Меры реагирования прокурора на выявленные в нормативных правовых актах коррупциогенные факторы

Вестник Санкт-Петербургского университета МВД России № 1 (53) 2012

Гражданский и уголовный процесс

УДК 347.9

Н.А. Васильчикова*

Меры реагирования прокурора на выявленные в нормативных правовых актах коррупциогенные факторы

В статье рассматриваются вопросы реализации прокурором мер прокурорского реагирования на выявленные в нормативных правовых актах коррупциогенные факторы. Автор считает, что коррупциогенные факторы не могут отражаться в обращении прокурора в суд в порядке, предусмотренном гражданским процессуальным законодательством Российской Федерации.

Ключевые слова: антикоррупционная экспертиза, меры прокурорского реагирования, нормативные правовые акты, прокурор, суд общей юрисдикции, требование прокурора.

N. A. Vasilchikova*. Responding to the prosecutor identified in the regulatory enactments corruption-factors. The article deals with the implementation of the prosecutor prosecutorial measures identified in response to acts of corruption-regulatory factors. The author believes that the corruption-factors may not be reflected in the prosecutor's appeal to the court in the manner prescribed by the civil procedural legislation of the Russian Federation.

Keywords: anti-corruption examination, the prosecutor's reaction measures, regulations, the prosecutor, the court of general jurisdiction, the prosecutor's demand.

Принятый 17 июля 2009 г. Федеральный закон № 172-ФЗ «Об антикоррупционной экспертизе нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов» (далее — Закон об антикоррупционной экспертизе) определяет круг субъектов, которым предоставлено право проведения экспертизы. Прокуратура Российской Федерации проводит экспертизу нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов по вопросам, касающимся:

1) прав, свобод и обязанностей человека и гражданина;

2) государственной и муниципальной собственности, государственной и муниципальной службы, бюджетного, налогового, таможенного, лесного, водного, земельного, градостроительного, природоохранного законодательства, законодательства о лицензировании, а также законодательства, регулирующего деятельность государственных корпораций, фондов и иных организаций, создаваемых Российской Федерацией на основании федерального закона;

3) социальных гарантий лицам, замещающим (замещавшим) государственные или муниципальные должности, должности государственной или муниципальной службы (п. 2 ст. 3 Закона об антикоррупционной экспертизе).

Целью проведения экспертизы является выявление коррупциогенных факторов, которыми в соответствии с Законом об антикоррупционной экспертизе (ст. 2) являются положения, устанавливающие для правоприменителя необоснованно широкие пределы усмотрения или возможность необоснованного применения исключений из общих правил, а также положения, содержащие неопределенные, трудновыполнимые, обременительные требования к гражданам и организациям и тем самым создающие условия для проявления коррупции.

* Васильчикова, Нина Александровна, заведующая кафедрой гражданско-правовых дисциплин, доктор юридических наук, профессор. Санкт-Петербургский юридический институт (филиал) Академии Генеральной прокуратуры Российской Федерации. Адрес: Россия, 191104. Санкт-Петербург, Литейный пр., 44. E-mail: mvasil@mail.ru.

* Vasilchikova Nina Alexandrovna, head of the department of civil and legal disciplines, LL.D., professor of St. Petersburg Law Institute (branch) of the Academy of General Prosecutor of the Russian Federation. Address: Russia, 191104. St. Petersburg, Prospect Liteyny, 44. E-mail: nivasil@mail.ru.

Статья поступила в редакцию б марта 2012 года.

© Васильчикова Н.А., 2012

В связи с принятием Закона об антикоррупционной экспертизе потребовалось внести изменения и дополнения в Федеральный закон «О прокуратуре Российской Федерации», что и было сделано. Указанный закон был дополнен ст. 9.1 «Проведение антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов» (см. Федеральный закон от 17 июля 2011 г. № 171-ФЗ).

Порядок проведения антикоррупционной экспертизы получил урегулирование в приказе Генерального прокурора Российской Федерации № 400 от 28 декабря 2009 г. «Об организации проведения антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов».

Все без исключения вышеперечисленные правовые акты в качестве мер прокурорского реагирования на выявленные в нормативных правовых актах коррупциогенные факторы закрепляют:

— требование об изменении нормативного правового акта (форма требования утверждена приказом Генерального прокурора РФ от 28 декабря 2009 г. № 400);

— обращение с заявлением в суд (в статье рассматривается гражданско-процессуальная форма).

Заметим, что Федеральный закон «О прокуратуре Российской Федерации» и Закон об

антикоррупционной экспертизе не конкретизируют процессуальную форму, поскольку это может быть не только гражданско-процессуальная, но арбитражно-процессуальная форма.

