Муниципально-правовая политика как фактор модернизации местного самоуправления Российской Федерации

Корсакова С. В.

МУНИЦИПАЛЬНО-ПРАВОВАЯ ПОЛИТИКА КАК ФАКТОР МОДЕРНИЗАЦИИ МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ

7. КОНСТИТУЦИОННОЕ ПРАВО; КОНСТИТУЦИОННЫЙ СУДЕБНЫЙ ПРОЦЕСС; МУНИЦИПАЛЬНОЕ ПРАВО

7.1. МУНИЦИПАЛЬНО-ПРАВОВАЯ ПОЛИТИКА КАК ФАКТОР МОДЕРНИЗАЦИИ МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ

РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ

Корсакова Светлана Владимировна, канд. юрид. наук, доцент, профессор кафедры государственно-правовых дисциплин Место работы: ФГБОУ ВПО «Российский государственный университет правосудия», Ростовский филиал

korsakova@yandex.ru

Аннотация: в статье дается анализ основных проблем реформирования российского законодательства в сфере местного самоуправление и актуальных направлений обеспечения целенаправленности и системности осуществляемых преобразований. Автором отстаивается идея о необходимости и важности концептуализации в рамках общей теории правовой политики научного знания о правовой политике на муниципальном уровне (муни-ципально-правовой политике) как стратегии и тактики правовой модернизации местного самоуправления, результатом чего может стать разработка и утверждение на федеральном уровне Концепции муниципально-правовой политики.

Ключевые слова: правовая политика муниципального уровня, муниципально-правовая политика, местное самоуправление, органы местного самоуправления, правовое регулирование, саморегулирование, концепция.

MUNICIPAL-LEGAL POLICY AS A FACTOR OF MODERNIZATION OF LOCAL SELF-GOVERNMENT OF THE RUSSIAN FEDERATION

Korsakova Svetlana V., PhD in law, associate professor, professor of state-law chair

Place of employment: The Federal State Budget-Funded Educational Institution of Higher Education «The Russian State University of Justice», Rostov Branch

korsakova@yandex.ru

Abstract: the article analyses the basic problems of reforming of the Russian legislation in the sphere of local self-government and current trends to ensure focus and consistency of the current reforms. The author advocated the idea of the need and importance of conceptualization in the framework of the General theory of legal policy scientific knowledge about legal policy at the municipal level (municipal-legal policy) as strategy and tactics legal modernization of local government, which could result in development and approval at the Federal level, the concept of municipal-legal policy.

Keywords: legal policy, municipal level, municipal-legal policy, local government, local authorities, legal regulation, self-regulation, the concept.

Российская модель местного самоуправления находится в состоянии перманентной модернизации, характеризующейся крайней противоречивостью. С одной стороны, элементы системы местного самоуправления должны быть построены так, чтобы интегрироваться в систему публичной власти, но с другой - способствовать развитию эффективных форм, методов и способов регулирования (саморегулирования) муниципальных отношений с учетом интересов муниципальных образований как территориальных коллективов, локальных местных сообществ, формируемых внутри них, а также граждан, проживающих на территории муниципалитета.

В целях укрепления и повышения действенности местного самоуправления в последние годы предприняты не только и не столько меры политического, экономического и идеологического характера, но и осуществлены масштабные преобразования правового регулирования общественных отношений, возникающих в процессе организации муниципальной власти и решения вопросов местного значения, расширены сфера и организационно-правовые формы взаимодействия между государством и

муниципальными образованиями.

Однако ситуация в этой сфере продолжает оставаться сложной и противоречивой. Об этом свидетельствует, прежде всего, анализ изменений и практика реализации основного правового акта муниципально-правовой реформы, заложившего единые законодательные основы местного самоуправления, - Федерального закона от 06.10.2003 № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»1. Многими специалистами высказываются критические замечания относительно правового оформления предпринимаемых шагов по реформированию местного самоуправления. Совершенно очевидно прослеживается изменчивость концептуальных подходов, бессистемность, непоследовательность, противоречивость процессов развития муниципального

1 Федеральный закон от 06.10.2003 № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» [Электронный ресурс]. Режим доступа: Справочно-правовая система «КонсультантПлюс» (дата обращения 01.11.2017). Далее по тексту -Федеральный закон от 06.10.2003 № 131-ФЗ.

