Научно-практические подходы к современным изменениям экологического законодательства

8 Кроме того, УК РФ предусматривает возможность применения к виновным таких альтернативных наказанию мер уголовной ответственности, как условное осуждение (ст. 73 , 74), отсрочка отбывания наказания (ст. 82), а также освобождение от уголовной ответственности в связи с деятельным раскаянием (ст. 75), в связи с примирением с потерпевшим (ст. 76), в связи с истечением срока давности (ст. 78). См.: Уткин В.А. Альтернативные санкции в России: состояние, проблемы и перспективы. М., 2013. С. 4-5.

9 В данную группу мы включаем такие виды наказаний, как арест, лишение свободы, содержание в дисциплинарной воинской части.

10 См.: Федеральный закон от 8 декабря 2003 г. № 161-ФЗ «О приведении уголовно-процессуального кодекса Российской Федерации и других законодательных актов в соответствие с Федеральным законом „О внесении изменений и дополнений в уголовный кодекс Российской Федерации"» (в ред. от 7 февраля 2011 г.) // Собр. законодательства Рос. Федерации. 2003. № 50, ст. 4847; 2011. № 7, ст. 900.

11 Интересная особенность: статистика свидетельствует о том, что наиболее распространенным альтернативным наказанием является отнюдь не ограничение свободы. К нему в 2010 г. было приговорено 0,9% всех осужденных; в 2011 — 1,5%; а в 2012 — 3,5%. Главным резервом сокращения реального лишения свободы, помимо условного осуждения, постепенно становятся обязательные работы (5,6% — в 2008 г., 10-11% — в 2011-2012 гг.). См.: Уткин ВА. Указ. раб. С. 9-10.

12 Такая ситуация может быть объяснена тем, что наказание в виде ареста представляет наглядный пример «ничтожной» юридической нормы. Вплоть до настоящего времени не введены в действие нормы Уголовного и Уголовно-исполнительного кодексов о наказании в виде ареста. Последний должен отбываться в специальных учреждениях — арестных домах. Ввиду больших финансово-экономических затрат они так и не были построены и едва ли будут созданы в обозримом будущем. См.: Уткин В.А Указ. раб. С. 5.

13 Пункт 2 ст. 55 УК РФ гласит: «При содержании в дисциплинарной воинской части вместо лишения свободы срок содержания в дисциплинарной воинской части определяется из расчета один день лишения свободы за один день содержания в дисциплинарной воинской части».

14 Применительно к поощрительным санкциям в отношении осужденных к наказаниям без социальной изоляции УИК РФ устанавливает порядок, предусматривающий письменную форму фиксации поощрения, а также определяет субъекта правоприменения в данной области — начальника УИН или лицо, его заменяющее. Полагаем, что такой порядок следовало бы установить и в отношении поощрительных санкций к осужденным к лишению свободы.

15 Речь идет о приказе Министра обороны РФ от 29 июля 1997 г. № 302 «О правилах отбывания уголовных наказаний осужденными военнослужащими». URL: http://base.garant.ru/1351060/#ixzz3AAdbSDTM (дата обращения: 15.01.2016 ).

С.А. Боголюбов

НАУЧНО-ПРАКТИЧЕСКИЕ ПОДХОДЫ К СОВРЕМЕННЫМ ИЗМЕНЕНИЯМ ЭКОЛОГИЧЕСКОГО ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВА

В статье исследуются современные тенденции развития экологического законодательства, проводится их сравнительный анализ с ранее действовавшими правовыми нормами, отмечается необходимость сохранения приемственности в регулировании экологических отношений. Значительное внимание уделяется развитию законодательства в сфере эколо-гичекой экспетизы.

Ключевые слова: тенденции развития экологического законодательства, охрана окружающей среды, экологическая экспертиза.

S.A. Bogoluybov

SCIENTIFIC AND PRACTICAL APPROACHES TO MODERN CHANGES IN ENVIRONMENTAL LEGISLATION

The article deals with a trends of development of the environmental legislation, the comparative analysis with earlier existing precepts of law is carried out, need of preservation of continuity for regulation of the environmental relations is emphasized. The considerable attention is paid to development of the legislation in the sphere of environmental assessment.

