Cтатистика на службе правового обеспечения экологической безопасности

С.А. Боголюбов

СТАТИСТИКА НА СЛУЖБЕ ПРАВОВОГО ОБЕСПЕЧЕНИЯ ЭКОЛОГИЧЕСКОЙ БЕЗОПАСНОСТИ

S.A. Bogolyubov

STATISTICS IN THE SERVICE OF LEGAL PROVIDING ENVIRONMENTAL SAFETY

«Экологическая безопасность»— понятие сравнительно новое, нуждающееся в кратком комментировании. Сам термин появился в середине 1980-х гг. первоначально как ответ на глобальные вызовы в международно-правовом контексте1.

В Законе РФ «Об охране окружающей природной среды» от 19 декабря 1991 г.2 понятие «экологическая безопасность» употреблялся полтора десятка раз как понятие близкое либо адекватное упоминавшемуся сотни раз термину «охрана окружающей природной среды». В юридической литературе охрана окружающей среды и обеспечение экологической безопасности зачастую рассматривались в основном в качестве синонимов либо очень близких по смыслу понятий, составляющих направление действий в сфере природопользования3. Таким образом, период обсуждения и внедрения из международного права в национальное законодательство термина «экологическая безопасность», начавшийся в середине 1980-х гг., завершился к началу 1990-х гг.4

Введение понятия «экологическая безопасность» в качестве самостоятельного феномена в Конституцию РФ 1993 г., а затем в федеральные законы наряду с охраной окружающей среды потребовал отграничения от иных категорий экологического права и законодательства. Поэтому термин легально разъясняется в ст. 1 Федерального закона от 10 января 2002 г. № 7-ФЗ «Об охране окружающей среды» и систематически используется в этом и иных федеральных, а также региональных законах, в Экологической доктрине РФ от 2002 г., в Основах государственной политики в области экологического развития Российской Федерации до 2030 г. от 2012 г. и других подзаконных актах.

Экологическая безопасность, которую необходимо обеспечивать, - антипод экологической опасности. Однако обеспечение экологической безопасности предполагает не только ликвидацию, преодоление, но и предотвращение, предупреждение экологической опасности, что должно осуществляться на всей без исключения территории Российской Федерации. Можно полагать, что обеспечение экологической безопасности есть часть охраны окружающей среды, носящей и имеющей наиболее тревожный характер, представляющей непосредственную угрозу и опасность для человека, грозящей обществу и государству экологическими катастрофами и авариями.

Наступившая и наступающая экологическая опасность нередко связывается с заражением почв, земель, лесов радиоактивными, токсичными и иными особо опасными веществами, с загрязнением атмосферного воздуха выхлопными

© Боголюбов Сергей Александрович, 2014

Доктор юридических наук, профессор, заслуженный деятель науки РФ, заведующий отделом аграрного, экологического и природоресурсного законодательства (Институт законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве РФ) 171

газами автомобилей, особенно в крупных городах, и вредными выбросами промышленных предприятий, отсутствием чистой пригодной питьевой воды для населения и затоплениями, наводнениями, селями, провалом горных выработок и разливами нефтепродуктов, что может быть подсчитано и оценено в цифрах.

Зараженность продуктов питания вредными веществами, одна треть всех фиксируемых заболеваний от нездорового состояния окружающей человека природной среды, массовая гибель людей от радиоактивного облучения атмосферного воздуха и растительности, от перенесения на человека болезней объектов животного мира свидетельствуют, что обеспечение экологической безопасности из области научных «страшилок» переходит в область практической деятельности системы федеральных органов исполнительной власти как скелета российской государственности и носителя идеологии ответственности государства за экологическое благополучие своих граждан.

Превенция экологической опасности - обеспечение экологической безопасности - имеет широкий спектр законодательного регулирования и исполнительной деятельности. Подобие и близость некоторых эколого-правовых понятий не должны способствовать их размыванию, особенно применительно к выработке функций, обязанностей, ответственности и полномочий государственных органов исполнительной и законодательной властей.

