Антикризисная политика правительства Ирландской Республики в конце 2008 - начале 2009 г

ВЕСТН. МОСК. УН-ТА. СЕР. 8. ИСТОРИЯ. 2010. № 2

А.И. Борисенко

(аспирант кафедры новой и новейшей истории стран Европы и Америки исторического факультета МГУ им. М.В. Ломоносова)*

АНТИКРИЗИСНАЯ ПОЛИТИКА ПРАВИТЕЛЬСТВА ИРЛАНДСКОЙ РЕСПУБЛИКИ В КОНЦЕ 2008 -НАЧАЛЕ 2009 г.

В статье анализируется ситуация, сложившаяся в Ирландской Республике в связи с глобальным экономическим кризисом, начавшимся в 2008 г. Автор рассматривает антикризисные меры, принятые ирландским правительством, и их влияние на экономическую, политическую и социальную жизнь страны. Особое внимание уделяется факторам, усугубившим для Ирландии последствия кризиса, и причинам, по которым экономика данной страны оказалась наиболее уязвима перед ним.

Ключевые слова: Ирландия, кризис, экономическая политика, ЕС, ипотечный пузырь, рецессия.

The article analyses situation in the Republic of Ireland following global economic crisis of 2008. The author analyses anti-recessionary measures of Irish government and their influence on economic, political and social life of the country. Those factors that aggravated recession for Ireland and increased vulnerability of Irish economy are discussed.

Key words: Ireland, crisis, economic policy, EU, mortgage bubble, recession.

* * *

На протяжении 1990-х — начала 2000-х гг. экономика Ирландской Республики находилась на стадии интенсивного роста. За этот период, когда страна получила по аналогии с быстро развивающимися азиатскими экономиками название «Кельтский тигр»1, Ирландия2 превратилась из беднейшего государства Западной Европы в одно из самых богатых.

Вопрос о хронологии данного этапа развития страны еще актуален, как и проблема объяснения причин столь интенсивного роста. С 1994 по 2000 г. ВНП Ирландии увеличивался ежегодно на 6—11%. К 2001 г. темпы роста несколько замедлились, достигнув, однако, прежнего уровня уже к концу 2002 г. Среди факторов столь интенсивного

* Борисенко Александр Игоревич, e-mail: aborisenko@list.ru

1 Впервые этот термин был употреблен К. Гардинером в отчете американского инфестиционного банка Морган Стенли в 1994 г.

2 Употребляя здесь и далее слово «Ирландия», автор имеет в виду Ирландскую Республику, которая занимает лишь часть территории одноименного острова, деля его с входящей в состав Великобритании Северной Ирландией.

экономического развития обычно называются позитивное влияние членства в ЕС, направленная на привлечение иностранных инвестиций и стимулирование бизнеса налоговая политика, активное финансирование наукоемких отраслей, реформа рынка труда.

Феномен «Кельтского тигра» до неузнаваемости изменил облик государства. Из страны, традиционно страдавшей от массовой эмиграции, Ирландия превратилась в привлекательное место для тысяч иностранных рабочих. К 2007 г. количество постоянно проживающих в Ирландии иностранцев достигло 10% от общего населения. В силу культурных, религиозных и других особенностей ирландскому обществу удалось вполне гармонично включить в себя огромное количество мигрантов, прежде всего из Восточной Европы.

Однако периоду процветания было суждено вскоре завершиться. Уже в начале 2008 г. многие экономисты стали говорить о необходимости поиска возможностей «мягкой посадки» для столь стремительно взлетевшей экономики страны3. Пессимистичные настроения усугубились после ухода с поста премьер-министра Ирландии находившегося там с июня 1997 г. по май 2008 г. Берти Ахерна, с личностью которого во многом ассоциировалось экономическое благополучие страны.

