Состояние и проблемы недропользования на углеводородное сырье в Российской Федерации

ACTUAL PROBLEMS OF OIL AND GAS GEOLOGY

УДК 553.98

СОСТОЯНИЕ И ПРОБЛЕМЫ НЕДРОПОЛЬЗОВАНИЯ НА УГЛЕВОДОРОДНОЕ СЫРЬЕ В РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ

Б.И.Давыденко, В.И.Пороскун, Г.Н.Розанова

В статье проведен анализ системы лицензирования пользования недрами на УВ-сырье в Российской Федерации. Приведены данные об изменении числа недропользователей, числа действующих лицензий, изменении доли действующих лицензий разного типа, числа состоявшихся конкурсов и аукционов. Это позволило сделать вывод, что Государственная система лицензирования недрами на УВ-сырье обеспечила достаточно быстрый и эффективный переход от механизма управления недропользованием на основе плановой экономики к рыночным отношениям. Показаны причины снижения эффективности действующей в России системы лицензирования.

Ключевые слова: лицензирование; УВ-сырье; недропользователи.

Система лицензирования пользования недрами на УВ-сырье в России была введена в действие в 1992 г. после принятия Закона Российской Федерации "О недрах" и ряда других документов, регламентирующих процесс недропользования.

Во ВНИГНИ вопросами недропользования на УВ-сырье начали заниматься под руководством Константина Александровича Клещева с 1996 г., и к настоящему времени институт стал базовым в решении основных проблем лицензирования недр.

К началу 2010 г. лицензии на право пользования недрами на УВ-сырье действуют на территориях 56 субъектов Российской Федерации и на акваториях внутренних морей и континентального шельфа России.

Число недропользователей год от года неуклонно и стабильно растет (рис. 1).

По состоянию на 01.09.95 г. в Российской Федерации было зарегистрировано всего 213 недропользователей. Из них 51 (24 %) имел лицензии на поисковые и оценочные работы (типа НП), 164 (77 %) — на добычу УВ (типа НЭ) и 45 (21 %) -

совмещенные на условиях предпринимательского риска (типа НР) (см. рис. 1). Многие организации владели и владеют лицензиями разного типа. В числе недропользователей 24 являлись совместными предприятиями с различными долями иностранного капитала, в их числе 3 лицензии действовали на условиях СРП.

На фоне непрерывного роста общего числа недропользователей (к началу 2010 г. их численность достигла 777) обращает на себя внимание тот факт, что с 2008 г. и по настоящее время число недропользователей, проводящих только поисково-оценочные работы, существенно сократилось (до 36 % общего числа недропользователей). Уменьшение

Рис. 1. ИЗМЕНЕНИЕ ЧИСЛА НЕДРОПОЛЬЗОВАТЕЛЕЙ В РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ

Январь, годы

1

Шз EEI

1 - всего; 2 - НП; 3 - НЭ; 4 - HP - OIL AND GAS GEOLOGY, 5'2010

Рис. 2. ИЗМЕНЕНИЕ ЧИСЛА ДЕЙСТВУЮЩИХ ЛИЦЕНЗИЙ В РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ

1л ю г-^ооепоч— смгоч'тда!— оо ст> о

Ст1 ел ст>а>а1отаооотаоотао-»—

сп сл а>а>01Ооооооооооо

— — — <\»г\»<мгм<мгмсмг>1гмсч£4

Январь, годы

Щ 1 Щ 2 Ш з ЕЕ| 4 г 5

1 - всего; 2 - НП; 3 - НЭ; 4 - НР; 5 - НП+НР

Рис. 3. ИЗМЕНЕНИЕ ДОЛИ ДЕЙСТВУЮЩИХ ЛИЦЕНЗИЙ РАЗНОГО ТИПА

и^п- —1— < 1 1 1 —1— —1— -1— —1— —1— 1 —1— —1— 1 —г

т ю со ел о гм С5 -а- 1Л из оо оп о

СП СП СТ1 СП СП о о о о о о о о о а

СП СП <У> ся о та о о та о о о о о та

гм гм гм гм гм гм гм гм см гм гм

Январь, годы

1*1 1 ЕЕ 2 ЕЕ! з ЕЕЗ 4

1 - НП; 2-НЭ, 3-НР; 4- НП+НР

частично компенсируется увеличением доли недропользователей, имеющих сквозные лицензии (НР) (до 38 %). Доля же недропользователей, получивших лицензии только на добычу УВ-сырья, сократилась до 47-48 %.

