Делегирование законодательных полномочий как вид юридических производств (сравнительно-правовой анализ)

Задача политической науки в этой ситуации видится в выявлении наиболее рациональной и эффективной формы нашего государства с позиции национально-государственного устройства и статуса его отдельных территорий, в т.ч. и как механизма разрешения сложных межэтнических противоречий современности.

1 См., например: Кулешов С.В., Волобуев О.В., Пивовар Е.И. и др. Наше Отечество (Опыт политической истории): в 2 ч. Ч. 2. М., 1991. С. 137-163.

2 Изучение проблемы проводилось на основе текстов программ 72 зарегистрированных политических партий современной России на середину 2013 г.

3 Далее положения из программ зарегистрированных политических партий будут приводиться в соответствии с текстами, размещенными на сайте Министерства юстиции. URL:http://minjust.ru/ru/nko/ gosreg/partii/spisok (дата обращения: 25.07.2013).

4 См., например: «Родина», «Патриоты России», «Республиканская партия России», «Партия пенсионеров России», «Российская экологическая партия «Зеленые», «Партия за справедливость!», «Партия Мира и единства», «Гражданская платформа», «Российская партия народного управления», «Республиканская партия России», «Партия Духовного Преображения России».

В.И. Червонюк, Д.Д. Якадин ДЕЛЕГИРОВАНИЕ

ЗАКОНОДАТЕЛЬНЫХ ПОЛНОМОЧИЙ КАК ВИД ЮРИДИЧЕСКИХ ПРОИЗВОДСТВ

Статья посвящена малоисследованному в современной юридической литературе институту делегированного законотворчества. Делегирование законодательных полномочий рассматривается как особая разновидность юридического производства по предметному признаку, степени распространенности, специализации; как многостадийный процесс в сравнительно-правовом контексте.

Ключевые слова: делегированное законодательство, делегированные законодательные полномочия, стадия издания акта о делегации, стадия принятия делегированного акта, стадия прекращения делегированного акта.

V.I. Chervonuk, D.D. Yakadin

DELEGATION OF LEGISLATIVE POWERS AS A KIND OF LEGAL PROCEDURE

The article is devoted to the little-known in the modern legal literature institute of delegated legislation. Delegation of legislative powers is analyzed as a special form of legal proceedings on grounds of subject, extent and specialization. Delegation of legislative powers is considered as a multi-stage process in the comparative legal context.

Key words: delegated legislation, delegated legislative powers, stage of issuing an act of delegation, stage of adoption of an act of delegation, stage of termination of delegated act.

В самом общем плане, являясь видом юридического производства, парламентские процедуры - это жестко нормированная нормами парламентского права деятельность парламента, связанная с реализацией им отдельных

© Червонюк Владимир Иванович, 2014

Доктор юридических наук, профессор, профессор кафедры (Московский университет МВД России); e-mail: v.chervonyuk@yandex.ru

© Якадин Дмитрий Дмитриевич, 2014

Соискатель кафедры теории и истории государства и права (Нижегородская академия МВД России); 180 e-mail: dmitry.dtz@gmail.com

конституционных полномочий. Иными словами, это определенный конституционный порядок, складывающийся по поводу осуществления парламентом конституционных полномочий, закрепленных материальными нормами права. Поскольку таковые реализуются в строго определенной процедурно-процессуальной форме, то парламентское производство представляет собой набор закрепленных в нормах парламентского права юридических действий парламентских структур и соответствующих этим действиям юридических процедур1.

Комплекс норм, регламентирующих парламентское производство по вопросам делегированного законодательства, в условиях федеративной государственности многослойный. Прежде всего, это нормы, которые по логике должны быть сконструированы и размещены в специальном федеральном законе. Думается, что таким специальным актом может стать подготовленный к обсуждению в Государственной Думе Федерального Собрания проект конституционного федерального закона «О Федеральном Собрании Российской Федерации».

В Отчете Федерального Собрания России о 20-летнем развитии отечественного законодательства фиксируются особенности законодательства субъектов Федерации, подчеркивается его опережающий характер по отношению к федеральному законодательству и констатируется, что «в ряде субъектов Федерации приняты законы о законодательных собраниях, в то время как аналогичный федеральный конституционный закон о Федеральном Собрании на федеральном уровне отсутствует»2.

