Возможность и целесообразность использования пропорциональной избирательной системы на муниципальных выборах

ВОЗМОЖНОСТЬ И ЦЕЛЕСООБРАЗНОСТЬ ИСПОЛЬЗОВАНИЯ ПРОПОРЦИОНАЛЬНОЙ ИЗБИРАТЕЛЬНОЙ СИСТЕМЫ НА МУНИЦИПАЛЬНЫХ ВЫБОРАХ

М.А. Кулушева

КУЛУШЕВА

Мария

Александровна -кандидат юридических наук, доцент Поволжской академии государственной службы

им. П.А. Столыпина

и мировой и российской практике проведения выборов используются два основных вида избирательных систем: мажоритарная и пропорциональная.В соответствии с законодательством подавляющего большинства субъектов Российской Федерации депутаты представительных органов муниципальных образований избираются на основе мажоритарной избирательной системы. Вместе с тем в последнее время все чаще обсуждается возможность использования на муниципальных выборах пропорциональной избирательной системы.

В недавнем прошлом элементы пропорциональной системы в России использовались только на выборах половины депутатов Государственной Думы Федерального Собрания РФ, а также

в отдельных субъектах Федерации при формировании законодательных (представительных) органов государственной власти. В 2002 г. новый Федеральный закон об основных гарантиях избирательных прав установил принцип обязательного избрания не менее половины депутатов законодательного органа субъекта Федерации или одной из его палат по пропорциональной избирательнойсистеме[1]. В настоящее время активно изменен порядок выборов депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации. Теперь нижняя палата российского парламента будет формироваться исключительно на основе пропорциональной избирательной системы.

Что касается формирования органов местного самоуправления, то обязательности использования пропорциональной системы на этом уровне российское законодательство не требует. Модель избирательной системы, используемой на выборах органов местного самоуправления, устанавливается законодательством субъектов РФ. В региональных законах либо жестко закрепляется определенный вид избирательной системы, либо муниципальным образованиям в конкретном субъекте Федерации предоставляется возможность выбора. В последнем случае избирательная система, по которой будут проводиться выборы в органы местного самоуправления, определяется в уставе муниципального образования.

Как известно,целесообразность использования пропорциональной системы обусловлена наличием активных региональных (местных) отделений зарегистрированныхполитическихпартий, осуществляющих свою деятельность на территории муниципального образования. Практика свидетельствует, что региональные отделения политических партий наиболее заметны в крупных и средних городах. Следует, однако учитывать, что, в отличие от федеральных и региональных, к участию в муниципальных выборах, проводимых по пропорциональной системе, допускаются не только политические партии и избирательные блоки, но и общественные объединения, созданные в форме общественной организациилибо общественного движения. Единственным законодательно определенным условием участия объединений в муниципальных выборах является их регистрация не позднее чем за один год до дня голосования и предусмотренная в уставе возможность участия в выборах.

Необходимым условием применения пропорциональной избирательной системы на муниципальных выборах являетсядостаточная численность депутатов представительного органа муниципального образования.В методических рекомендациях, разработанных Центральной избирательной комиссией РФ, отмечается, что при малом числе распределяемых на выборах депутатских мандатов, в случае применения пропорциональной системы,

высока вероятность возникновения ситуации, когда два списка кандидатов, за один из которых проголосовало существенно больше избирателей, чем за другой, получают равное число депутатских мандатов [2]. Безусловно, это может поставить под сомнение целесообразность применения принципов пропорционального распределения депутатских мандатов. На основании проведенного ситуационного анализа ЦИК РФ рекомендует, чтобы число мандатов, предназначенных для распределения, составляло не менее двадцати. Таким образом, использование пропорциональной системы на выбо-рахдепутатовпредставительного органа муниципального образования, численность которого менее двадцати депутатов, признано нецелесообразным. Данный вопрос п риобретает особое значение в связи с п роведением муниципальной реформы.

При условии реализации положений Федерального закона от 6 октября 2003 г. «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» количество муниципалитетов и, соответственно, представительных органов местного самоуправления значительно возрастет [3], что существенно повлияет на определение моделей избирательных систем на местном уровне.

