Вопросы реформирования государственной службы Российской Федерации: о возможности применения опыта Германии

УДК 35.07

ВОПРОСЫ РЕФОРМИРОВАНИЯ

ГОСУДАРСТВЕННОЙ СЛУЖБЫ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ:

О ВОЗМОЖНОСТИ ПРИМЕНЕНИЯ ОПЫТА ГЕРМАНИИ

© Лапа Е. П., 2010

Статья посвящена проблемам использования современного опыта Германии в реформировании института государственной службы, а именно — возможности его применения в обеспечении государственной (публичной) службы квалифицированными, опытными и мотивированными кадрами в условиях реализации административной реформы в России. Анализ действующего российского законодательства, регулирующего государственную гражданскую службу, проводится с использованием опыта, накопленного Германией в данной сфере правового регулирования.

Ключевые слова: государственная (публичная) служба; системы государственной (публичной) службы; зарубежный опыт; административная реформа; квалифицированные кадры.

Принятие 12 декабря 1993 г. Конституции Российской Федерации повлекло за собой активную нормотворческую деятельность высших органов государственной власти по приведению законодательства в соответствие с Основным законом. Конституция Российской Федерации открывает возможности для развития и реформирования и отраслевого законодательства, так как она устанавливает новые положения, отсутствующие в ранее действовавших советских и российских конституциях. Государственная служба — один из новых государственно-правовых институтов, без которого немыслимо функционирование даже наилучшим образом структурированной государственной администрации. Действующая Конституция не устанавливает в полной мере и детально важнейших сущностных положений о государственной службе. Однако она включает в себя конституционно-правовые установления, в той или иной степени регламентирующие важнейшие основы современной государственной службы в России, преодолевая многочисленные недостатки ранее действовавших российских конституций.

Наличие правовых основ государственной службы в Конституции России — результат развития конституционного законотворчества 1991—1993 гг. В 1991 г. в одном из проектов Конституции содержалась глава, посвященная государственной службе. Практически все проекты Конституции, разработанные в 1991—1993 гг., включали в

текст статью о равном доступе граждан к государственным должностям (равный доступ для поступления на государственную службу).

Испытываемый практически во всем мире кризис легитимности государственного управления, падение доверия граждан к властным органам, критическое отношение к способности чиновников эффективно реагировать на потребности и интересы общества вызывают понижение социального престижа публичной службы.

Серьезное переосмысление концептуальных основ административной организации, в частности государственной службы, связано с развитием идей социального партнерства, нового государственного менеджмента, новой культуры государственной службы.

Реформы государственной службы затрагивают как минимум три аспекта: изменения в области законодательства, новации в структуре и функциях органов, изменение культуры внутриадминистративных и внешних отношений.

Во многих зарубежных странах разрабатываются социально ориентированные концепции государственной службы, для реализации которых необходим переход от государственного управления с использованием методов вмешательства к государственному управлению, основанному на системе оказания услуг, предоставлении социальной защиты гражданам. Данная тенденция

связана с совершенствованием государства как государства социального.

Как свидетельствует мировая практика, на протяжении последних десятилетий происходит значительное изменение характера правовых отношений в сфере государственной службы. Наряду с естественными для этой сферы субординационными отношениями устанавливаются связи принципиально иного рода, основанные на партнерстве и договорных началах.

За последние годы в мировом сообществе, и России в том числе, произошли кардинальные изменения в области управления, соответственно, изменились и требования, предъявляемые к нему, персоналу, кадровой политике организаций, и в первую очередь органов власти, как формирующих и определяющих институциональные основы экономического развития субъектов хозяйственной и иной деятельности.

Практика современного государственного строительства показала, что «старый» опыт управления «не работает», «слепое» копирование современных технологий управления «Запада» без адаптации к особенностям, своеобразию Российской Федерации и ее субъектов, ценностям народов, ее населяющих, не дает нужных результатов, а порою просто заводит в тупик.

