Концепция реформирования региональной системы начального профессионального образования

ДАЛЬНИЙ ВОСТОК РОССИИ: ИСТОРИЯ, ПОЛИТИКА, ЭКОНОМИКА

КОНЦЕПЦИЯ РЕФОРМИРОВАНИЯ РЕГИОНАЛЬНОЙ СИСТЕМЫ НАЧАЛЬНОГО ПРОФЕССИОНАЛЬНОГО ОБРАЗОВАНИЯ, 1990-1997 гг.

Сергей Сергеевич БАЛДИН,

кандидат исторических наук

Система начального профессионального образования переживает сегодня тяжелое время перманентных радикальных преобразований, ведет поиск своего места в изменившихся социально-экономических условиях. Ретроспективный анализ развития российской профтехшколы показывает, что ее реорганизация, происходящая в наши дни, имеет исторические аналоги. Изучение и обобщение исторического опыта государственной политики в области профтехобразования, накопленного профессиональными учебными заведениями Дальнего Востока, позволило нам выработать свою концепцию реформирования региональной системы начального профессионального образования (НПО). Предлагаем ее читателю.

Конвенция ЮНЕСКО по техническому и профессиональному образованию, принятая в 1989 г., рекомендует «...периодически пересматривать структуры технического и профессионального образования, учебные планы и программы, методы обучения и учебные материалы, а также формы сотрудничества между школьной системой и миром труда с тем, чтобы обеспечить их постоянную связь с достижениями научно-технического прогресса и развитием культуры, а также с изменением потребности в области занятости в различных секторах экономики.»1

Для обеспечения такой связи профессиональное образование должно ощутить себя неотъемлемой частью экономической системы, одним из ее структурных компонентов, который в значительной мере определяется тенденциями развития производства. И только потом, в зависимости от потребностей рынка труда, выполнять функцию профессионального обучения и воспитания, подготовки молодого поколения к жизни.

В этой связи нельзя не согласиться с мнением ГС. Гревцева и И.П. Смирнова о том, что «ориентация на экономику, рынок труда для системы профессионального образования — первично, обучение и воспитание — вторично, производ-но. Вторично не по значению, а по методологии функционирования, очередности решаемых задач»2. Это утверждение точно передает основополагающий

принцип функционирования современной профессиональной школы. Отрыв от потребностей экономики превращает ее в систему воспроизводства обезличенной рабочей силы, не находящей спроса на рынке труда. Однако, несмотря на очевидность и актуальность проблемы, до сих пор отсутствует продуманная концепция вхождения профессиональной школы в жизнь. «Базовые предприятия» отказались от своих шефских обязанностей по отношению к учащимся, и сразу возникли проблемы с обновлением учебного оборудования, организацией производственной практики. Социальное партнерство с работодателями, органами по труду и занятости, профсоюзами лишь декларируется и не поставлено на серьезную методологическую основу государственной политики. Выпускные квалификационные экзамены, как и раньше, принимаются самой профшколой, это сказывается на качестве подготовки кадров.

Коренную причину происшедшего мы видим в сложившейся экономической ситуации, застое промышленного производства, отсутствии устойчивого спроса на кадры. Но прежде всего можно утверждать, что современная российская профессиональная школа — не только начальная, но средняя и высшая — ныне оторваны от экономики, от рынка труда.

Разработка концепции реформирования региональной системы начального профессионального образования на современном этапе — это актуальная и трудоемкая задача, но ее решение будет способствовать повышению эффективности подготовки квалифицированных рабочих и специалистов. Прежде всего следует учесть анализ социально-экономического развития региона, прогноз занятости и потребности работодателей в квалифицированных рабочих на региональном и муниципальном уровнях, профориентационную направленность выпускников общеобразовательных школ, динамику среднегодовой численности населения по возрастным группам, уровень квалификации выпускника профтехшколы.

В условиях ужесточения конкуренции на рынке труда все большее значение имеют конкретные, востребованные работодателями профессии или специальности. Тем самым на первый план реорганизации региональной системы начального профессионального образования выдвигаются три основных требования: соответствие профессиям и специальностям, пользующимся спросом на рынке труда, профессиональным стремлениям, которые имеются у лиц, желающих получить профобразование, чтобы поддержать мотивацию молодежи к конкретному виду труда, согласованность с потребностями в кадрах для оценки как краткосрочного, так и долгосрочного социально-экономического развития дальневосточного региона.

