EUROSAI доля высших органов ГФК, не соответствующих указанным критериям, минимальна, тогда как высшие органы финансового контроля AFROSAI, CAROSAI и CREFIAF сообщили о высоком уровне не покрытия аудитом результативности публичных финансов — 58 %, 80 % и 100 % соответственно.

Мировой банк руководствуется другим показателем определения охвата публичных финансов контрольными мерами. Согласно методики The Public Expenditure and Financial Accountability (PEFA), осуществляется оценка эффективности государственного финансового управления, определяются 94 характеристики по 31 компоненту. Это позволяет определить объем публичных финансов конкретной страны и объем подконтрольных ресурсов. В результате можно определить уровень покрытия государственных финансов контрольно-аудиторскими проверками.

52

Схожий подход использовался и в Глобальном опросе 2017 г. Высшим органам ГФК было предложено предоставить данные об общем объеме бюджетных средств и объёме тех средств, которые они проверяли в период 2014-2016 гг. Из 171 высшего контрольного органа, 103 — предоставили свои бюджетные показатели, 86 — объем подконтрольных финансов. Однако, только 70 высших органов контроля предоставили показатели одновременно как объема публичных финансов, так и подконтрольных ресурсов в полном объеме. Поэтому анализ охвата контрольными мерами публичных финансов проводился по показателям не всех высших органов финансового контроля.

Анализ объема публичных финансов и объема подконтрольных финансов показывает высокий общий уровень их охвата. Только 19 % высших органов ГФК во всех регионах ЮТ08А! не соответствовали этому критерию. Наилучшая ситуация в странах А80БА! и РАБА! Высшие органы финансового контроля в данных регионах характеризуются приближенным к абсолютному показателю покрытия публичных финансов, тогда как наиболее низкий уровень данного показателя был зафиксирован в странах ЕШ08А! и 0ЬАСЕР.

Мировой банк рассчитывает индикатор РЕРА-26, который для внешнего контроля содержит три отдельных аспекта, один из которых касается сферы и характера контроля, включая соблюдение стандартов аудита. Оценивание осуществляются в пределах шкалы от «А» до «Б» в нисходящей тенденции. Приемлемым является уровень «С» и выше, что требует проведения проверки органов исполнительной власти, которые распоряжаются средствами, в размере по меньшей мере 50 % от общих расходов ежегодно [15, с. 25-27].

Максимальная доля стран, получивших неудовлетворительную оценку по показателю сферы и характера осуществления контроля (индикатор РЕРА-26), в регионах СКЕР!АР и 0ЬАСЕРБ (62 % и 54 % соответственно). Тогда как в странах АРЯ08А! и А80БА! — доля высших органов государственного финансового контроля, получивших неудовлетворительную оценку, менее 5 %.

Определение сферы и характера контроля свидетельствует, что проверка органов исполнительной власти на разных континентах и регионах осуществляется по-разному. Объем подконтрольных финансов играет важную роль в системе ГФК, однако не менее важным аспектом остается возможность доведения до ведома общества выявленных отклонений по результатам контрольных мер посредством публикации полученных результатов. В Глобальном опросе, который проводился при подготовке к XX!! Конгрессу ШТОБА!, руководство высших органов финансового контроля спрашивали о публикациях ежегодного отчета по результатам их работы. Согласно данным этого опроса, 87 % контрольных учреждений сообщили, что публикуют ежегодные отчеты. Это делают все без исключения страны АКАБ08А! и 0ЬАСЕРБ, в то время, как из стран-членов СИЕР!АР публикуют годовой отчет лишь 40 % (табл. 2).

