Конституционное регулирование комплектования Вооруженных сил РФ по призыву в контексте военной реформы: проблемы и перспективы правового регулирования

ПРАВО

КОНСТИТУЦИОННОЕ РЕГУЛИРОВАНИЕ КОМПЛЕКТОВАНИЯ ВООРУЖЕННЫХ СИЛ РФ ПО ПРИЗЫВУ В КОНТЕКСТЕ ВОЕННОЙ РЕФОРМЫ: ПРОБЛЕМЫ И ПЕРСПЕКТИВЫ ПРАВОВОГО РЕГУЛИРОВАНИЯ

Кузянов А.В.

В предлагаемой статье рассматриваются вопросы, затрагивающие особенности призыва граждан на срочную военную службу, выявляются проблемы в правовом регулировании призывных мероприятий, исторический аспект и особенности конституционного регулирования. На основе изучения правоприменительной практики предлагаются изменения в законодательство о воинской обязанности.

THE CONSTITUTIONAL REGULATION OF MANNING OF THE ARMED FORCES OF THE RUSSIAN FEDERATION ON APPEAL IN THE CONTEXT OF MILITARY REFORM: PROBLEMS AND PERSPECTIVES OF LEGAL REGULATION

A.B. Kuzyanov

This article discusses issues affecting details of conscription for military service , identifies problems in the legal regulation of recruiting events , historical aspects and features of the constitutional regulation . Based on the study of law enforcement it is proposed the amendments to the laws on military duty.

Конституция РФ 1993 года закрепила множество обязанностей граждан, среди которых можно особо выделить воинскую обязанность. Статья 59 Конституции РФ определяет, что защита Отечества является долгом и обязанностью гражданина Российской федерации, выполнение этой обязанности определяется Федеральным законом. Таким законом является Федеральный закон о воинской обязанности и военной службе.

В рамках исторического аспекта можно отметить, что данную обязанность закрепляли все советские конституции.

Так, переход к комплектованию армии и флота на основе всеобщей воинской обязанности был одобрен и законодательно закреплен состоявшимся в июне 1918 г. V Всероссийским съездом Советов. Во исполнение ст. 19 Конституции РСФСР 29 июля

1918 г. был издан Декрет СНК "О всеобщем учете военнообязанных", согласно которому все граждане РСФСР, годные к военной службе, в возрасте от 18 до 40 лет были взяты на воинский учет.

В 1925 году был принят Закон об обязательной военной службе [1], который, объявляя защиту Союза ССР обязанностью всех граждан (ст. 1), подтверждал, что основным способом комплектования Вооруженных сил личным составом являлась всеобщая воинская обязанность. При этом оборона СССР с оружием в руках доверялась только трудящимся.

Закон 1925 г., включив в состав обязательной военной службы допризывную подготовку, расширил понятие военной службы. В этом состоит одна из характерных особенностей данного Закона.

Для всех трех видов действительной во-

енной службы был установлен пятилетний срок (ст. 7).

К 1939 году Вооруженные силы были переведены на кадровую основу. Правовые основы строительства кадровых Вооруженных сил определялись Конституцией СССР 1936 г. и принятым Верховным Советом СССР 1 сентября 1939 г. на ее основе Законом о всеобщей воинской обязанности.

Конституция СССР 1936 г. сняла классовые ограничения в несении воинской службы. Основной закон СССР провозгласил военную службу почетной обязанностью, а защиту социалистического Отечества - священным долгом каждого гражданина СССР.

Развитие Вооруженных сил полностью на кадровой основе потребовало нового подхода к проблеме национального военного строительства. Дальнейшее существование особых национальных воинских формирований было признано нецелесообразным. Весной 1938 г. ЦК ВПК (б) и СНК СССР признали необходимым упразднить все национальные формирования и повсеместно ввести экстерриториальный принцип комплектования Вооруженных сил личным составом [2].

Послевоенные новые исторические условия вызвали потребность пересмотреть устаревшие положения Закона о всеобщей воинской обязанности, привести их в соответствие с современным уровнем развития военного дела. Закон 1939 г. исчерпал себя и перестал отвечать потребностям обороны государства. Это и было сделано в новом Законе, принятом Верховным Советом СССР 12 октября 1967 г. [3].

В целом Закон о всеобщей воинской обязанности 1967 г. с изменениями и дополнениями, внесенными в последующие годы, закреплял строительство Вооруженных сил на постоянной кадровой основе.

4-7 октября 1977 г. на внеочередной седьмой сессии Верховного Совета СССР девятого созыва была принята новая Конституция СССР, которая отразила крупные, прин-

ов А. В.

