Бездействие в правотворчестве и законодательном процессе: общетеоретический аспект

УДК 340.134

А. В. Гневко, В. Д. Макроменко

Бездействие в правотворчестве и законодательном процессе: общетеоретический аспект

В данной статье рассматриваются особенности процедуры принятия и вступления в законную силу нормативных правовых актов в рамках законодательного процесса - важнейшего этапа правотворчества как деятельности, направленной на создание юридических норм. Выявляются отличительные черты отсутствия действий (бездействие) законотворческих органов на различных этапах законодательного процесса, при разработке и принятии нормативных правовых актов.

This article is devoted to the peculiarities of the adoption process and the entry into force of normative legal acts within the framework of the legislative process - the most important stage in lawmaking - the activity aimed at creating legal norms. The article deals with the features of the lack of actions (inaction) at various stages of the legislative process, separately in the development and adoption of regulatory legal acts.

Ключевые слова: правотворчество, законодательный процесс, бездействие, юридические нормы, законотворчество, нормативные правовые акты.

Key words: lawmaking, legislative process, inaction, legal norms, lawmaking, normative legal acts.

На сегодняшний день многие ученые-юристы обращают внимание на бездействие как элемент правореализации, при этом некоторые определяют рассматриваемое правовое явление как «форму юридически значимого поведения - элемент объективной стороны правонарушения, способ злоупотребления правом либо злонамеренное неисполнение юридических обязанностей» [2, с. 9, 11]. Однако считаем, что общетеоретическим аспектам бездействия в правотворчестве и законодательном процессе уделено недостаточное внимание.

В.М. Баранов определяет, что «квалифицированное молчание законодателя - понятие, которое традиционно употребляется в доктри-нальной юридической литературе, не нуждающееся в специальном

© Гневко А.В., Макроменко В.Д., 2017

36

анализе» [1, с. 75; 4, с. 15]. Так, В.В. Лазарев, исследуя положение, «когда правоприменитель не находит нормы, регулирующей установленные факты», приходит к двум выводам: «законодатель не считает необходимым регулировать данные обстоятельства и принимать по ним какие-либо решения юридического характера, или же налицо пробел в законе» [6, с. 26].

Справедлива, на наш взгляд, позиция Л.А. Морозовой в отношении мнимых пробелов - «преднамеренное молчание законодателя, то есть когда он сознательно оставляет вопрос открытым, предлагая передать его решение на усмотрение правоприменителя, или законодатель сознательно выводит данные общественные отношения за сферу правового регулирования» [7, с. 128]. По ее мнению, такое бездействие или сознательные действия законодателя, «именуют квалифицированным молчанием». И как следствие, отмечает В.М. Баранов, «такая ситуация порождает немало коллизионных проблем и трудноразрешимых конфликтов в самых разных областях правового регулирования современной России» [1, с. 75].

Считаем, что так называемое «квалифицированное молчание законодателя» является самостоятельным юридическим феноменом, относящимся к нормальным средствам правообразования. Поэтому не согласимся с предложением о том, что «сознательное умолчание законодателя по конкретным вопросам с надеждой принять соответствующие нормы в ближайшем будущем либо передать решение этого вопроса иным правотворческим органам» [1, с. 76], следует «относить к причинам существующих пробелов в праве» [3, с. 64].

Исчерпывающим образом ряд авторов характеризуют бездействие в правотворчестве. Так, «под бездействием в правотворчестве следует понимать неисполнение правотворческим органом социальной или юридической обязанности по принятию, изменению либо отмене нормативных актов и иных формальных источников права в целях совершенствования нормативно-правового регулирования соответствующей сферы общественных отношений в интересах личности, общества, государства» [10, с. 11]. Иными словами, допущение бездействия в законодательном процессе является данностью, в которой наделенный соответствующими полномочиями участник правотворчества обязан проявить законодательную инициативу, рассмотреть, принять (изменить, отменить) нормативный правовой акт, но в связи с определенными обстоятельствами не выполняет возложенную на него обязанность.