законодательства, просчеты в механизмах и условиях его реализации, когда вновь принятая норма оказывается неприменимой или бездейственной.

Как справедливо отмечает Е.С. Шугрина, изменения, вносимые в Федеральный закон от 06.10.2003 № 131-Ф3, зачастую не обусловливаются логикой развития складывавшихся общественных отношений, и строятся исключительно на основе принятых политических решений2 О непродуманной поспешности бесконечных поправок в Федеральный закон от 06.10.2003 № 131-Ф3, искажающих конституционную модель местного самоуправления, пишет Н.С. Тимофеев3

Отсутствие системного понимания сущности муници-пально-правовых отношений делает возможным произвольное применение норм названного федерального закона в субъектах Российской Федерации, многие му-ниципально-правовые институты вообще не восприняты правоприменительной практикой. Обращают на себя внимание постоянное отставание законодательного регулирования местного самоуправления на федеральном и региональном уровнях от формирующихся тенденций его развития, неэффективность существующих муниципально-правовых конструкций, неудовлетворительное состояние складывающейся правореализаци-онной практики в рассматриваемой сфере. До настоящего времени не определен и не востребован регулятивный потенциал муниципальных правовых актов в обеспечении эффективности функционирования муни-ципально-правовых институтов, развитии муниципальных правовых систем. Нуждаются в упорядочении с помощью правового инструментария формы и методы взаимодействия органов государственной власти и местного самоуправления, а также правовые механизмы межмуниципального сотрудничества.

Пытаясь найти выход из этого положения, некоторые авторы высказывают предложение о необходимости принятия Муниципального кодекса Российской Федерации, содержащего общую часть, закрепляющую общие, концептуальные начала правового регулирования муниципальной сферы общественных отношений, а также особенную часть, содержащую нормы, непосредственно направленные на регулирование практических вопросов, возникающих в муниципальной сфере общественных отношений4 На местном уровне предлагается разрабатывать кодексы нормативных правовых актов муниципального образования5

2 См.: Шугрина Е.С. Новый этап реформирования местного самоуправления: будут ли обращения в Конституционный Суд? // Журнал конституционного правосудия. 2015. № 1. С. 25-31.

3 См.: Тимофеев Н.С. Проблемы и особенности муниципального права в российской правовой системе // Конституционное и муниципальное право. 2017. № 3. С. 8-15; а также: Костюков А.Н. Концепция «единой фабрики» в организации местного самоуправления в России // Конституционное и муниципальное право. 2015. № 8. С. 75-79.

4 См.: Соловьев С.Г. Муниципальный кодекс Российской Федерации: предпосылки и проблемы принятия // Российская юстиция. 2013. № 4. С. 28-32, а также: Шугрина Е.С. Муниципальный кодекс. Почему он необходим // Российская Федерация. 1996. № 12. С. 44; Бычкова Е.И. Некоторые проблемы правовой регламентации муниципального правотворчества в Российской Федерации // Государственная власть и местное самоуправление. 2014. № 4. С. 43-45; Байков А.Ф. Приоритеты и критерии эффективности правовой идеологии в условиях современного Российского государства// Право и политика. 2005. № 11. С. 19-33; Власов В.А. Актуальные вопросы ответственности органов и должностных лиц местного самоуправления перед населением // Конституционное и муниципальное право. 2009. № 8. С. 33-35.

5 См.: Соловьев С.Г. Кодекс нормативных правовых актов муници-

пального образования - основа правопорядка в сфере российского

местного самоуправления // Муниципальная служба: правовые во-

просы. 2014. № 1. С. 13

Вместе с тем однозначно согласиться с таким подходом без дополнительных оговорок и уточнений не представляется возможным.

