Коррупция как фактор противодействия модернизации системы государственного управления в Киргизии

ЮРИДИЧЕСКИЕ НАУКИ

КОРРУПЦИЯ КАК ФАКТОР ПРОТИВОДЕЙСТВИЯ МОДЕРНИЗАЦИИ СИСТЕМЫ ГОСУДАРСТВЕННОГО УПРАВЛЕНИЯ В КИРГИЗИИ

Н.А. АТАКАНОВ, кандидат экономических наук, докторант Российской экономической академии им. Г.В. Плеханова

Аннотация. Статья посвящена проблемам борьбы с коррупцией в Киргизии. Коррупция рассматривается как фактор противодействия предлагаемым путям модернизации системы государственного управления. В статье дается короткий исторический ракурс эволюции этого негативного процесса, охватившего все сферы общественной жизни страны, приводятся официальные данные по рейтингу страны (индекс восприятия коррупции), а также высказывания официальных лиц международного уровня по проблемам коррупции в Киргизии. Приводятся материалы и дается анализ по вопросам нормативного правового регулирования этой проблемы. Коррупция рассматривается через призму основных направлений модернизации системы государственного управления в Киргизии, охватывая соответствующие отрасли и сферы экономики (сельское хозяйство, энергетика, экспорт, инвестиции), разные уровни управления, включая государственную местную администрацию и систему местного самоуправления. Рассмотрены проблемы коррупции в системе государственной службы, а также в связи с развитием ИКТ.

Ключевые слова: государственное управление, государственная региональная политика, децентрализация, коррупция, местное самоуправление, продовольственная безопасность, теневая экономика, энергетическая безопасность.

CORRUPTION AS A RESISTANCE FACTOR OF MODERNIZATION OF GOVERNMENTAL MANAGEMENT SYSTEM IN KYRGYZSTAN

N.A. ATAKANOV, Ph.D. in Economics, doctoral candidate Plekhanov Russian academy of еconomics

Annotation. The article is about issues of struggle against corruption. Corruption is considered as a resistance factor of proposed ways of governmental management system modernization. There is a brief historical description of this negative process evolution, which is spread on all levels of society. There are also official data on country's rating and statements of international officials on problems with corruption in Kyrgyzstan. Analysis of legal regulation of this problem is given in the article. Corruption is considered via prism of main ways of system modernization, taking into account different appropriate branches of economics (agriculture, energy, investments, and export), and different levels of governmental management including local administration and self-governance systems. There are reviewed problems of corruption in the system of governance and also in concern with ITC development.

Key words: public administration, state regional policy, decentralization, corruption, local self governance, food security, shadow economy, energy safety.

Одной из целей модернизации системы государственного управления выступает обеспечение экономического роста страны. Киргизия в силу объективных природных факторов не может рассчитывать на природные богатства и ресурсы как источник долговременного развития экономики. В стране мало потенциальных точек экономического роста, имеющих надежный потенциал в будущем. Все это побуждает к поиску и стимулированию других факторов развития, одним из которых выступает всемерная поддержка бизнеса и предпринимательства в целях углубления его по вертикали в отраслях и сферах экономики и расширения его масштабов во всех регионах страны. Удельный вес объема валовой добавленной стоимости малого и среднего бизнеса, предпринимательства

и фермерских хозяйств в ВВП страны составил более 45%, а всего частного сектора — более 85%. Периодические сокращения объемов производства, численности занятых и другие негативные процессы в частном секторе в первую очередь связаны с коррупцией в системе регистрации, выдачи разрешительных документов, проверок, налогового администрирова-ния1. Модернизация системы государственного управления в рамках общей административной реформы призвана обеспечить продолжение структурных преобразований, стимулирование конкурентоспособных производств товаров и услуг. Существенным препятствием на пути реформ сегодня остается неэффективное государственное управление, следствием чего являются рост теневой экономики, коррупция.