Бездействие законотворческого органа предлагаем классифицировать по следующим видам.

Во-первых, имеется объективная необходимость в принятии, внесении изменений или отмене нормативных правовых актов, о которой, например, указано в судебном акте Конституционного суда Российской Федерации. Так, не решен вопрос о выплате возмещения потерь добросовестных приобретателей, претерпеваемых при утрате жилого помещения в результате противоправных действий третьих лиц. На необходимость решения данного вопроса указано Конституционным судом Российской Федерации [12]. Полагаем, что соответствующее конструктивное вмешательство со стороны государства при осуществлении гражданского оборота жилых помещений диктуется рыночно-экономи-ческими условиями современного хозяйствования для получения надлежащих гарантий стабильного удовлетворения гражданами своих естественных потребностей в жилье и, таким образом, поддержания нормальных условий для повседневной жизни, отвечающих требованиям человеческого достоинства. Следовательно, законодателю необходимо усовершенствовать правовое регулирование предоставления такой компенсации, решить вопрос о введении критериев, которые позволят обеспечить надлежащее регулирование рассматриваемой сферы жилищно-правовых отношений.

Выявленная Конституционным судом Российской Федерации неопределенность в правовом регулировании, связанная с компенсацией утраты жилого помещения добросовестному приобретателю в результате противоправных действий третьих лиц, затрагивает прежде всего вопрос об установлении факта противоправных действий регистрирующим органом, а также природы, целей и оснований предоставления компенсации в связи с утратой жилья. Именно эту неопределенность необходимо устранить законодателю для обеспечения адекватной выплаты компенсации на началах справедливости и конституционного равенства. Это позволит обеспечить баланс конституционных ценностей, публичных и частных начал с учетом дифференцированного подхода к объективно различным жизненным ситуациям, связанным с удовлетворением потребностей в жилье и необходимостью обеспечения участникам жилищных правоотношений конституционно-правовой поддержкой со стороны государства.

Во-вторых, те фактические обстоятельства, в отношении которых отсутствует определенное законодательное предписание, урегулированы правом: выражена воля законодателя посредством регулирования аналогичных общественных отношений, имеются общие нормы права, общие или отраслевые правовые принципы. Иными словами, имеются пробелы в праве, представляющие собой отсутствие адекватного правового регулирования общественных отношений.

Например, Уставный суд Санкт-Петербурга [13] обнаружил неопределенность в вопросе об объемах и конкретных способах предоставления мер социальной защиты тем или иным категориям населения, относя правовое регулирование соответствующих вопросов к компетенции законодателя. В целях устранения выявленной правовой неопределенности судебный орган исходил из того, что Российская Федерация провозглашается Конституцией Российской Федерации социальным государством, в котором «охраняются труд и здоровье людей, обеспечивается государственная поддержка семьи, материнства, отцовства и детства, инвалидов и пожилых граждан, развивается система социальных служб, устанавливаются государственные пенсии, пособия и иные гарантии социальной защиты» (ст. 7, ч. 1 и 2) [5]; в Российской Федерации «не должны издаваться законы, отменяющие или умаляющие права и свободы человека и гражданина» [5] (ст. 55, ч. 2).

Правовые позиции Конституционного суда Российской Федерации в их взаимосвязи можно выразить формулой: социальная функция государства выполняется согласно Конституции Российской Федерации государством в целом и каждым субъектом Российской Федерации в частности. Таким образом, на разноуровневые органы государственной власти возложена задача по совместному обеспечению надежных механизмов социальной защиты граждан. Так, положениями п. 1 ст. 1 Закона Санкт-Петербурга № 228-45 установлена форма предоставления мер социальной поддержки по оплате жилищно-коммунальных услуг лицам, награжденным знаком «Жителю блокадного Ленинграда» и признанным инвалидами вследствие общего заболевания, трудового увечья и других причин, - денежная выплата, тем самым определена форма предоставления мер социальной поддержки по оплате жилищно-коммунальных услуг: «оплата в размере 50 процентов занимаемой общей площади жилых помещений (в коммунальных квартирах - занимаемой жилой площади), в том числе членами их семей, совместно с ними проживающими

(подпункт 2); оплата в размере 50 процентов коммунальных услуг (водоснабжение, водоотведение, вывоз бытовых и других отходов, газ, электрическая и тепловая энергия - в пределах нормативов потребления указанных услуг, установленных в соответствии с законодательством Российской Федерации)» [9].