Существенного изменения требует структура подготавливаемых профессий. Взятый несколько лет назад ориентир на массовую подготовку рабочих кадров для сферы торговли и бытового обслуживания привел к ситуации, когда предложение на соответствующие специальности (парикмахер, продавец, повар и др.) значительно превысило спрос на них. В то же время сокращение подготовки ряда профессий для промышленности и сельского хозяйства привело к дефициту таких специалистов, как слесарь, токарь, каменщик, штукатур-маляр, плотник, судокорпусник-ремонтник.

Механизм регулирования отношений на рынке труда и образовательных услуг не должен полностью вытеснить государство как заказчика и потребителя кадров. Именно государство, финансирующее систему начального профессионального образования, обязано регулировать с учетом потребностей всех заинтересованных сторон профессионально-квалификационную структуру учебных заведений или же перейти на договорную основу подготовки кадров наряду с другими заказчиками.

Конъюнктура рынка труда на Дальнем Востоке в последние годы характеризуется большой изменчивостью, нестабильностью спроса, а порой непредсказуемостью (массовое сокращение рабочих на оборонных предприятиях, в негосударственной сфере). Сегодня эта ситуация сохраняется, поскольку практически нет роста объемов промышленного производства. Формирование рынка труда как и в целом по России ведет к созданию ресурсных резервов рабочей силы, формирует конкуренцию профессий. Чаще всего невостребован-ность выпускников отражается на учащихся образовательных учреждений со сроками обучения три—четыре года, так как за это время существенно меняется спрос на рабочие кадры и специалистов.

Проведенный анализ состояния начального профессионального образования в краях и областях Дальнего Востока дает возможность выделить основные принципы моделирования региональной системы начального профессионального образования.

1. Соответствие региональных (краевых, областных) моделей рынка труда и профессионального образования целям единой государственной политики занятости и развития человеческих ресурсов, что предполагает формирование региональной политики как составной части общегосударственной политики Российской Федерации.

2. Разделение зон ответственности органов управления образованием всех уровней, которое вытекает из демократического характера российского общества и подчеркивает полномочия управления образованием государственными органами всех уровней.

3. Создание равных условий всем видам и типам образовательных учреждений, что предполагает формирование конкурентной среды и равную возможность выживания различных типов учебных заведений.

4. Взаимодействие государства с общественными фондами поддержки профессионального образования, которые будут концентрировать ресурсы всех социальных партнеров, заинтересованных в развитии профессионального образования.

5. Расширяющаяся информатизация, требующая создания информационной сети на основе компьютерных технологий; это позволит широко внедрить различные формы дистанционного образования и наладить мониторинг результатов обучения.

6. Интеграция в мировое образовательное пространство.

Реформирование системы начального профессионального образования

необходимо проводить в рамках концепции, целью которой должно стать создание механизма повышения эффективности функционирования учебных заведений НПО. Предстоит реформировать взаимоотношения профессиональных учреждений с различными субъектами и саму систему начального профессионального образования.

Механизм реализации концепции вхождения профессиональной школы в рынок труда предполагает активизацию совместной деятельности служб занятости и учреждений профессионального образования, требует взаимодействия всех социальных партнеров в области начального профессионального образования. Методологическую основу для разработки такого механизма дают материалы Первой всероссийской встречи социальных партнеров, проведенной по инициативе Академии профессионального образования в Москве 20 ноября 1997 г.3 В подписанной на этой встрече декларации сформулированы основные цели партнерства в сфере начального профессионального образования на современном этапе.

1. Формирование правового поля посредством совместного участия в разработке федеральных законов «О начальном профессиональном образовании»,

«Об объединении работодателей», налогового и других кодексов, а также заключение отраслевых тарифных соглашений, коллективных договоров, трудовых контрактов, включающих вопросы НПО.

2. Последовательный переход к государственно-общественным формам управления системой НПО с помощью создания попечительских советов начального профессионального образования на всех уровнях — федеральном, региональном, муниципальном — с введением в их состав представителей работодателей, профсоюзов, образования, науки и других партнеров.

