Проблемные аспекты бинарности законодательства Российской Федерации в правоприменительной деятельности при осуществлении функций таможенными органами

Вестник Омского университета. Серия «Право». 2009. № 4 (21). С. 114-119. © Л.В. Предеина, 2009

УДК 339.543

ПРОБЛЕМНЫЕ АСПЕКТЫ БИНАРНОСТИ ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВА РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ В ПРАВОПРИМЕНИТЕЛЬНОЙ ДЕЯТЕЛЬНОСТИ ПРИ ОСУЩЕСТВЛЕНИИ ФУНКЦИЙ ТАМОЖЕННЫМИ ОРГАНАМИ

THE TOPICAL ASPECTS OF THE BINARITY OF THE RUSSIAN FEDERATION LEGISLATION IN THE LAW ENFORCEMENT ACTIVITY BY THE EXERCISE OF FUNCTIONS THROUGH CUSTOMS BODIES

Л.В. ПРЕДЕИНА L.V. PREDEYINA

Рассматриваются проблемные аспекты деятельности таможенных органов по применению права: бинарность законодательства и несовместимость выполняемых экономических и правоохранительных функций, подлежащих разделению и закреплению за двумя различными структурами власти.

There is binaryness of legislation and incompatibility of executable economic and law-enforcement functions in activity of custom organs on application of right problem aspects, subject to the division and fixing after two different structures of power.

Ключевые слова: фискальная и правоохранительная функции, несовершенство законов,

двойственность таможенного законодательства, проблемы правоприменения.

Key words: fiscal and law enforcement functions, imperfection of laws, duality of custom legislation, problems of law application.

Объявленный всенародно Указ Екатерины 11 от 10 октября 1782 г. гласил: «...для отвращения потаенного провоза товаров учреждается на границе особая таможенная цепь и стража». При этом стража подчинялась Департаменту внешней торговли в лице начальников таможенных округов. Это было более ста лет назад, но и в XXI в. он не утратил своего смысла.

Государство образует таможенные органы для того, чтобы они обеспечивали содействие внешней торговле, международным экономическим отношениям, помогали развитию отечественного производства. Фискальная и правоохранительная функции таможенных органов обладают значимостью для общества, но они носят производный характер, так как подчинены главной задаче таможенной службы - способствовать ускорению товарооборота между странами. Следует отметить, что Россия - это естественный транспортный коридор, соединяющий Европейский, Азиатско-Тихоокеанский регионы и Американский континент. Кроме того, на таможенные органы возложены кон-

трольно-надзорные полномочия, присущие всем органам исполнительной власти в пределах установленной компетенции, распространяющейся на субъекты внешнеэкономической деятельности, звенья таможенной инфраструктуры, иных лиц. Итак, таможенные органы наделены правом осуществления целого комплекса административно-правовых действий по обеспечению национальной безопасности: осуществление таможенного контроля, проведение мер экономического характера, правоохранительная и антитерро-ристическая деятельность.

В ежегодном послании Федеральному собранию Президент России Д.А. Медведев заострил внимание на том, что кроме мер «собственно законодательного порядка надо совершенствовать и систему государственных органов, оптимизировать и конкретизировать их полномочия... Устранять необоснованные запреты и ограничения в сфере экономической деятельности» [1].

Мы попытаемся проанализировать правовую основу, регулирующую деятельность таможенных органов и их должностных лиц,

функции и полномочия, которыми они наделены в настоящее время. В соответствии с п. «ж» ст. 71 Конституции РФ таможенное регулирование находится в ведении РФ [2], а это означает, что соответствующей компетенцией в данной области наделены только федеральные органы государственной власти: Президент РФ, Федеральное собрание РФ, Правительство РФ, Федеральная таможенная служба РФ (ФТС). Полномочия федеральных органов исполнительной власти РФ, в том числе и ФТС России, определяются Президентом и Правительством РФ, а также Концепцией развития таможенных органов РФ, одобренной Правительством РФ, от 14 декабря 2005 г. [3].

