Контуры российской модели электронной демократии: проблемы и перспективы

ПУБЛИЧНАЯ ВЛАСТЬ, ГОСУДАРСТВЕННОЕ И МУНИЦИПАЛЬНОЕ УПРАВЛЕНИЕ В РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ

УДК 351 ББК 67.40.11

DOI 10.22394/1682-2358-2017-5-4-11

A.V. Rossoshansky,

Candidate of Sciences (Politics), Head of the Electronic Media and Communications Department, Saratov State University named after N.G. Cherny-shevsky

A.Yu. Tsaplin, Candidate

of Sciences (Politics), Docent of the Political Science Department, Saratov State University named after N.G. Cher-nyshevsky

THE OUTLINES OF THE RUSSIAN MODEL

OF E-DEMOCRACY: PROBLEMS AND PROSPECTS

Features of e-democracy formation process in Russia are considered. Two stages of development are distinguished - the social and the state one. The authors note that at the present stage, the necessary condition for e-democracy further development is a detailed legislative regulation of the existing mechanisms.

Key words and word-combinations: informatization, information society, electronic democracy.

А.В. Россошанский, Кандидат политических наук, заведующий кафедрой электронных средств массовой информации и коммуникации Саратовского национального исследовательского государственного университета им. Н.Г. Чернышевского

АА.Ю. Цаплин, кандидат политических наук, доцент кафедры политических наук Саратовского национального исследовательского государственного университета им. Н.Г. Чернышевского

контуры российской

МОДЕЛИ ЭЛЕКТРОННОЙ

ДЕМОКРАТИИ:

ПРОБЛЕМЫ И ПЕРСПЕКТИВЫ

Аннотация. Рассматриваются особенности процесса формирования электронной демократии в России. Выделяются два этапа развития - общественный и государственный. Авторами отмечается, что на современном этапе необходимым условием для дальнейшего развития электронной демократии является детальное законодательное регулирование существующих механизмов.

Ключевые слова и словосочетания: информатизация, информационное общество, электронная демократия.

П

.роцессы информатизации обще-

ственно-властных отношении,

внедрение

Bulletin of the Volga Region Institute of Administration • 2017. Vol. 17. № 5

информационно-коммуникативных технологий в деятельность органов государственной власти, создание современной информационно-телекоммуникационной инфраструктуры идут в России уже давно. Все это соответствует мировым трендам развития информационного общества, в числе которых создание электронного правительства, открытого правительства и электронной демократии. Принципы, лежащие в их основе, являются едиными и универсальными для всех стран. Однако понимание их сущности и механизмы реализации имеют свои национальные особенности.

Изучению особенностей, проблем и перспектив формирования электронного правительства в России посвящено немало научных исследований [1—3]. Этот процесс постоянно находится в фокусе научного внимания и является одним из приоритетов государственной политики информатизации. Активное внедрение информационно-коммуникативных технологий в деятельность органов исполнительной власти началось с программы «Электронная Россия», в рамках которой были разработаны и приняты Федеральные законы «Об обеспечении доступа к информации о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления» и «Об организации предоставления государственных и муниципальных услуг». В дальнейшем была принята Концепция формирования в Российской Федерации электронного правительства до 2010 года, которая в сознании чиновников ознаменовала завершение процесса формирования электронного правительства в России. Все органы государственной власти обзавелись интернет-сайтами, был открыт Единый портал государственных и муниципальных услуг, портал государственных и муниципальных закупок, разработана и внедрена система межведомственного электронного документооборота — государственная автоматизированная система «Управление».

Интерес государства к идеям развития электронной демократии долгое время был не столь очевиден. В российских нормативно-правовых актах этот термин фактически не фигурирует. Если с электронным правительством и тем, каким оно должно быть, ясность есть, то относительно электронной демократии такой определенности нет. До сих пор нет даже концепции ее развития, поэтому вопрос, какой должна быть электронная демократия в России, остается открытым.

