Порядок формирования парламента в России и зарубежных странах

Правовые основы и проблемы конституционного законодательства (права) зарубежных стран

Е.Н. Иванова

ПОРЯДОК ФОРМИРОВАНИЯ ПАРЛАМЕНТА В РОССИИ И ЗАРУБЕЖНЫХ СТРАНАХ

В статье рассматриваются вопросы формирования палат парламента в России и ряде зарубежных стран: нижней палаты с точки зрения избирательной системы и разнообразие способов формирования верхней палаты.

Ключевые слова: парламент, палаты парламента, избирательная система, зарубежные страны, порядок формирования.

Институт парламента возник в целях ограничения власти монарха в условиях существования абсолютной монархии1. Отсюда естественно проистекает способ формирования парламента через волеизъявление избирателей.

В современных условиях в ряде стран сохранили приверженность идее формирования парламента путем голосования избирателей. При этом следует заметить, что такая процедура имеет место, как правило, лишь при однопалатных парламентах, например в Венгрии, Дании, Греции, Португалии, Китае и т. д. В тех же государствах, где существует бикамерализм, например в ФРГ, США, Великобритании, путем выборов формируются, как правило, лишь нижние палаты. Государственная дума Федерального Собрания Российской Федерации также избирается народом.

В свою очередь, подсчет голосов избирателей осуществляется в соответствии с избирательной системой, установленной избирательным законодательством страны. Так, в государствах англосаксонского права укоренилась мажоритарная система относительного большинства, на основе ее определяются победители в палату представителей Конгресса США и палату общин британского парламента. Применяя эту систему, легко определить результаты голосования, так как победителем становится кандидат, набравший

© Иванова Е.Н., 2010

больше голосов относительно других кандидатов. Причем нет необходимости в проведении второго тура выборов, что значительно экономит бюджетные средства. Такая победа представляется неубедительной, потому что победителем может быть кандидат, набравший меньше голосов по избирательному округу. Тем не менее такая система предусмотрена законами США, Великобритании, Канады и других стран2.

Во Франции и ее бывших колониях при формировании нижней палаты парламента применяется мажоритарная система абсолютного большинства, при которой победителем становится кандидат, набравший абсолютное большинство голосов (50% + 1 голос). По сравнению с системой относительного большинства, эта система более справедлива с точки зрения учета голосов избирателей, но и при ней могут пропасть 49% голосов. Важно отметить основное достоинство мажоритарных систем, которое заключается в том, что избиратели отдают голос конкретному кандидату, часто независимо от его партийной принадлежности.

В странах преимущественно романо-германской системы права нижняя палата законодательного органа формируется на основе системы пропорционального представительства (пропорциональной системы), несомненным достоинством которой является пропорциональное распределение депутатских мандатов между политическими партиями в зависимости от количества поданных за них голосов. При такой системе учитываются каждое волеизъявление, но избиратель выбирает политические партии, а не реальных кандидатов.

В Италии, ФРГ, Грузии, Литве и ряде других стран действует смешанная система, при которой часть депутатов избирается по мажоритарной системе, часть - по пропорциональной. Может использоваться та и другая система в равной мере или отдаваться предпочтение одной из них. Так, в Казахстане Мажилис состоит из 77 депутатов, 67 из которых избираются по мажоритарной и лишь 10 парламентариев - на основе партийных списков. В ФРГ половина депутатов бундестага избирается по мажоритарной системе, половина - по пропорциональной. Этот способ представляется наиболее демократичным, так как опирается на достоинства, присущие двум избирательным системам.

Порядок формирования Государственной думы РФ и бундестага ФРГ был достаточно похож до того времени, как были внесены изменения в Федеральный закон от 21.07.2007 г. № 188-ФЗ3 «О выборах депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации». В соответствии со ст. 38 Основного закона ФРГ депутаты бундестага избираются путем всеобщих, прямых, свободных, равных и тайных выборов и являются предста-

вителями народа. Также определено, что они не связаны наказами или указаниями и подчиняются лишь своей совести.

Бундестаг избирается единовременно на 4 года прямыми равными всеобщими выборами по смешанной мажоритарно-пропорциональной избирательной системе. Половина депутатов нижней палаты избирается от одномандатных избирательных округов по мажоритарной системе относительно большинства, а другая -по земельным партийным спискам с использованием 5% барьера.

Следует заметить, что последние выборы депутатов Государственной думы ФС РФ в декабре 2007 г. проходили уже по пропорциональной избирательной системе. Прежняя, смешанная, была упразднена. Теперь избиратель лишен возможности выбирать конкретных депутатов в одномандатных округах и может выбрать только политическую партию, не зная заранее, кто из ее представителей войдет в парламент.

