Правовые основы административно-правового регулирования отношений в области использования и охраны недр (на примере Сибирского федерального округа)

А.В. Илюшин

ПРАВОВЫЕ ОСНОВЫ АДМИНИСТРАТИВНО-ПРАВОВОГО РЕГУЛИРОВАНИЯ ОТНОШЕНИЙ В ОБЛАСТИ ИСПОЛЬЗОВАНИЯ И ОХРАНЫ НЕДР

Исследуется двухуровневая система законодательства, регулирующего отношения в области использования и охраны недр РФ; анализируется вопрос о разграничении предметов ведения в указанной сфере между федеральным законодательством и законодательством субъектов РФ; рассматривается вопрос о развитии регионального законодательства о недрах.

В соответствии со ст. 72 Конституции РФ законодательство о недрах, об охране окружающей природной среды, а также административное законодательство находятся в совместном ведении Российской Федерации и субъектов РФ. В связи с этим ст. 76 Конституции РФ предоставляет субъектам РФ право на основе и в соответствии с федеральными законами принимать свои законы и иные нормативные правовые акты.

В ст. 1 Закона РФ «О недрах» прямо предусматривается, что законодательство Российской Федерации о недрах основывается на Конституции РФ и состоит из настоящего Закона и принимаемых в соответствии с ним других федеральных законов и иных нормативных правовых актов, а также законов и иных нормативных правовых актов субъектов РФ.

Таким образом, двухуровневая система административного законодательства и законодательства о недрах (федеральное и субъектов РФ) в РФ на сегодняшний день является объективной реальностью.

В качестве основного отраслевого акта в системе горного законодательства выступил Закон РФ № 2395-1 «О недрах», принятый Верховным Советом РСФСР 21 февраля 1992 г. [1]. После принятия в него неоднократно (в 1995, 1999-2004, 2006 гг.) вносились изменения и дополнения. Несмотря на это, указанный базовый закон нуждается в дальнейшем совершенствовании [2. С. 27].

По обоснованному мнению Б.Д. Клюкина, в Российской Федерации должен быть принят новый законодательный акт о недрах - Кодекс о недрах, Горный кодекс или Горный закон России, в соответствии с которым будут приняты новые горные законы на уровне субъектов РФ. Указанный акт должен не только устанавливать общие принципы развития горных отношений, но и интегрировать в единую систему действующее и будущее горное законодательство [3. С. 61].

Однако внесенный в июне 2005 г. Правительством РФ проект Федерального закона № 187513-4 «О недрах» Федеральным Собранием РФ поддержан не был. Более того, он получил отрицательную оценку и со стороны законодательных (представительных) органов субъектов РФ. Так, по мнению депутатов Законодательного Собрания Красноярского края, указанный законопроект предусматривает недостаточное участие органов власти субъектов РФ в регулировании вопросов природопользования, не соответствующее их роли и ответственности за обеспечение социально-экономического развития регионов [4].

Тем не менее на основании Конституции РФ и в соответствии с Законом РФ «О недрах» в Российской Федерации были приняты: Федеральный закон РФ от 30.11.95 г. № 187-ФЗ «О континентальном шельфе РФ»

[5], Федеральный закон РФ от 30.12.95 г. № 225-ФЗ «О соглашениях о разделе продукции» [6], Федеральный закон РФ от 20.06.96 г. № 81-ФЗ «О государственном регулировании в области добычи и использования угля, об особенностях социальной защиты работников угольной промышленности» [7], Федеральный закон РФ от 21.07.97 г. № 112-ФЗ «Об участках недр, право пользования которыми может быть предоставлено на условиях раздела продукции» [8], Федеральный закон РФ от 26.03.98 г. № 41-ФЗ «О драгоценных металлах и драгоценных камнях» [9] и некоторые другие.

Принятие каждого из указанных законов было вызвано объективной необходимостью обеспечить дальнейшее развитие законодательства РФ в области недропользования с учетом особенностей различных видов регулируемых ими отношений по использованию и охране недр (инвестиционных, финансовых, производственных, социальных и др.).