До проведения первого этапа муниципальной реформы на территории Саратовскойобластибыло зарегистрировано 41 муниципальное образование. В результате формирования новых территорий муниципальных образований 38 муниципальных образований получили статус муниципальных районов и 379 муниципальных образований наделены статусом поселений. Благодаря этим преобразованиям в 2005 г. предстоит избрать представительные органы вновь образованных муниципальных образований с депутатским корпусом не менее 3870 человек. Вместе с тем только в пяти муниципальных образованиях число депутатов представительных органов составит более двадцати человек, в двух муниципалитетах будет избрано более 25 депутатов. В остальных 370 муниципальных образованиях количество депутатов представительных органов не будет превышать 15 человек. Приведенные данные свидетельствуют, что в 98% случаев использование пропорциональной избирательной системы при выборах представительных органов местного самоуправления в Саратовской области нельзя считать оправданным. Аналогичная картина наблюдается и в других субъектах Федерации.

Тем не менее развитие институтов гражданского общества, необходимость повышения политической культуры и ответственности российских граждан обусловливают необходимость поиска моделей применения на уровне местного самоуправления пропорциональной избирательной системы или хотя бы ее элементов. Использование пропорциональной из-

бирательной системы связано с решением двух принципиально значимых воп росов: во-первых, ка к расп ределя ются депутатские мандаты между списками кандидатов и, во-вторых, как распределяются мандаты внутри списка кандидатов.

По первому основанию различаются системы с использованием метода избирательной квоты и метода делителей. Простейший способ определения избирательной квоты был предложен английским барристером Т. Хэром: квота определяется посредствомделения общего числа поданныхподанно-му округу голосов избирателей на количество подлежащих распределению мандатов. Основной недостаток такой методики заключается в том, что при ее использовании не удается распределить сразу все мандаты. Метод делителей, в отличие от метода избирательной квоты, позволяет сразу распределить все мандаты в избирательном округе. Наибольшую известность получил метод, предложенный В. д'Ондтом: количество голосов избирателей, полученных каждым списком кандидатов, делится на определенную последовательность возрастающих чисел (1, 2, 3, 4 и т.д.), после чего полученные частные располагаются в порядке убывания.

В российском федеральном законодательстве и законодательстве субъектов Федерации используется только метод избирательной квоты, которая по традиции, заложенной еще Положением о выборах депутатов Государственной Думы в 1993 г., называется «первым избирательным частным», и правило наибольшего остатка. Центральная избирательная комиссия РФ в своих методических рекомендацияхуказываетна целесообразность использования именно этого метода распределения депутатских мандатов между списками кандидатов на выборах депутатов законодательных (представительных) органов государственной власти субъектов РФ.

Существенным обстоятельством, влияющим на распределение мандатов между списками кандидатов, является установление «заградительного барьера» (или «заградительного пункта»). При его установлении в законодательстве о муниципальных выборах следует руководствоваться положениями, появление которых в федеральном законодательстве было обусловлено позицией Конституционного Суда РФ, выраженной при рассмотрении дела об оспаривании конституционности 5%-ного барьера на выборах депутатов Государственной Думы [4]. Конституционный Суд РФ указал, что применение «заградительного барьера» недопустимо, если списки кандидатов, преодолевшие этот барьер, все вместе не получат абсолютного большинства избирателей, принявших участие в голосовании. Как отмечается в методических рекомендациях ЦИК РФ, введение 5%-ного барьера при малом числе (меньше 20) депутатских мандатов, распределяемых по пропорциональной системе, не исключает создание ситуации, при которой списку

кандидатов, допущенному к распределению мандатов, указанные мандаты не достанутся.

Таким образом, целесообразно, чтобы «заградительный барьер» на муниципальных выборах не устанавливался, а в случае его установления не превышал 5%. В законе субъекта РФ должно быть предусмотрено понижение заградительного барьера дота когоу ровня, чтобы краспределению мандатов были допущены по крайней мере два списка кандидатов, набравшие в сумме более 50% голосов избирателей.

По способу распределения депутатских мандатов внутри списков кандидатов выделяются системы закрытых («жестких») и открытых («гибких») списков. Система закрытых списков предполагает, что избиратель голосует за представленный партией список кандидатов в целом. Партия при выдвижении списка самостоятельно определяет расположение в нем кандидатов, и распределение мандатов по результатам выборов внутри списка происходит исключительно впоследовательности, установленной партией. Кандидаты получают мандаты в том порядке, в котором они расположены в списке.

Система открытых списков позволяет избирателю не только проголосовать за список кандидатов, определенный партией, но и внутри этого списка высказать предпочтение определенному кандидату (кандидатам - в зависимости от того, каким количеством голосов законодатель наделит избирателя) независимо места, занимаемого им в списке. Тем самым избиратель способен влиять на наделение мандатом конкретного кандидата, обозначенного в общем партийном списке.