Принятие этого закона обусловит внесение дополнений в Федеральный кон- ш ституционный закон от 17 декабря 1997 г. № 2 «О Правительстве Российской н Федерации». Второй слой данных норм образуют регламентные нормы, т.е. пред- С

а

писания, содержащиеся в Регламентах палат Федерального Собрания. Третью Т

о

группу составят юридические нормы, которые могут быть сформулированы в к

о

Регламенте Правительства РФ. Следующая ступень - нормы, принятые право- о' творческими органами регионального уровня: конституция (устав), специальные | законодательные акты, иные нормативные акты. в

По предметному признаку все производства могут быть подразделены на нн

о

законодательные, контрольные производства, связанные с выборами или на- Ю

значением должностных лиц, а равно отрешением их от должности (типичным и

таким производством для целого ряда государств является импичмент). к

По степени распространенности и «специализации» парламентские произ- а водства классифицируются на общие и особенные (особые). В зависимости от | степени детализации, урегулированности процессуальной формы в законода- | тельной деятельности выделяется упрощенное (ускоренное) и усложненное № производство. Очевидно, что делегированное законодательство не может вы- 39 ступать объектом каждой из приведенных разновидностей парламентского 22 производства, являясь одновременно и основным производством, и произ- 4 водством имеющим специальный (особый) характер, а равно применяться в виде упрощенного производства. Делегированное законодательство относится к числу т.н. «усложненных законодательных производств»3. Кроме того, в условиях введения исключительных конституционных режимов (военного, чрезвычайного положения, в ситуации законодательной необходимости, прямого президентского правления)4 производство по вопросу о делегированном 121

законодательстве приобретает характер упрощенного парламентского производства.

Как и всякое юридическое производство (юридический процесс), парламентское производство следует рассматривать как технологию применения на практике материальных норм о делегировании законодательных полномочий. Такое производство представляет многостадийный процесс, включающий ряд относительно обособленных и вместе с тем взаимосвязанных стадий. К их числу относятся: а) предварительная стадия; б) стадия издания акта о делегации законодательных полномочий; в) стадия принятия делегированного акта и его утверждения; г) парламентский контроль за делегированными актами; д) стадия прекращения действия делегированного акта.

На предварительной стадии законодательный орган решает принципиальный вопрос: существуют ли действительные причины для делегации законодательных полномочий. Как правило, инициатива делегации законодательных полномочий принадлежит правительству. Соответственно для позитивного решения данного вопроса парламент исследует данную проблему. В процессе ее изучения используются различные парламентские формы: обсуждение в парламентских комитетах, выступления членов правительства. Предварительная стадия завершается подготовкой проекта закона о делегировании законодательных полномочий.

Применение делегированного законодательства предполагает строгое соблюдение процедур, а именно: обязательное издание парламентом закона, обязывающего определенные органы публичной власти осуществлять функ-* ции, входящие в компетенцию парламента с указанием цели, срока, пределов ? использования переданных полномочий, круга вопросов, по которым возможно а. осуществление данных полномочий, а иногда и с указанием процедуры контро-! ля над актами делегированного законодательства. Соответственно следующая I стадия связана с выяснением вопросов о юридической форме парламентского

1 акта, связанного с законодательной делегацией; способе законодательной де-

го

| легации; предмете законодательного делегирования; формах контроля и др.

| Поскольку сколько-нибудь устойчивой практики по этому вопросу в отече-

| ственной парламентской практике не сложилось, то целесообразно обратиться

2 к опыту зарубежных стран.

° Общая для рассматриваемых стран закономерность состоит в том, что на

« общегосударственном уровне инициатива делегирования законодательных

| полномочий принадлежит парламенту5.

