К вопросу о месте и роли конституционных (уставных) судов в региональной системе обеспечения безопасности

м,

V

УДК 342.97

В.Н. Демидов

Ч

К ВОПРОСУ О МЕСТЕ И РОЛИ КОНСТИТУЦИОННЫХ (УСТАВНЫХ) СУДОВ В РЕГИОНАЛЬНОЙ СИСТЕМЕ ОБЕСПЕЧЕНИЯ БЕЗОПАСНОСТИ

В статье раскрываются место и роль конституционных (уставных) судов субъектов Российской Федерации среди органов государственной власти, наделяемых полномочиями по обеспечению безопасности. Для этого в статье определяется конституционная основа распределения ответственности по обеспечению безопасности между федеральными органами государственной власти, органами государственной власти субъектов Российской Федерации и органами местного самоуправления, а также сложившаяся в России система актов нормативного правового регулирования безопасности. На этой основе выделяются специальные правовые меры, применяемые конституционными (уставными) судами как субъектами обеспечения безопасности.

Ключевые слова: конституционные (уставные) суды, национальная безопасность, правовые нормы, правовое регулирование безопасности, обеспечение безопасности, органы государственной власти.

Для отечественной правовой системы развитие конституционного (уставного) правосудия стало новым шагом в укреплении судебной власти, нацеленном на обеспечение безусловной реализации положений Конституции Российской Федерации [1], а также конституций и уставов ее субъектов. Посредством данного вида судебной деятельности достигается гарантирование верховенства конституционных норм, их прямое действие на всей территории государства, проведение государственной политики в строгом соответствии с духом и буквой Основного закона. Конституционное правосудие обеспечивает гражданам защиту их прав и свобод от неконституционного правового регулирования.

Важно отметить, что при оценке эффективности конституционного (уставного) правосудия в системе государственной власти особое научно практическое значение имеет определение места и роли конституционных (уставных) судов среди органов государственной власти, наделяемых полномочиями по обеспечению безопасности, поскольку основные права и свободы человека и гражданина на основании статьи 55 (часть 3) Конституции Российской Федерации могут быть ограничены в целях обеспечения безопасности государства.

В связи с этим следует отметить, что согласно пункту «м» статьи 71 Конституции Российской Федерации безопасность наряду с обороной от-

несена к исключительному ведению Российской Федерации и поэтому в соответствии с частью 1 статьи 76 Конституции Российской Федерации подлежат нормативному правовому регулированию в Российской Федерации посредством издания федеральных законов.

Вместе с тем статья 72 Конституции Российской Федерации относит обеспечение отдельных видов безопасности, в частности обеспечение общественной безопасности, к предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации, тем самым допуская в соответствии с частью 2 статьи 76 Конституции Российской Федерации нормативное правовое регулирование отдельных видов безопасности наряду с федеральными законами посредством законов и иных нормативных правовых актов, издаваемых субъектами Российской Федерации в соответствии с указанными федеральными законами.

Таким образом, если статья 55 Конституции Российской Федерации, по сути, признает безопасность государства в качестве критерия для ограничения основных прав и свобод в России посредством принятия федеральных законов, то статьи 71 и 72 Конституции Российской Федерации предоставляют возможность законодательного регулирования отдельных видов безопасности как для Российской Федерации (посредством принятия соответствую-

Демидов Виктор Николаевич, кандидат юридических наук, профессор, начальник Управления Министерства юстиции Российской Федерации по Республике Татарстан e-mail: ru16@minjust.ru © Демидов В.Н., 2016 Статья получена: 01.11.2016

щих федеральных законов), так и для субъектов РФ (посредством принятия в соответствии с федеральными законами своих законов и иных нормативных правовых актов, регулирующих обеспечение отдельных видов безопасности, в частности обеспечение общественной безопасности.

