Демографический процесс как объект управления на государственном и региональном уровне

ДЕМОГРАФИЧЕСКИЙ ПРОЦЕСС КАК ОБЪЕКТ УПРАВЛЕНИЯ НА ФЕДЕРАЛЬНОМ И РЕГИОНАЛЬНОМ УРОВНЯХ

С.П. Шилова,

доцент кафедры общественного здоровья и здравоохранения Пермской государственной медицинской академии им. акад. Е.А. Вагнера,

кандидат медицинских наук

Т.Л. Лепихина,

доцент кафедры экономической теории Пермского государственного технического университета (г. Пермь), кандидат экономических наук l-pstu@inbox.ru

В статье показаны основные тенденции демографических процессов в России и Пермском крае за последние 20 лет. Приведены значения показателей демографических процессов: смертности, рождаемости, средней продолжительности жизни и миграции. Предпринята попытка определить критерии оценки эффективности демографической политики путем изучения принципов функционирования главных элементов механизма управления.

Ключевые слова: демографический процесс, управление, показатели эффективности, демографическая политика.

УДК 332.142+338.23]:314 ББК У051.9(2)240

Одним из важных положений стратегии развития экономики России является изменение тенденции демографических процессов. Преодоление негативной демографической динамики справедливо называют сегодня одной из глобальных проблем государства [3, с.148]. Позитивное демографическое развитие является одним из важных шагов в формировании комплексного подхода к реализации социальной политики.

Для эффективного управления социально-экономическими процессами в стране и регионе необходима объективная демографическая информация, которая является основой для выдвижения научно-обоснованных прогнозов численности населения.

По данным Федеральной службы государственной статистики, численность населения России за последние 20 лет сократилась со 147,0 млн до 141,9 млн чел. Фактически, ее рост прекратился в 1991 г. Ежегодно число граждан России сокращалось в среднем на 900 000 жителей. При этом значительно уменьшилось количество людей моложе трудоспособного возраста. Согласно прогнозам значение последнего показателя будет сокращаться.

На протяжении указанного периода число жителей трудоспособного возраста нарастало вплоть до середины первого десятилетия текущего столетия. Максимальное значение этого показателя было зарегистрировано в 2006 г., когда он равнялся 90,3 млн чел., а в 2010 г. его величина вновь снизилась до уровня 88,3 млн жителей. На этом фоне отмечался неуклонный рост численности граждан, относящихся к старшим возрастным категориям.

Состав населения России характеризуется существенной гендерной диспропорцией. На 1 января 2010 г. в стране проживало 65,6 млн мужчин и 76,3 млн женщин, т.е. численность последних была на 10,7 млн чел., или на 16,2%, больше числа первых. Это соотношение в последние годы менялось незначительно.

Количество жителей страны определяется, прежде всего, рождаемостью и смертностью населения.

Рождаемость в России в 1990 г. составляла 13,4 чел. на 1000 жителей. К концу 1990-х гг. она снизилась до минимальных размеров, и только с 2001 г. наметилась обратная тенденция к росту. Но даже в 2009 г. значение этого показателя не достигло уровня 1990 г.

Сегодня в рейтинге рождаемости детей на одну женщину Россия находится на 200-м месте из 225. Суммарный коэффициент рождаемости в 2009 г. в среднем составил 1,5 ребенка на одну женщину репродуктивного возраста. Это ниже уровня, необходимого для простого воспроизводства населения, при котором его численность остается постоянной. Последнее достигается при значении данного коэффициента 2,11-2,15.

Уменьшается число многодетных семей. Страна вступила в период массовой распространенности малодетной семьи.

Согласно данным официальной статистики, в настоящее время только 15% из 41 млн российских семей имеют двух детей, третьего ребенка воспитывают менее чем в 3% семей, и почти у половины семей вообще нет детей. Демографы отмечают, что главный вклад в рождение вторых и последующих детей вносят, преимущественно, средние и старшие группы матерей, которые делают это осознано.

К негативным явлениям следует отнести постоянный рост количества неполных семей. Только в последние годы в этом отношении наметилось некоторое улучшение: в общем числе родившихся уменьшился удельный вес детей, появившихся у матерей, которые не состояли в зарегистрированном браке, с 28,0% в 2007 г. до 26,1% в 2009 г.

