Образование и организационно-правовое становление регулярной полиции в Сибири в xviii в

УДК 340

ОБРАЗОВАНИЕ И ОРГАНИЗАЦИОННО-ПРАВОВОЕ СТАНОВЛЕНИЕ РЕГУЛЯРНОЙ ПОЛИЦИИ В СИБИРИ В XVIII В.

THE FORMATION AND THE LEGAL STATUS OF POLICE IN SIBERIA

IN XVIII CENTURY

И.А. КОНОВАЛОВ

Рассмотрен процесс образования и организационно-правового становления полиции Сибири в XVIII в. Ключевые слова: история, полиция, Сибирь, XVIII век.

The article is devoted to the process of reorganization of police in Siberia in XVIII century.

Key words: history, police, Siberia, XVIII century.

Одно из важных направлений реформирования современной российской государственности заключается в повышении эффективности деятельности органов охраны правопорядка. Часто обращаясь к наколенному по данной проблеме опыту стран Запада, мы забываем, что Россия обладает собственными положительными достижениями, ознакомление с которыми может оказаться полезным и для сегодняшнего времени. Реформа правоохранительной системы Российского государства не может обойтись без осмысления опыта прошлого, выявления внутренних закономерностей развития, определения круга сложившихся правовых отношений. Актуальность исследования определяется также необходимостью сохранения преемственности между различными этапами развития государства и его отдельных институтов. С этой точки зрения весьма показательна история образования полицейских органов в Сибири, которая еще не стала объектом пристального внимания исследователей  лишь отдельные аспекты проблемы были освещены в работах более общего характера.

Начало XVIII в. характеризуется установлением в России абсолютной монархии, в стране создается разветвленная система высших и местных административных и судебных органов, постоянные армия и поли-

ция. Образованная Петром I в мае 1718 г. в Санкт-Петербурге (во главе с генерал-полицмейстером, первый генерал-полицмейстер А.И. Девиер) и в 1722 г. в Москве (во главе с обер-полицмейстером) полиция сразу же заняла важное место в системе органов государственного управления, находясь фактически в ведении императора и Сената. Значимость полиции определялась также тем, что она сразу же стала централизованным органом, а ее полномочия объявлялись общегражданской повинностью, т. е. все подданные империи были обязаны оказывать содействие полиции в выполнении возложенных на нее функций.

Полиция в Сибири (в первой половине XVIII в. регион в территориально-административном отношении был объединен в Сибирскую губернию, первый губернатор  М. Гагарин) была создана позже, чем в других частях страны, и длительное время на штатной основе существовала только в городах. Регулярная полиция появилась в Сибири только в 1733 г. (в правление императрицы Анны Иоановны), когда в соответствии с актом «Об учреждении полиции в городах  в главном административном центре региона  Тобольске была учреждена полицмейстерская контора. В соответствии с указанным актом, в ее состав было предписано откоман-

© Коновалов И.А., 2010

20

дировать из Тобольского военного гарнизона капитана, унтер-офицера, капрала и 8 рядовых. Полицмейстерская контора находилась в подчинении Главной Санкт-Петербургской полицейской канцелярии, а ее содержание осуществлялось за счет Тобольского военного гарнизона [1].

В первой половине XVIII в. полиция Сибири действовала на основе принятого 16 января 1721 г. «Регламента или Устава Главного магистрата» где была сделана попытка конкретизировать и уточнить задачи полиции, из анализа которых можно сделать вывод, что законодатель склонен был рассматривать её как орган общего внутреннего управления, активно взаимодействующий с системой местных ратуш и магистратов. Широкое декларирование общих функций полиции в Регламенте свидетельствует о том, что законодатель стремился образовать полицейские органы во всех городах России, но в тот период, т. е. в 20-е гг. XVIII в., из-за недостатка людских ресурсов, материальных и финансовых средств, потраченных на войны, это было неосуществимо. Здесь же необходимо указать, что, делегируя полиции широкие, всеобъемлющие поручения, законодатель невольно «размывал» её место в системе других правительственных органов, не определял четко правоотношений с ними в процессе выполнения возложенных на неё обязанностей. Всевластие полиции, которая, можно сказать, имела даже законодательную инициативу, «разыскивала, допрашивала,

подвергала аресту, проводила выемки, следила, клеймила, наказывала и судила» было даровано ей законодателем с целью демонстрации могущества вновь созданного органа для обеспечения общего внутреннего порядка в империи и подавления сопротивления проводившимся преобразованиям со стороны всех членов общества.