Развитие событий во второй половине 2008 г. подтвердило самые мрачные прогнозы. Последствия глобального экономического кризиса, истинные масштабы которого исследователям еще только предстоит оценить, проявились в Ирландской Республике раньше и более отчетливо, чем в большинстве других развитых стран. Стремительный и лавинообразный ход событий заставил ирландское правительство, сформированное коалицией республиканской партии Фианна Фоил, зеленых и прогрессивных демократов и возглавляемое Брайаном Коуэ-ном, идти на меры, вызывающие активные споры как внутри страны, так и во всем европейском сообществе.

Опыт проводимой в Ирландии антикризисной политики наглядно демонстрирует скрытые опасности сложившейся экономической ситуации. Он интересен в первую очередь тем, что для данной страны сейчас нет и не может быть готовых решений, правительство вынуждено действовать методом проб и ошибок, разрабатывая пути спасения экономики. Изучение данного опыта особенно важно еще и потому, что многим государствам, еще не ощутившим на себе всех последствий кризиса, только предстоит определиться со стратегией антикризисных действий. Пример Ирландии, поневоле оказавшейся в этой ситуации «пионером», безусловно, окажется для них в том или ином смысле поучительным.

Первые последствия антикризисной политики ирландского правительства уже отчетливо проявились не только в экономической, но

3 Пономарев И. «Кельтский тигр» надорвался? // Национальный банковский журнал. 2008. №10 (55). Октябрь.

и политической и социальной сферах. Их изучение представляется актуальной исследовательской задачей.

В силу своей новизны данная тема еще не получила серьезной разработки ни в отечественной, ни в зарубежной историографии. При исследовании особенностей антикризисной политики правительства Ирландской Республики автор опирался на работы таких экономистов, как П. Хонохен, М. Келли, А. Мерфи и других представителей ирландской экономической науки. В качестве источников в статье использованы официальные отчеты министерств правительства Ирландии и международных организаций, материалы статистики, квартальные отчеты крупнейших ирландских банков, комментарии консалтинговых агентств, материалы прессы за 2000—2009 гг.

* * *

В значительной степени глубина кризиса, в котором оказалась экономика Ирландской республики к 2008 г., была обусловлена беспрецедентным по размеру ипотечным пузырем, сформировавшимся к этому времени. Доля активов четырех основных ирландских банков4, связанных с недвижимостью, выросла с 40% в 2002 г. до 60% в 2006 г. С 2003 г. банки наращивали свои локальные ресурсы при помощи огромных иностранных займов (легкодоступных благодаря эффекту глобального избытка сбережений)5. К концу 2003 г. общий объем иностранных обязательств ирландских банков составлял 10% ВВП страны, к началу 2008г. — достиг 60%6.

Предпосылки к росту спроса на недвижимость сложились в период экспансии направленной на экспорт экономики «Кельтского тигра». Рабочих мест было много, наблюдался значительный приток иммигрантов, росла уверенность в экономической защищенности страны. Но главный скачек цен на недвижимость был вызван переходом Ирландии на единую европейскую валюту в 1999 г., обусловившим резкое снижение процентных ставок. Комбинация прироста населения, увеличивающихся доходов и снижающихся процентных ставок создали все условия для постоянного роста спроса на недвижимость, тянувшего вверх за собой и цены.

Возрастали и объемы строительства. Доля населения, занятого в

4 Ulster Bank, Bank of Ireland, Allied Irish Banks, Irish Life & Permanent.

5 Глобальный избыток сбережений (global savings glut) — термин, предложенный американским экономистом Б. Бернанке (с 1 февраля 2006 г. — председатель Федеральной резервной системы США) в одном из аналитических докладов в 200 5 г. Он является одним из наиболее часто упоминаемых понятий в контексте проблемы глобальных дисбалансов. Азиатские страны, по мнению Бернанке, слишком много сберегали, и потому на мировом рынке сбережений излишне высок уровень ликвидности, что держало ставки на процентные инструменты необоснованно низкими.

6 Central Bank Quarterly Bulletin № 4. October 2008. Table C 3 // http://www.centralbank.ie /data/QrtBullFiles/5.Stat-Append.pdf.