Таблица 2. Уровень доступности и прозрачности информации о результатах контрольных мер органов ГФК в странах ШТОБА!, %

Название организации Доля стран, в которых распространение информации по результатам контрольных мер разрешено Доля стран, которые публикуют годовой отчет

Полностью Частично Ограниченно Запрещено

AFROSAI 63 16 5 16 67

ARABOSAI 35 35 6 24 100

ASOSAI 77 19 0 4 85

CAROSAI 65 18 12 6 40

CREFIAF 36 21 14 29 78

EUROSAI 97 3 0 0 95

OLACEFS 68 21 0 11 100

PASAI 67 24 0 10 82

Среднее значение (INTOSAI) 68 18 4 10 86

Количество исследованных стран 168 117

* [15]

Публикация только годового отчета не позволяет сформировать представление о прозрачности контрольного процесса. Более эффективным индикатором в данном аспекте является доступ к соответствующей информации путём публикации промежуточных отчетов контролирующего органа и данных оперативных проверок. Наименьший показатель абсолютной публичности промежуточных отчетов наблюдается в странах АЯАБ08А! и СИЕР!АР, наивысший — в странах-членах ЕиЯ0БА!. Высоким

53

удельным весом запрещенных к публикации материалов характеризуются страны АКАБ0БА1 и СЯЕРЬАР, тогда как в ЕиЯ0БА! нет документов, засекреченных по результатам проверок органов ГФК. ВЫВОДЫ

Институционализация ГФК в мире началась с создания ГЫТ08А!. За весь период истории её функционирования количество стран-членов возросла до 194, а количество региональных офисов организации до 8. Среди высших органов ГФК в большинстве стран-членов !ЫТ08А! преобладает парламентская организационно-институциональная модель с единым руководящим высшим органом контроля. Подобная модель доминирует в большинстве стран АРЮБА!, А80БА!, САЯ08А!, ЕШ0БА1, 0ЬАСЕРБ и РАБА!. Тогда как судебная модель является более распространённой в АЯАБ08А! и СКЕР!АР. Представленное распределение институционализации ГФК в мире объясняется стремлением руководящих органов государственной власти создать карательное или превентивное учреждение.

Измерениями институционализации ГФК в той или иной стране являются формальные и социальные нормы, а также действенность механизмов контроля. Мировой опыт показывает, что не во всех странах сформированы формальные нормы, в частности, только в 79 % случаев сфера ГФК регулируется конституцией страны, а в 76 % случаях еще и федеральными или национальными законами. В других странах сфера ГФК регулируется в большей степени традициями или внутренними нормативными документами контрольного органа. К таким высшим органам финансового контроля относятся учреждения стран-членов САЯ0БА! и СИЕР!АР.

Сравнительный анализ региональных особенностей институционализации высших органов ГФК сквозь призму формальных и неформальных ограничений, а также действенности механизмов контроля, показывает, что независимое управление в составе парламента без судебных функций и контрольный орган в составе исполнительной власти характеризуются более широким уровнем правовых и социальных рамок функционирования. Тогда как контрольное управление с судебными функциями и независимое управление в составе парламента без судебных функций относятся к учреждениям, которые характеризуются наибольшей действенностью контроля по сравнению с органами в составе исполнительной власти или руководителя страны. Таким образом, независимое управление в составе парламента без судебных функций является наиболее оптимальной и эффективной системой институционализации высшего органа финансового контроля в мире.

Полученные выводы подтверждаются данными статистики по результатам Глобального опроса, проведенного ШТ08А! Страны- члены СИЕИАР и 0ЬАСЕРБ, в которых преобладает карательный тип высшего органа ГФК, имеют значительно более низкие показатели по результатам проведения финансовых аудитов, аудитов результативности и эффективности. Более того, высшие органы финансового контроля стран Франкофонии в Африке (СКЕР!АР) и арабских стран (АЯАБ08А!) публикуют не все материалы по результатам проведения контрольных мер, значительная доля результатов проверок запрещены к разглашению, что вообще не соответствует принципам прозрачности, зафиксированных в Лимской декларации.