Число действующих лицензий на УВ-сырье при общей тенденции к увеличению в некоторые периоды уменьшалось (рис. 2).

Следует отметить некоторый спад в 2002 г., который был связан с отменой ставок ВМСБ, что привело к сокращению объемов финансирования ГРР за счет средств федерального бюджета.

Сокращение числа лицензий типа НП произошло и в результате ужесточения контроля за деятельностью недропользователей со сто-

роны МПР России, которое в декабре 2001 г. провело инвентаризацию действующих лицензий и проверку выполнения условий лицензионных соглашений по состоянию на 01.07.2001 г. В результате этой проверки у многих недропользователей, не выполнявших условия пользования недрами, лицензии были отозваны и аннулированы.

Кроме того, по многим поисковым лицензиям истек срок их действия. В результате по состоянию на 01.01.2003 г. общее число действующих лицензий в сравнении с серединой 2001 г. сократилось с 2790 до 2462, а поисковые и сквозные лицензии составляли из них всего 16 и 12 % соответственно.

С 2003 г. как общее число действующих лицензий, так и суммарная доля поисковых и сквозных лицензий (НП+НР) стали опять возрастать.

На начальном этапе процесса лицензирования основное число лицензии было выдано без проведения конкурсов и аукционов на основании ст. 19 "Положения о порядке лицензирования", как подтверждение их права на пользование недрами. Поэтому в 1995 г. 77 % всех действующих лицензий было выдано на разработку месторождений нефти и газа (типа НЭ) (рис. 3). На долю лицензий типа НП приходилось 17 %, и лишь 6 % лицензий были получены владельцами на условиях НР. Суммарная доля лицензий, включающих поисковые и оценочные работы (НП+НР), составляла лишь 23 %, т.е. была менее четверти от всех действующих на тот момент лицензий.

Практически все крупные и средние месторождения нефти и газа были достаточно быстро переданы недропользователям и в нераспределенном фонде недр оставались лишь мелкие месторождения и перспективные территории. В период с 2003 г. наблюдается тенденция увеличения доли поисковых

Рис. 4. ЧИСЛО ЛИЦЕНЗИЙ, ВЫДАННЫХ В РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ

ЗА 2003-2009 гг.

1 - всего; 2 - НП; 3 - НЭ; 4 - HP

Рис. 5. ЧИСЛО СОСТОЯВШИХСЯ АУКЦИОНОВ И КОНКУРСОВ

200 180 160 140 120 100

80 \ 60-1 40 20 04

65

1

22 И

I I I

33

62

2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009

Годы

аукционы

конкурсы

1 - аукционы; 2 - конкурсы

(в последние годы она стабилизировалась на уровне 39%).

Число ежегодно выдаваемых лицензий (без учета переоформленных) достаточно резко менялось в период с 2003 по начало 2010 г. (рис. 4). После резкого спада в

2005 г. (было выдано всего 180 лицензий) число выданных лицензий в

2006 г. достигло абсолютного максимума — было выдано 329 лицензий. В дальнейшем объемы лицензирования сокращались.

Если число выданных в 2007 и

2008 г. лицензий типа НЭ осталось на прежнем уровне (64 и 67 соответственно), то сократилось число лицензий типов НП (уменьшилось до 115 и 61) и НР (уменьшилось до 127 и 108).

В 2009 г. объемы лицензирования продолжали сокращаться. За

2009 г. было выдано всего 157 лицензий (включая восстановленные, но без учета переоформленных), из которых 59 лицензий типа НП, 46 — НЭ и всего 52 - НР.

Максимальное число состоявшихся конкурсов и аукционов было в 2006 г. (181 аукцион и 4 конкурса). В 2007 г. число проведенных аукционов уменьшилось на 11, а конкурсов — на 1. В 2008 г. число состоявшихся аукционов составило 61, конкурсов — 13, а в 2009 г. число конкурсов уменьшилось на 5, а аукционов увеличилось на 1 (рис. 5).

