Правовой режим и значение суверенных фондов Российской Федерации

АДМИНИСТРАТИВНОЕ ПРАВО. ФИНАНСОВОЕ ПРАВО. ИНФОРМАЦИОННОЕ ПРАВО

Правовой режим и значение суверенных фондов Российской Федерации

ПОВЕТКИНА Наталья Алексеевна, заведующая отделом финансового, налогового и бюджетного законодательства Института законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве Российской Федерации, кандидат юридических наук, доцент

117218, Россия, Москва, ул. Большая Черемушкинская, 34

E-mail: pna127@mail.ru

Статья посвящена изучению правового режима суверенных фондов Российской Федерации — Резервного фонда и Фонда национального благосостояния. Раскрывается роль и значение суверенных фондов для осуществления эффективной финансовой деятельности государства и достижения социально значимых ее результатов. Исследуется эволюция развития российского законодательства о суверенных фондах, выделяются специфические характеристики средств данных фондов, их признаки и функции, приводится актуальная валютная структура данных средств. Особое внимание уделено специфике осуществления управления суверенными фондами. Обосновывается, что суверенный фонд представляет собой часть средств федерального бюджета, образованный в целях обеспечения финансовой устойчивости государства, находящийся в управлении специального органа и предназначенный для финансового обеспечения выполнения задач и функций государства при возникновении рисков и угроз сбалансированности бюджета. Подчеркивается, что более перспективной представляется трансформация основной цели использования суверенных фондов — из «фонда обеспечения финансовой устойчивости» в условиях кризиса в фонд «гаранта стабильности и процветания».

Ключевые слова: суверенные фонды, Резервный фонд, Фонд национального благосостояния, финансовая устойчивость, сбалансированность бюджета, риски, роль и значение суверенных фондов, Российская Федерация.

Legal Regime and Importance of Sovereign Wealth Funds of the Russian Federation

N. A. POVETKINA, candidate of legal sciences, associate professor

The Institute of Legislation and Comparative Law under the Government of the Russian Federation

34, Bolshaya Cheremushkinskaya st., Moscow, Russia, 117218

E-mail: pna127@mail.ru

The article is devoted to the study of the legal regime of the sovereign wealth funds of the Russian Federation — the Reserve Fund and National Welfare Fund. The article reveals the role and importance of sovereign wealth funds for the implementation of efficient financial activity of the state and the achievement of socially significant results. The article studies the evolution of the development of the Russian legislation on sovereign wealth funds, funds' specific characteristics and their attributes and functions, presents the actual currency structure of these funds. The author pays special attention to the specifics of managing sovereign funds. The author argues that the Sovereign Wealth Fund represents a portion of the Federal budget funds, established to ensure the state's financial stability, managed by a special body and intended for the financial support of the execution of the state's objectives and functions, in the event of risks and threats to the budget balance. The author emphasizes that the transformation of the main purpose of sovereign wealth funds — from "Fund of financial stability" under the crisis, to the Fund — "Protector of stability and prosperity" presents itself as rather promising.

Keywords: sovereign wealth funds, Reserve Fund, national welfare Fund, financial stability, budget balance, risk, role and significance of sovereign wealth funds, the Russian Federation.

DOI: 10.12737/19770

Институт суверенных финансовых резервов является достаточно новым для отечественной науки финансового права. К сожалению, приходится констатировать, что данной проблематике уделяется большее внимание со стороны ученых-экономистов, нежели юристов. При этом комплексные теоретические исследования, посвященные данной проблеме и позволяющие говорить о проработанности темы, отсутствуют и в экономической, и в юридической науке. Несмотря на огромную значимость суверенных фондов для устойчивого развития государства, мы можем говорить только о фрагментарных и отдельно аспектных исследованиях в обозначенной сфере.

Резерв (фр. réserve от лат. reservare) означает «сберегать»; «сохранять»; «запас, откуда черпаются новые силы»; «ресурсы, источник, откуда черпаются новые средства, силы». И в теории, и в практике сложилось устойчивое мнение о том, что резервные фонды рассматриваются как «надежная страховка» для экономики государства в моменты кризиса1, являются залогом независимости и самостоятельности государства, позволяют сократить риски и угрозы и обеспечить сбалансированность бюджета. Данная характеристика этих фондов объясняет их наименование и обусловливает их содержание и предназначение.

В условиях, когда значительная часть доходов федерального бюджета зависит от цены на нефть2,

1 См.: Кудрин А. Л. Бюджет — основа обеспечения долгосрочной финансовой устойчивости страны // Финансы. 2008. № 12. С. 3.

2 «За последнее десятилетие зависимость федерального бюджета и бюджетной системы Российской Федерации в целом от нефтегазовых доходов существенно возросла. Если в 2000 г. доля нефтегазовых доходов в

справедливым представляется позиция Президента РФ, отметившего, что «при высоком уровне цен на нефть необходимо накапливать резервы, обеспечивающие "подушку безопасности" в случае внешнеэкономических шоков. Опыт 2008— 2010 гг. доказал правильность такого подхода к бюджетной политике»3, при этом «мы должны быть всегда готовы к тому, что, если цена на нефть упадет, потребуется резерв, чтобы покрыть все социальные рас-ходы»4. Ученые также отмечают: «К факторам "слабости государства" относится то обстоятельство, что сложно прогнозировать трансформирующуюся экономику, отсюда необходимы большие допуски, резервы бюджета и законодательно установленные процедуры их исполнения. В условиях перенапряженности бюджета эти резервы не планируются»5. Более того, основной особенностью источников формирования данных фондов является их исчерпаемый и невозобнов-ляемый характер. Так, в условиях кризиса 2008 г. было отмечено, что созданная в России «подушка безопасности» будет служить защитой бюджетной стабильности более трех

общем объеме доходов федерального бюджета составляла около 20%, то к 2004 г. она выросла до 30%, а к 2013 г. нефтегазовые доходы составили примерно половину от всех доходов» (Доклад о результатах и основных направлениях деятельности Министерства

финансов Российской Федерации на 2014 г. и плановый период 2015—2017 гг. URL: http:// www.minfin.ru/).

3 Бюджетное послание Президента РФ Федеральному Собранию от 29 июня 2011 г. «О бюджетной политике в 2012—2014 годах»// Парламентская газета. 2011. 7 июля.

4 URL: http://www.rg.ru/2011/03/01/ pravitelstvo.html.

5 Тихомиров Ю. А. Теория компетенции.

