К вопросу о создании Свода законов Российской Федерации

^ /

4 1

Морозов

Антон Андреевич

К вопросу о создании Свода законов Российской Федерации

Аннотация: в статье рассмотрены вопросы создания Свода законов Российской Федерации, ведения регистров нормативных правовых актов Российской Федерации и систематизации законодательства. Кратко освещены также вопросы электронного опубликования правовых актов.

Ключевые слова: систематизация законодательства, Свод законов, информационные технологии, электронное опубликование, Министерство юстиции Российской Федерации.

Вопросы систематизации законодательства в России имеют глубокие корни, и важно рассмотреть проблемы развития законодательства в данном процессе, а также исследовать исторические аспекты систематизации нормативного правового массива.

История работ по этому направлению берет начало в середине 1970-х годов, когда в соответствии с решениями ЦК КПСС и Совета Министров СССР был дан старт этому направлению работ. Головная роль в решении поставленных задач была отведена Министерству юстиции СССР, при этом министерстве целевым назначением был создан Научный центр правовой информации. До начала 1990-х гг. именно это ведомство занималось указанной проблематикой.

К началу 1990-х гг. Министерству юстиции удалось создать заслуживающие внимания информационные фонды правовых актов СССР и РСФСР, были сформированы Свод законов СССР и Свод законов РСФСР. Однако существующая в то время идеология развития и ведомственная принадлежность систем связи и телекоммуникаций не позволяли осуществлять широкое информационно-правовое обеспечение деятельности органов власти государства и общества [1].

Изменение в начале 1990-х годов социально-экономических условий, образование суверенного государства - Российская Федерация - потребовали дальнейшего развития работ по правовой информатизации на более высоком уровне.

В целях реализации Послания Президента Российской Федерации Федеральному Собранию «Порядок во власти - порядок в стране (О положении в стране и основных направлениях политики Российской Федерации)» от 6 марта 1998 года [2] и повышения эффективности работы, связанной с формированием Свода законов Российской Федерации Президентом был издан указ «О мерах по повышению эффективности работы, связанной с формированием свода законов Российской Федерации» от 14 февраля 1998 года [3]. В этом указе на Министерство юстиции Российской Федерации и Главное государственно-правовое управление Президента Российской Федерации совместно с федеральными органами исполнительной власти возлагалась задача приступить к систематизации действующих федеральных законов и нормативных актов Президента Российской Федерации и Правительства Российской Федерации, а также законодательных и иных нормативных актов высших органов государственной власти и управления РСФСР, а равно Союза ССР, продолжающих действовать на территории Российской Федерации, в целях включения их в Свод законов Российской Федерации и формирования его нормативного корпуса. В этой части на Министерство юстиции Российской Федерации возлагалась координация работы, связанная с формированием нормативного корпуса Свода законов.

Министерство юстиции Российской Федерации обобщало предложения федеральных органов исполнительной власти, касающиеся

нормативных актов Правительства Российской Федерации, и представляло проекты соответствующих актов.

В свою очередь, Министерством юстиции в целях обеспечения реализации Указа Президента Российской Федерации от 14 февраля 1998 г. № 170 «О мерах по повышению эффективности работы, связанной с формированием Свода законов Российской Федерации» был издан приказ «О мерах по повышению эффективности работы, связанной с формированием свода законов Российской Федерации» [4].

В нём устанавливались полномочия отдела Свода законов и систематизации федерального законодательства Департамента правовой информатизации. Они становились ведущими подразделением в системе центрального аппарата Минюста России по вопросам, связанным с формированием Свода законов Российской Федерации [5].

Приказ устанавливал в его ведение решение следующих задач:

> организация и координация работы по формированию нормативного корпуса Свода законов Российской Федерации в части, касающейся федеральных законов, нормативных правовых актов Правительства Российской Федерации, законодательных и иных нормативных актов высших органов государственной власти РСФСР, а также Союза ССР, продолжающих действовать на территории Российской Федерации;

> методическое и информационное обеспечение деятельности структурных подразделений министерства по законопроектной работе, Российской правовой академии Минюста России, федеральных органов исполнительной власти, юридических научных и образовательных учреждений по подготовке предложений и проектов нормативных правовых актов о внесении изменений и дополнений в действующие нормативные правовые акты, о признании их утратившими силу, а также кодифицированных и иных укрупненных нормативных правовых актов и актов, необходимых для восполнения пробелов, имеющихся в законодательстве;

> сбор предложений и их обобщение.