Среди источников административно-правового регулирования отношений в области использования и охраны недр следует выделить Федеральный закон РФ от 30 декабря 2001 г. № 195-ФЗ - Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях (далее - КоАП РФ) [10].

Ст. 1.1 КоАП РФ устанавливает, что законодательство об административных правонарушениях состоит из настоящего Кодекса и принимаемых в соответствии с ним законов субъектов РФ об административных правонарушениях.

В КоАП РФ содержится все федеральное законодательство об административной ответственности, т.е. он регулирует все вопросы административной ответственности за нарушение норм и правил, охраняемых федеральным законодательством РФ, в том числе и в области использования и охраны недр.

Положения ст. 1.3 КоАП РФ в развитие конституционных положений абсолютно четко решают вопросы разделения предметов совместного ведения РФ и субъектов РФ в части, касающейся административной ответственности физических и юридических лиц за совершенные ими правонарушения. Так, к ведению Российской Федерации отнесено определение общих положений и принципов законодательства об административных правонарушениях, перечня административных наказаний и правил их применения, порядка производства по делам об административных правонарушениях, а также порядка исполнения постановлений о наложении административных наказаний. Кроме того, к ведению федеральной власти отнесено установление административной ответственности по вопросам, имеющим федеральное значение, в том числе админи-

стративной ответственности за нарушение правил и норм, предусмотренных федеральными законами и иными нормативными правовыми актами Российской Федерации. Вне предметов ведения Российской Федерации субъекты РФ осуществляют собственное правовое регулирование в сфере ответственности за административные правонарушения.

Исходя из этого, следует признать, что с указанного момента установление административной ответственности за нарушение федерального законодательства о недрах может осуществляться только нормами КоАП РФ.

Помимо федеральных законов достаточно крупный нормативный массив составляют федеральные подзаконные акты: Указы Президента РФ, Постановления Правительства РФ, нормативные акты министерств и ведомств. Принятие указанных актов направлено на реализацию, разъяснение и уточнение положений федеральных законов в области недропользования, а поэтому их количество существенно превышает число федеральных законов.

Таким образом, на федеральном уровне в России заложены серьезные нормативно-правовые основы, необходимые для полноценного государственноправового регулирования отношений в области использования и охраны недр.

Что касается регионального законодательства о недрах, то субъекты РФ, находящиеся в пределах Сибирского федерального округа, уже в полной мере воспользовались своим правом на законотворчество в названной сфере.

К моменту написания настоящей статьи приняты: Закон Республики Алтай от 02.03.1993 г. «О недрах и недропользовании» [11], Закон Республики Тыва от 05.02.1996 г. № 487 «О недрах» [12], Закон Новосибирской области от 12.02.96 г. № 31-ОЗ «О недропользовании» [13], Закон Иркутской области от 28.07.1999 г. № 38-оз «О недропользовании в Иркутской области» [14], Закон Омской области от 29.12.2001 г. № 334-ОЗ «О государственном регулировании пользования недрами на территории Омской области» [15], Закон Читинской области от 28.02.2002 г. № 353-ЗЧО «О разграничении полномочий органов государственной власти Читинской области в сфере регулирования отношений недропользования и о финансировании работ по воспроизводству минерально-сырьевой базы» [16], Закон Томской области от 12.09.2003 г. № 116-ОЗ «О недропользовании на территории Томской области»

[17], Закон Алтайского края от 09.04.2003 г. «О пользовании участками недр для геологического изучения и добычи общераспространенных полезных ископаемых»

[18], Закон Кемеровской области от 09.03.2005 г. № 40-ОЗ «Об установлении полномочий Администрации Кемеровской области в сфере недропользования» [19], Закон Красноярского края от 28.04.2005 г. № 14-3363 «О порядке предоставления и пользования недрами в целях разработки месторождений общераспространенных полезных ископаемых, а также строительства подземных сооружений местного значения на территории Красноярского края», Закон Республики Хакасия от 11.10.2005 г. № 60-ЗРХ «О порядке предоставления права пользования участками недр, содержащими месторождения общераспространенных полезных иско-