Россию относят к странам с высоким уровнем смертности: по величине этого показателя она занимает седьмое место в мире [2]. Главными причинами смерти в нашей стране являются болезни системы кровообращения, дыхания и новообразования. Из внешних причин следует отметить злоупотребление алкоголем. В 2009 г. в России от причин, непосредственно связанных с алкоголем, — алкогольной кардиомиопатии, случайных отравлений алкоголем, алкогольной болезни печени, хронического алкоголизма, алкогольных психозов, вызванной употреблением спиртного дегенерации нервной системы, хронического панкреатита алкогольной этиологии — умерло 50,5 тыс. мужчин и 18,1 тыс. женщин. Неумеренное употребление алкоголя приводит также к преждевременной смертности от многих других заболеваний, сокращая ожидаемую продолжительность жизни.

Продолжительность жизни людей отражает уровень социального развития общества и является индикатором эффективности управления государством. Она зависит от многих факторов: образа жизни, доходов граждан, наследственности, качества питания, уровня развития здравоохранения, степени загрязнения окружающей среды, величины преступности и др.

В конце 1950-х — начале 1960-х гг. продолжительности жизни в России и в развитых странах были сопоставимы. Россияне в среднем жили примерно столько же, сколько японцы, французы, итальянцы, американцы, а также немцы, и дольше, чем китайцы. В следующие десятилетия население России стало жить гораздо меньше граждан, проживающих в развитых, развивающихся и, даже, во многих слаборазвитых странах. В рейтинге по продолжительности жизни в 2010 г. Россия расположилась на 161 месте из 224 [2]. По величине этого показателя Россия сильно уступает всем развитым странам. Сложившиеся тенденции не позволяют утверждать, что в обозримом будущем (в течение 15-20 лет) мы сможем приблизиться к уровню Китая или США, не говоря уже о Швеции или Японии.

Отличительная черта демографической ситуации в России — огромная разница между продолжительностью жизни женщин и мужчин. В странах с развитой системой здравоохранения она составляет 3-5 лет, в нашей стране — около 13

лет. Для России характерен один из самых больших гендерных разрывов — 11,9 года в 2009 г. — в показателе ожидаемой продолжительности жизни при рождении, что является следствием высокой смертности мужчин, находящихся в трудоспособном возрасте. В результате, по сравнению с развитыми странами возраст «недожития» российских мужчин составляет около 16,5 лет, а россиянок — 4,9 лет. Только в последние четыре года ситуация начала несколько улучшаться.

В 2009 г. показатель ожидаемой продолжительности жизни при рождении по сравнению с 2006 г. вырос у мужчин на 2,4 года, у женщин — на 1,4 года. Рост продолжительности жизни мужчин произошел, в основном, за счет снижения смертности в трудоспособном возрасте, у женщин — за счет снижения смертности в трудоспособной и более старших возрастных группах.

Соотношение рождаемости и смертности определяют прирост или убыль населения в целом.

Из рис. 1 следует, что к началу 1990-х гг. естественный прирост населения приблизился к нулю, а затем началась убыль. Максимальная естественная убыль населения приходится на 1995-2005 гг. В 2009 г. естественная убыль населения уменьшилась в 3,8 раза по сравнению с 2000 годом.

Естественное движение населения является не единственным фактором, определяющим демографическую ситуацию. Её параметры могут существенно меняться за счет миграции. Так, зарегистрированное в 1994 г. существенное увеличение числа жителей России было обусловлено увеличившимся миграционным приростом. В 2001 г. имело место резкое сокращение числа прибывших в Россию, по-видимому, из-за введенных ограничений для граждан стран СНГ В 2003 г. показатель общей убыли с учетом миграционного прироста был самым неблагоприятным — 795 тыс. человек. В 2009 г. произошел прирост численности населения за счёт сокращения естественной убыли населения и увеличения миграционного прироста, который был вызван изменившейся миграционной политикой в стране в тот период. Изменения в законодательстве касались, прежде всего, учитываемых объемов международной миграции. Среди всех иммигрантов в 2009 г. около 93%, или 261,5 тыс. чел., составляли жители стран-участников СНГ, из них почти половина — выходцы из Украины, Узбекистана и Казахстана, на долю которых приходилось, соответственно, 45,9 тыс., 42,5 тыс. и 38,8 тыс. чел.

К настоящему времени этот источник практически иссяк. Во многом из-за негибкой иммиграционной политики Россия не смогла воспользоваться благоприятной конъюнктурой и стремлением соотечественников вернуться в Россию.

Таким образом, в стране за последние два десятилетия сложилась явно негативная демографическая ситуация, которая потребовала вмешательства государства.

