К вопросу о содержании понятия «Общественный порядок»

ПРАВО

К ВОПРОСУ О СОДЕРЖАНИИ ПОНЯТИЯ «ОБЩЕСТВЕННЫЙ ПОРЯДОК»

П.Н. ШЕВЧЕНКО 12.00.01 - Теория и история права и государства;

история учений о праве и государстве

Аннотация. В статье анализируются существующие подходы к определению понятия «общественный порядок» и рассматривается содержание данного понятия. Отмечается, что ранее в науке преобладал широкий подход к пониманию общественного порядка, при котором под ним понималась вся система сложившихся в обществе отношений. Автор отстаивает понимание общественного порядка в более узком смысле как совокупности общественных отношений, возникающих в результате общения людей на основе правовых и социальных норм прежде всего в общественных местах. Подобный подход более точно отражает потребности правоохранительных органов и позволяет законодательно использовать понятие общественного порядка в качестве объекта правового регулирования и охраны.

Ключевые слова: общественный порядок, общественная безопасность, государство, общественные отношения, общественные места

ON THE CONCEPT OF «PUBLIC ORDER»

P.N. SHEVCHENKO

Annotation. This paper analyzes the existing approaches to the definition of public order and consider the content of the concept. It is noted that previously prevailed in science a broad approach to understanding social order in which it was understood by the whole system of social attitudes in relationships. The author defends the understanding of public order in the narrower sense as the totality of social relations arising from communication between people on the basis of legal and social norms, especially in public places. Such an approach more accurately reflects the needs of law enforcement agencies and the legislature to use the concept of public order, as the object of legal regulation and protection.

Keywords: public order, public safety, government, public relations, public places

Понятие общественного порядка наряду с понятиями государственного порядка и порядка управления ранее активно употреблялось в законодательстве СССР и союзных республик в его составе. Данное понятие используется в Конституции Российской Федерации 1993 г. (п. «б» ч. 1 ст. 72 , п. «е» ч. 1 ст. 114, ч. 1 ст. 132). В действующем уголовном и административном законодательстве оно используется в качестве объекта обеспечения и охраны государством нормальных условий жизни и деятельности граждан и общества.

Понятие «порядок» употребляется в русском языке для обозначения благоустройства и налаженности, систематичности, правильности в расположении че-го-нибудь1 или правильного налаженного состояния, расположения чего-нибудь2. В обоих случаях «порядок» рассматривается в словарях русского языка как определенное состояние.

Правовая конструкция «общественный порядок» — одна из тех социально-правовых категорий, которые используются, пожалуй, всеми социальными науками и нормами права. Так, например, Т. Гоббс, рассматривая как величайшее социальное благо гражданский мир, фактически понимал под ним общественный порядок3.

Государство, осуществляя правоохранительную функцию, организует жизнь населения на всей территории, при этом обеспечивая правопорядок прежде всего в местах общественного значения: на улицах, площадях, парках, вокзалах, торговых центрах и т.д., т.е. там, где «внеколлективное» поведение людей создает угрозы отдельному человеку и возникают конфликты. Ценность понятий «порядок», «безопасность», «общественный порядок» и «общественная безопасность» заключается в том, что они, будучи правоохранительными, по существу в совокупности образуют один из существенных признаков государства наряду с населением, властью и территорией. В практическом отношении отсутствие в обществе порядка и безопасности свидетельствует о структурном кризисе государства (или даже об отсутствии самого государства)4.

В научном плане определение государства без указания на правоохранительную функцию и, следовательно, на функцию охраны общественного порядка как ее части будет являться неполным. Некоторые отечественные и западноевропейские правоведы вполне обоснованно включали понятия «порядок», «правопорядок», «безопасность» в определение государства.

Так, например, видный австрийский государство-вед и социолог второй половины XIX в. Л. Гумплович, отмечавший важное значение правоохранительной (полицейской) функции государства, определял государство «как естественно возникшую организацию властвования, предназначенную для охраны определенного правопорядка»5.

Известный русский государствовед А.Д. Градовский определял государство также через необходимость установления для людей общественного и правового порядка: «Государство есть оседлая и организованная масса лиц и общественных союзов, живущих на определенной территории и подчиненных одной верховной власти, облегченной правами законодательства, суда и управления для обеспечения юридического порядка и общих условий благосостояния»6.

Схожую правоохранительную трактовку государства давал другой крупный русский правовед Н.М.Коркунов, также включавший правопорядок в характеристику государства: «Государство — есть общественный союз свободных людей с принудительно установленным мирным порядком посредством предоставления исключительного права принуждения только органам государства»'.

