Правовое регулирование земельных отношений в деревне в годы нэпа(1921-1929гг. )

Беркутов А.А.

ПРАВОВОЕ РЕГУЛИРОВАНИЕ ЗЕМЕЛЬНЫХ ОТНОШЕНИЙ В ДЕРЕВНЕ В ГОДЫ НЭПА

Земельное право в руках Советского государства являлось действенным средством регулирования социально-экономических процессов в доколхозной деревне. Национализация и передача в ходе аграрной революции основной части сельскохозяйственных земель в пользование крестьян представляют собой исходные начала земельного строя в деревне в годы нэпа. Установление государственной собственности на землю означало, что право неограниченного и безраздельного распоряжения землей принадлежит государству, которое получило возможность регулирования земельных отношений , исходя из своих догосрочных социально-политических и экономических интересов и целей.

Законодательство о земле в период революции и гражданской войны регулировало земельные отношения с учетом и в соответствие с интересами крестьянских масс, получивших отражение в сводном крестьянском Наказе, который целиком вошел в текст первого аграрного закона Советской власти-декрета «О земле». Декрет «О земле» и Наказ, отменив частную собственность на землю и исключив ее из товарного оборота, предоставили право на пользование землей всем гражданам, желающим ее обрабатывать своим трудом. Аграрная революция не остановилась на ликвидации помещичьего, монастырского и крупнокапиталистического землевладения. Уравнительному перераспределению подверглись не только бывшие помещичьи земли, но в большей или меньшей степени и земли крестьян, следствием чего была нивелировка крестьянского землепользования. Установив уравнительное землепользование и переделы земли, декрет «О земле» и Наказ передали вопросы регулирования земельных отношений местным органам - волостным земельным комитетам и уездным советам крестьянских депутатов, которые и определяли размеры земельных участков, не подлежащих конфискации и перераспределению. Законодательство 1918-1920гг. в данной статье не анализируется, поскольку оно в своей основе вошло в Земельный кодекс 1922г. и в рассматриваемый период (1921-1929гг) самостоятельно не применялось.

Перестройка советской земельной политики в соответствие с задачами нэпа была проведена в 19211922гг. Необходимость систематизации накопившегося к началу 1921г. законодательного материала и принятия новых правовых норм для регулирования земельных отношений в условиях новой экономической политики делали все более актуальной задачу разработки сводного законодательного акта. В декабре 1921г. IX Всероссийский съезд Советов постановлением «О мерах по восстановлению крестьянского сельского хозяйства» поручил ВЦИК РСФСР разработать необходимые нормативные акты по земельным вопросам, а Наркомату земледелия (НКЗ РСФСР) срочно пересмотреть действующее земельное законодательство «в целях полного согласования его с основами новой экономической политики» и выработать свод законов о земле, «доступный пониманию каждого земледельца»[1] Впредь до принятия Земельного кодекса ВЦИК РСФСР 22 мая 1922г. ввел в действие «Закон о трудовом землепользовании» [2], в котором были изложены важнейшие нормы, обеспечивавшие устойчивость крестьянского землепользования. Земельный кодекс РСФСР, принятый 30 сентября 1922г., был введен в действие с 1 декабря того же года.[3] Нормы кодекса юридически оформляли и регулировали трудовое крестьянское землепользование, как единоличное, так и коллективное. Основное внимание в кодексе было уделено регулированию землепользования единоличного крестьянского хозяйства. Это определялось тем обстоятельством, что аграрный сектор экономики развивался как комплекс индивидуальных крестьянских хозяйств , а восстановление и дальнейший подьем производительных сил сельского хозяйства было условием общеэкономического развития страны.

Земельный кодекс, как и принятый одновременно с ним Гражданский кодекс, закрепляли государственную собственность на землю и подтверждали незыблемость национализации земли. В Гражданском кодексе РСФСР(ст.21) устанавливалось,что»земля является достоянием государства и не может быть предметом частного оборота». Земельным кодексом раскрывалось понятие частного оборота как «покупка, продажа и запродажа, завещание или дарение, а также залог земли». Подобные сделки запрещались и признавались недействительными, а виновные в их совершении, помимо наказания в уголовном порядке, лишались находившейся в их пользовании земли.[4] Исключение земли из частного оборота имело особое значение для социальноэкономического развития деревни, так как ставило серьезные преграды на пути концентрации земли в руках экономически более мощных групп крестьянства (кулачества, по политико-пропагандистской и юридической терминологии 20-х - 30х гг.) Одновременно создавалась правовая основа для государственного регулирования процессов социально-экономической дифференциации крестьянства, неизбежной в условиях товарного производства и сохранения частной собственности на другие, кроме земли, элементы сельскохозяйственного производства. Нарушения запрета на земельные торговые сделки совершались в замаскированной форме: через куплю-продажу строений, «приймачество» во двор , «обмен» усадьбами и т.п. Уголовное преследование в подобных случаях, согласно разъяснениям Верховного суда РСФСР 1924 г. и 1927г., наступало, если сделки сопровождались мошенничеством и спекуляцией, а также являлись «общественно-опасными». Юридически, замечает в связи с этим В.П.Данилов, « при земельной сделке менялся лишь конкретный носитель права землепользования, тогда как его положение и обязательства по отношению к государству как собственнику земли не менялись. Поэтому Верховный суд Федерации и считал такие сделки «беспредметными». Однако подобное истолкование закона не способствовало активной борьбе с нарушениями национализации земли».[5] Вплоть до 1928г. судебная статистика не дает данных по уголовным делам такого рода.

