Территориальное устройство стран БРИКС: сравнительный обзор

ТЕРРИТОРИАЛЬНОЕ УСТРОЙСТВО СТРАН БРИКС: СРАВНИТЕЛЬНЫЙ ОБЗОР*

АРТУР НИКОЛАЕВИЧ МОЧАЛОВ

Кандидат юридических наук,

доцент кафедры конституционного права

Уральского государственного юридического университета,

главный редактор журнала «Российское право: образование, практика, наука»,

e-mail: artur.mochalov@usla.ru

Рассматриваются конституционные основы организации государственной территории в Бразилии, России, Индии, Китае и Южно-Африканской Республике. Особое внимание уделяется влиянию этнического состава населения на территориальное устройство каждой из этих стран. На основе сравнительного анализа автор выделяет три подхода к структурированию государственной территории в контексте этнического многообразия.

The constitutional grounds of territorial structures of Brazil, Russia, India, China and South Africa are discussed in the article. The special attention is paid to the influence of ethnic composition of population on territorial structures of these states. On the base of the comparative study the author defines three approaches to organization of a state territory in the context of ethnic diversity.

Ключевые слова: территориальное устройство, государственное устройство, государственная территория, федерация, автономия, БРИКС, этническое многообразие

Key words: territorial structure, structure of a state, state territory, federation, autonomy, BRICS, ethnic diversity

Исследование территориального устройства стран БРИКС (Бразилии, России, Индии, Китая, Южно-Африканской Республики) имеет большой познавательный потенциал. С одной стороны, политико-территориальное деление каждой из них демонстрирует разные подходы к организации государственной территории, в частности в контексте сложной этнической структуры населения всех пяти стран. С другой стороны, в территориальном устройстве указанных государств мы можем выделить ряд общих черт, позволяющих провести сравнительный анализ.

Во-первых, Бразилия, Индия и Россия в соответствии с их конституциями являются федерациями. ЮАР также обладает выраженными федеративными чертами, что позволяет некоторым исследователям рассматривать территориальное устройство этой страны как близкое к федеративному. Унитарным государством является лишь Китайская Народная Республика, но унитаризм в данном случае тоже сложно

* Статья написана в рамках исследования, выполняемого за счет средств гранта Президента Российской Федерации для государственной поддержки молодых российских ученых - кандидатов наук МК-8057.2016.6.

назвать «классическим»: практически две трети территории страны занимают национально-территориальные автономии, привносящие в территориальную организацию КНР некоторые элементы федерализма (например, разграничение законодательной компетенции).

Во-вторых, в территориальном устройстве всех стран БРИКС можно обнаружить влияние этнического, культурного и языкового многообразия и национального состава населения. В каждом государстве такое влияние проявляется по-своему, что делает его сравнительное изучение еще более привлекательным.

В-третьих, общим для всех стран БРИКС является наличие отчетливых признаков асимметрии в их территориальном устройстве. Речь идет не столько о юридической асимметрии (так, формально все штаты Бразилии имеют одинаковый статус; принцип равноправия субъектов заложен и в основу федеративного устройства России), сколько о существенных различиях в социально-демографической структуре населения и уровне экономического развития разных регионов одного государства. Эти различия обусловливают асимметрию фактического статуса регионов.

ОБРАЗОВАНИЕ ПРАКТИКА НАУКА

В данной статье большое внимание будет уделено главной характеристике территориального устройства государства - составу государственной территории, ее разделению на части.

Как было отмечено, территории России, Бразилии и Индии включают в себя территории субъектов соответствующей федерации. В России таких субъектов 85, в Индии - 29, в Бразилии - 26.