В последние годы в России стали популярны разного рода семинары, встречи экспертов с обсуждением германской практики федеративного строительства, хотя юридической моделью реализации принципа разделения властей в Германии является парламентская республика, а в России президентская (полупрезидентская). Интерес к этому вопросу подогревает частичное сходство условий формирования федеративных систем наших государств. «Модель кооперативного федерализма» ФРГ это по большей части послевоенное произведение союзников, хотя и созданное с опорой на историческую традицию. Тем не менее довольно распространено мнение о том, что все немецкие земли в их теперешней конфигурации существовали на протяжении веков4.

Что касается парламента Российской Федерации, то для того, чтобы суметь постичь логику его функционирования, необходимо учитывать его зависимость от исторических предпосылок. Так, нынешнее Федеральное Собрание не является абсолютно новым феноменом. В процессе его формирования важную роль сыграл прежний опыт деятельности представительных и законодательных органов, существовавших на завершающей фазе царизма и, прежде всего, при советском режиме5.

В отличие от нижних палат, формирующихся в основном путем выборов, способы формирования верхних палат парламентов отличаются многообразием.

Верхние палаты парламента действуют в России, Беларуси, Польше, Чехии, Румынии, Германии, Испании, Словении, США, Нидерландах, Великобритании, Японии, Канаде, Ямайке, Барбадосе, Белизе, Швейцарии, Ирландии, Испании, Австрии, Бельгии и других странах6.

Прямые выборы сенаторов гражданами предусмотрены в США (по два сенатора от штата), Бразилии (по три). Что касается стран Европы, то в чистом виде прямые выборы членов второй палаты -явление относительно редкое. Полностью путем прямых выборов формируются сенаты Польши, Румынии и Чехии, а также Совет кантонов Швейцарской конфедерации. Непосредственно населением воеводств избираются все сто сенаторов Польши. Выборы проводятся по простой мажоритарной системе в отличие от выборов в сейм, которые организованы по пропорциональной системе. В Румынии, напротив, выборы членов сената проводятся по пропорциональной системе с минимальным проходным баллом, равным трем процентам. В Чехии практикуется еще одна разновидность прямого голосования - мажоритарная в два тура. Члены Совета кантонов избираются населением кантонов, как правило, простым большинством голосов, по два члена от каждого кантона и по одному от полукантонов. Кроме того, прямыми выборами определяется большая часть членов вторых палат в Ирландии, Испании, Италии.

Другим распространенным способом формирования вторых палат парламентов европейских стран являются непрямые выборы. Так формируется сенат Франции. Все сенаторы (321 человек) избираются коллегиями выборщиков по департаментам. Коллегии выборщиков состоят из депутатов Национального собрания, избранных в данном департаменте, членов регионального Совета и представителей муниципальных советов. В большинстве департаментов голосование проводится по характерной для Пятой республики мажоритарной системе в два тура. Сенаторы, представляющие французов за рубежом, избираются коллегией выборщиков по системе пропорционального представительства.

Члены Федерального совета Австрии избираются ландтагами. Наиболее населенная земля посылает 12 представителей, другие -отталкиваясь от этой цифры, в соответствии с соотношением своего населения с населением наиболее населенной земли. Порядок голосования в ландтагах - пропорциональный, причем партия, занимающая в ландтаге по количеству мандатов второе место, в обязательном порядке должна быть представлена в Федеральном совете хотя бы одним голосом. Членами провинциальных штатов (парламентов) по пропорциональной системе избираются 75 сенаторов, составляющих первую палату Генеральных штатов Нидерландов.

Уникальную в своем роде форму непрямых выборов представляет собой порядок формирования второй палаты, Государственного совета, Словении. Из 40 его членов 18 избираются коллегиями

выборщиков по корпоративному принципу: 4 - от работодателей, 4 - от наемных работников, 4 - от мелкого крестьянства и ремесленников, 6 - от здравоохранения, науки и образования. Еще 22 члена Госсовета избираются советами общин.

Специфическую комбинацию прямых и непрямых выборов являет собой порядок формирования сената Испании. Прямым голосованием простым большинством голосов избираются по четыре сенатора от каждой из 47 континентальных провинций, по три сенатора от каждого из крупнейших островов, по два сенатора от средних и по одному от малых островных территорий. Всего 208 из 259 членов сената. Еще 51 избираются законодательными ассамблеями (т. е. непрямыми выборами) по принципу: один сенатор от каждой автономной области и еще по одному от каждого миллиона жителей.

Еще один вариант комбинированной системы представляет собой формирование сената Бельгии. Здесь 40 сенаторов избираются прямыми выборами на основании пропорционального представительства по языковым квотам - 25 фламандскоговоря-щих и 15 франкофонов. 21 сенатор избирается на основе непрямых выборов - советами языковых общин также по квотам: 10 - фламандским советом, 10 - советом аранкофонов и один - немецкоговорящим советом. Кроме того, конституция Бельгии - единственной из всех стран с двухпалатным парламентом - предусматривает кооптацию членов сената: шести - всеми фламандскоговорящими сенаторами и четырех - франкоговорящими сенаторами.