М., 2005. С. 109—110.

лет6. Это позволяет сделать вывод, что существование и функционирование данных суверенных фондов напрямую зависит от объема сырьевых ресурсов и ограничено сроком их исчерпания.

Суверенные фонды относятся к мерам по противодействию рискам, уменьшению их негативных последствий, являются источником финансирования чрезвычайных расходов и финансово-правовым инструментом, обеспечивающим финансовую устойчивость Российской Федерации. При этом накопленные резервы не ликвидируют и не исключают возможности появления новых рисков, но создают возможность уполномоченным органам обеспечить выполнение всех необходимых мер по противодействию рискам и угрозам, обеспечению финансовой устойчивости государства и восстановлению стабильности его функционирования.

Мировая практика выработала три основных типа суверенных фондов:

направленные на обеспечение кратко- и среднесрочной макроэкономической стабилизации (например, нефтегазовые фонды Азербайджана и Казахстана, Мексики, резервный фонд Кувейта, стабилизационный фонд Чили);

ориентированные на формирование долгосрочных сбережений, в том числе для поддержки пенсионной системы (например, фонд Аляски в США, пенсионные резервные фонды Чили и Ирландии, Фонд национального благосостояния в России);

инвестиционные (например, инвестиционный фонд правительства Сингапура, Корейская инвестиционная корпорация). Во многих странах суверенные фонды выполняют одновременно несколько функций и относятся, соответственно, к разным типам (например, фонд Норве-

6 См.: Кудрин А. Л. Бюджет — основа обеспечения долгосрочной финансовой устойчивости страны. С. 3.

гии одновременно выполняет стабилизационную и сберегательную функции)7.

Каждый из этих типов суверенных фондов имеет свое назначение и цели использования, которые можно представить следующим образом: защита и стабилизация бюджета и экономики от чрезмерной нестабильности (вола-тильности) доходов (экспорта); диверсификация доходов от экспорта не-возобновляемых сырьевых товаров; получение большей прибыли, чем от управления валютными резервами; помощь монетарным властям стерилизовать (рассеять) излишнюю ликвидность; увеличение сбережений для будущих поколений; фонд социально-экономического развития; устойчивый долгосрочный рост капитала для целевых стран; политическая стратегия8.

Данные фонды различаются не только целями, но и источниками формирования, объемом денежных средств, в них поступающих, а также направлениями их расходования. Однако применительно к нашей теме исследования принципиально важной является фиксация общей цели создания — формирование резерва («подушки безопасности», денежного запаса), расходуемого для обеспечения финансовой устойчивости государства при наступлении неблагоприятных ситуаций, повлекших уменьшение доходов бюджетов и (или) увеличение расходов.

В Российской Федерации становление и развитие суверенных фондов прошло три этапа: 1) 2001— 2003 гг. (создание финансового резерва); 2) 2004—2007 гг. (создание Стабилизационного фонда); 3) 2008 г. — настоящее время (создание Резервного фонда и Фонда национального благосостояния).

7 См.: Лебединская Е. Роль нефтегазовых фондов в России // Вопросы экономики. 2012. № 3. С. 98.

8 См.: ШапагатоваБ. Национальный фонд

Республики Казахстан: инвестиции в устой-

чивое развитие. Алматы, 2011. С. 13—14.

I этап. О необходимости создания финансовых резервов государства впервые было заявлено в 2001 г. в послании Президента Федеральному Собранию. Глава государства призвал к формированию бюджета, состоящего из двух частей: первая должна была обеспечивать исполнение имеющихся государственных обязательств; другая часть бюджета должна строиться на источниках доходов, связанных с благоприятной внешнеэкономической конъюнктурой, и формировать резерв для обеспечения стабильного развития в менее благоприятные годы, а также для решения масштабных стратегических задач9. Данная позиция была обусловлена решением формирования беспрофицитного бюджета10 и предотвращения безответственного «проедания» дополнительных доходов, которые ранее формировали профицит федерального бюджета, а также предупреждения соблазна безответственного наращивания бюджетных расходов. Федеральным законом от 30 декабря 2001 г. № 194-ФЗ «О федеральном бюджете на 2002 год» был создан прообраз современных суверенных фондов — финансовый резерв в сумме 109 765,3 млн руб. (ст. 1). Финансовый резерв был сформирован за счет свободных остатков средств федерального бюджета по состоянию на 1 января 2002 г. В дальнейшем планировалось его пополнять за счет свободных остатков средств федерального бюджета по состоянию на 1 января 2002 г., за исключением определенных средств11, и превыше-

9 См.: Послание Президента РФ Федеральному Собранию (2001 г.) // Российская газета. 2001. 4 апр.

10 Глава Бюджетного кодекса РФ, посвященная профициту бюджета, признана утратившей силу. См. Федеральный закон от 5 августа 2000 г. № 116-ФЗ.

11 За исключением денежных средств, направляемых в качестве дополнительного финансирования расходов на 2002 г. по соответствующим разделам расходов федерального бюджета сверх ассигнований, установ-

ния доходов над расходами, сложившегося по результатам отчета об исполнении федерального бюджета на первый квартал, полугодие, девять месяцев и год с необходимостью отражения в отчете суммы средств, поступивших в федеральный бюджет от размещения средств финансового резерва.

Как видим, на данном этапе развития бюджетных отношений разделения доходов на нефтяные и иные не производилось. Порядок образования, использования и управления финансовым резервом был установлен приказом Министерства финансов РФ12 и постановлением Правительства РФ13.

Цели использования финансового резерва несколько отличались от целей использования современными суверенными фондами и заключались в возможности расходования на: замещение внутренних источников финансирования дефицита федерального бюджета — поступлений от размещения государственных ценных бумаг, поступлений от продажи имущества, находящегося в государственной собственности; замещение внешних источников финансирования дефицита федерального бюджета; погашение государственного долга Российской Федерации.

Средства финансового резерва могли быть размещены на финансовых рынках в первоклассных высоколиквидных государственных ценных бумагах (в том числе правительств иностранных государств)14.

ленных ст. 31 и 38 Федерального закона о федеральном бюджете на 2002 г.

12 См. приказ Минфина России от 24 мая 2002 г. № 105 «О Порядке образования, использования и управления средствами финансового резерва».

13 См. постановление Правительства РФ от 20 мая 2002 г. № 322 «О порядке управления средствами финансового резерва» (документ не применяется в связи с истечением срока действия).