0 При анализе следующей стадии — стадии издания акта о делегации зако-

1 нодательных полномочий — необходимо иметь в виду следующее. В консти-

0

° туционной практике зарубежных стран применяются два основных способа

го

3 делегирования законодательной функции исполнительным органам государ-

1 ственной власти: а) прямой и б) косвенный6.

| При прямом делегировании парламент издает специальный нормативный

акт, на основании которого правительство получает право на издание актов делегированного законодательства. Такой парламентский акт обычно определяет все условия делегирования: субъект (какому конкретно органу передаются полномочия), объект (по каким конкретно вопросам и в какой области такой орган получает это право), сроки, основания прекращения, формы контроля 132 за делегированным законодательством, цели, принципы и другие особен-

ности делегирования. В качестве иллюстрации можно обратиться к ст. 80 Основного закона ФРГ 1949 г.7, согласно которой федеральное Правительство, федеральный министр или правительства земель могут быть уполномочены законом издавать постановления, имеющие силу закона. При этом законом о делегировании полномочий должны быть определены содержание, цели и объем предоставленных полномочий8. Уместно также обратиться к п.8 ст. 236 Конституции Боливарианской Республики Венесуэла от 30 декабря 1999 г., согласно которому Президент Республики наделяется полномочием издавать в санкционированных действующим законодательством случаях декреты, имеющие силу закона9.

По Конституции Испании 1978 г. (ч. 1 ст. 82) законодательная делегация предоставляется Правительству специальным уполномоченным законом (базовым законом) по определенному предмету и с указанием срока осуществления законодательной делегации (ч. 2, 3 ст. 83). Согласно Конституции (ч. 3 ст. 83) делегация исчерпывается, когда Правительство ее использует, опубликовав соответствующую норму. При этом делегация не может быть предоставлена в неопределенной форме или на неопределенный срок. Конституция запрещает субделегацию иным, кроме Правительства, властям10.

Возможность прямого делегирования осуществления «законодательной функции» правительству предусматривает конституционное законодательство Италии. Так, согласно ст. 76 Конституции Итальянской Республики 1947 г. законодательные полномочия могут быть делегированы законом с обязательным указанием руководящих принципов и критериев такого делегирования и только на ограниченное время и по определенному кругу вопросов. В преамбуле декрета-закона указываются особые обстоятельства, обусловившие его принятие, и исходные данные решения совета министров. Содержание декрета не должно выходить за рамки предмета регулирования, указанного в его названии11.

Для стадии принятия делегированного акта и его утверждения характерен, прежде всего, вопрос о юридической форме акта делегированного законодательства.

В соответствии с Конституцией Италии декреты-законы издаются правительством под свою ответственность в необходимых и безотлагательных случаях (ст. 76). Правительство должно в тот же день представить декрет-закон для последующего утверждения в палаты, которые, даже если они распущены, специально созываются и собираются на заседание в течение 5 дней. Декреты теряют свою силу с момента издания, если не получат законодательного утверждения в течение 60 дней после их опубликования. В ходе рассмотрения парламент может вносить любые изменения в представленный правительством текст. В государственном вестнике «Газзетта Уффиччале» безотлагательно публикуется информация об отказе в одобрении, частичном одобрении либо прекращении действия декрета-закона в связи с истечением установленного срока.

В преамбуле декрета-закона указываются особые обстоятельства, обусловившие его принятие, и исходные данные решения совета министров. Содержание декрета не должно выходить за рамки предмета регулирования, указанного в его названии.

В Японии, помимо правовых актов, принимаемых в процессе реализации собственных полномочий, кабинет может принимать нормативные правовые акты в порядке делегированного законодательства. Парламент по смыслу ст. 73 Конституции может делегировать осуществление части своих нормотворческих полномочий Кабинету министров. Такое делегирование должно, как правило, конкретизироваться указанием срока, на который передаются соответствующие полномочия12. Это означает в первую очередь, что все подзаконные нормативные правовые акты должны в равной мере соответствовать как парламентским законам, так и актам делегированного законодательства. Кроме того, если принимаемый акт делегированного законодательства содержит нормы права, противоречащие нормам права, заложенным в актах текущего законодательства, применяются нормы, установленные актом исполнительной власти, имеющим силу закона.