этой сфере, увеличилась с 7% в середине 90-х гг. до 13% к 2007 г.7 Причем рост темпов строительства стал сильно обгонять рост населения. Так, ирландский экономист П. Хонахэн утверждает, что к 2006 г. около 15% от общего количества построенного жилья не заселялось жильцами, а покупалось с целью будущей перепродажи8. Естественно, этот спекулятивный фактор быстро сошел на нет, стоило ценам на недвижимость начать снижаться.

Проблемы ирландских банков с платежеспособностью не стали неожиданностью. В аналитических отчетах таких международных структур, как МВФ9 и ОЭСР10 не раз упоминалось о злоупотреблениях, имеющих место на рынке недвижимости в Ирландии. Основные сомнения вызывало то, насколько стабильным может быть высокий уровень цен. К 2004 г. большинство ирландских экспертов также сходились во мнении, что баланс цен нарушен и они вскоре должны упасть11. По подсчетам даже наиболее оптимистичных исследователей, таких как А. Мерфи, стоимость недвижимости в 2004 г. превышала ее равновесную цену12 на 26%13. Обеспокоенность вызывали также и объемы строительства, а также объем иностранных инвестиций, привлекаемых для их поддержания14. Большинство экономистов предсказывали обвал цен на недвижимость и последующую за ним рецессию, вызванную сворачиванием строительства.

По неудачному стечению обстоятельств объективные факторы, являвшиеся предпосылками для ухудшения экономической ситуации в стране, к 2008 г. наложились на неблагоприятную экономическую конъюнктуру в мире в целом. В первом квартале 2008 г. ВВП Ирландской Республики уменьшился на 0,5%. После снижения данного показателя на 0,3% во втором квартале даже самые оптимистичные эксперты не смогли отрицать, что Ирландия стала первой страной в еврозоне, столкнувшейся в ходе кризиса с рецессией15.

7 Construction Industry Indicators, Department of Environment Heritage and Local Government, April 2007 // http://www.environ.ie.

8 Honohan P. Resolving Ireland's Banking Crisis // Responding to the Crisis. Dublin, 2009. P. 4.

9 Ireland: Financial System Stability Assessment Update. IMF Country Report No. 06/292.

10 Rae D., Van Den NoordP. Ireland's Housing Boom: What Has Driven It and Have Prices Overshoot? // Working Paper 492, OECD Economic Department.

11 См. например: Kelly M. How the housing corner stones of our economy could go into a rapid freefall // The Irish Times. 2006. December 28.

12 Равновесная цена — цена на конкурентном рынке, образующаяся, когда количество товаров и услуг, которые желают купить потребители, абсолютно соответствует количеству товаров и услуг, которые предлагают производители.

13 Murphy A. Modelling Irish House Prices: A Reviev and Some New Results. Nuffield College Oxford, 2005.

14 Honohan P. To What Extent Has Finance Been a Driver of Ireland's Economic Success? // ESRI Quarterly Economic Commentary. December 2006. P. 59—72.

15 Irish economy goes into recession, BBC News. 2008. September 25 // http://news.bbc.co.uk/ 2/hi/business/7635426.stm.

Дела у ирландских банков шли все хуже в связи с падением цен на недвижимость. Необходимо отметить, что к осени 2008 г. финансовые трудности ощутили на себе и банки других стран Европейского Союза. На 4 октября в Париже был запланирован саммит четырех крупнейших экономик ЕС — Франции, Германии, Великобритании и Италии — с целью выработки общей стратегии противостояния банковскому кризису. В кулуарах шли обсуждения французского плана создания единого европейского фонда помощи банкам16. Однако сохранить даже видимость европейского единства в данном вопросе не удалось. Из-за рекордного падения местного фондового индекса КЕ (29 сентября оно составило 12,7%), ирландские власти, опасаясь паники среди населения, 30 сентября объявили о введении госгарантий на депозиты в банках страны. Государственная защита депозитов была введена на два года, а общий объем госгарантий на вклады физических лиц оценивался в 400 миллиардов евро.

