О реализации нормоконтроля органами конституционной юрисдикции субъектов Российской Федерации

Константин ИШЕКОВ

О РЕАЛИЗАЦИИ НОРМОКОНТРОЛЯ ОРГАНАМИ КОНСТИТУЦИОННОЙ ЮРИСДИКЦИИ СУБЪЕКТОВ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ

В центре настоящего исследования находятся понятие, виды и направления нормативного контроля, осуществляемого конституционными (уставными) судами субъектов Российской Федерации. Определены и проанализированы пределы компетенции региональных судов конституционной юрисдикции по проверке нормативных правовых актов на соответствие конституциям и уставам регионов.

The article focuses on the concept and types of regulatory control exercised by the constitutional (authorized) courts of the subjects of the Russian Federation. The author defines and analyzes terms of reference of regional courts of the constitutional jurisdiction in attesting of correspondence of standard legal acts to regional constitutions and regulations.

Ключевые слова:

реализация конституции (устава), судебный нормоконтропь, конституционные (уставные) суды, субъекты Российской Федерации; realization of constitution (regulation), legal control over regulations, constitutional (authorized) courts, subjects of Russian Federation.

ИШЕКОВ Константин Анатольевич — к.ю.н., доцент кафедры

конституционного права Поволжской академии государственной службы им.

П.А. Столыпина ishekov77@mail.ru

Конституционный контроль в России осуществляется органами, относящимися к различным ветвям государственной власти (законодательной, исполнительной и судебной). Наряду с иными органами государственной власти, конституционный нормоконтроль в Российской Федерации и ее субъектах может быть реализован судами конституционной юрисдикции. Чаще всего судебный конституционный контроль принято рассматривать с позиций функционального аспекта государственной власти. Под этим понятием подразумевают официальную деятельность специально уполномоченного Конституцией и развивающими ее иными актами органа (органов), которая осуществляется посредством особой процедуры в целях защиты основ конституционного строя, основных прав и свобод человека и гражданина, обеспечения верховенства и прямого действия Конституции на всей территории Российской Федерации, предупреждения существования в правовой системе неконституционных актов, толкования Конституции и пр.1

Судебный нормоконтроль может быть как абстрактным, т.е. не связанным с рассмотрением конкретного дела, так и конкретным — при выявлении несоответствия федеральных, региональных и местных правовых актов Конституции РФ, федеральному законодательству, конституциям или уставам субъектов Федерации при разрешении дел в порядке гражданского, административного или уголовного судопроизводства2. Абстрактный нормоконтроль — это область конституционного судопроизводства, а конкретный нормоконтроль — сфера других видов судопроизводства.

В российских регионах реализацией абстрактного нормоконтроля занимаются конституционные (уставные) суды субъектов федерации. Результатом их деятельности в ряде случаев является утрата юридической силы теми нормативными актами, которые были признаны

1 Эбзеев Б.С. Конституция. Правовое государство. Конституционный суд. — М. : Закон и право, ЮНИТИ, 1997, с. 113-114.

2 Постановление Конституционного суда РФ от 16 июня 1998 г. № 19-П по делу о толковании отдельных положений статей 125, 126 и 127 Конституции Российской Федерации // СЗ РФ, 1998, № 25, ст. 3004.

118

ВЛАСТЬ

2 01 0' 11

конституционным либо уставным судом противоречащими основному закону субъекта. Значимость абстрактного нормоконт-роля в деле поддержания равновесия властей трудно переоценить. Вступая во взаимодействие с иными органами публичной власти, наделенными правотворческими полномочиями, конституционные (уставные) суды субъектов посредством осуществления судебного нормоконтроля устанавливают своего рода пределы правотворчества. При этом в их арсенале находятся серьезные рычаги воздействия на иных участников правотворческой деятельности. Решения конституционных (уставных) судов носят императивный (общеобязательный) характер.

При организации контроля правотворческой деятельности иных государственных органов суды регионального уровня берут за основу конституцию или устав субъекта Федерации. В том случае, если решение конституционного (уставного) суда субъекта основывается на норме регионального основного закона, признанной Конституционным судом России противоречащей Конституции России, оно должно быть пересмотрено.

Следует отметить, что в настоящее время действующее законодательство (п. 4 ст. 27 федерального конституционного закона «О судебной системе Российской Федерации») не предполагает пересмотр итоговых решений конституционных (уставных) судов, принятых в рамках их полномочий. Вместе с тем в некоторых случаях ревизия судебных актов регионального уровня просто необходима. Не лишены оснований предложения, направленные на обеспечение единства конституционной юстиции. В частности, предлагается образовать двухзвенную систему конституционного правосудия, первое звено которой будет расположено на уровне субъектов федерации. Высшей инстанцией по отношению к конституционным (уставным) судам субъектов будет являться Конституционный суд России. Надо отметить, что внедрение указанной системы судебных органов имеет серьезные преграды, связанные с переработкой многих законодательных норм высшего порядка. Кроме того, потребуется разработка механизма пересмотра судебных решений региональных конституционных и уставных судов.

Пункт 3 ст. 27 федерального конституционного закона «О судебной системе

Российской Федерации» определяет, что конституционный (уставный) суд субъекта рассматривает вопросы своей компетенции в порядке, установленном региональным законом. В связи с этим не исключено, что в законе субъекта может быть зафиксировано право конституционного или уставного суда, вынесшего первоначальное решение, подвергнуть его аутентичному пересмотру.