паемых, участками недр местного значения, а также участками недр местного значения, используемыми для строительства и эксплуатации подземных сооружений, не связанных с добычей полезных ископаемых» [20], Закон Республики Бурятия от 29.11.2005 г. № 1346-Ш «О порядке пользования недрами на участках недр местного значения, а также участками недр, содержащих месторождения общераспространенных полезных ископаемых, в Республике Бурятия» [21].

Кроме того, органами исполнительной власти субъектов РФ принимаются и подзаконные нормативные акты, регулирующие отдельные вопросы, связанные с использованием и охраной недр.

Характеризуя законодательство о недрах субъектов РФ, необходимо отметить, что в законодательные акты, которые были приняты в период с 1993 по 2000 г., старались включить весь возможный комплекс вопросов в области недропользования на территории соответствующего субъекта РФ. По сути, в значительной части это осуществлялось за счет копирования в полном объеме положений Закона РФ «О недрах», а также регламентации отдельных вопросов, прямо затрагивающих интересы соответствующих территорий (компетенция органов законодательной и исполнительной власти, порядок добычи общераспространенных полезных ископаемых, использования недр для строительства и эксплуатации подземных сооружений). К примеру, принятые в это время Закон Республики Алтай от 02.03.1993 г. «О недрах и недропользовании», Закон Республики Тыва от 05.02.1996 г. № 487 «О недрах», Закон Иркутской области от 28.07.1999 г. № 38-оз «О недропользовании в Иркутской области» (в первоначальной редакции) по объему и количеству статей превышают Закон РФ «О недрах».

В период с 2000 по 2004 г. вновь принимаемое региональное законодательство о недрах перестает дублировать положения федерального законодательства, а акцентируется лишь на урегулировании вопросов, прямо не отнесенных к ведению РФ. Именно по этому пути пошли законодательные органы Омской, Томской, Читинской областей, Алтайского края. Кроме того, в этот период была принята новая редакция Закона Новосибирской области от 12.02.96 г. № 31-ОЗ «О недропользовании», сократившая объем закона с 40 до 10 статей, а объем статей Закона Иркутской области от 28.07.1999 г. № 38-оз «О недропользовании в Иркутской области» был сокращен с 61 до 6 статей.

Начиная с 2005 г. принятие региональных законов (Кемеровская область, Красноярский край, Республика Бурятия, Республика Хакасия) направлено исключительно на регламентацию порядка предоставления и пользования участками недр, содержащими месторождения общераспространенных полезных ископаемых, участками недр местного значения, а также участками недр местного значения, используемыми для строительства и эксплуатации подземных сооружений, не связанных с добычей полезных ископаемых.

Последняя тенденция объясняется внесением с 1 января 2005 г. дополнений в федеральное законодательство, в соответствии с которыми вопросы установления порядка пользования участками недр, содержащими месторождения общераспространенных полезных ископаемых,

участками недр местного значения, а также участками недр местного значения, используемыми для строительства и эксплуатации подземных сооружений, не связанных с добычей полезных ископаемых, были отнесены к полномочиям органов государственной власти субъектов РФ, которые они осуществляют самостоятельно [22].

В целом же наличие различных подходов к формированию регионального законодательства о недрах объясняется еще и тем, что вопрос о соотношении и разграничении федерального законодательства и законодательства субъектов РФ с момента принятия Конституции РФ и по настоящее время является предметом острейших научных и политических дискуссий.