ципиальные перемены во всех областях общественной жизни, произошедшие в стране после принятия Основного закона Советского государства в 1936 г. Уже в Преамбуле Основного закона было показано то значение, которое имеют для Советского Союза вопросы защиты завоеваний социалистической революции.

Впервые в Конституцию СССР 1977 г. была включена специальная глава "Защита социалистического Отечества", в которой были закреплены в правовом отношении основные направления, цели и задачи деятельности Советского государства и его Вооруженных сил по обеспечению надежной обороны страны.

В целях приведения в соответствие с Конституцией СССР 1977 г. и дальнейшего совершенствования законодательства об обороне страны Президиум Верховного Совета СССР 17 декабря 1980 г. издал Указ "О внесении изменений и дополнений в Закон СССР "О всеобщей воинской обязанности".

В Закон был внесен ряд новых положений, которые регламентировали обязанности советских граждан по выполнению ими почетного воинского долга, полнее определялись обязанности государственных органов, общественных организаций и должностных лиц по обеспечению безопасности страны и укреплению ее обороноспособности. Более четко были определены основания и порядок предоставления отсрочек от призыва на военную службу студентам дневных (очных) высших и учащимся средних специальных учебных заведений. Статья 35 Закона устанавливала, что отсрочка от призыва на действительную военную службу для продолжения образования предоставлялась:

1) студентам дневных (очных) высших учебных заведений, включенных в перечень вузов, который утверждался Советом министров СССР по представлению Госплана СССР и Министерства обороны СССР. Студентам этих вузов отсрочка от призыва пре-

доставлялась при условии, что они продолжали обучаться в них, начиная с первого курса. Лица, отчисленные из вузов за плохую успеваемость, нежелание учиться или за недисциплинированность, теряли право на повторную отсрочку для продолжения образования;

2) учащимся средних общеобразовательных школ, средних специальных учебных заведений, включая вечерние и заочные, до их окончания, но не старше 20 лет, если они до поступления в средние специальные учебные заведения не имели среднего образования;

3) учащимся дневных (очных) средних специальных учебных заведений, которые занимались по программе подготовки офицеров запаса, в образовательных учреждениях, включенных в перечень, который утверждался Советом министров СССР по представлению Госплана СССР и Министерства обороны СССР. Для военнослужащих, уволенных в запас, предусматривались преимущества и льготы при поступлении на учебу в высшие учебные заведения, устройстве на работу, а время действительной военной службы засчитывалось в стаж работы по специальности. Военнообязанным, призванным на учебные сборы, была установлена выплата полного среднего заработка за весь период пребывания их на сборах.

Принятые Указом Президиума Верховного Совета СССР изменения и дополнения в Закон СССР "О всеобщей воинской обязанности" вступили в силу с 1 января 1982 г.

На основании Закона СССР "О всеобщей воинской обязанности" приказом министра обороны СССР № 280 от 26 сентября 1987 г. было введено в действие Руководство по подготовке и проведению призыва граждан СССР на действительную военную службу и увольнению в запас военнослужащих срочной службы.

Многие положения указанного Руководства сохранили юридическую силу до 1999 года.

Таким образом можно сделать вывод, что порядок исполнения воинской обязанности зависит от исторического этапа развития государства, уровня его исторического и социально-политического развития, а также законодательного урегулирования этого вопроса.

Ч. 1 ст. 59 Конституции Российской Федерации [4] провозглашает защиту Отечества долгом и обязанностью гражданина Российской Федерации, не отождествляя при этом обязанность по защите Отечества с обязанностью проходить военную службу.

Формулировка указанной нормы характерна двумя особенностями. Во-первых, Конституция РФ указывает на "долг и обязанность", тем самым делая акцент не только на юридический, но и на моральный аспект рассматриваемой обязанности. Во-вторых, Конституция РФ говорит об обязанности для гражданина РФ защищать Отечество, опять-таки подчеркивая особый моральный характер данной юридической обязанности. При этом, в отличие от иных конституционных норм, данная норма обращена только к гражданам России. Законодательство РФ вместо термина "защита" использует термин "оборона", понимая под ней систему политических, экономических, военных, социальных, правовых и иных мер по подготовке к вооруженной защите и вооруженную защиту Российской Федерации, целостности и неприкосновенности ее территории [5].

Порядок прохождения военной службы Конституцией РФ прямо не регламентируется и определяется Федеральным законом № 53-ФЗ от 28.03.1998 «О воинской обязанности и военной службе» [6]. Воинская обязанность граждан РФ в соответствии с п. 1 ст. 1 этого Закона предусматривает призыв на военную службу. Призыв граждан на военную службу, исходя из содержания и смысла ФЗ «О воинской обязанности и военной службе» и правоприменительной практики, представляет собой принудитель-

ное (т.е не зависящее от воли призываемого гражданина) направление граждан на военную службу. Представляется, что институт призыва ограничивает без разумных на то оснований конституционные права и свободы граждан и не соответствует Конституции РФ.