Полиция довольно активно использовала предоставленное ей право законодательной инициативы прежде всего в сфере общего внутреннего управления. Эта сфера регулировалась актами других высших органов государства, поэтому законотворческая инициатива полицейских чиновников была направлена преимущественно на правовое обоснование своей координирующей роли в сфере общего внутреннего управления. На

развитие законодательства, а вместе с ним и компетенции полиции активно влияла провозглашенная Петром I и его преемниками политика всемерного укрепления государства, его примата в достижении всеобщего блага и стабильности. Отсюда обязанность всех и каждого участвовать в меру своих сил и социальных возможностей в государственном строительстве. Этой же политикой, в частности, объясняется принудительный характер всех преобразований, привлечения к ним всех подданных. Служба государству стала цениться превыше всего.

Следующий этап организационно-правового становления полиции произошел в правление Екатерины II и был во многом связан с крестьянской войной под предводительством Е. Пугачева. Усложнение задач по управлению требовало создания более широкой инфраструктуры, охвата полицейским контролем и защитой всего населения империи (полицейские органы до этого были лишь в 25 городах империи). Опыт организационно-правового развития регулярной полиции с первых шагов её деятельности был положен в основу решения проблемы организации полицейской службы в губерниях. Общее руководство всеми административнополицейскими органами на местах возлагалось на губернаторов. Губернатор обладал широкими административно-судебными полномочиями. Его юрисдикции подлежали все дела: от связанных с иностранным шпионажем до надзора за санитарным состоянием населенных пунктов. Он был высшей судебной инстанцией в крае, а также командиром расквартированных в губернии войск. В императорском наставлении губернаторам от

21 апреля 1764 г. говорилось, что губернатор как «проверенная от нас особа» осуществляет надзор за всеми учреждениями и должностными лицами и всем ведает, включая полицию, которой указывалось «кстреблять злодеев» и лишать разбойников удобного пристанища.

В соответствии с «Учреждением для управления губерний» 1775 г., полиция представляла собой главный административноисполнительный орган уездной администрации. В соответствии со ст. 23 данного документа, в каждом уезде империи создавался нижний земский суд, который и представлял

собой полицию. Он состоял из исправника или капитана и 2СВ заседателей (в зависимости от численности населения). Избранный капитан-исправник утверждался в должности губернатором и являлся председателем суда. По истечении трехлетнего срока нижний земский суд обновлялся. Избранные от свободного крестьянства члены суда являлись одновременно заседателями нижней расправы. Нижний земский суд только по названию являлся судом, фактически он был полицейским органом со всеми его функциями, включая дознание и предварительное следствие. Компетенция нижнего земского суда определялась ст. 224 «Учреждения» 1) охранение благочиния, добронравия и порядка; 2) надзор за исполнением закона обывателями; 3) исполнение повелений высших губернских учреждений. Жалобы на нижний земский суд рассматривались в уездном суде или нижней расправе. Но по делам «до полиции или благочиния земского касающимся» и по делам о путях сообщения он подчинялся только губернскому правлению и был перед ним подотчетен. Капитан-исправник имел особые обязанности, которые состояли в разработке и осуществлении мер защиты населения от эпидемий, эпизоотии, пожаров, в обеспечении населения уезда продовольствием в голодные годы, призрении бедных и борьбе с нищенством, поиске и ликвидации разбойников и т. д. Можно сделать вывод, что в деятельности нижнего земского суда преобладали главным образом административные функции. Как судебное учреждение нижний земский суд мог применять штрафные санкции за грубое нарушение правил торговли, а также за невыполнение повелений губернского правления. Как административный орган нижний земский суд был исполнительным органом всех высших учреждений губернского правления, являясь последним, но чрезвычайно важным звеном, замыкавшим всю систему местных органов управления.