На наш взгляд, при решении вопроса о взаимоотношениях федерального и регионального законодательства в области использования и охраны недр следует учитывать положительный опыт КоАП РФ (ст. 1.3), в связи с чем отнести к ведению Российской Федерации регламентацию общих положений и принципов законодательства о недрах, закрепление системы органов государственного управления данной сферой, определение видов использования недр, закрепление оснований возникновения и прекращения права пользования недрами, а также порядка проведения соответствующих процедур, выработку форм организации работ в горном производстве (лицензии, договоры аренды, сервисные контракты, концессионные соглашения), установление особенностей правового статуса горнодобывающих (горнопромышленных) предприятий, формулирование требований по рациональному использованию и охране недр, а также окружающей среды, определение особенностей эксплуатации месторождений отдельных видов полезных ископаемых (нефть, газ, золото, уголь и т.п.) и использования недр для целей, не связанных с добычей полезных ископаемых, регулирование вопросов безопасности ведения горных работ, определение основных вопросов геологического изучения недр, установление системы платежей при пользовании недрами.

Другими словами, федеральное законодательство о недрах должно быть направлено исключительно на правовую регламентацию ключевых, наиболее важных и общераспространенных вопросов, возникающих в сфере недропользования, и определение законотворческих рамок для субъектов РФ.

Развитие отдельных положений федерального законодательства, отнесенных к компетенции органов власти и государственного управления субъектов РФ, а также определение порядка эксплуатации месторождений общераспространенных полезных ископаемых и использования недр для целей, не связанных с добычей полезных ископаемых, должно найти отражение в законодательстве субъектов РФ. Разрешение указанных вопросов именно региональным законодательством позволит учесть региональные и местные геологогеографические, социально-экономические и культурно-исторические условия и особенности соответствующих территорий.

Отдельно следует сказать о том, что установление административной ответственности за нарушение законов и иных нормативных правовых актов субъектов

РФ отнесено к ведению региональных органов государственной власти.

Учитывая, что вопросы пользования участками недр, содержащими месторождения общераспространенных полезных ископаемых, участками недр местного значения, а также участками недр местного значения, используемыми для строительства и эксплуатации подземных сооружений, не связанных с добычей полезных ископаемых, регламентируются органами государственной власти субъектов РФ самостоятельно, в отношении нарушений названных положений субъекты РФ вправе самостоятельно вводить и меры административной ответственности.

Правомерность подобного подхода к решению данного вопроса отмечена в научной литературе и подтверждена судебными актами, принятыми Конституционным Судом РФ [23] и Верховным Судом РФ [24].

Единственным субъектом РФ на территории Сибирского федерального округа, который на момент написания настоящей статьи воспользовался данным правом, является Красноярский край. Законом Красноярского края от 27.10.2005 г. № 16-3948 «О внесении изменений в Закон края «Об административных правонарушениях» положения названного закона были дополнены статьей 4.2, которая установила административную ответственность за нарушение порядка пользования участками недр, содержащими месторождения общераспространенных полезных ископаемых [25].

Другие субъекты РФ, входящие в состав Сибирского федерального округа, каких-либо дополнительных составов административных правонарушений за нарушение порядка пользования участками недр, содержащими месторождения общераспространенных полезных ископаемых, участками недр местного значения, а также участками недр местного значения, используемыми для строительства и эксплуатации подземных сооружений, не устанавливают.

Таким образом, региональное законодательство об использовании и охране недр постоянно развивается, совершенствуется, устраняет имеющиеся пробелы и противоречия, постепенно все более и более превращаясь в самостоятельный, самодостаточный и жизненно важный пласт горного законодательства Российской Федерации.

Помимо всего изложенного, следует также отметить высокую роль в регулировании отношений недропользования международных договоров и соглашений.

Среди международных договоров, регулирующих межгосударственные отношения по вопросам недропользования, можно назвать Соглашение государств -участников СНГ о сотрудничестве в области изучения, разведки и использования минерально-сырьевых ресурсов 1997 г. [26], Горную хартию государств - участников СНГ 1997 г. [27].