Ключевые направления демографической политики были определены в 2006 г. в Послании Президента РФ Федеральному Собранию, в которой было отмечено, что на решение острейшей ситуации, сложившейся в области демографии, должны быть направлены ресурсы и усилия всех структур власти и общества. В качестве первоочередных задач демографической политики были выдвинуты создание условий для повышения рождаемости, преодоление высокой смертности и управление миграционными потоками. 9 октября 2007 г. Указом Президента РФ была утверждена Концепция демографической политики РФ на период до 2025 г., которая включает три этапа реализации. При этом целью второго из этапов Концепции, начавшегося в 2011 г., является стабилизация достигнутых ранее показателей [1].

Одним из приоритетных мероприятий по управлению демографической ситуацией является реализация мер по стимулированию рождаемости, изложенных в Послании Президента Федеральному Собранию РФ в мае 2006 г. С января 2007 г. вступил в силу Федеральный закон №256-ФЗ «О дополнительных мерах государственной поддержки семей, имеющих детей», в соответствии с которым все матери, родившие или усыновившие второго ребенка с 1 января 2007 г. получают 250 000 руб. [5]. Только на 2007 г. в бюджете страны для стимулирования рождаемости было запланировано 131,8 млрд руб. В целом по России государственный сертификат на материнский капитал получили 2,43 млн семей. Материнский капитал могут получить не только роженицы, но и те, кто усыновил ребенка. При этом не важно, кто является приемным родителем — женщина или мужчина.

Материнский капитал ежегодно пересматривается в сторону увеличения с учетом темпов имеющейся инфляции. 1 января 2008 г. его размер вырос до 267 500 рублей, а в 2010 г. материнский капитал достиг 307 650 рублей. Стимулирующим фактором является то, что сумма материнского капитала не облагается налогом на доходы физических лиц.

1ЯМ т

578

-333 -Э1Г

1»* 1«# та» ахи аж а« зэ« .ада аоэ

'^^Естественная убыль Миграционный прирост —-— Общий прирост (убыль) населения

Рис. 1. Прирост (убыль) населения РФ

Источник: рассчитано авторами по данным Росстата: www.gks.ru

Эффективность управления демографическими процессами зависит от результативности принимаемых решений не только на макро-, но и на мезоуровне. Тенденции динамики демографических процессов в Пермском крае соответствуют общероссийским демографическим реалиям. По материалам территориальной службы государственной статистики, на протяжении последних 20 лет численность населения Прикамья неуклонно снижалась. На 1 января 2010 г. она составила 2701,2 тыс. чел., что на 396,8 тыс. меньше, чем в 2000 г

В 2009 г. число родившихся в Пермском крае составило 13,3 младенцев на 1000 чел. населения. Следует отметить, что за период проведения реформ по стимулированию рождаемости ее уровень в крае возрос, превысив среднюю величину по Российской Федерации, равняющуюся 12,4 родившихся детей на 1000 чел. В 2010 г. достигнуто максимальное за последние 17 лет значение показателя рождаемости: 13,8 новорожденных на 1 000 жителей. На величину этого показателя существенно повлияли мероприятия демографической политики, как на федеральном, так и на региональном уровнях.

1990 1995 2000 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009

РФ  Пермский край

Рис. 2. Общие показатели рождаемости в Пермском крае по сравнению с РФ

Источники: рассчитано авторами по данным Росстата и Пермстата: www.gks.ru,www.permstat.gks.ru

Особенностью демографической ситуации в Прикамье является более высокий уровень смертности населения. Значение показателя смертности в Пермском крае в 1990 г. практически совпадало с общероссийским уровнем. В 2010 г. коэффициент смертности в Пермском крае был выше средней по России (15,0 смертельных случаев на 1000 жителей). Вместе с тем, начиная с 2003 г., формируется четко выраженная тенденция к его снижению. За последние пять лет коэффициент смертности снизился на 16,2% (см. рис. 3). Это привело к замедлению естественной убыли населения, которая в 2009 г. составила 1,7 смертей на 1000 жителей (в то время как значение аналогичного показателя по РФ равнялось 1,8, а по Приволжскому округу — 2,5), а в 2010 г. — 1,2.