В плане обеспечения организационной и функциональной автономии конституционного (уставного) суда не менее важен вопрос о пределах его компетенции. Из содержания ст. 85 федерального конституционного закона «О Конституционном суде Российской Федерации»1 следует, что федеральный Конституционный суд не вправе рассматривать дела о проверке конституционности нормативно-правовых актов, принятых по вопросам исключительной компетенции субъектов федерации. В свою очередь, конституционные (уставные) суды субъектов федерации не имеют права осуществлять нормоконтроль в отношении актов, проверка конституционности которых входит в компетенцию федерального органа конституционного контроля. В то же время Конституция России допускает принятие законов по вопросам совместного ведения.

Особый вопрос - к чьей компетенции относится рассмотрение дел о соответствии конституции или уставу региональных и муниципальных нормативно-правовых актов в тех субъектах, где конституционные (уставные) суды еще не созданы или вообще не предусмотрены региональным основным законом. В федеральном законодательстве правила отправления конституционного правосудия в таких условиях не определены. По верному замечанию Н.В. Витрука, в постановлении Конституционного суда Российской Федерации от 16 июня 1998 г. не снята неопределенность относительно того, могут ли признавать нормативные акты (законы и др.) субъектов Российской Федерации не соответствующими их конституциям (уставам) и, следовательно, теряющими юридическую силу лишь органы конституционного судопроизводства (под кото-

1 Федеральный конституционный закон «О Конституционном суде Российской Федерации» от 21 июля 1994 г. № 1-ФКЗ в ред. от 2 июня 2009 г. // СЗ РФ, 1994, № 13, ст. 1447 ; 2009, № 23, ст. 2754.

рыми подразумеваются только конституционные [уставные] суды или суды общей юрисдикции, которые могут быть наделены конституциями [уставами] субъектов Российской Федерации таким полномочием и осуществлять его в форме особого, конституционного судопроизводства путем создания и функционирования конституционных [уставных] коллегий [палат] в судах общей юрисдикции)1.

Интересен германский опыт решения проблемы. Во всех землях ФРГ, кроме одной (Шлезвиг-Гольштейн), созданы свои конституционные суды. Земля Шлезвиг-Гольштейн передала свои полномочия по отправлению конституционного правосудия федеральному Конституционному суду. Думается, что и в России в период формирования региональных органов конституционной юстиции полномочия по реализации конституционного (уставного) нормоконтроля может осуществлять федеральный Конституционный суд. Соответствующий порядок регламентации нормоконтроля следует отразить в разделе о переходных положениях федеральных конституционных законов «О судебной системе Российской Федерации» и «О Конституционном суде Российской Федерации», которые могли бы действовать до момента принятия и вступления в силу обновленного федерального закона об общих принципах организации органов государственной власти субъектов Российской Федерации. Главное, чтобы временные горизонты образования региональных конституционных и уставных судов были обозримыми.

Традиционным направлением контрольной деятельности конституционных (уставных) судов является осуществление последующего нормоконтроля. В то же время в Республике Саха (Якутия) поддержана идея наделения республиканского Конституционного суда правом реализации предварительного нормативного контроля законов о внесении изменений и дополнений в Конституцию (Основной закон) Республики Саха (Якутия). Предварительный нормоконтроль, осуществляемый с точки зрения соблюдения законодательной процедуры, представля-

ет собой дополнительную гарантию стабильного функционирования механизма сдержек и противовесов.

В литературе приводятся различные аргументы «за» и «против» введения данного вида судебного контроля. Отметим, что возможность его осуществления конституционными (уставными) судами субъектов не нашла повсеместного одобрения2. Думается, что сомнения базируются на представлении о суде как правоприменительном органе. Однако современное понимание концепции разделения властей не исключает возможность участия судов (прежде всего, конституционной юрисдикции) в процессе правотворчества. В связи с этим есть веские основания утверждать, что идею предварительного контроля как одного из видов судебного нормоконтроля не следует отрицать полностью. Вторжение же в законодательную деятельность посредством дачи судом императивных указаний парламенту нельзя признать допустимым.

Резюмируя изложенное, отметим, что на сегодняшний день сложилась такая ситуация, при которой фактическая реализация конституций и уставов посредством абстрактного нормоконтроля в большинстве субъектов затруднена или невозможна в полном масштабе. Основная причина тому - отсутствие конституционных (уставных) судов в каждом субъекте Российской Федерации. По сведениям Конституционного суда Российской Федерации, только в 17 российских регионах образованы органы конституционной юстиции (конституционные суды действуют в 14 республиках в составе России, уставные суды — в 2 российских областях и 1 городе федерального значения). Очевидно, что конституционные (уставные) суды по своей природе и правовому положению находятся в одном ряду с органами законодательной и исполнительной власти. Поэтому представляется возможным отразить общие принципы их организации и деятельности в федеральном законе и закрепить в императивном порядке необходимость их повсеместного учреждения.

1 Особое мнение судьи Конституционного суда 2 Кряжков В. А. Проблемы становле-РФ Н.В. Витрука по делу о толковании отдельных ния конституционной юстиции субъектов

положений статей 125, 126 и 127 Конституции Российской Федерации : материалы круглого

Российской Федерации // СЗ РФ, 1998, № 25, стола // Государство и право, 2000, № 5, с. 100

ст. 3004. (Выступление Т.Я. Хабриевой).