Резко снизилась в последние годы и доля состоявшихся аукционов от общего числа подготовленных и объявленных (рис. 6). В 2009 г. только 23 % объявленных конкурсов состоялось. Обусловлены эти тенденции целым рядом причин. Уменьшение числа состоявшихся конкурсов и аукционов, несомненно, связано с мировым экономическим кризисом, вызвавшим падение цен на нефть и резкое сокращение оборотных средств у нефтяных компаний.

Кроме того, на аукционы и конкурсы стали выставлять все менее привлекательные участки, часто имеющие только ресурсы категорий Сз или Д-|.

Существенно повлияло на эффективность проведения конкурсов и аукционов несовершенство методики расчета стартовых платежей для участков, перспективы которых еще не доказаны. Нередки случаи, когда даже при состоявшемся аукционе его победитель не оплачивает разовый платеж и вновь выданная лицензия аннулируется, а учас-

- OIL AMD GAS GEOLOGY, 5*2010-

ток возвращается в нераспределенный фонд.

В 2006 г. было начато строительство магистрального трубопровода Восточная Сибирь — Тихий океан. Его длина составит около 2,8 тыс. км. Нефтепровод прокладывается на территории Иркутской области, Красноярского края и Эвенкийского АО, а также Республики Саха

-¿г

Рис. б. ИЗМЕНЕНИЕ ДОЛИ СОСТОЯВШИХСЯ АУКЦИОНОВ

(Якутия). Задача наполнения трубопровода У В требует значительного увеличения объемов и темпов гео-лого-разведочных работ в регионе. Для обеспечения первоочередных геолого-разведочных работ и лицензирования недр на данной территории МПР России Федеральным агентством по недропользованию и ФГУП СНИИГИМС была разработана "Программа геологического изучения и предоставления в пользование месторождений УВ-сырья Восточной Сибири и Республики Саха (Якутия)".

В 2006 г. наблюдалось заметное увеличение числа участков, выставляемых на аукционы в субъектах РФ, находящихся вблизи трассы Восточная Сибирь — Тихий океан. Если на начало 2006 г. на их территории суммарно действовало 33 лицензии на поисковые работы и 40 лицензий на геологическое изучение, разведку и добычу УВ, то за 2006 г. число поисковых лицензий увеличилось на 4, а число лицензий на поиски, разведку и последующую добычу УВ-сырья, полученных по итогам проведенных аукционов, увеличилось на 27 (по Иркутской области — на 17, по Красноярскому краю — на 3, по Эвенкийскому АО —

на 2, по Республике Саха (Якутия) — на 5 лицензий).

За 2007 г. число поисковых лицензий увеличилось на 4, лицензий на поиски, разведку и последующую добычу УВ-сырья, полученных по итогам проведенных аукционов, — на 30 (по Иркутской области — на 15, по Красноярскому краю — на 11, по Республике Саха (Якутия) -на 4 лицензии).

В 2008 г. по Иркутской области из 17 объявленных аукционов состоялось 8, по Красноярскому краю не состоялся ни один из подготовленных и объявленных 10 аукционов, по Республике Саха (Якутия) состоялись все 5 аукционов.

В 2009 г. по Республике Саха (Якутия) из 15 объявленных аукционов состоялось 2 аукциона, по Красноярскому краю 1 аукцион состоялся, 32 — не состоялись, по Иркутской области из 11 объявленных аукционов ни один не состоялся.

В 2006 г. на участки, выставляемые на аукционы, наблюдался ажиотажный спрос потенциальных недропользователей. Несмотря на то, что в 2006 г. на аукционы были выставлены участки только с ресурсами УВ-сырья, число участников аукционов достигало 6-7, а коэффици-

ент увеличения стартового платежа достигал 16,2 в Республике Саха (Якутия) (Курунгский участок), 40,0 -в Иркутской области (Санарский участок) и даже 71,5 и 111,5 в Красноярском крае (Туколандский и Ва-динский участки соответственно).

В 2007 г. выставлялись участки, имеющие, кроме ресурсов, запасы УВ-сырья (Иркутская область, Красноярский край).

