Прокурорская проверка как гарантия соблюдения законности на стадии возбуждения уголовного дела

О. А Грачёва

ПРОКУРОРСКАЯ ПРОВЕРКА КАК ГАРАНТИЯ СОБЛЮДЕНИЯ ЗАКОННОСТИ НА СТАДИИ ВОЗБУЖДЕНИЯ УГОЛОВНОГО ДЕЛА

Автор отстаивает тезис о том, что стадия возбуждения уголовного дела должна служить барьером, не допускающим необоснованного уголовного преследования человека. Следовательно, существенную роль на данной стадии должен играть прокурор.

Основным способом обеспечения законности выступают прокурорские проверки. Однако отсутствие адекватного правового регулирования надзорных процедур в уголовно-процессуальном законодательстве препятствует их реализации. Значительная часть вопросов регулируется на уровне инструкций. Несистемное регулирование прокурорских проверок, законодательные пробелы и коллизии ведут к серьезному снижению эффективности надзора.

Автор приводит результаты проведенного им анкетирования прокурорских работников. Большинство опрошенных считает, что понятие «прокурорская проверка исполнения закона» следует закрепить в Уголовно-процессуальном кодексе РФ. Также в законодательстве должны быть установлены основания, поводы и пределы прокурорской проверки на стадии возбуждения уголовного дела.

Ключевые слова: прокурор, прокурорский надзор, прокурорская проверка, стадия возбуждения уголовного дела, уголовный процесс, досудебное производство, защита прав личности, правовое регулирование

Конституция Российской Федерации в ст. 2 провозгласила права и свободы человека высшей ценностью. Их соблюдение и защита являются всецело обязанностью государства. Согласно принципам построения правового государства эта обязанность распространяется и на государственные органы, причем во всех сферах правовых отношений. Обозначенный постулат дублируется в большинстве правовых источников. К примеру, он отражен в ст. 6 Уголовно-процессуального кодекса РФ, где впервые закрепилось правозащитное направление уголовного процесса. Здесь реализуется требование ст. 52 Конституции РФ, гарантирующей охрану прав потерпевших от преступлений и обеспечивающей им доступ к правосудию. Из этого следует, что деятельность должностных лиц государства должна приводить именно к результатам, указанным в ч. 1 ст. 6 УПК РФ.

Реализация названных целей начинается уже на одной из первых стадий уголовного процесса - на стадии возбуждения уголовного дела. Для этого необходима правильная организация работы всех правоохранительных органов и должностных лиц, построенная согласно букве закона. Это существенно повлияет на раскрытие преступлений, обеспечит неотвратимость ответственности. Причиной совершения новых преступлений является безнаказанность

за прежние деяния. Нарушение прав граждан происходит из-за отсутствия надлежащих мер по каждому сигналу о преступлении.

К тому же незаконное возбуждение уголовного дела влечет за собой недоверие людей к деятельности правоохранительных органов в целом, подрыв авторитета всего государства. А. Ф. Кони справедливо считал, что «уголовное преследование слишком серьезная вещь, чтобы не вызывать самой тщательной обдуманности; ни последующее оправдание судом, ни даже прекращение дела до предания суду очень часто не могут изгладить материального и нравственного вреда, причиненного человеку поспешным и необоснованным привлечением его к уголовному делу» [Кони 1959: 401].

За прошедшие годы динамика в данном направлении стала отрицательной. Чаще всего (в 76 % случаев) органы следствия и дознания нарушают закон на стадии возбуждения уголовного дела. Так, за 2016 г. только органы прокуратуры выявили более 3,7 млн нарушений, допущенных на этапе приема, регистрации и разрешения сообщений о преступлениях, из них 2698 связаны с необоснованным отказом в приеме или оставлением без регистрации сообщений о преступлениях. Поставлено на учет почти 154 тыс. ранее известных, но по разным причинам неучтенных преступлений. Отменено

РОССИЙСКОЕ право УГОЛОВНЫЙ ПРОЦЕСС И КРИМИНАЛИСТИКА

ОБРАЗОВАНИЕ ПРАКТИКА НАУКА

19 543 постановления о возбуждении уголовного дела1.