В юридической литературе существует как широкий, так и узкий подход к пониманию общественного порядка8.

В советской правовой науке общественно-политическая сущность общественного порядка рассматривалась чрезмерно широко. Под общественным порядком понималось проявление, результат, следствие способа производства, т.е., по существу, весь строй, вся система урегулированных социальными нормами общественных отношений, существующих в данном обществе, которое организуется и поддерживается государством9. В широком смысле общественный порядок охватывает систему (комплекс) определенным образом упорядоченных общественных отношений: экономических, политических, культурно-нравственных и т.д, в связи с чего его можно определить как совокупность лежащих в рамках конституционного порядка правил поведения отдельных лиц в об-ществе10.

В.В. Лазарев, Л.Л. Попов и Л.М. Розин определяют общественный порядок как определенное качество (свойство) системы общественных отношений, состоящее в такой упорядоченности социальных отношений, которая ведет к согласованности и ритмичности общественной жизни, беспрепятственному осуществлению участниками общественных отношений своих прав и обязанностей и защищенности их интересов, общественному и личному спокой-ствию11.

Б.П. Кондрашов под общественным порядком в широком смысле понимает установившуюся в результате соблюдения социальных норм (норм права, морали, обычаев, традиций и т.п.) систему обще-

ственных отношений, неприкосновенность которой

гарантируется всей политической системой государ-

12

ства .

Таким образом, под общественным порядком в широком смысле слова понимается все система существующих в обществе отношений, сложившихся в соответствии с социальными нормами, в том числе с нормами права и правил общежития13.

Однако при широком понимании общественного порядка его понятие, по существу, сливается с понятием правопорядка. Между тем содержание этих понятий частично различается. С одной стороны, правопорядок является лишь частью общественного порядка, поскольку общественный порядок регулируется не только нормами права, но и другими со-

14

циальными нормами: морали, культуры, религии14. С другой стороны, общественный порядок совершенно обоснованно воспринимается уже, чем правопорядок, по пространственной сфере охвата общественных отношений15.

Кроме того, трактовка общественного порядка в широком смысле, приемлемая в доктринальном плане, не соответствует требованиям юридической ответственности, предполагающим необходимость законодательной формализации составов правонарушений в рассматриваемой сфере. В случае широкого понимания общественного порядка не ясно, какие стороны общественной жизни, какую сферу общественного порядка требуется охранять и что следует считать правонарушениями, посягающими на общественный порядок. Последнее явно несовместимо с требованиями правового государства.

В узком смысле общественный порядок представляет собой определенную систему отношений, складывающихся в результате соблюдения правил, регулирующих поведение людей в общественных местах. Большинство ученых такой подход считают предпочтительным, хотя понятие общественного порядка в узком смысле в специальной литературе трактуется также неоднозначно16.

Так, например, Д.Н. Бахрах, под общественным порядком понимает систему волевых общественных отношений, регулируемую нормами права, морали, правилами общежития и обычаями, возникающими и развивающимися в общественных местах17.

Общественный порядок в узком смысле представляет собой не всю систему урегулированных социальными нормами общественных отношений, а их часть — подсистему, которая складывается в определенной сфере жизнедеятельности. Эта сфера ограничивается системой урегулированных социальными нормами отношений, складывающихся в общественных местах в процессе общения людей, в целях обеспечения обстановки спокойствия общественной жизни, нормальных условий для труда и отдыха, для деятельности государственных органов, органов местного самоуправления, предприятий и их объединений, учреждений, обще-

ственных объединений, а также для государственных и муниципальных служащих.

Анализ специальной литературы, посвященной исследованию общественного порядка, позволяет выделить две основные его концепции.

Ученые, придерживающиеся первой концепции (например, А.В.Серегин18), понимают под общественным порядком не только систему общественных отношений, но и качество (свойство) той или иной социальной общности, в которой совокупность упорядоченных публичных отношений обеспечивает нормальные условия жизнедеятельности, безопасности и благосостояния людей. Упорядоченность правоотношений и специфических интересов в общественных местах является тем непосредственным объектом, на охрану и поддержание которого государство и общество вынуждено расходовать немало сил и средств.

Ученые, разделяющие вторую концепцию (в частности, М.И.Еропкин19), делают акцент на месте возникновения общественных отношений, составляющих содержание общественного порядка.