Коррупция в Киргизии была и в советское время, но существенного роста она достигла с приобретением суверенитета. В условиях переходного периода Киргизию отличали слабость государственной системы, отсутствие опыта и профессионализма в управлении, неблагоприятные экономические условия, отсутствие адекватной национальной законодательной базы и катастрофическое снижение уровня морально-этических норм в обществе. В этот период, как было сказано классиками о «варварском» процессе накопления капитала, государственные чиновники вместо того, чтобы всемерно обеспечивать процессы реформирования (приватизация, земельная реформа и др.), сами стали активными участниками этих процессов, что обеспечило им «причитающуюся» долю собственности. Именно таким путем продвигались реформы во всех секторах страны, одобряемые внешними инвесторами, несмотря на явную коррумпированность чиновников, судей и силовых структур, на «белые пятна» в законодательстве, на «телефонное право» при принятии решений. Если судить о коррупции в Киргизии по индексу восприятия коррупции Transparency International, то становится очевидным стремительное падение страны в этом ракурсе: 2003 г. - 118-е место, 2004 - 128-е, 2005 - 130-е, 2006 -143-е, 2007 - 157-е, 2008 г. - 166-е место.

По данным Генеральной прокуратуры Киргизии, в 2008 г. на долю сельского хозяйства приходилось почти 23% выявленных коррупционных преступлений, более 18% в сфере государственного и муниципального управления и 11,2% в судебной системе и в правоохранительных органах. Наибольший ущерб коррупционные преступления нанесли в сфере государственного и муниципального управления -122 млн сомов (34% от общей суммы ущерба); 89 млн сомов (24,9 %) составляет ущерб от преступлений в банковской и кредитной сферах; ущерб от коррупционных деяний в сфере промышленности и энергетики - более 64,4 млн сомов (18%). «Судебная система в Кыргызстане глубоко коррумпирована и находится под контролем правительства», - к такому выводу пришли специалисты Международной кризисной группы (ICG) в своем отчете «Кыргызстан: Проблемы судебной реформы»2.

Наибольший урон и печальные последствия коррупция наносит сознанию людей, которые все больше относят ее к разряду обычных явлений, и продажность чиновников не вызывает у них удивления, поскольку с этим явлением они сталкиваются на каждом шагу - на работе, в учебных заведениях, медицинских учреждениях, в милиции и судах. Когда речь идет о наиболее высоких уровнях коррумпированности в системе образования, как в Киргизии, невольно задаешься вопросом о корнях этого явления у молодого поколения страны. В национальных СМИ и официальных сообщениях признается наличие коррупции во всех сферах общественной жизни и остается лишь констатировать, что коррупция в Киргизии превратилась в неписаную общественную норму поведения граждан и предпринимателей. Заместитель главы ОБСЕ в Киргизской Республике Лилиан Дарий на встрече в Бишкеке 9 декабря 2008 г., посвященной Международному дню

борьбы с коррупцией, заявила, что, «как ни прискорбно, все эти моменты (предпринятые меры со стороны государства) не привели к положительным результатам и коррупционный чиновник считается положительным героем в вашем обществе».

Во время встречи с Председателем правления Transparency International г-жой Угетт Лабель президент Киргизии в июне нынешнего года сказал, что «без политической воли и комплексных мер борьба с коррупцией невозможна». В настоящее время основным документом, определяющим цели, задачи и последовательность реализации антикоррупционных мер, является Государственная стратегия борьбы с коррупцией, утвержденная в июне 2005 г. Обеспечение комплексных мер по борьбе с коррупцией возложено на Национальное агентство по предупреждению коррупции и его наблюдательный орган - Национальный совет по борьбе с коррупцией. Коррупция - социальное явление, которое проявляется в виде конкретного правонарушения, но в целом не может быть полностью охвачено определениями уголовного права3.

Киргизия одной из первых стран в СНГ подписала Конвенцию ООН против коррупции, принятую в конце 2003 г. В стране проведена большая работа по приведению в соответствие законов республики по борьбе с коррупцией нормам Конвенции. Кроме того, Киргизия участвует в Пороговой программе «Счет вызовов тысячелетия» - программе США4, призванной содействовать правительствам и гражданскому обществу развивающихся стран осуществлять фундаментальные реформы в борьбе с коррупцией, по совершенствованию судебной системы и повышению эффективности в работе правоохранительных органов.

