Агломерации как объект экономической политики, государственного регулирования и территориального планирования

Агломерации как объект экономической политики, государственного регулирования и территориального планирования

Л.Я.Герцберг

Развитие агломераций - естественный процесс, поддерживаемый и стимулируемый рыночной экономикой. Социальные мотивы этого процесса связаны с предпочтениями населения в выборе качества среды проживания. Привлекательность для населения крупных и крупнейших городов и зон их влияния обусловлена доступным разнообразием мест приложения труда, возможностью получения высокооплачиваемой работы, разнообразием мест обучения, высоким уровнем развития социальной инфраструктуры, качественным медицинским обслуживанием, развитой транспортной инфраструктурой и т.п. Экологическая составляющая качества среды проживания не является приоритетной для населения, стремящегося жить в крупных городах. Вместе с тем, рост уровня благосостояния населения, развитие транспортно-дорожной сети, повышение уровня обеспеченности населения индивидуальным транспортом способствуют переселению более обеспеченной части населения в пригородные зоны, где есть возможность иметь собственный дом и жить в среде с более комфортными экологическими условиями. Особенность процессов субурбанизации в России состоит в том, что эти слои населения, переселяясь в пригородные зоны, сохраняют городские квартиры и городскую прописку по целому ряду причин (медицинское обслуживание, транспортные пробки и значительные потери времени на передвижение).

Экономические стимулы роста агломераций - кумулятивный эффект, который дает концентрация производственных мощностей, квалифицированных трудовых ресурсов, кооперированное использование инфраструктуры. Емельянов Н.В. отмечает, что «в условиях России, с ее огромными пространствами агломерации особенно востребованы. Благодаря им осуществляется эффективное экономическое сжатие территории. В них концентрируются важнейшие объекты промышленности, науки, образования, культуры, рекреации. Благодаря сближенности в агломерациях этих взаимодействующих объектов повышается доля ближних связей, замыкающихся в территориально небольших агломерационных ареалах. Это дает значительный социальный и экономический эффект» [1. С. 263-281]. Согласно данным Глазычева В.Л. увеличение численности населения агломерации на 1 тыс. человек приводит к росту продуктивности экономики на 0,1% [2].

Кроме того, и это крайне важно в условиях рыночной экономики, хозяйственный комплекс агломераций обладает наибольшей устойчивостью. Анализируя целенаправленное развитие агломераций, Любовный В.Я. подчеркивает: «В

условиях перехода экономики на рыночные отношения территориально-хозяйственный комплекс крупных городских агломераций обладает наибольшей устойчивостью и способностью к адаптации к новым условиям в силу его диверсифицированности и возможности перераспределения функций и ресурсов между различными элементами агломерации» [3].

Особенность современного этапа развития агломерационных процессов состоит в том, что агломерации становятся объектом государственной бюджетной и экономической политики, претерпевающей в последние годы существенные изменения, важнейшим из которых является новая парадигма пространственного развития экономики. Суть ее состоит в смене концепции выравнивания внутрирегиональных и межрегиональных уровней социально-экономического развития на концепцию выявления и поддержки точек роста. Федеральная целевая программа «Сокращение различий в социально-экономическом развитии регионов РФ на 2002-2010 годы и до 2015 года» не дала ожидаемых результатов. Комментируя эту программу, Полномочный представитель Президента Российской Федерации в Северокавказском федеральном округе Александр Хлопонин писал: «У России нет внятной региональной политики, сейчас курс взят на выравнивание доходов субъектов РФ. Этот курс рано или поздно приведет к тому, что сократится число регионов-доноров, что мы сейчас и наблюдаем. Я считаю, что должна быть принята иная стратегия - ставка на базовые регионы роста, вокруг которых начинается опережающий экономический рост, которые втянут в орбиту своего развития соседние территории». О кризисе политики выравнивания уровней социально-экономического развития свидетельствует увеличение разрыва между регионами в объемах промышленного производства с 2000 по 2005 год в 4,4 раза. [4]. Глазычев В.Л., рассматривая принципы пространственного развития России, подчеркивал, что «стратегическое развитие невозможно без усиления различий между лидерами и аутсайдерами, происходящее естественным и рыночным путем». По его мнению, «неэффективное размещение населения, недостаток ресурсов в точках реального роста, неэффективный рисунок транспортных коммуникаций, унаследованный от предыдущих эпох, тормозит развитие страны. Неэффективная пространственная организация деятельности на территории страны обходится ей потерей, как минимум 3%» [2].