Во многом это может объясняться глубинными идеологическими противоречиями двух теоретических конструктов. Электронное правительство отражает прежде всего интересы власти и государства и призвано их усилить. Электронная же демократия по своей природе, первоначальной идее, является инструментом укрепления позиций общества, роли гражданина в процессе принятия общественно значимых решений. Такое концептуальное противоречие можно преодолеть только поиском общих точек соприкосновения, компромисса между интересами общества и власти в политической сфере. В конечном счете эффективность модели электронной демократии будет определяться степенью вовлеченности граждан в политику.

Известно, что идея и первые практические проекты реализации электронной демократии появились на Западе давно. Сначала этому способство-

Вестник Поволжского института управления • 2017. Том 17. № 5 5

вало появление кабельного телевидения в 1970-х годах, а затем и создание компьютерных сетей, развитие которых закончилось триумфальной победой Интернета. Однако большинство из них не привели к появлению желаемого результата. Первый наиболее удачный опыт реализации проекта электронной демократии был получен в ходе избирательной кампании кандидата в Президенты США Р. Перо в 1992 г. Ему с успехом удалось реализовать идею проведения высокотехнологического информационного форума, что способствовало заметной активизации политического участия избирателей. Приблизительно в это же время в США и Европе стали осуществляться другие проекты электронной демократии, связанные с созданием виртуальных общественных сетей для обсуждения социально значимых вопросов, но все они не имели сколь-нибудь заметного успеха [4].

Сегодня социально-политическое конструирование электронной демократии на Западе основывается на системном подходе. Его суть состоит в том, что электронная демократия не сводится к отдельным проектам по активизации политического участия граждан с помощью современных информационно-коммуникативных технологий. Создание электронной демократии подразумевает комплекс мероприятий по внедрению информационно-коммуникативных технологий в политическую практику, деятельность основных демократических политических институтов. Согласно Рекомендациям Комитета министров Совета Европы, принятым в феврале 2009 г., понятие «электронная демократия» является сложносоставным. Оно включает электронные парламент, законодательство, правосудие, посредничество, инициативу, выборы, референдум, голосование, консультации, ходатайства, агитацию, подсчет голосов и опросы [5]. В этом случае создание электронной демократии тождественно созданию электронного государства, его электронной инфраструктуры.

В России на официальном уровне все еще отсутствует целостное представление о том, что считать электронной демократией и какой она должна быть, хотя общественный запрос на ее механизмы сформировался уже давно. Ответом на него стало появление по инициативе «снизу» многочисленных электронных общественных площадок для социальной мобилизации и обсуждения разнообразных проблем [6; 7].

Одной из первых независимых общественных площадок для публикации петиций, предложений и прочих инициативных проектов стала «OnlinePetition», созданная еще в 2007 г. Уже в 2010 г. по предложению и при финансовой поддержке члена КПРФ Д. Барановского создается интернет-площадка «Просто россияне». Особенность данного проекта — в нацеленности не столько на решение каких-то проблем, сколько на мобилизацию своих сторонников и активизацию протестных настроений. В этом же году открывается сайт «Демократор». Проект позиционируется как независимый и финансируется представителями частного бизнеса, не идентифицирующими себя с какими-либо политическими силами. В качестве цели проекта провозглашается укрепление гражданского общества. Его принципиальное отличие от других ресурсов в том, что информационная система общего пользования «Демокра-

6 Bulletin of the Volga Region Institute of Administration • 2017. Vol. 17. № 5

тор» разработана в рамках функционирования ООО «Демократор», которое распоряжением Министерства юстиции Российской Федерации было аккредитовано в качестве независимого эксперта, уполномоченного на проведение экспертизы на коррупциогенность.

Настоящий бум электронной демократии начался в 2011 г., когда заработали сразу несколько общественных интернет-площадок. В апреле был запущен проект «Виртуальная республика АкегЯшяа», ставший первой в России социальной сетью для законотворчества, где каждый зарегистрированный пользователь портала мог сформулировать свой закон или свою поправку к уже действующим законам Российской Федерации. Все предложения, принятые большинством голосов сообщества пользователей, получали статус закона виртуальной республики и доводились до сведения власти.