Особенность России заключается в том, что на субъекты Федерации разделена вся ее сухопутная территория (в отличие от внутренних вод и территориального моря, которые, как следует из ст. 67 Конституции РФ, являются федеральными территориями). В Индии и Бразилии федеральными территориями могут быть не только ненаселенные водные пространства, но и некоторые публично-территориальные единицы, расположенные на суше. Так, в Бразилии не может считаться частью какого-либо штата федеральный округ, в границах которо-

Общим для всех стран БРИКС является наличие отчетливых признаков асимметрии в их территориальном устройстве

го находится столица государства г. Бразилиа (ст. 32 Конституции Бразилии). Статья 33 Конституции Бразилии предусматривает возможность образования федеральных территорий (таковые существовали до принятия Конституции 1988 г., но в настоящее время отсутствуют). Столица Индии тоже располагается на федеральной территории - в Национальном столичном округе Дели. Помимо этого, Приложение 1 к Конституции Индии перечисляет ряд союзных территорий (Пудучерри, Лакшад-вип и др.).

Наибольшая степень симметрии из трех рассматриваемых федераций присуща Бразилии. Тем не менее в ее составе допускается существование федеральных территорий (то, что В. Е. Чиркин называет «асимметрией несубъектов»1), а ее штаты сильно различаются по уровню экономического развития и расовому составу населения. Так, экономические показатели штатов на юге и юго-востоке страны (Сан-Паулу, Санта-Катарина и др.) в разы превышают показатели северных и северо-восточных штатов (Баия, Алагоас и др.)2. При этом большая часть южных штатов населена преимущественно потомками европейских иммигрантов, а значительную часть населения штатов на северо-востоке составляют мулаты и афробра-зильцы.

Конституционная симметрия в Бразилии свойственна не только штатам, но и муниципиям, которые согласно Конституции являются «нижним» уровнем федеративной системы и наряду со штатами и федеральным центром участвуют в разграничении законодательной компетенции. Известную долю асимметрии сюда привносит наличие федерального столичного округа, деление которого на муниципии в соответствии со ст. 32 Конституции запрещено. Федеральный округ обладает законодательной компетенцией, присущей как штатам, так и муниципиям.

Признаками симметрии обладает и Российская Федерация. Согласно ст. 5 Конституции РФ все субъекты Федерации равноправны. В то же время ст. 5 и 65 Конституции РФ называют шесть видов субъектов (республики, края, области, города федерального значения, автономные округа, автономная область), а ст. 66 и 68 говорят о том, что статус субъекта Федерации зависит от его вида. Такие различия наблюдаются, в частности, в отношении республик - субъектов Федерации, образованных по национальному признаку в качестве формы самоопределения соответствующего народа, исторически проживающего на данной территории. Республики могут устанавливать свои государственные языки наряду с русским, имеют право принимать свои учредительные документы - конституции - любым демократическим способом (в то время как в остальных субъектах Федерации учредительные акты, называемые уставами, могут приниматься исключительно региональными законодательными органами). Выраженными отличиями обладают и автономные округа - субъекты Федерации, образованные в местах традиционного проживания коренных народов Севера, Сибири и Дальнего Востока. Из четырех автономных округов три - Ненецкий, Ханты-Мансийский и Ямало-Ненецкий - фактически вынуждены делить власть с более крупным субъектом Федерации - областью (ранее -краем), в состав которой они входят, даже при том, что, по мнению Конституционного Суда РФ, подобное положение ни в коей мере не умаляет действия принципа равноправия субъектов РФ3. В связи с этим Российскую Федерацию все же следует рассматривать скорее как асимметричную, нежели симметричную.

Асимметрия в российском федерализме, как видно из приведенных пояснений, во многом обусловлена неоднородной этнотерритори-альной структурой населения страны. Это характерно и для Индии, но с оговоркой, что на первый план в ней выходит не столько этническая, сколько языковая, религиозная и кастовая

идентичность. Каждый штат может устанавливать свои официальные языки наряду с хинди и английским (ст. 345 Конституции Индии). Кроме того, отдельные штаты на севере страны (в силу этноконфессионального состава населения и исторических особенностей развития и вхождения в состав Федерации) обладают особым конституционно-правовым статусом4. Так, в штате Джамму и Кашмир есть своя конституция (другие субъекты индийской федерации не имеют собственных учредительных актов), а его губернатор избирается законодательным органом штата (главы остальных штатов назначаются Президентом Республики). В соответствии со ст. 370 Конституции Индии полномочия союзного Парламента по изданию законов в отношении штата Джамму и Кашмир ограничены перечнем, содержащимся в специальном документе о присоединении данного штата, а расширение перечня допускается на основании указа Президента страны и только с согласия правительства штата.