Непосредственной опорой нижнего земского суда на местах становились выборные сотские и десятские. Последние, будучи в Сибири государственными крестьянами, как правило, тяготились выполнением полицейских обязанностей, так как их приходилось сочетать с повседневным крестьянским тру-

дом. Однако за плохое исполнение своих обязанностей руководство полицией могло подвергнуть их штрафу [2].

В последней четверти XVIII в. во всех уездных городах Сибири появилась городская полиция, которая стала действовать независимо от сельской (нижнего земского суда). Ее организация и функции базировались на «Учреждении для управления губерний» 1775 г. и «Уставе благочиния или полицейском» 1782 г. Всё же вплоть до второй половины XIX в. структура полицейских органов сибирских городов не была четкой и единообразной. В большинстве уездных городов Сибири в конце XVIII в. действовали так называемые управы благочиния во главе с городничими. Это были так же, как и нижние земские суды, коллегиальные органы административно-полицейского управления. В Томске, Омске и Тюмени вместо городничих долгое время были коменданты, что объяснялось наличием воинских команд в данных городах. Штатное расписание Тобольска предусматривало должности обер-коменданта, плац-майора и городничего [3].

80-е гг. XVIII в. ознаменовались новыми качественными дополнениями к уже начавшим действовать в империи губернским правлениям. Эти дополнения особенно проявились в дальнейшем организационноправовом становлении полицейской системы, осуществлявшейся на основе введенного в действие 8 апреля 1782 г. Устава благочиния или полицейского. По замыслу законодателя Устав должен был стать единым нормативным актом полиции, вместо изданных до него множества разнохарактерных и нередко противоречивых правовых актов разного уровня  от монарха до уездной администрации. Устав благочиния, без сомнения, стал важнейшим источником административного права в России. Он определял сферу прав и обязанностей полиции, её место в системе органов государственного управления, порядок и характер правовых отношений с ними, включая и систему местных органов. В соответствии с Уставом, в каждом городе учреждалась Управа благочиния или полицейская  административно-полицейский орган. Она состояла из городничего, двух приставов  уголовных и гражданских дел, двух ратманов и стряпчего, представлявшего прокуратуру.

Некоторые изменения претерпела и городская полиция. В городе полицейское управление поручалось городничему, который назначался Сенатом по представлению губернского совета. Подчинялся городничий губернскому правлению во главе с губернатором. В городах, где дислоцировался военный гарнизон, полицейские обязанности исполняли военнослужащие во главе с комендантом.

В губернских городах управу возглавлял полицмейстер. Начальнику полиции подчинялись два пристава  по уголовным и по гражданским делам и два ратмана (помощника), которые избирались на три года от горожан. Подчинялась Управа благочиния непосредственно губернскому правлению. По Уставу благочиния город делился на административно-полицейские части (200^00 дворов) во главе с частным приставом. В его распоряжении находились два полицейских сержанта или полицейская команда. В свою очередь, части подразделялись на кварталы (50П00 дворов) во главе с квартальным надзирателем, руководившим всеми сторожами квартала, а также избираемыми на три года из местных жителей квартальными поручиками [4].

Дальнейшее развитие полиции в XVIII в. было связано с кратким периодом царствования Павла I, к окончанию которого полиция сибирских городов стала строиться по образцу гатчинской полиции, а управы благочиния были ликвидированы. При Павле I компетенция полиции расширяется посредством возложения на нее функций контроля за исправным несением службы чиновниками, исполнения ими предписаний вышестоящих органов власти. Для усиления эффективности работы полиции на губернаторов, комендантов, полицмейстеров возлагалась материальная ответственность за нераскрытые преступления.

В конце XVIII в. тобольской полицией руководил полицмейстер. Территория города делилась на части, во главе которых стояли частные инспекторы, и на кварталы  с унтер-частным инспектором и двумя квартальными комиссарами. Возглавлявший полицейскую часть частный пристав, в случае совершения преступления на обслуживаемой им территории, обязан был по собст-

венной инициативе выяснять все обстоятельства дела.