В октябре 2011 г. по инициативе членов объединенного демократического движения «Солидарность» на деньги бизнесмена С. Колесникова, получившего известность благодаря своим обвинениям В. Путина в коррупции, был открыт сайт «Демократия-2», или, как еще его называли, «Второй демократии». В основе этого проекта лежала идея «облачной демократии» — концепции распределенного принятия решений большой группой людей, сочетающей достоинства прямой и представительной демократии. Ее суть в том, что участник проекта может по части вопросов делегировать свой голос представителю, а по оставшейся части вопросов оставить право принятия решений за собой [8]. Функциональная особенность этой интернет-площадки в том, что ее участники могут не только создавать обращения, голосовать за те или иные инициативы, но и использовать сетевые сервисы коммуникации между собой — вести блоги, писать друг другу сообщения, объединяться в группы и т.д.

В марте 2011 г. по предложению «Новой газеты» прошли выборы в сетевой парламент — первый орган представительской власти Рунета. По их результатам победили многие деятели оппозиции.

Таким образом, начальный этап развития электронной демократии в России можно охарактеризовать как народный, когда вся энергия для ее развития поступала «снизу», от общества. Естественно, все это не могло оказаться незамеченным со стороны власти. С 2012 г. начинается второй этап развития электронной демократии — государственный. В этом же году в Администрации Президента РФ было образовано Управление по применению информационных технологий и развитию электронной демократии.

В период президентской избирательной компании в свет вышла предвыборная статья В. Путина «Демократия и качество государства», в которой впервые излагается государственное видение перспективы развития электронной демократии в России [9].

Речь идет, во-первых, о создании эффективно работающего гражданского «фильтра», через который должны проходить все проекты нормативно-правовых актов, иными словами, о разработке и совершенствовании механизмов общегражданского обсуждения законопроектов, решений,

Вестник Поволжского института управления • 2017. Том 17. № 5 7

программ, принимаемых на всех уровнях государственной власти, оценки действующих законов и эффективности их применения. Во-вторых — о создании механизма, дающего возможность гражданам самим формировать законодательную повестку, выдвигать свои проекты и формулировать приоритеты. Имеется в виду создание правила обязательного рассмотрения в парламенте тех общественных инициатив, которые соберут сто тысяч и более подписей в интернете.

Как ответная реакция на происходящие изменения приблизительно в это же время начинает функционировать государственный ресурс — Единый портал электронной демократии — основной официальный конкурент для антиправительственных виртуальных коалиций [10].

Система «Электронной демократии» представляла собой унифицированную информационную систему общего пользования, предназначенную для публичного обсуждения тем, формирования и отправки в организации (органы государственной власти и местного самоуправления, коммерческие структуры и др.) публичных коллективных обращений граждан и публичной оценки гражданами полученных от организаций ответов. По всей видимости, в сознании чиновников именно этот портал должен был отождествлять собой электронную демократию подобно тому, как портал «Госуслуги» ассоциируется с электронным правительством.

Тогда же чиновниками была предпринята попытка концептуализировать процесс развития электронной демократии в России. Министерством коммуникации и связи РФ был разработан и представлен для всеобщего обсуждения проект Концепции развития в России механизмов электронной демократии до 2020 года. Этот документ впервые проливал свет на то, что власть считает электронной демократией. В официальном представлении электронная демократия понималась как «новая форма организации общественно-политической деятельности граждан, которая обеспечивает за счет широкого применения информационно-коммуникационных технологий качественно новый уровень взаимодействия граждан друг с другом, с органами государственной власти, органами местного самоуправления, общественными организациями и коммерческими структурами» [11] . Заметим, что такой подход неплохо отражает сущность электронной демократии и определяет специфику российской модели, отличие от зарубежных аналогов.

Согласно Концепции электронная демократия отождествлялась с пятью формами политического участия: электронным голосованием, сетевой коммуникацией граждан, формированием онлайн-сообществ, сетевой коммуникацией граждан с органами власти, общественными онлайн-управлением на муниципальном уровне. Все эти механизмы должны были быть реализованы в рамках Единого портала электронной демократии.