Несмотря на это, число участников аукционов в 2007 г. не выросло (колебалось от 2 до 5), а средний коэффициент увеличения стартового платежа по итогам проведения аукционов лишь по Республике Саха (Якутия) оказался выше, чем в 2006 г., и выше, чем в среднем по России (рис. 7).

По Иркутской области и Красноярскому краю коэффициент увеличения стартового платежа в 2007 г. ниже, чем в 2006 г., и ниже, чем в среднем по России. Вместе с тем по отдельным участкам разовый платеж превышал стартовый в десятки раз; так, в Республике Саха (Якутия) коэффициент увеличения стартового платежа достигал 82,5 раз (Сунтарский участок), в Иркутской области разовый платеж превышал стартовый по отдельным участкам в 5,0-9,8 раз (Северо-Могдинский участок), в Красноярском крае — в 19,8-36,3 раза (Араканский и Юдо-конский участки соответственно).

В 2008 г. на аукционы выставлялись участки, имеющие и запасы и ресурсы УВ-сырья (Республика Саха (Якутия) и Иркутская область). По Красноярскому краю участки, выставляемые на аукцион, имели только ресурсы. В 2009 г. по Красноярскому краю и Иркутской области на аукционы выставлялись участки, имеющие только ресурсы, по Республике Саха (Якутия) — запасы и ресурсы.

По сравнению с 2007 г. в 2008 г. заметно снизился коэффициент увеличения стартового платежа по Республике Саха (Якутия), который составил 1,1. По Иркутской области он снизился незначительно, соста-

вив 3,42. Наибольшие значения коэффициентов зафиксированы по Умоткинскому (5,6) и Верхолен-скому (27,5) участкам Иркутской области. Как было сказано выше, по Красноярскому краю не состоялся ни один аукцион, поэтому коэффициента увеличения стартового платежа нет. Если в 2006 г. наблюдалось превышение коэффициента увеличения стартового платежа, которое сохранялось и в 2007 г., то к настоящему времени этот коэффициент упал как по России (2,1 - в 2008 г., 1,8 - в 2009 г.), так и по рассматриваемым субъектам. Коэффициент увеличения стартового платежа по Республике Саха (Якутия) уменьшился на 0,06 и составил 1,04. По Красноярскому краю коэффициент составил 1,5, по Иркутской области коэффициент равен 0.

Проведенный анализ показывает, что Государственная система

лицензирования пользования недрами на УВ-сырье, действующая в России с 90-х гг. прошлого столетия, обеспечила достаточно быстрый и эффективный переход от механизма управления недропользованием на основе плановой экономики к рыночным отношениям, особенно в условиях роста цен на нефть и газ.

Однако в последние годы эффективность действующей в России системы лицензирования недропользования на УВ-сырье заметно снизилась. Это связано, в первую очередь, с ухудшением структуры сырьевой базы УВ-сырья нераспределенного фонда недр. В нераспределенном фонде осталось примерно 8 % разведанных запасов нефти, в основном это мелкие, находящиеся на грани рентабельности месторождения. Основными объектами лицензирования стали слабо-изученные участки в регионах с от-

носительно низкими перспективами нефтегаэоносности.

Крупные компании обеспечены запасами и не рассматривают прирост запасов как жизненную необходимость, а малый бизнес не в состоянии брать на себя высокие расходы и риски.

Ситуация осложняется еще тем, что начинать поисковые работы в рамках действующей налоговой системы, как правило, невыгодно.

В результате в России, которая является одним из мировых лидеров по ресурсам нефти и газа, ГРР стали невыгодным бизнесом.

Геологическое изучение огромных территорий требует либо крупного финансового участия государства, либо активной протекционистской политики в отношении компаний, занимающихся геологическим изучением недр.

Высокорисковые инвестиции поискового этапа нуждаются в спе-

Рйс. 7. ИЗМЕНЕНИЕ КОЭФФИЦИЕНТА УВЕЛИЧЕНИЯ СТАРТОВОГО ПЛАТЕЖА ПО СУБЪЕКТАМ, РАСПОЛОЖЕННЫМ В ЗОНЕ ТРУБОПРОВОДА ВОСТОЧНАЯ СИБИРЬ - ТИХИЙ ОКЕАН

35 § 30-

с

о

g 25 о

н-Q. Ф

6 20-к £ X

а>

£ 15

с; g

>ч

t ю

б- 5-

-6-

п О

8,7

17,2

5,5

31,8

19,9

4,8

3,9

3,27

и

3,42

2,1 'о

1,04 1,8

1,5

5 Ь

3S JX

i а

%

* О

а> m

^ ¡5 и

О

и

>х >х

£ a

2006 г»

>.\о

* О

2007 г.