В середине 1990-х гг. был подготовлен, а Государственной Думой РФ обсуждался и был принят Федеральный закон «Об экологической безопасности». Аналогичный текст был одобрен в качестве модельного закона на Межпар-3 ламентской ассамблее государств-участников СНГ в Санкт-Петербурге. Со-~ вет Федерации и Президент РФ не одобрили проект закона об экологической

сп

* безопасности как слишком декларативный, не сформулировавший своего

| предмета регулирования. В обеспечении экологической безопасности можно

| видеть не только развивающийся институт, но и важнейшее направление

| единой государственной экологической политики, предусмотренной в п. «в»

° ч. 1 ст. 114 Конституции РФ5.

0

| Теоретические дискуссии по поводу определения и использования этого тер-

| мина, отграничения его от понятия «охрана окружающей среды» можно считать >§ завершенными и в связи с заседаниями и решениями президиума Государствен-| ного совета РФ, Совета Безопасности РФ второго десятилетия ХХ1 в. Необходимо | переходить к разработке и рассмотрению конкретных путей и правовых средств & обеспечения экологической безопасности как части национальной безопасности '§ России.

ё Согласно п. «д» ч. 1 ст. 72 Конституции РФ природопользование, охрана

§ окружающей среды и обеспечение экологической безопасности находятся в

1 совместном ведении Российской Федерации и субъектов РФ. В то же время | установление основ федеральной политики и федеральные программы в области экологического развития Российской Федерации; оборона и безопасность; защита территориального моря, исключительной экономической зоны и континентального шельфа Российской Федерации; стандарты, эталоны, геодезия, картография; официальный статистический и бухгалтерский учет находятся в ведении Российской Федерации (пп. «е», «м», «н», «р» ст. 71 Кон-

172 ституции РФ).

Под статистикой обычно понимают получение, обработку и анализ информации, характеризующей количественные и качественные закономерности и взаимосвязи массовых отношений, совокупность данных о явлениях и процессах, которые достигаются выборочными и сплошными наблюдениями, обследованиями, переписями и т.п.6

Трудно переоценить значение и возможности федеральных статистических данных в многоплановой деятельности по формированию концепции, стратегии, доктрины, обеспечению экологической безопасности Российской Федерации и, главное, в осуществлении их соблюдения, использования, применения на основе правовых установлений. Получение, обработка и анализ информации о количественных и качественных закономерностях, измерение и учет объектов и состояния общественных отношений и взаимосвязей в сфере использования природных ресурсов и охраны окружающей среды позволяют вырабатывать статистические гипотезы и прогнозы (конкретные предсказания или суждения о наиболее вероятностных событиях), расчеты, проводить экстраполяции и статистическое моделирование, составлять природоресурсные балансы и осуществлять статистические проверки гипотез, т.е. проводить экологические, правовые эксперименты в целях предупреждения и ликвидации экологических угроз.

Для обеспечения экологической безопасности граждан, общества, государства используется санитарная статистика, статистика здоровья населения, заболеваний, инвалидности, смертности от факторов загрязнения окружающей среды, социально-гигиеническая статистика, ветеринарная статистика, учет паразитарных болезней сельскохозяйственных животных, прогнозирование движения эпидемий, эпизоотий, инфекционных заболеваний, статистика качества промышленной продукции, руды, процентов металла в них и др.

Как видно из предложенного перечня и из практики подготовки материалов и признания зон чрезвычайных экологических ситуаций, зон экологического бедствия, основные статистические данные для охраны окружающей среды, предупреждения ее деградации, принятия правовых решений о выходе из кризисной ситуации базируются на анализе состояния и динамики здоровья населения и иных живых существ и организмов. Так, возникают возможность и необходимость формирования и оценки данных эколого-правовой статистики - сравнительно нового направления и вида этого социально-экономического исследования общественной жизни.

