«Конкурентный федерализм»: развитие канадского федерализма в 1970-е начале 1980-х годов

Вестник Челябинского государственного университета. 2011. № 14 (229). Политические науки. Востоковедение. Вып. 10. С. 37-41.

ПОЛИТИЧЕСКАЯ ТЕОРИЯ И ИДЕОЛОГИЯ

О. А. Руденко

«КОНКУРЕНТНЫЙ ФЕДЕРАЛИЗМ»»:

РАЗВИТИЕ КАНАДСКОГО ФЕДЕРАЛИЗМА В 1970-е - НАЧАЛЕ 1980-х ГОДОВ

Рассматривается один из этапов в развитии канадского федерализма - «конкурентный федерализм». Данный период характеризовался столкновением интересов правительств разных уровней и зарождением межправительственной дипломатии в Канаде. События того периода оказали значительное влияние на формирование современного канадского федерализма. Выработанные в 1970-е - начале 1980-х гг. схемы взаимодействия правительств разных уровней и учрежденные в то время межправительственные институты действуют до сих пор.

Ключевые слова: канадский федерализм, политическая система Канады, Национальная энергетическая программа.

Теория и практика канадского федерализма представляют интерес, прежде всего, в аспекте необходимости изучения международного опыта. Исследование стабильной политической системы и схемы действий федеральных органов власти Канады, с определенными ограничениями, может быть полезно для других государств с федеративным устройством, включая Россию.

Эволюция государственного устройства отражает знаковые тенденции развития общества и направлена на трансформацию государственной системы таким образом, чтобы удовлетворять новые потребности граждан и успешно противостоять новым вызовам в сфере политики, экономики, социальной сфере и даже в экологии. Канадская модель федерализма считается одной из наиболее гибких в мире и потому относительно успешных.

В развитии канадского федерализма можно выделить ряд периодов, каждый из которых отличался особой моделью взаимодействия федерального центра с регионами и формировал отличный от предыдущего периода облик канадской федерации. В данной работе за основу взята периодизация, предложенная канадскими исследователями федерализма Ричардом

Симеоном и Яном Робинсоном1. Эта периодизация считается общепринятой в канадской научной практике и ее придерживается большинство ученых, занимающихся проблемами канадского федерализма. В отечественной науке этот подход не распространен.

Данная хронология была впервые представлена в коллективной монографии Р. Симеона и Я. Робинсона «Государство, общество и развитие канадского федерализма»1. Монография явилась результатом масштабного исследования, проведенного по заказу канадского правительства в 1980-х гг., и вошла в итоговый отчет Королевской Комиссии по экономическому союзу и перспективам развития канадского государства.

Первые десятилетия существования Конфедерации получили название «колониальный федерализм» (1867-1896), так как первый премьер-министр Канады сэр Д. А. Макдональд считал, что провинции должны быть в подчинении у федерального центра, а тактика последнего по отношению к ним должна соответствовать модели поведения метрополии по отношению к своим колониям. Следующий за «колониальным» период «классического федерализма» (1896-1939) характеризовался

минимализацией контактов провинциальных и федерального правительств. В данный период наблюдалось особенно четкое разделение федеральных и провинциальных полномочий. Великая Депрессия 1930-х гг. поставила под вопрос концепцию «классического федерализма» с четким разделением юрисдикций. Провинции не смогли справиться с экономическим кризисом без поддержки федерального правительства, и принятие с началом Второй мировой войны Акта о военном положении, предоставившим Оттаве все необходимые для преодоления кризиса полномочия, позволило канадской федерации продолжить свое существование и развитие. С середины 1940-х до середины 1960-х гг. кооперация органов исполнительной власти достигла особенно высокого уровня, поэтому следующий этап федерализма получил название «кооперативный» (cooperative federalism), или административный. В этот период в Канаде начинается стремительное развитие межправительственных отношений, которые сводились в большей степени к консультациям представителей отраслевых ведомств в правительствах обоих уровней по широкому спектру проблем.