Keywords: tendencies of development of the environmental legislation, environmental protection, environmental assessment.

© Боголюбов Сергей Александрович,2016

Доктор юридических наук, профессор, заслуженный деятель науки Российской Федерации, заведующий отделом аграрного, экологического и природоресурсного законодательства (Институт законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве Российской Федерации); email: ecology@izak.ru 19

Частое внесение изменений и дополнений в современное экологическое законодательство (как, впрочем, и в другие отрасли российского законодательства) предполагает выработку, осмысление и инвентаризацию теоретических предпосылок и практических подходов к правотворческой деятельности, составляющей важный раздел общей теории права и государства. Научные принципы классификации, периодизации и осуществления законотворчества разрабатывались веками и получали отражение в трудах И.С. Самощенко,

A.С. Пиголкина, А.В. Мицкевича, И.Ф. Панкратова (ИЗиСП), М.И. Байтина,

B.Н. Демьяненко, Н.И. Матузова, К.Г. Пандакова, Л.А. Тимофеева (СГЮА), О.С. Колбасова, С.В. Полениной, Г.В. Чубукова (ИГиП РАН), В.М. Баранова (Нижегородский университет МВД) и других ученых, которые инициировали модернизацию российской правовой системы, в т.ч. дополнение правовых актов в сфере использования земель, других природных ресурсов и охраны природы1. Учет специфики социально-экономического развития середины второго десятилетия ХХ! в., в частности вызванной глубоким экономическим, финансовым, гуманитарным кризисами, и соответствующей отраслевой принадлежности обусловливает необходимость актуализации и конкретизации задач в этой области юриспруденции. Несмотря на активную законотворческую деятельность последних десятилетий в Российской Федерации, на признание российского экологического законодательства одним из самых совершенных, состояние правопорядка остается далеким от искомого варианта и общественности становится все более ясно, что количество законов, впрочем, как и их качество, не являются определяющими в деле обеспечения режима законности.

з Анализ тенденций развития российского законодательства свидетельствует о

? возрастании количества законов, призванных оперативно решать возникающие

СЮ

3 проблемы, устранять пробелы и коллизии законодательства, в то время как путь спешного составления и принятия законов и иных нормативных актов для

1 решения сиюминутных и иных быстро возникающих задач, волевого устране-| ния недостатков законодательства не сулит, как правило, действительного ис-

го

| правления ситуации, которая требует, хотя порой и быстрого, но комплексного

| подхода, включающего совокупность организационных, экономических и уже

| потом или одновременно — правовых мер, при осуществлении которых нелиш-

2 ними выглядят т.н. идеологические (в лучшем смысле этого слова) кампании с ° участием средств массовой информации с конструктивным широким обществен-£ ным обсуждением законопроектов, с объяснением гражданам, обществу смысла | и последствий принимаемых мер. Министр природных ресурсов и экологии РФ е видит для обсуждения проблем хорошие площадки в общественных советах при 1 государственных органах исполнительной власти, призывает «лучше отрабаты-

0

° вать закон как следует, чем принимать сырым»2.

го

3 Цивилизованные правила законотворчества предполагают разработку новых

1 проектов, «не откладывая» и в то же время «не спеша», отрабатывая и максималь-| но обсуждая концепцию принятия (изменения, дополнения) закона с тем, чтобы

он стал не очередным мероприятием, проведенным в угоду кому-то или чему-то, а серьезной вехой в налаживании экологического правопорядка, установлении новых и, может быть, отмене прежних правоотношений, возложении других обязанностей либо функций (как и их ограничений), предоставлении дополнительных прав и возможностей правоприменителей. В этом контексте обоснова-20 ние новых законопроектов должно характеризоваться развернутой и глубокой

мотивировкой, квалифицированным сравнительно-правовым сопоставлением с разнообразными, смежными и аналогичными нормативными правовыми актами РФ и других стран. Многовековое пребывание России в Евразийской цивилизации означает использование выработанных человечеством приемов правотворчества с сохранением самобытных способов его осуществления, учитывающих менталитет россиян, особенности российской правовой системы, необходимость устранения погрешностей в национальном экологическом законодательстве, инвестиционной привлекательности народного хозяйства, экономии природных ресурсов и устойчивого развития, обеспечения безопасности, целостности, суверенитета государства, в т.ч. на минеральные и иные природные ресурсы.

