Разграничение полномочий федерального центра и субъектов Российской Федерации в регулировании принципов территориальной организации местного самоуправления

ф

Право

Иван ЛАДИН

разграничение полномочий федерального центра и субъектов рф в регулировании принципов территориальной организации местного самоуправления

Согласно ст. 11 ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» 2003 г. границы муниципальных образований устанавливаются и изменяются в соответствии с вполне определенными и исчерпывающе обозначенными требованиями. Так, указывается, что вся территория субъекта Российской Федерации, за исключением территорий с низкой плотностью населения, разграничивается между поселениями (сельскими и городскими).

В свою очередь территорию поселения составляют исторически сложившиеся земли населенных пунктов, прилегающие к ним земли общего пользования, территории традиционного природопользования населения соответствующего поселения, рекреационные земли, земли для развития поселения. В состав территории поселения входят земли независимо от форм собственности и целевого назначения. В границах городского поселения могут находиться один город или один поселок с прилегающей территорией, а также сельские населенные пункты, не являющиеся муниципальными образованиями.

Входе обсуждения законопроекта об общих принципах организации местного самоуправления выдвигались различные предложения относительно порога численности населения городского поселения (в частности, 50 тыс. жителей, 200 тыс. жителей и более), однако в окончательный текст закона они не попали и этот вопрос остается открытым. Размеры территории поселения устанавливаются с учетом численности его населения. При этом границы поселения, в состав которого входят два и более населенных пунктов, устанавливаются с учетом пешеходной доступности до административного центра сельского поселения и обратно в течение рабочего дня для жителей всех населенных пунктов, входящих в состав поселения, а границы муниципального района — с учетом транспортной доступности до административного центра муниципального района и обратно в течение рабочего дня для жителей всех поселений, входящих в состав муниципального района. Указанные требования в соответствии с законами субъектов Российской Федерации могут не применяться при установлении границ муниципальных районов на территориях с низкой плотностью населения и в труднодоступных местностях. Данные законодательные положения также являются новеллами.

Вместе с тем новый закон хотя и упорядочил определенным образом проблему правового регулирования территориальной организации местного самоуправления, однако остается ряд нерешенных вопросов. Это касается, в частности, нескольких общетеоретических вопросов соотношения административнотерриториального устройства и территориальной организации местного самоуправления. Есть точка зрения, что административно-территориальное деление субъекта Российской Федерации как механизм организаций государственной власти и админист-

ЛАДИН

Иван

Николаевич — Краснодарский университет МВД России

#

03’2008__________________ВЛАСТЬ_________________________69

ративно-территориальное деление как способ организации местного самоуправления могут не совпадать, поскольку преследуют различные цели1.

Однако это весьма спорный момент. И в целом нужно отметить, что проблемы территориальной организации местного самоуправления во многом обусловлены тем, что отсутствует необходимое единство в правовом регулировании вопросов территориального устройства субъектов Российской Федерации. При рассмотрении территориальной организации местного самоуправления важным является вопрос о целесообразности организации двухуровневой системы местного самоуправления. Дело в том, что в федеральном законе «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» от 6 октября 2003 г. он решается однозначно — двухуровневая система местного самоуправления становится обязательной для всех субъектов Российской Федерации и действует на всей территории Российской Федерации. И если ранее эти вопросы могли регулироваться и другими федеральными законами, то теперь все сосредоточивается в одном акте. Одной из причин усиления федерального участия в правовом регулировании организации местного самоуправления послужили серьезные пробелы в нормативной базе о местном самоуправлении. И хотя субъекты Российской Федерации сохранили некоторые свои полномочия, их участие в нормативном решении многих вопросов местного самоуправления теперь не предусмотрено. Таким образом, содержание общих принципов организации местного самоуправления, находящихся согласно Конституции РФ в совместном ведении Российской Федерации и ее субъектов, в новом законе выглядит иначе, чем в прежнем. Их «федеральная составляющая» в большей степени, чем прежде, перевешивает «региональную»2.

Федеральный законодатель взял на себя решение вопросов, многие из которых уже апробированы в региональ-

1 Берг О. В. Разграничение государственной власти и местного самоуправления: организационные и территориальные аспекты. Журнал российского права. 2001, № 4, стр. 23

2 Черкасов В. А. Территориальная организация местного самоуправления в субъектах Российской Федерации. Дисс. канд. юрид. наук. М., 2006, стр.