Ч. 3 ст. 19 Конституции РФ гласит: «Мужчина и женщина имеют равные права и свободы и равные возможности для их реализации». Закрепленному цитируемой нормой праву граждан противоречит п. 1 ст. 22 ФЗ «О воинской обязанности и военной службе», согласно которому призыву на военную службу подлежат только граждане мужского пола. Таким образом, устанавливается неравенство полов при исполнении воинской обязанности и нарушаются права мужчин на обладание правами, равными правам женщин.

Призыв на военную службу ограничивает на срок, равный сроку прохождения военной службы, свободу и личную неприкосновенность призванных граждан, что противоречит требованиям ч. 1 ст. 22 Конституции РФ.

Ч. 1 ст. 27 Конституции РФ предоставляет всем, законно находящимся на территории РФ, право свободно передвигаться, выбирать место пребывания и жительства. Таким образом, нормативное содержание названного конституционного права включает: 1) свободу передвижения каждого по территории РФ; 2) свободу выбора места пребывания; 3) свободу выбора места жительства. В условиях принудительного направления граждан на военную службу ни один из трех элементов права на свободу передвижения не может быть реализован. Самовольное оставление воинской части или места службы и дезертирство (т.е. действия граждан, направленные на реализацию предусмотренного Конституцией РФ права на свободу передвижения) влекут привлечение гражданина, совершившего указанные деяния, к уголовной ответственности (ст.

ов А.В.

337 и 338 Уголовного кодекса РФ). Право на выбор места пребывания и жительства при призыве подлежит ограничению: в соответствии со ст. 7 Закона РФ от 25.06.1993 № 5242-1 «О праве граждан РФ на свободу передвижения, выбор места пребывания и жительства в пределах РФ» [7], гражданин, призываемый на военную службу на основании сообщения военного комиссариата, принудительно снимается с регистрационного учета по месту жительства. Практике были известны следующие случаи: юноша уходил служить по призыву, его снимали с регистрации по месту жительства; оставшийся зарегистрированным в квартире наниматель умирал, и муниципальная квартира заселялась новыми нанимателями. Вернувшись из армии, молодой человек оказывался лицом без определенного места жительства. Восстанавливать его права на жилище приходилось через суд [8].

Ст. 37 (ч.1 и 2) Конституции РФ провозглашает свободу распоряжения способностями к труду, свободу выбора рода деятельности и профессии, запрещает принудительный труд. Очевидно, что гражданин, призванный на военную службу, не может реализовать право на свободу распоряжения способностями к труду и свободу выбора рода деятельности: направление на военную службу по призыву осуществляется независимо от воли призываемых граждан, и тем самым ограничиваются названные права человека.

Ч. 3 ст. 55 Конституции РФ гласит: «Права и свободы человека и гражданина могут быть ограничены федеральным законом только в той мере, в какой это необходимо в целях защиты основ конституционного строя, нравственности, здоровья, прав и законных интересов других лиц, обеспечения обороны страны и безопасности государства». Таким образом, как подчеркнул Конституционный Суд РФ по одному из своих дел, «вводимые законодателем ограничения должны обеспечивать достижение ука-

занных целей и не быть чрезмерными» [9]. Данное утверждение может быть применимо и к данному вопросу. Следовательно, ограничения прав человека федеральным законом должны быть признаны недопустимыми, если:

1) не способствуют выполнению поставленных законодателем задач;

2) не имеют разумного основания, не могут быть оправданы конституционно значимыми целями, допускающими соразмерное ограничение прав и свобод (абзац третий пункта 4 мотивировочной части Постановления Конституционного Суда РФ от 27 июня 2000 года № 11-П) [10];

3) не являются необходимыми и строго обусловленными конституционно одобряемыми целями, адекватными социально необходимому результату (абзац второй пункта 5 мотивировочной части Постановления Конституционного Суда РФ от 13 июня 1996 года № 14-П) [11].