В обстановке перманентных предложений о дополнении Конституции РФ3 и признании необходимости стабилизации законодательства должны учитываться ее важнейшие положения о праве каждого на окружающую среду, благоприятную для жизни и здоровья человека (ст. 41 и 42), обязанности граждан сохранять природу и бережно относиться к природным богатствам (ст. 58); научный подход к правотворчеству понуждает заниматься изучением реализации и таких более общих постулатов Основного Закона, как сохранение государственного единства, вера в добро и справедливость, ответственность за свою Родину перед нынешним и будущими поколениями (преамбула), Россия — правовое, демократическое государство (ст. 1), непосредственное действие прав человека, определение ими деятельности законодательной и исполнительной власти, местного самоуправления и обеспечение их правосудием (ст. 18), равенство всех перед законом и судом (ч. 1 ст. 19), недопустимость издания законов, отменяющих или умаляющих права граждан (ч. 2 ст. 55). Согласно п. 2 Постановления Конституционного Суда с РФ по делу о проверке конституционности ч. 2 ст. 1.7 и п. 2 ст. 31.7 КоАП РФ и от 14 июля 2015 г. Конституция РФ предъявляет особые требования к качеству а законов, опосредующих взаимоотношения граждан и публичной власти, приме- о

в

нения содержащихся в них нормативных положений и исполнения вынесенных о на их основе судебных и иных правоприменительных решений4. а

Цели правотворческого процесса заключаются не столько в призывах к вы- Р бору поведения, не в провозглашении намерений, сколько в регулировании е

общественных отношений по воле находящихся у власти элит, в интересах о

й

определенных социальных слоев, обеспечения социального характера государ- р

ства, с учетом реализации предыдущих нормативных требований. Поэтому Ч

требует преодоления излишняя декларативность федеральных и региональных |

законов: прошло время почти столетней давности, когда «политику доносили до к

сведения трудящихся путем опубликования декретов», почерпнутую, кстати, из м

опыта Великой Французской революции конца ХУШ в. В связи с этим следует I

отметить, что на российской почве не быстро и не повсеместно прививается кон- 1

цепция мягкого права, рассчитанная на вековые традиции и законопослушание 00

большинства граждан. Кстати, и в Европе оно наступило не сразу, а после много- ^

векового применения неукоснительных, зачастую жестких мер положительного 6 и отрицательного государственно-правового воздействия на правоприменителей. Отсюда более осторожное и внимательное отношение законодателя к изложению в законах преамбул и принципов, без которых обойтись бывает трудно, но свести их к минимуму, к наполнению правовым смыслом и обеспечением конкретными юридическими последствиями в виде предписаний законов и подзаконных

актов, правореализацией необходимо. Судебная, арбитражная, администра- 21

тивная практика показывает возможность даже при наличии расплывчатости и неопределенности ряда принципов противопоставлять их изъянам законов, не очень четким нормам, решать с их помощью дела о защите прав граждан и понуждении публичных органов и должностных лиц к исполнению своих функций и обязанностей5.

Для осуществления субъектами природоресурсных отношений принадлежащих им прав без нанесения вреда объектам охраны окружающей среды, а также правам и законным интересам других лиц не только научной, но и практической задачей является разграничение действия различных отраслей российского законодательства, опосредованное в ст. 9, 36, пп. «е», «о» ст. 71 и п. «д» ч. 1 ст. 72 Конституции: имущественные отношения по владению, пользованию и распоряжению землей, иными природными ресурсами и объектами, а также по совершению сделок с ними регулируются гражданским законодательством РФ, если иное не предусмотрено земельным, лесным, водным законодательством РФ, законодательством РФ о недрах, о растительном и животном мире, особо охраняемых природных территориях (ч. 3 ст. 129 и ч. 3 ст. 209 ГК РФ, ч. 3 ст. 3 ЗК РФ, ч. 2 ст. 3 ЛК РФ, ч. 2 ст. 4 ВК РФ). Полезны попытки повышения статуса и комплексности регулирования сложных отношений не только посредством природоресурсного, природоохранного законодательства, но и налогового, административного, гражданского и других отраслей законодательства, сочетания разрешительного (вертикального) и цивилистического (горизонтального) способов регулирования.