103

ном законодательстве, и с принятием ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» 2003 г. существенно изменилась система всех правовых актов о местном самоуправлении. Смысл этих изменений состоит в том, чтобы повысить эффективность деятельности органов местного самоуправления в решении вопросов местного значения и осуществлении отдельных государственных полномочий, привести нормативную модель местного самоуправления в соответствие с общественной практикой. Вместе с тем, как представляется, федеральный законодатель занял излишне жесткую позицию, не допуская вариантов территориального устройства субъектов РФ в зависимости от местных условий.

В развитие федерального закона на уровне субъектов Федерации издавались законы, в которых определялись территориальные принципы организации местного самоуправления. Обычно это делалось в рамках законов о местном самоуправлении. Так, в Краснодарском крае в 2004 г. был принят закон «О местном самоуправлении в Краснодарском крае»3. Здесь, в частности, устанавливается, что местное самоуправление осуществляется на всей территории Краснодарского края в городских, сельских поселениях, муниципальных районах, городских округах. Границы территорий муниципальных образований устанавливаются и изменяются законами Краснодарского края в соответствии с требованиями, предусмотренными статьями 11 — 13 федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации».

Еще одним существенным полномочием субъекта Российской Федерации является также первоначальное наделение населенных пунктов определенным муниципально-правовым статусом.

Вместе с тем практика показывает, что первоначальное определение муниципально-правового статуса населенных пунктов на основе федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» 2003 г. не всегда осуществля-

3 О местном самоуправлении в Краснодарском крае. Закон Краснодарского края от 07.06.2004 № 717-КЗ (ред. от 04.07.2006). Справочно-правая система «Консультант+», 2007, июль

ф

70_______________________ВЛАСТЬ___________________03’2008

лось с учетом сложившихся исторических, культурных и иных условий. Одна из причин этого заключалась в том, что приблизившись к разграничению института административно-территориального устройства как института организации государственной власти и института территориального устройства местного самоуправления как института организации муниципальной власти, ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» 2003 г. оставил неясность в том, на каком уровне должны быть определены базовые территориальные категории обоих институтов, в частности, какие органы государственной власти — федеральные или региональные — должны разграничить понятия сельского и городского населенных пунктов и какие признаки следует положить в основу такого разграничения, а также в решение вопросов о том, по каким критериям отдельные поселки включать в составы городских округов или предоставить им статус самостоятельного муниципального образования. А ведь окончательное прояснение соотношения административно-территориального деления субъекта Федерации и муниципального территориального устройства невозможно без применения единого понятийного аппарата того и другого на федеральном уровне1.

В литературе справедливо отмечается, что соответственно изменения, вносимые в территориальную организацию местного самоуправления, не должны нарушать структуру данной организации, осуществляться с соблюдением основных начал регулирования территориальной основы местного самоуправления. Кроме того, при изменении границ территорий, в которых осуществляется местное самоуправление, должен соблюдаться конституционный принцип учета мнения населения соответствующих территорий. При этом важнейшее значение при определе-

1 Васильев В. И. Государственная власть и местное самоуправление: продолжение спора. Конституционные и законодательные основы местного самоуправления в Российской Федерации. М., 2004, стр. 11

нии границ территорий сельских и городских поселений станут играть оценочные критерии и принципы, на основе которых субъекты Российской Федерации установят границы муниципальных образований. В частности, именно в сфере ведения субъектов Российской Федерации будет находиться решение таких вопросов, как установление площади поселений и районов в малонаселенных территориях будет осуществляться субъектами Российской Федерации, также исходя из следующего важнейшего дополнительного условия: в границы района войдут территории всех поселений, за исключением территорий городских округов, а также межселенных территорий; включение в состав городского поселения либо в состав сельских поселений (а значит, и в состав территории районов) сельских населенных пунктов численностью населения менее 3 тыс. человек.

Изложенное дает основание полагать, что при разграничении полномочий федеральных органов государственной власти и органов государственной власти субъектов Российской Федерации в сфере территориальной организации субъектов Российской Федерации следует учитывать важность того или иного элемента территориального устройства, его место в общей системе территориальной организации Российской Федерации. Федеральное регулирование должно охватывать наиболее важные вопросы территориальной организации субъектов Российской Федерации, имеющие общегосударственное значение, такие, как определение критериев отнесения территории к категории поселения — базового, первичного элемента территориальной организации государства, определение порядка формирования уровня территориальной организации субъекта Российской Федерации, являющегося базовым для организации деятельности федеральных государственных органов в субъекте Российской Федерации. Остальные вопросы, в том числе определение уровней системы муниципальных образований, должны решаться на уровне субъектов Российской Федерации.