Тенденции развития представительной власти в России с древнейших времен до начала XX века

ОБЩЕСТВО

ТЕНДЕНЦИИ РАЗВИТИЯ ПРЕДСТАВИТЕЛЬНОЙ ВЛАСТИ В РОССИИ С ДРЕВНЕЙШИХ ВРЕМЕН ДО НАЧАЛА XX ВЕКА

Казанцев Н.П.

В той или иной степени самоуправление в России существовало на всем протяжении ее истории. В качестве наиболее древнего из известных в нашей стране примеров местного самоуправления можно рассмотреть модель управления, существовавшую в Великом Новгороде.

TRENDS IN THE DEVELOPMENT OF REPRESENTATIVE GOVERNMENT IN RUSSIA FROM ANCIENT TIMES TO THE EARLY XX CENTURY

I.E. Kazantsev

In varying degrees, the government in Russia has existed throughout its history. As the most ancient known in our country examples of local self-government can be considered a model of governance that existed in Velikiy Novgorod.

Основным представительным органом власти было вече - народное собрание или любое собрание народа, рассуждающего о своих делах.

При неопределенности общего значения слова «вече» в Новгороде существовало и большое вече как представительный орган управления, т. е. полное законное собрание, являющееся верховной властью Великого Новгорода. Право собрания большого вече принадлежало не только лицам, облеченным властью или правительственной обязанностью. Созвать вече значило представить дело на обсуждение народа, и потому всякий, кто считал себя вправе говорить перед народом, мог и созвать вече. Удар вве-чевой колокол был знаком, что есть требование народного голоса.

Вече устанавливало приговоры по управлению, договоры с князьями и с иностранными землями, объявляло войны, заключало мир, призывало князей, делало распоряжения о сборе войска и об охранении страны, уступало в собственность или в кормление земли, определяло торговые права и качество монеты, устанавливало правила и

законы. Таким образом, вече совмещало законодательные и судебные функции, особенно в делах, касающихся нарушения общественных прав.

На площади, где проводилось вече, было возвышение, служившее трибуной. Оно находилось у вечевой башни, в которой помещалась вечевая изба, т. е. канцелярия вече. Решение вече называлось приговором и записывалось в грамоту, для этого существовала должность вечного дьяка (секретаря). К грамоте прикладывалась печать. В Пскове большое вече имело те же права, что и новгородское. Главными административными ряспоря-дателями в Новгороде были посадник и тысячский. Они представляли собой исполнительную власть.

Учреждение веч было общее не только по пригородам, но и по селам. Пригороды имели свою казну. Из казны, собранной с волости, относящейся к пригороду, определенная доля отправлялась в новгородскую казну. В 1347 году Новгород устанавливает право Пскова управляться самобытно своим жалованьем: это право состояло в том, что

Новгород не назначал туда своих посадников и не звал к суду в Новгороде.

Великий Новгород принимал князей к себе на службу и поручал им свои волости в управление и защиту по существовавшим в то время правам и обычаям. Доходы, которые шли в казну князя, являлись вознагражденными за работу по управлению и охране вверенного ему края. Слово «волость» означало подставленную кому бы то ни было территорию. Вся Новгородская земля была волостью Великого Новгорода. Волостью называлось соединение поселений, принадлежащих одному владению. В -зависимости от того, кому перечислялись доходы, различались волости новгородские, то есть принадлежащие Великому Новгороду, волости боярские, волости монастырские и волости княжеские.

Несмотря на то, что в результате централизации власти в Москве местное самоуправление в городе было постепенно ликвидировано, традиции, законченные еще в те времена, несомненно, оказали существенное влияние на формирование местного самоуправления в последующие периоды развития нашего государства.

В XVI столетии, после длительного периода преобладания централизованного управления, был сделан первый шаг на пути к возрождению начал самоуправления в стране. Земская реформа Ивана Грозного, призванная уничтожить опустошительную для экономики систему кормлений и ослабить все власти местных феодалов, предоставили широкие полномочия земским и губным старостам, избранных населением. К функциям земских и губных властей относилось в основном выполнение поручений центральных органов власти правительства по управлению и сбору налогов. Решение местных проблем считалось второстепенным делом. В XVI столетии вся полнота власти на местах перешла к назначенным из центра воеводам, которые постоянно вытесняли выборных должностных лиц и фактически

сделались бесконтрольными начальниками областей и уездов.