По нашему мнению, наиболее правильным является комбинированный подход, учитывающий и первую и вторую точки зрения, т.е., давая определение общественному порядку, следует учитывать как содержание его образующих правоотношений, так и место их возникновения и развития.

Так, Н.Ф.Кузнецова определяет общественный порядок как закрепленный в нормах права и морали определенный порядок отношений в общественных местах, определенную совокупность видов и форм поведения граждан в обществе, сформулированных в нормативных актах, регулирующих поведение людей в общественных местах20.

Т.М.Кафаров и Ч.Т.Мусаев рассматривают общественный порядок как необходимую предпосылку социально одобряемого функционирования государственных учреждений и предприятий, общественных организаций, нормальной общественно-политической, производственной и иной социальной деятельности, а также нормального быта и отдыха граждан21.

Некоторые ученые утверждают, что вряд ли верно определять общественный порядок в качестве объекта преступлений и других правонарушений. Понимая правопорядок как порядок в обществе, они считали, что общественный порядок — это общественные отношения, урегулированные согласованной и упорядоченной системой всех правоотношений в государстве. Общественный порядок не может выступать в качестве объекта посягательств, ибо с их позиции любое противоправное поведение посягает на порядок, установленный в обществе22.

Указанная позиция, основанная на отождествлении общественного порядка и правопорядка, не соответствует потребностям законодательного отраслевого регулирования, требующего выделения самостоя-

тельных, конкретных и определенных сфер правового регулирования, подлежащих охране.

Сферу общественного порядка характеризует ряд отличительных признаков:

1) общественные отношения в рассматриваемой сфере складываются в общественных местах;

2) объектами защиты общественных отношений в сфере правопорядка выступают нормальные условия общения людей, их честь, достоинство, жизнь и здоровье, а также условия функционирования государства и общества;

3) для общественного порядка характерно то, что отношения в этой сфере регулируются не только нормами права, но и нормами морали, нравственности, обычаями и т.д.;

4) общественный порядок требует многообразия правовых средств, используемых в качестве регулятора отношений. Ими выступают нормы, устанавливающие дисциплинарную, административную и уголовную ответственность за нарушения общественного порядка.

И.И. Веремеенко, рассматривая приведенные выше концепции общественного порядка, обратил внимание на то, что авторам не удалось четко определить круг отношений, возникающих в сфере правопорядка, выделив их тем самым из других общественных отношений. Так, выделение общественного места как места возникновения общественных отношений в качестве основного критерия оказалось недостаточным. В общественных местах могут складываться отношения, которые по своему характеру и содержанию никак нельзя отнести к сфере общественного порядка. И наоборот, в сферу общественного порядка включаются также общественные отношения, возникающие и развивающиеся вне общественных мест23.

Анализ различных подходов к уяснению понятия общественного порядка позволяет прийти к выводу, что, во-первых, требуется выявление круга отношений, связанных с обеспечением общественного спокойствия, охраны жизни, здоровья граждан, уважением их чести и достоинства. Специфика нарушений общественных отношений, возникающих и развивающихся в общественных местах, является для законодателя основным признаком, позволяющим выделять эти отношения в обособленную группу, которая вправе называться общественным порядком. В то же время указанного признака для выделения исследуемых общественных отношений явно недостаточно.

Для правильного определения общественного порядка, во-вторых, необходимо адекватное понимание понятия «общественное место», позволяющего достаточно четко отнести то или иное конкретное место (территорию, объект), где реализуются общественные отношения, к категории общественных. Однако до настоящего времени такое определение

в юридической литературе отсутствует. Даже в важнейших нормативных документах, регулирующих вопросы охраны общественного порядка, используются не определение общественного места или раскрывающие его существенные признаки, а дается ограниченный перечень мест, относящихся к общественным.

В последнее время наблюдается тенденция к расширительному пониманию общественного порядка. Так, раньше к общественному порядку относили правила поведения граждан и других физических лиц за пределами производства, трудовой деятельности. Аргументировалось это тем, что в этой сфере гражданин находится вне коллектива и, следовательно, без его влияния24. Но в последнее десятилетие в понятие общественного порядка были внесены существенные дополнения, и в настоящее время это понятие стало включать в себя три социальных места:

1) улицы; площади, парки, зрелищные учреждения, торговые предприятия, общественный транспорт, рынки и другие места нахождения и отдыха людей;

2) производство в широком значении этого слова (т.е. предприятия, учреждения и другие организации производственного и социального назначения);

3) семья, квартира, дом, иное помещение с нахождением в нем людей.