В Испании часть сенаторов избирают непосредственно граждане, а часть - представительные органы страны. В Бельгии часть сенаторов избирается прямыми выборами, часть назначается, а часть избирается косвенными выборами - провинциальными советами. В Ирландии прямым всеобщим голосованием граждан избирается 43 из 60 членов сената. Еще 6 избираются двумя крупнейшими университетами страны и 11 назначаются премьер-министром.

Полностью верхние палаты назначаются главой государства в Канаде, Иордании, Таиланде, Ямайке, Барбадосе и Белизе. В Зимбабве часть сенаторов избирается нижней палатой, часть назначается президентом.

Великобритания отличается от всех других государств сохранением феодального способа формирования верхней палаты. Места в палате лордов занимают по наследству дворяне (пэры), имеющие титул не ниже барона, а также лица, которым такой титул был пожалован королевой по представлению кабинета министров, епископы и архиепископы, члены, избираемые шотландскими и ирландскими лордами, апелляционные (судебные) лорды.

Однако следует отметить, что в марте 2007 г. Великобритания начала процесс реформирования палаты лордов - одного из старейших институтов страны.

В ходе состоявшихся в палате общин - нижней палате - голосований наибольшую поддержку - в 133 голоса - получило предложение о полной избираемости состава палаты лордов. Законодатели поддержали и вариант о смешанном формировании палаты - на 80% из избираемых пэров и на 20% - из назначаемых. Из предложенных правительством семи вариантов7 соотношения между назначаемыми и избираемыми членами палаты депутаты выбрали вариант стопроцентного выборного принципа формирования палаты лордов. За это решение проголосовало 357 депутатов, против - 224.

Результаты голосований не имеют обязательной силы и являются выражением настроений в палате общин, которые правительство будет учитывать при разработке своих планов реформирования верхней палаты парламента. Тем не менее многие исследователи считают успехом демократии тот факт, что парламент с вековыми традициями формирования верхней палаты пришел наконец к выводу о необходимости изменения этого порядка. Планы кабинета будут представлены законодателям и пройдут положенную процедуру утверждения в обеих палатах. Лишь после этого предложенный правительством и одобренный законодателями план сможет обрести силу закона.

Как было отмечено выше, парламент России имеет много общего с парламентом ФРГ, в том числе и по порядку формирования, компетенции и представительства верхних палат. И Совет Федерации, и бундесрат отражают и отстаивают интересы субъектов Федерации, что гарантирует обеспечение самого принципа федерализма.

Только в России и в Германии представители исполнительной власти имеют легитимное право принимать участие в работе законодательных органов - соответственно в Совете Федерации и бундесрате. И это не случайно, так как этот элемент немецкой модели парламентаризма был позаимствован российскими законодателями при подготовке Конституции РФ.

Особенностью обеих палат является то, что в них входят представители региональной исполнительной власти. В Совете Федерации - их половина от общего состава. По замыслу авторов российской Конституции, такая форма сдержек и противовесов в условиях принципа разделения властей вполне оправданна, так как и перед законодательной, и перед исполнительной властью стоят общие задачи упрочения федерализма, стабилизации экономики, дальнейшего развития государства.

Но если членами бундесрата всегда были назначенные чиновники земельных правительств, которые ими могут быть в любой момент отозваны, то в Совете Федерации такая система сложилась не сразу. Эта палата пережила за свою короткую историю уже три трансформации.

Первая определялась конституционными нормами на переходный период: члены Совета Федерации избирались на всеобщих выборах сроком на два года. Вторая характеризовалась тем, что в Совет Федерации по должности входили главы исполнительной власти и председатели законодательных (представительных) органов государственной власти субъектов РФ. Члены Совета прекращали свои полномочия по истечении срока, на который были избраны.

Нынешняя, третья, схема формирования Совета Федерации более схожа с той, по которой формируется бундесрат: она предполагает, что в его состав входят представители глав исполнительной власти субъектов Российской Федерации, назначенные ими при формальном одобрении регионального парламента, и законодательных органов субъектов РФ, избранные ими же по предложению их председателя. Причем если посланцы земельных правительств в бундесрате обязательно являются жителями этих земель, то для членов Совета Федерации «привязка» к субъекту Российской Федерации, которые они представляют, необязательна. Государственная дума приняла 28 января 2009 г. поправки к Федеральному закону «О порядке формирования Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации». Совет Федерации их одобрил 4 февраля 2009 г.8 Поправки вступают в силу с 1 января 2011 г.