14 См. регламент осуществления опера-

ций со средствами финансового резерва

Аналогично нынешнему порядку средства, полученные от размещения средств финансового резерва, учитывались в составе доходов финансового резерва. При этом существовал прямой запрет на финансирование расходов федерального бюджета за счет средств финансового резерва в 2002 г. в целях избежания образования дефицита федерального бюджета. Отчетность о расходовании средств финансового резерва значительно не изменилась. Так, Правительство РФ ежеквартально нарастающим итогом одновременно с ежеквартальным отчетом об исполнении федерального бюджета на 2002 г. представляло в Государственную Думу сведения об объемах и о направлениях расходования, о способах и об объемах размещения средств финансового резерва. В поисках оптимального управления дополнительными доходами государство посчитало необходимым создать фонд, в котором накапливаются поступления от экспорта нефти, для того, чтобы избежать колебаний этих ограниченных доходов, способных подорвать финансовую стабильность страны.

Таким образом, финансовый резерв просуществовал два года и в соответствии с Федеральным законом от 23 декабря 2003 г. № 186-ФЗ «О федеральном бюджете на 2004 год» средства финансового резерва по состоянию на 1 января 2004 г. подлежали зачислению в Стабилизационный фонд.

II этап начинает отсчет с 2004 г. и характеризуется созданием «более сложного и эффективного инструмента — Стабилизационного фон-да»15. Стабилизационный фонд РФ был определен как часть средств федерального бюджета, образующаяся за счет превышения цены на

(утв. приказом Минфина России от 24 мая 2002 г. № 105).

15 Кудрин А. Стабилизационный фонд: зарубежный и российский опыт // Вопросы экономики. 2006. № 2. С. 31.

нефть над базовой ценой на нефть, подлежащая обособленному учету, управлению и использованию, призванный обеспечивать сбалансированность федерального бюджета при снижении цены на нефть ниже базовой16. С этого периода возникло разделение доходов федерального бюджета на нефтяные и ненефтяные и вводится понятие «сверхдоходы бюджета». Изменилась и цель использования средств Стабилизационного фонда, которая была обозначена как обеспечение сбалансированности федерального бюджета, сохранившая актуальность и для современных суверенных фондов.

Стабилизационный фонд был образован с целью создать бюджетный резерв, призванный «страховать» бюджетную систему от возможных негативных шоков, связанных с резким падением цен на нефть, и эффективное управление которым могло бы иметь ключевое значение для обеспечения стабильности и устойчивости государства. К характерным особенностям Стабилизационного фонда можно отнести: исключительную задачу по минимизации потерь при уменьшении доходов федерального бюджета от краткосрочных колебаний мировых цен; законодательное закрепление фиксированных источников доходов формирования Стабилизационного фонда; прозрачность формирования и использования средств Стабилизационного фонда.

Управление средствами Стабилизационного фонда осуществлялось Министерством финансов РФ17.

16 Под базовой ценой на нефть понималась цена на сырую нефть марки Urals, эквивалентная 146 долл. США за одну тонну (20 долл. США за баррель), с 1 января 2006 г. — эквивалентная 197,1 долл. США за одну тонну (27 долл. США за баррель).

17 См. постановление Правительства РФ от 21 апреля 2006 г. № 229 «О порядке управления средствами Стабилизационного фонда Российской Федерации» (утратил силу с 1 февраля 2008 г. в связи с изданием по-

При этом отдельные полномочия по управлению средствами Стабилизационного фонда могли осуществляться Центральным банком РФ по договору с Правительством РФ. Как мы видим, перечень субъектов, уполномоченных на управление суверенными фондами, изменился в настоящее время в сторону расширения субъектного состава.

III этап. С 1 января 2008 г. Стабилизационный фонд, официально прекративший свое существование, был разделен на два новых фонда — Резервный фонд и Фонд национального благосостояния (ФНБ). Средства Стабилизационного фонда РФ по состоянию на 1 января 2008 г. зачислялись в Резервный фонд и Фонд национального благосостояния не позднее 1 февраля 2008 г.18

Основная цель разделения заключалась в переходе от среднесрочной устойчивости к долгосрочной, поскольку объем накопленных средств, а также ожидаемые в будущем цены на нефть и, соответственно, поступления в фонд существенно превышали объем средств, необходимых для выполнения стабилизационной функции в краткосрочном (среднесрочном) периоде. Кроме того, в целях снижения риска невыполнения бюджетных обязательств в случае ухудшения внешнеэкономической конъюнктуры и сохранения доходов от невозобновляемых ресурсов для будущих поколений законодатель предложил часть средств Стабилизационного фонда выделить в новый фонд — Фонд национального благосостояния, средства которого должны были использоваться

становления Правительства РФ от 29 декабря 2007 г. № 955).

18 См. Федеральный закон от 26 апреля

2007 г. № 63-ФЗ «О внесении изменений в Бюджетный кодекс Российской Федерации в части регулирования бюджетного процесса и приведении в соответствие с бюджетным законодательством Российской Федерации отдельных законодательных актов Российской Федерации».

для поддержки пенсионной системы (за счет активного инвестирования и высоких инвестиционных доходов), а не в качестве бюджетных резервов, обеспечивающих финансовую стабильность государства.

Данные суверенные фонды19 были призваны обеспечивать выполнение государством своих расходных обязательств в случае снижения поступлений нефтегазовых доходов в федеральный бюджет. На Резервный фонд была возложена задача по обеспечению стабильности экономического развития страны, уменьшению инфляционного давления и снижению зависимости национальной экономики от колебаний поступлений от экспорта невозобновляемых природных ресурсов. Резервный фонд стал прямым преемником Стабилизационного фонда, за исключением двух важных моментов: расширился список поступающих в фонд доходов федерального бюджета; был четко определен механизм использования средств Резервного фонда в случае ухудшения внешнеэкономической конъюнктуры (он должен компенсировать разницу от нефтегазовых доходов в рамках установленного нефтегазового трансферта). Фонд национального благосостояния был призван стать частью правового механизма пенсионного обеспечения граждан Российской Федерации в длительной перспективе и обеспечить долгосрочную устойчивость пенсионной системы.

Таким образом, к настоящему времени для обеспечения сбалансированности бюджета сформированы особые финансово-правовые инструменты — суверенные фонды, формируемые за счет неналоговых доходов нефтегазового сектора. Применение

19 В целях избежания повторов понятия «Резервный фонд», «Фонд национального благосостояния» и «суверенный(ые) фонд(ы)» употребляются как тождественные (при условии использования по отношению к Резервному фонду и ФНБ аналогичных характеристик).