В соответствии с Положением о ФТС России, утвержденным Постановлением Правительства РФ от 26 июля 2006 г. [4], федеральный орган исполнительной власти, выполняющий функции контроля и надзора в области таможенного дела, агента валютного контроля и специальные функции по борьбе с контрабандой, иными преступлениями и административными правонарушениями,

Федеральная таможенная служба выполняет особую управляющую и организующую роль, имеет специфический характер задач и функций, занимает ведущее положение центрального органа в реализации таможенного законодательства РФ и практической организации таможенной деятельности.

Эффективность обеспечения регулирования внешнеэкономической деятельности таможенных органов РФ выражается в конкретных цифрах. В 2008 г. ФТС России выполнила на 101,8 % установленное плановое задание по сбору платежей в федеральный бюджет: перечислено 4 трлн 694,5 млрд руб., что больше по сравнению с 2007 г. на 44 %. Таможенные органы обеспечили поступление более 50 % доходной части федерального бюджета, в среднем ежедневно перечисляя в доход бюджета 18,7 млрд руб. На каждого таможенника приходится 75,4 млн руб., поступивших в доходную часть бюджета. Возбуждено более 4,9 тыс. уголовных дел, что превысило показатель прошлого года на

10,7 %, 83,7 тыс. дел об административных правонарушениях [5].

На территории Уральского таможенного управления в 2008 г. собрано пошлин и сбо-

ров на общую сумму 60 млрд 630 млн руб. Как сообщил начальник ведомства В. Сорокин, это на 132 % выше показателей 2007 г. За январь 2009 г. таможенными органами в доход федерального бюджета перечислено

196,7 млрд руб. [6].

Значимость таможен очевидна и на примере Курганской таможни. В августе 1992 г. Курганский таможенный пост был преобразован в таможню, специфика которой - особенность географического расположения области (пограничная). Зауральский край - это восточные ворота России. Протяженность таможенной границы Российской Федерации с Республикой Казахстан в зоне деятельности таможни - 548,9 км: граница по суше - 424,85 км, водная - 124 км. Вдоль таможенной границы расположено 38 населенных пунктов. Таможенную границу пересекают 65 автодорог, в том числе одна из самых загруженных в России - трасса «Байкал» и две железнодорожных ветки, включая известную во всём мире Транссибирскую магистраль. Курганская таможня включает в себя 39 подразделений, куда входят 10 таможенных постов. Действуют 5 автомобильных и 2 железнодорожных пункта пропуска [7]. В первый год работы таможни, в 1993 г., в бюджет страны поступило 6 млн руб., а только за 1-е полугодие 2008 г. Курганской таможней в государственный бюджет перечислено 1 млрд 940 млн руб. [8].

За 2007 г. через государственную границу РФ в зоне деятельности Курганской таможни проследовало свыше 260 транспортных средств и около 2 млн физических лиц, оформлено 18 млн тонн грузов. Внешнеторговый оборот составил 819 млн дол. Правоохранительными подразделениями таможни возбуждено 2312 дел об административном правонарушении, 38 уголовных дел, 9 из которых - контрабанда наркотиков [9].

Рассмотрим проблемные аспекты би-нарности, присущей как таможенному праву, регулирующему деятельность в сфере таможенного дела, так и функциональной деятельности самих таможенных органов.

Одной из правовых категорий, позволяющих раскрыть содержание деятельности любого органа государства, является функция. И.В. Тимошенко определяет правовую категорию «функция» через соотношение

философских категорий «форма» и «содержание», однако при этом предлагает рассматривать только «формы деятельности таможенных органов». Он выделяет правовые и неправовые формы деятельности таможенных органов. Правовые формы деятельности И.В. Тимошенко подразделяет в зависимости от: а) содержания - на правотворческую и правоприменительную; б) целей использования - на внутренние и внешние формы; в) способа их выражения - на словесные и конклюдентные [10].

Аналогичное суждение высказано

О.Ю. Бакаевой и Г.В. Матвиенко, предусмотревшими две «формы деятельности таможенных органов» - правоохранительную и финансовую [11].

Таким образом, функция таможенного органа - это совокупность действий таможенных органов, предусмотренных таможенным законодательством и направленных на осуществление таможенной политики [12].

Как отмечают Б. Н. Габричидзе и А.Г. Чернявский, Таможенный кодекс РФ 2003 г. имеет «крупную принципиальную новеллу» - «выдвижение на первый план экономической стороны таможенной деятельности. В ТК РФ 1993 г. доминировала проблематика правоохранительного характера в явный ущерб экономической составляющей направлению таможенной деятельности» [13].