Это тем более необходимо, что по материалам ежегодно, в продолжение 20 лет подготавливаемого и распространяемого в соответствии со ст. 5 Федерального закона от 10 января 2002 г. № 7 «Об охране окружающей среды»7 (в ред. от 12 марта 2014 г.). Государственного доклада РФ о состоянии и охране окружающей среды в Российской Федерации от 10 до 15 % территории страны находятся в состоянии экологического бедствия и нуждаются в существенных мерах экономического, организационного, правового характера для обеспечения надлежащей жизнедеятельности проживающего на ней населения.

Какой бы элемент экономического механизма охраны окружающей среды и обеспечения экологической безопасности ни взять - каждому из них должны предшествовать сбор и анализ статистической информации о природных ресурсах. Это разработка государственных прогнозов социально-экономического развития на основе экологических прогнозов, целевых программ; установление

лимитов на выбросы и сбросы загрязняющих веществ и микроорганизмов, лимитов на размещение отходов производства и потребления; проведение экономической оценки природных объектов и природно-антропогенных объектов; внедрение наилучших существующих технологий, использование вторичных ресурсов; возмещение вреда окружающей среде, которые, как и иные, предусмотренные в ст. 14, 16-18 ФЗ от 10 января 2002 г. методы экономического регулирования природопользования, не могут эффективно применяться без надежного подкрепления статистикой. Даже такой элемент экономического механизма охраны окружающей среды, как планирование, нуждается в статистических данных8.

Неоценимы статистические данные для нормирования допустимого воздействия на окружающую среду, в частности определения нормативов допустимого изъятия компонентов природной среды, допустимой на нее антропогенной нагрузки с учетом природных особенностей территорий и акваторий, при установлении планов снижения выбросов и сбросов, согласованных с органами исполнительной власти, осуществляющими государственное управление и государственный надзор в области охраны окружающей среды. В этих целях осуществляются инвентаризация стационарных, передвижных и иных источников воздействия на окружающую среду субъектами хозяйственной и иной деятельности, формирование и ведение единой информационной базы нормативов в области охраны окружающей среды, лицензирование отдельных видов хозяйственной деятельности и обязательная и (или) добровольная сертификация в целях обеспечения экологической безопасности хозяйственной и * иной деятельности. Таким образом, любой аспект обеспечения экологической ? безопасности тесно связан с эколого-правовой статистикой. а. В контексте обеспечения экологической безопасности приобретает значение

| составление прогнозов изменений природной среды при проектировании про-I мышленных и иных объектов, оценке их воздействия на окружающую среду

1 (ОВОС), ближайших и отдаленных демографических, экономических, социаль-| ных последствий, реализации права каждого на благоприятную окружающую | среду. Еще более важную роль играют основанные на статистике прогнозы | стихийных бедствий, изменения климата, опустынивания засушливых южных

2 регионов и потепления арктической зоны России.

° Многолетние констатация, анализ и прогнозирование дальнейшего потепле-

£ ния Арктики свидетельствуют о систематическом увеличении свободной воды | между краем материка и ледовым припаем, что увеличило реальные возможное сти Северного Морского пути, прохода из Европы в Азию, минуя Суэцкий канал ° и Индийский океан, сулящие ощутимую экономическую выгоду. Открытие и

0

° добыча на северном континентальном шельфе Российской Федерации огромных

го

3 запасов газа и нефти при транспортировке их водным путем обещают стране

1 существенное пополнение бюджетов Российской Федерации и субъектов РФ, что | обусловливает ускоренное строительство портов в Обской губе, трубопроводного

транспорта, железнодорожных и автомобильных дорог в Ямало-Ненецком и Ханты-Мансийском автономных округах, в других субъектах РФ, прилегающих к Северному Ледовитому океану.