Безусловно, систематизация (в том числе, в виде инкорпорации и кодификации), имеет положительное значение, поскольку упорядочивает нормативный массив, связывая воедино разрозненные акты текущего законодательства, устраняется множественность правовых актов по одним и тем же вопросам, облегчает пользование и создает условия для быстрого ориентирования в законодательстве6

Систематизация в рамках Муниципального кодекса норм, регулирующих отношения, возникающие в сфере организации и осуществления местного самоуправления, и охватываемых различными отраслями законодательства (конституционным, административным, земельным, финансовым, налоговым, экологическим, гражданским и др.), на сегодняшний день не может быть эффективно осуществлена, поскольку отсутствует упорядоченность муниципальных норм в масштабе иных отраслей и институтов законодательства, не отрегулированы межотраслевые связи собственно муниципального права и других отраслей права.

Вместе с тем, муниципально-правовые отношения регулируются как на федеральном, так и на региональном и местном уровнях организации публичной власти. Общие принципы организации системы органов государственной власти и местного самоуправления находятся в совместном ведении Российской Федерации и субъектов РФ. Это не только осложняет кодификацию законодательства о местном самоуправлении в целом, но и нивелирует позитивный результат кодификации, так как при таком положении Муниципальный кодекс РФ позволит систематизировать только федеральные законы, содержащие нормы муниципального права.

Нам представляется более оправданным, хоть и не лишенным недостатков, предложение «создания необходимых условий для формирования и развития местного самоуправления» путем разработки «государственной политики в области местного самоуправления, утверждения на федеральном уровне программы мероприятий по воссозданию в Российской Федерации подлинного местного самоуправления, соответствующего конституционным принципам и международным стандартам, включения ее в число приоритетных национальных программ»7.

Очевидно, что роль государства в современном обществе становится все более активной, но не стоит ее переоценивать, тем более при выстраивании эффективной модели местного самоуправления, имеющего ряд общих сущностных характеристик с гражданским обществом, так как оно основывается на социальной активности личности и относительной автономии от государства8

Отметим, что в Российской Федерации есть опыт принятия государственных программ в сфере местного самоуправления. Так, в 1995 году Правительством РФ бы-

66 См.: Теория государства и права: курс лекций / Под ред. Н.И. Ма-тузова, А.В.Малько. - 3-е изд., перераб. и доп. М.: ИНФРА-М, 2012. С.440-444.

7 См.: Бялкина Т.М. Реализация конституционного принципа народовластия в системе местного самоуправления Российской Федерации // Конституционное и муниципальное право. 2013. № 1. С. 60 - 64, а также: Прудентов Р.В. Проект рамочной программы реформ в сфере местного самоуправления в России // Конституционное и муниципальное право. 2014. № 4. С. 64-70.

8 См. подробнее: Корсакова С.В Местное самоуправление как основа развития гражданского общества // Муниципальная служба: правовые вопросы. 2012. № 4. С. 15-16.

Корсакова С. В.

МУНИЦИПАЛЬНО-ПРАВОВАЯ ПОЛИТИКА КАК ФАКТОР МОДЕРНИЗАЦИИ МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ

ла утверждена Федеральная целевая программа государственной поддержки местного самоуправления9, а в 1999 году на основании Указа Президента РФ «Об утверждении Основных положений государственной политики в области развития местного самоуправления в Российской Федерации»10 была принята Правительственная программа государственной поддержки развития муниципальных образований и создания условий для реализации конституционных полномочий местного са-моуправления11.

Эти программные документы отражали основные подходы государства к решению проблемы законодательного и организационного обеспечения эффективной реализации полномочий местного самоуправления, и даже содержали вполне конкретные меры, многие из которых, к сожалению, так и остались «на бумаге».