Анализируя действующие конституционные установления, следует отметить, что исходной точкой законодательного регулирования отношений безопасности в России в свое время стал принятый в соответствии с Конституцией РСФСР Закон Российской Федерации от 5 марта 1992 г. № 2446-1 «О безопасности» [4], положения которого сегодня утратили силу, получив дальнейшее развитие в нормах Федерального закона от 28 декабря 2010 г. № 390-Ф3 «О безопасности» [7], принятого в соответствии с Конституцией Российской Федерации. В связи с этим проведение исследования современной законодательной базы, регулирующей отношения безопасности, невозможно без учета положений Закона Российской Федерации от 5 марта 1992 г. № 2446-1 «О безопасности».

При этом следует учесть, что если статьи 55, 71, 72 Конституции Российской Федерации определяют конституционные основания для законодательного регулирования безопасности в России, то статья 6 Закона Российской Федерации от 5 марта 1992 г. № 2446-1 «О безопасности», а также статья 5 Федерального закона от 28 декабря 2010 г. № 390-Ф3 «О безопасности» формально выделяют так называемые «законодательные основы обеспечения безопасности» или «правовую основу обеспечения безопасности». Анализируя данные специальные категории, можно составить сводный перечень актов нормативного правового регулирования безопасности, в которых закрепляются конституционные, а также иные правовые нормы, регулирующие отношения безопасности.

В соответствии со статьей 5 Федерального закона от 28 декабря 2010 г. № 390-Ф3 «О безопасности» с учетом положений Федерального закона от 15 июля 1995 г. № 101-ФЗ «О международных договорах Российской Федерации» [5] логично составить следующий, соответствующий действующей Конституции Российской Федерации, перечень актов нормативного правового регулирования безопасности в России, который позволяет определить место и роль конституционных судов среди органов обеспечения безопасности:

1) Конституция Российской Федерации;

2) акты международного права, устанавливающие общепризнанные принципы и нормы правового регулирования безопасности;

3) международные договоры Российской Федерации, заключенные по вопросам обеспечения без-

опасности и ратифицированные Государственной Думой Федерального Собрания Российской Федерации в форме федеральных законов, одобренные Советом Федерации Федерального Собрания Российской Федерации и подписанные Президентом Российской Федерации в соответствии с положениями Федерального закона «О международных договорах Российской Федерации»;

4) федеральные конституционные законы, регулирующие отношения в области безопасности;

5) Федеральный закон «О безопасности», иные федеральные законы, нормативные правовые акты Российской Федерации в области безопасности;

6) законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации, принятые в пределах их компетенции в области безопасности;

7) нормативные правовые акты органов местного самоуправления, принятые в пределах их компетенции в области безопасности.

Таким образом, если Конституция Российской Федерации непосредственно допускает нормативное правовое регулирование безопасности и отдельных ее видов, посредством принятия законов (федеральных законов и законов субъектов Российской Федерации), то нормы Федерального закона «О безопасности», а также действовавшие ранее нормы Закона Российской Федерации «О безопасности» предоставляют возможность Российской Федерации, субъектам Российской Федерации, а также муниципальным образованиям издавать в области обеспечения безопасности наряду с федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации иные нормативные правовые акты в пределах установленной компетенции.

С нашей точки зрения, такой исторически сложившийся в России расширенный подход нормативного правого регулирования безопасности, по сути, не противоречит действующим конституционным установлениям, так как детализирует их и конкретизирует деятельность федеральных органов государственной власти, органов государственной власти субъектов Российской Федерации, а также органов местного самоуправления, наделяемых полномочиями по обеспечению отдельных видов безопасности, предусмотренных законодательством Российской Федерации в соответствии со статьями 1, 4 Федерального закона «О безопасности». При этом необходимо заметить, что в совокупности отдельные виды безопасности, предусмотренные законодательством Российской Федерации, в обобщенном виде определяются законодателем как национальная безопасность.

В соответствии с частью 1 статьи 4 Федерального закона «О безопасности» составленный перечень актов нормативного правового регулирования

безопасности дополняют стратегии национальной безопасности Российской Федерации, иных концептуальных и доктринальных документов, разрабатываемых Советом Безопасности и утверждаемых Президентом Российской Федерации. В связи с этим важно назвать действующие в настоящее время Стратегию национальной безопасности Российской Федерации, утвержденную Указом Президента Российской Федерации от 31 декабря 2015 г. N° 683 [9], и Концепцию общественной безопасности в Российской Федерации, утвержденную Президентом Российской Федерации 14 ноября 2013 г. № Пр-2685 [10].