За последние годы парламент и правительство страны активизировали свою деятельность по вопросам поддержки бизнеса и предпринимательства. Это в первую очередь относится к пересмотру нормативной правовой базы, регулирующей данную сферу. Принят закон об оптимизации правовой базы регулирования предпринимательской деятельности, основанный на принципе «гильотины», когда любой законопроект, ухудшающий базовые условия бизнеса и предпринимательства, не может быть одобрен без соответствующего обоснования со стороны инициаторов. Утверждена и внедрена методика анализа регулятивного воздействия (АРВ) нормативных правовых актов. На решение проблемы проверок субъектов предпринимательства направлены соответствующие законы и указы президента, предусматривающие сокращение количества проверяющих структур, устранение вмешательства правоохранительных органов в деятельность предпринимателей. В целях концентрации функций по работе с экономическими правонарушениями все полномочия по этому вопросу переданы Службе финансовой полиции. Для легализации «теневой» экономики принят ряд мер, предусматривающих запрет на проверки, если хозяйствующий субъект выплачивает налоги на 30% больше по сравнению с прошлым годом. В целях создания благоприятных условий для бизнеса и упрощения административных процедур во внешней

торговле подписан указ президента о совершенствовании экспортно-импортных процедур и внедрении механизма «единого окна» в сфере международной торговли. В фискальной сфере устранено налогообложение операций по лизингу, что служит стимулом для предпринимателей при приобретении оборудования в лизинг. Разработан проект нового налогового кодекса страны, в обсуждении которого активное участие принимают представители бизнеса и предпринимательства, отстаивающие принцип максимального упрощения всех процедур налогообложения и ратующие за снижение ставок по ряду налогов и платежей по социальному страхованию в целях повышения конкурентоспособности экономики. Одним из реальных шагов по снижению уровня коррупции можно расценивать сокращение разрешительных документов для ведения предпринимательства с 270 до 114 в 2008 г. Стимулом для притока частного капитала в экономику является активизация в стране процессов приватизации и разгосударствления в рамках политики сокращения прямого участия государства в хозяйственной деятельности. По вопросу укрепления и защиты прав частной собственности принят ряд мер, направленных на защиту предпринимателей и снятие препон, мешающих развитию бизнеса. В 2007 г. в системе исполнительных органов власти были упразднены областные структуры министерств и ведомств (за исключением силовых ведомств) как передаточные и лишние звенья в управлении. Вместе с тем в редакции новой Конституции главы муниципалитетов назначаются с представления кандидатур главой местной государственной администрации, а не избираются местным сообществом, как это было ранее.

Неблагоприятный климат для ведения бизнеса существенно тормозит развитие национального бизнеса и предпринимательства, не способствует притоку так необходимых стране инвестиций, как внутренних, так и внешних. Основной проблемой является чрезмерное вмешательство органов государственного управления в дела бизнеса, что обусловлено стремлением чиновников получить «теневые» доходы от принятия или непринятия соответствующего решения. Все это приводит к росту цен на товары и услуги, стоимость которых включает неофициальные платежи, что влечет за собой снижение конкурентоспособности, рост «теневой» экономики и рост общественных расходов. Бремя таких издержек ложится тяжелым грузом на все общество. Дальнейшая эволюция таких отношений между бизнесом и чиновниками приводит к сращиванию государства с «теневой» экономикой, что искажает устоявшиеся общественные принципы и традиции. Теневая экономика достигла 100—120 млрд сомов (около 3 млрд долл. США). Президент страны подписал указ «О неотложных мерах по легализации капитала и имущества». Однако результативности кампании по амнистии капитала противостоит заинтересованность коррумпированных чиновников в сохранении своих доходов от теневого бизнеса. Кроме того, бизнес и предпринимательство не верят национальному законодательству и не видят реальной поддержки со стороны органов государственного управления.