В 2009 году завершилась реализация Федеральной целевой программы государственной поддержки развития муниципальных образований и создания условий для реализации конституционных полномочий местного са-моуправления12 О ее результатах пишет В.И. Васильев: «Никто не подвергал сомнению сформулированные в указанном документе направления этой политики, но никто и не торопился проводить их в жизнь. Принятый документ остался в стороне»1 .

Н.Н. Соколов высказывается более оптимистично, по его мнению, вышеназванные программы «в той или иной мере выполнили возложенные на них задачи»14

Обобщая и анализируя опыт реализации целевых государственных программ в сфере местного самоуправле-ния15, следует отметить, что, по сути, они представляют

9 Постановление Правительства РФ от 27.12.1995 № 1251 (ред. от 05.09.1998) «О Федеральной программе государственной поддержки местного самоуправления» // Собрание законодательства РФ. 08.01.1996. № 2. Ст. 121.

10 Указ Президента РФ от 15.10.1999 № 1370 «Об утверждении Основных положений государственной политики в области развития местного самоуправления в Российской Федерации» // Собрание законодательства РФ. 1999. № 42. Ст. 5011.

11 Постановление Правительства РФ от 15.12.1999 № 1394 (ред. от 08.12.2005) «О Федеральной целевой программе государственной поддержки развития муниципальных образований и создания условий для реализации конституционных полномочий местного самоуправления» [Электронный ресурс]. Режим доступа: Справочно-правовая система «КонсультантПлюс» (дата обращения 01.11.2017).

12 Постановление Правительства Российской Федерации от 22 апреля 2009 г. № 345 «О прекращении реализации Федеральной целевой программы государственной поддержки развития муниципальных образований и создания условий для реализации конституционных полномочий местного самоуправления» // СЗ РФ. 2009. № 17. Ст. 2092.

13 Васильев В.И. Муниципальное право России: учебник. 2-е изд., перераб. и доп. М.: Юстицинформ, 2012. С. 149.

14 Соколов Н.Н. Анализ изменений источников муниципального права на уровне субъектов РФ, произошедших в 2012 году, на примере Закона города Москвы о местном самоуправлении // Административное и муниципальное право. 2013. № 12. С. 1107.

15 См., также: Постановление Правительства Москвы от 18.05.2010

№ 420-ПП (ред. от 18.11.2014) «О ходе реализации Городской целевой программы государственной поддержки и развития местного самоуправления в городе Москве на 2008-2010 гг. и концепции Городской целевой программы государственной поддержки и развития местного самоуправления в городе Москве на 2011-2013 гг.» [Электронный ресурс]. Режим доступа: Справочно-правовая система «Кон-сультантПлюс» (дата обращения 01.11.2017); Постановление Правительства МО от 25.10.2016 N 796/39 (ред. от 27.06.2017) «Об утверждении государственной программы Московской области «Развитие институтов гражданского общества, повышение эффективности местного самоуправления и реализации молодежной политики в Московской области» [Электронный ресурс]. Режим доступа: Спра-вочно-правовая система «КонсультантПлюс» (дата обращения 01.11.2017) и др.

собой однотипные идеологические планы действий неких субъектов (как правило, государственных структур), имеющие ориентирующее значение, раскрывающие официальные взгляды на задачи и основные направления стратегии государства в сфере местного самоуправления без надлежащей координации данного процесса с негосударственными структурами, а сформулированные в них цели и задачи не являются потенциально достижимыми и тем более ориентированными на контролируемый результат. При таком положении, в условиях отсутствия корреляции декларируемых в программах основ государственной политики в сфере местного самоуправления с организационными и юридическими реалиями жизнедеятельности муниципалитетов, эффект от утверждения программ мероприятий по развитию местного самоуправления пока не оправдал ожидания.