К середине XVI века в России складываются предпосылки государственного строя. Особое значение имела первая земская реформа Ивана IV (Грозного), которая пришла на смену периода кормлений, т. е. управлению через наместников. Система кормлений сводилась к следующему: земли, которые не были приписаны к княжескому двору, входили в круг местного управления, находившегося в руках наместников и волостей. Наместники осуществляли свои полномочия в рамках города (волостей) и пригородных станов - сельских волостей, управлявшихся волостями. Волости и станы составляли уезд. Наместники и волости выступали представителями центральной власти и осуществляли свои полномочия на подчиненный им административный аппарат.

Основная цель управления состояла в извлечении доходов из управляемой территории, деятельность наместников и волостей была связана с соответствующим местным сбором, пошлиной, оплата труда состояла из кормов и пошлин [1, с. 146-151].

Такая система управления привела к тому, что появился слой людей, живущих за счет податей населения, они выступали препятствием на пути претворения в жизнь решений верховной власти, иногда толкуя эти решения в своих интересах. Верховная власть не могла это потерпеть и приняла меры к ограничению сроков заместительства и его прав, а впоследствии и постепенной замене системы «кормления» выборными земскими властями.

Важнейшим указом для земских преобразований Ивана Грозного был «Приговор царский о кормлениях и о службе 15551556 гг.».

Земская реформа отменила систему кормления и привела к повседневному учреждению земских властей, действовавших в границах волостей.

Сущность земского управления состояла

в том, чтобы исполнять общегосударственные приказные поручения, избирать из своей среды ответственных исполнителей к государственному делу.

Земская реформа предусматривала не только возможность осуществления самоуправления путем проведения сходов, но и формирование такого органа местного самоуправления, как земская изба, которая состояла из земской старосты, земского дьячка и целовальников.

Земская изба содержалась за счет местного населения. В ее ведении находилось управление населением, сбор податей, суд и полиция.

Земская реформа завершила перестройку местных органов власти на сословно-пред-ставительских началах, что усилило централизацию государственной власти.

Служба в земских учреждениях, земских избах, выборных органах местного управления в городах была неотделима от надзора и отчетности местных органов перед государственной властью и зависимости от населения.

Новый период в укреплении верховной власти и организации местного самоуправления связан с деятельностью Петра I. Его Указом от 30 января 1699 г. земские избы были преобразованы в органы городского управления с ограниченной степенью самостоятельности, которая имела государственно-фискальный характер и была направлена на организацию торгово-промышленного класса как общегосударственного сословия. Посадское население изымалось из юрисдикции воевод и переходило в подчинение Бурмистровской палате и земским избам, переименованным впоследствии в ратуши. Бурмистры избирались посадскими и уездными людьми и подчинялись Бур-мистровской палате, в результате преобразований воеводы остались управителями служилых людей, а их крестьяне вообще прекратили свою деятельность.

Указом от 10 ноября 1702 года упразднились губные старосты как выборные

[ев Н.П.

должностные лица из местного дворянства. В уездах при воеводах формировались дворянские советы, которые должны были управлять уездом совместно с воеводой, а воеводы обязаны согласовывать свою деятельность с советами. Крестьяне по волостям выбирали старост, которые подчинялись чиновникам, назначенным от разных коллегий, и имели голоса в общей администрации.

В 1702 году на правах коллегии взамен Бурмистрской палаты был утвержден Главный магистрат. 16 января 1721 года был утвержден Регламент или Устав Главного магистрата, определившего его функции и систему [2, с. 44]. Главный магистрат руководил работой городских магистров. Городские магистры были сословными выборными органами, избиравшимися на посадских сходах. В пределах города посадское население было организовано по свободам, имевшим своих старост.

Соотношение местного самоуправления и центральной власти определялось политикой центральной (верховной) власти.