Рынок стимулирует процессы сжатия экономического пространства. Исследуя этот процесс, Пивоваров Ю.Л. отмечает: «В условиях рыночного перехода усилились и предпосылки к сжатию интенсивно используемого пространства: рынок беспощадно выбраковывает не только нерентабельные предприятия и целые отрасли, но соответственно города и обширные территории в пределах Севера, Северо-Востока, Сибири, Дальнего Востока» [5].

Углублению региональных различий способствует и демографическое сжатие пространства. Даже при наиболее благоприятном прогнозе - 125 млн человек в 2025 году, -демографическое сжатие страны ускорит процесс разрыва между регионами, ряд регионов утратит жизнеспособность по мере демографического сжатия России, тем более, что их территории по факту оказываются растянутыми между мощными узлами экономического тяготения [6].

На новой парадигме пространственного развития экономики базируется прогноз социально-экономического развития РФ до 2030 года, разработанный Минэкономразвития России. В нем рассмотрены два основных сценария развития страны: инновационный и консервативный (ресурсно-сырьевой), которым соответствует определенная политика пространственного расселения населения. Инновационный сценарий ориентируется на «достижение стратегических приоритетов развития страны, ...опирается на создание современной транспортной инфраструктуры, конкурентоспособного сектора высокотехнологичных производств и экономики знаний наряду с модернизацией энергосырьевого комплекса». В качестве территориальной основы сценария инновационного прорыва рассматриваются агломерации, в первую очередь крупнейшие города - ядра агломераций, концентрирующие научный, квалификационный, производственный потенциал. Перспективный тренд в государственной политике расселения - развитие существующих и формирование новых агломераций за счет улучшения коммуникационных связей и установления межмуниципального сотрудничества. Границы агломераций будут расширяться, и в зону их влияния будет попадать все большее количество малых городов и сельских населенных пунктов. Президент Российской Федерации В.В. Путин в программной статье «О наших экономических задачах», опубликованной в газете «Ведомости» от 29 января 2012 года, отмечал, что «в России надо начинать с земель вокруг крупных экономических центров. Расширение агломерационных радиусов наших городов в 1,5-2 раза увеличит доступную территорию в несколько раз».

Такая политика стимулирования развития агломераций характерна для развивающихся стран. «В развитых странах, агломерации не развиваются вширь, нынешнее их развитие характеризуется джентрификацией, то есть в развитых странах агломерирование осуществляется вглубь, происходит совершенствование сложившихся агломераций за счет переустройства старых районов» [7].

Консервативный сценарий прогноза социально-экономического развития РФ до 2030 года базируется на сохранении на перспективу современной ресурсносырьевой модели развития российской экономики с включением инновационной составляющей в наиболее развитых ее отраслях. Его территориальную основу составляют крупные агломерации:

- Московская - с выходом на районы прилегающих областей вдоль крупных магистралей, Санкт-Петербург с пригородами;

- крупные региональные столицы с ближайшими пригородами, которые также являются ядрами агломераций;

- ресурсодобывающие и металлургические регионы;

- более плотно заселенные регионы юга Европейской части России (Краснодарский край, Ростовская область);

В региональных стратегиях-2030 в свете реализации инновационной политики идея поддержки агломерационных процессов получила конкретное развитие. В современной экономике в качестве инструмента реализации инновационной политики выступают инновационные территориальные кластеры, размещение которых оказывает существенное влияние на расселение населения [8]. Минэкономразвития определяет инновационный территориальный кластер как совокупность размещенных на ограниченной территории предприятий и организаций (участников кластера), которая характеризуется наличием: объединяющей участников кластера научно-производственной цепочки в одной или нескольких отраслях (ключевых видах экономической деятельности); механизма координации деятельности и кооперации участников кластера; синергетического эффекта, выраженного в повышении экономической эффективности и результативности деятельности каждого предприятия или организации за счет высокой степени их концентрации и кооперации. Учитывая потребность в квалифицированных производственных, научных кадрах, развитой инфраструктуре - социальной, инженерной, транспортной, рыночной, инновационные кластеры размещаются в большинстве случаев в агломерациях, способствуя их дальнейшему развитию. В России инструментом реализации инновационной экономики являются территории опережающего развития (ТОР), территории опережающего социально-экономического развития (ТОСЭР).

В этой связи в ряде региональных стратегий социально-экономического развития до 2030 года появились разделы, посвященные развитию агломераций. В качестве примера можно привести Стратегии социально-экономического развития до 2030 года Республики Татарстан и Свердловской области.

В Стратегии социально-экономического развития до 2030 года Республики Татарстан выделяются три центра расселения: Казань, Набережные Челны и Альметьевск, формирующие вокруг себя целостные агломерационные

системы (рис. 1). По мнению разработчиков стратегии, создание скоростных транспортных связей между тремя агломерациями приведет к формированию единого Вол-го-Камского метрополиса, что позволит более активно развиваться муниципальным районам центральной части Республики Татарстан, а также существенно повысит конкурентоспособность региона (рис. 2).