Исследования на основе функционального подхода показали, что в системе исполнительных органов власти необходимо разделить сферу компетенции Министерства сельского, водного хозяйства и перерабатывающей промышленности (МСВХПП) с Министерством промышленности, энергетики и топливных ресурсов: пока перерабатывающая отрасль будет находиться в сфере сельского хозяйства, ни о каких инновациях и новшествах в этом секторе говорить не приходится. Весьма важный для индустрии республики сектор «привязан» к МСВХПП из-за необходимости ежегодно корректировать сырьевой рынок предприятий, и это в условиях, когда рыночные принципы в экономике страны внедряются уже более полтора десятка лет. Рост экспортных возможностей перерабатывающей отрасли невозможен без внедрения новых промышленных технологий и инноваций, без кооперирования и комбинирования в индустрии. Прямые и устойчивые во времени закупки сельскохозяйственного сырья положительно скажутся на планах и доходах фермерских хозяйств, в определенной мере будут способствовать снижению цен. Добавленная стоимость переработанной продукции является предметом торга между ведомствами и служит ярким примером коррупции и теневой экономики, когда «игра» с закупочными ценами для перерабатывающих предприятий ведется МСВХПП на уровне фермеров, а затем продолжается с ценами поставок. Подобные действия нивелируют рыночные механизмы конкурентоспособности производств. Более того, дублирование функций и размытые сферы ответственности между двумя ведомствами создают обстановку неопределенности и домыслов, что в корне противоречит политике формирования компактного и эффективного правительства.

Анализ реализации государственной программы разгосударствления и приватизации электроэнергетического сектора показал, что на стадии реализации 3-го этапа программы появились дополнительные факторы — новые коррупционные механизмы, существенно затормозившие процесс реформирования5. Коррупционные схемы получили широкое развитие в отрасли, начиная с выработки электроэнергии, ее распределения, поставок и даже в предоставлении льготных тарифов, о чем было сказано в ряде выступлений через СМИ6. Зная о масштабах коррупции в стране, нетрудно догадаться об особенностях назначения госорганами (поскольку контрольный пакет акций принадлежит государству) ответственных чиновников в отрасли, которая, в свою очередь, также отличается коррумпированностью. В постановлении парламента страны7 подчеркнут низкий профессиональный уровень управленческих кадров в отрасли, не способных разработать и на текущий момент программу финансового оздоровления отрасли. В данном контексте интересна идея, разработанная автором на основе методов сценарного планирования, по передаче внутри-поселковой сети муниципалитетам для дальнейшей ее эксплуатации и обслуживания силами общественных объединений, аналоги которых успешно функционируют в системе питьевого водоснабжения и внутрихозяйственного орошения республики. Единственное,

что мешает на данный момент принять указанное решение, — физически устаревшая сеть электропередач, особенно внутрипоселковая. В республике, по мнению экспертов, изношенность оборудования в энергосекторе составляет более 70%. Передаче сетей на баланс муниципалитетов должна предшествовать полноценная их реконструкция. Решение вопроса лежит большей частью в плоскости политической, поскольку, в случае положительного его решения, экономическая основа местных сообществ будет укреплена, а вместе с ней и финансовая. В случае положительного решения этого вопроса местные сообщества в лице граждан получат реальные механизмы и рычаги сокращения хищений и потерь в сетях.

Важный вопрос в борьбе с коррупцией — прозрачность в принятии решений в верхних эшелонах власти. Совсем недавно Агентство по предупреждению коррупции разработало законопроект, дающий право ему вести следственные мероприятия и возбуждать уголовные дела, тогда как в республике достаточно специальных органов, наделенных этими функциями и полномочиями, — МВД, СНБ и прокуратура. Данный прецедент лишний раз свидетельствует о том, что корни коррупции в стране весьма и весьма глубоки; смежные силовые ведомства отличает недоверие друг к другу, идет борьба за сферы влияния. Более того, информация, предоставляемая госструктурами Киргизии по исполнению госстратегии по борьбе с коррупцией, признана недостоверной и необъективной, в связи с чем правительство приняло решение признать работу исполнительных органов власти по выполнению стратегии за 2006—2007 гг. недостаточно эффективной. Это уже шаг к маленькой, но победе в вопросе принятия решений.

