Налоговое администрирование как форма управления

удк 336.22 М. А. Федоровская

ADD\EDDDADDDDDDŒDCDDADDDDAD ПОШЛ ШСЛШШШ

В статье обозначены проблемы, стоящие перед налоговым администрированием, дана характеристика (сущность , место, объекты, субъекты, признаки, цель и задачи) налогового администрирования как формы управления налоговыми отношениями, а также определены возможные направления дальнейшего развития теории налогового администрирования в России. При этом, по мнению автора, улучшение налогового администрирования возможно только за счет включения в налоговое законодательство цивилизованных механизмов и инструментов налогового регулирования и контроля, учитывающих специфику каждого налога.

Ключевые слова: налоговое администрирование, налоговая реформа, налоговый контроль, налоговая среда.

M.A. Fedorovskaya TAX ADMINISTRATION AS A FORM OF FISCAL MANAGEMENT

The author highlights the challenges for tax administration, determines the characteristics (nature, place, objects, entities, attributes, purpose and objectives) of tax administration as a form of fiscal relations management, as well as formulates possible directions of further development of tax administration in Russia. The author states that improvement in tax administration is only possible with the inclusion in the tax laws of civilized tools and instruments for tax regulation and control that take into account the specifics of each tax.

Key words: tax administration, tax reform, tax control, tax environment.

Налоговое администрирование представляет собой общераспространенную в мировой практике форму управления налоговыми отношениями  денежными отношениями, возникающими между государством в лице уполномоченных органов (органов власти, налоговых органов, других органов, осуществляющих налоговый контроль) и налогоплательщиками (организациями, физическими лицами) по поводу установления, уплаты и контроля уплаты налогов и сборов.

В научном, деловом и политическом обороте понятие аналоговое администрирование^ получило широкое распространение в конце 1990-х гг.  с момента опубликования ряда соответствующих работ Этот термин был внесен в теорию и методологию управления налогами и углубил знания в области управления налоговыми отношениями.

В Бюджетном послании Президента РФ Федеральному Собранию РФ повышение уровня налогового ад -министрирования определено как важное направление политики, являющейся не только потенциальным резервом дальнейшего снижения налогового бремени, но и обеспечивающей равенство конкурентного режима для добросовестных налогоплательщиков, а также снижение издержек, связанных с функционированием российской налоговой системы [1, с. 5]. С учетом такого глобального значения, фактически приданного рассматриваемому понятию, оно и будет рассматриваться далее.

Изучение отечественной экономической литературы выявило ограниченное число авторов, стремящихся раскрыть содержание понятия налогового администрирования, внесших вклад в разработку этого вопроса. К их числу относятся М.Т. Оспанов и И.А. Перонко, проводившие исследование сущности налогового администрирования в отдельных главах своих научных работ. Определение понятия налогового администрирования дано в диссертациях В.А. Красницкого и Г.Я. Чухниной. Таким образом, можно утверждать, что сущность данного понятия на сегодняшний момент исследована не в полной мере.

При всем многообразии трактовок так и не сформировано единое, четкое определение налогового администрирования. Напомним, что и законодательное определение понятия аналоговое администрирование^ пока также отсутствует

Объектом налогового администрирования в целом является совокупность отношений между налоговыми администраторами и налогоплательщиками, возникающих по поводу создания условий и обеспечения полноты и своевременности уплаты в соответствие с законодательством установленных налогов и сборов. Более конкретно мы считаем целесообразным выделить следующие объектные отношения налогового администрирования, возникающие в процессе:

планирования налоговых поступлений с учетом реальной оценки налогового потенциала;

учета налогоплательщиков и объектов налогообложения;

внутрисистемного правового обеспечения и организации, координации и контроля деятельности налоговых администраторов;

проверок со стороны налоговых органов правильности ведения налогоплательщиками учета и отчетности, необходимых для исчисления налогов, правильности исчисления и уплаты налогоплательщиками налоговых платежей и сроков подачи ими налоговых деклараций, контроля полноты и своевременности уплаты налогов, пени и штрафов за налоговые правонарушения в бюджет;

расчета и контроля уплаты налогов по налоговым уведомлениям налогоплательщиками, а также контроля полноты исчисления и своевременности перечисления в бюджет налогов налоговыми агентами;

мониторинга и контроля цен на их соответствие рыночным ценам, в том числе трансфертного ценообразования;

реформирования организационной структуры налоговых органов, совершенствования методов налогового планирования и контроля, стимулирующей систе-

♦

♦

мы оплаты труда сотрудников налоговых и таможенных органов;

оценки результативности и эффективности деятель -ности территориальных налоговых администраторов;

создания условий и организации работы по развитию налоговой культуры;

иной деятельности налоговых администраторов, непосредственно связанной с их взаимоотношениями с налогоплательщиками, вышестоящими и нижестоящими субъектами налогового администрирования.

