Политическая природа и организационные формы внеконституционных политических институтов в Российской Федерации: проблемы и тенденции

РОССИЙСКОЕ ГОСУДАРСТВО И ГРАЖДАНСКОЕ ОБЩЕСТВО: ИСТОРИЧЕСКИЙ ОПЫТ И СОВРЕМЕННОЕ СОСТОЯНИЕ

S.G. Sergeev

Political Nature and Organizational Forms of Extraconstitutional Political Institutions in the Russian Federation: Problems and Trends

The problem of establishment and functioning of politically significant institutions in the Russian Federation that are not provided by the Constitution of Russia is raised. The reasons of their occurrence and prospects of development regarding the evolution of the political regime are analyzed.

Key words and word-combinations: extraconstitutional political institutions, public management, competence, political regime.

Поднимается проблема учреждения и функционирования в Российской Федерации политически значимых институтов, не предусмотренных Конституцией России. Анализируются причины их возникновения и перспективы развития в связи с эволюцией политического режима.

Ключевые слова и словосочетания: внеконституционные политические институты, государственное управление, полномочия, политический режим.

УДК 321:342.4 ББК 66.03:67.400

С. Г. Сергеев

ПОЛИТИЧЕСКАЯ ПРИРОДА И ОРГАНИЗАЦИОННЫЕ ФОРМЫ

ВНЕКОНСТИТУЦИОННЫХ

ПОЛИТИЧЕСКИХ

ИНСТИТУТОВ

В РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ: ПРОБЛЕМЫ И ТЕНДЕНЦИИ

1993 г. на всероссийском референдуме была принята демократическая по своему содержанию Конституция Российской Федерации. Как справедливо отмечено, «каждый народ наделен «властью принимать конституцию». Эта власть, поддерживаемая традициями прошлого и верой в будущее, обычно в соответствии с положениями статей конституции формирует институциональную основу государства» [1, с. 35].

Принятым всенародным голосованием Основным Законом РФ учреждены органы публичной власти, установлена система государственного управления на федеральном и региональном уровнях. Полномочия госу-

дарственных органов в России абсолютно определены, что подтверждено общенациональным органом конституционного контроля: в соответствии с постановлением Конституционного Суда РФ [2] каждый государственный орган может принимать только те решения и осуществлять только те действия, которые определены его компетенцией, зафиксированной в действующей Конституции.

Данное положение не подвергалось ревизии в течение 1990-х годов. Однако с утверждением в 2000 г. В.В. Путина на посту главы Российского государства в политической системе страны стали происходить очевидные трансформации. Формально нормы действующей Конституции не отменялись и не изменялись, но роль и значение, а также реальное политическое влияние публичных институтов стали иными. Здесь уместно привести слова К. Коукера: «Институты необходимо менять или перестраивать. Новые институты, в свою очередь, созидают новые ценности» [3, с. 40]. Критики В.В. Путина трактуют произошедшие изменения как антидемократические по своему характеру.

Действующая российская Конституция относится к так называемым «широким», то есть вполне подробным по своему содержанию учреждающим актам. Политические и управленческие институты, предусматриваемые ею, многочисленны и разнообразны. Одни из них описаны в Конституции достаточно полно, другие - лишь упоминаются без какого-либо уточнения. Одни - наделены обширными властными полномочиями, а о политическом «весе» и административных возможностях других Основной Закон не дает ни малейшего представления.

В годы президентского правления Б.Н. Ельцина верховная российская власть вполне обходилась тем набором политических институтов, который был предусмотрен действующей Конституцией страны. Можно сказать, что «ельцинский» политический режим испытывал «институциональную достаточность». Политическое управление страной при всех его издержках и несовершенстве осуществлялось посредством властных и невластных институтов, в той или иной степени зафиксированных в Основном Законе страны.

В отличие от «ельцинского», начавший свое формирование в 2000 г. «путинский» политический режим сразу проявил «институциональную недостаточность». Такой вывод напрашивается исходя из анализа российской политической практики соответствующего периода.