Из изложенного следует, что понимание общественного порядка в узком смысле, т.е. в смысле пространства его распространения, все равно является достаточно масштабным, поскольку охватывает в своей сущности все три основные сферы жизнедеятельности человека — труд, дом, отдых.

С учетом этого можно предложить следующее определение понятия общественного порядка — это система социальных и правовых общественных отношений, возникающих и развивающихся между людьми в общественных местах, правомерная реализация которых обеспечивает соблюдение личной и общественной безопасности, нормальное общение людей, охрану их чести, достоинства, жизни и здоровья, согласованное функционирование государства и общества, обеспечиваемая деятельностью правоохранительных органов, и в первую очередь органов внутренних дел.

Под охраной общественного порядка следует понимать общественно-политическую и правовую категорию, выраженную в виде совокупности правовых норм, мер и средств государства и общества, направленных на поддержание и обеспечение режима законности в общественных местах, защиту прав и свобод личности, имущества, чести и достоинства, интересов государства и общества в целом в целях сохранения правопорядка, общественного спокойствия, нормального функционирования предприятий, учреждений и организаций транспорта, средств коммуникаций и устранения причин и субъектов, их дестабилизирующих.

Понимание общественного порядка именно в узком смысле — как общественных отношений, возникающих в результате общения людей на основе правовых и социальных норм прежде всего в общественных местах — более точно отражает потребности правоохранительных органов и позволяет законодательно использовать понятие общественного порядка в качестве объекта правового регулирования и охраны.

1 См.: Толковый словарь русского языка / Под ред. Д.Н.Ушакова. М., 1940.

2 См.: Ожегов С.И. Словарь русского языка. М., 1972.

3 Гоббс Т. Соч. 2. М., 1991. С. 96-97.

4 См.: Бельский К..С. Полицейское право: Лекц. курс / Под ред. А.В. Куракина. М.: Дело и сервис, 2004. С. 23.

5 ГумпловичЛ. Общее учение о государстве. СПб., 1910. С. 36.

6 Градовский А. Курс общего государственного права: Лекции. СПб., 1879-1880. С. 1.

7 КоркуновН.М. Русское государственное право. Т 1. С. 27.

8 Яценко С.С. Уголовно-правовая охрана общественного порядка. Киев, 19786. С. 10.

9 Маркс К, Энгельс Ф. Соч. 2-е изд. Т. 25. С. 156.

10 Административное право зарубежных стран: Учебник / Под ред. А.Н.Козырина и М.А.Штатиной. М.: Спарк, 2003. С. 307.

11 Лазарев В.В., Попов Л.Л., Розин Л.М. Правовые основы обеспечения общественного порядка. М., 1967.

12 Кондрашов Б.П. Общественная безопасность и административно-правовые средства ее обеспечения. М., 1998. С. 16.

13 Коржанский Н.И. Объект и предмет уголовно-правовой охраны. М., 1980. С. 15.

14 См., напр.: Теория государства и права / Под ред. А.И. Денисова. М., 1972. С. 478-479.

15 См.: Серегин А.В. Советский общественный порядок и административно-правовые средства его укрепления. М., 1978. С. 25.

16 См., напр.: Еропкин М.И. Управление в области охраны общественного порядка. М., 1965. С. 11; Соловей Ю.П. Правовое регулирование деятельности милиции в Российской Федерации. Омск, ВШМ МВД РФ, 1993. С. 127-131.

17 Административная ответственность граждан за правонарушения / Под ред. Д.Н.Бахраха. Пермь, 1978. С. 40.

18 Серегин А.В. Указ. соч. С. 3-15.

19 Еропкин М.И. Сущность и содержание общественного порядка // Труды ВНИИ МВД СССР. М., 1984. С. 3-15.

20 Кузнецова Н.Ф. Уголовная ответственность за нарушение общественного порядка. М., 1963. С. 3.

21 Кафаров Т.М., Мусаев Ч.Т. Борьба с посягательствами на общественный порядок. Баку, 1983. С. 23.

22 Мураметс О.Ф., Шамба Т.М. Правопорядок в развитом социалистическом обществе. М., 1979. С. 15.

23 Веремеенко И.И. Механизм административно-правового регулирования в сфере охраны общественного порядка. Ч. 1: Предмет и понятие. М., 1981. С. 9.

24 Манохин В.М., Адушкин Ю.С., Багишаев З.А. Российское административное право: Учебник. М.: Юристъ, 1996. С. 416.