Важный недостаток такого подхода — в централизации процессов развития электронной демократии, сведении все к одному мега-порталу. В его логику плохо вписывались даже уже существующие электронные площадки взаимодействия власти и граждан, которые вполне успешно функционируют в ряде

§ Bulletin of the Volga Region Institute of Administration • 2017. Vol. 17. № 5

регионов. Он плохо согласовывался с проектами создания электронного парламента и электронного правосудия. К тому же сам портал электронной демократии, в силу отсутствия эффективных механизмов взаимодействия власти и общества из-за того, что инициатором создания выступило государство, не имел популярности, не пользовался доверием граждан. Все это привело к тому, что вскоре он был закрыт, а концепция развития в России механизмов электронной демократии снята с обсуждения. Основная ставка была сделана чиновниками на создание других ресурсов, более соответствующих параметрам, обозначенным в Послании Президента РФ.

Правовой основой российской модели электронной демократии стали Указ Президента РФ «О рассмотрении общественных инициатив, направленных гражданами Российской Федерации с использованием интернет-ресурса "Российская общественная инициатива"» и Указ Президента РФ «Об основных направлениях совершенствования системы государственного управления». Правительству Российской Федерации ставилась задача сформировать систему раскрытия информации о разрабатываемых проектах нормативных правовых актов, результатах их общественного обсуждения. Для этого был создан Единый портал для размещения информации о разработке федеральными органами исполнительной власти проектов нормативных правовых актов и результатов их общественного обсуждения.

Другой задачей являлось утверждение концепции российской общественной инициативы, предусматривающей создание технических и организационных условий для публичного представления предложений граждан с использованием специализированного ресурса в Интернете. Им стал официальный сайт «Российская общественная инициатива», который заработал в 2013 г. Его принципиальное отличие от уже имеющихся площадок — наличие реального механизма, превращающего общественную инициативу в законопроект. Петиция, собравшая в свою поддержку более 100 тыс. человек (которые прошли авторизацию через портал «Госуслуги»), после соответствующей правовой экспертизы направляется законодателям для обсуждения.

Еще одним шагом в продвижении идей электронной демократии явилось создание системы «Вече», предоставляющей возможности для открытого общественного обсуждения законопроектов в Интернете.

Особенность всех этих механизмов в том, что гражданам с помощью Интернета не делегируется право принятия каких-либо решений, а только предоставляется возможность участвовать в формировании властной повестки дня, в процедуре разработки политических решений. Все это свидетельствует о том, что в России выбран путь создания делиберативной модели электронной демократии. По сути, ее можно рассматривать как РЯ-проект, который призван стимулировать интерес граждан к политике, повышать уровень доверия к демократическим институтам. Однако для того чтобы он успешно заработал, необходимо детальное законодательное регулирование механизмов электронной демократии, которые фактически пока находятся вне правового поля.

Вестник Поволжского института управления • 2017. Том 17. № 5 9

Сегодня нерешенным остается ряд проблем политико-правового характера, касающихся развития не только электронной демократии, но и электронного правительства, например, отсутствие законодательного регулирования процедур электронной коммуникации граждан с органами власти. Во-первых, необходима разработка полноценного механизма обращений и запросов граждан и организаций в органы власти через Интернет. В Федеральном законе «О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации» предусматривается возможность электронного обращения, но полностью отсутствует описание правил их обработки и ответа, что юридически не гарантирует и практически не обеспечивает полного равенства данных обращений и процедур перед их физическими аналогами.

Во-вторых, несмотря на существование большого количества разнообразных электронных площадок для подачи коллективных обращений, в законодательстве отсутствуют способы подачи и рассмотрения интернет-петиций. В правовом поле находится только одна из них — «Российская общественная инициатива», подача обращений через которую регулируется Указом Президента РФ. По утвержденным в ней правилам позитивной реакцией на общественную инициативу может быть только решение экспертной группы о разработке соответствующего нормативного правового акта и (или) принятии иных мер. О сроках разработки такого нормативно-правового акта и обязательности его принятия в Указе не сообщается.

В-третьих, несмотря на существование официальных площадок для общественного и экспертного обсуждения проектов нормативно-правовых актов, законодательно не утвержден механизм внесения поправок, которых в принципе может быть сколь угодно много, но нет никаких гарантий, что хотя бы одна из них будет учтена.

Все это свидетельствует о том, что существующее сегодня электронное взаимодействие носит консультационный характер, а принимаемые общественные решения (вне зависимости от количества поддержавших их людей) являются не более чем пожеланиями, ни к чему не обязывающими власть.