При проведении выборов депутатов Государственной Думы и депутатов законодательных (представительных) органов государственной власти в подавляющем большинстве субъектов РФ используется система закрытых списков. Система открытых списков пока закреплена только в законе Калужской области «О выборах депутатов Законодательного Собрания Калужской области».

Зарубежный опыт показывает, что именно систему открытых списков предпочтительнее всего использовать при проведении выборов представительных органов муниципальных образований. Это обусловлено двумя обстоятельствами: во-первых, небольшим количеством мандатов, подлежащих замещению в представительном органе местного самоуправления, а во-вторых, сравнительно небольшой территорией, на которой проводятся выборы, чтопозволяет избирателю свободно ориентироваться среди кандидатов, включенных в списки, и сделать более осознанный выбор.

Избирательная система, применяющаяся при проведении муниципальных выборов, должна максимально способствовать решению основной

задачи формирования представительного органа - выражению совместных интересов территориального коллектива. По этому основанию можно дать следующую характеристику мажоритарной и пропорциональной избирательным системам в контексте проведения выборов именно этого уровня.

Преимущество мажоритарной системы выборов в одномандатных избирательных округах состоит в том, что избранные по этой системе депутаты наиболее приближены к своим избирателям, хорошо знают свои из-би рател ьн ые округа, интересы жителей. В свою очередь, избиратели округа знакомы со своими депутатами, их личностными и деловыми качествами. Основным недостатком такой избирательной системы является отсутствие у сформированного на ее основе представительного органа местного самоуправления единого проекта развития муниципального образования, таккак каждый депутат будет стремиться в первую очередь к решению проблем избирателей своего округа.

Пропорциональная избирательная система, основанная на выборе списков избирательных объединений, ослабляетличные связи и персонал ь-ную ответственность депутатов перед своими избирателями, однако она наиболее приспособлена для решения главной задачи представительного органа местного самоуправления - выражения общего интереса местного сообщества, разработки целостного проекта развития муниципального образования.

Если исходить из этих критериев, то пропорциональная избирательная система выглядит более предпочтительной для развития муниципального образования в целом. Но поскольку в полной мере она может быть реализована только при наличии на местном уровне развитых структур гражданского общества, целесообразно в переходный период до реальной политической структуризации общества применять смешанную систему или модификации мажоритарной и пропорциональной систем. В ряде случаев некоторые модификации могут быть рекомендованы не только для переходного периода, так как сочетают положительные качества и мажоритарной и пропорциональной избирательных систем.

Применение смешанной избирательной системы, при которой часть депутатов избирается по мажоритарной системе, а другая часть - по пропорциональной, решает две задачи: во-первых, в переходный период создает стимул для самоорганизации избирателей и способствует развитию институтов гражданского общества; во-вторых, позволяет (хотя и формально) сочетатьположительныекачества исходных избирательных систем, обеспечивая представительствонаселения отдел ьныхтерриториальных образований и выражение групповых интересов.

Вместе с тем смешанная система не может быть рекомендована для длительного применения, так как в сформированном на ее основе представительном органе либо неизбежен конфликт субтерриториальных и групповых интересов, либо более организованная часть депутатов, избранных по пропорциональной системе, будет определять муниципальную политику, вынуждая депутатов от одномандатных округов входить в состав той или иной фракции представительного органа. Поэтому решать задачу создания стимулирующих условий для формирования муниципальных избирательных объединений предпочтительно иным способом - предоставляя избирательным объединениям при мажоритарной системе возможность выдвижения кандидатов по одномандатным округам.

В небольших по численности населения муниципальных образованиях (малых городах, поселках, селах) целесообразно проводить выборы по единому многомандатному (по числу депутатов представительного органа) муниципальному округу. В данном случае мандаты депутатов получают на-бравшиенаибольшееколичество голосовпринявшихучастие в голосовании избирателей муниципального образования кандидаты в количестве, соответствующем числу распределяемых мандатов. Такая система приучает избирателей голосовать по существу за прообраз списка кандидатов и решает задачу выражения депутатами общих интересов населения.

В крупных муниципальных образованиях при использовании такого подхода заметно проявится основной недостаток пропорциональной системы - оторванность депутатов от избирателей, поэтому большие муниципальные образования (крупные города), особенно имеющие ярко выраженные внутрипоселенческие территории, могут использовать другую разновидность выборов по многомандатным округам, разделив город на отдельные округа, в каждом из которых избирается несколько депутатов.