Основным условием права пользования землей, согласно ст. 9 Земельного кодекса (далее-ЗК), являлся личный труд. Разрешая применять на землях трудового пользования наемный труд, кодекс требует, чтобы хозяйства, его применяющие, сохраняли свой трудовой характер, а наем рабочих имел бы подсобное значение ( ст.39) Этот принцип стал одним из основополагающих в советском земельном праве и при нарушении его даже самим государством неизменно восстанавливался законодателем, о чем свидетельствует следующий эпизод. Изданная в 1925г. СНК РСФСР инструкция по применению «Временных правил об условиях применения подсобного наемного труда в крестьянских хозяйствах трудового типа», нарушала этот принцип, разрешив ведение хозяйства и только наемным трудом. Однако эта норма противоречила общесоюзному трудовому и земельному законодательству, и была отменена последующими постановлениями ВЦИК и СНК РСФСР 1926 года, вводившими новую редакцию соответствующих статей Земельного кодекса, подтвердивших возможность применения наемного труда, в том числе и на арендованных землях, только в качестве подсобного.[6] На основе принципа трудового характера землепользования судебная практика 1920-х годов установила не оговоренное прямо в законе основание прекращения землепользования: обработка земли исключительно наемным трудом без

уважительных к тому оснований.[7] Широкое применение судами этого основания для лишения земли кулацких хозяйств наблюдалось в 192 8-192 9гг.в условиях «чрезвычайщины» и начинавшейся коллективизации.

Тенденция содействия развитию трудовых хозяйств деревни проявилась и в регулировании земельным законодательством арендных отношений. Кодекс, как общее правило, аренду земли запретил, Поэтому крестьянский двор, прекративший полностью ведение хозяйства, не был вправе сдать земельный участок в аренду (ст.34 ЗК) , так как он предоставлялся ему в пользование только при условии обработки земли личны трудом. Собственник земли - государство и только оно было вправе распорядиться освободившимся участком. Исключением из общего правила запрещения аренды является трудовая аренда при условии «исключения всякой

возможности закабаления одного хозяина другим и недопущения никаких отступлений от незыблемой основы законодательства - государственной собственности на землю».В целом в земельном законодательстве и правоприменительной практике устанавливается подход, согласно которому не допускалась обработка арендованных земель исключительно наемным трудом. Закон требовал, чтоб «все наличные трудоспособные члены хозяйства наравне с наемными рабочими принимали участие в работе хозяйства». Кодекс особо выделил вопрос о размерах арендной платы, которая могла определяться деньгами, продуктами или иными видами вознагрожде-ния(ст.28). но договор не мог при этом носить кабальный характер. Законодатель обязал при этом земельные оргганы «распубликовать типовые договоры аренды». Была предусмотрена процедура оформления договоров. Условия арендных договоров должны были записываться в особую книгу сельсовета или волисполкома, поэтому допускалось его заключение в любой форме (ст.33), так как договор совершался, по сути дела, при его оформлении органом власти. При этом сельсовет обязывался проверить соответствие условий договора требованиям закона. С целью минимизации отрицательных момнтов, возникавших при допущении аренды земли, законодатель ввел положения, направленные против неограниченного испоьзования аренды зажиточной частью деревни.Статьи 27 и 60 предусматривали в качестве санкции за недозволенные сделки по аренде (субаренда и др.) лишение двора-нарушителя права пользования землей на срок до одного севооборота. Лишение земли хозяйств - нарушителей арендных правил производилось земельными обществами, которым поступала в пользование изъятая земля. Практика работы земельных судов подтвердила серьезное предупредительное значение этой нормы.