По инициативе В.В. Путина стал не только изменяться политический формат существовавших конституционных институтов (способ их формирования, значимость в системе принятия и реализации политических решений, ответственность, особенности взаимодействия с другими институтами). Самым заметным шагом стало учреждение публичных политических институтов, не предусмотренных Конституцией России. На них новый глава государства возложил целый ряд разнообразных управленческих задач, хотя и не облек формальными властными полномочиями. При этом необходимо подчеркнуть, что конституционными полномочиями учреждать подобного рода институты ни Президент РФ, ни какой-либо иное должностное лицо или государственный орган не наделены. Следует заметить, что подобную практику, хотя и в суще-

ственно меньшем масштабе, продолжил и преемник В.В. Путина на президентском посту - Д. А. Медведев.

Вновь учреждаемые публично-политические структуры (далее приведены примеры только тех институтов, которые образованы на общегосударственном (федеральном) уровне; вместе с тем в территориальных образованиях Российской Федерации (федеральных округах, субъектах Федерации, муниципалитетах) созданы региональные аналоги) возникли в трех институциональных формах: орган (Государственный совет Российской Федерации - в 2000 г., Совет законодателей - в 2002 г., Общественная палата Российской Федерации - в 2005 г.); должностное лицо (Уполномоченный при Президенте Российской Федерации по правам ребенка - в 2009 г.); территориально-административное образование (федеральные округа - в 2000 и 2010 гг.). Решения о создании каждого из институтов формально были приняты: главой государства (Государственный совет, Уполномоченный по правам ребенка, федеральные округа); Федеральным Собранием - парламентом Российской Федерации (Общественная палата); Советом Федерации - «верхней» палатой Федерального Собрания (Совет законодателей). Соответственно, правовое регулирование указанных структур осуществляется нормативно-правовыми актами различных видов: федеральным законом (Общественная палата); постановлением Совета Федерации (Совет законодателей); указом Президента (Государственный совет, Уполномоченный по правам ребенка, федеральные округа).

Таким образом, можно констатировать институциональную, структурную и функциональную разнородность рассматриваемых образований. Формальные правовые решения об их учреждении принимались различными государственными органами. Разнится и юридическая основа их деятельности. Политически, административно и организационно вновь созданные институты взаимно не связаны и не образуют какой-либо единой системы или подсистемы в государственном управлении Российской Федерации. Тем не менее рассматриваемые структуры достаточно сходны в качественном отношении, что позволяет анализировать их совокупность как отдельное, специфическое явление в политической системе страны.

Данные институты не предусмотрены действующим Основным Законом РФ, не регулируются им и, таким образом, формально-юридически находятся вне рамок Конституции. В то же время они вполне «вписываются» в российское конституционное поле и не противоречат конституционной идеологии. Существенной их характеристикой, формальным образом демонстрирующей их природу, является самостоятельный организационный характер - юридически они действуют как обособленные структуры (за исключением Уполномоченного при Президенте РФ по правам ребенка).

Отдельного внимания заслуживают причины и предпосылки возникновения и развития таковых институтов. Представляется, что причины их образования будут индивидуальны в каждом конкретном случае. Предпосылки же, выражающие политическую природу, - универсальны.

Природа внеконституционных политических институтов раскрывается через анализ эволюции характера и задач российского политического режима в

1990-2000-х годах. «Ельцинский» политический режим не нуждался в искусственном создании «институционального прикрытия» в целях придания ему видимости демократического характера. «Путинский» же политический режим, перед которым стояли совершенно иные внешне- и внутриполитические задачи (возрождение международной субъектности страны и централизация государственного управления), не представлял себе их выполнения без усиления авторитарного начала. Таким образом, у главы государства появилась настоятельная потребность ужесточить политический режим, сохранив при этом демократический фасад российской политической системы.

Образование внеконституционных политических институтов, не облеченных формальными властными полномочиями, но внешне вполне демократических, стало универсальным технологическим подходом в решении стоявших перед Президентом задач.

Причины учреждения каждого из внеконституционных политических институтов нужно искать в каждом конкретном случае - свои.