Изменения разработаны в целях реализации положения, озвученного в послании Президента России Федеральному Собранию от 5 ноября 2008 г.9 о необходимости формирования Совета Федерации только из числа лиц, избранных в законодательные (представительные) органы государственной власти субъекта РФ или в представительные органы муниципальных образований.

Президентские поправки в ряд законодательных актов РФ в связи с изменением порядка формирования Совета Федерации исключают необходимость проживания не менее 10 лет в совокупности в регионе, от которого назначается сенатор. Кандидаты в состав Совета Федерации будут избираться из числа граждан, прошедших процедуру публичного избрания, т. е. кандидатом для назначения в Совет Федерации может быть гражданин РФ, являющийся депутатом Законодательного собрания субъекта Федерации или депутатом представительного органа муниципального

образования, расположенного на территории субъекта РФ, от которого назначается сенатор. При этом сенатор обязан сложить с себя полномочия регионального депутата.

Таким образом, однопалатные парламенты формируются преимущественно путем выборов. При существовании бикамераль-ной системы через выборы образуются, как правило, нижние палаты (с различием в избирательных системах), а верхние отличаются многообразием способов формирования.

Примечания

Термин «парламент» происходит от латинского слова «parlare», что означает «говорить, разговаривать». Родиной парламента считается Англия, хотя парламент был органом с ограниченными полномочиями, являлся скорее судебным, чем законодательным органом. См.: Конституционное право зарубежных стран: Учебник для вузов / Под общ. ред. М.В. Баглая, Ю.И. Лейбо, Л.М. Эн-тина. 2-е изд., перераб. М.: Норма, 2005. С. 294.

См., напр.: Grundgesetz für die Bundesrepublik Deutschland. Bonn, 1996; McClure C.H, Yahrbrough W.D. The United States of America. 1943; Tatsachen über Deuetschland. Frankfurt / Main, 1996.

Федеральный закон от 21.07.2007 г. № 188-ФЗ «О внесении изменений в Федеральный закон "О выборах депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации"» // Собрание законодательства Российской Федерации. 2007. № 30. Ст. 3802.

Гриценко Н.С. Институты парламентской демократии в условиях российского и германского федерализма (сравнительный анализ) // Актуальные проблемы политологии: Сб. научн. работ студентов и аспирантов Российского университета дружбы народов / Отв. ред. В.Д. Зотов. М.: МАКС Пресс, 2001. С. 144. В 1906 г. Николаем II была создана двухпалатная система высших законодательных органов. Нижней палатой первого российского парламента стала Государственная дума, а верхней - Государственный совет. В ходе Февральской и Октябрьской революций 1917 г. сложилась новая система представительной власти - Советы. Верховный Совет СССР, высший орган государственной власти страны, избирался населением сроком на 4 года путем всеобщего, равного и прямого избирательного права.

Постановлением Президиума Верховного Совета РСФСР от 30 января 1991 г. было утверждено положение о Совете Федерации РСФСР в качестве консультативно-координационного органа в составе председателя Верховного Совета РСФСР (председатель Совета Федерации), председателей Верховных Советов республик, автономных областей и округов, краев, областей, Московского и Ленинградского городских советов. Принятая 12 декабря 1993 г. Конституция Российской Федерации также закрепила статус двухпалатного парламента новой России.

2

3

4

5

Срок полномочий членов верхних палат обычно более длительный, чем у депутатов нижних палат, а обновление членов верхних палат обычно происходит по частям (в США - на 6 лет с обновлением на одну треть через два года, во Франции - на 9 лет с обновлением на одну треть через три года). Хотя бывает (Бельгия, Италия, Польша), что обе палаты избираются на одинаковый срок и обновляются целиком.

Верхняя палата может быть либо «слабой», либо «сильной». В первом случае она в состоянии лишь отсрочить принятие решения парламентом (нижней палатой), но не воспрепятствовать ему, поскольку ее вето - отказ согласиться с решением нижней палаты - последняя может преодолеть. Подобная модель актуальна для Великобритании или Польши. Во втором случае без согласия верхней палаты не может быть принят ни один закон - так действует законодательная власть в России, Италии, США.

Среди других предложенных вариантов реформы палаты лордов рассматривались такие, как сокращение ее состава с нынешних 746 до 540 человек, ограничение 15 годами срока их полномочий и сохранение за архиепископами и епископами Англиканской церкви пэрских кресел.

Федеральный закон Российской Федерации от 14 февраля 2009 г. № 21-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с изменением порядка формирования Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации» // Российская газета. Федеральный выпуск. № 4851. 18.02.2009 г.

Послание Президента Российской Федерации Федеральному Собранию Российской Федерации 5 ноября 2008 г. [Электронный ресурс] // Сайт «Президент России». [М., 2009]. URL: http://kremlin.ru/appears/2008/11/05/ 1349_type63372type63374type63381type82634_208749.shtml (дата обращения: 20.03.09).

7

8

9