Помимо магистратов в городах существовали и другие городские учреждения: земские советы, мирские посадские сходы, которые создавались посадскими старостами. На сходах обсуждались: мирские нужды, вопросы городского хозяйства, раскладывались отдельные гражданские сборы, подушные подати. Главными их функциями были выборы членов магистратов, ратуш и других должностных лиц. Петр I, начав переустройство городского самоуправления введением сословно-земских изб, закончил его сословно-бюрократическими приказными магистрами. Введенные Петром I новые элементы и структуры управления были Екатериной II трансформированы в органы с более развитыми формами городского самоуправления [1, с. 117-118].

Екатерина II, проводя реформы после Петра I, считала, что система управления чрезмерно централизована и оторвана от местных учреждений и от дворянства. Основ-

ной задачей она считала вовлечение дворянства в местное управление, введение в него элементов самоуправления. Основы местного самоуправления получили свое закрепление в таких актах, как: «Учреждение для управления губернией» 1775 г., «Грамота на права, вольности и преимущества благородного российского дворянства» 1785 г., «Грамота на права и выгоды городам Российской империи» 1785 г. [1, с. 117-118].

Названные акты закрепляли реформирование местных учреждений на началах самоуправления по сословному принципу.

Реформирование местного самоуправления Екатерина II начала с областного управления. Территория страны делилась на губернии с населением 300-400 тысяч жителей и уезды с населением 20-30 тысяч человек. На новых территориях создавались учреждения государственного аппарата с широким вовлечением в них дворянства. По проводимой административной реформе город впервые становился самостоятельной административной единицей со своей системой управления и самоуправления. Реформирование областного управления было дано жалованными грамотами дворянству и городам, которые устанавливали ряд личных и имущественных прав и обязанностей дворян, гарантировали им непосредственное участие в местном хозяйстве и влияние органов дворянского самоуправления на деятельность органов местного самоуправления.

Дворянское самоуправление отличало ряд следующих черт. Представительным органом с правами юридического лица стало Собрание дворянства, создаваемое один раз в три года. Право голоса имели дворяне не моложе 25 лет, владевшие поместьями; право голоса были лишены дворяне, недо-служившие до обер-офицерского чина. Губернского предводителя назначал по представлению Собрания из двух кандидатов генерал-губернатор или губернатор. Дворяне получили право обсуждать и давать представления местным властям, централь-

ным органам, императору по «вопросам общественной пользы». Также собрание избирало заседателей в сословные суды губерний и полицейских должностных лиц земской полиции. Органы дворянского самоуправления строились совместно с органами государственной власти на основе принципа административного контроля государства за организацией и деятельностью органов дворянского самоуправления [3, с. 197]. Собрания наделялись такими функциями: заботились о составлении своей «особливой казны», проверяли родословную книгу, дела об опеке, раскрутку рекрутской повинности в помещичьих имениях.

Для развития промыслов и торговли в интересах купечества была принята «Жалованная грамота городам». Городское население было разделено на шесть разрядов:

1) настоящие обыватели или домовладельцы;

2) купцы, записавшиеся в одну из трех гильдий;

3) купцы, записавшиеся в цехи;

4) иногородние или иностранные гости;

5) именитые граждане (художники, ученые, банкиры, торговцы оптом);

6) посадские или старожилы, не вошедшие в первые пять разрядов. Все эти разряды обладали правом участвовать в общегородском самоуправлении, за исключением лиц, не отвечавших обозначенных ранее цензом.

Жалованная грамота городам также закрепляла органы сословного городского самоуправления. В соответствии с ней губернатором созывалось городское собрание всех городских обывателей один раз в три года, с правом голоса в нем могли участвовать лишь обыватели из разряда именитых граждан и купцы первых двух гильдий, имущественный ценз был более 5 тысяч рублей. Собрание избирало городского главу, бургомистров, ратманов в магистрат, старост, судей словесных судов, заседателей от городского сословия в общественные сословные учреждения, а также городскую думу - го-

Казанцев Н.П.