2 апреля 1998 года был утверждён Порядок организации работы Министерства юстиции Российской Федерации по систематизации действующих нормативных правовых актов в

целях включения их в Свод законов российской федерации. Он был разработан на основе Указа № 170 «О мерах по повышению эффективности работы, связанной с формированием Свода законов Российской Федерации».

Согласно ему, работа Министерства юстиции Российской Федерации по систематизации действующих нормативных правовых актов для включения их в Свод законов Российской Федерации (далее - Свод законов) осуществляется в целях реализации положений статьи 15 Конституции Российской Федерации, Указа Президента Российской Федерации от 14 февраля 1998 г. № 170 «О мерах по повышению эффективности работы, связанной с формированием Свода законов Российской Федерации», упорядочения законодательства, обеспечения его стабильности, укрепления конституционной законности.

В соответствии с названным Указом Президента Российской Федерации систематизации подлежат федеральные законы, нормативные правовые акты Правительства Российской Федерации, законодательные и иные нормативные правовые акты высших органов государственной власти и управления РСФСР, а также Союза ССР, продолжающие действовать на территории Российской Федерации.

На основании Постановления Государственной Думы от 11 ноября 1996 г. № 781-11 ГД «Об обращении в Конституционный Суд Российской Федерации» [6] под нормативным правовым актом понимается письменный официальный документ, принятый (изданный) в определенной форме правотворческим органом в пределах его компетенции и направленный на установление, изменение или отмену правовых норм. В свою очередь, под правовой нормой принято понимать общеобязательные государственные предписания постоянного или временного характера, рассчитанные на многократное применение.

Под систематизацией нормативных правовых актов в целях исполнения Указа Президента Российской Федерации от 14 февраля 1998 г. № 170 понимается упорядочение законодательства для формирования нормативного корпуса Свода законов:

> подготовка предложений в соответствии с п. 3 названного Указа Президента Российской Федерации;

> анализ и обобщение предложений федеральных органов исполнительной власти;

У подготовка проектов соответствующих нормативных правовых актов и перечня законопроектов.

Не подлежат систематизации следующие правовые акты:

У международные договоры Российской Федерации;

У акты временного характера, за исключением содержащихся в них нормативных положений; У акты оперативно-распорядительного характера; У акты, касающиеся отдельных организаций, а равно другие акты, не имеющие общего значения;

У акты о созыве совещаний, съездов, конференций;

У акты, относящиеся к уровню оптовых и розничных цен и тарифов на услуги, а также к размерам закупочных цен на сельскохозяйственную продукцию и размерам оплаты труда работников (кроме актов, устанавливающих гарантированный минимальный размер оплаты труда); У акты об отмене или признании утратившими

силу ранее изданных правовых актов; У иные акты ненормативного характера.

Работа по систематизации действующих нормативных правовых актов проводилась в структурных подразделениях Министерства юстиции Российской Федерации, деятельность которых связана с законопроектной работой.

Научное обеспечение подготовки и издания Свода законов и создание рабочих групп с привлечением ученых-юристов и специалистов-практиков из других учреждений и организаций для анализа актов законодательства, намечаемых к включению в Свод законов, возлагалось на Институт государства и права Российской академии наук и Институт законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве Российской Федерации. Финансирование упомянутых работ должно было быть обеспечено Правительством Российской Федерации.

В 1998 году в соответствии с Указом Президента Российской Федерации № 170 «О мерах по повышению эффективности работы, связанной с формированием Свода законов Российской Федерации» Минюст России получил широкие полномочия по координации работ, связанных с формированием нормативного корпуса Свода законов в части, касающейся федеральных законов, нормативных актов Правитель-

ства Российской Федерации, законодательных и иных нормативных актов высших органов государственной власти и управления РСФСР, а также Союза ССР, продолжающих действовать на территории Российской Федерации [5].

Была проделана значительная работа по исключению недействующих актов органов государственной власти и восполнению пробелов законодательства. Однако эта работа не нашла своего логического завершения и Свод законов не был издан.