Существенной проблемой в регулировании земельных отношений являлось разрешение земельных споров. Первоначально, по «Основному закону о социализации земли» (февраль 1918г.) земельные споры решались в административном порядке земельными отделами губернских, уездных и волостных Советов. На протяжении 1919-1920гг. усиливается тенденция к замене административного порядка разрешения земельных споров судебно-исковым. Переход к нэпу вызвал увеличение количества споров по земельным вопросам и необходимость радикальной реформы. Постановлением 24 мая 1922г. «О порядке рассмотрения земедьных споров» [8] ВЦИК РСФСР создал специальный земельный суд в системе Наркомата земледелия, а именно земельные комиссии: волостные, уездные и губернские. Уездные (УЗК) и губернские(ГЗК) земельные комиссии могли рассматривать споры и в качестве первой, и в качестве касационной инстанций. Высший контроль по земельно-судебным делам , руководство и надзор за деятельностью земельно-судебных комиссий, рассмотрение кассационных жалоб на решения ГЗК закон возложил на Особую коллегию высшего контроля по земельным спорам (ОКВК) при НКЗ РСФСР, с 1928г. при Президиуме ВЦИК.Указаннное постановление вошло в качестве раздела в Земельный кодекс РСФСР 1922г. Конкретизация норм кодекса, регулировавших рассмотрение земельных споров, была проведена изданием в 1924г. положений о земельных комиссиях и ОКВК, в которых были изложены права этих органов, их обязанности и порядок взаимоотношений между ними.[9]

Недостаточная квалификация большинства членов земельных комиссий и допущение апелляционного порядка рассмотрения земельных дел порождали длительные сроки рассмотрения земельных споров (от 8 до 12 месяце в среднем в 1925г.). Эти причины были главными, вызвавшими издание постановления ВЦИК и СНК РСФСР «Об

ускорении и упорядочении рассмотрения земельных споров» от 1 декабря 1924г. [10] В сущности, это была

реформа земельного суда, установившая вместо трех инстанций для земельных споров - две: одна рассматривала дела по существу, вторая -в касационном порядке. ГЗК стали лишь проверять правильность выненсенно-го в первой инстанции решения, которое они могли либо оставить в силе, либо, отменив решение, передать

дело на рассмотрение в ту же инстанцию. ОКВК при НКЗ перестала выполнять касационные функции. Она, как

и губернские и областные земкомиссии, руководила работой нижестоящих земельных комиссий, контролировала их деятельность, рассматривала в порядке надзора решения комиссий, вступившие в силу (в случае их опротестования). К 1926г. в стране функционировало 4 643 земельные комиссии, из них 300 в уездах и 3327 в волостях.[11] Институт земельных судов просуществовал до 1930г. и был ликвидирован в ходе перехода к колхозному строю.

Земельный кодекс 1922г.и принятое в его развитие земельное законодательство вплоть до осени 1927г. в целом гарантировали устойчивость трудового землепользования и свободу выбора способов ведения хозяйства. Исключительно важное значение имело предоставление крестьянству свободы выбора форм землепользования. Кодекс устанавливал юридическое равноправие всех форм трудового землепользования - общинной и участковой (хутора,появившиеся в ходе столыпинской аграрной реформы), товарищеской и коллективной, родившихся в условиях Советской власти. Правовая устойчивость крестьянского землепользования в первые годы нэпа в сочетании с другими мерами финансового и общеэкономического характера обеспечили восстановление крестьянством производительных сил сельского хозяйства.

В целом в 20-е годы развитие земельного законодательства определялось аграрно-политическим курсом правящей Коммунистической партии. Принципиальные изменения в общей аграрной политики ВКП(б) неизбежно вели к соответствующим переменам в земельной политике и в сфере правового регулирования земельных отношений. Смена аграрно- политического курса была осуществлена ХУ съездом ВКП(б) ( декабрь 1927г.), поставившего задачу коллективизации сельского хозяйства и усиление наступления на кулачество. Накануне съезда 20 декабря 1927г. ЦК ВКП(б) принял «Директивные указания для выработки союзного закона о землеустройстве и землепользовании.»[12] Принятие этого документа следует считать началом нового этапа в развитии земельной политики и земельного законодательства .В соответствие с ними был разработан и 15 декабря 1928г. утвержден ЦИК СССР закон «Общие начала землепользования и землеустройства».[13] Новый закон формально не отменял Земельный кодекс, но существенно изменил и дополнил его нормы .Реконструкция земельных отношений, проведенная «Общими началами» , осуществлялась по двум основным направлениям: максимальное проведение классового принципа при предоставлении права трудового пользования землей и создание режима наибольшего благоприятствования в вопросах землепользования и землеустройства для коллективных хозяйств. Право пользования землей обусловливалось отныне не только личным трудом при ее обработке, но и классовым положением землепользователя и наличием политических прав. Преимущественное право на получение земли в трудовое пользование, устанавливал закон, «имеют сельскохозяйственные коллективы, а также бедняцкое и середняцкое безземельное и малоземельное население». Колхозам, беднякам и маломощным середнякам было предоставлено и право «на лучшие и более удобно расположенные земли». Лица, лишенные избирательных прав Советы, могли получить земли в пользование в последнюю очередь.