Перспективы дальнейших исследований в данной направлении заключаются в изучении этапов становления и развития системы ГФК в Российской Федерации во взаимосвязи с изменениями в институциональной среде. Это позволит на основе использования опыта институционализации ГФК в зарубежных странах разработать комплекс мер направленных на повышение эффективности функционирования системы ГФК в нашей стране.

СПИСОК ЛИТЕРАТУРЫ

1. Геймур О.Г. Правовое регулирование финансового контроля в Российской Федерации на современном этапе / О.Г. Геймур [Электронный ресурс] // Вестник Тюменского государственного университета. Социально-экономические и правовые исследования. — 2014. — № 3. — Режим доступа: cyberleninka.ru/article/npravovoe-regulkovanie-finansovogo-kontrolya-v-rossiyskoy-federatsii-na-sovremennom-etape (дата обращения: 14-17.08.18).

2. Дудин М.Н. Государственный фискальный контроль в Российской Федерации: проблемы и пути повышения его эффективности / М.Н. Дудин, Д.Д. Буркальцева, Ю.Н. Воробьев, Л.М. Борщ, Е.К. Домбровская // Финансы: теория и практика. — 2017. — Т. 21. № 4. — С. 160-169.

3. Завьялова Л.В. Внутренний финансовый контроль в условиях нового законодательства / Л.В. Завьялова, К.Е. Шилехин [Электронный ресурс] // Вестник ОмГУ Серия: Экономика. — 2013. — № 4. — Режим доступа: cyberleninka.ru/ article/n/vnutrenniy-finansovyy-kontrol-v-usloviyah-novogo-zakonodatelstva (дата обращения: 14-17.08.18).

4. Кокарев А.И. Вопросы реформирования государственного финансового контроля / А.И. Кокарев, О.А. Красикова [Электронный ресурс] // Финансы и кредит. — 2014. — № 11 (587). — Режим доступа: cyberleninka.ru/article/n7voprosy-reformirovaniya-gosudarstvennogo-flnansovogo-kontrolya (дата обращения: 14-17.08.18).

5. Курмаева Л.В. Совершенствование системы финансового контроля / Л.В. Курмаева // МИР (Модернизация. Инновации. Развитие). — 2012. — № 9. — Режим доступа: cyberlenlnka.ru/article/n/sovershenstvovanie-sistemy-flnansovogo-

(дата обращения: 14-17.08.18).

6. Пенчук А.В. Государственный финансовый контроль в Российской Федерации и направления его совершенствования / А.В. Пенчук [Электронный ресурс] // Концепт. — 2014. — № 7. — Режим доступа: cyberleninka.ru/article/n/gosudarstvennyy-flnansovyy-kontrol-v-rossiyskoy-federatsii-i-napravleniya-ego-sovershenstvovaniya (дата обращения: 14-17.08.18).

7. Юдина Я.Е. Совершенствование государственного финансового контроля в Российской Федерации / Я.Е. Юдина [Электронный ресурс] // Юридическая наука и правоохранительная практика. — 2012. — № 1 (19). — Режим доступа: cyberlenlnka.ru/article/n/sovershenstvovanie-gosudarstvennogo-flnansovogo-kontrolya-v-rossiyskoy-federatsii.

54

8. The International Organisation of Supreme Audit Institutions: About us [Electronic resource] // INTOSAI. 2018. — Access mode: www.intosai.org/about-us.html (the date of the appeal is 14-17.08.2018).

9. La Organizaciyn Latinoamericana y del Caribe de Entidades Fiscalizadoras Superiores: Historia [Electronic resource]. // OLACEFS. 2018. — Access mode: www.olacefs.com/historia (the date of the appeal is 14-17.08.2018).

10. CREFIAF must unite: The Post Newspaper. Cameroun Web. 2014 [Electronic resource]. — Access mode: wwwcamerounweb.com/CameroonHomePage/NewsArchive/CREFIAF-mustunite-309631 (the date ofthe appeal is 14-17.08.2018).