«Развитие экономики в Кыргызстане тормозит коррупция», — заявил в Бишкеке в июне 2008 г. на Международной конференции по борьбе с коррупцией постоянный представитель ПРООН в Киргизской Республике Нил Волкер. В более расширенном формате была высказана мысль о том, что деятельность чиновников должна быть прозрачной и ориентироваться на результат, так как для развития страны в первую очередь необходимо эффективное управление финансовыми ресурсами. Многие ведомства страны играют неясные и дублирующие друг друга роли и характеризуются низкой степенью прозрачности и подотчетности, в то время как внебюджетное финансирование продолжает стимулировать рост коррупции. Необходимо также проведение реформы налогового администрирования, а именно, обеспечение сбалансированности прав налогоплательщиков и налоговых органов, снижение коррупции в налоговых и таможенных органах и повышение эффективности деятельности этих органов.

Сокращению коррупции будет способствовать также реформирование государственного управления на местном уровне и развитие местного самоуправления. Коррупция воздействует на каждый сектор и уровень государственного управления, начиная от центральной исполнительной, законодательной и судебной властей и вплоть до региональных и местных структур. Противодействием коррупции должна пос-

лужить реформа административно-территориального деления страны, которая в нынешнем виде досталась стране «по наследству». Сокращение «лишних» звеньев и уровней управления в системе государственного территориального управления должно стать одной из задач этой реформы. Придание национальному институту местного самоуправления статуса, соответствующего мировым стандартам, — задача вполне решаемая в условиях Киргизии, где процессы децентрализации имеют богатый опыт. Главной опорой Национального агентства в борьбе с коррупцией должно стать активное участие в этой борьбе представителей гражданского общества.

Анализ отдельных нормативных актов Киргизии показывает, что многие подзаконные акты имеют более широкую трактовку, чем это предусмотрено соответствующим законом, формулировки многих законов имеют размытый характер, чем и пользуются отдельные государственные чиновники в своих корыстных целях. Для уменьшения коррупционных проявлений и в целях искоренения недостатков в законодательстве необходимо обучение государственных служащих методике проведения антикоррупционной экспертизы.

Причины экономической коррупции, кроме всего прочего, кроются и в низкой зарплате государственных и муниципальных служащих. В новом законе о государственной службе (2004) реформы направлены на преодоление слабой правовой и исполнительской дисциплины, бюрократизма, низкого профессионализма, недостаточной социальной защищенности государственных служащих. Периодическое представление и обнародование деклараций о доходах и имуществе, принадлежащем государственным служащим и их близким родственникам, — один из инструментов, который способствует честности среди политических должностных лиц и госслужащих. Новый закон направлен на сокращение степени политического вмешательства в процессы принятия решений по вопросам управления кадрами, на усиление конкуренции при приеме на государственную службу, на создание стимулов для более эффективного и добросовестного выполнения госслужащими своих обязанностей. Вместе с тем, по словам известного политолога страны, частые «кадровые перестановки в правительстве являются результатом столкновения противоборствующих интересов квазиэлитных групп, окружающих» президента страны8. Все это говорит о том, что реформы в сфере государственной службы проходят не совсем гладко. Об этом свидетельствует и тот факт, что за последние три года государственным служащим Киргизии заработную плату повысили в среднем в 2—3 раза, а уровень коррупции продолжает расти.

Важную роль в модернизации системы государственного управления играют информационные и телекоммуникационные технологии. Как антикоррупционная мера рассматривается и создание электронного правительства, позволяющего снизить количество прямых контактов чиновников и граждан, открыть клиентам весь перечень оказываемых государственных услуг и условия их предоставления. В Киргизии создан и функционирует единый Госу-

дарственный интернет-портал и положительным примером его использования стало информирование о вакансиях на государственную службу. Параллельно развивается сеть общественных центров доступа к информации, чтобы любой гражданин республики, особенно из отдаленных районов, имел возможность доступа к государственному порталу. В течение ближайших трех лет вся таможенная служба страны намерена перейти на электронную систему оформления грузов, а налоговая инспекция - к электронным формам учета и отчетности.