данных инструментов в финансово-правовом механизме обеспечения финансовой устойчивости России производится по специальной процедуре уполномоченными органами, которая предусмотрена в рамках общего процесса планирования, управления расходами бюджета, а также в процессе распределения бюджетных доходов.

Необходимость тщательного правового регулирования отношений, возникающих в процессе управления Резервным фондом и ФНБ, обусловлена их высокой социально-экономической значимостью и ролью в обеспечении финансовой устойчивости Российской Федерации. Правовое регулирование суверенных фондов имеет сложную структуру. Несмотря на то что средства фондов являются средствами федерального бюджета, используемого на основании единственного федерального закона — закона о федеральном бюджете, правовой режим резервов определяется множеством нормативных правовых актов и, таким образом, имеет особое правовое регулирование в отличие от иных средств бюджета. Основным нормативным правовым актом, определяющим правовой режим денежных средств, сформированных в форме Резервного фонда и ФНБ, является Бюджетный кодекс РФ. При этом, несмотря на то что суверенные фонды являются частью средств федерального бюджета, действие норм бюджетного законодательства, закрепляющего требования к порядку формирования, распределения и расходования средств федерального бюджета, распространяется на суверенные фонды весьма ограниченно. Так, первоначально функционирование суверенных фондов не основывается на реализации таких принципов, как подведомственность расходов, общее (совокупное) покрытие расходов бюджетов, прозрачность (открытость). В то же время законодатель вводит и дополнительную специфическую цель управления данными фонда-

ми, которая не может быть применена к обычным средствам бюджета, — это обеспечение сохранности средств указанных фондов и стабильного уровня доходов от их размещения в долгосрочной перспективе. В отношении обычных средств федерального бюджета установлено, что «извлечение дополнительной экономической выгоды в результате операций со средствами бюджетов не может являться целью финансовой деятельности государства»20.

Еще одной специфической чертой суверенных фондов является достаточно подробная регламентация порядка их управления на подзаконном уровне.

Фактически создание и функционирование резервных фондов должно было обеспечить нормальное функционирование и финансовую устойчивость государства на определенный период, период снижения влияния рисков и угроз и ликвидации последствий негативных вызовов и кризисов. Продолжительность проявления резервного потенциала фондов зависит от периода существования негативных явлений, объема накопленных ресурсов и эффективности управления уполномоченными органами. При этом повторимся, что данные резервы имеют исчерпаемый характер и, соответственно, их стабилизирующая функция имеет ограниченный срок действия. В связи с этим Министерство финансов РФ, осознавая риски, связанные с их исчерпаемостью и резким падением цен на сырьевые товары, проводит взвешенную и ответственную бюджетную политику, «основанную на ненаращивании обязательств сверх уровня, который может быть профинансирован при среднем уровне цен за долгосрочный период»21.

20 Постановление КС РФ от 17 июня 2004 г. № 12-П.

21 Доклад о результатах и основных направлениях деятельности Министерства

финансов Российской Федерации на 2014 год

Итак, что же представляют собой современные суверенные фонды Российской Федерации? Как уже было отмечено, Российская Федерации в настоящее время обладает двумя суверенными фондами — Резервным фондом и Фондом национального благосостояния.

Резервный фонд Российской Федерации является основным источником финансовых ресурсов, предназначенных для обеспечения финансовой устойчивости Российской Федерации. Основной его целью выступает поддержание сбалансированности федерального бюджета в условиях снижения объема доходов (например, в условиях резкого падения цен на нефть) при сохранении объема принятых расходных обязательств. Первоначальное использование средств Резервного фонда позволяет избежать чрезмерного сокращения расходов бюджета и (или) золотовалютных резервов, резкого роста государственных заимствований (и, соответственно, повышения государственного долга). Кроме того, как показывает практика, использование Резервного фонда позволяет осуществлять финансирование дополнительных расходов, не предусмотренных законом о бюджете и принятых в рамках Программы антикризисных мер Правительства РФ22.

Правовой режим бюджетных средств, составляющих Резервный фонд, закреплен Бюджетным кодексом РФ. Так, Резервный фонд пред-

и плановый период 2015—2017 годов. URL: http://www.minfin.ru/.

22 См.: Федеральный закон от 26 декабря

2014 г. № 449-ФЗ «О внесении изменений в Бюджетный кодекс Российской Федерации» (принятый в рамках финансового обеспечения дополнительных расходов, предусмотренных Антикризисным планом (распоряжение Правительства РФ от 27 января

2015 г. № 98-р «Об утверждении плана первоочередных мероприятий по обеспечению устойчивого развития экономики и социальной стабильности в 2015 году»).

ставляет собой часть средств федерального бюджета, подлежащих обособленному учету, управлению и использованию в целях обеспечения сбалансированности (покрытия дефицита) федерального бюджета (ч. 1 ст. 969). Также Кодексом установлено требование о размере Фонда и необходимости его ежегодной фиксации в федеральном законе о бюджете на соответствующий год и период. Например, в 2016 г. установлена нормативная величина Резервного фонда в сумме 5 507 110 000,0 тыс. руб.23, которая может не совпадать с реальной

величиной24.

Бюджетный кодекс РФ устанавливает источники формирования Резервного фонда, к которым относятся дополнительные нефтегазовые доходы федерального бюджета25 и доходы от управления средствами Фонда26.

23 См. Федеральный закон от 14 декабря 2015 г. № 359-Ф3 «О федеральном бюджете на 2016 год».

24 В настоящее время совокупный объем средств Резервного фонда на 1 января 2016 г. составил 3 640,57 млрд руб. (4,6% к ВВП). URL: http://www.minfin.ru/ru/perfomance/ reservefund/statistics/volume /.

25 Дополнительные нефтегазовые доходы федерального бюджета определяются как разница между нефтегазовыми доходами, рассчитанными исходя из прогнозируемой цены на нефть либо поступившими в федеральный бюджет за отчетный финансовый год, и нефтегазовыми доходами, рассчитанными исходя из базовой цены на нефть (п. 4 ст. 969 БК РФ). В свою очередь, к нефтегазовым доходам федерального бюджета относятся доходы федерального бюджета от уплаты: налога на добычу полезных ископаемых в виде углеводородного сырья (нефть, газ горючий природный из всех видов месторождений углеводородного сырья, газовый конденсат из всех видов месторождений углеводородного сырья); вывозных таможенных пошлин на нефть сырую; вывозных таможенных пошлин на газ природный; вывозных таможенных пошлин на товары, выработанные из нефти (ст. 966 БК РФ).