Со временем «кооперативный федерализм» трансформируется в новую модель -«конкурентного федерализма» (competitive federalism). Этот период (1970-е - начало 1980-х гг.) представляется одним из наиболее сложных и значительных для формирования современной модели канадского федерализма. Он характеризовался столкновением интересов правительств разных уровней и, как следствие, зарождением и развитием межправительственной дипломатии в Канаде, учреждением ряда межправительственных институтов2.

Предпосылками формирования новой модели федерализма стали события в Квебеке. К середине 1960-х гг. Тихая революция в Квебеке поставила под вопрос прежнюю модель межправительственных отношений. Если в 19401950-х гг. основной стратегией квебекского правительства по отношению к федеральному центру являлось сопротивление любым инициативам Оттавы, имеющим целью расширение ее полномочий, то с 1960-х гг. правительство Квебека активно начинает искать финансовые ресурсы и юридические основания для того, чтобы получить возможность проводить социальные программы, аналогичные общеканадским, осуществляемым федеральным правительством. Канадский исследователь

Жак Бурго отмечает, что в тот период Квебек считает необходимым «защитить сферы своей юрисдикции и вернуть под свой контроль те статьи налогообложения (или часть доходов с них), которые были отданы федеральному правительству в военное время либо которые стали со временем более прибыльными»3. При этом Квебек старается избежать конституционных споров и взаимодействия в финансовой сфере.

Вначале требования Квебека ограничивались изменением условий отдельных программ. Так, квебекское правительство провело успешные переговоры по изменению межправительственных фискальных соглашений, что увеличило долю провинций во взимаемых налогах и размер финансирования программы выравнивающих платежей. Кроме того, Квебек договорился с федеральным центром о введении собственного Пенсионного плана и отказался от ряда программ совместного финансирования в обмен на большую долю в налогоо-бложении4.

Закономерно, что стратегию Квебека впоследствии скопировали богатые англоязычные провинции. Бюрократические аппараты провинций расширялись, рос уровень провинциальных доходов, что способствовало развитию соперничества между двумя уровнями власти и, в конечном итоге, привело к трансформации модели «кооперативного федерализма» в более конфликтную модель «конкурентного федерализма». Кроме того, к 1970-м гг. усилилось значение регионализма в канадской федерации, особенно это касалось западных провинций.

В то же время фискальные возможности Оттавы начали уменьшаться, поскольку в Канаде, как и в других странах, закончился послевоенный период экономического роста. Провинции уже не соглашались с расстановкой национальных приоритетов, предложенной федеральным правительством, и все больше стремились контролировать экономические и социальные реформы. Это явление впоследствии получит название «строительство провинций» («province-building»)5 и со временем будет только наращивать обороты.

Межправительственные отношения в этот период становятся особенно конфликтными. Как отмечают канадские исследователи Р. Симеон и Я. Робинсон, «масштабные дебаты о том, что должно быть сделано и кто будет это делать, заменили переговоры об административных деталях программ»6.

Необходимость разрешения усиливающихся конфликтов между центром и провинциями придала новую динамику межправительственным отношениям. Провинции фундаментально меняют свой подход к федерализму, теперь уде -ляя гораздо большее внимание выработке общей стратегии по отношению к федеральному центру и субъектам федерации.

Инструментом для разрешения противоречий в межправительственных отношениях становятся новые форматы взаимодействия правительств разных уровней. В этот период получили развитие такие институты межправительственных отношений, как Ежегодная конференция премьеров (APC, с 1960 г.), Конференция премьеров западных провинций (WPC, с 1973 г.) и Совет премьеров атлантических провинций (с начала 1970-х гг.)7.

Схемы межправительственной дипломатии, выработанные в период высокой конфликтности, показали свою эффективность в решении возникающих во взаимодействии правительств проблем. Важно отметить, что эти изменения в формате взаимоотношений различных уровней власти повлияли на дальнейшее развитие канадского федерализма и до сих пор являются его отличительной чертой. Многие организованные в период конкурентного федерализма форумы и в настоящее время работают с постоянной периодичностью, а Ежегодная конференция премьеров с 2003 г. по инициативе Квебека институционализирована в Совет Федерации8.

