Принципы надзорного отсечения

На сессии «Регуляторная гильотина. Новый взгляд на старые требования» Петербургского международного экономического форума (ПМЭФ) заместитель председателя правительства Константин Чуйченко и заместитель руководителя аппарата правительства Юрий Любимов продолжили обсуждение грядущей реформы в сфере контрольно-надзорной деятельности.

Так называемая «регуляторная гильотина» должна помочь перейти от карательной политики к профилактике нарушений. Если на Петербургском международном юридическом форуме (ПМЮФ), прошедшем в мае этого года, обсуждалась часть, посвященная госконтролю, то в этот раз на площадке говорили о сопутствующем законопроекте об обязательных требованиях.

Ввести механизм «регуляторной гильотины» предложил в январе этого года на пленарном заседании X Гайдаровского форума премьер-министр Дмитрий Медведев. До этого термин уже употреблялся в проекте Основных направлений деятельности правительства до 2024 года. Главный смысл реформы заключается в том, чтобы перейти к сотрудничеству бизнеса с государством, оставив в прошлом карательную систему проверок, не позволяющую развиваться предпринимательству.

«Регуляторная гильотина» подразумевает, что бизнес избавится от излишних требований: все старые законы и ограничения в этой сфере утратят силу, а оставшиеся будут пересмотрены и изменены. В основном это будет касаться всех обязательных требований, принятых до 2010 года, поскольку они, как считают в правительстве, уже устарели — как технически, так и морально. Как заявлял на Гайдаровском форуме Дмитрий Медведев, наиболее существенное влияние «регуляторная гильотина» окажет на сферы транспорта, экологии, ветеринарии и промышленной безопасности.

Уже к марту главой аппарата правительства Константином Чуйченко была подготовлена «дорожная карта» реформы, а ее первое большое обсуждение состоялось в мае на Петербургском международном юридическом форуме. Тогда на сессии «Как сделать госконтроль дружелюбным и эффективным» был представлен новый законопроект Контрольно-процессуального кодекса. Он должен определить круг лиц, которые занимаются надзором, перечень и порядок мероприятий, процедуры профилактики и другие вопросы. С момента проведения ПМЮФ сама «регуляторная гильотина», а точнее ее реалистичный макет, переместилась из Главного штаба Эрмитажа в приемную заместителя главы аппарата правительства Юрия Любимова.

В законопроекте, представленном на ПМЮФ, закреплялось, что проведение государственного или муниципального контроля с целью оценки соблюдения одних и тех же обязательных требований несколькими контрольно-надзорными органами в отношении одного и того же контролируемого лица не допускается. Эта норма освободит от чрезмерной нагрузки в сфере надзора многие организации. Так, еще при обсуждении законопроекта на ПМЮФ ректор Санкт-Петербургского государственного университета Николай Кропачев обратил внимание правительства на чрезмерное количество проверок в сфере высшего образования. «Когда вуз столь многопрофильный, его проверяют все. У нас около тысячи проверок в год. Оборудование, музеи, медицинская клиника, питание, проживание. Таких проверок бывает от трех до пяти в день»,— заявлял он.

По поручению президента России Владимира Путина, пересмотреть устаревшие нормативные акты должны к 1 января 2021 года, а потому «сработать» «гильотина» должна уже 31 декабря 2020 года. «В этот момент там будут либо старые требования, либо голова Юрия Сергеевича, поэтому мы должны спасти его тело и душу»,— иронизировал господин Чуйченко на ПМЭФ над строгими сроками воплощения проекта.

Презентацию другого законопроекта в рамках реформы, в котором закреплены сами обязательные требования, представили уже на ПМЭФ на сессии «Регуляторная гильотина: новый взгляд на старые требования». Юрий Любимов признался, что ему самому «этот текст» пока не очень нравится, поскольку кажется «достаточно сырым». В опубликованном на момент проведения форума тексте было всего 11 статей, в том же законопроекте, который редактировал господин Любимов, их уже, по его уверению, около 40. Он сказал, что структура документа будет еще дорабатываться для того, чтобы он был максимально понятным для тех, кому предстоит с ним работать.

Уполномоченный по защите прав предпринимателей Борис Титов, принимавший участие в дискуссии, рассказал, что, согласно подготовленному им докладу для президента РФ, основная проблема предпринимателей заключается в увеличении административной нагрузки. «Большинство предпринимателей заявили, что административная нагрузка повышается, притом, что количество проверок на 42% стало меньше. К административной ответственности было привлечено более 984 тыс. юридических лиц, то есть каждое четвертое юридическое лицо не просто проверено, а привлечено к административной ответственности. Кроме того, до 179 млрд дошла сумма штрафов, это уже почти фискальная мера»,— заявил он на сессии.

Директор Института законодательства и сравнительного правоведения при правительстве России Талия Хабриева основной проблемой «регуляторной гильотины» посчитала так называемый «консерватизм права». «Обновление требований на подзаконном уровне пройдет достаточно быстро, но изменения в законодательстве пойдут по привычному сценарию, где есть ведомственное согласование»,— напомнила она. Из-за «инерции правового регулирования» увидеть результаты от реформы в короткие сроки не получится. По мнению госпожи Хабриевой, препятствием для изменений также является карательный подход, где органы контрольно-надзорной деятельности так или иначе «заточены» на выявление нарушений и применение санкций, а «где-то — по умолчанию осуществлять фискальные функции».

Поскольку старые требования в сфере надзора требуют замены, в том числе из-за потери актуальности, заместитель министра экономического развития Савва Шипов предложил ввести ограничение требований по времени. «Каждое требование должно проходить проверку сохранения своей актуальности. Мы считаем, что общее правило такого срока — пять лет, но если будет принято соответствующее решение, то продление до десяти лет»,— заявил он в ходе сессии. Также он высказался за проведение «правового эксперимента», который состоял бы в том, чтобы некоторые требования вводились сначала на определенной территории, а не во всей стране сразу. По его мнению, это поможет избежать правовых рисков. В этом его поддержал господин Титов. «Требования нельзя вводить сразу по всей стране, нужны некие пилотные проекты, чтобы определить, какие проблемы возникают»,— заявил он. Далее, по словам Юрия Любимова, законопроект будет обсуждаться с экспертным сообществом и представителями бизнеса.