Ограничивающий права и свободы человека правовой институт призыва не способствует выполнению задач по защите основ конституционного строя, нравственности, здоровья, прав и законных интересов других лиц, обеспечения обороны страны и безопасности государства. В условиях современной войны определяющую роль играют профессионализм военнослужащих и техническая оснащенность Вооруженных сил. Комплектуемая по призыву часть Вооруженных сил РФ состоит преимущественно из юношей, относящихся к своей службе как к неприятной обязанности (что обусловлено системой принудительного направления на военную службу), не заинтересованных в добросовестном несении военной службы и, следовательно, не может эффективно противостоять угрозе, исходящей от противников-профессионалов. Отказом от призыва на военную службу достигаются социально значимые цели - «укрепление авторитета военнослужащих, престижности военной службы, модернизация армии, повышение ее боего-

товности» (преамбула Указа Президента РФ от 16 мая 1996 года № 722 «О переходе к комплектованию должностей рядового и сержантского состава Вооруженных сил и других войск РФ на профессиональной основе») [12]. Таким образом, государство в лице своего главы признает, что комплектуемая по призыву армия имеет меньшую боеготовность и морально-волевые качества по сравнению с армией, комплектуемой по контракту.

Ограничивающий права и свободы человека правовой институт призыва не имеет разумного основания. Согласно п. 2 ст. 2 ФЗ «О воинской обязанности и военной службе» Вооруженные силы РФ комплектуются как по призыву, так и в добровольном порядке (по контракту). Механизм комплектования Вооруженных сил в добровольном порядке в настоящее время разработан и широко применяется. Переход к комплектованию армии исключительно по контракту потребует незначительной корректировки этого механизма. Кроме того, не имеет разумного обоснования ограничение прав мужчин по сравнению с правами женщин.

В научной литературе имеются и другие мнения. Например, по мнению Д.М. Овсян-ко, «...без призыва граждан на военную службу обойтись нельзя, учитывая мобилизационные интересы. Однако все явственнее ощущается нехватка призывных ресурсов даже в условиях значительного сокращения численности Вооруженных сил.», и далее: «. учитывается, что содержание солдата по контракту ежегодно обходится государству во много раз дороже содержания военнослужащего по призыву» [13].

Призыв осуществляется два раза в год: с 1 апреля по 15 июля и с 1 октября по 31 декабря, но не раньше, чем будет издан соответствующий Указ Президента РФ. Своим указом Президент может сократить, но не продлить сроки призыва. Согласно п. 1 ст. 26 ФЗ «О воинской обязанности и военной службе» призыв на военную службу призывников включает в себя:

1) явку на медицинское освидетельствование;

2) явку на заседание призывной комиссии;

3) явку в военный комиссариат для отправки к месту прохождения военной службы;

4) нахождение в военном комиссариате до отправки к месту прохождения военной службы.

Таким образом, и медицинское освидетельствование, и заседание призывной комиссии, и мероприятия по организации и осуществлению отправки к месту прохождения военной службы соотносятся с таким правовым институтом, как «призыв на военную службу», как частное с общим, а в своей совокупности составляют призыв.

Будучи элементами призыва, рассматриваемые мероприятия могут производиться только в сроки призыва. Практикуемые врачами военных комиссариатов медицинские освидетельствования в марте и сентябре и отправки в войсковые части в январе незаконны. Результаты медицинского освидетельствования до начала призывной кампании ничтожны и не имеют юридической силы.

Призыв трех определенных категорий граждан производится в иные сроки, определенные ст. 25 ФЗ «О воинской обязанности и военной службе». Эти исключения таковы:

1) граждане, проживающие в отдельных районах Крайнего Севера или отдельных местностях, приравненных к районам Крайнего Севера, призываются на военную службу с 1 мая по 15 июля или с 1 ноября по 31 декабря. Перечень указанных районов и местностей, а также сроки призыва на военную службу граждан, проживающих в этих районах и местностях, определяются Генеральным штабом Вооруженных сил РФ. В настоящее время такого перечня не существует;

2) граждане, проживающие в сельской местности и непосредственно занятые на

ов А.В.

посевных и уборочных работах, призываются на военную службу с 15 октября по 31 декабря;

3) граждане, являющиеся педагогическими работниками образовательных учреждений, призываются на военную службу с 1 мая по 15 июля.

Важно заметить, что каждый этап призыва имеет в своем завершении юридически значимые последствия.

Медицинское освидетельствование завершается вынесением врачами-специалистами и врачом, руководящим работой по медицинскому освидетельствованию граждан, подлежащих призыву на военную службу, заключения о годности гражданина к военной службе. Заключение предопределяет содержание решения призывной комиссии.

На заседании призывной комиссии выносится решение о призыве на военную службу (об освобождении от призыва, о предоставлении отсрочки от призыва, о направлении на альтернативную гражданскую службу, о зачислении в запас). От содержания решения зависит проведение отправки к месту прохождения военной службы. Таким образом, отправка - не обязательный, а факультативный элемент призыва.