В соответствии со Стратегией социально-экономического развития Свердловской области до 2030 года промышленное развитие будет концентрироваться в трех агломерациях: Свердловской, Горнозаводской и Северной. Центром последней с большой вероятностью станет Серов. Часть центров кла-

стерного развития будет находиться в Екатеринбурге, Нижнем Тагиле, Каменск-Уральском, Верхней Пышме, Первоуральске. Многие кластерные инициативы планируется реализовывать в городах «второго эшелона» - Кировграде, Новоуральске, Верхней Салде, Туринске, Тавде, Североуральске, Карпинске, Ирбите и др. По мнению авторов стратегии, это позволит сформировать полицентричную структуру экономического пространства региона. Каждый из кластерных центров при условии успешности развития способен втянуть в свое развитие от 5 и до 15 муниципальных образований Свердловской области (рис. 3). Ключевые зоны развития промышленности и расселения - юг и запад области. Северная и восточная части области слабо развиваются, что увеличит разрыв в уровне социально-экономического развития муниципальных образований.

Механизмами стимулирования агломерационных процессов являются развитие рынка жилья, транспортной, инженерной, производственной, социальной инфраструктур.

Вместе с тем, влияние агломерации на общий экономический рост не однозначно, что «подтверждается следующими фактами:

- развитие агломераций в значительной степени происходит за счет миграции населения из малых городов, сельских населенных мест. В результате появляются

Рис. 1. Агломерации Республики Татарстан - основные точки экономического роста

Рис. 2. Волго-Камский метрополис - территориальная зона экономического роста

Рис. 3. Екатеринбургская и планируемые агломерации Свердловской области -центры экономической активности

депрессивные, стагнирующие территории, происходит «обе-злюдивание» населенных мест;

- при оценке экономического эффекта не учитываются неблагоприятные последствия, связанные с чрезмерной концентрацией населения и производства на ограниченной территории, - резкое ухудшение экологической ситуации, рост заболеваемости и смертности населения, разрушение природного комплекса, потеря ценных природных ландшафтов. Для преодоления этих последствий нужны огромные средства, зачастую сопоставимые с величиной экономического эффекта. Другое дело, что мероприятия по преодолению этих последствий, если и разрабатываются и реализуются, то лишь частично.

Гарантом защиты общественных интересов является государство, важнейшая задача которого - регулирование развития агломераций. Последствия нерегулируемого развития агломераций можно проиллюстрировать на примере Новосибирской агломерации. Природный повышенный радиационный фон в Новосибирске плюс концентрация вредных производств способствуют формированию неблагоприятной экологической ситуации, высокому уровню заболеваемости населения. Развитие центростремительных тенденций приводит ко все большей концентрации населения в экологически опасных для здоровья зонах. Рост концентрации населения в Новосибирской агломерации, расположенной с эксцентриситетом по отношению к остальной территории Новосибирской области, происходит в значительной степени за счет внутренней миграции, опустыниваются значительные территории области, в том числе и приграничные территории, теряется социальный контроль за их состоянием, а Новосибирская область имеет протяженную границу с Казахстаном (более 316 км).

Другим доводом в пользу жесткого государственного регулирования является стихийное освоение территорий во внешней (пригородной) зоне ядра агломерации. Малоэтажное жилищное строительство в основном ведется в отсутствие общего плана градостроительного освоения территории. В результате вырубаются лесные массивы, застраиваются ценные сельскохозяйственные земли, возникает множество малочисленных жилых образований без социальной ннфра-структуры.

Исчерпание свободных территориальных резервов в крупных городах приводит как к поглощению ими прилегающих территорий, так и к переходу города от компактного к дисперсному пространственному развитию с ростом объемов маятниковой миграции с городских территорий, расположенных в районе, в город. По такому пути развивается Белгород. Для нового жилищного строительства отведены площадки в Белгородском районе, которые приписаны к городу. Город как бы сам становится агломерацией. О таком феномене писал Лаппо Г.М.: «Нередко сам город-центр представляет собой агломерацию. Это связано с неправомерным расширением городской черты, с поселковостью,

вызванной строительством крупных предприятий с сопутствующей жилой застройкой, в некотором отдалении от города» [9].

Более часто встречается ситуация развития города-агломерации за счет расширения городской черты и поглощения внешней зоны тяготения. Например, в генеральном плане Екатеринбурга обосновано включение в городскую черту около десятка населенных пунктов, расположенных во внешней зоне, прилегающей к городу.