Выбор той или иной меры реагирования является предметом альтернативной подведомственности, т.е. прокурор вправе сам выбирать меру реагирования. О праве прокурора на обращение с заявлением в суд порядке ст. 45 Гражданского процессуального кодекса Российской Федерации (далее — ГПК РФ) вне зависимости от использования иных мер реагирования и последовательности в применении данных мер указал и Верховный Суд Российской Федерации в своем Определении от 28 июля 2009 г. № 78- Впр09-21.

В этой связи следует обратить внимание на п. 1.7 Приказа Генерального прокуратура Российской Федерации № 400 от 28 декабря 2009 г., который предписывает обращение в суд в порядке, установленном процессуальным законодательством, в случае отклонения требования прокурора об изменении нормативного правового акта. Таким образом, ведомственный приказ содержит предписания первоначального решения вопроса именно во внесудебном порядке. Автор полагает, что при подготовке приказа принималось во внимание то обстоятельство, что, согласно п. 1 ст. 6 Федерального закона «О прокуратуре Российской Федерации», все требования прокурора, вытекающие из его полномочий, в т.ч. и при проведении антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов, должны исполняться в установленный законом срок. Требование прокурора об изменении нормативного правового акта, направленное в законодательный (представительный) орган государственной власти субъекта Российской Федерации или представительный орган местного самоуправления, подлежит обязательному рассмотрению на ближайшем заседании соответствующего органа и учитывается в установленном порядке органом, который издал нормативный правовой акт, в соответствии с его компетенцией (п. 3 ст. 4 Закона об антикоррупционной экспертизе).

Однако анализ норм действующего законодательства (п. 1 ст.4 Закона об антикоррупционной экспертизе, п. 2 ст. 9.1. Федерального закона «О прокуратуре Российской Федерации») позволяет сделать совершенно правильный вывод о «равных возможностях применения как требования об изменении нормативного правового акта, так и обращения в суд» [1].

За два прошедших года прокуратурой наработана определенная практика применения такой меры реагирования, как требование об изменении нормативного правового акта. Практика же по использованию альтернативной меры (обращение с заявлением в суд) в порядке гл. 24 ГПК РФ немногочисленна [2, с. 16].

Попытаемся разобраться в вопросе о возможности рассмотрения судом общей юрисдикции заявления прокурора об изменении нормативного правового акта.

В соответствии с полномочиями, предоставленными прокурору Федеральным законом «О прокуратуре Российской Федерации», прокурор вправе в установленном порядке оспорить в суде действующие и опубликованные нормативные правовые акты, изданные федеральными органами исполнительной власти (за исключением Правительства Российской Федерации), представительными (законодательными) и исполнительными органами государственной власти субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления и их должностными лицами.

При этом в своем заявлении прокурор не обязан конкретизировать, чьи права и свободы, гарантированные Конституцией Российской Федерации и другими нормативными правовыми актами, нарушаются оспариваемым актом, поскольку одной из функций прокуратуры является надзор за исполнением законов и законностью правовых актов (см., напр., п. 7 Постановления Пленума Верховного Суда РФ от 29 ноября 2007 г. № 48 «О практике рассмотрения судами дел об оспаривании нормативных правовых актов полностью или в части»).

Процессуальный порядок рассмотрения судами дел об оспаривании нормативных правовых актов регулируется гл. 24 ГПК РФ, иными нормами ГПК РФ, поскольку дела, возникающие из публичных правоотношений, рассматриваются по общим правилам искового производства. При применении норм гл. 24 ГПК РФ суды руководствуются разъяснениями Пленума Верховного Суда Российской Федерации, изложенными в Постановлении от 29 ноября 2007 г. № 48 «О практике рассмотрения судами дел об оспаривании нормативных правовых актов полностью или в части».

Важно отметить, что гл. 24 ГПК РФ носит название «Производство о признании недействующими нормативных правовых актов полностью или в части». Соответственно, суд в порядке гл. 24 ГПК РФ рассматривает заявление прокурора о признании нормативного правового акта недействующим, тем самым осуществляя проверку соответствия оспариваемого акта федеральному закону или нормативному правовому акту, имеющему большую юридическую силу.

Вестник Санкт-Петербургского университета МВД России № 1 (53) 2012

Вестник Санкт-Петербургского университета МВД России №9 1 (53) 2012

Гражданский и уголовный процесс

Решение же суда об удовлетворении заявленного требования после вступления в законную силу влечет за собой утрату силы нормативного правового акта или его части, а также других нормативных правовых актов, основанных на признанном недействующим нормативном правовом акте или воспроизводящих его содержание (ч. 3 ст. 253 ГПК РФ). Позиция Конституционного Суда Российской Федерации несколько иная: решение суда общей юрисдикции, которым нормативный акт признан противоречащим федеральному закону, по своей природе не является подтверждением недействительности закона, его отмены самим судом, тем более лишения его юридической силы с момента издания, а означает признание его недействующим и, следовательно, с момента вступления решения суда в силу не подлежащим применению. Лишение же акта юридической силы возможно только по решению самого органа, издавшего акт, или в предусмотренном Конституцией РФ порядке конституционного судопроизводства (Постановление Конституционного Суда РФ от 11 апреля 2000 г. № 6).