Подобный шаг встретил резкое осуждение со стороны лидеров крупнейших европейских государств. Париж, Лондон и Берлин выступили против односторонних действий Ирландии. Помимо подрыва авторитета наднациональных институтов ЕС в вопросах противостояния кризису эта мера ирландского правительства задевала и прямые финансовые интересы некоторых европейских государств. Так, сразу после заявления о предоставлении госгарантий ирландским банками наметилась тенденция массового переноса в них сбережений английскими вкладчиками. Премьер-министр Великобритании Гордон Браун даже обвинил ирландские банки в «браконьерстве» и переманивании клиентов британских банков17. Данный эффект однако вскоре был нивелирован решением британских властей расширить гарантии по вкладам и у себя в стране.

Другие европейские страны, выступившие с осуждением ирландской односторонней инициативы помощи национальным банками, вскоре последовали ее примеру. Спустя несколько дней, объясняя необходимость возможности самостоятельных действий, премьер-министр Франции Франсуа Фийон уже произносил в парламенте страны речь о том, что «банковский коллапс может произойти и в 2 часа ночи», и у него не будет времени будить 26 своих коллег для того, чтобы обсудить меры по спасению системы18.

Следует отметить, что данный эпизод по сути лишь формального расхождения интересов Ирландии и других государств Евросоюза оказал значительное влияние на внутриполитическую жизнь страны. Дело в том, что описываемые события происходили спустя лишь несколько месяцев после провала на референдуме в Ирландии Лиссабонского

16 The European Union's week from hell // The Economist. 2008. October 9.

17 Financial Times. 2008. October 3. P. 1.

18 The European Union's week from hell // The Economist. 2008. October 9.

договора, призванного реформировать структуру ЕС19. Коалиционное правительство Брайана Коуэна делало все возможное для того, чтобы повторное голосование по договору прошло более удачно. Однако эпизод с осуждением ведущими европейскими странами действий Ирландии, направленных на защиту ее национальных интересов, дал лишний козырь представителям тех общественных сил, что были настроены против углубления европейской интеграции20.

В октябре 2008 г. Еврокомиссия одобрила программу правительства Ирландии по поддержке национальной банковской системы. Схема была признана «совместимой с правилами Евросоюза о государственной поддержке частного сектора». Однако мало кто сомневается в том, что осуществление программы могло и дальше идти без одобрения Еврокомиссии.

Как бы то ни было, государственные гарантии мало помогли держателям акций основных ирландских банков. К концу декабря 2008 г. цена акций трех из них равнялась 5—7% от их пиковой стоимости, достигнутой в начале 2007 г. Четвертый и последний из них был вынужден продавать свои акции почти в 100 раз дешевле, чем за полтора года до этого. Согласно опубликованным отчетам, балансовая стоимость этих банков почти в восемь раз превышала рыночную21.

Кроме того, в декабре 2008 г., страну потряс скандал, связанный с Anglo Irish Bank. Выяснилось, что у банка имеется скрытый от акционеров долг в 121 миллион долларов. Сумма в сущности небольшая, но сам факт наличия этого долга и попытка его скрыть породили волну неуверенности в финансовом здоровье банка. Это усугубило обвал котировок.

Ирландское правительство приняло решение о национализации упомянутого банка, так как средствами рекапитализации спасти его уже не представлялось возможным. Большинство представителей высшего руководства Anglo Irish Bank лишились своих постов. Та же участь постигла и главу Irish Life & Permanent, так как оказалось, что между этими двумя банками проводились незаконные транзакции22. По требованию лидера крупнейшей оппозиционной партии Фине Гэл Энды Кенни в отставку пришлось уйти и руководству Ирландской службы регулирования финансовых услуг (Irish Financial Services Regulatory Authority, IFSRA), которая должна была осуществлять контроль за активностью банков. Это случилось после того, как в прессе появилась информация о том, что данная служба на протяжении восьми лет

19 См. подробнее: БорисенкоА.И. Парадокс кризиса ЕС // http://www.eurasianhome.org/ xml/t/expert.xml?lang=ru&nic=expert&pid= 1662.