Структура смертности Прикамья имеет свои особенности. Как и в целом по РФ, приоритетное место принадлежит болезням органов кровообращения: 56,1 смертей на 1000 чел. На втором месте — 14,7 умерших людей на 1000 жителей — находятся несчастные случаи, отравления и травмы, в том числе убийства, самоубийства и отравления алкоголем. Алкогольная смертность связана с высоким потреблением легальных и нелегальных крепких спиртосодержащих напитков. Третье место в структуре смертности принадлежит новообразованиям: 12,9 смертельных случаев на 1000 чел.

По-прежнему особую озабоченность вызывает рост смертности среди трудоспособного населения. За последние два года ее уровень увеличился на 9,3%. Структура смертности трудоспособного населения аналогична структуре смертности всего населения: 35,5% приходится на болезни органов кровообращения, 29,0% — на травмы и отравления, и 13,7% — на новообразования.

Младенческая смертность по Пермскому краю в 2010 г. по сравнению с предыдущим годом уменьшилась на 40,1% благодаря усиленному вниманию к беременным и роженицам со стороны федеральных и краевых органов здравоохранения.

1990 1995 2000 2003 2004 2005 2006 2007 200S 2009

РФ  Пермский край

Рис. 3. Общая смертность населения Пермского края в сравнении с РФ

Источники: рассчитано авторами по данным Росстата и Пермстата: www.gks.ru,www.permstat.gks.ru

Для Пермского края характерна также низкая продолжительность жизни. Несмотря на некоторый рост значения этого показателя в последние годы, его величина остаётся самой низкой среди регионов Приволжского округа. Край входит в состав 30 территорий страны с минимальным уровнем ожидаемой продолжительности жизни. В 2009 г. ожидаемая продолжительность жизни населения составила 67 лет. Катастрофически выглядит гендерное различие в значении данного показателя. Так, ожидаемая продолжительность жизни при рождении у мужчин составляет 60 лет, а у женщин — 73 года. На продолжительность жизни населения Пермского края оказывают влияние не только алкоголь, наркомания и внешние причины, но и, в значительной степени, курение.

Для стабилизации демографической ситуации в Пермском крае региональные власти прилагают значительные усилия. Реализуемые в этом направлении мероприятия требуют дополнительных ресурсов. Затраты на финансирование системы здравоохранения Пермского края возросли в 2010 г. на 17,3% по сравнению с 2007 г., составив, соответственно, 22 461,6 и 18 578,1 млн рублей. Объем средств, выделяемых краевыми органами государственной власти, остался фактически неизменным. Несмотря на мировой кризис, финансирование территориальной программы государственных гарантий бесплатной медицинской помощи увеличилось на 34,8% за указанный период, достигнув в 2010 г. 1716,8 млн рублей [4].

Дополнительно к краевому финансированию значительную сумму — около 7 млрд рублей — планируется направить в Пермский край из федерального бюджета в течение 2 лет. Например, по программе государственных гарантий в системе ОМС сфера здравоохранения получает в год 9,5 млрд рублей, следовательно, годовое дополнительное финансирование в объеме 3,5 млрд рублей составляет треть от этой суммы. Эти средства будут направлены на приведение в нормативное состояние материально-технической базы больниц, информатизацию медицинской помощи, выполнение федеральных стандартов и др. [2]

В Пермском крае за период реформ 55 000 семей получили материнский капитал, из них 7056 семей Прикамья направили его на погашение жилищных кредитов на общую сумму 2 млрд 47 млн рублей, 983 человека — на участие в долевом строительстве, 77 прикамских семей — на оплату образования детей.

На 2010 г. материнский капитал составлял 343 тыс. рублей, а с начала 2011 г. предполагалось увеличить эту сумму еще на 20 тыс. рублей. Для владельцев сертификатов, которые уже распорядились частью средств, размер оставшейся суммы будет увеличен с учетом темпов инфляции.

Росту показателей рождаемости способствовали также единовременные выплаты из средств материнского капитала в размере 12 тыс. рублей, которые получили уже 34 560 жителей Прикамья.