Важным является вопрос о сроках действия акта делегированного законодательства. В Японии в зависимости от содержания акты делегированного законодательства вступают в силу либо после их издания кабинетом министров и утверждения резолюцией обеих палат на ближайшей сессии парламента, либо только после утверждения парламентом, либо они вообще не подлежат утверждению и представляются депутатам для информации, как правило, списком. Те нормативные акты, которые не подлежат последующему утверждению парламентом, по общему правилу должны издаваться только на основании законов, принятых ранее. Однако кабинет не всегда придерживается этого ограничения и в ряде случаев принимает нормативные акты до принятия парламентом уполно-3 мочивающего закона.

? В странах, в которых акты делегирования требуют утверждения парламен-

$ том, отмеченная стадия включает стадию утверждения делегированного акта. ! Соответственно при неутверждении эти акты теряют юридическую силу. I Парламентский контроль за делегированным законодательством - следующая

1 стадия парламентского производства. Составной частью парламентских произ-| водств, касающихся делегированного законодательства, являются процедуры | парламентского контроля. При этом проверка правительственного акта отнесена | к компетенции судов. Однако непосредственно за соблюдением условий делегиро-

2 вания в большинстве государств следит парламент, который может инициировать ной рассмотрение данного спора в суде либо предпринять необходимые самостоятель-

« ные действия (например, отменить или изменить акт о делегировании, отказать в | утверждении принятого правительством акта, отменить или изменить акт делеги-о рованного законотворчества в порядке обычной законодательной процедуры и т.п.). ойк Соответственно между парламентом и органом, которому делегированы

0

° полномочия, возникает относительное конституционно-процессуальное правого

отношение. На правительство

1 возлагается обязанность держать ответ перед парламентом и выполнять обу-| словленные этой обязанностью требования. Парламент, кроме того, имеет право

вмешательства в сферу делегированного законодательства посредством издания законов по вопросам, делегированным исполнительной власти13. Слежение за конституционностью действий органов исполнительной власти осуществляется посредством осуществления парламентского контроля. Такой контроль возлагается на специальные комитеты (комиссии), действующие в каждой 184 из палат парламента. При этом парламентский контроль за делегированным

законодательством имеет место в тех странах, где национальные конституции легализуют делегацию парламентом законодательных. Соответственно предусматриваются специальные формы контроля за соблюдением пределов и условий законодательной делегации.

В каждой из таких стран парламентский контроль имеет свои особенные формы, юридические основания и процедуры. В частности, в ФРГ Регламент Бундестага устанавливает, что нормативные акты Федерального правительства, требующие одобрения Бундестага, или отмены которых Бундестаг может потребовать в течение определенного срока, передаются президентом Бундестага по согласованию с советом старейшин непосредственно в компетентные комитеты с назначением срока для представления доклада. В Великобритании парламентский контроль за законотворческой деятельностью Правительства Ее Величества осуществляется Палатой общин. Регламент нижней палаты предусматривает создание специального комитета по делегированному законодательству, который непосредственно наблюдает за осуществлением переданных Кабинету законодательных полномочий 14. В Канаде в соответствии с разд. 19 Закона «Об актах делегированного законодательства»15 действует постоянный совместный комитет по проверке делегирующих нормативных актов. Комитет осуществляет надзор со стороны Парламента за использованием делегированных полномочий. В Испании, где постоянная депутатская комиссия осуществляет все функции Генеральных Кортесов в перерывах между сессиями, а также во всех случаях, когда Кортесы собраться не могут, Регламентом Конгресса депутатов (нижней палаты Генеральных кортесов), обсуждение и голосование по вопросу об утверждении или отмене королевского декрета-закона (правительственный акт, оформляемый как королевский) ш проводятся на пленарном заседании или на заседании постоянной депутации н после того, как минуют 30 дней со дня промульгации декрета-закона. В Арген- С

а

тине парламентский контроль осуществляется в первую очередь Объединенной Т

о

Постоянной комиссией — специфическим органом, составляющим части обеих к

о

палат парламента и формирующимся на пропорциональной основе по фракцион- о' ному составу аргентинского парламента. Конгресс же участвует в осуществлении | парламентского контроля, только если Объединенная Постоянная комиссия в

даст палатам такую рекомендацию в связи с конкретным актом делегированно- нн

о

го законодательства. Во Франции все ордонансы, имеющие силу закона, перед Ю вступлением в силу подлежат обязательной проверке Государственным Советом, и