26 Действие данной нормы приостановлено с 1 февраля 2016 г. до 1 февраля 2017 г.

Резервный фонд может быть использован: на покрытие дефицита федерального бюджета (объем использования средств Фонда на покрытие дефицита федерального бюджета устанавливается федеральным законом о федеральном бюджете на очередной финансовый год и плановый период); на досрочное погашение государственного долга Российской Федерации (также в соответствии с федеральным законом о федеральном бюджете на очередной финансовый год и плановый период); на замещение не поступающих в ходе исполнения федерального бюджета доходов федерального бюджета (за исключением нефтегазовых доходов федерального бюджета); на замещение государственных заимствований Российской Федерации в размере, установленном указанным федеральным законом на соответствующий год.

Средства суверенных фондов могут также составлять часть международных (золотовалютных) резервов Российской Федерации (часть Резервного фонда ФНБ, номинированная в иностранной валюте и размещенная Правительством РФ на счетах в Банке России, которая инвестируется Банком России в иностранные финансовые активы).

В отношении Резервного фонда федеральным законодателем установлен только перечень средств, в которых могут размещаться средства Резервного фонда. Это иностранная валюта и определенные виды финансовых активов, номинированных в иностранной валюте27. Детальное ре-

См. Федеральный закон от 3 ноября 2015 г. № 301-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с Федеральным законом "О федеральном бюджете на 2016 год"».

27 Виды финансовых активов, номинированных в иностранной валюте, в которых могут размещаться средства Резервного фонда: долговые обязательства иностранных государств, иностранных государственных агентств и центральных банков; долговые

гулирование порядка управления Резервным фондом установлено на подзаконном уровне. Так, в соответствии с постановлением Правительства РФ от 29 декабря 2007 г. № 955 «О порядке управления средствами Резервного фонда» дополнительно установлены предельные доли разрешенных финансовых активов в общем объеме размещенных средств Резервного фонда (п. 2); требования к финансовым активам, в которые могут размещаться средства Резервного фонда (п. 3); полномочия Министерства финансов РФ по управлению средствами Резервного фонда (п. 4), предоставлению отчетности об управлении (п. 6) и информированию общества о величине активов Резервного фонда (п. 7).

Валютная структура средств Резервного фонда на счетах в Банке России (в соответствующей валюте на конец периода)28 представлена следующим образом:

Валюта Октябрь 2015 Ноябрь 2015 Декабрь 2015

Доллары США 29,62 27,23 22,71

Евро 26,62 24,39 20,26

Фунт стерлингов 4,46 4,11 3,44

Рубли — — —

Фонд национального благосостояния. Правовой режим бюджетных средств, составляющих ФНБ, также закреплен Бюджетным кодексом РФ. Цели использования ФНБ29

обязательства международных финансовых организаций, в том числе оформленные ценными бумагами; депозиты и остатки на банковских счетах в иностранных банках и кредитных организациях; депозиты и остатки на банковских счетах в Центральном банке Российской Федерации (п. 3 ст. 9611 БК РФ).

28 URL: http://www.minfin.ru/ru/ p erfomance/reservefund / statistics/ res_key/.

29 Совокупный объем средств ФНБ на 1 января 2016 г. составил 5 227,18 млрд руб. (6,6% к ВВП). URL: http://www.minfin.ru/ru/ p erfomance / nationalwealthfund / statistics/.

являются четко определенными и законодательно закрепленными. Бюджетный кодекс РФ определяет их как обеспечение софинансирования добровольных пенсионных накоплений граждан Российской Федерации и сбалансированности (покрытия дефицита) бюджета Пенсионного фонда РФ. Как видим, расходование средств ФНБ должно иметь исключительно социальную направленность, ФНБ ориентирован на накопление ресурсов на длительную перспективу, обусловленное исчерпанием запасов полезных ископаемых, ухудшением демографического баланса и другими ситуациями, угрожающими национальной безопасности РФ.

К сожалению, стоит констатировать существование рисков, связанных с возможностью корректировки этих целей и условий расходования данного суверенного фонда. Так, в настоящее время в Государственную Думу внесен проект федерального закона № 937034-6 «О внесении изменений и дополнений в статью 9610 Бюджетного кодекса Российской Федерации», предусматривающий дополнение целей использования ФНБ софинансирова-нием капитального ремонта общего имущества многоквартирных домов и коммунальной инфраструктуры. На наш взгляд, расширение целей использования Фонда, изначально формируемого и предназначенного для будущих поколений, не согласуется с правовой природой данного Фонда и в целом не способствуют стабильности российского законодательства и устойчивости публичных финансов.

Бюджетным кодексом РФ установлено требование о размере Фонда и необходимости его ежегодной фиксации в федеральном законе о бюджете на соответствующий год и плановый период.

Формирование ФНБ ставится в зависимость от накопленного объема средств Резервного фонда. В частности, в БК РФ зафиксировано, что ФНБ формируется за счет дополни-

тельных нефтегазовых доходов федерального бюджета в случае, если накопленный объем средств Резервного фонда достигает его нормативной величины с учетом положений п. 4 ст. 199 БК РФ30 и доходов от управления средствами Фонда31.

Направления использования средств ФНБ можно разделить на две группы: 1) социальная, стратегическая и долгосрочно-перспективная (обеспечение софинансиро-вания добровольных пенсионных накоплений граждан Российской Федерации, а также сбалансированности (покрытия дефицита) бюджета Пенсионного фонда РФ); 2) стабилиза-ционно-развивающая (обеспечение достаточности собственных средств (капитала) государственной корпорации «Банк развития и внешнеэкономической деятельности (Внешэко-номбанк)»32, — финансовое обеспечение самоокупаемых инфраструктурных и других приоритетных проектов с ограниченным сроком их реализа-

ции)33.

30 После достижения нормативной величины Резервного фонда общий объем расходов федерального бюджета может быть увеличен на сумму, составляющую не более 50% дополнительных нефтегазовых доходов федерального бюджета с их направлением на финансовое обеспечение инфраструктурных и других приоритетных проектов с ограниченным сроком их реализации, с одновременным уменьшением на указанную сумму объема дополнительных нефтегазовых доходов, перечисляемых в ФНБ (п. 4 ст. 199 БК РФ).