Реформа имеет в конечном итоге своей задачей повышение социальной эффективности воспроизводственной деятельности общества. Реформирование системы государственной службы является сложной процедурой. Это связано с тем, что объект и предмет реформирования весьма специфичен, в этой связи следует переосмыслить подходы к представлениям о реформе как только о простом повышении эффективности государственной службы в целом, ее видов и уровней в частности, оптимизации затрат на государственных служащих и развитие ресурсного обеспечения государственной службы.

Правовое регулирование государственнослужебных процессов в настоящее время несколько отстает от темпов развития тенденций и закономерностей в реформировании системы государственного управления, аппарата государства, муниципальных органов. Государственная служба как правовой институт должна обеспечить стабильное управление; она может играть определенную роль в стабилизации социально-политической жизни, разрешении политических

конфликтов, уравновешивании действий различных политических сил.

Одним из наиболее эффективных инструментов развития современных демократических государств справедливо полагают административные реформы. Методологической основой таких реформ является концепция государства, ориентированного на потребителей и решающего стоящие перед ним глобальные задачи посредством предоставления населению соответствующих услуг; концепция четкого определения компетенции органов исполнительной власти, их обязательств, дифференцированных по сферам и уровням государственного управления; государства, обеспечивающего подготовку квалифицированных служащих, способных оперативно и полноценно реализовать его функции. Важным элементом реализации такой концепции является разработка механизмов контроля и оценки качества выполнения взятых на себя государством обязательств.

Задачи административной реформы в России впервые были четко определены и закреплены распоряжением Правительства Российской Федерации от 25 октября 2005 г. (ред. 28 марта 2008 г.) № 1789-р «О концепции административной реформы в Российской Федерации в 2006—2010 годах» [1]. В том числе среди них названы: реализация единой вертикально интегрированной автоматизированной системы мониторинга результативности деятельности органов государственной власти и органов местного самоуправления по достижению важнейших показателей социально-экономического развития Российской Федерации и исполнения ими своих полномочий (государственная автоматизированная система «Управление»); создание многофункциональных центров предоставления государственных и муниципальных услуг [2].

Проведение административной реформы неотъемлемо и от реформирования государственной службы — ключевого звена в системе государственного управления.

В отечественной специальной правовой литературе отсутствует однозначное, а, следовательно, общепринятое определение государственной службы. Так, Ю. Н. Стари-лов указывает, например, что «в самом широком теоретическом понимании государственная служба — это осуществление государственными органами кадровой функции управления и практическая дея-

тельность всех лиц, получающих заработную плату из государственного бюджета ... и занимающих постоянно или временно должности в аппарате государственных органов, включая органы законодательной, исполнительной и судебной власти, прокуратуры, контрольно-надзорных органов, администрацию государственных (казенных) предприятий» [3].

Одно из наиболее точных определений понятия «государственная служба», на наш взгляд, дает Г. В. Атаманчук: «Государственная служба — это практическое и профессиональное участие граждан в осуществлении целей и функций государства посредством исполнения государственных должностей, учрежденных в государственных органах» [4].

Традиционным же в научной литературе стало определение государственной службы, данное В. М. Манохиным: «Государственная служба представляет собой одну из сторон (частей) деятельности государства по организации и правовому регулированию личного состава государственных органов и других государственных организаций, а также сама деятельность этого личного состава — государственных служащих по практическому и непосредственному осуществлению задач и функций государства» [5].

С точки зрения современного законодателя, государственная служба в РФ — это профессиональная деятельность, состоящая в выполнении государственными служащими федеральных органов государственной власти РФ и субъектов РФ компетенции этих органов, установленной в законодательных и иных нормативных актах.

Что касается Германии, то в этой стране государственная служба рассматривается, прежде всего, как публично-правовой институт. Вообще, в странах континентальной Европы понимание института публичной службы тесно связано с представлениями о сущности самого государства, определяется существующей системой государственной власти и зависит от роли и значения государственно-административной деятельности в развитии общества.