Система государственного регулирования агломерационных процессов включает в себя ряд направлений: правовое, экономическое, административное, градостроительное. В части правового аспекта необходимо отметить, что термин «городская агломерация» является нелегитимным в Российской Федерации, поскольку указанный термин не отражен в федеральном законодательстве и, как следствие, агломерация не является объектом социально-экономического планирования и по Градостроительному кодексу Российской Федерации (ГК РФ) - объектом территориального планирования, хотя он допускает разработку стратегических документов территориального планирования на несколько муниципальных образований.

Экономические механизмы регулирования включают систему стимулов для привлечения предприятий либо вывода их из перегруженного ядра агломерации, налоговые платежи, штрафные санкции. Такие стимулы широко применяются за рубежом для улучшения экологической ситуации в зонах интенсивного использования территорий.

Административные меры включают в себя запрет, разрешение и принуждение. Например, запрещение французскими властями выдачи лицензий на строительство новых промышленных предприятий в пределах Парижской агломерации.

Градостроительное регулирование развития агломераций связано с решением следующих вопросов: разработка нормативно-правовой базы для агломераций, определение границ агломераций, разработка согласованной градостроительной и социально-экономической концепции развития агломераций, формирование механизмов реализации градостроительных решений, создание организационных структур, ведающих вопросами управления пространственным развитием агломераций.

Муниципальные образования, входящие в состав агломерации, в основном обеспечены стратегическими документами территориального планирования: генеральными планами поселений, схемами территориального планирования муниципальных районов, схемой территориального планирования субъекта РФ, на территории которого расположена агломерация; поселения имеют нормативно-правовую базу в виде правил землепользования и застройки. Однако каждый из этих документов разрабатывался автономно, и сумма этих стратегий не соответствует представлению агломерации как целост-

ного экономического и планировочного пространства, где кооперированно решаются вопросы инженерного, транспортного обслуживания территории, межселенного социально-культурного обслуживания, определения территориальных резервов для нового промышленного, общественного и жилищного строительства и др. Как правило, в СТП субъектов РФ в соответствии с ГК РФ вопросы организации системы расселения не рассматриваются. Если СТП агломераций будет разрабатываться по той же схеме, что и существующая документация по стратегическому территориальному планированию, то есть картографически отображать планируемые объекты капитального строительства, вряд ли можно рассчитывать на создание качественной среды проживания, что является непременным условием формирования инновационной экономики [10]. Для обеспечения качественной среды проживания должны быть установлены дифференцированные нормативы плотности застройки, допустимые нагрузки на природный комплекс, радиусы доступности межселенных центров обслуживания и другие нормативы. На основании СТП агломераций должны корректироваться действующие на территории агломерации документы стратегического планирования, что должно быть законодательно подтверждено.

Для регулирования развития агломераций важно установить их границы. Узаконенных критериев определения границ агломераций нет. Наиболее распространенный критерий - временная доступность ядра агломерации, при которой наблюдаются тесные повседневные функциональные связи с прилегающими территориями. Границы крупных агломераций определяются зонами 1,5-2-часовой доступности, изохроны этой доступности зачастую разрезают территории муниципальных районов. Учитывая, что статистическая информация ведется по муниципальным районам в целом и они являются единицами территориального управления, Г.А.Малоян предлагает включать в границы агломерации весь район, даже если интенсивная маятниковая миграция наблюдается только на части его территории. При этом он не исключает необходимости в отдельных случаях изменения административно-территориальных границ с учетом взаимосвязи сложившихся систем расселения [11]. Границы агломераций должны всегда иметь временную привязку, поскольку они постоянно меняются в связи с совершенствованием транспор-тно-дорожной сети. Например, развитие скоростных видов транспорта между Новосибирском и Томском, Омском, Барнаулом, Кемерово, которое позволит сократить затраты времени на передвижения до 1-1,5 часов, приведет к созданию Западно-Сибирской конурбации. Из этого также следует, что крупные агломерации должны быть объектом межрегионального планирования. Стратегия их развития в отсутствие общей концепции расселения в России, должна разрабатываться, как минимум, на уровне стратегических документов федеральных округов. Согласно закону «О

стратегическом планировании в Российской Федерации» (172-ФЗ, ст. 11) в систему документов стратегического планирования входит Стратегия социально-экономического развития макрорегионов, под которыми понимается часть территории РФ, включающей территории двух и более субъектов РФ. В федеральных округах не только система управления, но и система расселения выстраивается по отношению к региональным столицам, выполняющим функции административных, социально-культурных, научных, промышленных центров федеральных округов. Присутствие в них представителей федеральной власти позволяет лоббировать интересы развития и решение проблем крупных агломераций.