11. The Asian Organisation of Supreme Audit Institutions : Governing board [Electronic resource] // ASOSAI. 2018. — Access mode: asosai.org/asosai/about/organ_governing_boardj sp?gubun=ABOUT05 (the date of the appeal is 14-17.08.2018).

12. The Pacific Association of Supreme Audit Institutions: Charter [Electronic resource] // PASAI. 2016. — Access mode: static1.squarespace.com/static/57019a6db6aa607cbb909ab2/t/599a66533e00be6b0e3c36a0/1503290969547/ PASAI+Charter_FINAL+WEB_170817_.pdf (the date of the appeal is 14-17.08.2018).

13. The Caribbean Organization of Supreme Audit Institutions: Core values [Electronic resource] // CAROSAI. 2018. — Access mode: carosai.org/about-us/core-values (the date of the appeal is 14-17.08.2018).

14. The European Organisation of SupremeAudit Institutions: Institutional information [Electronic resource] // EUROSAI. 2018. —Access mode: wwweurosai.org/en/about-us/about-eurosai/institutional-information/index.html (the date ofthe appeal is 14.08.2018).

15. Global SAI Stocktaking Report 2017: Report prepared by IDI to report findings from the INTOSAI Global Survey and other data [Electronic resource] // IDI INTOSAI. 2018. — 158 p. — Access mode: www.idi.no/en/all-news/idi-news/item/128-global-sai-stocktaking-report-2017 (the date of the appeal is 14-17.08.2018).

16. Официальный сайт Счётной Палаты Российской Федерации: международная деятельность [Электронный ресурс]. — Режим доступа: www.ach.gov.ru/activities/international/ (дата обращения: 14-17.08.18).

SPISOK LITERATURY

1. Geymur O.G. Pravovoye regulirovaniye finansovogo kontrolya v Rossiyskoy Federatsii na sovremennom etape / O.G. Geymur [Elektronnyy resurs] // Vestnik Tyumenskogo gosudar-stvennogo universiteta. Sotsial'no-ekonomicheskiye i pravovyye issledovaniya. — 2014. — № 3. — Rezhim dostupa: cyberleninka.ru/article/n/pravovoe-regulirovanie-finansovogo-kontrolya-v-rossiyskoy-federatsii-na-sovremennom-etape (data obrashcheniya: 14-17.08.18).

2. Dudin M.N. Gosudarstvennyy fiskal'nyy kontrol' v Rossiyskoy Federatsii: proble-my i puti povysheniya yego effektivnosti / M.N. Dudin, D.D. Burkaltseva, Yu.N. ^пЛуо^ L.M. Borshch, Ye.K. Dombrovskaya // Finansy: teoriya i praktika. — 2017. — T. 21. № 4. — S. 160-169.

3. Zav'yalova L.V. Vnutrenniy finansovyy kontrol' v usloviyakh novogo zakonodatel'stva / L.V. Zav'yalova, K.Ye. Shilekhin [Elektronnyy resurs] // Vestnik OmGU. Seriya: Ekonomika. — 2013. — № 4. — Rezhim dostupa: cyberleninka.ru/article/n/ vnutrenniy-finansovyy-kontrol-v-usloviyah-novogo-zakonodatelstva (data obrashcheniya: 14-17.08.18).

4. Kokarev A.I. Voprosy reformirovaniya gosudarstvennogo finansovogo kontrolya / A.I. Kokarev, O.A. Krasikova [Elektronnyy resurs] // Finansy i kredit. — 2014. — № 11 (587). — Rezhim dostupa: cyberleninka.ru/article/n/voprosy-reformirovaniya-gosudarstvennogo-finansovogo-kontrolya (data obrashcheniya: 14-17.08.18).