3. Переход к многоуровневому и многоканальному финансированию учреждений НПО на основе федерального и местных бюджетов, а также долевых инвестиций партнеров с использованием разных форм стимулирующего финансирования.

4. Стимулирование инвестиций, направленных на развитие начального профессионального образования через механизм налоговых льгот.

5. Развертывание государственной аттестационной службы, независимой от органов управления образованием, с участием работодателей, профсоюзов, научных и общественных организаций системы НПО.

Однако большая часть конкретных проблем рынка труда и профессиональной подготовки должна решаться социальными партнерами на уровне местного самоуправления. Согласованное решение вопросов экономического развития и создания новых рабочих мест, повышения качества рабочей силы будет более успешным при активном участии государственных и негосударственных организаций, работодателей как основных «потребителей» рабочей силы, объединений трудящихся. Без их участия не удастся решить и вопросы нормативного финансирования учреждений НПО. Только под воздействием рынка труда возможна реальная реформа системы начального профессионального образования, ее структуры, характера профессий и содержания обучения. Именно отсутствием влияния конкретного заказчика кадров на образование можно объяснить неудачи многих концепций и реформ в этой сфере. Они строились без учета изменений, происходящих в экономике и социальной сфере.

Со стороны работодателей пока не видна заинтересованность в подготовке кадров. В последние годы промышленный сектор поглощен собственной реорганизацией, которая вызывает высвобождение работников предприятий, рост безработицы. Но важно уже сегодня заинтересовать бизнес и промышленность в более тесном партнерстве. В профессиональном образовании необходимо сформировать взаимовыгодные связи и механизмы, на которых будет построена система обучения и подготовки кадров.

В этой связи важное значение имело проведение во Владивостоке 20—22 марта 2000 г. Всероссийского совещания работников образования дальневосточного и восточно-сибирского регионов «Образование. Национальная стратегия и региональные приоритеты». Концепцию развития системы НПО в регионе изложил начальник управления начального профессионального образования администрации Хабаровского края Ф.Е. Довжко4. Совещание выработало рекомендации по корректировке и дальнейшему развитию федеральной и региональной политики в сфере образования, в том числе и в области начального профессионального образования5.

В течение последнего десятилетия в учреждениях НПО Дальнего Востока наблюдается глубокий кризис, замедлено формирование института социального партнерства, нет должного взаимодействия с работодателями, профсоюзами. Требуются дополнительные усилия для становления механизма государственно-общественного управления начальным профессиональным образованием, со-

учредительства, лицензирования и аккредитации учебных заведений, мониторинга образовательных стандартов и их комплексного учебно-методического обеспечения. Принципиальное изменение положения в сфере НПО возможно только путем выработки и внедрения инновационных управленческих, экономических, структурно-функциональных решений.

В последнее время в выступлениях руководителей правительства РФ, Министерства образования звучит призыв к восстановлению «вертикали управления» начальным профессиональным образованием6. Разумеется, эта вертикаль уже не окажется похожа на прежнюю — административную, а примет государственно-общественный характер, будет опираться на поддержку регионов, заказчиков кадров. На федеральном уровне, в частности, следует воссоздать консультативный орган по начальному профессиональному образованию, который традиционно существовал в Министерстве образования. В него должны войти Торгово-промышленная палата, Российский союз промышленников и предпринимателей, отраслевые министерства и ведомства, Министерство труда РФ, Федерация независимых профсоюзов России и другие социальные партнеры. Одновременно должна изменяться природа органов управления начальным профессиональным образованием. На местах возникнут попечительские советы, включающие в себя местные органы управления, работодателей, профсоюзы, родительскую и ученическую общественность.

Используемая в политической сфере формула «сильные регионы — сильный центр» говорит о том, что горизонтальные связи не вытесняют и не подменяют вертикальные, а дополняют их. Но если оценить общую тенденцию, то, несомненно, стержневым фактором реформаторского процесса выступает децентрализация и вытекающая отсюда регионализация общественной жизни. Данный процесс развивается на фоне общей политической нестабильности, низкой правовой культуры отношений федерального центра и регионов, а также регионов и муниципальных образований. В этой связи вместо глубоких реформ в экономике и социально-культурной сфере процесс регионализации сводится к дискуссии о том, сколько суверенитета может взять тот или иной регион. Тем самым создается питательная среда для национально-регионального радикализма, несущего в своей основе разрушительный заряд.