Обязательными условиями обеспечения экологической безопасности являются наличие и использование данных о характеристике, динамике, классифи-

174

кации природных ресурсов и объектов, особенно обладающих настоящей либо

потенциальной опасностью. Такие систематизированные изученные сведения с эколого-социально-экономической оценкой и приложением картографических материалов и рекомендаций представляют собой кадастры-реестры: земельный, водный, лесной, медико-биологический, фаунистический, почвенный, геологический, агроклиматический, охотничье-промысловый, флористический, особо охраняемых территорий, биоэкономический и другие, которые могут и должны служить основой принятия важнейших управленческих эколого-правовых решений, реализация которых может оказать воздействие на состояние экологической безопасности9.

Развитие рыночных отношений и включение многих природных объектов в гражданско-правовой оборот предполагают государственную регистрацию прав собственности на земельные и лесные участки, пруды и обводненные карьеры, на добытые из недр полезные ископаемые, их индивидуализацию как имущества, представление на их основе статистических данных о государственной, частной, муниципальной собственности на природные компоненты в целях возложения на ее владельцев предусмотренной законодательством юридической (добавим -социальной) ответственности за их содержание и недопущение экологической опасности.

Возникают естественные вопросы, безусловно, требующие своего решения, об адекватности отражения в официальных отчетах правовых и экологических реалий, о доверии статистике и эмпирическим исследованиям, о развенчании некоторых статистических мифов, в т.ч. заказных, об обеспечении и надлежащем использовании качественного анализа статистических данных при выработке и реализации экологической политики, предусматривающей предупреждение ш

1П с

экологических рисков10. н

Квалифицированный анализ статистики призван давать оценки и ответы в со- С

а

вокупности с другими историческими, политологическими, социологическими и т

о

иными сведениями и информацией. Так, сопоставление 14 641 незаконной рубки к

о

лесных насаждений в 2005 г. и 20 826 рубок в 2010 г. свидетельствует якобы об о' увеличении браконьеров леса; однако следует учесть принятие в середине 2010 г. | решительных мер по наведению порядка в лесах в связи с пожарами, представ- в

ляющими опасность для населения, народного хозяйства и для всего общества, нн

о

и, следовательно, более серьезную борьбу с незаконными порубками. По данным Ю уголовной статистики, латентность этого вида преступлений (ст. 260 УК РФ) со- и

ставляет около 40 %, т.е. на 40 незаконных рубок приходится одно возбужденное с

к

уголовное дело. а

Угроза национальной безопасности, по нашему мнению, кроется в земельном д

е

беспорядке, когда, по сообщениям средств массовой информации, имеют место | самовольные захваты земель, в т.ч. особо охраняемых природных территорий, № водоохранных зон, водоемов, лесных участков, что касается не только экологи- 99 ческой, но и общественной, экономической безопасности, направлено против 22 здоровья, нравственности, порядка управления. Регистрация уголовных дел 4 по ст. 170 УК РФ о заведомо незаконных сделках с землей в 2009 г. составила всего 28 случаев, что явно не соответствует действительности и показывает высокую латентность этого вида преступлений, которая, по оглашенным данным, составляет всего 5, т.е. одно выявленное преступление из пяти11.

В связи с этим при обсуждении проблем и задач обеспечения экологической безопасности граждан, общества, государства необходимы внимательное професси- 175

ональное использование накопленных сведении о природе и творческое отношение к статистическим эколого-правовым данным о состоянии, динамике изменении природных ресурсов и объектов в самых различных аспектах и масштабах.

1 См.: Колбасов О.С. Концепция экологической безопасности (юридический аспект) // Советское государство и право. 1988. № 12; Тимошенко АС. Глобальная экологическая безопасность - международно-правовой аспект // Советское государство и право. 1989. № 1; Голиченков А.К., Чиркин С.В. На пути к формированию правовых основ экологической безопасности человечества // История взаимодействия общества и природы: факты и концепции. М., 1990).