родского главу и гласных от шести разрядов, выборы проходили один раз в три года. Общая дума созывались не периодически, а по мере надобности, «когда нужда и польза городская потребует». Постоянным исполнительным органом была шестигласная городская дума, избиравшаяся общей думой и собирающаяся на заседания не реже одного раза в неделю. В ее ведении сосредоточивалось все городское управление за исключением сословного суда, надзора за сбором государственных податей и за отправлением повинностей горожанами. Наряду с общими сословными органами создавались и частные, ремесленные, суды, которые решали узкопрофессиональные дела. Органы местного самоуправления могли осуществлять «нужное дело» только с ведома или разрешения государственных органов.

Реформы конца XVП-начала XVIII вв. (период после Екатерины II при Павле I) характеризовались отходом практически во всех сферах жизни от начал самоуправления, созданных Екатериной II, усилением централизации самой власти, отмены свобод и вольностей, представленных жалованными грамотами.

При Александре I участие дворянства в местном самоуправлении было расширено, они выбирали председателей уголовной и гражданской судебных палат.

В начале XIX века Александром I был принят Указ о «Предварительном положении о земских повинностях». В нем впервые уточняется понятие «земство» и определяется его отношение к государству, проводилось отличие земских повинностей от государственных. Были приняты акты, учитывающие особенности местного управления в различных регионах России. В актах 1822 года регулировалось устройство и управление Сибирью. Большое значение в этот период имела деятельность М.М. Спиранского, подготовившего «Введение к Уложению государственных законов», затрагивающего в том чис-

ле вопросы местного самоуправления. Вместе с тем в 1838 году получили регламентацию органы крестьянского самоуправления, в каждой волости учреждались волостной сход, волостное управление и волостная расправа. Работа крестьянских органов контролировалась чиновниками от -казны. Приход к власти Александра II позволил провести реформы в земском и городском самоуправлении, наделил их правовой базой. Реформы, начатые Александром II, затронули все сферы жизни, включая и сферу местного самоуправления.

Введению институтов местного самоуправления предшествовала отмена крепостного права в 1861 году и включение сельского общества в самоуправленческие процессы. Сельское общество представляло собой хозяйственно-административное управление и управлялось сельским сходом и старостой. Сход решал основные вопросы жизни сельского общества, выбирал сельских должностных лиц и старосту. Сельские общества, соседние друг другу, соединялось в волость. Волостное управление состояло из волостного схода, волостного правления во главе с волостным старостой и волостного крестьянского суда, которые по положению от 19 февраля 1861 г. должны были стать самоуправляющими территориями.

Проведенная в 1861 году крестьянская реформа дала мощный толчок развитию местного самоуправления в России. 1 января 1864 года Александром II утверждено «Положение о губернских и уездных земских учреждениях». Земские учреждения функционировали вне системы государственных органов. Земское самоуправление согласно Положению осуществлялось в губерниях и уездах, все учреждения разделялись на уездные и губернские. Система земского самоуправления состояла из земских избирательных собраний, которые один раз в три года избирали гласных, то есть выборных членов земских собраний, земских собраний и земских управ.

Особенностью земств было то, что они имели всесословный характер, но принцип всесословности был ограничен применением сословных начал при выборе гласных. Гласные в уездное земское собрание избирались на трех съездах от трех избирательных разделов (курий): уездных земледельцев, городских избирателей и выборных от сельских обществ. Право голоса в избирательном съезде уездных земледельцев имели лица, владеющие на праве собственности определенным размером земли, который для каждой губернии устанавливался отдельно.

В городских избирательных съездах участвовали лица, принадлежащие к городским сообществам, имевшие купеческие свидетельства, недвижимость стоимостью от 1 до 3 тысяч рублей (в зависимости от величины городского населения), также участвовали промышленные и торговые заведения с годовым оборотом производства не менее 6 тысяч рублей. Председательствовал в них городской голова.