Мировой опыт доказывает, что коррупция имеет устойчивую тенденцию роста в странах переходного периода. По словам известного политолога, «в ближайшие годы уровень коррупции в КР не только не снизится, но и возрастет еще больше»9. Альтернатива этому только одна - разработка и реализация государственной антикоррупционной политики на основе консолидации большей части политических сил и при тесном взаимодействии с институтами гражданского общества. Для выявления ключевых факторов, влияющих на проявление и рост коррупции в стране, требуется разработка и внедрение системы мониторинга и оценки уровня коррупции. Институционализация этой системы должна опираться на соответствующие нормативные правовые акты, на поддержку и участие всех ветвей власти. Одновременно, прежде чем разворачивать широким фронтом борьбу с коррупцией, необходимо продумать модель этой борьбы, поскольку она должна опираться, с одной стороны, на известную мировую практику и, с другой - на специфические особенности страны в общественно-политической и культурно-исторической сферах. «Кыргызстан должен выбрать свою модель борьбы с коррупцией», -заявила в Бишкеке в июне 2008 г. на Международной конференции по борьбе с этим пагубным явлением глава департамента ООН по наркотикам и преступности в Вене Катарина Вольтц. «Спокойная с виду ситуация в Кыргызстане может пошатнуться, если президент Курманбек Бакиев не начнет заниматься настоящими проблемами страны, такими как коррупция и экономический кризис», - считают эксперты Международной кризисной группы (ICG), опубликовавшие свой очередной отчет под названием «Кыргызстан: обманчивое спокойствие»10.

Литература

1. Выступление и. о. Президента Кыргызской Республики, Премьер-министра Кыргызской Республики Курман-бека Бакиева на совещании с представителями малого и среднего бизнеса. Бишкек, 4 июня 2005 г.

2. Государственная стратегия борьбы с коррупцией в Кыргызской Республике. Бишкек, 2005

3. Измайлов К., Каратаева Р., Матеев У., Султанкулова А, Шыгайбаева ЖРеформа электроэнергетики Кыргызстана: оценка ситуации, направления и условия успешного развития: Аналитическая записка. Бишкек: Фонд «Сорос-Кыргызстан», 2007.

4. Омаров Нур. Все, что происходит в Кыргызстане в последние две недели, я бы обозначил таким понятием, как аппаратные игры. Бишкек, ИА «24.kg». 23 января 2009 г.

5. Омаров Нур. Власти в Кыргызстане нас не любят, и мы вынуждены отвечать им тем же. Бишкек, ИА «24.kg». 11 декабря 2008 г.

6. Об отчете Правительства Кыргызской Республики об итогах реализации мероприятий 1-3 этапов Программы разгосударствления и приватизации акционерного общества «Кыргызэнерго». Постановление Жогорку Кенеша Кыргызской Республики от 24 мая 2007 г. № 1864-III.

7. Стратегия развития страны (2009-2011). Кыргызская Республика. Бишкек, 2008.

8. Энергомафия держит в своих сетях Кыргызстан. Мегаполис. № 88 (394) от 31.10.2008.

9. Kyrgyzstan: A Deceptive Calm, Asia Briefing № 79, 14 August 2008.

10. Kyrgyzstan: The Challenge of Judicial Reform, Asia Report № 150. 10 April 2008.

1 Выступление..., 2005

2 Kyrgyzstan: The Challenge of Judicial Reform, Asia Report N°150, 10 April 2008.

3 Государственная., 2005

4 В основную Программу Киргизия не попала в силу критических значений ряда параметров.

5 Измайлов, 2007, стр. 21

6 «Энергомафия держит в своих сетях Кыргызстан», Мегаполис, №88 (394) от 31.10.2008

7 Об отчете правительства., 2007

8 Омаров, 2009

9 Омаров, 2008

10 Kyrgyzstan: A Deceptive Calm, Asia Briefing N°79, 14 August 2008