Таким образом, XVIII в. знаменателен строительством в империи новой системы государственных органов. Существенным признаком этого изменения было создание в составе и структуре государственного аппарата Сибири регулярной полиции. Сибирская полиция, наряду с функциями по охране правопорядка, осуществляла административные и финансовые полномочия и фактически была органом управления общей компетенции. Она контролировала, чтобы подданные империи исполняли законы, постановления местной власти, решения судов, занималась вопросами благоустройства: следила за состоянием строений и путей сообщения, осуществлением строительства, а также надзирала за торгово-промышленной деятельностью. В ведении полиции были выдача ремесленных и торговых свидетельств, взыскание недоимок по казенным сборам, а также надзор за трактирами и гостиницами. Полицейские органы выполняли функции паспортно-визовой службы (паспорта появились в России в начале XVIII в.), вели ведомости рождающихся, вступающих в брак и умерших (ранее регистрацию актов гражданского состояния осуществляла только церковь), учет прибывающих и убывающих лиц, а также иностранцев, на которых также распространялась ее власть. Полиция занималась и военными вопросами: надзором за исполнением рекрутской повинности, расквартированием войск, решением вопросов по перевозке стратегических грузов. В ее ведении были пожарные команды, некоторые вопросы идеологии и культуры. Маловажные правонарушения принадлежали исключительному ведению полиции, в остальных делах на полицию возлагался розыск, дознание и предварительное следствие [5]. Однако полицейские органы в Сибири в XVIII в., как и во всей стране, были децентрализованными, так как города являлись административно выделенными из уездов. Главами местного управления были начальники полиции, однако они всецело подчинялись своим губернаторам, специальной полицейской коллегии не существовало, а генерал-полицмейстер в Санкт-Петербурге руководил только столичной полицией.

В Сибири из-за ее отдаленности и размеров произвол со стороны местных полицейских мало чем мог быть ограничен. История сибирской полиции XVIII в.  это почти непрерывная череда должностных злоупотреблений и коррупции.

Первый сибирский губернатор М. Гагарин за «неслыханное воровство» был повешен перед зданием Сената в 1721 г. Иркутскому вице-губернатору А. Желобову за злоупотребления в 1730 г. отрубили голову.

В практике административно-полицейской деятельности сибирские чиновники часто прибегали к дикому произволу. Так, в 1758П760 гг. в Иркутске П. Крылов заковал в цепи и посадил под арест 74 купца, опечатал их дома и лавки. Затем привлек к «следствию» еще 100 купцов. В ходе проводимого им «следствия» один из купцов погиб от пыток на дыбе. Всё кончилось тем, что купцы дали Крылову астрономическую взятку в 155 тыс. руб. Правда, впоследствии Крылов был привлечен к уголовной ответственности, но не за Сйркутский погром» а за прикрепление к государственному гербу дощечки со своим именем.

Однако всех сибирских сатрапов «перещеголял» крестник Екатерины II В. Нарышкин. Он совершенно перепутал государственную казну с собственным карманом, держал «Тусарский полк» сформированный из уголовников-каторжан. Поссорившись с иркутским губернатором, он объявил ему войну и решил штурмом взять Иркутск. «Армия» Нарышкина двинулась в поход с колокольным звоном, барабанным боем, по пути грабя купеческие обозы. Поход был прерван арестом Нарышкина, которого этапировали в Петербург. Однако императрица в наказание лишь пожурила крестника, назвав его «шалуном» [6].

1. Российское законодательство Х-ХХ вв.: в 9 т.  М., 1984.  Т. 5.  С. 155-159.

2. Органы и войска МВД России : краткий исторический очерк.  М., 1996.  С. 41.

3. Рабцееич В. В. Сибирский город в дореволюционной системе управления.  Новосибирск, 1984.  С. 66.

4. История полиции России.  М., 1998.  С. 58.

5. Государственный архив Омской области.  Ф. 3.  Оп. 3.  Д. 4345.  Л. 3-35.

6. Истрия Сибири.  Томск, 1987.  С. 219.