Как обоснованно указывает К.А. Бекя-шев, в Таможенном кодексе РФ 2003 г. усилена торгово-политическая составляющая таможенного дела. Кодекс направлен на защиту экономических интересов российских товаропроизводителей и существенно облегчает деятельность законопослушных экспортеров и импортеров товаров [14].

Действительно в ТК РФ непосредственно не указано, что таможенные органы являются правоохранительными органами. Этот вывод возможен при анализе положений, закрепленных в п. 4 ст. 402 ТК РФ, п. 6 ст. 403. В подзаконных нормативных правовых актах, в первую очередь в приказах руководителя ФТС, имеются многочисленные указания на то, что таможенные органы являются правоохранительными органами.

Правоохранительная деятельность таможенных органов - оперативно-розыскная,

дознание, административная юрисдикция. В таможенных органах имеются силовые подразделения, куда входят специальные отряды быстрого реагирования (СОБР), таможенная авиация, таможенный флот, отдел организации оборота оружия и другие подразделения [15]. В Таможенном кодексе РФ регламентировано производство лишь одного оперативно-розыскного мероприятия - контролируемой поставки товаров, перемещаемых через таможенную границу (ст. 435-436 ТК) [16]. Контролируемой поставкой товаров, перемещаемых через таможенную границу, является оперативно-розыскное мероприятие, при котором, с ведома и под контролем органов, осуществляющих оперативно-розыскную деятельность, допускаются ввоз на таможенную территорию России, вывоз с этой территории либо перемещение по ней ввезенных товаров.

При перемещении товаров через таможенную границу контролируемая поставка осуществляется в целях предупреждения, выявления, пресечения и раскрытия преступлений, связанных с незаконным оборотом товаров. Иные органы, осуществляющие оперативно-розыскную деятельность, проводят контролируемую поставку товаров по согласованию с таможенными органами. Контролируемые поставки проводят путем: а) наблюдения за грузовыми перевозками (на автомобильном, железнодорожном и других видах транспорта); б) слежения за почтовыми отправлениями, в том числе и на подставные адреса, а также за багажом и грузами, перемещаемыми в сопровождении курьеров или под видом других предметов или товаров.

В режиме контролируемой поставки через таможенную границу РФ могут перемещаться: а) предметы, вещества и продукция, свободная реализация которых запрещена или ограничен оборот (наркотические средства, оружие, драгоценные камни и т. д.); б) предметы, добытые преступным путем или сохранившие на себе следы преступления; в) орудия или средства совершения преступления. В нормативно-правовой базе, регулирующей такие поставки, особое место отводится двусторонним и многосторонним международным договорам и соглашениям; это Конвенция ООН о борьбе против незаконного оборота наркотических средств и

психотропных веществ 1988 г.; Международная конвенция о взаимном административном содействии в предотвращении, расследовании и пресечении таможенных правонарушений 1977 г.; Конвенция о психотропных веществах 1971 г., иные двусторонние и многосторонние договоры и соглашения. Борьба с контрабандой наркотических средств, оружия и боеприпасов, культурных ценностей - одна из задач, возложенных на таможенные органы РФ.

Важной задачей в их деятельности является выявление и пресечение нарушений прав интеллектуальной собственности. Объемы производства и реализации контрафактной продукции в РФ поставили страну в число мировых «лидеров» по данным показателям. В 2008 г. таможенная служба России признана лучшей среди таможенных органов 174 государств-членов Всемирной таможенной организации по итогам конкурса национальных таможенных администраций по борьбе с контрафактной продукцией. Большой объём правонарушений в области интеллектуальной собственности замедляет интеграцию российской экономики в мировую среду. Создается негативный образ России как одного из главных оплотов мирового пиратства, что крайне отрицательно сказывается на объёмах зарубежных инвестиций в российскую экономику. Несмотря на наличие ряда законодательных и нормативных правовых актов, направленных на закрепление организационных, экономических и правовых механизмов указанной деятельности, до настоящего времени не выработано единообразного понимания и стабильной практики их применения [17].