В нашем же случае речь идет совершенно о другом требовании — требовании об изменении нормативного правового акта, т.к. в нем содержатся коррупциогенные факторы. Следовательно, такое требование не может рассматриваться по правилам главы 24 ГПК РФ.

Бесспорно, исходя из природы правоотношения, такой спор носит публично-правовой характер. И поскольку перечень дел (ст. 245 ГПК РФ), рассматриваемых в порядке производства по делам, возникающим из публичных правоотношений, не является закрытым, отдельные авторы полагают, что дела о внесении изменений в нормативные правовые акты можно относить к «иным делам», в связи с чем они констатируют отсутствие порядка рассмотрения соответствующих споров. Так, В.А. Едлин пишет: «Не ясно, каким образом суд будет вносить изменения в нормативный правовой акт, каким образом будет проводить проверку справедливости выводов антикоррупционной экспертизы, проведенной прокурором» [2].

Делаются предложения и о внесении изменений в действующее процессуальное законодательство. К примеру, Е.Г. Трухмаева считает, что «крайне актуально в условиях борьбы с коррупцией включение в ГПК и АПК положений о том, что прокурор вправе оспаривать нормативные правовые акты и их проекты не только в том случае, когда такой оспариваемый акт (его проект) или отдельные его положения не соответствуют закону или иному нормативному правовому акту, имеющим большую юридическую силу, и нарушают права и законные интересы граждан, организаций, иных лиц в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, но и при наличии в нем коррупциогенных факторов» [4, с. 44]. Точку зрения Е.Г. Трухмаевой разделяют и другие авторы [5, с. 36—37].

Заслуживает ли внимания такая постановка вопроса? По мнению автора статьи, нет. Суд своим решением не может обязать соответствующий орган, должностное лицо изменить нормативный правовой акт. В одном из своих обзоров законодательства и судебной практики Верховный Суд РФ дал следующие разъяснения: «Статьей 10 Конституции Российской Федерации предусмотрено, что государственная власть в Российской Федерации осуществляется на основе разделения на законодательную, исполнительную и судебную. Органы законодательной, исполнительной и судебной власти самостоятельны. По смыслу приведенной правовой нормы органы указанных ветвей власти самостоятельны и не могут вмешиваться в компетенцию друг друга. На этом основании суд не может обязать орган законодательной или исполнительной власти принять или дополнить какой-либо нормативный акт» (см.: Обзор законодательства и судебной практики Верховного Суда РФ за первый квартал 2006 года. Процессуальные вопросы. Вопрос 19).

Таким образом, в случае обращения прокурора с заявлением в суд об изменении нормативного правового акта в принятии заявления должно быть отказано.

Используя предоставленные законом меры прокурорского реагирования на выявленные в нормативных правовых актах коррупциогенные факторы, можно ли пойти по другому пути и обратиться с заявлением в суд в порядке 25 гл. ГПК РФ при условии отклонения требования об изменении нормативного правового акта? Хотя в ГПК РФ (ст. 254) прямо не говорится о праве прокурора на обращение с заявлением суд, нельзя забывать об общей норме (ч. 1 ст. 45 ГПК РФ). В Постановлении Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 10 февраля 2009 г. № 2 «О практике рассмотрения судами дел об оспаривании решений, действий (бездействия) органов государственной власти, органов местного самоуправления, должностных лиц, государственных и муниципальных служащих» (п. 13) указано, что на основании ч. 1 ст. 45 ГПК РФ прокурор вправе обратиться в суд с заявлением в порядке, предусмотренном гл. 25 ГПК РФ, за защитой прав и свобод конкретного гражданина об оспаривании решений, действий (бездействия), в результате которых для него наступили последствия, названные в ст. 255 ГПК РФ, при условии, что гражданин по состоянию здоровья, возрасту, недееспособности и другим уважительным причинам не может сам обратиться в суд, а также в защиту прав и свобод неопределенного круга лиц, Российской Федерации, субъектов Российской Федерации, муниципальных образований, если такими решениями, действиями (бездействием) нарушены права и свободы этих лиц, созданы препятствия к осуществлению ими прав и свобод или на них незаконно возложена какая-либо обязанность.