Оценивая юридическое значение Стратегии национальной безопасности Российской Федерации и Концепции общественной безопасности в Российской Федерации, следует подчеркнуть, что в соответствии со статьей 18 Федерального закона от 28 июня 2014 г. № 172-ФЗ «О стратегическом планировании в Российской Федерации» [8] акты такого рода признаются базовыми документами в области планирования развития системы обеспечения национальной безопасности Российской Федерации, в которых определяются порядок действий и меры по обеспечению национальной безопасности Российской Федерации.

Действующая Стратегия национальной безопасности Российской Федерации как базовый документ в области планирования развития системы обеспечения национальной безопасности Российской Федерации:

- содержит приоритеты, цели и меры в области внутренней и внешней политики в сфере обеспечения национальной безопасности Российской Федерации, а также оценку текущего состояния национальной безопасности Российской Федерации и оценку угроз национальной безопасности Российской Федерации на долгосрочный период;

- определяет национальные интересы Российской Федерации и стратегические национальные приоритеты в сфере обеспечения национальной безопасности Российской Федерации, а также цели и задачи обеспечения национальной безопасности Российской Федерации в различных областях и сферах развития Российской Федерации и соответствующие направления деятельности по противодействию угрозам национальной безопасности Российской Федерации;

- выделяет организационные, нормативные правовые и информационные основы обеспечения национальной безопасности Российской Федерации;

- содержит основные показатели состояния национальной безопасности Российской Федерации и иные положения, определенные Президентом Российской Федерации.

В соответствии со статьей 79 Федерального конституционного закона от 21 июля 1994 г. № 1-ФКЗ «О Конституционном Суде Российской Федерации» [2] в перечень актов нормативно-правового регулирования безопасности в России, составленный в соответствии со статьей 5 Федерального закона «О безопасности», необходимо также включить решения Конституционного Суда Российской Федерации, принятые в области безопасности в соответствии с Конституцией Российской Федерации, Федеральными конституционными законами от 21 июля 1994 г. №1-ФКЗ «О Конституционном Суде Российской Федерации» и от 31 декабря 1996 г. № 1-ФКЗ «О судебной системе Российской Федерации» [3]. К примеру, постановления Конституционного Суда Российской Федерации о соответствии Конституции Российской Федерации положений Федерального закона «О безопасности» или других федеральных законов, иных нормативных правовых актов Российской Федерации в области безопасности.

Обобщив изложенные позиции, полный перечень актов нормативного правового регулирования безопасности в России, необходимый для оценки места и роли конституционного (уставного) правосудия в системе органов обеспечения безопасности, предлагаем составить следующим образом:

1) Конституция Российской Федерации;

2) решения Конституционного Суда Российской Федерации в области безопасности, принятые им в пределах компетенции, установленной Конституцией Российской Федерации, Федеральным конституционным законом «О Конституционном Суде Российской Федерации» и Федеральным конституционным законом «О судебной системе Российской Федерации»;

3) акты международного права, устанавливающие общепризнанные принципы и нормы в области безопасности;

4) международные договоры Российской Федерации, заключенные по вопросам обеспечения безопасности и ратифицированные Государственной Думой Федерального Собрания Российской Федерации в форме федеральных законов, одобренные Советом Федерации Федерального Собрания Российской Федерации и подписанные Президентом Российской Федерации в соответствии с положениями Федерального закона «О международных договорах Российской Федерации»;

5) федеральные конституционные законы, регулирующие отношения в области безопасности;

6) Федеральный закон от 28 декабря 2010 года № 390-ФЗ «О безопасности» и другие федеральные законы, иные нормативные правовые акты Российской Федерации, принятые в области безопасности;

7) законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации, принятые в области безопасности;

8)нормативные правовые акты органов местного самоуправления, принятые в области безопасности;

9) стратегии национальной безопасности Российской Федерации и иные концептуальные и доктринальные документы, разрабатываемые Советом Безопасности и утверждаемые Президентом Российской Федерации.