Переломить ситуацию, когда законы становятся «законами по случаю», на один день, средством оперативного управления, а в правовой базе местного самоуправления действует шаблон, когда федеральные правовые нормы механически переносятся на местное нормотворчество, по нашему глубокому убеждению, может формирование внятной и конструктивной правовой политики на муниципальном уровне; правовой политики, согласующейся с глубоким научным анализом сущности и правовой природы местного самоуправления, пониманием проблем его развития, и обеспечивающей эффективное регулятивное правовое воздействие на общественные отношения в этой сфере16

Текущий этап правовой реформы в сфере местного самоуправления должен включить в себя научную проработку всей совокупности элементов организационно-правовых основ местного самоуправления, а также реализацию устойчивой эффективной системы правоприменения, гарантирующей развитие местного самоуправления как самостоятельного публичного института, обладающего достаточной и стабильной экономической базой для обеспечения условий жизни населения городских, сельских поселений и иных муниципальных образований. Оптимальной является разработка долгосрочной научно-обоснованной Концепции муниципально-правовой политики, которая может стать основой поступательного продвижения правовой реформы местного самоуправления, происходящей в нашей стране.

Результативность муниципально-правовой политики во многом зависит от ее целенаправленности, т.е. от правильного выбора узловых проблем и противоречий, правовое урегулирование которых дает наибольший эффект. Условиями, повышающими эффективность муни-ципально-правовой политики, являются системный подход в обеспечении согласованности федеральной и региональной составляющих муниципально-правовой политики; внедрение организационно-правовых механизмов, которые позволили бы при определении принципов, содержания и форм осуществления местного самоуправления наиболее оптимально сбалансировать интересы граждан, их территориальных коллективов, муниципальных образований и государства в целом; обеспечение ее научной обоснованности и принятие официальной концепции в качестве документа стратегического планирования правотворческой, правоприменительной и правоинтерпретационной политики в сфере местного

16 Развернутое обоснование авторской концепции муниципально-правовой политики см.: Корсакова С.В. Муниципально-правовая политика: монография / под ред. А.В. Малько. М.: Юрлитинформ, 2012. 344 с.

самоуправления.

Пристального внимания заслуживают вопросы упорядочения и оптимизации межотраслевых правовых связей в механизме правового регулирования местного самоуправления, усложнение которых связано с развитием общественных отношений, регулируемых муниципальным правом, появлением новых правовых инструментов межотраслевого характера, текущими процессами модернизации всей системы права. Учитывая открытый и нестабильный характер муниципально-правовой жизни, ее неоднородность, правовая политика в сфере местного самоуправления ориентирована на понимание комплексной (межотраслевой) природы муниципальных отношений, что предполагает выявление новых правовых закономерностей взаимодействия норм различной отраслевой принадлежности, публичных и частных начал в му-ниципально-правовом регулировании. Кроме того, актуальной остается проблема определения границ и способов правового регулирования местного самоуправления с максимальным учетом возможностей его саморегуляции в развитие положений Федерального закона от 06.10.2003 № 131-ФЗ.

Для того, чтобы эффективность муниципально-правовых институтов не сводилась к их сиюминутной политической востребованности требуются надежные, предсказуемые, стабильные, логичные правовые рамки местного самоуправления, ориентированные на создание условий для становления действенной муниципальной власти, способной качественно и своевременно исполнять социальные обязанности в интересах и при участии жителей муниципальных образований. При этом нормативно-правовая база не должна быть сковывающей, так как слишком объемное законодательство не улучшает процесс функционирования муниципальных образований в России, а лишь ограничивает возможности населения самостоятельно определять формы, в которых оно может реализовать свое право на осуществление местного самоуправления. Поиск оптимальных правовых решений в этой сфере продолжается. Для этого необходимо сформировать и научно обосновать концепцию муниципально-правовой политики в рамках единой правовой политики Российской Федерации, определить основные ориентиры, механизм и пути оптимизации правового регулирования местного самоуправления17.