31 Действие данной нормы приостановлено с 1 февраля 2016 г. до 1 февраля 2017 г. См. Федеральный закон от 3 ноября 2015 г. № 301-ФЗ.

32 Средства Фонда национального благосостояния могут быть размещены во Внешэкономбанке на депозиты на общую сумму не более 410 млрд руб. См. Федеральный закон от 13 октября 2008 г. № 173-ФЗ «О дополнительных мерах по поддержке финансовой системы Российской Федерации».

33 Перечень инфраструктурных и других

приоритетных проектов устанавливается

В 2013 г. в Российской Федерации принято важное и стратегическое решение о размещении средств ФНБ в финансовые активы инфраструктурных проектов — строительство Центральной кольцевой автомобильной дороги (Московская область) и модернизация железнодорожной инфраструктуры Байкало-Амурской и Транссибирской железнодорожных магистралей с развитием пропускных и провозных способностей. Кроме того, утверждены правила размещения средств ФНБ в ценные бумаги российских эмитентов, связанные с реализацией самоокупаемых инфраструктурных проектов. Это дает возможность реализовывать крупнейшие инфраструктурные проекты федерального значения за счет повышения эффективности перераспределения нефтегазовых доходов Российской Федерации. По мнению некоторых авторов, в настоящее время средства Фонда превратились в источник стимулирования инвестиционной активности участников гражданского оборота34. При этом следует отметить, что инвестиции суверенных резервов в данное направление имеют долгосрочный горизонт возврата, в результате чего сокращается объем резервов, необходимых для противодействия рискам и угрозам в условиях различных кризисов. Кроме того, сохраняется низкий уровень эффективности государственных расходов, что определяет высокие издержки при реализации крупных проектов. В рейтинге индекса глобальной конкурентоспособности по индикатору «Расточительность в государ-

Правите льством РФ. Так, Порядок и правила размещения средств Фонда национального благосостояния в ценные бумаги российских эмитентов, связанные с реализацией самоокупаемых инфраструктурных проектов, утверждены постановлением Правительства РФ от 5 ноября 2013 г. № 990.

34 См.: Васянина Е. Л. К вопросу об эффективности управления государственными доходами // Финансовое право. 2014. № 9. С. 15—19.

ственных расходах» Россия занимает низкие позиции и значительно отстает от Казахстана35.

Для ФНБ закреплен более широкий (по сравнению с Резервным фондом) перечень средств, в которых могут размещаться его средства — это долговые обязательства иностранных государств, иностранных государственных агентств36 и центральных банков; долговые обязательства международных финансовых организаций, в том числе оформленные ценными бумагами; депозиты и остатки на банковских счетах в банках и кредитных организациях, а также в государственной корпорации «Банк развития и внешнеэкономической деятельности (Внешэкономбанк)», в том числе в целях финансирования самоокупаемых инфраструктурных проектов, перечень которых утверждается Правительством РФ37; депозиты и остатки на банковских счетах в Цен-

35 См. Решение от 13 мая 2014 г. № 74 Коллегии Евразийской экономической комиссии «О проекте Решения Совета Евразийской экономической комиссии «О проекте Решения Высшего Евразийского экономического совета «Об основных ориентирах макроэкономической политики государств — членов Таможенного союза и Единого экономического пространства на 2014—2015 годы».

36 См. Перечень иностранных государственных агентств, в долговые обязательства которых могут размещаться средства Фонда национального благосостояния (утв. приказом Минфина РФ от 24 января 2008 г. № 22).

37 См. постановление Правительства РФ от 5 ноября 2013 г. № 990 «О порядке размещения средств Фонда национального благосостояния в ценные бумаги российских

эмитентов, связанные с реализацией самоокупаемых инфраструктурных проектов» (вместе с «Правилами размещения средств Фонда национального благосостояния в ценные бумаги российских эмитентов, связанные с реализацией самоокупаемых инфраструктурных проектов»); Основные направления деятельности Правительства Российской Федерации на период до 2018 года (утв. Правительством РФ 31 января 2013 г.).

тральном банке РФ; долговые обязательства и акции юридических лиц, в том числе российские ценные бумаги, связанные с реализацией самоокупаемых инфраструктурных проектов, перечень которых утверждается Правительством РФ; паи (доли участия) инвестиционных фондов (п. 4 ст. 9611 БК РФ). Регулирование порядка управления ФНБ происходит по аналогии с Резервным фондом, т. е. на подзаконном уровне. Так, постановлением Правительства РФ от 19 января 2008 г. № 18 «О порядке управления средствами Фонда национального благосостояния» детализирован перечень средств, в которых могут размещаться средства ФНБ (п. 1); установлены максимальные доли разрешенных финансовых активов в общем объеме размещенных средств Фонда (п. 2); закреплены требования к финансовым активам, в которые могут размещаться средства Фонда (п. 3); полномочия Министерства финансов РФ по предоставлению отчетности об управлении (п. 6) и информированию общества о величине активов ФНБ (п. 7).

Валютная структура средств ФНБ на счетах в Банке России (в соответствующей валюте на конец периода)38 представлена следующим образом:

Для достижения и реализации роли и выполнения предназначения суверенных фондов законодатель установил особую цель управления данными активами, отличную от общей цели расходования средств федерального бюджета, — это обес-

38 URL: http://www.minfin.ru/ru/ perfomance/natюnalwealthfund/statistics/ &Ь_кеу/.

печение сохранности средств указанных фондов и стабильного уровня доходов от их размещения в долгосрочной перспективе39. А. А. Сахаров отмечает, что «выбор стратегии управления средствами суверенных фондов зависит от приемлемого соотношения риска/доходности (стабильности). Управляющие могут иметь различные цели своей деятельности: в одном случае главное — максимизировать доходность, в другом приоритетом является гарантия сохранности средств»40.

Управление средствами Резервного фонда и ФНБ осуществляется единым органом — Министерством финансов РФ в порядке, установленном Правительством РФ. Обслуживание счетов суверенных фондов происходит по раздельным счетам друг от друга и от «обычной» части федерального бюджета, но в рамках единой системы казначейского обслуживания счетов бюджета и возлагается на Федеральное казначейство и Центральный банк РФ. Проведение расчетов и перечисления средств в связи с формированием и использованием дополнительных нефтегазовых доходов федерального бюджета, средств Резервного фонда и ФНБ осуществляется на основании четко установленных Правил, утвержденных постановлением Правительства РФ41.