Проблема защиты прав граждан на досудебных стадиях уголовного процесса активно обсуждается учеными [Абдул-Кадыров 2015: 62; Агеев 2009; Веретенников 2009; Исламова 2009; Лиходаев 2007; Тетерюк 2011; Чурикова 2015а]. Большинство исследователей самым распространенным нарушением на этапе приема сообщений о преступлениях считают сокрытие преступлений от учета путем фальсификации заявлений и сообщений о нем. Причиной явля-

Стадия возбуждения уголовного дела должна служить своеобразным барьером, призванным оградить лицо от необоснованного уголовного преследования и привлечения к ответственности

ется не только некорректное применение закона, но и несовершенство нормативно-правовой базы. Верным представляется высказывание А. Ю. Чуриковой о том, что «пока решения о возбуждении уголовных дел будут приниматься лицами, прямо либо косвенно заинтересованными в укрывательстве уголовных дел в погоне за „легкой раскрываемостью", ситуация в корне измениться не может» [Чурикова 2015Ь].

Правозащитный потенциал первой стадии уголовного процесса во многом определяет возможность достижения общего назначения уголовного производства на последующих его стадиях. Стадия возбуждения уголовного дела должна служить своеобразным барьером, призванным оградить лицо от необоснованного уголовного преследования и привлечения к ответственности и, как следствие, существенно повышать значение надзора за законностью, обоснованностью и своевременностью принятия и разрешения заявлений и сообщений о преступлениях.

Еще со времени принятия Уголовно-процессуального кодекса РСФСР считается, что задача прокурора в этой стадии - выступать гарантом соблюдения законности при возбуждении уголовного дела и отказе в его возбуждении (ст. 25 УПК). Нельзя не согласиться с А. Б. Ломидзе в том, что «роль прокурора на стадии возбуждения уголовного дела состоит в осуществлении надзора за деятельностью следователя и органа

1 Здесь и далее статистические данные приводятся по источнику: Генеральная прокуратура РФ. Сводный отчет по Российской Федерации по форме НСиД за январь - декабрь 2016 г. // URL: http://genproc.gov. ru/stat/data (дата обращения: 21.02.2017).

дознания по рассмотрению и проверке поступающих сообщений с целью выяснения наличия уголовно-правовых и уголовно-процессуальных предпосылок для возбуждения или отказа в возбуждении уголовного дела» [Ломидзе 2000: 61].

По итогам деятельности органов прокуратуры РФ в досудебном производстве за 2016 г. было отменено около 2,5 млн незаконно вынесенных постановлений об отказе в возбуждении уголовных дел. Это свидетельствует о том, что проведение прокурором проверок на данном этапе имеет особое значение, так как именно в уголовном процессе происходит наиболее острое вторжение в различные области жизни человека. Быстрое реагирование на любое сообщение о совершенном либо готовящемся преступлении, своевременное, всестороннее и полное расследование уголовного дела являются залогом защиты прав потерпевших и привлечения виновных лиц к уголовной ответственности.

Прокурорский надзор на первой стадии уголовного процесса представляет собой деятельность прокурора по проверке законности действий (бездействия) и решений следователя и дознавателя по приему, регистрации и разрешению сообщений о преступлениях, включающую право требовать устранения выявленных нарушений (в том числе путем отмены итоговых решений, принимаемых в данной стадии). Об этом говорится в ст. 37 УПК РФ, определяющей правовой статус прокурора в уголовном процессе. В данной статье указывается, что прокурор уполномочен проверять исполнение требований федерального закона при приеме, регистрации и разрешении сообщений о преступлениях (п. 1 ч. 2), а также истребовать решения следователя или руководителя следственного органа об отказе в возбуждении, приостановлении или прекращении уголовного дела, проверять их законность и обоснованность и принимать по ним решение в соответствии с УПК РФ (п. 51 ч. 2).