Можно выделить два основных подхода к сущности публичной службы.

В рамках первого публичная служба — это институт власти, элемент политической структуры; государственная служба выступает как механизм реализации властных полномочий государственных органов.

В рамках второго подхода подчеркивается социальная природа государственной службы, ее роль как социального института, основной функцией которого является организация жизнедеятельности общества.

Государственная (публичная) служба большинства европейских государств характеризуется наличием следующих признаков:

1. Субординационная организация системы государственной службы, подробная нормативная регламентация компетенции каждого уровня государственной службы.

2. «Закрытая» система подбора кадров на государственную гражданскую службу.

3. Высокий правовой и социальный статус государственного служащего, при котором должностной рост, заработная плата и льготы в основном зависят от стажа государственной службы и занимаемой должности.

4. Сложная процедура увольнения государственного гражданского служащего.

В Германии принято следующее определение государственной (публичной) службы: это основной вид деятельности государства по формированию аппарата и правовому регулированию всех аспектов работы государственных служащих, занимающих конкретные государственные должности в этом аппарате и реализующих функции государственных органов в целях обеспечения эффективности государственной деятельности [6].

Таким образом, так же, как и в Российской Федерации, государственная служба в ФРГ рассматривается как профессиональная деятельность, состоящая в выполнении государственными служащими федеральных органов государственной власти и земель компетенции этих органов, установленной в законодательных и иных нормативных актах.

Кроме того, говоря о Германии, следует отметить, что, в отличие от большинства стран мира, одной из важнейших особенностей современного состояния государственной гражданской службы в ФРГ является существенная роль политических партий в решении кадровых вопросов и широкое развитие института политических назначений (принципов партийного патронажа).

Законодательное закрепление и детальную регламентацию институт публичной службы в ФРГ получил сравнительно недавно: основополагающие нормативные

правовые акты в сфере государственной службы были приняты в 1957—1985 гг. [7].

К ним относятся: Закон о федеральных чиновниках от 14 июля 1953 г. в новой редакции от 27 февраля 1985 г., рамочный закон о праве чиновников от 1 июля 1957 г. в новой редакции от 27 февраля 1985 г., Закон об окладах федеральных служащих от 27 июля 1957 г. в редакции от 3 декабря 1998 г. Исключительным по своему содержанию является принятый в 1967 г. Федеральный дисциплинарный устав, в котором закреплены унифицированные требования к служащим, реализующим государственные функции на различных уровнях компетенции государственных органов. Этот правовой акт впервые в Европе, наряду с Положением о прохождении государственной службы (1978 г.), на законодательном уровне регламентировал все процедуры публичной службы1.

Современную модель германской государственной гражданской службы можно охарактеризовать следующим образом:

1) в системе государственной гражданской службы высока роль политических назначений;

2) разграничение компетенции в системе государственной службы осуществляется по уровням управления;

3) принята многоступенчатая система отбора кадров для государственной службы из выпускников высших учебных заведений с наилучшей успеваемостью;

4) государственные гражданские служащие обладают высоким социальным статусом, институт публичной службы высокопрестижен;

5) реализована полноценная система гарантий правовой и социальной защищенности служащего, в том числе и принцип «пожизненного назначения» [8].

Основные требования, предъявляемые к государственным служащим в Германии: профессиональное образование и специальная предварительная подготовка (вид и длительность которой дифференцируются в зависимости от уровня служебного положения).

Предварительная подготовка молодых специалистов не является узкоспециализированной. Ее цель — гармоничная интеграция чиновника низшего звена в систему государственной службы. На этом этапе внимание уделяется знакомству с основными задачами государственной службы, с правами и полномочиями, обеспечивающими выполнение служебных обязанностей. На на-

чальной стадии программа ориентирована, прежде всего, на формирование у слушателей навыков, способствующих налаживанию межличностных контактов, адаптации к административной среде.