который дает на них свои заключения. Соответственно Президент Республики при С

к

промульгации ордонанса должен учитывать не только мнение Правительства, но а и заключение Государственного Совета Франции. д

е

С вопросом о контроле за делегированным законотворчеством связана про- | блема и соответственно стадия определения оснований и момента прекраще- № ния действия правительственных актов делегированного законотворчества. 9 Можно выделить несколько юридических фактов, с наличием которых консти- 22 туционное право зарубежных стран связывает прекращение действия актов 4 делегированного законодательства: во-первых, отказ парламента утвердить акт делегированного законотворчества; во-вторых, невнесение принятого правительственного акта делегированного законотворчества в парламент до окончания срока делегирования; в-третьих, нарушение правительством условий делегирования; в-четвертых, отмена (изменение) акта делегированного законодательства парламентом в порядке обычной парламентской законодательной процедуры; 185

в-пятых, нарушение правительственным актом делегированного законодательства конституции или законов; в-шестых, отмена акта о делегировании законодательных полномочий судом вследствие нарушения конституции.

Соответственно применяются различные процедуры прекращения актов делегированного законодательства. К примеру, во Франции Правительство до окончания срока на делегированное законотворчество обязано внести в Парламент законопроект об утверждении принятых правительственных ордонансов. Указанное условие не является во Франции единственным. Парламент, получив законопроект об утверждении, может оставить его без рассмотрения, одобрить, а также отказать в утверждении. В последнем случае акт делегированного законотворчества теряет силу (ст. 38 Конституции Франции).

Правительственные акты делегированного законодательства теряют силу и в случае, если будет установлено нарушение соответствующим органом условий делегирования, установленных в парламентском акте16.

Рассмотренные стадии и процедуры в определенной мере могут быть экстраполированы в конституционную действительность России. Субъектами данного процесса выступают парламент — Федеральное Собрание и Правительство РФ или, иными словами, парламентские структуры Государственной Думы, а также правительственные структуры.

Учитывая характер палат российского парламента, прерогативы по делегированию законодательных полномочий могли бы быть предоставлены Государственной Думе. Для осуществления предварительной подготовки вопросов, связанных с осуществлением данного полномочия в составе нижней палаты, 14 целесообразно учреждение специального комитета (постоянной комиссии), к ? функциям которого следует отнести также осуществление парламентского кона. троля за работой Правительства РФ в связи с осуществляемой им деятельностью 3

ц по принятию актов делегированного законодательства.

1 Аналогичные преобразования должны последовать и в структуре Прави-| тельства. В частности, подготовка проектов делегированных актов может быть

го

| возложена на Комиссию по законопроектной работе. Для этого необходимы соот-

| ветствующие изменения Положения о Комиссии Правительства РФ по законо-

| проектной деятельности, утвержденного Постановлением Правительства РФ от

2 2 июня 2004 г. № 264 «Об утверждении Положения о Комиссии Правительства ° РФ по законопроектной деятельности»17. В этой связи следует поручить Комиссии ж включить в перечень рассматриваемых вопросов проекты постановления, делеги-| рованные Государственной Думой Федерального Собрания РФ Правительству РФ. о Законом, который бы закрепил организационные и процедурные вопросы

ойк принятия правового акта, делегированного парламентом, мог бы стать давно

0

° готовящийся и многие годы обсуждающийся правоведами Федеральный закон

го

«О нормативных правовых актах в Российской Федерации». Этот документ (из-

1 вестно несколько его проектов, но наиболее обстоятельной является разработка | Института законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве

РФ18) определил бы три базовых требования для создания делегированного законодательства: правовая экспертиза, регистрация, опубликование в официальных изданиях. Контрольные функции должны принадлежать специально образованной Комиссии Государственной Думы по контролю за делегированным законодательством. Возможно и иное решение. По примеру западных стран 186 (Соединенного Королевства Великобритании и Северной Ирландии) можно было

В.И. Аханов • Специальные признаки процессуального правонарушения

бы учредить комитет (комиссию) по делегированному законодательству, в состав которого на паритетных началах вошли бы представители обеих палат парламента — депутаты Государственной Думы и члены Совета Федерации.