Центральное место в составленном перечне актов нормативного правового регулирования безопасности занимает Федеральный закон от 28 декабря 2010 года № 390-Ф3 «О безопасности».

Сравнительный анализ Федерального закона от 28 декабря 2010 года № 390-ФЗ «О безопасности» и Закона Российской Федерации от 5 марта 1992 года № 2446-1 «О безопасности» позволяет отметить, что ранее в статье 2 Закона Российской Федерации «О безопасности» основным субъектом обеспечения безопасности справедливо признавалось государство, осуществляющее функции в этой области через органы законодательной, исполнительной и судебной властей. В Федеральном законе от 28 декабря 2010 г. № 390-ФЗ «О безопасности» данное установление утрачено. При этом в статье 4 указанного закона в качестве субъектов обеспечения безопасности признаются федеральные органы государственной власти, органы государственной власти субъектов Российской Федерации и органы местного самоуправления.

При таком законодательном подходе предлагается в качестве основных субъектов обеспечения безопасности в Российской Федерации рассматривать публичные образования (Российскую Федерацию, субъекты Российской Федерации и муниципальные образования), осуществляющие функции в этой области через федеральные органы государственной власти, в том числе Конституционный Суд Российской Федерации, органы государственной власти субъектов Российской Федерации, в том числе конституционные (уставные) суды субъектов Российской Федерации, органы местного самоуправления, предусмотренные Федеральным законом от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» [6].

Следует также заметить, что органы местного самоуправления, выделенные из системы государственной власти согласно статье 131 Конституции Российской Федерации и главе 4 Федерального закона от 06 октября 2003 г. № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», с одной стороны, могут наделяться федеральными законами либо закона-

ми субъектов Российской Федерации отдельными государственными полномочиями Российской Федерации или государственными полномочиями субъектов Российской Федерации по обеспечению отдельных видов безопасности, которые осуществляются органами местного самоуправления под контролем органов государственной власти. С другой стороны, в силу Федерального закона от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» органы местного самоуправления уполномочены решать вопросы местного значения в области обеспечения отдельных видов безопасности. К примеру, к вопросам местного значения в области обеспечения отдельных видов безопасности следует отнести: обеспечение безопасности дорожного движения на автомобильных дорогах местного значения в границах муниципального образования, обеспечение первичных мер пожарной безопасности в границах муниципального образования, организация мероприятий по охране окружающей среды в границах муниципального образования, осуществление муниципального контроля в области использования и охраны особо охраняемых природных территорий местного значения, осуществление мероприятий по обеспечению безопасности людей на водных объектах в границах муниципального образования и др. В рамках нормативного правового регулирования безопасности на основании статьи 7 Федерального закона от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» по вопросам местного значения в области безопасности и вопросам осуществления отдельных переданных государственных полномочий по обеспечению безопасности органы местного самоуправления вправе издавать собственные нормативные правовые акты (так называемые муниципальные нормативные акты).

Органы государственной власти в отличие от органов местного самоуправления наделяются полномочиями по обеспечению безопасности Российской Федерацией или субъектами Российской Федерации, которые определяются конституциями, уставами, законами субъектов Российской Федерации, а также иными нормативными правовыми актами Российской Федерации и субъектов Российской Федерации, соответствующими Конституции Российской Федерации, федеральным конституционным законам, федеральным законам.

Среди общего числа органов государственной власти конституционные (уставные) суды субъектов Российской Федерации как субъекты обеспечения безопасности в соответствии со статьей 27 Федерального конституционного закона «О су-

дебной системе Российской Федерации», с нашей точки зрения, применяют следующие специальные правовые меры:

1) рассмотрение вопросов о соответствии конституции (уставу) субъекта Российской Федерации законов субъекта Российской Федерации, регулирующих отношения отдельных видов безопасности, отнесенных федеральными законами к компетенции субъектов Российской Федерации;

2) рассмотрение вопросов о соответствии конституции (уставу) субъекта Российской Федерации нормативных правовых актов органов государственной власти субъекта Российской Федерации, регулирующих отношения отдельных видов безопасности, отнесенных федеральными законами к компетенции субъектов Российской Федерации;

3) рассмотрение вопросов о соответствии конституции (уставу) субъекта Российской Федерации нормативных правовых актов органов местного самоуправления, регулирующих отношения отдельных видов безопасности, отнесенных федеральными законами к компетенции субъектов Российской Федерации;

4) толкование норм конституции (устава) субъекта Российской Федерации, регулирующих отношения отдельных видов безопасности, отнесенных федеральными законами к компетенции субъектов Российской Федерации.