Субъектами Федерации с особым статусом являются и штаты в северо-восточной части Индии. Значительную часть их населения составляют «списочные племена» (коренные народы, которые во многом сохранили традиционный племенной уклад и в отношении которых конституционное законодательство предусматривает специальные меры защиты) и народности, обладающие выраженной этнической идентичностью. К таким штатам относятся Ассам, Нагаленд, Сикким и Аруначал-Прадеш. Например, особенности статуса штата Нагаленд перечислены в ст. 371А Конституции Индии. В частности, в его пределах ограничено действие федерального законодательства в отношении религиозных и социальных обычаев племени нага, его обычного права и судопроизводства и по некоторым другим вопросам до тех пор, пока Законодательное собрание Нагаленда не примет соответствующего решения о возможности применения таких союзных актов.

Кроме того, в границах штатов Ассам, Мегхалая, Трипура и Мизорам существуют территории с особым конституционным статусом - так называемые автономные округа, обладающие законодательной автономией. В пределах автономных округов акты, принятые законодательным органом соответствующего штата, часто имеют ограниченное применение. Также Конституция Индии допускает возможность образования в пределах Ассама особого автономного штата, статус которого должен в этом случае определяться союзным законом.

Территориальное устройство Южно-Африканской Республики обладает выраженными федеративными чертами. Несмотря на то что

Конституция ЮАР не закрепляет за данным государством статус федеративного, предусмотренные в ней механизмы политико-территориального деления и разграничения компетенции все же приближают ЮАР к классическим федерациям. Она разделена на девять провинций, обладающих учредительной властью (правом принимать собственные конституции) и законодательными полномочиями. В отличие от «регионалистских» государств (в частности, Испании и Италии), в которых учредительные акты территориальных единиц имеют статус общегосударственных законов и принимаются национальным парламентом (а не региональным законодательным органом), в ЮАР конституции провинций по форме и по юридической силе являются актами именно провинций: согласно ст. 142 Конституции ЮАР они принимаются провинциальными законодательными собраниями и подписываются премьерами провинций. Участие центральных органов власти в этом процессе проявляется только в процедуре «сертификации» провинциальных конституций, осуществляемой Конституционным судом ЮАР. В процессе сертификации Конституционный суд проверяет соблюдение установленной Конституцией Республики процедуры принятия конституции провинции и соответствие ее содержания требованиям, предусмотренным ст. 143 Конституции ЮАР.

Наличие у составных частей государства права самостоятельно разрабатывать и принимать собственные конституции характерно в большей степени именно для федераций, а не унитарных государств.

Территориальное деление ЮАР, как и Бразилии, формально не носит этнического характера, однако различия в этническом составе населения провинций присутствуют. Так, в восточной части страны (провинции Лимпопо, Квазулу-Наталь, Мпумаланга) в структуре населения доминируют представители африканских этнических групп, а в западных провинциях Северный Кейп и Западный Кейп преобладают метисы (потомки людей, рожденных в смешанных европейско-африканских браках). В связи с этим различаются и доминирующие языки: на западе это африкаанс (произошедший от нидерландского языка, завезенного сюда европейскими колонистами), на востоке - традиционные африканские языки (северный сото, тсонга, зулу и др.). Статья 6 Конституции ЮАР называет 11 официальных языков, каждый из которых может употребляться национальным правительством и провинциальными правительствами «с учетом использования, практичности, расходов, региональных условий, баланса потребностей и преимуществ населения

ОБРАЗОВАНИЕ ПРАКТИКА НАУКА

в целом или в отдельной провинции». Причем правительство (как центральное, так и провинциальное) должно использовать по меньшей мере два официальных языка.

Этнический и языковой фактор прослеживается и в организации государственной территории КНР. Хотя это унитарное государство, многонациональный состав населения закреплен как одна из конституционных характеристик территориального устройства Китая. Во введении к Конституции Республика провозглашается «единым многонациональным государством, созданным общими усилиями народов различных национальностей всей страны» на основе «социалистических национальных отношений равенства».