5. Kurmayeva L.V. Sovershenstvovaniye sistemy finansovogo kontrolya / L.V. Kurmayeva // MIR (Modernizatsiya. Innovatsii. Razvitiye). — 2012. — № 9. — Rezhim dostupa: cyberleninka.ru/article/n/sovershenstvovanie-sistemy-finansovogo-kontrolya-1 (data obrashcheniya: 14-17.08.18).

6. Penchuk A.V. Gosudarstvennyy finansovyy kontrol' v Rossiyskoy Federatsii i na-pravleniya yego sovershenstvovaniya / A.V. Penchuk [Elektronnyy resurs] // Kontsept. — 2014. — № 7. — Rezhim dostupa: cyberleninka.ru/article/n/gosudarstvennyy-finansovyy-kontrol-v-rossiyskoy-federatsii-i-napravleniya-ego-sovershenstvovaniya (data obrashcheniya: 14-17.08.18).

7. Yudina Ya.Ye. Sovershenstvovaniye gosudarstvennogo finansovogo kontrolya v Rossiyskoy Federatsii / Ya.Ye. Yudina [Elektronnyy resurs] // Yuridicheskaya nauka i pravookhranitel'naya praktika. — 2012. — № 1 (19). — Rezhim dostupa: cyberleninka.ru/article/n/sovershenstvovanie-gosudarstvennogo-finansovogo-kontrolya-v-rossiyskoy-federatsii.

8. The International Organisation of Supreme Audit Institutions: About us [Electronic resource] // INTOSAI. 2018. — Access mode: www.intosai.org/about-us.html (the date of the appeal is 14-17.08.2018).

9. La Organizaciyn Latinoamericana y del Caribe de Entidades Fiscalizadoras Superiores: Historia [Electronic resource]. // OLACEFS. 2018. — Access mode: www.olacefs.com/historia (the date of the appeal is 14-17.08.2018).

10. CREFIAF must unite: The Post Newspaper. Cameroun Web. 2014 [Electronic resource]. — Access mode: wwwcamerounweb.com/CameroonHomePage/NewsArchive/CREFIAF-mustunite-309631 (the date ofthe appeal is 14-17.08.2018).

11. The Asian Organisation of Supreme Audit Institutions : Governing board [Electronic resource] // ASOSAI. 2018. — Access mode: asosai.org/asosai/about/organ_governing_boardj sp?gubun=ABOUT05 (the date of the appeal is 14-17.08.2018).

12. The Pacific Association of Supreme Audit Institutions: Charter [Electronic resource] // PASAI. 2016. — Access mode: static1.squarespace.com/static/57019a6db6aa607cbb909ab2/t/599a66533e00be6b0e3c36a0/1503290969547/ PASAI+Charter_FINAL+WEB_170817_.pdf (the date of the appeal is 14-17.08.2018).

13. The Caribbean Organization of Supreme Audit Institutions: Core values [Electronic resource] // CAROSAI. 2018. — Access mode: carosai.org/about-us/core-values (the date of the appeal is 14-17.08.2018).

14. The European Organisation of SupremeAudit Institutions: Institutional information [Electronic resource] // EUROSAI. 2018. —Access mode: wwweurosai.org/en/about-us/about-eurosai/institutional-information/index.html (the date ofthe appeal is 14.08.2018).

15. Global SAI Stocktaking Report 2017: Report prepared by IDI to report findings from the INTOSAI Global Survey and other data [Electronic resource] // IDI INTOSAI. 2018. — 158 p. — Access mode: www.idi.no/en/all-news/idi-news/item/128-global-sai-stocktaking-report-2017 (the date of the appeal is 14-17.08.2018).

16. Ofitsial'nyy sayt Schotnoy Palaty Rossiyskoy Federatsii: mezhdunarodnaya deya-tel'nost' [Elektronnyy resurs]. — Rezhim dostupa: www.ach.gov.ru/activities/international/ (data obrashcheniya: 14-17.08.18).

Статья поступила в редакцию 7 сентября 2018 года Статья одобрена к печати 19 сентября 2018 года

55