Однако сам порядок и формы реализации данных проверок законом не установлены. Фактическое отсутствие порядка осуществления прокурором проверок в стадии возбуждения уголовного дела пытаются компенсировать за счет инструкций, приказов и указаний, что влияет на частое изменение по чьему-либо усмотрению сроков и порядка проведения проверок, которые в этих приказах и указаниях содержатся. Отсутствие системности в регулировании прокурорских проверок, законодательные пробелы и коллизии значительно снижают эффективность надзора.

В. Д. Ломовский и Н. В. Субанова справедливо обращают внимание на необходимость

закрепления понятия, поводов, оснований и пределов прокурорской проверки в законодательстве [Ломовский 1981, 1993; Субанова 2013: 366]. Отсутствие в уголовно-процессуальном законе данных категорий дает возможность поставить, например, доказательственные результаты осуществления прокурором проверок в уголовном процессе под сомнение, руководствуясь ст. 75 УПК РФ о признании доказательств недопустимыми.

С апреля 2015 г. по февраль 2016 г. нами было проведено анкетирование 200 прокурорских работников Саратовской, Пензенской, Волгоградской, Кировской и Ульяновской областей. Большинство прокуроров (73,7 %) считает, что в УПК РФ требуется закрепить понятие «прокурорская проверка исполнения закона» и четко определить ее правовое регулирование (в частности, сроки и способы проведения процедуры). При этом, по мнению 91,2 % опрошенных, необходима единая (унифицированная) форма прокурорских проверок.

К тому же Генеральный прокурор РФ, выделяя данное направление надзора как одно из приоритетных, сосредоточивает внимание

на том, что эффективность надзорной деятельности, повышения качества следствия и предупреждение нарушений уголовно-процессуального законодательства непосредственно связаны с совершенствованием методов и форм прокурорского надзора, оптимизацией взаимодействия прокуроров и следователей следственных органов (см., например: Указание Генеральной прокуратуры РФ и Следственного комитета при прокуратуре РФ от 16 декабря 2008 г. № 272/49/5/206; решение коллегии Генеральной прокуратуры РФ от 25 февраля 2009 г. «Об итогах работы органов прокуратуры за 2008 г. и мерах, направленных на повышение эффективности деятельности по укреплению законности и правопорядка»). Это означает, что регулярное совершенствование методов осуществления прокурорской деятельности на стадии возбуждения уголовного дела является одной из первостепенных задач. В связи с изложенным для действительного обеспечения прокурором законности на начальной стадии уголовного процесса необходимо внести в Уголовно-процессуальный кодекс Российской Федерации соответствующие изменения.

Список литературы

Абдул-Кадыров Ш. М. Осуществление прокурором уголовного преследования и надзора за исполнением законов в досудебном производстве: дис. ... канд. юрид. наук. М.: Акад. Генеральной прокуратуры Рос. Федерации, 2015. 195 с.

Агеев А. Н. Организация прокурорского надзора в стадии возбуждения уголовного дела: авто-реф. дис. . канд. юрид. наук. М.: Ин-т экономики и предпринимательства, 2009. 25 с.

Веретенников Н. В. Обеспечение прокурором законности в стадии возбуждения уголовного дела: автореф. дис. ... канд. юрид. наук. Ростов н/Д, 2009. 26 с.

Исламова Э. Р. Процессуальные полномочия прокурора в стадии возбуждения уголовного дела: дис. ... канд. юрид. наук. Иркутск, Байкальский гос. ун-т экономики и права, 2009. 202 с.

Кони А. Ф. Избранные произведения: в 2 т. М.: Госюриздат, 1959. Т. 2: Воспоминания. 536 с.

Лиходаев Е. Г. Реализация прокурором принципа охраны прав личности на стадии возбуждения уголовного дела: дис. ... канд. юрид. наук. Саратов: Саратовская гос. акад. права, 2007. 211 с.

Ломидзе А. Б. Прокурорский надзор за законностью принимаемых следователем процессуальных решений. М.: Юрлитинформ, 2000. 104 с.

Ломовский В. Д. Прокурорская проверка и вопросы повышения ее эффективности // Вопросы повышения эффективности правосудия по уголовным делам: межвуз. сб. Калининград: Изд-во Калининградского ун-та, 1981. Вып. 9. С. 63-75.