Научное обеспечение законотворчества предполагает восприятие им кон-з структивных научных предложений. Идеями, воплощенными в Законе РСФСР ? от 27 октября 1960 г. «Об охране природы в РСФСР»6, были закрепление роли

СЮ

3 планирования и прогнозирования природопользования и охраны природы через Госплан, обсуждение крупных проектов во Всероссийском обществе охраны

1 природы, обязательное преподавание основ охраны природы во всех без ис-| ключения учебных заведениях. В Законе РСФСР от 19 декабря 1991 г. № 2060-1

го

| «Об охране окружающей среды»7 отражены научные замыслы об экологическом

§ правопорядке, об обязательном обучении (повышении квалификации) спе-

| циалистов и руководителей, призванных принимать экологически значимые

2 решения, правовым основам охраны окружающей среды с проверкой знаний ° (сдачей зачетов, экзаменов) на соответствие занимаемой должности (не вина I ученых в срыве этих идей). В Федеральном законе от 10 января 2002 г. № 7-ФЗ | «Об охране окружающей среды» (в ред. от 13 июля 2015 г.)8 были реализованы

0 мнения о разнообразных элементах экономического природоохранного механиз-

1 ма, муниципальном экологическом контроле (который в 2006 г. по предложению ° регионов-конкурентов муниципальных образований был в законодательстве

го

ликвидирован, но борьба за его восстановление продолжается), развитии видов 1 и форм экологического нормирования, аудита и страхования. I Федеральный закон «Об охране окружающей среды» 2002 г. за прошедшие

годы десятки раз изменялся и дополнялся в сторону упорядочения экологического управления, разграничения и уточнения полномочий Федерации и ее субъектов, вычленения их отдельных функций, расширения компетенции регионов, нормирования, оптимизации экологического надзора и контроля, исключения ряда элементов правового регулирования экономического механизма охраны 22 окружающей среды. При этом должны сохраняться многие оправдавшие себя

на практике правила землепользования, суверенного недропользования, иных направлений потребления природных ресурсов, опирающиеся на менталитет и привычки граждан, на вековые традиции природопользования, что должно способствовать лучшему пониманию правоприменителями эффективности институтов экологического законодательства; любые обсуждаемые законопроекты призваны сохранять преемственность законодательства и всей правовой системы РФ9.

В 1995 г. в Федеральном законе от 23 ноября 1995 г. № 174-ФЗ «Об экологической экспертизе» (в ред. от 13 июля 2015 г.)10 были реализованы научные идеи 1980-х гг. о внедрении государственной и общественной экологической экспертизы с оценкой воздействия на окружающую среду любой хозяйственной деятельности или проекта, которые должны служить основой предупреждения антиэкологических управленческих решений, одним из весомых направлений экологической политики. В условиях преодоления системных кризисов эти институты испытывают серьезные затруднения, попытки обхода и значительные покушения на предусмотренный в ст. 3 Федерального закона «Об охране окружающей среды» и в Федеральном законе «Об экологической экспертизе» принцип презумпции вредности, опасности любого проекта, любой хозяйственной и иной деятельности, пока не будет доказано обратное. Не будет преувеличением констатировать, что экологическая экспертиза является стержнем охраны окружающей среды, всего экологического законодательства, поэтому проблемы наступления экономики, предпринимательства на этот важнейший институт экологического права требуют осмысления стратегического значения и понимания государственной, общественной экологической экспертизы при разработке е