1. Федеральные округа. Конституция России не предусматривает иного территориального деления страны, кроме как на субъекты Федерации - республики, края, области, города федерального значения, автономную область, автономные округа. Тем не менее в мае 2000 г. Президент РФ В.В. Путин своим указом назначил полномочных представителей Президента Российской Федерации во вновь образованных федеральных округах.

Отметим, что в конституционных полномочиях главы государства не предусмотрено его право или обязанность вводить деление страны на федеральные округа. Вместе с тем Основной Закон РФ предоставляет право Президенту назначать своих полномочных представителей без уточнения - куда и для чего. Таким образом, глава государства реализовал конституционное полномочие по назначению своего представителя во внеконституционное образование - федеральный округ, конституционных прав на создание которого у него не имелось.

Большинство российских политологов единодушны в оценке этого шага главы государства. Они небезосновательно полагают, что В.В. Путиным был учрежден новый уровень государственного управления / власти [4, с. 47], ставший своеобразным «буфером» между субъектами Федерации и федеральным центром. Тем самым решалась задача «равноудаленности» руководителей российских регионов, снижалось их политическое влияние и усиливалось управленческое воздействие федерального центра на процессы, происходящие в субъектах Федерации.

2. Государственный совет Российской Федерации. Этот совещательный орган был учрежден в сентябре 2000 г. Его созданию предшествовало изменение порядка формирования «верхней» палаты российского парламента - Совета Федерации. В результате этого действия, инициированного Президентом РФ В.В. Путиным, членами Совета Федерации перестали быть руководители региональных законодательных и исполнительных органов государственной власти субъектов Федерации. Однако очень быстро стало ясно, что даже в централизованном федеративном государстве, которое строилось В.В. Путиным, невозможно обойтись без института, координирующего на федеральном (общена-

циональном) уровне развитие российских регионов. Выход был найден в образовании Государственного совета.

В этот совещательный орган в качестве членов (по должности) вошли руководители исполнительной ветви власти каждого субъекта Федерации. Возглавил Государственный совет на правах его председателя Президент Российской Федерации.

Внешне, казалось бы, сохранялись каналы участия региональных лидеров в федеральной политике, как это было в период их членства в Совете Федерации. Но на самом деле их юридический статус и вследствие этого политические возможности влиять на федеральную политику существенно понизились.

Дело в том, что, будучи членами Совета Федерации, руководители российских регионов в то же самое время являлись федеральными парламентариями и обладали конституционными властными полномочиями. Они могли непосредственно воздействовать на процесс принятия федеральных законов. Те же самые региональные лидеры, но в статусе членов Государственного совета никакими властными полномочиями на общенациональном уровне уже не обладали. Глава государства мог прислушиваться, а мог и не прислушиваться к их мнению. Юридически значимых рычагов влияния на Президента РФ руководители субъектов Федерации были лишены: «Реорганизовав Совет Федерации, федеральный центр по существу лишил региональных лидеров организационной структуры для оказания коллективного давления на федеральную власть» [5, с. 202].

Таким образом, верной представляется оценка Государственного совета как органа, призванного обеспечивать контроль за главами регионов [6, с. 12].

3. Совет законодателей. В своей идее данный орган повторяет Государственный совет. Основа его состава формируется из руководителей региональных парламентов. После того как удаленные из Совета Федерации главы исполнительной ветви власти российских регионов получили некую моральнополитическую «компенсацию» в форме членства в Государственном совете, логично было предложить председателям законодательных органов государственной власти субъектов Федерации подобное же решение. Оно состоялось через два года - в 2002 г. Формальная инициатива исходила от председателя «верхней» палаты Федерального Собрания, который и возглавил вновь созданный совещательный орган российских парламентариев.

Так же как и их коллеги - руководители исполнительной ветви власти российских регионов, председатели законодательных органов государственной власти субъектов Федерации были лишены каких-либо властных полномочий на общенациональном уровне и отстранялись от непосредственного участия в принятии федеральных законов.

Обобщая тематику Государственного совета и Совета законодателей, заметим, что Государственный совет зримо воплощает собой «вертикаль исполнительной власти», тогда как Совет законодателей не менее наглядно показывает «вертикаль законодательной власти» в Российской Федерации. Политическая централизация власти «путинским» политическим режимом виделась преимущественно в «вертикализации» управленческих отношений. Причиной образования рассмотренных совещательных органов стало стремление федерального

центра сохранить, но переформатировать управленческую связь с региональными властями в условиях лишения их руководителей юридически значимых возможностей влиять на принятие общенациональных политических решений.