Третий вид бездействия - нарушение со стороны законодателя или иного участника правотворческого процесса юридической обязанности, связанной с созданием (изменением, отменой) нормативных правовых актов. Возникновение юридической обязанности участника правотворческого процесса по принятию (изменению, отмене) нормативных правовых актов может быть, например, следствием прямого указания со стороны определенных субъектов, обладающих соответствующими полномочиями: Конституционный суд РФ по отношению к Федеральному собранию, высший законодательный (представительный) орган власти Федерации по отношению к Президенту РФ и так далее.

В.В. Трофимов справедливо заметил, что «процесс правообразова-ния - двуединый процесс спонтанного (общесоциального) и планомерно-рационального (правотворческого) формирования системы правовых норм» [14, с. 8]. Причины бездействия правотворческого органа в правообразовательном процессе могут быть объективными, связанными с закономерностями правового регулирования, поскольку потребности и интересы людей идут впереди существующего правового регулирования, и действующее законодательство всегда отличается от реальной действительности. Другая причина - субъективная, связанная напрямую с ошибками (преднамеренными или непреднамеренными), когда законодатель не усматривает необходимости в регулировании определенных общественных отношений, поэтому и присутствуют пробелы в правовых нормах (избыточность, противоречие социальным потребностям и пр.). Такую обязанность, заключающуюся в необходимости создания (изменения, отмены) норм права, можно определить как общесоциальную (экономическую, политическую и иную), но нет оснований указывать на ее юридический характер.

Так, на наличие такой обязанности указано в постановлении Конституционного суда РФ от 28.02.2006 № 2-П [11]. Признав положения п. 2 и 3 ст. 59 и ст. 60 Федерального закона «О связи» [8], которыми закреплены обязанности операторов сети связи общего пользования осуществлять отчисления в резерв универсального обслуживания в целях обеспечения возмещения операторам универсального обслуживания

убытков, не соответствующими ст. 10, 35 (ч. 2 и 3), 55 (ч. 3) Конституции Российской Федерации, Конституционный суд РФ указал на обязанность Федерального собрания внести необходимые изменения и дополнения в Федеральный закон «О связи».

Следует отметить, что бездействие участника правотворческого процесса носит негативный, социально-опасный характер, влечет за собой правовые проблемы, препятствующие реализации прав и законных интересов граждан и юридических лиц, что отрицательно сказывается на механизме правового регулирования в целом.

Такое бездействие законодателя существенно отличается от так называемого «квалифицированного молчания». Под упомянутым правовым явлением В.М. Баранов понимает «вполне определенную позицию государственного органа» [1, с. 76], или, отмечает В.В. Лазарев, «отсутствие у законодателя желания регулировать определенные отношения посредством правовой нормы» [6, с. 68]. А.В. Демин характеризует такую ситуацию следующим образом: «в данном случае законодатель именно разговаривает с субъектами права, и поэтому о "молчании" здесь можно говорить лишь условно, понимая под этим особую форму выражения и легализации такого диалога» [3, с. 88]. По нашему мнению, рассматриваемое явление можно отнести к приему юридической техники, связанному с бездействием законодателя. Цель такого приема - использовать для урегулирования определенной сферы общественных отношений наименьшую совокупность нормативно-регулятивных механизмов с высокой степенью нормативной обобщенности. Так называемое «квалифицированное молчание», отличается от бездействия законодателя. Молчание предполагает урегулированность правом общественных отношений. Однако встречаются ситуации, когда рассматриваемые явления сложно отличить одно от другого. Пример такой ситуации - возникновение неизвестных ранее общественных отношений, что диктует создание специального правового регулирования, а регламентация таких отношений отсутствует.