В этом же Постановлении (п. 1) содержатся разъяснения понятия «бездействия» органа государственной власти, органа местного самоуправления, должностного лица. Это неисполнение обязанности, возложенной на них нормативными правовыми и иными актами, определяющими полномочия этих лиц (должностными инструкциями, положениями, регламентами, приказами). Заявления прокуроров об оспаривании бездействия субъекта публичной власти, не устраняющего коррупциогенные факторы, в судебной практике уже встречаются. [7, с. 248].

Автор полагает, что оспаривание бездействия соответствующего органа государственной власти, органа местного самоуправления или должностного лица в порядке гл. 25 ГПК РФ в конечном итоге

все равно приводит к обязанности органа или должностного лица изменить нормативный правовой акт. В случае удовлетворения заявления прокурора и признания бездействия незаконным в резолютивной части решения должно быть указано о возложении на орган или должностное лицо обязанности совершения конкретных действий. При этом суд в своем решении установит и срок исполнения возложенной обязанности [см. п. 28 Постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 10 февраля 2009 г. № 2 «О практике рассмотрения судами дел об оспаривании решений, действий (бездействия) органов государственной власти, органов местного самоуправления, должностных лиц, государственных и муниципальных служащих»). И, как уже отмечал автор, ссылаясь на позицию Верховного Суда Российской Федерации, суд не может обязать орган законодательной или исполнительной власти принять или дополнить какой-либо нормативный акт.

К тому же нельзя забывать и о том, что своего рода юридической гарантией исполнения решений по таким делам является норма ст. 315 Уголовного кодекса Российской Федерации, предусматривающая уголовную ответственность за злостное неисполнение решения суда или иного судебного акта, а равно воспрепятствованию их исполнению.

В связи с изложенным следует считать, что выявленные в нормативных правовых актах коррупциогенные факторы не могут отражаться в обращении прокурора в суд в порядке, предусмотренном гражданским процессуальным законодательством Российской Федерации, несмотря на то, что такая мера прокурорского реагирования и получила закрепление в законе.

Список литературы

1. Едяин, В. А. Комментарий к Федеральному закону № 172 от 17 июля 2009 г. «Об антикоррупционной экспертизе нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов» // СПС «Консультант Плюс»

2. Кудашкин, А. В. Эффективность проведения прокурорами антикоррупционной экспертизы // Законность. — 2011. — № 5.

3. Трухмаева, Е. Г. Коллизии законодательства, связанные с оспариванием нормативных правовых актов // Законность. — 2011. — № 3.

4. Кудашкин, А. В., Козлов, Т. Л. Реализация прокуратурой новых полномочий при проведении антикоррупционной экспертизы // Законность. — 2010. — № 7.

5. Бадмацырева, Ю. С. Проблемы реализации полномочий органов прокуратуры при проведении антикоррупционной экспертизы / / Экспертиза нормативных правовых актов и их проектов на предмет коррупциогенности: содержание, значение, методика проведения / под ред. О.С. Капинус и А.В. Кудашкина. — М.: Академия Ген. Прокуратуры РФ, 2010.

УДК 343 В.А. Гусев*

Восстановление нарушенных прав и возмещение вреда, причиненного гражданину действиями органов, осуществляющих оперативно-розыскную деятельность

В статье рассматриваются проблемы законодательного регулирования процедурнопроцессуальных аспектов восстановления нарушенных прав, свобод и законных интересов личности, а также возмещения морального вреда и имущественного ущерба, причиненного гражданину действиями органов, осуществляющих оперативно-розыскную деятельность.

Ключевые слова: права, свободы и законные интересы личности, оперативно-розыскная деятельность, восстановление прав, возмещение морального вреда и имущественного ущерба.

V.A. Gusev*. Remedy and reparation for the injury caused to citizens by the actions of agencies carrying out operative and detective work. The article deals with the problems of legislative regulation of procedural due process aspects of the restoration of violated rights, freedoms and lawful interests of individuals, as well as moral damages and property damages caused to citizens by the actions of agencies carrying out operative and detective work.

Keywords: rights, freedoms and lawful interests of individuals, operative and detective work, restoration of rights, moral damage and damage to property.

* Гусев, Владимир Александрович, заместитель начальника Дальневосточного юридического института МВД России (по научной работе), кандидат юридических наук, доцент. Адрес: 680020, г. Хабаровск, пер. Казарменный, 15. E-mail: GusevVA@mail.ru.

* Gusev, Vladimir Alexandrovich, deputy head of the Far East Interior Jaw Institute of Russia (scientific work), candidate of law, assistant professor. Address: Russia, 680020, Khabarovsk, Kazarmenny str., 15. E-mail: GusevVA@mail.ru.

Статья поступила в редакцию 31 января 2012 года.

© Гусев В.А., 2012

Вестник Санкт-Петербургского университета МВД России № 1 (53) 2012