Горизонтальные отношения остаются недостаточно исследованным полем общей стратегии регионализации. Вместе с тем уже ощущается острая потребность в создании таких региональных (межрегиональных) инфраструктурных элементов, как образовательные комплексы, учебное книгоиздательство и телевидение, изготовление технических средств обучения и т.д. В перспективе можно прогнозировать создание межрегиональных научно-методических комплексов как механизма интеграции потенциала нескольких регионов с целью учебно-методического обеспечения процесса развития образования.

Несмотря на открытость и полную доступность горизонтальных связей, их практическое наращивание затруднено как особенностями реальной политики развития образования, так и неразработанностью концепции и механизмов регионализации образования. Ведь в сфере образования основным агентом отношений как по вертикали, так и по горизонтали остается само государство в лице государственных органов управления различных уровней. Это предполагает использование традиционных способов в координации — через федеральное министерство, а мотивация горизонтальных отношений оказывается слабой. Горизонтальные отношения между регионами еще не рассматриваются как фактор обеспечения общего образовательного пространства Российской Федерации.

Понятно, что регионализация неизбежно предполагает смещение отношений с вертикальных на горизонтальные. Решение этой проблемы зависит от

управленческой политики в системе образования России, от сбалансированности в ней акцентов интеграции и диверсификации.

Существуют объективные трудности интенсификации горизонтальных отношений во всех сферах и аспектах образования. Они связаны с огромными пространственными размерами России и неразвитостью транспортных и коммуникативных связей. Требуется развитие телекоммуникационных систем, освоение новых информационных технологий как способа организации горизонтальных отношений. Во многом этим сегодня обусловлены и трудности становления дистанционного обучения с привлечением ведущих ученых в своих областях знания, а также профессорско-преподавательского состава лучших учебных заведений страны как способа снятия самозамкнутости и местничества образовательных систем, функционирующих в рамках административных границ.

Определенный опыт установления горизонтальных связей имеют учебно-методические объединения (УМО) в высшей школе. В 1998 г. были созданы 11 межрегиональных УМО и в системе начального профессионального образования России, в том числе Дальневосточное7. Они занимаются укреплением горизонтальных связей, фиксируют адреса неформальных лидеров, их лучшие достижения по конкретным направлениям образования. Но в силу узкой направленности их формирования по принципу общей предметно-тематической сферы, характера взаимодействия в системе УМО, связанного с рассмотрением методических вопросов и ориентации не на саморазвитие, а на опыт лучших, эти объединения не в состоянии осуществить все функции, необходимые межрегиональной сфере отношений в образовании. Кроме того, имеются уникальные направления начального профессионального образования (национальные ремесла), где деятельность УМО нецелесообразна.

Характерный для образования в России последних лет прорыв к гуманитарной культуре, а также исторически сложившаяся концентрация ее традиционных очагов привели к необходимости более активного развития горизонтальных отношений. Особенно остро почувствовали это малые и отдаленные от центра регионы России в условиях, когда центр по существу снял с себя обязательства по разработке учебно-программных и методических материалов.

Значимость горизонтальных связей в сфере начального профессионального образования в том, что они далеко выходят за пределы координации конкретных вопросов, становятся мостиком культурно-духовного обмена и социокультурной модернизации России. Кроме того, организация и развитие горизонтальных отношений повышают экономическую эффективность образования, снижают затраты, необходимые для финансирования самозамкнутых региональных систем. Этот эффект достигается в результате обмена опытом, координации методических разработок, с помощью учебного книгоиздания и т.п.

Проблема горизонтальных связей так или иначе есть во всех аспектах организации, управления и экономического образования, она требует глубокой научной разработки в контексте исследований общего процесса социокультурной трансформации России. В целях эффективного совершенствования этого процесса следует изменить сами принципы организации и содержания горизонтальных взаимоотношений следующими действиями:

- ввести и осуществлять постоянный мониторинг государственных образовательных стандартов на всей территории Российской Федерации;

- перейти к многоканальному и многоуровневому финансированию образовательных программ;

- создать общенациональную систему лицензирования, аттестации и государственной аккредитации учреждений образования;

- создать единый банк данных учебно-методического обеспечения государственных образовательных стандартов на основе системы Интернет;

- поддерживать единое информационное пространство в образовательной сфере, издавая федеральные и межрегиональные газеты и журналы.