Прием юридической техники, обозначенный как квалифицированное молчание, предопределяет значительные возможности для субъектов законодательной деятельности по упрощению текстов источников права. С другой стороны, это может повлечь опасность непредсказуемого ограничения субъективных прав.

В случае законодательного бездействия в наличии нет правового регулирования данных общественных отношений, результатом негативного воздействия, связанным с законодательным бездействием, является пробел в законе. В то же время наличие квалифицированного молчания оправдывается тем фактом, что общественные отношения нуждаются в правовом регулировании.

Можно дать отрицательную оценку законодательному бездействию как негативному правовому явлению, что предполагает необходимость внедрения совокупности юридических мер, связанных с предотвращением негативных последствий, которые может повлечь законодательное бездействие.

Способом предотвращения бездействия в правотворчестве является обращение в государственные органы и к их должностным лицам, обладающим полномочиями применить к бездействующему законодательному субъекту мер обязывания по принятию законодательного акта определенному вопросу, например обращения в Конституционный суд Российской Федерации. Высший суд конституционного правосудия в процессе рассмотрения запросов и жалоб обладает самостоятельными полномочиями по изменению действующих правовых норм или принятия новых норм. Но сложность использования такого механизма состоит в том, что Конституцией Российской Федерации не предусмотрена возможность обратиться с жалобой на бездействие в сфере законотворческой деятельности.

К основным задачам современной политики в области права, направленной на ликвидацию пробелов и бездействия в праве, отнесем следующие.

1. Необходимо выработать на федеральном уровне эффективные меры конституционно-правовой ответственности. Такая ответственность должна обеспечить выполнение правотворческими органами возложенных на них задач. Механизм конституционно-правовой ответственности следует подкрепить решениями Конституционного суда Российской Федерации, что позволит не допускать ситуаций, когда не исполняется правотворческая обязанность в течение длительного времени.

2. Следует предусмотреть в законодательстве возможность судебного обжалования бездействия законодателя в Конституционном суде Российской Федерации, уставных (конституционных) судах субъектов Федерации.

3. Необходимо законодательно урегулировать на локальном уровне механизм обжалования бездействия органов управления организациями. Проблема заключается в том, что возможность обжалования данных актов должна быть не специальной, как предусмотрено для корпоративных отношений, а общей.

Итак, рассмотренное явление реальной жизни, связанное с бездействием правотворческого органа, предлагаем более точно квалифицировать как неисполнение законодателем предусмотренной законом обязанности по приведению в соответствие с объективной реальностью нормативных правовых актов в целях адекватного правового регулирования определенной области общественных отношений для защиты и охраны интересов личности, и общества. Такое неисполнение обязанностей в виде бездействия имеет крайне отрицательный характер, что влечет необходимость применения надежных правовых мер по его предотвращению.

Список литературы

1. Баранов В.М. «Квалифицированное молчание законодателя» как общеправовой феномен (к вопросу о сущности и сфере функционирования пробелов в праве) // Пробелы в российском законодательстве. - 2008. - № 1. - С. 75-79.

2. Бойко А.И. Преступное бездействие: моногр. - СПб.: Юрид. центр Пресс, 2003. - 320 с.

3. Демин А.В. Неопределенность в налоговом праве и правовые средства ее преодоления. - М., 2013. - 246 с.

4. Есипова И.А. Правовое бездействие: автореф. дис. ... канд. юрид. наук. - Волгоград, 1998. - 27 с.

5. Конституция Российской Федерации (принята всенародным голосованием 12.12.1993) (с учетом поправок, внесенных Законами РФ о поправках к Конституции РФ от 30.12.2008 № 6-ФКЗ, от 30.12.2008 № 7-ФКЗ, от 05.02.2014 № 2-ФКЗ, от 21.07.2014 № 11-ФКЗ) // СЗ РФ. - 04.08.2014. - № 31. - Ст. 4398.