20 См. например: The Irish economic crisis and the EU: did they lead us over a cliff? // http://www.indymedia.ie/article/90758.

21 Honohan P. Resolving Ireland's Banking Crisis. P. 7.

22 IL&P transactions 'unacceptable' — Regulator // RTE News. 2009. February 13 // http://www.rte.ie/news/2009/0213/irishlifeandpermanent.html.

имела в своем распоряжении информацию о скрытой финансовой активности Anglo Irish Bank23.

Двум другим банкам, Allied Irish Bank (AIB) и Bank of Ireland (BoI), ирландское правительство приняло решение оказать помощь в форме рекапитализации24. Согласно плану, государство должно было выкупить у каждого банка привилегированных акций на сумму в 2 млрд евро. К февралю эта сумма выросла до 3,5 миллиардов евро для каждого банка. Взамен четверть директоров данных банков была назначена государством, а сами банки обязались увеличить на 30% выдачу ипотечных кредитов, и на 10% — займов малому и среднему бизнесу25. Реакция оппозиции на данный шаг не заставила себя ждать: представитель Фине Гэл Ричард Брутон красноречиво охарактеризовал его как «семимиллиардную ставку не на ту лошадь»26.

Банковский кризис драматическим образом сказался на политическом ландшафте Ирландии. Популярность партии Фианна Фоил, формировавшей правительственную коалицию на протяжении более чем десяти лет, к февралю 2009 упала настолько, что она опустилась в рейтинге партий на третье место, уступив не только своей традиционной сопернице Финэ Гэл, но и лейбористам — впервые за всю историю27.

Во многом это было связано еще и с непопулярными мерами, на которые ирландскому правительству пришлось пойти при принятии бюджета. Рецессия, уже осенью 2008 г. являвшаяся для страны суровой реальностью, заставила руководство всерьез задуматься об урезании расходов и увеличении налогов. Сокращение бесплатного медицинского обслуживания и компенсаций расходов на получение высшего образования вызвало волну протестов. Уже 22 октября 2008 г. более 25 тысяч пенсионеров и студентов вышли на улицы28.

Не было единства и в рядах самой правящей коалиции. Так, член парламента Джо Бэхен вышел из состава партии Фианна Фоил, заявив перед этим на одном из заседаний, что прошлые лидеры партии, Имон де Валера и Шон Лемасс «перевернулись бы в гробу, узнав о решениях, принятых в последние несколько недель»29.

23 Regulator may have known of loans to FitzPatrick for eight years // The Irish Times. 2009. January 24.

24 Government Announcement on Recapitalisation, Government of Ireland, Department of Finance. 2008. December 21 // http://www.finance.gov.ie/Viewprnt.asp?DocID=5609& StartDate=1+January+2008.

25 Govt to provide €3.5bn each for AIB, BoI // RTE News. 2009. February 11 // http://www.rte.ie/news/2009/0211/banks.html.

26 Ibidem.

27 Fianna Fail support collapses as Labour overtakes it for first time // The Irish Times. 2009. February 13.

28 'Maybe this is what the revolution looks like,' says onlooking TD // The Irish Times. 2008. October 23.

29 Behan resigns in protest at Budget // RTE News. 2009. October 17 // http://www.rte.ie/ news/2008/1017/budgethealth.html.

Следует также сказать о том, что некоторые весьма серьезные проявления кризиса ирландское правительство вовсе оставило без адекватного ответа. Так, экономика Ирландии уже с осени 2008 г. начала нести огромные убытки из-за феномена «заграничного шоппинга». Проблема заключается в том, что из-за серьезного ослабления фунта стерлингов по отношению к евро относительная стоимость товаров в Великобритании резко снизилась.