Рассмотренные результаты реализации демографической политики свидетельствуют о необходимости выбора критериев оценки ее эффективности путем определения качества функционирования главных элементов механизма управления, как на макро,- так и на мезоуровне. В табл. 1 выделены основные элементы модели регулирования демографических процессов,

5 1

Общая оценка модели управления демографической политикой в России и регионах

Таблица 1

Элементы механизма регулирования демографической политики Оценка жизнеспособности модели Направления модернизации

достоинства недостатки

Организация управления демографическими процессами и институциональное регулирование • принятие ряда законодательных документов по оздоровлению демографической ситуации • формирование основных блоков социально-рыночной модели охраны здоровья населения, направленных на повышение рождаемости и снижение смертности населения • повышение интереса к регулированию миграционных процессов • несформированность свода институциональных нормативноправовых документов • слабость учета многофакторности и региональных особенностей уровня смертности • недостаточная ориентация на внутреннюю миграцию • принятие законодательных актов, регламентирующих права и обязанности граждан по сохранению своего здоровья, в которых должно быть уделено особое внимание не только правам, но и ответственности • создание благоприятного социально-экономического фона, как основного условия для снижения смертности населения • согласование интересов личности, общества и государства

Финансирование, материальное стимулирование • преодоление остаточного принципа финансирования отрасли • переход на одноканальное финансирование, достижение прозрачности • финансовая поддержка мигрантов • дефицит финансовых и материальных ресурсов • отсутствие дифференцированного финансирования с учетом демографической ситуации в регионах • несбаланированность интересов федеральных и региональных миграционных служб • усиление ответственности органов исполнительной власти за реализацию демографической политики • определение ответственности населения за сохранение своего здоровья • финансовая поддержка регионов с учетом потребности в мигрантах

Стратегическое управление: планирование, программирование, прогнозирование • разработка и реализация программ прямого действия: Концепции демографической политики и др. • функционирование программ косвенного действия направленных на сохранение здоровья населения: «Качество медицинской помощи» и др. • пролонгирование социально-значимых программ • неотработанность экономического механизма реализации программ • неполное федеральное и региональное финансирование программ • отсутствие стратегической концепции по миграционным процессам • активизация поиска дополнительных источников финансирования программ • реструктуризация приоритетов стратегического планирования • разработка средне- и долгосрочных прогнозов по притоку населения вследствие миграции

Мониторинг и контроль • адаптация демографических индикаторов к региональным особенностям • унификация стандартов качества медицинских услуг • усиление гуманитарной и академической составляющих в обучении специалистов государственного и муниципального управления • сохранение уравнительной оценки демографических показателей на территории региона • отсутствие критериев эффективности для ряда проводимых мероприятий • нехватка специалистов в области управления миграционными процессами • унификация методик по оценке демографической политики • использование «точечных»эконо-мических показателей при оценке качества медицинских услуг • внедрение новых технологий подготовки кадров

показана ее результативность, а также определены основные направления модернизации управленческих решений в области демографической политики.

Табл. 1 показывает, что модель управления демографическими процессами в РФ и Пермском крае имеет не только достоинства, но и существенные недостатки, наличие которых свидетельствует о необходимости модернизации её управленческих элементов. Если оценивать данную модель с позиций многоуровневых критериев эффективности, о которых говорилось выше, то она характеризуется следующими моментами.

1) Недостаточная для реализации целей демографической политики результативность из-за отсутствия полного свода институциональных нормативно-правовых документов.

2) Постоянно низкий уровень финансирования программ, как на федеральном, так и на региональном уровнях.

3) Несбалансированность интересов федеральных и региональных служб, которая порождает неоднозначное отношение к мигрантам.

4) Уравнительная оценка демографических показателей на территории региона, причинами которой являются, с одной стороны, некорректное отношение к оценочным критериям, а с другой — недостаточное внимание к демографическим процессам в системе подготовки и переподготовки кадров.

Таким образом, эффективность демографической политики как объекта управления имеет сложный многоуровневый характер и зависит от рациональности выбора приоритетов всеми субъектами управления.

Литература

1. Концепция демографической политики РФ на период до 2025 года. Утверждена Указом Президента РФ от 9 октября 2007 г № 1351.

2. Корчагин Ю. ЧК дремлет. Инвестиции в человеческий капитал нужно увеличивать в разы // Российская бизнес-газета. — 2011 — № 3(785) от 25 января. С.3.

3. Прждецкая Н. В., Рыбалкина Е. В. Развитие корпоративного образования в системе инновационной экономики на основе взаимодействия бизнеса и государства // Вестн. Томского ун-та. — 2010 — № 337. — С.145-148.

4. Тришкин Д.В. Об итогах работы министерства здравоохранения Пермского края в 2009 году и задачах на 2010 год: Тезисы доклада. г. Пермь, 8 апреля 2010 г.

5. Федеральный закон от 29 декабря 2006 г. №256-ФЗ «О дополнительных мерах государственной поддержки семей, имеющих детей».