I t

Ф п

А- Ü

о

3 ё

5 m

5ч ЧО

2008

I

41

>х >х X (б * Cl

>.\о

* О

2009 г«

1 - среднее значение по РФ

THE STATE AND PROBLEMS OF SUBSURFACE USE FOR HYDROCARBON RAW MATERIAL IN RUSSIAN FEDERATION

Daoldenko BJ., Poroskun VJ., Rosanova GJi.

The article presents analysis of the licensing system of subsurface use for HC raw material in Russian Federation. It is given data about changing number of subsurface users, amount of acting licenses, changing portion of acting licenses of different type, number of auctions and tenders conducted. It was concluded that the State system of subsurface licensing for HC raw material allowed to provide the fast and efficient transition from subsurface use mechanism based on plan economics to market conditions. The reasons of declining efficiency of the acting licensing system in Russia are shown.

Key words: licensing; HC raw material; subsurface users.

циализированных механизмах защиты и налогообложения.

Одной из важных проблем недропользования является упрощение доступа к геологической информации. В Канаде, например, любой недропользователь, как и любой желающий, за весьма умеренную плату, которая покрывает лишь расходы на размножение материалов, имеет доступ ко всей геологической информации по любому участку недр страны, включая не только официальные отчеты и записки, но и первичные материалы. Значительная часть этих данных доступна пользователям сети Интернет.

Принципиального пересмотра требует и порядок получения права на проведение поисковых работ на перспективных территориях. В основу выбора недропользователя должен быть положен заявочный способ. Участки для поисковых или геолого-разведочных работ должны предлагаться не только государством, но и недропользователем. При этом лицензию получает без конкурсов и аукционов тот, кто раньше подал заявку. Время на оформление заявки должно быть небольшим (в провинции Квебек (Канада), например, 12 дней). В лицензии должны быть оговорены ежегод-

ные затраты недропользователя на ГРР, которые могут рассматриваться как регулярный платеж за право пользования участком. Ежегодно и в конце работ составляется отчет, который сдается в государственные геологические фонды и должен быть открыт для публичного использования.

Необходимо организовать оперативный (хотя бы раз в год) и краткосрочный (с дискретностью в 3-5 лет) мониторинг результатов успешности ГРР на нефть и газ как по отдельным лицензионным участкам, так и по группе участков недр, образующих направление геологоразведочных работ.

О Коллектив авторов, 2010

Борис Иванович Аавыденко, заместитель генерального директора, кандидат геолого-минералогических наук, info@vnlgni.ru;

Владимир Ильич Пороскун, заведующий отделением, доктор геолого-минералогических наук, info@vnigni.ru;

Гулънара Николаевна Розанова, заведующая отделом, кандидат геолого-минералогических наук, info@vnigni.ru.

Уважаемые ав&о/гм!

Эля публикации анси&ей в жц/ънале "Теология неф&и и газа " необходимо вылолшинь следующие ^гебования. Жклп апхи&ей HjutcbtxaejfLcA на qu&ceriie или но эл&аЩгонной ноч&е в *&екс/&овых fieqaxjUofiax Wont 6 0, 7.0 или Word 7.0/97 уля Windows, Иллюа^ищии njieqctfta&uuotficA в фо(имиЯах любой версии Cord 2)гщ и JJ?? с fu23fteut£Hu&u не лсенее 600 Игочек. JIftocbJa иллюстрации, выполненные в nftozftauuie, не камеща&ь в Word. Список лш&е^шЩрил должен не nfieSbtUtcuRb пя*йи названий. Собственные {габо&ы авй1о{юв в списке ми&е^иийЩш не п^гивоцл&ея, ссылка уае/йся в Мьекайе. Общий объем айатьи не должен nfteebtiuatfib 8 полос, включал ¡гисцнки. Число авнго}1ов онажьи должно бьинь не более пяМи.