Развитие исполнительного федерализма отразилось также в создании на провинциальном уровне отдельных министерств, отвечающих за межправительственные отношения. Первое такое министерство появилось в 1961 г. в Квебеке. Примеру этой провинции в 1972 г. последовала Альберта, в 1975 г. - Ньюфаундленд, в 1978 г. Онтарио и в 1979 г. Британская Колумбия и Саскачеван9.

Межправительственный конфликт тем более усилился, когда в 1976 г. к власти в Квебеке приходит националистическая партия Кебекуа (Parti Quebecois - PQ) во главе с Р. Левеком (Rene Levesque). Националисты требовали от федерального правительства и провинций признания особого статуса Квебека внутри федерации. Правительство Левека предложило новую схему взаимодействия со своей провинцией -«ассоциированный суверенитет», при которой Квебек будет полностью независим с сохранением связей с остальной Канадой на позициях равных субъектов10. Рене Левек утверждал,

что такое положение вещей будет удобно всем: англоговорящая Канада сможет иметь сильное федеральное правительство, усилению которого постоянно сопротивляется Квебек, а франкоканадцы обретут желаемую свободу.

Премьер-министр Канады П.-Э. Трюдо выступил резко против отделения Квебека и вообще предоставления ему особого статуса. Согласно видению Трюдо, будущее Квебека -в двуязычной, двукультурной, единой Канаде, где квебекцы занимают значительные посты в федеральном правительстве, принимают активное участие в разработке национальной политики и пользуются общими для всех канадцев правами на территории всей Канады10.

К концу 1970-х гг. активно шли дебаты вокруг федерализма, которые должны были определить будущее страны и место провинции Квебек в ней. Кульминацией дебатов стал проведенный квебекскими националистами в 1980 г. референдум по вопросу суверенитета. Правительство Рене Левека вынесло на голосование вопрос о предоставлении ему права проводить переговоры с федеральным правительством об ассоциированном суверенитете провинции и такого права не получило. Референдум в Квебеке подтолкнул федеральное правительство инициировать переговоры о репатриации Конституции и включении в нее Хартии прав.

Ярким примером острого межправительственного конфликта в данный период являются дебаты по Национальной энергетической программе (КЕР). Скачки мировой цены на нефть и нестабильность в общемировом энергетическом секторе спровоцировали конфликт между богатыми энергоресурсами западными провинциями (и потенциальными производителями энергосырья, например, Ньюфаундлендом) и центральной Канадой.

Поскольку львиная доля нефтяных месторождений в Альберте разрабатывалась на деньги американских инвесторов, стремящихся к независимости от источников ресурсов вне континента и реализующих таким образом программу национальной энергетической безопасности, эта провинция Канады оказалась крепче связана экономически с Далласом и Талсой, чем с Оттавой. В условиях повышения цен на нефть членами ОПЕК богатый нефтью и газом Запад Канады выступал за повыше -ние цен на канадское сырье до общемировых, а также стремился взять под контроль получаемые от продажи ресурсов доходы. Провинции,

потребляющие энергию, в свою очередь, полагались на поддержку федерального правительства в вопросе удержания внутренних цен на прежнем уровне и требовали гарантий, что полученный от реализации топлива доход будет в необходимых объемах перечислен в фонд программы выравнивающих платежей, а значит, распределен между всеми субъектами.

Конфликт достиг своего апогея с введением в 1982 г. Национальной энергетической программы, направленной на защиту канадских производителей и рядовых потребителей энергии путем централизованного регулирования цен на нефть. Программа подразумевала также укрепление энергетической безопасности Канады через консервацию крупнейших месторождений, развитие альтернативных источников энергии и повышение экспортных пошлин на газ.

Кроме того, одной из целей NEP было объявлено достижение 50 %-й доли Канады в собственности предприятий нефтегазовой промышленности к 1990 г.11 Инструментом для достижения этой цели была выбрана Поощрительная программа в нефтяной отрасли (Petroleum Incentives Program - PIP), согласно которой федеральный центр инвестировал в проекты данной отрасли при условии, что не менее 50 % акций предприятия принадлежат канадским гражданам или институтам, а Оттава получает не менее 25 % прибыли предприятия11. Таким образом федеральное правительство планировало стимулировать разработку шельфовых месторождений, находящихся в юрисдикции центра.