Раскрытая взаимосвязь конституционного правосудия с нормативным правовым регулированием отношений безопасности, к сожалению, не нашла отражения в нормах Федерального закона от 28 де-

кабря 2010 г. № 390-ФЗ «О безопасности».

В названном Законе в большей степени раскрываются организационные, правовые и иные особенности содержания деятельности по обеспечению безопасности, осуществляемой Президентом Российской Федерации, Советом Безопасности Российской Федерации, органами исполнительной власти.

При этом следует обратить внимание, что согласно ст. 12 Федерального закона «О безопасности» органы государственной власти субъектов Российской Федерации и органы местного самоуправления в пределах своей компетенции обеспечивают исполнение законодательства Российской Федерации в области обеспечения безопасности.

Таким образом действующая законодательная норма не исключает конституционные (уставные) суды из системы органов государственной власти субъектов РФ, наделяемых государственными полномочиями по обеспечению исполнения законодательства Российской Федерации в области обеспечения безопасности. В этой связи можно сделать вывод, что конституционные (уставные) суды вправе выступать в качестве субъектов региональной системы обеспечения безопасности, осуществлять совместную с органами исполнительной власти и органами местного самоуправления деятельность межотраслевого (конституционного и административно-правового) содержания, которая связана с обеспечением исполнения законодательства Российской Федерации в области обеспечения безопасности.

СПИСОК ЛИТЕРАТУРЫ

1. Конституция Российской Федерации (принята всенародным голосованием 12 декабря 1993 года) (с учетом поправок, внесенных Законами Российской Федерации о поправках к Конституции Российской Федерации от 30 декабря 2008 г. № 6-ФКЗ, от 30 декабря 2008 г. № 7-ФКЗ, от 5 февраля 2014 г. № 2-ФКЗ, от 21 июля 2014 г. № 11-ФКЗ).

2. Федеральный конституционный закон «О Конституционном Суде Российской Федерации» от 21 июля 1994 года № 1-ФКЗ (ред. от 14 декабря 2015 г.) // СЗ РФ. 1994. № 13. Ст. 1447.

3. Федеральный конституционный закон от 31 декабря 1996 года № 1-ФКЗ (ред. от 5 февраля 2014 г.) «О судебной системе Российской Федерации» // СЗ РФ. 1997. № 1. Ст. 1.

4. Закон Российской Федерации «О безопасности» от 5 марта 1992 года // Российская газета. 1992. 6 мая. № 103.

5. Федеральный закон от 15 июля 1995 года № 101-ФЗ (ред. от 12 марта 2014 г.) «О международных договорах Российской Федерации» // СЗ РФ. 1995. № 29. Ст. 2757.

6. Федеральный закон от 6 октября 2003 года № 131-ФЗ (ред. от 3 июля 2016 г.) «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» // СЗ РФ. 2003. № 40. Ст. 3822.

7. Федеральный закон от 28 декабря 2010 г. № 390-ФЗ (ред. от 5 октября 2015 г.) «О безопасности» // СЗ РФ. 2011. № 1. Ст. 2.

8. Федеральный закон от 28 июня 2014 г. № 172-ФЗ (ред. от 3 июля 2016 г.) «О стратегическом планировании в Российской Федерации» // СЗ РФ. 2014. № 1 (часть 1). Ст. 3378.

9. Указ Президента Российской Федерации от 31 декабря 2015 года № 683 «О Стратегии национальной безопасности Российской Федерации» // СЗ РФ. 2015. № 1 (часть II). Ст. 212.

10. Концепция общественной безопасности в Российской Федерации (утверждена Президентом Российской Федерации 14 ноября 2013 г. № Пр-2685).