Молодые сотрудники, имеющие стаж работы в органах власти до двух лет, чиновники со стажем работы более двух лет и руководящие работники государственного аппарата проходят такую подготовку в Федеральной академии публично-правового управления. Обучение ориентировано на развитие у слушателей системного мышления, коммуникабельности и умения работать в команде. Широко практикуются стажировки.

Таким образом, непрерывное образование — обязательное условие продвижения в системе публичной службы. Экзамен на право замещения должности сдается по обязательным (административное право и право отдельных земель, законодательное регулирование работы в определенной сфере деятельности) и факультативным предметам (профессиональной этике, менеджменту и т. п.). Доля лиц с юридическим образованием среди служащих составляет 65 %. Если кандидат на должность высшей категории не имеет юридического образования, то в течение двух лет он проходит необходимую подготовку в специализированных учебных заведениях.

Повышение квалификации служащих проводится в Федеральной академии государственного управления. Широкий спектр обучающих программ позволяет сопровождать чиновника на протяжении всей его карьеры. Образовательные программы построены по модульному принципу, что делает их гибкими, отвечающими потребностям общества.

Однако, несмотря на комплексность системы подготовки кадров для публичной службы, связь между результатами обучения и дальнейшим использованием специалистов недостаточно тесная. Принятие решения о должностном перемещении зависит от стажа работы, сдачи экзаменов, а отметка о повышении квалификации содержится лишь в личных делах госслужащих.

Основываясь на сказанном выше, мы видим, что система подготовки государственных служащих представляет собой многоуровневую структуру, ранжированную в зависимости от целей обучения и уровня обученности персонала (начальный, озна-

комительный; обновляющий, связанный с переменами в управленческом процессе; сохраняющий, направленный на поддержание или расширение уровня профессиональных знаний и умений; восходящий и др.). Кадровые службы проводят оценку обученности чиновников, планируют не только потребности в необходимых для замещения должностей знаниях и навыках, но и дальнейшее использование подготовленных кадров.

Обучение служащих охватывает теоретическую и практическую подготовку. Обучающие организации гибко реагируют на актуальные потребности публичной службы в образовательных услугах. Программы, построенные по модульному принципу, легко трансформируются с учетом запросов органов государственной власти и управления на подготовку персонала.

Учитывая нынешнее состояние государственной службы в России, представляется целесообразным заимствовать некоторые используемые в Германии подходы к формированию и повышению профессионализма госслужащих. Среди них, в частности, можно выделить принципы:

• обязательного обучения молодых сотрудников, имеющих стаж работы менее двух лет, в целях их интеграции в систему государственной службы вообще и того органа государственного управления, в котором они непосредственно работают. Обучение должно быть направлено на приобретение тех знаний и навыков, которые необходимы для профессионального исполнения должностных обязанностей, формирование системного видения проблем и их решения, развитие коммуникабельности и умения работать в команде;

• непрерывного образования для осуществления успешной служебной карьеры, подтверждения права на замещение более высокой должности (сдача экзаменов по обязательным и факультативным предметам);

• гибкости образовательных программ в системе подготовки и повышения квалификации госслужащих (использование блочномодульного принципа их построения позволяет быстро приспосабливаться к потребностям текущего периода и эффективно решать актуальные задачи).

Помимо формальных инструментов, регулирующих служебную деятельность в Германии, существуют и неформальные механизмы, влияющие на эффективность ис-

полнения государственных функций конкретными гражданами, замещающими государственные должности, среди которых можно отметить:

• активное общественное одобрение/неодобрение (когда какая-то форма поведения служащего становится приемлемой или неприемлемой для общественного сознания);

• репутационный контроль (когда репутация является существенным элементом социального капитала, который может быть успешно востребован после ухода лица из политики или с государственной службы);

• наличие референтных групп (когда следуют примеру авторитетных личностей или группы личностей и/или соотносят свои действия с ожидаемой оценкой такой группы).