В ряде случаев только заключение межгосударственных договоров и соглашений позволяет беспрепятственно приступить к изучению и промышленному использованию недр. К примеру, нормальное освоение Россией дна Каспийского моря в целях добычи нефти невозможно без заключения межгосударственных соглашений между Азербайджаном [28], Ираном, Казахстаном [29] и Туркменистаном.

ЛИТЕРАТУРА

1. Ведомости Съезда народных депутатов РФ и Верховного Совета РФ. 1992. № 16. Ст. 834.

2. Теплов О.М. Развитие федерального законодательства о недрах // Журнал российского права. 2003. № 3. С. 27-36.

3. Клюкин Б.Д. Формирование нового горного права России // Журнал российского права. 2001. № 3. С. 61-62.

4. Постановление Законодательного Собрания Красноярского края от 27.10.2005 г. № 16-3959П «Об обращении Законодательного Собрания

Красноярского края к Президенту Российской Федерации В.В. Путину, Председателю Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации Б.В. Грызлову о необходимости восстановления полномочий субъектов Российской Федерации в области природопользования и охраны окружающей среды» // Ведомости высших органов государственной власти Красноярского края. 2005. № 41. 21 нояб.

5. Собрание законодательства. 1995. № 49. Ст. 4694.

6. Собрание законодательства. 1996. № 1. Ст. 18.

7. Собрание законодательства. 1996. № 26. Ст. 3033.

8. Собрание законодательства. 1997. № 30. Ст. 3584.

9. Собрание законодательства. 1998. № 13. Ст. 1463.

10. Российская газета. 2002. № 256. 31 дек.

11. Ведомости Верховного Совета Республики Алтай. 1993. № 3. 20 авг.

12. Тувинская правда. 1996. 4 апр.

13. Ведомости Новосибирского областного Совета депутатов. 2001. № 25. 22 июня.

14. Ведомости Иркутского Законодательного Собрания. 1999. 29 июля.

15. Омский вестник. 2001. № 65. 30 дек.

16. Забайкальский рабочий. 2002. № 55. 26 марта.

17. Официальные ведомости Государственной Думы Томской области. 2003. № 22.

18. Сборник законодательства Алтайского края. 2003. № 84.

19. Кузбасс. 2005. № 42. 15 марта.

20. Вестник Хакасии. 2005. № 50. 21 окт.

21. Бурятия. 2005. 1 дек.

22. ФЗ РФ от 29.12.2004 г. № 199-ФЗ «О внесении изменений в законодательные акты Российской Федерации в связи с расширением полномочий органов государственной власти субъектов Российской Федерации по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации, а также с расширением перечня вопросов местного значения муниципальных образований» // Российская газета. 2004. № 290. 30 дек.

23. Определение Конституционного Суда РФ от 08.04.2004 г. № 137-О «Об отказе в принятии к рассмотрению запроса Законодательного Собрания Ростовской области о проверке конституционности статей 15.14, 15.15, 15.16 и 23.7 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях» // Вестник Конституционного Суда РФ. 2004. № 6.

24. Определение Судебной коллегии по гражданским делам Верховного Суда РФ от 03.03.2004 г. № 38-Г04-1 // Бюллетень Верховного Суда РФ. 2004. № 10.

25. Ведомости высших органов государственной власти Красноярского края. 2005. № 40. 14 нояб.

26. Информационный вестник Совета глав государств и Совета глав правительств СНГ. 1997. № 2. С. 5-10.

27. Бюллетень международных договоров. 1999. № 7. С. 3-8.

28. Соглашение между Российской Федерацией и Азербайджанской Республикой о разграничении сопредельных участков дна Каспийского моря от 23.09.2002 г. // Бюллетень международных договоров. 2004. № 8. С. 60-62.

29. Соглашение между Российской Федерацией и Республикой Казахстан о разграничении дна северной части Каспийского моря в целях осуществления суверенных прав на недропользование от 06.07.1998 г. // Бюллетень международных договоров. 2004. № 1. С. 71-77.

Статья представлена научной редакцией «Право» 20 ноября 2006 г.