Все это может быть реализовано разделением полномочий между Центром и регионами, оптимальным сочетанием горизонтальных и вертикальных взаимоотношений в сфере образования.

Основываясь на проведенном нами исследовании, можно сформулировать и рекомендовать к использованию на практике некоторые принципы региональной политики в области начального профессионального образования на территории дальневосточного региона:

- укрепление и развитие единого образовательного пространства России, в том числе профессионального, для свободной реализации конституционного права граждан на образование, обеспечения высокого качества образования на основе государственного образовательного стандарта;

- опора при разработке региональных программ развития начального профессионального образования на принципы государственной политики в области образования и интеграция региональных программ в единую федеральную;

- максимальное соответствие структуры подготовки кадров потребностям регионального рынка труда, обеспечение кадрами приоритетных для региона отраслей производственной и непроизводственной сфер жизнедеятельности;

- учет формирующегося в регионе рынка профессионально-образовательных услуг, ориентация на удовлетворение потребности каждого гражданина в получении профессии;

- разграничение полномочий федерального органа управления образованием и органов управления субъектов Российской Федерации;

- развитие попечительских советов образовательных учреждений по управлению региональными системами начального профессионального образования;

- принцип социального партнерства, привлечение к организации профессионального образования всех заинтересованных сторон, прежде всего работодателей, профсоюзов, муниципальных органов управления и др.

Нами определены следующие приоритетные направления региональной политики в области начального профессионального образования молодежи и переподготовки незанятого населения. Повышение качества рабочей силы на рынке труда, совершенствование системы начального профессионального образования, ориентация на потребности работодателей и изменения спроса и предложения на рынке труда; постоянная корректировка объемов и профиля подготовки кадров в образовательных учреждениях, снижение риска безработицы среди выпускников учебных заведений; содействие предприятиям в подготовке и повышении квалификации персонала на производстве; создание новых рабочих мест посредством льготного налогообложения, стимулирование работодателей, принимающих на работу выпускников профессиональных учебных заведений; проведение корректировки перечня профессий и специальностей, по которым осуществляется подготовка молодежи в общеобразовательных и профессиональных учебных заведениях; введение во всех образовательных учреждениях курса по обучению молодежи приемам поиска работы; создание с участием молодежных организаций и органов исполнительной власти специализированных молодежных бирж труда по трудоустройству, социальной и психологической адаптации выпускников учебных заведений

НПО; предоставление полной, обширной информации выпускникам общеобразовательных учреждений о преимуществах обучения в учреждениях НПО, получения дополнительной профессии

Политика в области начального профессионального образования должна быть направлена как на реализацию общих целей, заявленных в российском образовательном законодательстве на преодоление недостатков, унаследованных образовательной системой, так и на сохранение и развитие традиционных для России сильных сторон технического и профессионального образования при одновременном усилении его адаптивных характеристик.

В реформах учреждений НПО Дальнего Востока можно выделить три основных направления: содержание образования, ресурсное обеспечение, демократизация управления. В области содержательных преобразований предстоит научно обосновать теорию и практику создания учреждений НПО нового типа — муниципальных, региональных, федеральных, а также образовательных учреждений фирм, корпораций, предприятий. С учетом динамики потребностей рынка труда необходимо изменить профессионально-квалификационную структуру подготовки рабочих кадров и специалистов среднего звена, а также обеспечить преемственность образовательных программ и стандартов всех уровней профобразования. Важным представляется внедрение в сфере НПО государственных образовательных стандартов, единых интегрированных программ на базе основного общего образования.

В области ресурсного обеспечения и концентрации ресурсов потребуется укрупнение образовательных учреждений и их реструктурирование на региональном уровне с целью усиления переподготовки преподавателей, мастеров и инструкторов для переориентации на новое содержание образования и современные педагогические технологии, привлечение в систему педагогических кадров, способных к плодотворной деятельности в условиях новых ценностей образования. Необходимы также формирование новых подходов к финансированию и собственности образовательных учреждений, социальному партнерству, выработка новых экономических механизмов развития системы, включая активизацию инвестиционных потоков, направляющихся в начальное профессиональное образование, расширение финансовой самостоятельности учебных заведений НПО.