Заимствование таких механизмов представляется необходимым постольку, поскольку в России, несмотря на успехи в проведении административной реформы, не удалось избежать пересечения компетенций государственных органов, в результате чего госаппарат, по существу, контролирует исполнение государственных функций самим собой [9]. В такой ситуации неизбежно возникают сомнения в объективности действий должностных лиц, замещающих государственные должности и должности государственной службы, и том, насколько эти действия соответствуют реальным общественным потребностям.

Современный российский государственный аппарат лишь условно можно рассматривать в отрыве от его прямых предшественников — аппарата Российской Империи и Советского Союза. Преемственность не просто велика, — по существу, в современное законодательство перенесены идеи еще Петра I, только измененные в соответствии с реалиями современной жизни.

Учитывая, что в настоящее время правовой институт государственной службы России — это система правовых норм, которые регулируют отношения, складывающиеся в процессе организации самой системы государственной службы (федеральная, муниципальная, отраслевая; статус, виды и реестр государственных должностей и служащих), статуса государственных служащих, гарантий и процедуры его реализации (выполнение государственными служащими должностных обязанностей и функций) и механизма прохождения государственной службы, также представляется целесообраз-

ным заимствование опыта Германии в части регламентирования процедур публичной службы.

Современная государственная служба России представляет собой, с юридической точки зрения, правовую материю, которая находится в постоянном движении: она изменяется, дополняется, на основе конституционных положений разрабатываются новые нормативные акты, регламентирующие государственно-служебные отношения. Очевидно, грядущие законодательные новеллы в сфере государственной службы приведут к нормативному закреплению особой группы занятых на государственной службе лиц — чиновников («государственных служащих», «должностных лиц»), имеющих особый государственно-служебный статус. Современное развитие законодательства позволяет утверждать, что Россия находится на пути возрождения института профессионального чиновничества. Этот институт, основываясь на профессионализме, способностях, политическом нейтралитете служащих и качественном исполнении ими служебных обязанностей, обеспечивает во многих странах стабильное государственное управление и является важнейшим фактором сохранения и развития государственности. Ш

1. Собр. законодательства РФ. 2005. № 46. Ст. 4720.

2. Киреева Е. Ю. Правовой статус муниципальных служащих в Российской Федерации : монография. М. : РАГС, 2008. С. 184.

3. Старилов Ю. Н. Служебное право. М., 1996. С. 130-131.

4. Атаманчук Г. В. Сущность государственной службы: история, теория, законодат. практика. М. : РАГС, 2004. 268 с.

5. Манохин В. М. Служба и служащий в Российской Федерации. Правовое регулирование. М. : Юристъ, 1997. С. 67.

6. Пронкин С. В., Петрунина О. Е. Государственное управление зарубежных стран : учеб. пособие. М. : Аспект Пресс, 2001. С. 234.

7. Правовое регулирование в зарубежных странах

[Электронный ресурс] : информ. обзор / Фонд «Развитие парламентаризма в России». М., 2003. иКЬ: http://www.legislature.ru/ (дата обращения: 17

февр. 2010 г.)

8. Проблемы реформирования государственной гражданской службы в Российской Федерации // Аналит. вестн. Совета Федерации. 2006. № 26 (314).

9. Старилов Ю. Н. Что происходит с институтом российской государственной службы? // Журн. рос. права. 2004. № 1.

ПРИМЕЧАНИЕ

1Тексты указанных нормативных актов на немецком языке см. по адресу: http://uisrussia.msu.ru/is4/

servlet/is4.wwwmain

Russian Federation State Service Reformation Affairs: Possibilities of Application Federal Republic of Germany's Experience

© Lapa E., 2010

An article lights on problems of using Germany's modern experience in state service reformation, notably - possibilities of its application in the stuffing by competent, advanced and motivated personal in the process of administrative reformation in Russia. The analysis of the modern laws, which regulates state service in Russian Federation is carrying with using Germany's experience in this sphere.

Key words: state (public) service; systems of state (public) service; foreign experience; administrative reform; competent (skilled) personnel.