Создание многомандатных избирательных округов целесообразно, когда невозможно разделить территорию муниципального образования на одномандатные избирательные округа с соблюдением требования равенства округов по числу избирателей с предельно допустимым отклонением в 10%, а также с учетом административно-территориального деления муниципальных образований. Указанная проблема возникает в основном в муниципальных районах, когда при делении территории района на равные одномандатные избирательные округа может получиться ситуация, при которой избирательный округ должен будет включать в себя территории разных муниципальных образований-поселений. Использование многомандатных округов позволяет болеерационально «нарезать»территорию муниципального района с соблюдением равенства числа избирателей, приходящегося на один депутатский мандат.

При сочетании различных типов округов возникает проблема соблюдения принципа равного избирательного права. Данный вопрос рассматривался Конституционным Судом РФ в постановлении от 23 марта 2000 г. по делу о проверке конституционности ч. 2 ст. 3 Закона Оренбургской области от 18 сентября 1997 г. «О выборах депутатов Законодательного Собрания Оренбургской области» [5]. Конституционный Суд отметил, что использование смешанной избирательной системы должно сопровождаться надлежащими гарантиями участия граждан в выборах на равных основаниях, что требует также - при соблюдении пропорциональности представительства - наделения каждого избирателя одним голосом либо одинаковым числом голосов.

Таким образом, следуя логике высшего органа конституционного контроля вРоссийской Федерации, одновременноепроведение выборовпо одномандатным и многомандатным избирательным округам не ведет к нарушению конституционного принципа равенства избирательных прав. При этом в законодательстве, регламентирующем проведение выборов, должно содержаться нормативное определение объективных критериев отнесения той или иной территории к одномандатному либо многомандатному округу, допускающих проверку обоснованности таких решений, а также условий, при которых исключались бы неравное или искаженное представительство избирателей в представительном органе либо другие формы неравенства при голосовании.

В обеспечение выраженной Конституционным Судом позиции Федеральный закон об основных гарантиях закрепляет положение, согласно которому если на выборах образуются избирательные округа с разным числом мандатов, каждый избиратель имеет равное число голосов. Так, при сочетании одномандатных и многомандатных округов избиратель обладает только одним голосом как в одномандатном, так и в многомандатном округе. При образовании, например, двух- и пятимандатных округов избиратель может обладать как в тех, так и в других округах либо одним, либо двумя голосами, но обязательно равным числом голосов.

В заключение можно сделать вывод, что применение пропорциональной избирательной системы на местном уровне станет возможным только при соблюдении ряда рассмотренных выше существенных условий.

Библиографический список

1. Федеральный закон «Об основных гарантиях избирательных прав и права граждан на участие в референдуме граждан Российской Федерации» от 12 июня 2002 г. (с изм. и доп.) // СЗ РФ. 2002. № 24. Ст. 2253; № 39. Ст. 3642; № 52 (ч. 1). Ст. 5132; 2003. № 26. Ст. 2572; № 27 (ч. 2). Ст. 2711; № 27

(ч. 2). Ст. 2716; № 44. Ст. 4358; № 52 (ч. 1). Ст. 5038; 2004. № 9. Ст. 831; № 24. Ст. 2335; № 33 Ст. 3368; № 35. Ст. 3607; Российская газета. 2004. 15 дек.

2. Постановление Центральной избирательной комиссии РФ от 25 декабря 2002 г. «Методические рекомендации по выбору вида пропорциональной избирательной системы при подготовке проекта закона субъекта Российской Федерации о выборах депутатов законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта Российской Федерации» // СПС «Гарант».

3. Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» от 6 октября 2003 г. (с изм. и доп.) // СЗ РФ. 2003. № 40. Ст. 3822; 2004. № 25. Ст. 2484; № 33. Ст.3368; Российская газета. 2004. 30 дек.

4. Постановление Конституционного Суда РФ от 17 ноября 1998 г. «По делу о проверке конституционности отдельных положений Федерального закона от 21 июня 1995 г. "О выборах депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации"» // СЗ РФ. 1998. № 48. Ст. 5969.

5. Постановление Конституционного Суда РФ от 23 марта 2000 г. «По делу о проверке конституционности ч. 2 ст. 3 Закона Оренбургской области от 18 сентября 1997 г. "О выборах депутатов Законодательного Собрания Оренбургской области" в связи с жалобой граждан Г.С. Борисова, А.П. Бучнева, В.И. Лошманова и Л.Г. Маховой» // СЗ РФ. 2000. № 13. Ст. 1439.