39 Управление средствами Резервного фонда и Фонда национального благосостояния в целях обеспечения стабильного уровня доходов от их размещения в долгосрочной перспективе допускает возможность получения отрицательных финансовых результатов в краткосрочном периоде.

40 Сахаров А. А. Суверенные фонды благосостояния. Опыт России // Регламентация банковских операций. Документы и комментарии. 2008. № 6.

41 См. постановление Правительства РФ от 14 августа 2013 г. № 699 «О проведении расчетов и перечислении средств в связи с

формированием и использованием дополнительных нефтегазовых доходов федерального бюджета, средств Резервного фонда и Фонда национального благосостояния, а так-

Валюта Октябрь 2015 Ноябрь 2015 Декабрь 2015

Доллары США 20,98 20,45 19,67

Евро 21,99 21,50 20,76

Фунт стерлингов 4,03 3,95 3,83

Рубли — — —

Отдельные полномочия по управлению средствами Резервного фонда возлагаются на Центральный банк РФ, а по управлению средствами ФНБ — на Центральный банк РФ и специализированные финансовые организации на основании договоров, заключаемых Министерством финансов РФ в порядке, установленном Правительством РФ с соблюдением требований законодателя к доверительному управляющему (п. 41 ст. 9611 БК РФ). Кроме того, некоторыми полномочиями обладают Внешэкономбанк (в части управления переданной ему части ФНБ) и кредитные организации (в части управления средствами, выделенными на финансовое обеспечение самоокупаемых инфраструктурных и других приоритетных проектов с ограниченным сроком их реализации).

Передача средств ФНБ в доверительное управление вызывает определенный интерес у ученых. Так, С. В. Ячевская отмечает необходимость анализа правовой основы доверительного управления суверенными фондами, правовых особенностей создания нового финансового института (специализированной финансовой организации) по управлению суверенными фондами, а также административно-правового аспекта передачи государственных функций указанному субъекту права42. О. А. Акопян, отмечая постепенное изменение подходов к управлению публичными финансами, связывает его с планами по созданию Россий-

же о признании утратившими силу отдельных актов Правительства Российской Федерации» (вместе с «Правилами проведения расчетов и перечисления средств в связи с формированием и использованием дополнительных нефтегазовых доходов федерального бюджета, средств Резервного фонда и Фонда национального благосостояния»).

42 См.: Ячевская С. В. Правовые аспекты деятельности финансового института по управлению суверенными фондами // Закон. 2012. № 12. С. 163—167.

ского государственного финансового агентства. Фактически речь идет о создании государственной управляющей компании, которой будет передана в управление значительная часть государственных финансов, в том числе средства Фонда национального благосостояния, и ряд иных финансовых ресурсов43. Однако попытка реализации этой идеи выявила наличие многих нерешенных проблем и, на наш взгляд, требует создания альтернативных механизмов повышения эффективности управления средствами суверенных фондов.

Исследование зарубежного опыта функционирования различных моделей управления средствами суверенных фондов, как государственных, так и негосударственных, говорит об отсутствии единой системы управления и показывает задействование различных субъектов управ-ления44.

Учитывая стратегическое значение данных фондов для обеспечения финансовой устойчивости Российской Федерации, необходимо особо акцентировать внимание уполномоченных органов именно на совершенствовании правовых механизмов по управлению ими. Более того, вопросы оптимального формирования, качественного управления, а самое главное, эффективного использования средств суверенных фондов остаются и будут всегда оставаться наиболее актуальными для широкого обсуждения в нашем обществе.

Результаты управления денежными средствами суверенных фондов подлежат обязательному контролю со стороны уполномоченных органов. Помимо общих контрольных мероприятий, осуществляемых на всех стадиях бюджетного процесса, в отношении средств,

43 См.: Акопян О. А. Правовые решения в экономической сфере // Журнал российского права. 2014. № 1. С. 78— 87.

44 См.: Сахаров А. А. Указ. соч.

образующих суверенные фонды, предусмотрен ряд дополнительных контрольных мероприятий субъектами как внутреннего, так и внешнего финансового контроля. Так, Правительство РФ должно предоставить отчет: а) об объемах и о направлениях использования юридическими лицами кредитов, предоставленных российскими банками на реализацию приоритетных инфраструктурных проектов за счет выделенных на их докапита-лизацию средств ФНБ, с указанием юридических лиц, которым предоставлены кредиты; б) о направлении средств ФНБ, привлеченных государственной корпорацией «Банк развития и внешнеэкономической деятельности (Внешэкономбанк)», на кредитование организаций реального сектора экономики (включая наименования организаций, объемы и условия выдачи кредитов), а также об использовании данной государственной корпорацией средств Фонда, не направленных по состоянию на отчетную дату на кредитование организаций реального сектора экономики45. При проведении последующего контроля Счетной палатой РФ за исполнением федерального бюджета в Минфине России осуществляется проверка и анализ выполнения бюджетных полномочий, установленных ст. 165 и др. БК РФ в части управления средствами Резервного фонда и Фонда национального бла-госостояния46. Данные мероприя-

45 См. Федеральный закон от 20 апреля 2015 г. № 87-ФЗ «Об отчете Правительства Российской Федерации и информации Центрального банка Российской Федерации о реализации плана первоочередных мероприятий по обеспечению устойчивого развития экономики и социальной стабильности в 2015 году».

46 «СГА 203. Стандарт внешнего государственного аудита (контроля). Последующий контроль за исполнением федерального бюджета» (утв. коллегией Счетной палаты РФ, протокол от 20 февраля 2015 г. № 5К (1016)).

тия предусматривают проверку и анализ формирования, управления и использования средств фондов, в частности оценку полноты и своевременности формирования в отчетном финансовом году фондов за счет нефтегазовых доходов федерального бюджета, и доходов от управления средствами фондов, а также использования средств фондов; проверку соблюдения бюджетного законодательства и нормативных правовых актов Российской Федерации при формировании, управлении и использовании средств фондов; проверку и анализ изменения совокупного объема средств фондов; проверку и анализ запланированных и фактически поступивших доходов от управления средствами Резервного фонда и Фонда национального благосостояния; проверку и анализ курсовой разницы по средствам фондов и на счетах по учету их средств; анализ доходности размещения средств фондов на счетах в иностранной валюте и в валюте Российской Федерации.