т

и осуществлении научных и практических подходов к совершенствованию за- и

и к

конодательного регулирования экологии11. а

Т5

Нельзя не видеть на практике их объективных и субъективных недостатков: о

в

препятствование в ряде случаев не запрещенной законом экономической деятель- о

й

ности, коррупциогенность, создание административных барьеров, формализм з и бюрократизм, увеличение себестоимости проектов. Здесь также проявляется | конкуренция экономических и экологических, частных и публичных интересов. е

Роль экологической экспертизы в общем механизме действия экологического °

й

права, его организационных, идеологических, юридических, политических р составляющих трудно переоценить. Забота, ответственность за будущее окру- ч жающей среды требуют внимания к ней при разработке любого законопроекта, | возвращения к поддержке экологической экспертизы объектов планируемой к

« « « -г-» а

хозяйственной и иной деятельности. В последнее время положительно решены ем вопросы обязательности экологической экспертизы для проектов особо опасных и объектов, для объектов капитального строительства на особо охраняемых при- 1 родных территориях, для ряда других проектов федерального и регионального 00 масштаба, реализация которых может повлечь существенные негативные по- 22 следствия для окружающей среды и здоровья населения. 6

Рассматриваются и иные предложения не только по возврату прежних, оправдавших себя на деле за десятилетия предписаний, но и по наведению порядка в экспертных комиссиях государственной и общественной экологической экспертизы, в государственных органах, рассматривающих и проводящих в жизнь их заключения, формирующих, обучающих членов комиссий. Важно, чтобы эти предложения и их реализация были направлены на действительное 23

дальнейшее развитие российского оригинального правового института, каковым является экологическая экспертиза, включающая оценку воздействия проекта на окружающую среду, публичные слушания, обсуждения проекта, его альтернативные варианты, учет общественного мнения, участие граждан в управлении публичными делами общества. Общественная экологическая экспертиза наталкивается на еще большее число препятствий. На заседании Высшего экологического совета Комитета Государственной Думы по природным ресурсам, природопользованию и экологии предлагалось обратиться к депутатам Федерального Собрания РФ с предложением определить порядок утверждения заключения общественной экологической экспертизы.

Мотивировкой стали значительные трудности федерального и региональных органов исполнительной власти в области экологической экспертизы, которые согласно п. 2 ст. 25 ФЗ «Об экологической экспертизе» утверждают заключение общественной экологической экспертизы, придавая ему юридическую силу; их проблемы обосновываются отсутствием порядка утверждения заключения общественной экологической экспертизы. Между тем в нормативных правовых актах предусматривается достаточно широкий и разнообразный круг разносторонних действий, процедура которых не регламентирована и не предусматривается ее регулирование: режим их осуществления отводится на усмотрение правоприменителя, который призван быть достаточно свободным в порядке осуществления своих функций. В демократическом (не полицейском) государстве не должна ставиться задача всеобщего регулирования процедур; оно должно затрагивать лишь основные, узловые моменты общественных отношений и реализации правоотношений. Законы зачастую не предусматривают подробные и категоричные механизмы обеспечения их соблюдения и использования с обозначением органов и должностных лиц, ответственных за организацию исполнения и надлежащее применение, сроков, порядка, видов стимулирования правомерной деятельности, наложения санкций за правонарушения и иные отступления от общественно полезного поведения.

Отсутствие утвержденного порядка реализации полномочий действительно порой служит основанием для отказа, и не только в области экологической экспертизы, но и в других сферах, по другим поводам: это является найденным российским используемым приемом оправдания неисполнения либо ненадлежащего исполнения своих функций. Такой способ бездействия и уклонения от необходимого действия государственных и муниципальных органов и их служащих и, таким образом, нарушения прав граждан на благоприятную окружающую среду не имеет достаточного правового, а главное — морального обоснования, поскольку смысл и деятельность публичных органов исполнительной власти согласно непосредственно действующей Конституции определяются признанием, соблюдением и защитой прав граждан.