В настоящее время власть остается основной движущей силой развития электронной демократии в России. Это не национальная особенность, а отражение глобальных тенденций. Процессы создания электронной демократии, создания электронного правительства, открытого правительства, электронного государства в целом являются составными элементами одной стратегии. Главное значение этих процессов состоит в ребрендинге власти, улучшении ее образа в глазах общественности, создании новой красочной, бросающейся в глаза «электронной упаковки» традиционных институтов демократии: выборов, голосования, гражданского политического участия.

При определенных достоинствах внедряемая модель электронной демократии обладает значительным манипулятивным потенциалом. В подходящих условиях она может стать механизмом контроля над политической активностью граждан, пока же вместо того чтобы выражать свое недовольство тому или иному политическому решению в форме акций протеста на митинге или демонстрации, предлагается принимать участие в мало что решающих по су-

10 Bulletin of the Volga Region Institute of Administration • 2017. Vol. 17. № 5

ществу процедурах обсуждения различных вопросов и проблем, однако при этом возникает чувство соучастия в государственном управлении. Существует риск, что механизмы электронной демократии будут не активизировать пассивную часть электората, а наоборот, развивать пассивность у его активной части. У человека может пропасть всякое желание реального политического участия. Со временем оно может стать пережитком прошлого, абсолютно ненужным, нерациональным. Зачем куда-то идти и делать что-то самому, когда для этого есть электронный гаджеет? Думается, что в будущем тенденция замены реального политического участия виртуальным будет только усиливаться, массовое использование механизмов электронной демократии — это вопрос времени. Именно поэтому очень важно совершенствовать и развивать их правовое регулирование.

В России возможности электронной демократии реализованы далеко не полностью. Ее потенциал состоит в создании механизмов контроля над деятельностью власти. Речь идет не столько о раскрытии информации, поскольку сегодня уже все органы власти имеют свои интернет-сайты, сколько о создании системы онлайн оценок, рейтингов чиновников и органов власти в целом. Они должны стать главным критерием определения эффективности их деятельности.

Библиографический список

1. Павлютенкова М.Ю. Электронное правительство в России: состояние и перспективы // Полис. 2013. № 1. С. 86-99.

2. Россошанский А.В., Цаплин А.Ю. Политические приоритеты информатизации общественно-властных отношений в России // Вестник Поволжского института управления. 2016. № 5 (56). С. 11-17.

3. Цаплин А.Ю. Электронное правительство, или двуликий Янус // Власть. 2016. № 9. С. 79-82.

4. Бондаренко С.В. Краткий курс истории развития конструкта «электронная демократия» / материалы международной интернет-конференции Демократия в информационном обществе: перспектива для России в свете международного опыта. 2 июня - 7 июля 2004 г. URL: http:// www.dzyalosh.ru/01-comm/statii/kratkii-kurs.htm

5. Рекомендации Комитета министров Совета Европы CM/Rec(2009)1 государствам -участникам Совета Европы по электронной демократии и пояснительная записка. URL: http:// dsnmp.ru/rekomendatsii-komiteta-ministrov-sov/

6. Акаев Д.В. Особенности использования интернет-технологий в изучении гражданских инициатив // Среднерусский вестник общественных наук. 2015. № 2 (38). С. 29-33.

7. Бронников И.А. Гражданский интернет-активизм: тенденции и перспективы // Вестник Поволжского института управления. 2017. Т. 17, № 4. С. 94-102.

8. Волков Л., Крашенинников Ф. Облачная демократия II. Екатеринбург, 2013.

9. ПутинВ.В. Демократия и качество государства. URL: http://www.putin-itogi.ru/2012/02/06/ statya-v-v-putina-demokratiya-i-kachestvo-gosudarstva/

10. Садчикова А.С. Формирование электронной демократии в современной России // Современные исследования социальных проблем: электронный научный журнал. 2013. № 1 (21).

11. Проект концепции развития в Российской Федерации инструментов электронной демократии до 2020 года. URL: http://rario.ru/projects/Congress_conception.php

Вестник Поволжского института управления • 2017. Том 17. № 5 11