Все прочие налоговые отношения и деятельность их субъектов, не названные выше, связаны с государственной налоговой политикой и управлением налоговыми отношениями в целом, т.е. не могут быть включены в систему налогового администрирования.

Учитывая субъектно-объектный состав системы налогового администрирования, определим ее цель и функциональные элементы. Основной целью системы налогового администрирования является обеспечение максимально возможных в данных условиях налоговых поступлений в бюджет с учетом действующего законодательства. В рамках достижения этой цели должны быть конкретизированы задачи и функции или функциональные элементы налогового администрирования как формы управления.

По сути дела, основные функции (функциональные элементы) системы налогового администрирования названы нами выше при конкретизации ее объектных отношений (это планирование, организация и координация, учет, оценка, контроль и регулирование в разрезе конкретных видов налогово-административной деятельности).

Основными задачами налогового администрирования можно назвать следующие:

эффективный контроль и обеспечение исполнения налогового законодательства;

разработка методик и технологий уплаты налогов (сборов), информирование о правилах налогообложения и их разъяснение;

обеспечение неотвратимости выявления налоговых нарушений, применения санкций, взыскания в полной сумме причитающихся к уплате налогов;

формирование у налогоплательщиков понимания необходимости добровольного исполнения налоговых обязанностей и повышения самодисциплины;

уменьшение уровня затрат на исполнение налогового законодательства для государства и для налогоплательщиков.

Таким образом, налоговое администрирование представляет собой форму управления налоговыми отношениями, ограниченную обязанностями, целями и задачами налоговых администраторов, реализуемых в процессе их деятельности по взиманию налогов и сборов в соответствии с действующим законодательством, планированию налоговых поступлений и конт -ролю за уплатой налоговых платежей в бюджет.

Иными словами, это целенаправленная управленческая, выполняемая на публично-правовой основе, организационная и исполнительно-распорядительная деятельность налоговых и таможенных органов и их должностных лиц по применению норм налогового законодательства, осуществлению контроля за его соблюдением, правильностью исчисления, полнотой и сво-

евременностью внесения в бюджет налогов и сборов, их планированию и проведению мероприятий, направ-ленных на оптимизацию управленческих процессов, а также по обеспечению в рамках своей компетенции исполнения возложенных на налоговых администраторов обязательств в соответствии с действующим законодательством.

Безусловно, возможно предложить и иные варианты определения рассматриваемого понятия, акцентируя внимание на тех или иных аспектах [2, с.15  17]. Однако более продуктивным представляется обращение к методологическим аспектам построения и содержательной характеристике основных его элементов.

Налоговое администрирование можно рассматривать как управление процессом взаимодействия между участниками налоговых правоотношений, ограниченных определенными субъектами, объектами, целью и функциями данной формы управления. Такого рода отношения складываются в ходе исполнения обязательств перед бюджетами различных уровней бюджетной системы, в рамках деятельности налоговых и таможенных органов, выполняющих функцию по сбору налогов и контролю за их уплатой. Для обеспечения наиболее полного поступления налоговых платежей государство в системе своих органов должно иметь соответствующую структуру что дает основание некоторым экономистам рассматривать налоговое администрирование как механизм, позволяющий реализовать основные направления налоговой и бюджетной политики государства [3, с. 8  9]. По нашему мнению, государственная финансовая политика, несомненно, связана с налоговым администрированием, но непосредственно не может быть включена в систему налогового ад -министрирования. Формирование налоговой политики

это относительно самостоятельный элемент общей системы управления налоговыми отношениями.

Рассматривая налоговое администрирование как некий относительно самостоятельный управленческий процесс, самостоятельную форму управления, нельзя не остановиться на совокупности специальных приемов, методов и инструментов уполномоченных органов налогового администрирования, использование которых позволяет налоговым администраторам реализовать свои функциональные обязанности. Система таких приемов, методов и инструментов составляет инструментарий налогового администрирования.

Инструментарий налогового администрирования достаточно широк, в частности к нему можно отнести методы налогового планирования, формы, виды и способы налоговых проверок, пени и штрафные санкции, виды информационных систем, налоговый аудит и его инструменты, системы оплаты труда работников налоговых органов, показатели оценки результативности и эффективности налоговых проверок и рейтинговые системы, показатели и способы улучшения обслуживания налогоплательщиков, налоговые мировые соглашения между налоговым органом и налогоплательщиками и др.