Вопрос о сохранении за таможенными органами России и фискальных, и правоохранительных функций дискуссионный. Международный опыт организационного устройства таможенных органов свидетельствует о различных подходах в построении структуры таможенных служб: в одних государствах таможенные службы имеют в своей структуре правоохранительные подразделения (ФРГ, США, Китай), в других эти функции возложены на иные ведомства (Великобритания, Финляндия).

По словам зам. руководителя ФТС С. Шохина нет необходимости в реконструк-

ции системы таможенных органов России: «Все страны, как входящие в ВТО, так и не входящие, осуществляют формирование структуры и полномочий таможенных служб исключительно исходя из собственных критериев и опыта. Структура таможенной службы РФ включает в себя все подразделения, которые можно найти в традиционных структурах других стран» [18].

Из приведенных выше результатов деятельности таможенных органов видно, что преобладают именно экономические, фискальные функции. До текущего года в доход бюджета поступало от 40 до 47 % таможенных платежей, за 2008 г. - 50 %. Эффективность работы таможенной службы традиционно оценивается по трем показателям: 1) перечислению в бюджет таможенных платежей, 2) качеству услуг, предоставляемых в сфере таможенного дела, и 3) борьбе с контрабандой.

Кроме этого, штатная численность ФТС России в конце 2008 г. составила 73 673 единицы, в том числе 18 688 сотрудников, 43 689 государственных служащих и 11 296 работников бюджетной сферы [19]. Как мы понимаем, сотрудники - это оперативные работники, имеющие специальные звания, занимающиеся правоохранительной деятельностью, а государственные служащие, которых в 2,3 раза больше, - экономической. В систему таможенных органов также входят учреждения и организации, обеспечивающие деятельность таможенных органов: лаборатории, научные и учебные заведения и другие.

Такой широкий спектр деятельности соответственно и регулируется огромным количеством нормативно-правовых актов. Поэтому восприятие таможенно-правовых институтов осложняется большим объёмом нормативно-правовой информации: Тамо-

женный кодекс и кодексы других отраслей права (налоговый, административный, гражданский, уголовный, уголовно-процессуальный), законы, указы, постановления, распоряжения, приказы, письма. Так, за 2008 г. только ФТС России по совершенствованию законодательства было издано более 800 нормативных правовых актов [20]. Также действует ещё и множество нормативноправовых актов, изданных до 2004 г. Государственным таможенным комитетом. Кроме этого, деятельность таможенных органов ре-

гулируют нормативно-правовые акты, направленные на их полномочия именно как правоохранительных органов, не связанные непосредственно с таможенным делом.

Нередко нормативные правовые акты обнаруживают противоречия как друг другу, так и международным договорам РФ. Отсутствие единого толкования нормативноправовых актов, применяемых при регулировании ВЭД, порождает конкуренцию норм, содержащихся в различных законах и иных правовых актах, по сходным правоотношениям и в наличии правовых пробелов. Из-за неправильного толкования возникают проблемы при рассмотрении споров в судах, так как суды применяют методы аналогии закона и права [21]. Необходимо также отметить, что при осуществлении государственного контроля за внешнеэкономической деятельностью пересекаются компетенции правоохранительных и иных государственных органов, и эту практику следует прекратить.

Проблемным является и кадровый вопрос. В соответствии с Указом Президента РФ от 19 мая 2008 г. «О мерах по противодействию коррупции» [22] административноправовое предупреждение и пресечение коррупции в системе таможенной службы РФ является одним из приоритетных направлений обеспечения законности и правопорядка в системе правоохранительной службы РФ. По поводу коррупции в правоохранительных органах, отмечается, что таможня - одно из самых коррумпированных ведомств в стране [23].

Обратимся к статистике: по данным ФТС в 2006 г. было возбуждено 733 уголовных дела в отношении сотрудников таможни, в том числе 457 дел коррупционной направленности. В 2008 г., по материалам подразделений собственной безопасности таможенных органов РФ, возбуждено 746 уголовных дел, из них 492 дела - по преступлениям коррупционной направленности [24]. Таким образом, к сожалению, приходится констатировать, что количество данной категории уголовных дел за последние 3 года не уменьшается, а растёт.