Кроме того, возможность делегации законодательных полномочий на региональном уровне предполагает, что специализированные структуры мониторинга за делегированным законодательством должны создаваться и в составе региональных законодательных (представительных) органов государственной власти.

1 См.: Червонюк В.И. Конституционное право зарубежных стран: курс лекций: в 10 вып. Вып. I: Введение в конституционное право. Ч. II. М., 2008. С. 130; Его же. Законодательная власть в зарубежных странах: учебное пособие: в 2 ч. Ч. I. Организация законодательной власти. М., 2009. С. 92-96.

2 Российское законодательство: 20 лет развития в русле новой Конституции Российской Федерации / отв. ред. А.А. Клишас, В.Н. Плигин. М., 2013. С. 125.

3 Подробнее об этом см.: Червонюк В.И. Законодательная власть в зарубежных странах: учебное пособие: в 2 ч. Ч. II: Законодательные производства. М., 2012. С. 86-89.

4 О понятии исключительных правовых режимов в конституционном праве см.: Червонюк В.И. Конституционное право России: учебное пособие. М., 2003.

5 Представляет интерес опыт делегирования полномочий Канады; право наделения любого органа проистекает как по установлению правовых норм, так и от самого органа, от которого исходит акт делегированного законодательства. Исключением является Франция, где единственный предусмотренный способ делегирования законодательных полномочий правительству состоит в удовлетворении парламентом его просьбы о делегировании полномочий издавать ордонансы по вопросам, составляющим сферу действия закона, если это необходимо для выполнения правительственной программы ч. 1 ст. 38 Конституции Франции 1958 г. (Избранные конституции зарубежных стран: учебное пособие для бакалавров / отв. ред. Б.А. Страшун. М., 2012. С. 174).

6 См.: МарченкоМ.Н. Правовые системы современного мира: учебное пособие. М., 2001. С. 191.

7 См.: Конституции зарубежных государств / под ред. В.В. Маклакова. М., 2006.

8 См.: Избранные конституции зарубежных стран: учебное пособие для бакалавров / отв. ред. Б.А. Стра-шун. С. 245.

9 См.: Законодательство Боливарианской Республики Венесуэла: сборник документов: в 3 т. Т. 1. М., 2011. С. 54.

10 См.: Избранные конституции зарубежных стран: учебное пособие для бакалавров / отв. ред. Б.А. Стра-шун. С. 246.

11 См.: Там же. С. 310.

12 См.: Конституции государств Азии: в 3 т. / под ред. Т.Я. Хабриевой. М., 2010. Т. 3: Дальний Восток, 2010. С. 1032.

13 См.: Суставова Е.Н. Делегированное законодательство // Журнал российского права. 2006. № 5.

14 См.: Богдановская И.Ю. Закон в английском праве. М., 1995. С. 132.

15 URL: // Canada Gazette// http://canadagazette.gc.ca/partII/2006/20060331-c/html/r-e.html (дата обращения: 13.05.2014).

16 См.: Конституции зарубежных государств: Великобритания, Франция, Германия, Италия, Европейский союз, Соединенные Штаты Америки, Япония: учебное пособие / сост. сб., пер., авт. введ. и вступ. ст. В.В. Маклакова. 8-е изд., испр. и доп. М., 2012. С. 93-92.

17 См.: Собр. законодательства Рос. Федерации. 2004. № 23, ст. 2317.

18 См.: Проект федерального закона «О нормативных правовых актах в Российской Федерации» (инициативный законопроект). М., 2013.

В.И. Аханов

СПЕЦИАЛЬНЫЕ ПРИЗНАКИ ПРОЦЕССУАЛЬНОГО ПРАВОНАРУШЕНИЯ

В статье анализируются признаки процессуального правонарушения, формулируется понятие данной разновидности правонарушений, называются иные признаки, основывающиеся на понятии «процессуальная законность».

Ключевые слова: процессуальное правонарушение, процессуальная законность, процессуальная ответственность, существенные и несущественнные санкции.

© Аханов Владимир Иванович, 2014

Аспирант кафедры теории и истории права и государства (Волгоградский государственный университет); e-mail: ahanow1990@rambler.ru