6. Лазарев В.В. Пробелы в праве и пути их устранения. - М., 1974. -

184 с.

7. Морозова Л.А. Теория государства и права. - М., 2002. - 288 с.

8. О связи: федер. закон от 07.07.2003 № 126-ФЗ (ред. от 07.06.2017) // СЗ РФ. - 14.07.2003. - № 28. - Ст. 2895.

9. О форме предоставления мер социальной поддержки по оплате жилого помещения и коммунальных услуг в Санкт-Петербурге (ред. от 28.04.2016): закон Санкт-Петербурга от 20 мая 2009 № 228-45 // Вестн. Законодательного собрания Санкт-Петербурга. - № 12. - 01.06.2009.

10. Панченко В.Ю., Сабиров А.М. Бездействие в правотворчестве // Современное право. - 2015. - № 6. - С. 11-15.

43

11. По делу о проверке конституционности отдельных положений Федерального закона «О связи» в связи с запросом Думы Корякского автономного округа»: постановление Конституционного суда Российской Федерации от 28.02.2006 № 2-П // СЗ РФ. - 13.03.2006. - № 11. - Ст. 1230.

12. По делу о проверке конституционности положений статьи 31.1 Федерального закона «О государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним» в связи с жалобой граждан В. А. Князик и П.Н. Пузырина: постановление Конституционного суда Российской Федерации от 4 июня 2015 г. № 13-п // СЗ РФ. - 15.06.2015. - № 24. - Ст. 3548.

13. По делу по жалобе гражданина Мясникова Валерия Всеволодовича о соответствии Уставу Санкт-Петербурга отдельных положений пункта 10 статьи 3 Закона Санкт-Петербурга от 20 мая 2009 № 228-45 «О форме предоставления мер социальной поддержки по оплате жилого помещения и коммунальных услуг в Санкт-Петербурге»: постановление от 26 февр. 2015 года № 001/15-П [9] // Вестн. Уставного суда Санкт-Петербурга. - 2015. - № 1 (20). - С. 127-133.

14. Трофимов В.В. Правообразование в современном обществе: теоретико-методологический аспект: автореф. дис. ... д-ра юрид. наук. - СПб., 2011. - 50 с.

УДК 347.471

А. А. Михайлик

История формирования и развития гражданского общества в дореволюционной России

В представленной публикации рассматриваются историко-правовые взгляды и представления о возникновении и развитии понятия «гражданское общество» в дореволюционной России. Кратко анализируются подходы к определению данного понятия и его содержания в различные исторические эпохи Российского государства. Исследование различных подходов к содержанию данного понятия в историческом аспекте необходимо, поскольку обогащает современную отечественную правовую доктрину.

The represented publication is devoted to the study of historical and legal views and ideas of the origin and development of the concept of "civil society" in pre-revolutionary Russia. A brief discussion of the approaches to the definition of the concept and its content in different historical periods of the Russian state. The study of different approaches to the content of this concept in historical aspect is necessary because it enriches modern domestic legal doctrine.

Ключевые слова: гражданское общество, государство, государственная власть, личность, права человека и гражданина.

Key words: civil society, state, the power of the state, personality, human rights and citizens.

Гражданское общество невозможно рассматривать без его взаимосвязи с государством, поскольку само государство выступает одной из форм общества, которая, по мнению Г. Еллинека, обусловливая другие его формы, является их продуктом. Понятия «государство» и «гражданское общество» отражают различные стороны жизни общества, которые дополняют друг друга, противостоят друг другу, либо взаимодействуют. Неоднозначное понимание, а следовательно, и активная дискуссия среди представителей правовой, социологической, политической и философской науки сопровождали гражданское общество в России на протяжении всей истории существования данного государственно-правового явления. В настоящее время ситуация не изменилась, но ввиду того, что

© Михайлик А. А., 2017