Сегодня для успешной работы по созданию консолидированных и кодифицированных сборников представляется важным приведение всего понятийного аппарата, содержащегося в нормативных правовых актах, к единообразному пониманию, и крайне необходимо принять Федеральный закон «О нормативных правовых актах». Разработка последнего велась еще во времена Союза ССР. На уровне субъектов федерации идет совершенствование и систематизация законодательства, и некоторые из них приняли законы о нормативных правовых актах и о Своде законов.

В настоящее время концепция федерального закона «О нормативных правовых актах» разработана Институтом законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве Российской Федерации. Значительную роль при систематизации законодательства играет хорошо налаженный учет нормативных правовых актов, который в юридической литературе признается одной из форм систематизации. В качестве одного из путей решения проблемы систематизации отечественного законодательства следует рассматривать создание упорядоченного понятийного аппарата.

Начиная с 90-х годов, законодатель практически в каждый закон помещает специальные статьи, содержащие понятийный аппарат, используемый в конкретном акте. При таком положении вещей юридически закрепленные понятия правовых терминов в процессе систематизации могут сыграть определенную роль, как элемент юридического текста, наиболее стабильный в регулировании общественных отношений.

Внимания заслуживает и вопрос о совершенствовании классификатора правовых актов отраслей законодательства. Главным недостатком современного классификатора информации в области систематизации законодательства считается его двухуровневая система иерархии, также называемая линейной.

Любой классификатор должен иметь предметно-тематический словник, на основании которого будет строиться алфавитно-предмет-ный указатель.

Стоит отметить, что теоретическое содержание «Принципиальных основ построения и технических решений формирования классификатора нормативных правовых актов» нашли место в принципах создания и реализации программы БД «Эталон» НЦПИ Минюста России.

Нельзя недооценивать роль первых баз данных правовой информации, созданных в Министерстве юстиции Российской Федерации.

Другой вопрос - есть ли объективная необходимость в подготовке Сводов законов (или собраний действующего законодательства) в Российской Федерации (и ее субъектах)? Безусловно, есть. В последние годы развитие законодательства шло столь стремительно и на федеральном уровне, и на уровне субъектов Российской Федерации, что накопленный массив законодательных актов, даже если признать его недостаточным с точки зрения его нормативной содержательности, стал настолько широк, объемен, порой бессистемен, противоречив, зачастую хаотичен, что необходимость его комплексной систематизации становится очевидной. Топ-период законодательного творчества преодолен, законопроектная практика стабилизируется и требует решения проблема формально не отмененных и действующих, но фактически утративших силу правовых актов. И Российской Федерации, и ее субъектам необходимо решать судьбу своих старых актов, чтобы не загромождать законодательство, не плодить излишнюю множественность актов по одному и тому же вопросу, не создавать благоприятную почву для противоречий и несогласованностей в собственном нормативном массиве. Некоторые субъекты Российской Федерации уже приступили к инвентаризации своего законодательства и осуществляют такую работу на систематической основе путем издания Сводов законов и собраний действующих законов (например, в республиках Башкортостан, Дагестан, Татарстан, Костромской и Кемеровской областях, городе Москве). Но важно, чтобы такая работа проводилась во взаимодействии с федеральными органами государственной власти, с опорой на методические разработки и иные вспомогательные - а лучше унифицированно рекомендуемые - материалы.

Замечательная законопроектная инициатива Института законодательства и срав-

нительного правоведения при Правительстве Российской Федерации под руководством академика РАН, д.ю.н., профессора Т.Я. Хабриевой, представленная в 2013 году в виде проекта федерального закона «О нормативных правовых актах в Российской Федерации», подтверждает важность и своевременность исследуемой проблемы. Статьи законопроекта № 102 - «Государственный реестр нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти», № 103 - «Федеральный регистр нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации», № 104 - «Регистр муниципальных нормативных правовых актов», № 105 - «Свод законов Российской Федерации» и № 106 - «Федеральная информационная система нормативных правовых актов» позволяют провести подробное научное исследование этих важнейших направлений деятельности и сформулировать предложения о развитии Единого регистра как базовой основы создания Свода законов Российской Федерации в электронной форме [7].

Согласно этим статьям, нормативные правовые акты федеральных органов исполнительной власти подлежат включению в Государственный реестр нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти. Ведение Государственного реестра нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти осуществляется уполномоченным федеральным органом исполнительной власти в области юстиции в порядке, установленном Правительством Российской Федерации.

Нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации подлежат включению в федеральный регистр нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации. Ведение федерального регистра нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации осуществляется федеральным органом исполнительной власти в сфере юстиции в порядке, установленном Правительством Российской Федерации.

Муниципальные нормативные правовые акты, в том числе оформленные в виде правовых актов решения, принятые на местном референдуме (сходе граждан), подлежат включению в регистр муниципальных нормативных правовых актов субъекта Российской Федерации, организация и ведение которого осуществляются органами государственной власти субъекта Российской Федерации в порядке, установленном

законом субъекта Российской Федерации [8]. Федеральный регистр муниципальных нормативных правовых актов состоит из регистров муниципальных нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации. Ведение федерального регистра муниципальных нормативных правовых актов осуществляется уполномоченным федеральным органом исполнительной власти в порядке, установленном Правительством Российской Федерации. Действующие федеральные конституционные законы и федеральные законы подлежат включению в Свод законов Российской Федерации. Свод законов Российской Федерации является официальным изданием и поддерживается в контрольном состоянии. Подготовка, издание и поддержание в контрольном состоянии Свода законов Российской Федерации осуществляются и порядке, установленном федеральным законом.

Федеральная информационная система нормативных правовых актов в Российской Федерации включает в себя федеральные нормативные правовые акты, нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации и муниципальные нормативные правовые акты. Федеральная информационная система нормативных правовых актов в Российской Федерации создается и ведется уполномоченным федеральным органом исполнительной власти в порядке, установленном Правительством Российской Федерации.

Подлинники нормативных правовых актов хранятся в принявшем их органе с последующей передачей в архивы в порядке, установленном законодательством об архивном деле в Российской Федерации. Классификация нормативных правовых актов осуществляется на основе классификатора нормативных правовых актов, ведущегося в целях унификации банков данных правовой информации, а также обеспечения автоматизированного обмена правовой информацией между государственными органами и органами местного самоуправления. Классификатор нормативных правовых актов утверждается Президентом Российской Федерации.

Также крайне важной является статья № 101, посвящённая формам систематизации нормативных правовых актов.

Согласно данной статье, систематизация нормативных правовых актов представляет собой деятельность по учету, упорядочению нормативных правовых актов, приведению их в единую внутренне согласованную систему.

Официальную систематизацию нормативных правовых актов осуществляют органы, их принявшие, а также органы (организации), которым федеральным законом, указом Президента Российской Федерации, постановлением Правительства Российской Федерации, нормативными правовыми актами субъектов Российской Федерации, а также муниципальными правовыми актами предоставлены полномочия по проведению систематизации нормативных правовых актов.

В законопроекте также уделяется внимание использованию информационных технологий на всех стадиях законотворческого процесса.

Информационные технологии могут использоваться на всех стадиях правотворческого процесса. На стадиях, предшествующих принятию нормативного правового акта, нормотворче-ский орган:

> обеспечивает размещение текста проектов нормативных правовых актов, имеющих социальную значимость, на своем официальном сайте, за исключением проектов нормативных правовых актов, содержащих информацию ограниченного доступа;

> организует на своем официальном сайте площадку для общественного обсуждения разработанных им проектов нормативных правовых актов;

> подводит итоги общественного обсуждения и размещает их на своем официальном сайте;

> обеспечивает учет итогов общественного обсуждения при доработке проектов нормативных правовых актов.

Принятый нормативный правовой акт подлежит размещению в электронной форме на официальном сайте нормотворческого органа, принявшего нормативный правовой акт. Первое размещение нормативного правового акта на официальном сайте нормотворческого органа, принявшего нормативный правовой акт, считается его официальным опубликованием. В отношении отдельных видов нормативных правовых актов может быть установлено требование о размещении их на официальном интернет-портале правовой информации. В том случае, если это предусмотрено документами международной организации, опубликование решения международной организации на ее официальном сайте в сети Интернет может являться официальным опубликованием соответствующего решения международной организации. Нормотворческий

орган формирует правовую базу принятых им нормативных правовых актов в электронной форме, за исключением нормативных правовых актов, содержащих информацию ограниченного доступа, и обеспечивает ее размещение (опубликование) на своем официальном сайте.