Разработка согласованной социально-экономической и градостроительной концепции затруднена по целому ряду причин. В законе (172-ФЗ) в иерархии документов агломерация как объект социально-экономического планирования отсутствует, но субъекты Федерации могут разрабатывать планы социально-экономического развития на отдельные территории, ГК РФ также допускает разработку СТП для нескольких муниципальных образований. Проблема в том, что механизмы согласования этих документов отсутствуют, кроме того, согласно ГК РФ рассмотрение вопросов расселения не является задачей территориального планирования [12]. Позитивным следует считать рассмотрение в отдельных региональных стратегиях социально-экономического развития до 2030 года вопросов пространственного развития агломераций. Однако они разрабатываются без соответствующих градостроительных обоснований.

В связи с тем, что в Градостроительном кодексе термин «агломерация» отсутствует, порядок разработки, согласования, реализации СТП агломераций не установлен, методические вопросы проектирования схем территориального планирования агломераций не разработаны. Общий методический подход определен В.В.Владимировым и Н.И.Наймарком. Суть его состоит в «переходе от рассмотрения в качестве основных объектов исследования лишь небольших локальных групп соседних поселений (агломераций) к включению в поле зрения градостроительной науки всей совокупности населенных пунктов крупных регионов вплоть до страны в целом» [13].

Применительно к СТП агломерации это означает, что проектные предложения по ее развитию должны разрабатываться с учетом региональной системы расселения в целом, а еще лучше - с учетом межрегиональной системы (уровень федеральных округов). Справедливость этого принципа можно проиллюстрировать на примере Новосибирской агломерации. При локальном подходе к ее пространственному развитию в составе схемы районной планировки области предлагалось перераспределение нагрузок с ядра агломерации во внешнюю зону и отдельные сектора. При разработке СТП Новосибирской области институтом «ЦНИИП градостроительства» было предложено перераспределять

нагрузки с ядра агломерации за счет целенаправленного формирования Куйбышевско-Барабинской групповой системы расселения. Новосибирская агломерация расположена с эксцентриситетом по отношению ко всей территории области (рис. 4), развитие центростремительных тенденций приводит к обезлюдиванию «значительной части территории, снижению экономической эффективности ее инфраструктурного обустройства. Для противодействия этим тенденциям необходимо формировать хотя бы небольшой противовес за счет развития новой групповой системы расселения. На сегодняшний день механизмов реализации градостроительных предложений в составе СТП нет, да и разработка их не предусмотрена ГК РФ. Формирование новой развитой групповой системы расселения требует программно-целевого подхода, программы перевода части предприятий из Новосибирска в Куйбышев, Барабинск, определения системы преференций для привлечения инвестиций, системы экономических стимулов для разгрузки Новосибирска, возможно, придания групповой системе статуса особой экономической зоны». Эти вопросы можно решать только при согласованной социально-экономической и градостроительной концепции развития агломерации. Следует параллельно с разработкой СТП Новосибирской области разрабатывать СТП Куйбышев-ско-Барабинской групповой системы расселения. Проектирование развития агломераций целесообразно осуществлять с учетом европейского опыта, где процесс агломерирования перешел из стадии концентрации в стадию более равномерного распределения производственных мощностей на территории. В 2008-2009 годах в Париже состоялся конкурс на разработку концепции развития «Большого Парижа». В

Рис. 4. Новосибирская агломерация - зона экономического роста

центре всех предложений стоят три проблемы:планирование развития города с учетом охраны окружающей среды, реорганизация транспортной сети и интеграция пригородов. Следует отметить, что одной из главных целей концепции было объединение богатых районов с бедными, привлечение в последние инвестиций (в том числе частных) и создание там достаточного количества рабочих мест.

Важным инструментом реализации должен быть учет предложений по развитию агломераций при разработке или корректировке концепций социально-экономического развития области. Анализ региональных стратегий социально-экономического развития до 2030 года свидетельствует о том, что не во всех из них рассматриваются вопросы расселения и градостроительной политики.

В последнее время вопросам управления развитием агломераций уделяется серьезное внимание на правительственном уровне. Так, бывший Минрегион России объявил конкурс на выбор пилотных агломераций, для которых будут разработаны документы стратегического и территориального планирования, система управления, определен перечень приоритетных инвестиционных проектов и механизмы финансового обеспечения развития агломераций.

По итогам заседания, которое состоялось 20 июня 2014 года, Межведомственной рабочей группой на основании экспертных заключений было предварительно отобрано 14 из 17 проектов развития городских агломераций для включения в перечень пилотных проектов [14].