2 См.: Ведомости СНД и ВС РФ. 1992. № 10, ст. 457; см. также Дзейтов С.А. Государство и экологическая безопасность: дис. ... канд. юрид. наук. СПб., 1994; ПоповВ.А. Различные подходы к пониманию экологической безопасности в экологическом праве Российской Федерации // Лесной вестник. 2001. № 3; Веденин Н.Н. Экологическая безопасность как институт экологического права // Журнал российского права. 2001. № 12; Гусев Р.К. Правовые проблемы охраны окружающей природной среды и экологической безопасности при недропользовании // Маркшейдерия и недропользование. 2001. № 1.

3 См.: Данилов-Данильян В.И, Осипов В.И. и др. Безопасность России. Правовые, социально-экономические и научно-технические аспекты: экологическая безопасность, устойчивое развитие и природоохранные проблемы. М., 1999; Вербицкий В.В. Правовое регулирование обеспечения экологической безопасности: дис. ... канд. юрид. наук. М., 1999; Кадомцева А.Е. Экологическая безопасность как межгосударственная проблемы современного развития цивилизации // Вестник Саратовской государственной академии права. 1999. № 1; Копылов М.Н. Экологическая безопасность: понятийно-терминологический аспект // Закон и право. 2000. № 3; Селезнев М.А. Презумпция экологической опасности // Экологическое право. 2000. № 2; Серов Г.П. Правовое регулирование экологической безопасности при осуществлении военно-оборонной деятельности Российской Федерации: дис. ... д-ра военных наук. М., 1999.

4 См.: Боголюбов С.А. Экологическая безопасность и закон // Российское законодательство: проблемы и перспективы. М., 1995; Его же. О законодательном обеспечении экологической безопасности // Государство и право. 1995. № 2; Его же. Развитие законодательства об экологической безопасности // Экологическая безопасность России. Проблемы правоприменительной практики. СПб., 2003; Его же. Правовое обеспечение экологической безопасности России // Правовое обеспечение безопасности Российской Федерации. М., 2005; Боголюбов С.А., Кичигин Н.В. Законодательное регулирование деятельности федеральных органов исполнительной власти по обеспечению экологической безопасности. М., 2007.

5 См.: Бедный О.П. Экологическая безопасность как правовая категория системы управления природоохранной деятельностью // Экологические системы и приборы. 2003. № 11; КуценкоВ.В. Угрозы экологической безопасности Российской Федерации и пути их снижения // Экологическое право. 2002. № 4; Новикова Е.В., Петрова Т.В. Об изменениях в законодательстве по вопросам лицензирования в сфере природопользования, охраны окружающей среды и обеспечения экологической безопасности // Экологическое право. 2003. № 3; Мохаммад С.А. Районная экологическая безопасность как институт экологического права // Вестник Российского ун-та дружбы народов. М., 2003. № 1; Мышко Ф.Г. Правоприменительная практика в сфере обеспечения экологической безопасности и ее развитие // Закон и право. 2004. № 2; Серов Г.П. Правовое регулирование экологической безопасности при осуществлении промышленной и иных видов деятельности. М., 1998.

6 См.: Сатаров Г.А. Правовая статистика как исследовательский инструмент // Правовая статистика: ожидания, проблемы, перемены: материалы научно-практической конференции (г. Москва, 19 октября 2013 г.). М., 2013.

7 См.: Собр. законодательства Рос. Федерации. 2002. № 2, ст. 133; 2014. № 11, ст. 1092.

8 См.: БринчукМ.М. Планирование как элемент эколого-правового механизма // Экологическое право. 2013. № 5. С. 6-15.

9 См.: РеймерсН.М. Природопользование. Словарь-справочник. М., 1990.

10 См.МахонькоН.И., АкопянКА. Понятие и основные принципы экологической политики Российской Федерации // Вестник Саратовской государственной юридической академии. 2013. № 3. С. 184-186; ЧмыхалоЕЮ. Обеспечение охраны и рационального использования природных ресурсов в условиях устойчивого развития территорий: правовой аспект // Вестник Саратовской государственной юридической академии. 2013. № 3. С. 216-223.

11 См.: Правовая статистика: ожидания, проблемы, перемены: материалы научно-практической конференции (г. Москва, 19 октября 2013 г.).