Выборы гласных от этих двух съездов были прямыми, выборы гласных от крестьянских курий были многоступенчатые. От сельских обществ избирались представители на волостные сходы, на-которых выбирались выборщики, на съезде выборщики избирали гласных в -уездные земские собрания. В съезде не могли участвовать лица, моложе 25 лет, находящиеся под уголовным следствием или судом, опороченные по суду или общественному приговору, иностранцы, не-присягнувшие на подданство России, женщины, которые могут уполномочить на выборы своих отцов, мужей, сыновей, зятьев и родных братьев. Положением о губернских и уездных земских учреждениях от 12 июня 1980 [4, с. 394-425] был уточнен данный перечень. Дополнительно лишались права участвовать в избирательных съездах подвергшиеся суду за преступления и проступки, влекущие за собой лишение или ограничение прав со-

стояния, либо исключение из службы, отрешение от должности в течение трех лет со времени отрешения, подвергшиеся несостоятельности (банкротству), кроме признанных несчастными; лишение духовного сана или звания за пороки или исключение из среды обществ и дворянских собраний так называемым сословным приговором, состоящие под гласным надзором полиции.

Представительным органом в ситеме земского самоуправления было земское собрание, которое формировалось на избирательных съездах сроком на три года. Члены земских собраний перед вступлением в исполнение обязанностей приносили присягу. Участие гласных в работе собрания было обязательным, если причина отсутствия была признана неуважительной, то собрание могло подвергнуть провинившегося взысканию.

Исполнительным органом была земская управа, избираемая земским собранием в составе председателя и членов управы. Председатель уездной управы утверждался в должности губернатором. Председатель губернской управы утверждался министром внутренних дел. Деятельность земских учреждений замыкалась решением дел местного хозяйства. В 1866 году правительство ограничило земское самоуправление, и местное самоуправление рассматривалось как нижний уровень государственного управления осуществляемого представителями местных сообществ. Данное Положение устанавливало сословность избирательных групп с предоставлением преимуществ дворянству, изменен порядок выборов от сельских обществ, расширен круг лиц, лишенных права участвовать в избирательных съездах. Создавался контрольный орган, губернатор был вправе отменить решение земского органа. Положение послужило основой для подготовки реформы и организации самоуправления в городах.

16 июня 1870 года Александром II было подписано «Городское положение», которое

устанавливало городское общественное управление, которое должно было действовать самостоятельно в пределах предоставленной ему власти. Городское самоуправление включало в себя городское избирательное собрание, городскую думу, городскую управу.

Выборы в городские думы осуществлялись на основе имущественного ценза без учета сословности. Право голоса в избрании гласных имели все городские обыватели, достигшие 25 лет. Все избиратели делились на три разряда (курии) в зависимости от размера уплачиваемого налога.

Распорядительным органом городского самоуправления была городская дума, которая избиралась сроком на четыре года, по характеру выполнявшихся функций ее можно рассматривать как представительный орган. В состав думы входили: гласный и городской голова, который выполнял функции председателя, а также председателя уездной земской управы и председателя духовного ведомства. Городскому голове предоставлялось право останавливать исполнение определений думы, признанных им незакоными.

Городские думы имели право собираться в течение всего года по мере накопления дел. Городская дума назначала содержание выборным должностным лицам городского самоуправления, устанавливала размер городских налогов и сборов, принимала правила заведования городским имуществом, утверждала обязательные постановления городского общественного управления - городской управы, исполнительного органа, все члены которого избирались городской думой. Городскую управу возглавлял городской голова, который также был и председателем городской думы.

В задачи городского самоуправления входили: забота о благоустройстве города, оказание содействия в обеспечении населения продовольствием, принятие мер против пожара и стихийных бедствий, забота об охране народного здоровья, участие в развитии народного образования.

Городские думы не имели полной сво-

ев Н.П.

боды в формировании своих бюджетов, они формировались на основе городских налогов, сборов, пошлин и т. д. В расходной части бюджета в первую очередь должны быть удовлетворены обязательные расходы на содержание городского управления, общественных зданий, улиц, мостов, полиции, пожарной команды и др. Оставшаяся часть денежных средств могла быть использована на необязательные расходы, в том числе здравоохранение и образование. Для контроля за деятельностью городских учреждений и законностью принимаемых ими решений при губернаторе создавалось Губернское по городским делам присутствие. Оно состояло из представителей губернской администрации, городского самоуправления и чиновников судебного ведомства [5, с. 79].