Особенно отчетливо это проявляется на примере крупных компаний, имеющих свои магазины как в Ирландской Республике, так и на британском севере острова. Цены на товары в подобных торговых сетях обычно указываются сразу в обеих валютах. Из-за изменений в стоимости фунта стерлингов и евро разница между этими ценами может достигать полутора раз. В условиях свободного режима пересечения британско-ирландской границы и относительно маленьких расстояний между городами, массовым увлечением жителей Ирландской Республики стали поездки в Северную Ирландию с целью приобретения дешевых товаров за фунты. По информации Министерства финансов страны, только в 2008 г. из Ирландской Республики таким образом было выведено до 550 миллионов евро30. Ирландское правительство не смогло предложить каких-либо вариантов решения данной проблемы, ограничившись призывами к населению тратить деньги внутри страны.

Другой серьезной проблемой стал начавшийся с момента сворачивания активного строительства лавинообразный отток мигрантов из страны. Ирландское «демографическое чудо» оказалось столь же недолговечным, как и экономическое. Данная проблема имеет общеевропейский масштаб, так как возвращающиеся на родину эмигранты из Восточной Европы лишь усложняют ситуацию в родных странах, также страдающих от кризиса. Влияние данного неконтролируемого процесса на демографическую ситуацию в Ирландской Республике

еще только предстоит проследить.

* * *

Кризис поставил правительство Ирландии перед необходимостью быстро находить адекватные ответы на связанные с ним вызовы. На данный момент можно констатировать, что ирландское правительство, успешно управлявшее страной в годы бурного развития, в условиях спада стало плохо справляться со своей задачей.

Меры по преодолению банковского кризиса не только оказались неэффективны, но негативно сказались на взаимоотношениях с другими странами ЕС и на ходе европейской интеграции в целом, отложив перспективу нового референдума по Лиссабонскому договору на не-

30 The Implications of Cross Border Shopping for the Irish Exchequer. Office of the Revenue Commissioners and the Central Statistics Office. February 2009.

7 ВМУ, история, № 2

определенный срок. В ходе кризиса проявилась некомпетентность правительственных структур, занимающихся регулированием отношений в банковской сфере.

Об эффективности новой бюджетной политики ирландского правительства говорить пока рано, однако уже сейчас ясно, что она вызвала массовое недовольство в обществе, усложнив тем самым политическую ситуацию в стране. По данным социологических опросов на февраль 2009 г. лишь 10% населения оказались удовлетворены политикой правительства, в то время как более 50% хотели бы проведения досрочных парламентских выборов31.

По ряду серьезных проблем правительством вообще не было пока предпринято никаких мер. Тем временем, многие аналитики, например, компания «Эрнст энд Янг» констатируют «технический» переход Ирландской Республики от рецессии к депрессии, с годовым спадом производства более 10%32. В какой мере столь серьезный поворот событий является следствием мировой экономической конъюнктуры, а в какой — результатом неэффективных антикризисных действий, можно будет сказать лишь через определенное время.

Список литературы

1. Борисенко А.И. Парадокс кризиса ЕС // http://www.eurasianhome.org/ xml/t/expert.xml?lang=ru&nic=expert&pid=1662.

2. Пономарев И. «Кельтский тигр» надорвался? // Национальный банковский журнал. 2008. №10 (55). Октябрь.

3. Honohan P. Resolving Ireland's Banking Crisis // Responding to the Crisis. Dublin, 2009.

4. Honohan P. To What Extent Has Finance Been a Driver of Ireland's Economic Success? // ESRI Quarterly Economic Commentary. 2006. December.

5. Kelly M. How the housing corner stones of our economy could go into a rapid freefall // The Irish Times. 2006. December 28.

6. Murphy A. Modelling Irish House Prices: A Reviev and Some New Results. Nuffield College Oxford, 2005.

7. Rae D., Van Den NoordP. Ireland's Housing Boom: What Has Driven It and Have Prices Overshoot? // Working Paper 492, OECD Economic Department.

Поступила в редакцию 24.06.2009

31 10% satisfied with Govt performance // RTE News. 2009. February 26.

32 Ireland 'technically' in depression // The Irish Times. 2009. May 20.