4. Общественная палата Российской Федерации. Формально заявленной главой государства причиной образования в российской политической системе данного совещательного органа считается стремление способствовать развитию гражданского общества в стране. У такой трактовки обнаружилось немало критиков. Так, по едкому замечанию Д.О. Рогозина, Общественной палате было «поручено озвучивать от имени «гражданского общества» волю кремлевской бюрократии» [7, с. 23]. Несомненно, стоит учитывать, что инициатива была выдвинута после целого ряда действий главы государства во второй половине 2004 г., которые вряд ли можно назвать демократическими. Сомнения в искренности намерений порождает и процедура формирования Общественной палаты. Как показала практика, членами Общественной палаты в подавляющем большинстве становятся только те граждане, которые показательно лояльны действующей российской власти.

Подлинной причиной возникновения Общественной палаты стала заинтересованность правящей элиты в образовании управляемого и политически ангажированного института, который являлся бы зримым свидетельством прогресса в направлении формирования гражданского общества, но при этом не обладал никаким реальным политическим весом вне связи с российской властью.

5. Уполномоченный при Президенте Российской Федерации по правам ребенка. Возникновению этого института способствовала целая серия скандалов, получивших широкий общественный резонанс. В их центре находились проблемы прав ребенка. Причиной учреждения должности Уполномоченного по правам ребенка стала очевидная нерешенность государственными структурами (в том числе правоохранительными и судебными органами) вопросов защиты интересов детей в Российской Федерации. Эта тема стала стремительно превращаться в политически значимую. В итоге российская власть приняла рутинное бюрократическое решение: для ликвидации обострившейся проблемы, если ее нельзя «замолчать», необходимо создать соответствующий орган.

Как уже было замечено, в отличие от прочих внеконституционных образований, должность Уполномоченного при Президенте Российской Федерации по правам ребенка не имеет самостоятельного организационного характера и по этому параметру, казалось бы, не подпадает под формализованные нами признаки внеконституционного политического института. Однако его внекон-ституционная природа реализуется иным юридическим образом - через выход учредителя за рамки конституционных полномочий, поскольку в действующем Основном Законе РФ предусмотрено право главы государства назначать своих полномочных представителей, но не уполномоченных.

Созданные в минувшее десятилетие внеконституционные институты стали удобным средством решения тактических задач политического управления. Они, очевидно, ситуативны в политическом отношении и свидетельствуют о текущей нерешаемости ряда публично-управленческих задач только лишь силами политических институтов, предусмотренных Основным Законом страны. Кро-

ме того, они в значительной степени снимают политическую ответственность с конституционных властных политических институтов, действуя «параллельно» последним и «обслуживая» их. В этом и состоит их сущностное предназначение и системная по своей значимости причина появления.

Сегодня очевидно, что трансформация российского политического режима из его «ельцинского» в «путинский» вариант привела к формированию «управляемой демократии». Пресловутая «управляемость» в ее институциональном срезе была достигнута не только путем политического переформатирования конституционных институтов, но и во многом за счет учреждения внешне вполне демократично выглядящих внеконституционных структур. Логично предположить, что неизбежные в дальнейшем изменения политического режима самым непосредственным образом отразятся на судьбе внеконституционных институтов.

В связи с изложенным представляется возможным определить три вероятных тренда:

1) в случае принципиального сохранения режима «управляемой демократии» следует ожидать постепенного единичного появления новых внеконсти-туционных институтов - по мере того, как власть будет в силу различных причин нуждаться в структурах «политического прикрытия»;

2) если российский политический режим окончательно оформится как авторитарный, то характеристика отдельных политических институтов как «конституционных» или «внеконституционных» потеряет всякий смысл; верховная власть будет порождать, преобразовывать и ликвидировать управленческие структуры исходя только лишь из своей собственной логики и безо всякой оглядки на иных участников политической жизни;

3) эволюция политического режима в демократический неизбежно поставит на повестку дня вопрос об институциональном дизайне конституционного строя; как следствие, внеконституционные институты будут либо ликвидированы как не соответствующие Основному Закону РФ, либо внедрены в ткань Конституции - именно такие юридические решения в полной мере будут соответствовать характеристикам правового демократического государства.