Городское самоуправление в таком виде просуществовало более 20 лет. Высочайшим Указом от 11 июня 1892 года утверждено новое «Городское положение», которое внесло ряд существенных изменений в статус и функции городских органов самоуправления. Уточнены вопросы ведения городского общественного самоуправления; налоговый ценз был заменен на имущественный; правом участия в выборах стали обладать лица, не менее года владеющие недвижимым имуществом в пределах города на праве собственности или пожизненного владения; уточнен круг лиц, лишенных права участвовать в выборах; установлена числе-ность городских дум в зависимости от числа избирателей; уточнены полномочия органов городского самоуправления, их взаимодействие между собой и центральной властью, а также структура самих этих органов. Ограничивались права избирателей по национальному и религиозному признакам. Были и другие ограничения, но даже в урезанном виде земские и городские учреждения продолжали свою деятельность в том числе по решению вопросов местного значения.

В начале ХХ века в России предпринимались попытки реорганизации местной

власти. Ни первая, ни вторая Государственные Думы не рассматривали вопрос о земской и городской реформе вследствие их роспуска. Городские и земские самоуправления стали объединяться в союзы. В 1914 году был создан Всероссийский земской союз и Вероссийский союз городов. Временное правительство после Февральской буржуазно-демократической революции 1917 года приняло Декларацию от 3 марта 1917 года, в которой предусматривалось преобразование в сфере местного самоуправления, введение всеобщего избирательного права, превращение земств в пол-

новластные субъекты управления на местах. Временным правительством были приняты законы «О волостном земском управлении» от 21 мая 1917 года и «Об изменении действующего положения о губернски-хи уездных земских учреждениях» от 9 июня 1917 года. Были приняты наказы, инструкции по проведению законов в жизнь. Временное правительство в октябре 1917 года вооруженным восстанием было низложено, и власть перешла советам рабочих, крестьянских и солдатских депутатов. На смену земским органам местного самоуправления пришли советы.

ЛИТЕРАТУРА

1. Еремян В.В., Федоров М.В. История местного самоуправления в России (XII - начало XX вв.). М.: Изд-во РУДН, 1999.

2. Постовой Н.В. Муниципальное право России. М.: Новый Юрист, 1998.

3. Коваленко А.И. Муниципальное Право. М.: Юристъ, 1997.

4. Сборник нормативных актов по конституционному праву: в 5 т. / Сост. А.П. Воробьев и П.Г. Щекочихин. Т. 5. Екатеринбург, 1999.

5. Лаптева Л. Е. Региональное и местное управление в России (вторая половина XIX века). М., 1998.

6. Местное самоуправление в России (XII - начало XX вв.): Учебное пособие / В.В. Еремян, Федоров М.В. М.: Новый Юрист, 1998.

7. Муниципальное право: Учеб. для вузов / Под ред. Ю.А. Дмитриева. М.: Изд-во "Эк-смо", 2007.

8. Кокотов А.Н., Саломаткин А.С. Муниципальное право России: Учебник для студентов высших учебных заведений. М.: Юристъ, 2006.

9. Чернышов М.М. Классификация правовых актов по местному самоуправлению // Муниципальное право. 2012. №4 (60). С. 19 - 22.

10. Котяхин В.В. Государственное управление и местное сомоуправление: теоретико-методологические аспекты взаимодействия // Pro nunc. Современные политические процессы. 2012. №1 (11). С. 23 - 28.

11. Адамская Л.В. Местное самоуправление - школа демократии // Муниципальная академия. 2013. №1. С. 4 - 7.

12. Сарик Р.И. Инновационные управленческие подходы как основа совершенствования организационных отношений в местном самоуправлении // Вестник государственного и муниципального управления. 2013. №2. С. 244 - 252.

13. Попов А.С. Местное самоуправление в общественной системе // Вестник Академии. 2013. №1. С. 118 - 121.

14. Блинов М.В. Местное самоуправление в свете институциональной теории // Вестник Костромского государственного университета им. Н.А. Некрасова. 2013. Т. 19. № 3. С. 323 - 325.