Ломовский В. Д. Прокурорская проверка исполнения законов: учеб. пособие. Тверь: Изд-во Тверского ун-та, 1993. 75 с.

Субанова Н. В. Теоретические и прикладные основы прокурорского надзора за исполнением законов о разрешительной системе: дис. ... канд. юрид. наук. М.: Акад. Генеральной прокуратуры Рос. Федерации, 2013. 462 с.

Тетерюк А. Г. Прокурорский надзор за производством дознания: уголовно-процессуальный и организационный аспекты: автореф. дис. ... канд. юрид. наук. Н. Новгород: Нижегородская акад. МВД России, 2011. 26 с.

Чурикова А. Ю. О деятельности прокурора в досудебном производстве по уголовным делам // Судебная система и гражданское общество России: сб. науч. ст. Саратов: Поволжский ин-т управления им. П. А. Столыпина, 2015а. С. 76-79.

Чурикова А. Ю. Пути совершенствования досудебного производства по уголовным делам // Современное общество и власть. Электронный научный журнал. 2015Ь. № 4. С. 128-134.

Р°ССИЙСКОЕ право УГОЛОВНЫЙ ПРОЦЕСС И КРИМИНАЛИСТИКА

ОБРАЗОВАНИЕ ПРАКТИКА НАУКА

Ольга Алексеевна Грачёва - преподаватель кафедры прокурорского надзора и криминологии Саратовской государственной юридической академии (Саратов). 410056, Российская Федерация, Саратов, ул. Чернышевского, 104. E-mail: Letsik91@mail.ru

Public Prosecutor's Inspection as a Guarantee of Compliance with the Law during Initiation of Criminal Proceedings

The author states that the stage of initiation of criminal proceedings must serve as a barrier for unjustified criminal prosecution. It means that a significant role on this stage belongs to prosecutors.

The primary method of enforcing the law is prosecutors' inspection. However, a lack of appropriate legal regulation of prosecutors' supervision in the Russian legislation on criminal procedure prevents effective application of prosecutors' powers. A lack of systematic regulation of prosecutors' inspection, legislative gaps and collisions result in significant inefficiency of the prosecutors' supervision.

The article sets out the results of the surveys conducted by the author among the employees of prosecutor's offices. The majority of respondents found it necessary to define the «prosecutor's inspection on compliance with law» in the Criminal Procedural Code of the Russian Federation. Also it is essential that the reasons, motives and limits of prosecutors' inspection in the stage of initiation of criminal proceedings are defined in the legislation.

Key words: prosecutor, prosecutor's supervision, public prosecutor's inspection, initiation of criminal proceedings, criminal proceedings, pre-trial proceedings, protection of individual rights

References

Abdul-Kadyrov Sh. M. Osushchestvlenie prokurorom ugolovnogo presledovaniya i nadzora za ispol-neniem zakonov v dosudebnom proizvodstve: dis... kand. yurid. nauk [Exercising Criminal Prosecution and Supervision on Compliance with Law by a Prosecutor in Pre-Trial Proceedings: a candidate of juridical sciences thesis]. Moscow, Akad. General'noi prokuratury Ros. Federacii, 2015. 195 p.

Ageev A. N. Organizatsiya prokurorskogo nadzora v stadii vozbuzhdeniya ugolovnogo dela: avtoref. dis. ... kand. yurid. nauk [Organization of Prosecutors' Supervision During the Stage of Initiation of Criminal Proceedings: a candidate of juridical sciences thesis]. Moscow, In-t ekonomiki i predprinimatel'stva, 2009. 25 p.

Churikova A. Yu. O deyatel'nosti prokurora v dosudebnom proizvodstve po ugolovnym delam [On the Prosecutor's Activity in Pre-Trial Criminal Proceedings]. Sudebnaya sistema i grazhdanskoe obshchestvo Rossii: sb. nauch. st. [The Judicial System and Civil Society in Russia: Compilation of Research Papers], Saratov, Povolzhskii in-t upravleniya im. P. A. Stolypina, 2015a. pp. 76-79.