В ходе сочинского заседания были дополнительно презентованы и детально обсуждены ранее рекомендованные членами рабочей группы к доработке концепции следующих потенциальных городских агломераций:

- «Байкальский луч» Иркутской области;

- Березниковско-Соликамская городская агломерация Пермского края;

- Абакано-Черногорская агломерация Республики Хакасия.

Результатом заседания стал сформированный Межведомственной рабочей группой итоговый перечень пилотных проектов по апробации и совершенствованию механизмов управления развитием городских агломераций в Российской Федерации, в который вошли 16 проектов. На примере пилотных проектов должна быть отработана методика проектирования и формы государственного управления. Целесообразно, чтобы пилотные проекты территориального планирования агломераций разрабатывались не одним институтом, как это имело место до настоящего времени, а ведущими институтами в области градостроительства, что позволит на основе сравнения применяемых методик выбрать или сформировать наиболее эффективную методику.

В Концепции пространственного развития РФ (Приложение к докладу «Россия. Пространственное развитие») сформулированы основные принципы, которые должны быть положены в основу пространственной организации РФ. Как следствие реализации этих принципов в «РФ должен быть сформирован новый опорный каркас пространственной организации, обеспечивающий достижение заявленных целей пространственного развития. Узлами опорного каркаса должны выступить крупные городские агломерации - инновационные и управленческие центры, концентрирующие в себе экономическую активность в стране и выступающие источником изменений.

Применительно к политике расселения следует выделить два основных принципа пространственной организации РФ: создание предпосылок для обеспечения качественной и безопасной среды проживания; формирование предпосылок для удержания территории страны как «большого пространства». Тенденция нерегулируемого в течение длительного периода времени, а сейчас и поддерживаемого государственной политикой экономического, демографического сжатия пространства противоречит концептуальным принципам пространственной организации РФ в части удержания территории страны как большого пространства и обеспечения качественной и безопасной средой проживания.

Для обеспечения качественной среды проживания основными экологическими приоритетами промышленного развития в регионах должно быть достижение баланса между уровнем промышленного производства и сохранением благоприятного состояния окружающей природной среды для ныне живущих и будущих поколений людей, обеспечение рационального природопользования и сохранности естественных экосистем.

Одним из условий развития инновационной экономики является формирование инновационного человека, инновационной качественной среды проживания. Бывший министр экономического развития Российской Федерации Э.С.Набиуллина в своем выступлении 8 декабря 2011 года на Московском Урбанистическом форуме «Глобальные решения для российских городов» отметила, что «качество городской среды напрямую влияет на успешность курса на инновационное развитие любой страны: на том простом основании, что носители инноваций - это люди, и инновационное развитие зависит от качества человеческого капитала. Человек, включенный в инновационную экономику, обладает определенными характеристиками и определенными требованиями к образу жизни. Инновационная экономика - глобальная по сути. Мы конкурируем не только за инвестиции в инновации, но и за людей - носителей компетенций и инновационного предпринимательства».

В состав агломераций входит множество муниципальных образований и, соответственно, возникает вопрос, каковы должны быть административно-территориальное устройство

и организационные формы управления. В отечественной практике управления агломерациями складываются два подхода.

Для первого подхода характерно сохранение существующего административно-территориального устройства, границы агломерации по существу определяют территории, в пределах которых по всем экономическим вопросам должно осуществляться тесное взаимодействие муниципальных образований на договорной основе (союз муниципальных образований, некоммерческое партнерство - ассоциация, может назначаться ответственное лицо, курирующее развитие агломераций). По Новосибирской области эту функцию выполняет заместитель губернатора. Общего бюджета нет, но для решения инфраструктурных вопросов (размещения полигонов ТБО и т.п.) средства могут собираться вскладчину. Проблема состоит в том, что бюджеты многих муниципальных образований настолько мизерны и дефицитны, что их финансовый вклад в решение межмуниципальных проблем невелик. Основной эффект можно ожидать в обеспечении нового строительства территориальными резервами.

В Ставропольской агломерации также используется договорная модель управления. Общие стратегические вопросы решает Совет агломерации, состоящий из глав администраций, он принимает решения о реализации межмуниципальных проектов. Для реализации совместных проектов создана Управляющая компания - исполнительный орган.

Особенностью второго подхода является формирование единого муниципального образования с единой администрацией и бюджетом (городские округа, включающие город и муниципальный район, например, Губкинский, Старо-Оскольский городские округа, города-агломерации). Старо-Оскольско-Губкинская агломерация состоит из двух городских округов.