По меньшей мере в трех странах БРИКС (Россия, Индия, КНР) этническая структура населения отражена в территориальном устройстве

Территориальное деление КНР является многоуровневым. В силу ст. 30 Конституции Китай делится на провинции, автономные районы и города центрального подчинения - территориальные единицы «верхнего», или провинциального, уровня. В составе провинций и автономных районов могут быть округа, городские округа и автономные округа - территориальные единицы окружного уровня. В их составе, в свою очередь, выделяются территориальные единицы уездного и районного уровня - уезды, автономные уезды (в автономном районе Внутренняя Монголия - соответственно хошуны и автономные хошуны), а в городах -районы городского подчинения. Внутри уездов есть еще более мелкие территориальные единицы - волости, национальные волости (во Внутренней Монголии - сомоны и национальные сомоны), а также районы уездного подчинения, поселки и национальные поселки. Наконец, самой мелкой территориальной единицей в составе волостей являются деревни. Данная схема территориального деления не универсальна: в разных частях страны она может дополняться специфическими видами территориальных единиц, не перечисленными выше.

Как видим, на провинциальном, окружном и уездном уровнях присутствуют особые виды территориальных единиц, обладающих автономным статусом. Так, наряду с 22 провинциями в составе КНР выделены пять автономных районов (Гуанси-Чжуаньский, Нинься-Хуэй-ский, Синьцзян-Уйгурский, Тибетский, а также Внутренняя Монголия). В общей сложности с

учетом автономных округов и автономных уездов (которые могут быть образованы в составе провинций или в составе автономных районов) в территориальной структуре Республики насчитывается 155 автономных территориальных единиц (национально-территориальных автономий).

Автономные единицы в Китае образованы на территориях, являющихся местами исторического проживания национальных меньшинств (официально на территории Китая признано существование 55 национальных меньшинств). Несмотря на то что свыше 90 % населения Китая составляют этнические ханьцы, места проживания меньшинств составляют значительную часть территории страны5. Выраженная асимметрия этнотерриториальной структуры КНР обусловила необходимость выработки конституционных механизмов национальной политики, центральное место среди которых занимает национально-территориальная автономия.

Органы власти национально-территориальных автономий обладают некоторой самостоятельностью в нормативно-правовом регулировании отдельных вопросов (например, в сфере языка, культуры, образования). Согласно ст. 116 Конституции КНР собрания народных представителей автономных образований могут принимать положения об автономии и другие «отдельные положения». Данные нормативные правовые акты, однако, вступают в силу только после их утверждения Постоянным комитетом Всекитайского собрания народных представителей (в отношении автономных районов) или собраниями народных представителей провинций или автономных районов (в отношении автономных округов и автономных уездов).

Таким образом, по меньшей мере в трех странах БРИКС (Россия, Индия, КНР) этническая структура населения отражена в территориальном устройстве. В Бразилии и ЮАР этнический, расовый и языковой состав населения прямо не влияет на конституционный статус политико-территориальных единиц, хотя и сказывается на особенностях их фактического статуса. Впрочем, это не означает, что в данных странах не используются территориальные механизмы для управления этническим многообразием.

Например, ст. 231 Конституции Бразилии провозглашает неотъемлемое право индейцев (коренных народов, ведущих традиционный образ жизни) на издавна занимаемые ими земли. В Бразилии зарегистрировано более семисот таких земель, в границах которых запрещается проживание неиндейского населения и осуществление им какой-либо хозяйственной деятельности (за исключением добычи минеральных ресурсов и использования источников энергии). Границы этих земель устанавливают-

ся специальным декретом Президента Республики. Их совокупная площадь достигает 14 % всей площади территории страны.