Отправка к месту прохождения военной службы определяет правовой статус гражданина. Согласно п. 10 ст. 38 ФЗ «О воинской обязанности и военной службе» гражданин теряет статус призывника и приобретает статус военнослужащего в день убытия из военного комиссариата субъекта РФ к месту прохождения военной службы. Одновременно с убытием из военного комиссариата субъекта РФ к месту прохождения военной службы гражданину приказом военного комиссара субъекта РФ присваивается воинское звание «рядовой».

И заключение врача, и решение призывной комиссии, и действия должностных лиц, выразившиеся в отправке к месту прохождения военной службы, можно оспорить в суде.

Выводы

Ограничивающий права и свободы человека конституционный институт призыва не является необходимым и строго обусловленным конституционно одобряемым целям. Те же цели (перечень дается в ст. 55 ч. 3 Конституции РФ) могут быть достигнуты иными правовыми средствами. На практике многие развитые зарубежные страны (США, Канада, Великобритания, Франция, Италия, Бельгия, Нидерланды, Австралия, ЮАР) отказались от призыва на военную

службу и, используя комплектуемые на добровольной основе вооруженные силы, эффективно обеспечивают защиту конституционного строя, оборону страны и безопасность государства.

Таким образом, нет необходимости в сохранении ограничивающего права и свободы человека института призыва, он не способствует выполнению поставленных Конституцией задач, ограничения прав человека неадекватны задачам и чрезмерны.

ЛИТЕРАТУРА

1. Закон принят ЦИК и СНК СССР 18 сентября 1925 г. в соответствии с Конституцией СССР // Собрание законодательства СССР. 1962. Ст. 463.

2. См.: Внеочередная четвертая сессия Верховного Совета СССР. Стенографический отчет. М., 1939. С. 183.

3. См.: Ведомости Верховного Совета СССР. 1967. № 43.

4. Конституция Российской Федерации (принята всенародным голосованием 12.12.1993) // Российская газета. № 237. 25.12. 1993.

5. Конституция Российской Федерации. Научно-практический комментарий (постатейный) / Под. ред. Ю.А.Дмитриева. С. 59. М.: ЗАО Юстицинформ, 2007.

6. Федеральный закон № 53-ФЗ от 28.03.1998 "О воинской обязанности и военной службе" // Собрание законодательства РФ. 30.03.1998. № 13. Ст. 1475.

7. Закон РФ от 25.06.1993 № 5242-1 "О праве граждан Российской Федерации на свободу передвижения, выбор места пребывания и жительства в пределах Российской Федерации" // Ведомости СнД и ВС РФ. 12.08.1993. № 32. Ст. 1227.

8. Чаплыгин А.А. Призыв на военную службу: что должен знать призывник. М.: Экс-мо, 2008. С. 23-24.

9. См.: Постановление Конституционного Суда РФ от 24.10.2000 № 13-П "По делу о проверке конституционности положений пункта 13 статьи 39 Закона Российской Федерации "Об образовании", статьи 1 Федерального закона "О сохранении статуса государственных и муниципальных образовательных учреждений и моратории на их приватизацию" и пункта 7 статьи 27 Федерального закона "О высшем и послевузовском профессиональном образований" в связи с запросом Майнского районного суда Ульяновской области, а также жалобами граждан Е.Е. Насоновой и Н.П. Ярушиной", П. 3 мотивировочной части // Вестник Конституционного Суда РФ". 2001. № 1.

10. Постановление Конституционного Суда РФ от 27.06.2000 № 11-П "По делу о проверке конституционности положений части первой статьи 47 и части второй статьи 51 Уголовно-процессуального кодекса РСФСР в связи с жалобой гражданина В.И. Масло-ва". П. 4 мотивировочной части // Вестник Конституционного Суда РФ. 2000. № 5.

11. Постановление Конституционного Суда РФ от 13.06.1996 № 14-П "По делу о проверке конституционности части пятой статьи 97 Уголовно-процессуального кодекса РСФСР в связи с жалобой гражданина В.В. Щелухина". Абзац второй пункта 5 мотивировочной части // Вестник Конституционного Суда РФ. 1996. № 4.

Кузянов А.В.

12. Указ Президента РФ от 16.05.1996 № 722 "О переходе к комплектованию воинских должностей, подлежащих замещению солдатами, матросами, сержантами и старшинами, гражданами, поступающими на военную службу по контракту", преамбула // Собрание законодательства РФ. 20.05.1996. № 21. Ст. 2466.

13. Овсянко Д.М. Государственная служба Российской Федерации: Учебное пособие. М.: Юристъ, 2007. С.138.