Вряд ли Российская Федерация оригинальна в своей практике формирования внеконституционных институтов. Реальные потребности политического управления не могут быть в полной мере предусмотрены конституцией любого государства. Однако в оценке рассматриваемого феномена нужно исходить не из формального позитивистского анализа, а из качественных характеристик образуемых структур. При этом следует иметь в виду, что текущие условия «в корне меняют взаимодействие различных политических акторов и формируют новые модели отношений и функционирования институциональных структур, что соответственно требует их детального изучения, анализа их неформальной и формальной структур, рассмотрения возможностей их правового регулирования» [8, с. 104].

При таком подходе особое значение приобретает мнение экспертного политологического сообщества, и не только российского. Возможно, что сопоставление национальной эмпирики, имеющейся в современных государствах, поможет более полно раскрыть предпосылки и причины появления внекон-

ституционных институтов, их сущность и предназначение, а также выявить особенности их жизненного цикла.

Библиографический список

1. Накасонэ Я., Мураками Я., Сато С., Нисибэ С. После «холодной войны»: (совместное исследование) / пер. с япон. В.Н. Бунина, Б.В. Поспелова, С.В. Бунина. М., 1993.

2. По делу о проверке конституционности Указа Президента РСФСР от 19 декабря 1991 года № 289 «Об образовании Министерства безопасности и внутренних дел РСФСР»: постановление Конституционного Суда РФ от 14 янв. 1992 г. № 1-П-У // Ведомости СНД РФ и ВС РФ. 1992. № 6. Ст. 247.

3. Коукер К. Сумерки Запада. М., 2000.

4. Попонов Д.В. Проблемы оптимизации системы регионального элитообразования в современной России. Саратов, 2006.

5. Фарукшин М.Х. Региональные политические элиты: смена ролей // Властные элиты современной России в процессе политической трансформации: сб. статей / отв. ред. В.Г. Игнатов, О.В. Гаман-Голутвина, А.В. Понеделков, A.M. Старостин. Ростов н/Д, 2004.

6. Кузнецов И.И. Государственный совет в системе власти Российской Федерации 20002004 годов // Вестник Поволжской академии государственной службы. 2004. № 7.

7. РогозинД.О. Враг народа. М., 2008.

8. Сергеева Е.В. Особенности формально-правового анализа политических институтов в современной политологии // Правовая политика и правовая жизнь. 2006. № 4.

E.V. Gerasimova Sociological Reflection of the Interaction between the Authority and the Population: Conflict as a Resource of Solving Social-Political Issues

Lines of the sociological reflection of the conflict between authority and the population are considered and the features for its classification are offered. Approaches to the assessment of the substantial and dynamic sides the conflict between the authority and the population are presented.

Key words and word-combinations: the interaction, the conflict between the authority and the population, the sorted features, the reflection.

Рассмотрены линии социологической рефлексии конфликта власти и населения и предлагаются признаки для его классификации. Представлены подходы к оценке содержательных и динамических сторон конфликта власти и населения.

Ключевые слова и словосочетания: взаимодействие, конфликт власти и общества, классификационные признаки, рефлексия.

УДК 316.48 ББК 60.52

Е.В. Герасимова

СОЦИОЛОГИЧЕСКАЯ

РЕФЛЕКСИЯ

ВЗАИМОДЕЙСТВИЯ ВЛАСТИ И ОБЩЕСТВА:

КОНФЛИКТ КАК РЕСУРС РЕШЕНИЯ СОЦИАЛЬНОПОЛИТИЧЕСКИХ ПРОБЛЕМ

К онфликты в общественно-политической жизни зачастую становятся узловыми точками, запускающими инновационные процессы. Политические конфликты, перевороты, революции на протяжении всей истории человечества служат переходом от одной стабильности к другой. Достаточно