Положения NEP вызвали резкую критику со стороны правительства Альберты и спровоцировали временную остановку поставок сырья на Восток Канады. Битва за энергоресурсы обнажила несогласие западных и маленьких провинций с вмешательством Оттавы в дела субъектов федерации. Несмотря на воинственную риторику с обеих сторон, как федеральное правительство, так и провинции понимали необходимость достижения компромисса. Так, в неофициальной беседе с представителями прессы министр энергетики Альберты Мерв Лейтч сказал: «Мы никогда не доводили отношения до такой черты, за которой мы не могли бы встретиться и выпить вместе»12.

На фоне публичных выступлений представителей правительств разных уровней с жесткими эмоциональными формулировками велась интенсивная работа по поиску компро-

мисса в непростом конфликтном вопросе. Так, уже через несколько дней после представления NEP Палате общин чиновники из Оттавы и Эдмонтона за обедом обсуждали пути выхода из ситуации12. К декабрю была подготовлена повестка дня для первой межправительственной встречи с широким кругом участников, в апреле встреча состоялась, а в августе было достигнуто соглашение.

Таким образом, к началу 1980-х гг. накал в межправительственных отношениях достиг критической точки: Национальная энергетическая программа федерального правительства и его твердое намерение произвести репатриацию Конституции с согласием провинций или без него оказали взрывной эффект на межправительственные отношения13. Можно с уверенностью сказать, что именно первые межправительственные заседания по вопросам государственной важности в тот период положили начало формированию механизмов успешной межправительственной дипломатии в Канаде и во многом предопределили дальнейшее развитие канадского федерализма. Выработанные в 1970-е - начале 1980-х гг. схемы взаимодействия правительств разных уровней и учрежденные в то время межправительственные институты действуют до сих пор.

Примечания

1 См.: Simeon, R. State, society, and the development of Canadian federalism / R. Simeon, I. Robinson. Toronto ; Buffalo : Univ. of Toronto Press, 1990. 381 p.

2 Здесь и далее термин «межправительственный» употребляется в связи с отношениями между федеральным и провинциальным уровнями власти.

3 Bourgault, J. Quebec’s Role in Canadian Federal-Provincial Relations // Canada: the state of the federation : annual / ed. J. P. Meekison, H. Telford, Harvey Lazar. Montreal & Kingston ; London ; Ithaca : McGill-Queen’s University Press, 2004. P. 34.

4 См.: Simeon, R. The Dynamics of Canadian Federalism / R. Simeon, I. Robinson // Canadian Politics / ed. J. Bickerton, A.-G. Gagnon. 4th ed. Peterborough : Broadview Press, 2004. P. 113.

5 Ibid. P. 114.

6 Ibid P. 115.

7 См.: Meekison, J. Peter. The Institutions of Executive Federalism: Myths and Realities /

P. J. Meekison, H. Telford, H. Lazar // Canada: the state of the federation: annual / ed. J. P. Meekison, H. Telford, H. Lazar. Montreal & Kingston; London; Ithaca : McGill-Queen’s University Press, 2004. P. 17.

8 Ibid. P. 18.

9 См.: Stevenson, G. Unfulfilled Union : Canadian Federalism and National Unity. 4th ed. Montreal

& Kingston ; London ; Ithaca : McGill-Queen’s Univ. Press, 2004. P. 226-227.

10 См.: Simeon, R. The Dynamics of Canadian Federalism... P. 114.

См.: Holloway, S. K. Canadian Foreign Policy : Defining the National Interest. Toronto : Broadview Press, 2006. P. 164.

12 McCall, Ch. Trudeau and Our Time: in 2 vol. Vol. 2 : The Heroic Delusion / Ch. McCall, S. Clarkson. Toronto : The Canadian Publishers, 1994. P. 179.

13 См.: Cameron, D. Intergovernmental relations in Canada: The emergence of collaborative federalism / D. Cameron, R. Simeon // Publius : The Journ. of Federalism. Spring 2002. Vol. 32, Iss. 2. P. 51.