Право свободного выбора форм землепользования подтверждалось этим законом, однако последующие нормы превращало это право в чисто номинальное. Статья 18 предусматривала «землеустройство по заявкам на хутора и отруба производить в последнюю очередь, вплоть до полного оставления этих заявок без исполнения в тех случаях, когда образование хуторов и отрубов ведет к росту и укреплению кулачества». Выделение же на хутора зажиточных и кулацких хозяйств закон запретил вообще.

«Общие начала», сохранив нормативное ограничение возможностей частых переделов земли, ведущих к бесхозяйственности, разрешают проводить переделы при «необходимости борьбы с кулачеством» и в случаях «перехода к улучшенным формам хозяйства» (ст.10). Такое регулирование института земельных переделов фактически означало возвращение практики эпохи аграрной революции, когда происходило изъятие части земли у наиболее экономически мощной группы крестьянских хозяйств. Указанный выше повод широко применялся при

переделах земель в 1928-192 9гг., которые еще до начала сплошной коллективизации вводили практику экспроприации земли у кулаков.

Существенные изменения « Общие начала» внесли в деятельность земельных обществ, особенно во взаимоотношения с сельскими и волостными советами. Земельные общества были целиком подчинены руководству сельсоветов. Отныне именно сельсоветы утверждали постановления земельных обществ по таким вопросам, как выбор формы землепользования и принятие землеустроительного проекта, установление прав на льготы по землеустройству и т.п. Советы имели право отменить постановление земельного общества, если оно «нарушает законы и распоряжения высших органов, противоречит задачам кооперирования или нарушает интересы бед-ноты».[14] Общесоюзный земельный закон от 15 декабря 1928г.также лишил права решающего голоса на сходах и права быть избранными в органы общинного самоуправления всех, кто не имел права избирать в Советы

В целом можно выделить три этапа в правовом регулировании земельных отношений в период 1921-1929гг. На первом, в 1921-22гг., была проведена перестройка земельной политики и земельного права в соответствие с задачами нэпа. В 1922- 1927гг. регулирование земельных отношений шло на основе Земельного кодекса 1922г. В 1927-1928гг. происходит фактическая отмена Земельного кодекса и регулирование земельных отношений идет на основе максимального проведения классового принципа и создания наиболее благоприятных условий в сфере земельных отношения для развития коллективных форм сельскохозяйственного производства. С осени 1929г. земельное право становится средством проведения массовой коллективизации, прежде всего через лишение землепользования. Переход к сплошной коллективизации означал коренную ломку всех единоличных форм землепользования и создание принципиально иного аграрного строя.

ЛИТЕРАТУРА

1. Съезды Советов в документах. 1917-1936.-т.1.-М.,1959.-С.170.

2. Собрание узаконений и распоряжений Рабоче-Крестьянского правительства РСФСР.-1922.-№3 6.-Ст.426.

3. СУ.-1922.-№ 68.-Ст.901. Фундаментальным изданием материалов земельного права является: «Земельный кодекс РСФСР. Со всеми дополнительными узаконениями, инструкциями и разъяснениями ведомств, определениями Особой коллегии высшего контроля по земельным спорам и Верховного суда, изменениями и дополнениями для автономных республик и областей и прочими официальными материалами, опубликованными до 15 марта 182 8года». -Л.,1928.

4. Собрание документов по земельному законодательству СССР и РСФСР.1917-1953.-М., 1954.-С. 158.

5. Данилов В.П. Советская доколхозная деревня: население, землепользование, хозяйство.-М., 1977.-

С.88.

6. См.: СУ. - 1926. - № 11. - Ст.89; СУ. - 1926. - № 43. -Ст.328.

7. См.: Еженедельник советской юстиции. - 1924. - № 42. - С.925.

8. СУ. -1922. -№36. - Ст.428.

9. Сельскохозяйственная жизнь.- 1924.-№13.-С.22,23.

10. СУ. -1924.- №89,- Ст.907.

11. Отчет Наркомзема за 1924-25г. - М., 1926.-С.569.

12. Директивы ВКП(б) по хозяйственным вопросам.-М.Л.,1931.

13. СЗ СССР.-1928.-№24.