Налоговое администрирование осуществляется в рамках определенной сложившейся и изменяемой налоговой среды. Совокупность налоговых отношений, возникающих в рамках установленных границ и правил налогообложения, формирует налоговую среду. Важно

♦

♦

отметить, что налоговая среда складывается и развивается под влиянием экономических условий и политики государства, т.е. налоговая среда  это сфера распространения государственно-властных полномочий по установлению и сбору налогов, определяемая в конституции государства и регламентируемая положениями законодательных и иных нормативных правовых актов о налогах и сборах.

С налоговой средой тесно связано такое понятие, как «налоговый потенциала (или «потенциал налоговой системыа), понимаемый как возможности и способности, которые могут быть актуализированы при рациональном использовании ресурсов для развития системы. Потенциал (потенциальные возможности) может находиться как в состоянии невостребованных ресурсов (неиспользования возможностей), так и в состоянии развития. Ориентироваться следует на налоговый потенциал отдельно взятого региона, который предполагает его поступательное развитие и возможность обеспечить рост этому развитию в будущем.

Для того чтобы рассматривать налоговый потенциал государства, его отдельной территории (региона) как развивающейся системы, необходимы, во-первых, обоснование содержания информационных связей нало -гового потенциала в зависимости от организационноуправленческой структуры налоговой системы; во-вторых, определение функциональных задач и содержания управления налоговым потенциалом, для чего используется налоговый мониторинг Соблюдение этих условий важно для эффективной организации налогового администрирования на федеральном и региональном уровнях [4, с. 20  21].

Таким образом, налоговое администрирование на всех уровнях управления обеспечивает реализацию налоговой политики государства и эффективное функционирование системы территориальных налоговых органов в определенной налоговой среде, способствуя тем самым поступательному развитию налогового потенциала региона.

В управлении налоговыми отношениями участвуют не только специализированные органы, но и органы законодательной и исполнительной власти, Конституционный суд РФ, общественные организации (например, Общественная ассоциация защиты прав налогоплательщиков). На налоговые взаимоотношения плательщиков и государства влияют правоохранительные органы, аудиторские, адвокатские и консультационноюридические службы.

Налоговое администрирование, основанное на нормах налогового права, можно назвать своего рода стержнем налогового механизма. Все основные функциональные элементы налогового администрирования и налогового механизма (планирование, учет, регулирование, анализ и контроль)  суть управленческих дей-

ствий профессионалов в органах власти и управления, в налоговых и таможенных органах. Нормы налогового права позволяют организовать рациональную систему налогового администрирования, распространить ее на весь налоговый механизм.

Развитие рыночных отношений придает управлению налогообложением иной экономический смысл. Управление постепенно выходит из статичного состояния и начинает оперативно реагировать на различные изменения налоговых правоотношений. В связи с этим сама система налогообложения приобретает индикативные свойства. Недопоступление налоговых платежей в бюджет может сигнализировать о том, что, во-первых, действующие налоговые нормы перестали отвечать потребностям воспроизводства и их следует подвергнуть изменению. Во-вторых, налоговые администрации утратили способность осуществлять мониторинг налоговых поступлений и предотвращать возможности уклонения налогоплательщиков от уплаты налогов; в-третьих, усилились международные интеграционные процессы и возникла необходимость освоения налоговыми администрациями особенностей зарубежного налогового законодательства, а также международных правил заключения договоров об избежании двойного налогообложения.

Такого рода сигналы обусловливают необходимость пересмотра методов налогового управления. Наука и практика могут выявить потребность в существенном изменении структуры и функций налоговых администраций, направлений налоговой политики и методи-ческих основ налогового производства, что становится причиной принятия кардинальных мер вплоть до проведения очередного этапа налоговой реформы.

На сегодняшний день в целях разработки показателей эффективности деятельности налоговых органов требуется тщательный анализ современной организационной структуры налоговых органов, а также установ -ление важнейших функций каждой его структурной составляющей, оказывающих влияние на качество и эффективность работы налогового органа в целом и его структурных подразделений.

1. Бюджетное послание Президента РФ Федеральном Собранию РФ ПО бюджетной политике в 2008-2010 гг.П // Финансы. 2007. № 3.

2. Золочевская Е.Ю. Налоговое администрирование как эффективный инструмент на-логовой политики // Налоговое планирование и администрирование. иК1_: http://www.konf!-ла!од jurati.ru.

3. Калашникова И.Н. Влияние налогового администрирования на уровень собираемости налогов // Экономический анализ: теория и практика. 2009. №2 (131).

4. Репетун Д.А. Налоговые риски организации и пути из минимизации // Вестник СГСЭУ. 2008. №4 (22).