Управление агломерациями на основе кооперации входящих в ее состав муниципальных образований послужило основой нового определения: «Агломерация - это не экономическое, не административное и даже не политико-географическое понятие. Агломерация - это, прежде всего, управление муниципальными образованиями на основе гражданского договора между гражданами (их представителями). Хотя все перечисленные прежде характеристики, также безусловно присутствуют в этом процессе» [14]. Справедливо отметить, что договорные отношения между муниципалитетами - не единственная форма управления агломерациями. На наш взгляд, более корректным является ее классическое определение: «Городская агломерация может быть описана как компактная пространственная группировка поселений, объединенных интенсивными производственными и культурными связями в сложную многокомпонентную динамическую систему» [2. С.8].

Мировой опыт насчитывает множество моделей управления агломерациями, среди которых можно выделить две основные: договорные и двухуровневые, при которых создается

специальная межмуниципальная структура, ответственная за решение муниципальных проблем, ей муниципалитеты делегируют часть своих функций. Выбор организационных форм управления агломерациями должен осуществляться в каждом конкретном случае с учетом сложившейся ситуации. Перспективы агломераций, возможности решения их проблем во многом зависят от эффективности управления их развитием. Резюмируя выше изложенное, необходимо отметить следующее.

• Рыночная экономика стимулирует развитие центростремительных тенденций в размещении производства, приводя ко все большей концентрации населения в определенных субъектах РФ и в агломерациях. Достигаемый при этом экономический эффект должен сопоставляться с затратами, необходимыми для преодоления негативных последствий. В целях снижения негативных последствий необходимо государственное управление развитием агломераций. Управление должно осуществляться на основе программно-целевого подхода, предполагающего разработку целевых программ развития агломерации и механизмов их реализации.

• Необходимо законодательное обеспечение согласованного планирования и проектирования агломераций. Для этого должны быть внесены соответствующие изменения в Градостроительный кодекс и в закон «О стратегическом планировании» [15]. Социально-экономические концепции развития субъектов РФ необходимо разрабатывать с учетом перспектив пространственного развития агломераций.

• Должна быть разработана методика градостроительного планирования развития агломераций с соблюдением основного принципа - предложения по развитию агломерации необходимо разрабатывать с учетом развития региональной и межрегиональной системы расселения (уровень федеральных округов).

Литература

1. Емельянов Н.В. Агломерационные процессы и трансформация расселения в Сибири // «Сжатие социально-экономического пространства: новое в теории регионального развития и практике ее государственного регулирования». М.: Эслан. 2010. С.263-281.

2. Глазычев В.Л. Россия: принципы пространственного развития. www.Glazychev.ru.

3. Любовный В.Я. Городские агломерации: от стихийного к целенаправленному развитию. М.: Муниципалитет: экономика и управление. 2015.

4. ХлопонинА.Г. У России нет внятной региональной политики // Профиль. 2004. №9.

5. ПивоваровЮ.Л. Сжатие интенсивно используемого пространства: концепция макрорегионального развития России. // Известия РАН, серия Географ. науки, 1997. №5. «Профиль». 2004. №9. С. 20.

6. Глазычев В.Л. Россия - пространственное развитие. www.archipelag.ru/authors/glazychev/?library=1869.

7. ШевилеваЕ.Е. Система регулирования агломерационных процессов: Россия и Западная Европа // Проблемы современной экономики. 2012. №2 (42).

8. Герцберг Л.Я. Влияние кластерной стратегии в развитии экономики на перспективное расселение населения / Фундаментальные исследования РААСН по научному обеспечению развития архитектуры, градостроительства и строительной отрасли Российской Федерации в 2014 году: сб. науч. тр. РААСН. Москва - Курск: Деловая полиграфия. 2015. С. 265-274.

9. Лаппо Г.М. Городские агломерации СССР - России: особенности динамики в XX веке // Российское экспертное обозрение. 2007. №4-5.

10. Герцберг Л.Я., Будилова Е.В. Проблемы территориального планирования и качество среды проживания // Народонаселение. 2015. №1. C. 38-50.

11. Малоян Г.А. Агломерация - градостроительные проблемы: монография. М.: АСВ. 2010. 116 с. Ил.

12. Герцберг Л.Я. Настоящее, будущее Градостроительного кодекса РФ // ACADEMIA. Архитектура и строительство. 2015. №2. С. 95-99.

13. Владимиров В.В., Наймарк Н.И. Проблемы развития теории расселения в России: монография. М.: Эдиториал УРСС. 2002. С. 279.

14. Довбня Д. Агломерация как часть современного мироустройства - экономического и идеологического. http:// www.kursdeLa.biz/experts/71/articLes/33345/.

Literatura

1. EmelyanovN.B. AgLomeracionnye processy i transformada rasseLeniya v Sibiri. Szhatie ekonomicheskogo prostranstva // Novoe v teorii regionaLnogo razvitiya i praktike gosydar-stvennogo reguLirovaniya. M.: EsLan. 2010. C. 263-281.