Научные поиски, направленные на цивилизованное, профессиональное и своевременное преображение правовой жизни, обоснование дополнений отраслей, подотраслей, институтов, категорий права, свидетельствующие об изобретательности авторов и их «радении» за выбранное направление развития законодательства, заслуживают тщательной аргументации, в т.ч. эмпирическими исследованиями, законодательными экспериментами на части территорий в интересах подавляющего большинства граждан. Поэтому концептуальное изменение законодательства предполагает не только и не столько перманент-

А.Н. Зрячкин • К вопросу о понятии «ведомства»

ное «совершенствование нормативно-правовой базы», сколько приостановку конвейера законотворчества, рассчитанного иногда лишь на демонстрацию активности, имитацию деятельности, а не на глубинное и профессиональное высококвалифицированное решение задач: нужен перевод центра внимания не на принятие актов, а на их внедрение в практику.

Понимание содержания и значения научных и практических подходов к изменениям законодательства, весомость и серьезность законотворчества и принимаемых в ходе его правовых решений предполагают фундаментальность, динамизм, мониторинг действия либо неэффективности законодательства, преодоление апробированными методами волюнтаризма, поспешности, коррупционности, недопущение безосновательного распространения разовых исключений (Сочи, Дальний Восток, Большая Москва и т.д.), обусловленных нерядовыми событиями, на широкое поле остальных правоотношений.

1 См.: Боголюбов С.А. Стратегия и тактика законотворчества при реализации современной экологической политики России // Юридическая техника. Ежегодник. № 9: «Стратегия, тактика, техника законотворчества (взаимосвязь, инновационные достижения, ошибки)» / под ред. В.М. Баранова. Н. Новгород, 2015. С. 155-163.

2 Замахина Т. Полезные советы // Российская газета. 2015. 9 сент.

3 См.: Собр. законодательства Рос. Федерации. 2014. № 31, ст. 4398.

4 См.: Российская газета. 2015. 27 июля; Экологические положения конституций: сборник / под ред. Е.А. Высторобца. М.; Уфа, 2012; Анисимов А.П. Обеспечение экологической безопасности в конституциях зарубежных стран, Конституции России и конституциях (уставах) субъектов РФ // Вестник Саратовской государственной юридической академии. 2014. № 4. С. 182-187.

5 См.: Васильева М.И. Российскому экологическому законодательству - приоритет публичных интересов // На пути к устойчивому развитию. 2004. № 29. С. 17-18; Власенко Н.А. Разумность и определенность в правовом регулировании. М., 2015.

6 См.: Ведомости ВС РСФСР. 1960. № 40, ст. 586 (утратил силу).

7 См.: Ведомости СНД и ВС РФ. 1992. № 10, ст. 457 (утратил силу).

8 См.: Собр. законодательства Рос. Федерации. 2002. № 2, ст. 133: 2015. № 29, ч. I, ст. 4359.

9 Примеры научного обоснования правотворчества практикой см.: Материалы круглого стола «Модернизация природоресурсного законодательства в условиях усиления экологической составляющей в государственной политике Российской Федерации» // Вестник Саратовской государственной юридической академии. 2013. № 3. С. 176-245.

10 См.: Собр. законодательства Рос. Федерации. 1995. № 48, ст. 4556; 2015. № 29, ч. I, ст. 4347.

11 См.: Голиченков А.К. Закон Российской Федерации об экологической экспертизе // Бюллетень центра общественной информации по атомной энергетике. 1993. № 7. С. 34-46; Комментарий к Федеральному закону «Об экологической экспертизе» / под ред. М.М. Бринчука. М., 1999; Боголюбов С.А. Правотворчество в сфере экологии. М., 2010. С. 240-253.

А.Н. Зрячкин

К ВОПРОСУ О ПОНЯТИИ «ВЕДОМСТВА»

Статья посвящена анализу категории «ведомство» как ключевой для раскрытия правового нигилизма чиновников. Рассматриваются признаки, природа и отличительные черты указанного понятия.

Ключевые слова: ведомство, компетенция, государственный механизм, чиновничество, бюрократия.

© Зрячкин Александр Николаевич, 2016

Кандидат юридических наук, доцент, доцент кафедры теории государства и права (Саратовская государственная юридическая академия); e-mail: alnikol@yandex.ru