Для решения приоритетных задач и достижения стратегической цели муниципально-правовой политики требуется концентрация усилий всех органов государственной власти и местного самоуправления, органов межмуниципального сотрудничества, общественных организаций, а также граждан, проживающих на территориях городских, сельских поселений и иных муниципальных образований, их территориальных коллективов. Вполне естественно, что эта деятельность должна осуществляться в рамках научно обоснованной стратегии, которая позволяет репрезентировать интересы большинства социальных групп и слоев населения. Муниципально-правовая политика, будучи деятельностью целенаправленной, позволяет осуществлять согласованные мероприятия правового характера по модернизации организационно-правовых основ местного самоуправления. Таким образом, муниципально-правовая политика - это

17 См. подробнее: Корсакова С.В. Концепция муниципально-правовой политики: предлагаем проект для обсуждения // Наука и образование: хозяйство и экономика; предпринимательство; право и управление. Ростов-на-Дону: Изд-во Фонда поддержки науки и образования в Ростовской области. 2012. № 10. С. 7-18.

одновременно и организационная форма эффективной координации деятельности государственных и негосударственных структур по оптимизации правового регулирования местного самоуправления.

Кроме того, использование научно-аналитического потенциала в накоплении практики выстраивания местного самоуправления в регионах, обобщении культурного богатства местной жизни, позволит не только выявить, но и зафиксировать правовыми средствами исторические, национальные особенности, местные традиции, снять ряд проблем реализации положений Федерального закона от 06.10.2003 № 131-ФЗ в специфических условиях субъектов Российской Федерации.

Муниципально-правовая политика предполагает диалог ученых и практиков в целях определения стратегических ориентиров развития системы правового регулирования местного самоуправления и разработки соответствующего инструментария, оценки его эффективности и обеспечения качества. Полагаем, что научные разработки, посвященные муниципально-правовой политике, смогут внести значительный вклад в решение целого ряда актуальных и значимых проблем государственно-правовой модернизации современной России.

Статья проверена программой «Антиплагиат». Оригинальность 73,1%.

Список литературы:

1. Байков А.Ф. Приоритеты и критерии эффективности правовой идеологии в условиях современного Российского государства// Право и политика. 2005. № 11. С. 19-33.

2. Бычкова Е.И. Некоторые проблемы правовой регламентации муниципального правотворчества в Российской Федерации // Государственная власть и местное самоуправление. 2014. № 4. С. 43-45.

3. Власов В.А. Актуальные вопросы ответственности органов и должностных лиц местного самоуправления перед населением // Конституционное и муниципальное право. 2009. № 8. С. 33-35.

4. Корсакова С.В. Концепция муниципально-правовой политики: предлагаем проект для обсуждения // Наука и образование: хозяйство и экономика; предпринимательство; право и управление. Ростов-на-Дону: Изд-во Фонда поддержки науки и образования в Ростовской области. 2012. № 10. С. 7-18.

5. Корсакова С.В. Муниципально-правовая политика: монография / под ред. А.В. Малько. М.: Юрлитинформ, 2012. 344 с.

6. Костюков А.Н. Концепция «единой фабрики» в организации местного самоуправления в России // Конституционное и муниципальное право. 2015. № 8. С. 75-79.

7. Соловьев С.Г. Кодекс нормативных правовых актов муниципального образования - основа правопорядка в сфере российского местного самоуправления // Муниципальная служба: правовые вопросы. 2014.

8. Корсакова С.В Местное самоуправление как основа развития гражданского общества // Муниципальная служба: правовые вопросы. 2012. № 4. С. 15-16.

9. Соловьев С.Г. Муниципальный кодекс Российской Федерации: предпосылки и проблемы принятия // Российская юстиция. 2013. № 4. С. 28-32.

10. Тимофеев Н.С. Проблемы и особенности муниципального права в российской правовой системе // Конституционное и муниципальное право. 2017. № 3. С. 8-15.

11. Шугрина Е.С. Новый этап реформирования местного самоуправления: будут ли обращения в Конституционный Суд? // Журнал конституционного правосудия. 2015. № 1. С. 25-31.