Нормотворческий орган обязан поддерживать правовую базу принятых им нормативных правовых актов в актуальной форме, сохраняя возможность ознакомления с ранее действовавшими редакциями нормативного правового акта. Нормотворческий орган создает условия в рамках своего официального сайта для учета мнения заинтересованных лиц об эффективности нормативного правового акта и проблемах, возникающих при его применении.

Автор поддерживает идею о создании Свода законов в электронной форме, путем придания нормативным правовым актам, размещенным на соответствующем базовом государственном информационном ресурсе, правовой силы. Данный ресурс, к которому с соблюдением требований информационной безопасности обеспечивается круглосуточный непрерывный доступ, необходимо поддерживать уполномоченным органом власти в состоянии полноты, достоверности и актуальности.

Создать стройную, внутренне согласованную систему российского законодательства сегодня невозможно без проведения полной инвентаризации всех правовых актов, принятых и продолжающих формально действовать в Российской Федерации. То, что эта работа чрезвычайно трудоемкая, кропотливая, длительная - известно из отечественного многовекового опыта. О том, что она ныне предельно актуальна, является одновременно и очень важной общегосударственной задачей, свидетельствует то, что в результате она способна существенно упростить российскую законодательную систему, устранить раздробленность правовых актов, повысить уровень эффективности российского законодательства, обеспечить большую доступность текстов законодательных актов [9].

Формы издания Сводов законов (или собраний действующего законодательства), а также методика и способы поддержания их в действующем состоянии уже сложились и отчасти апробированы. Вместе с тем они нуждаются в корректировке с учетом технологических возможностей современного компьютерного обеспечения. Например, очевидно, что компьютеризированный Свод законов будет

иметь большую практическую ценность; помимо целей формирования собственно Свода законов он может служить также информационной основой создания электронных архивов органов государственной власти, проведения научных исследований, выпуска учебной, справочной литературы и др. Необходимо учитывать и то, что и в литературе, и практикующими юристами неоднократно высказывались суждения о необходимости создания общего, единого издания для опубликования законодательных и правительственных актов. В качестве одного из основных аргументов сторонниками такой идеи приводится тот факт, что акты правительства создаются на основе и во исполнение законодательных актов, детализируют и конкретизируют их. Опубликование содержательно связанных между собой актов в разных источниках затрудняет их восприятие и, как следствие, реализацию. Поэтому изданием федерального Свода законов можно успешно решить и эту задачу.

Литература

1. Морозов А.В. Система правовой информации Минюста России : монография. — М. : «Издательство Триумф», 1999 — 464 с.

2. Указ Президента РФ от 03.04.1997 № 278 (ред. от 19.09.1997) «О первоочередных мерах по реализации Послания Президента Российской Федерации Федеральному Собранию «Порядок во власти - порядок в стране. (О положении в стране и основных направлениях политики Российской Федерации)» // «Собрание законодательства РФ», 07.04.1997, № 14, ст. 1608

3. «О мерах по повышению эффективности работы, связанной с формированием Свода законов Российской Федерации» // «Собрание законодательства РФ», 16.02.1998, № 7, ст. 829.

4. Приказ Минюста РФ от 02.04.1998 № 34 «Об организации работы по реализации Указа Президента Российской Федерации от 14 февраля 1998 г. № 170 «О мерах по повышению эффективности работы, связанной с формированием Свода законов Российской Федерации» // «Бюллетень Минюста РФ», № 4, 1998.

5. Указ Президента РФ от 14.02.98 № 170 «О мерах по повышению эффективности

работы, связанной с формированием свода законов Российской Федерации» // «Собрание законодательства РФ», 16.02.1998, № 7, ст. 829.

6. Постановление ГД ФС РФ от 11.11.1996 № 781-11 ГД «Об обращении в Конституционный Суд Российской Федерации» // «Собрание законодательства РФ», 02.12.1996, № 49, ст. 5506.

7. Проект федерального закона № 96700088-2 «О нормативных правовых актах в Российской Федерации».

8. Постановление Правительства Российской Федерации от 10.09.2008 № 657 «О ведении федерального регистра муниципальных нормативных правовых актов».

9. Е. А. Юртаева . Системность и систематизация в законотворчестве: теория и опыт.