В области демократизации управления относительно новой сферой является освоение образовательного маркетинга, развитие местных возможностей управления, предоставление субъектам Российской Федерации, а также муниципальным структурам самостоятельности в выработке стратегии, определении структуры и содержания начального профессионального образования, предоставление автономности учебным заведениям и академических свобод участникам образовательного процесса, развитие государственно-общественных форм управления образованием с привлечением социальных партнеров.

Региональная политика, процесс регионализации в целом имеют общие принципы, но формируются и реализуются специфически в различных сферах социальной, политической и экономической жизни. Конституция и законодательство Российской Федерации формируют правовое поле региональной политики в области профессионального образования и реализуется оно в утвержденной в 1997 г. правительством Российской Федерации Концепции реформирования начального профессионального образования. Меры государственной поддержки региональных программ образования детально

разработаны в Концепции модернизации российского образования на период до 2010 г., принятой правительством РФ в декабре 2001 г.8

Ключевым фактором регионализации начального профессионального образования являются изменения, происходящие в народнохозяйственном комплексе дальневосточного экономического района, формирование местных рынков труда и следующих за ними рынков профессионально-образовательных услуг. В ходе их взаимодействия происходит адаптация и целенаправленное развитие системы НПО, ориентированной на социально-экономические условия, национальные и культурологические особенности региона. Процесс регионализации начального профессионального образования предстает в виде последовательных этапов реформирования системы НПО на Дальнем Востоке, динамичного развитии номенклатуры учебных профессий и специальностей, введения разноуровневой структуры образовательных услуг. Целью реформы является создание такой системы НПО, которая бы в максимальной степени удовлетворяла, с одной стороны, основные потребности региона в специалистах и квалифицированных рабочих, с другой — образовательные потребности различных социальных групп населения и прежде всего молодежи.

Система принципов и мер, предложенная нами, могла бы составить социально-педагогическую, экономическую и юридическую основу реформирования и построения региональной модели начального профессионального образования в соответствии с потребностями рынка труда и новым перечнем учебных профессий. Они подтверждают правильность выдвинутой гипотезы о том, что научно-обоснованный отбор и структурирование перечня профессий начального профессионального образования способны смягчить остроту безработицы, стать определяющим фактором регулирования рынка труда и продуктивной занятости на Дальнем Востоке.

1 Свод нормативных актов ЮНЕСКО. М.: Международные отношения, 1991. С. 115.

2 Гревцев Г.С., Смирнов И.П. Профессиональная школа России в переходный период // Профессиональное образование. 1999. № 8. С. 19—20;

3 Первая Всероссийская встреча социальных партнеров: Материалы совещания // Профессиональное образование. 1998. № 1. С. 4; № 6. С. 18.

4 Образование: Национальная стратегия и региональные приоритеты // Материалы Всероссийского совещания работников образования дальневосточного и восточно-сибирского регионов. Владивосток, 20—22 марта 2000 г. Владивосток, 2000. С. 142—151.

5 Там же. С. 154.

6 Экономика и начальное профессиональное образование на пороге третьего тысячелетия: Материалы круглого стола, проведенного журналом «Профессионал» и газетой «Деловая трибуна» // Профессионал. 2001. № 1. С. 14—17; Бутко Е.Я. Профессиональное образование: старт третьего тысячелетия // Профессионал. 2002. № 1. С. 2—3; Новиков А.М. Профессиональное образование в новом тысячелетии // Профессиональное образование. 2002. № 6.

7 Смирнов И.П. Профессионально-техническое образование: ретроспектива и перспектива// Профтехобразование России: Итоги XXвека и прогнозы/ науч. ред. И.П. Смирнов. М., 1999. Т. 1. С. 32.

8 Концепция реформирования начального профессионального образования. М., 1997; Концепция модернизации российского образования на период до 2010 года // Народное образование. 2002. № 4. С. 254—269.

SUMMARY. The article by Candidate of Historical Sciences S.S. Baldin “The Conception of Reforming the Regional System of Primary Professional Education” deals with different aspects of the problem. The author considers that it is necessary to take into account the needs of the market and a new list of educational professions. In his opinion, the aim of the conception is the creation of mechanism of rise in efficiency of functioning the educational institutions of the Primary Professional Education.