Churikova A. Yu. Puti sovershenstvovaniya dosudebnogo proizvodstva po ugolovnym delam [The Ways of Improvement of Pre-Trial Criminal Proceedings], Sovremennoe obshchestvo i vlast'. Elektronnyi nauchnyi zhurnal, 2015b, no. 4, pp. 128-134.

Islamova E. R. Protsessual'nye polnomochiya prokurora v stadii vozbuzhdeniya ugolovnogo dela: dis. ... kand. yurid. nauk [Procedural Powers of Prosecutor in the Stage of Initiation of Criminal Proceedings: a candidate of juridical sciences thesis]. Irkutsk, Baikal'skii gos. un-t ekonomiki i prava, 2009. 202 p.

Koni A. F. Izbrannye proizvedeniya: v 2 t. T. 2. Vospominaniya [Selected Works. In 2 vol. Vol. 2 «Memories»]. Moscow, Gosyurizdat, 1959. 536 p.

Likhodaev E. G. Realizatsiya prokurorom printsipa okhrany prav lichnosti na stadii vozbuzhdeniya ugolovnogo dela: dis.... kand. yurid. nauk [Realization of the Principle of Protection of Individual Rights by a Prosecutor in the Stage of Initiation of Criminal Proceedings: a candidate of juridical sciences thesis]. Saratov, Saratovskaya gos. akad. prava, 2007. 211 p.

Lomidze A. B. Prokurorskii nadzor za zakonnost'yu prinimaemykh sledovatelem protsessual'nykh reshenii [Prosecutors' Supervision on Legality of Procedural Decisions Made by an Investigator]. Moscow, Yurlitinform, 2000. 104 p.

Lomovskii V. D. Prokurorskaya proverka i voprosy povysheniya ee effektivnosti [Prosecutors' Inspection and the Issues of Its Enhancement]. Voprosy povysheniya effektivnosti pravosudiya po ugolovnym

delam: mezhvuz. sb. Vyp. 9 [The Issues of Enhancement of Justice on Criminal Cases: an inter-institutional compilation of research papers. Issue 9]. Kaliningrad, Izd-vo Kaliningradskogo un-ta, 1981, pp. 63-75.

Lomovskii V. D. Prokurorskaya proverka ispolneniya zakonov: ucheb. posobie [Prosecutors' Inspection on Compliance with Law: a training manual]. Tver', Izd-vo Tverskogo un-ta, 1993. 75 p.

Subanova N. V. Teoreticheskie i prikladnye osnovy prokurorskogo nadzora za ispolneniem zakonov o razreshitel'noi sisteme: dis. ... kand. yurid. nauk [Theoretical and Practical Grounds of Prosecutors' Supervision on Compliance with the Laws on the Permit System: a doctor of juridical sciences thesis]. Moscow, Akad. General'noi prokuratury Ros. Feteracii, 2013. 462 p.

Teteryuk A. G. Prokurorskii nadzor za proizvodstvom doznaniya: ugolovno-protsessual'nyi i organizatsionnyi aspekty: avtoref. dis. ... kand. yurid. nauk [Prosecutors' Supervision on Proceeding of Inquiry: the Criminal-law and the Organizational Aspects: a candidate of juridical sciences thesis]. Nizhnii Novgorod, Nizhegorodskaya akad. MVD Rossii, 2011. 26 p.

Veretennikov N. V. Obespechenie prokurorom zakonnosti v stadii vozbuzhdeniya ugolovnogo dela: avtoref. dis.... kand.yurid. nauk [Providing Compliance with Law by a Prosecutor in a Stage of Initiation of Criminal Case: a candidate of juridical sciences thesis]. Rostov-na-Donu, 2009. 26 p.

Ol'ga Grachyova - Lecturer of the Department of prosecutorial supervision and criminology at the Saratov State Law Academy (Saratov). 410056, Russian Federation, Saratov, Chernyshevsky str., 104. E-mail: Letsik91@mail.ru

Дата поступления в редакцию / Received: 20.07.2017

Дата принятия решения об опубликовании / Accepted: 01.11.2017