В то же время индейские земли в Бразилии предназначены исключительно для ведения коренным населением традиционной хозяйственной деятельности и не рассматриваются как публично-территориальные единицы. Их существование не связано с реализацией коренными народами права на самоопределение и не предполагает признания юрисдикции традиционных институтов самоуправления индейцев. Общинам индейцев принадлежит вещное право пользования исконными землями (собственником земель в силу ст. 20 Конституции является государство в лице федерального центра), но не политические права в отношении соответствующих территорий6. В частности, Конституция Бразилии (в отличие, к примеру, от Конституции Индии) ничего не говорит ни о территориальном самоуправлении коренных народов в пределах своих исконных земель, ни о признании их обычного права, равно как не устанавливает каких-либо изъятий из действия федерального, регионального и муниципального законодательства в отношении таких земель. Впрочем, с учетом ст. 33 Конституции Бразилии, допускающей образование федеральных территорий, в будущем не исключено создание на базе индейских земель соответствующих публично-территориальных единиц.

На основе проведенного анализа можно выделить несколько подходов к территориальному устройству государства в контексте этнического многообразия в странах БРИКС.

Первый подход используется в России и частично - в Индии: этнический (а также этнолингвистический и этноконфессиональный) фактор может быть положен в основу выделения одного или нескольких субъектов федерации. Территорию субъекта может составлять часть государства, рассматриваемая той или иной «титульной» этнической, этнолингвистической или этноконфессиональной группой как историческая территория исконного проживания и элемент групповой идентичности. Представители данной группы могут составлять большинство населения субъекта. В России по такому принципу образованы республики и, с известными оговорками, автономные округа и автономная область. В Индии это штаты, расположенные на северо-востоке страны (Нагаленд, Мизорам и др.), а также те штаты, значительная часть населения которых обладает выраженной этноконфессиональной и этнолингвистической идентичностью, совпадающей с региональной идентичностью (Джамму и Кашмир, Андхра-Прадеш, Гуджарат и др.).

Второй подход заключается в образовании в местах проживания национальных меньшинств автономных территориальных единиц. Территориальная автономия в данном случае может существовать в составе унитарного государства (КНР) или внутри субъектов федеративного государства (автономные округа в ряде индийских штатов). В Китае территориальная автономия используется как универсальный механизм, применяемый в отношении всех национальных меньшинств, а в Индии автономные округа образуются в местах исконного проживания коренных народов на северо-востоке страны. Признаки такого подхода мы можем обнаружить и в устройстве автономных округов в Российской Федерации: они (за исключением Чукотского) образованы в местах исторического проживания коренных народов и входят в состав более крупного субъекта Федерации, разделяя с ним законодательную и исполнительную компетенции. Однако в отличие от Индии, где автономные округа не рассматриваются в качестве субъектов Федерации, автономные округа в России - субъекты Федерации, равноправные с другими субъектами. Фактически, если говорить о конституционном статусе автономных округов в России, то можно утверждать, что грань между первым и вторым подходом стирается.

Третий подход характерен для Бразилии (с некоторыми оговорками - и для ЮАР). Здесь значительные территории также признаются местами исконного проживания коренных народов, но не считаются субъектами публично-правовых отношений и элементами политико-территориальной организации государства. Они, будучи, скорее, резервациями, не признаются носителями какой-либо компетенции, а их население не обладает правом на учреждение собственных публично-властных институтов территориального самоуправления.

1 Чиркин В. Е. Конституционное право зарубежных стран: учеб. М., 2005. С. 195, 199.

2 Selcher W. A. The Politics of Decentralized Federalism. National Diversification, and Regionalism in Brazil // Journal of Interamerican Studies and World Affairs. 1998. Vol. 40. № 4. P. 25-50.

3 Постановление Конституционного Суда РФ от 14 июля 1997 г. № 12-П по делу о толковании содержащегося в части 4 статьи 66 Конституции Российской Федерации положения о вхождении автономного округа в состав края, области // Рос. газ. 1997. 22 июля.

4 Этничность. Культура. Государственность. Проблемы этнического федерализма в XXI веке / под ред. М. С. Саликова. Екатеринбург, 2014. С. 133-136.

5 Чжэн К. Национально-территориальная автономия в КНР: законодательное регулирование // Конституционное и муниципальное право. 2008. № 9. С. 37.

6 Indigenous Rights in South America: FPIC and Other Key Issues for Natural Resource Development / ed. by J. Sonoda. Westminster, 2016. P. 99.