2. Glazychev B.L. Rossiya: principy prostranstvennogo razvitiya. www.GLazychev.ru.

3. Lubovnyi V.Ya. Gorodskie agLomeracii: ot stihijnogo k ceLenapravLennomy razvitiyu. М.: MynicipaLitet: ekonomika i upravLenie. 2015.

4. HloponinA.G. U Rossii net vnyatnoj regionaLnoj poLitiki. // ProfiL. 2004. №9.

5. Pivovarov U.L. Szhatie intensivno ispoLzuemogo prostranstva: koncepciya makroregionaLnogo razvitiya Rossii // Izvestiya RAN, seria Geograf. nauki, 1997. №5. «ProfiL». 2004. №9. S. 20.

6. Glazychev B.L. Rossiya - prostranstvennoe razvitie. www. archipeLag.ru/authors/gLazychev/?Library=1869.

7. Shevileva Е.Е. Si^m^ reguLirovaniya agLomeracionnyh processov: Rossiya i zapadnaya Evropa. ProbLemy sovremennoj ekonomiki. 2012. №2 (42). 2012.

8. Gerzberg L.Ya. VLiyanie kLasternoj strategii v razvitii ekonomiki na perspektivnoe rasseLenie naseLeniya / Funda-mentaLnye issLedovaniya RAASN po nauchnomu obespecheniyu razvitiya arhitektury, gradostroiteLstva i stroiteLnoj otrasLi

Rossijskoj Federacii v 2014 godu: sb. nauch tr. RAASN. Moskva - Kursk: Delovaya poLigrafiya. 2015. S. 265-274.

9. Lappo G.M. Gorodskie aglomeracii SSSR - Rossiya: osobennosti dinamiki v XX veke // Rossijskoe ekspertnoe obozrenie. 2007. №4-5 (22).

10. Gertzberg L.Ya., Budilova E.V. Problemy territorialnogo planirovaniya i kachestvo sredy prozhivaniya // Narodonaselenie. 2015. №1. S. 38-50.

11. Maloyan G.A. Aglomeraciya - gradostroitelnye problemy: monografiya. M.: ASB. 2010. 116 s. Il.

12. Gertsberg L.Ya. Nastoyashchee i budushchee Gradostroitelnogo kodeksa R.F. // ACADEMIA. Arhitektura i stroitelstvo. 2015. №2. S.95-99.

13. Vladimirov V.V., Naymark N. Problemy razvitiya teorii rasseleniya v Rossii: monografiya. M.: Editorial URSS. 2002. S.279.

14. Dovbnya D. Aglomeraciya kak chast sovremennogo miroustrojstva - ekonomicheskogo i ideologicheskogo. http:// www.kursdela.biz/experts/71/articles/33345/.

Agglomerations as the Object of Economic Policy, State

Regulation and Territorial Planning.

By L.Ya.Gertzberg

It is noted in the article that it is characteristic of the modern stage of the agglomeration process that the agglomeration becomes an object of economic and budgetary policies. It is connected with the new paradigm of the economic spatial development. Its essence is the replacement of the concept of equalization of the inter-regional and regional levels of the socio-economic development for the concept of identification and supporting of growth points. The forecast of the socio-economic development of Russia until 2030 is based on a new paradigm of the spatial development of the economy carried out by the Ministry of economic development called «Regional Strategy 2030». Agglomerations and first of all major cities - cores of Metropolitan areas, which concentrate scientific, well qualified and industrial potential, are the territorial basis of the innovative scenario in this Forecast. The Regional Strategy 2030 where the state support of the agglomeration processes received more detailed development is under discussion. The article notes that the influence of the agglomeration on economic growth is not unique.

Faluation of the economic effect does not take into account costs associated with overcoming the negative agglomeration effects: environmental degradation, human diseases growth, increase of depressive stagnant areas, etc.

The importance of state management of urban agglomerations is emphasized. The organizational forms of management implemented in Russia are discussed. The paper indicates the necessity of methodological support of strategic territorial planning documents of agglomerations as objects of coordinated territorial and economic policy, state regulation and spatial planning.

Ключевые слова: агломерация, экономическая политика, новая парадигма пространственного развития экономики, региональные стратегии-2030, экономический рост, агломерационный эффект, методическое обеспечение, стратегическое территориальное планирование, формы управления агломерациями.

Key words: agglomeration, economic policy, new paradigm of economic spatial development, Regional Strategies-2030, economic growth, agglomeration effect, methodical support, strategic territorial planning, forms of urban agglomerations management