А.В. Куракин отмечает, что «то, что таможенная служба является одним из самых коррумпированных видов государственной службы, обусловлено целым рядом обстоя-

тельств как объективного, так и субъективного порядка. В числе причин высокого уровня коррупции в системе таможенной службы следует назвать создание коммерческих структур в системе таможенной инфраструктуры. Кроме того, играет свою роль и недостаточная техническая и информационная обеспеченность таможенного дела, необоснованные кадровые перестановки, реорганизация систем таможен. Все эти и ряд других проблем обуславливают высокий уровень коррупции в системе данного вида правоохранительной деятельности» [25].

Подведя итог всему вышесказанному, можно сделать вывод о том, что необходимо систематизировать таможенное законодательство. Кроме этого, становится очевидным, что на современном этапе развития общества таможенные органы Российской Федерации не могут одновременно выполнять экономические (фискальные) и правоохранительные функции. Назрела необходимость в разделении указанных функций и закреплении их за двумя различными структурами власти.

1. Послание Федеральному Собранию Россий-

ской Федерации. 5 ноября 2008 г., Москва, Большой Кремлёвский дворец. - URL:

http ://kremlin.ru/mainpage/shtml/

2. Конституция РФ, принята 12 декабря 1993 г. // РГ. - 1993.

3. Концепция развития таможенных органов РФ, одобренная распоряжением Правительства РФ от 14.12.2005 г. № 2225-р // СПС «КонсультантПлюс».

4. Положение о ФТС России, утвержденное Постановлением Правительства РФ от 26.07.2006 г. № 459 // СПС «Консультант-Плюс».

5. Коллегия ФТС России подвела итоги 2008 года и определила задачи на 2009 год. - URL: http://www.customs.ru/ru/press/news_ytu

6. Сведения о деятельности ФТС России. -URL: http://www.customs.ru

7. Таможня дает добро // Вестник судебной власти. - 2006. - № 3. - С. 7.

8. О перечислении денежных средств в феде-

ральный бюджет Российской Федерации за 1-е полугодие 2008 года. - URL:

http://www.customs.kurganobl.ru/

9. Как сработала Курганская таможня в прошлом году. - URL: http://www.tks.ru/news/ nearby/2008/01/21/0009

10. Тимошенко И.В. Таможенное право России. -3-е изд., перераб. и доп. - М.: Приоритет, 2003.

11. Бакаева О.Ю., Матвиенко Г.В. Таможенное право России: учеб. пособие. - М.: Юристъ, 2003.

12. Таможенное право / под ред. М.М. Рассолова, Н.Д. Эриашвили. - М.: Закон и право, 2006.

13. Габричидзе Б.Н., Чернявский А.Г. Таможенное право: учебник для вузов. - 5-е изд., пе-рераб. и доп. - М.: Дашков и К°, 2004.

14. Бекяшев К.А., Моисеев Е.Г. Таможенное право: учеб. - 2-е изд., перераб. и доп. - М.: Вел-би, Проспект, 2007.

15. Белов В. С СОБРом шутки плохи! // Таможня.

- 2008. - Май. - № 9 (200).

16. Таможенный кодекс Российской Федерации (по состоянию на 1 октября 2008 г.). - Новосибирск: Сиб. Унив. изд-во, 2008.

17. Тюнин М. Интеллектуальное господство // Таможня. - 2008. - Февраль. - № 3 (194).

18. Шохин С. Изменение таможенного законодательства // Интернет-интервью. - 12.07.2007.

- URL: http:// www.customs.ru

19. Работа с кадрами в ФТС России. - 20.02.2009.

- URL: http://www.customs.ru

20. Там же.

21. Гуменюк Е.В. Правовая основа таможеннотарифного регулирования // Российская юстиция. - 2006. - № 8.

22. Собрание законодательства РФ. - 2008. -№ 21. - Ст. 2429.

23. Антикоррупционная политика. - М., 2004. -Ст. 220.

24. Коллегия ФТС России подвела итоги 2008 года и определила задачи на 2009 год. - URL: http://www.customs.ru/ru/press/news_ytu

25. Куракин А.В. Административно-правовые средства предупреждения и пресечения коррупции в системе таможенной службы Российской Федерации // Российская юстиция. -2008. - № 10.