На основании вышеизложенного можно выделить следующие функции и признаки суверенных фондов Российской Федерации.

Суверенные фонды выполняют следующие функции:

аккумулирующую (заключается в формировании резервов, бюджетного запаса для государства);

защитную (заключается в гарантировании выполнения всех задач и функций государства при наступлении негативных вызовов и угроз финансовой устойчивости РФ);

сдерживающую (реализуется при высоких ценах на сырьевые ресурсы, сосредотачивает в себе сверхдоходы и сдерживает их поступление в оборот);

стабилизационную (заключается в основном предназначении резервов: обеспечение сбалансированности федерального бюджета и финансирования его дефицита, обеспечении финансовой устойчивости госу-

дарства для недопущения усиления последствий кризисов);

обеспечительно-стимулирующую (проявляется в случае направления финансовой поддержки различным субъектам для выполнения поставленных перед ними целей и задач, например, для обеспечения достаточности собственных средств (капитала) государственной корпорации «Банк развития и внешнеэкономической деятельности (Внешэкономбанк)», для финансирования самоокупаемых инфраструктурных проектов и др.);

перспективно-перераспределительную (заключается в сохранении части национального богатства, имеющего исчерпаемый и невозоб-новляемый характер, для будущих поколений).

К признакам суверенных фондов относятся:

принадлежность государству (суверенность) (образуется в составе федерального бюджета, являющегося частью казны Российской Федерации);

правовая форма обеспечения финансовой устойчивости государства;

специфичность правового регулирования (динамичность, параллельность, срочность);

двойственность цели расходования (покрытие дефицита бюджета — первоначальная цель; вторичные цели устанавливаются отдельным федеральным законом о бюджете либо иными нормативными правовыми актами);

ограниченный срок существования (связан с исчерпанием источников, за счет которых происходит формирование данных фондов);

специальные субъекты управления (Правительство РФ, Минфин России, Центральный банк РФ);

специальные условия расходования (только при наличии рисков и угроз обеспечению сбалансированности бюджета);

наличие промежуточной цели управления фондом (извлечение дохода при управлении, при условии обеспечения их сохранности);

специфичные источники формирования (формируются за счет нефтегазовых доходов);

независимость (параллельность) управления фондами от управления «обычной» частью федерального бюджета.

Таким образом, суверенный фонд представляет собой часть средств федерального бюджета, образованный в целях обеспечения финансовой устойчивости государства, находящийся в управлении специаль-ного(ых) органа(ов) и предназначенный для финансового обеспечения выполнения задач и функций государства при возникновении рисков и угроз сбалансированности бюджета. Следует подчеркнуть, что более перспективной представляется трансформация основной цели использования суверенных фондов — из «фонда обеспечения финансовой устойчивости» в условиях кризиса в фонд «гаранта стабильности и процветания».

Библиографический список

Акопян О. А. Правовые решения в экономической сфере // Журнал российского права. 2014. № 1.

Бюджетное послание Президента РФ Федеральному Собранию от 29 июня 2011 г. «О бюджетной политике в 2012—2014 годах»// Парламентская газета. 2011. 7 июля.

Васянина Е. Л. К вопросу об эффективности управления государственными доходами // Финансовое право. 2014. № 9.

Доклад о результатах и основных направлениях деятельности Министерства финансов Российской Федерации на 2014 г. и плановый период 2015—2017 гг. URL: http://www. minfin.ru/.

Кудрин А. Л. Бюджет — основа обеспечения долгосрочной финансовой устойчивости страны // Финансы. 2008. № 12.

Кудрин А. Стабилизационный фонд: зарубежный и российский опыт // Вопросы экономики. 2006. № 2.

Лебединская Е. Роль нефтегазовых фондов в России // Вопросы экономики. 2012. № 3.

Послание Президента РФ Федеральному Собранию (2001 г.) // Российская газета. 2001. 4 апр.

Сахаров А. А. Суверенные фонды благосостояния. Опыт России // Регламентация банковских операций. Документы и комментарии. 2008. № 6.

Тихомиров Ю. А. Теория компетенции. М., 2005.

Шапагатова Б. Национальный фонд Республики Казахстан: инвестиции в устойчивое развитие. Алматы, 2011.

Ячевская С. В. Правовые аспекты деятельности финансового института по управлению суверенными фондами // Закон. 2012. № 12.

Правовые принципы налогообложения семей

ЖУРАВЛЕВА Оксана Олеговна, ведущий научный сотрудник Института законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве Российской Федерации, кандидат юридических наук

117218, Россия, г. Москва, ул. Большая Черемушкинская, 34

E-mail: ozhura@gmail.com

В Концепции государственной семейной политики в Российской Федерации на период до 2025 года совершенствование системы налогообложения для лиц с семейными обязанностями с учетом идеи посемейного налогообложения рассматривается как одна из составляющих развития системы государственной поддержки семей, в том числе при рождении и воспитании детей. Однако названная идея не раскрыта. На основе анализа результатов юридических, социологических и экономических исследований, а также с учетом действующих актов Евразийского экономического союза, национального законодательства о налогах и сборах выявлено понятие налогообложения семей, правовые принципы налогообложения семей в Российской Федерации, рассмотрены механизмы их реализации, даны предложения по устранению выявленных пробелов в правовом регулировании. Сделан вывод, что участие России в различных интеграционных объединениях предполагает уточнение сложившихся ранее отдельных институтов, направленных на реализацию принципов налогообложения семей в национальном законодательстве, поскольку происходит уравнивание статусов субъектов, ранее признававшихся неравными, в том числе для целей налогообложения.

Ключевые слова: принципы, налог, справедливость, определенность, равенство, семья, брак, ребенок, налогооблагаемая единица, Евразийский экономический союз, Европейский Союз.

Legal Principles of Family Taxation

O. O. ZHURAVLEVA, candidate of legal sciences

The Institute of Legislation and Comparative Law under the Government of the Russian Federation

34, Bolshaya Cheremushkinskaya st., Moscow, Russia, 117218

E-mail: ozhura@gmail.com

The article focuses on the tax legal basis for family policy realization in Russia. The subject of the research is the principles of family taxation, their definition and implementation in the domestic legislation. Russian tax legislation is based on individual taxation of physical persons' income. Taxation depends on a family's status only for tax residents of the RF. There are some deviations in the implementation of the principles of equality and fairness in the tax legislation, which deal with the double deduction and in some situations may cause the infringement of taxpayers' rights. The