Менеджмент качества как парадигма реформирования государственного управления

МЕНЕДЖМЕНТ КАЧЕСТВА КАК ПАРАДИГМА РЕФОРМИРОВАНИЯ ГОСУДАРСТВЕННОГО УПРАВЛЕНИЯ

УДК 351/354

Первопричиной современных административных реформ, проводимых в странах Запада с конца 70-х гг. XX в. по настоящее время, явилось осознание фундаментальной неадекватности традиционных административных механизмов государственного управления и бесперспективности продолжения курса на совершенствование исполнения государственных функций за счет увеличения налогов и социальных расходов. Подобное осознание, в условиях неразрывной связи демократии и производительности госсектора, когда правительства «должны обеспечить услуги и товары гражданам в точном соответствии со своими обещаниями... представляющими собой своего рода соглашения между избирателями и теми, за кого эти избиратели голосуют» [9, с. 17], и вызвало волну реформ, направленных на повышение эффективности государственного управления.

Теоретико-методологической базой этих реформ стала концепция нового публичного менеджмента, подразумевающая использование рыночно-ориентированных, менеджеритарных подходов в государственном управлении, трансформацию публичного сектора в соответствии с «духом предпринимательства» [13]. В рамках указанной стратегии в практику государственного управления было имплантировано множество различных организационно-управленческих инноваций: передача отдельных публичных функций частному сектору, установление конкуренции между провайдерами услуг, трансформация громоздких бюрократических структур в полуавтономные агентства, управление и оценивание по результатам, проведение тендеров, заключение субконтрактов и т.д., которые предназначались для стимулирования эффективности государственного сектора.

Одной из инноваций такого рода, способной существенно повысить эффективность публичного управления, но до настоящего времени крайне ограниченно применяющейся в практике административного реформирования, является менеджмент качества. В этой связи крайне

А.В. ПАВРОЗ

актуальным представляется рассмотрение основных принципов теории менеджмента качества как основы новой парадигмы реформирования государственного управления.

Базовым постулатом концепции менеджмента качества, возникновение которой относится к середине XX века и связано с именами таких ученых, как У. Шухарт, Э. Деминг, А. Фейгенбаум, Дж. Джуран и Ф. Кросби, является положение о том, что рассматривать с точки зрения достижения качества следует не только конечный результат, но и каждый этап производственного процесса [см.: 1; 8; 12 и др.]. Подобный анализ позволяет не ограничиваться констатацией брака посредством традиционного сравнения запланированного показателя качества с его действительным значением в конечном изделии, а выявлять и анализировать причины возникновения отклонений от заданных показателей качества и разрабатывать меры по стабилизации уровня качества. Данный подход создал предпосылки для управления качеством, что стало основой перехода от традиционной концепции контроля качества к концепции менеджмента качества, в рамках которой задача по выявлению дефектов продукции была заменена целью предупреждения дефектов и производства стопроцентно качественной продукции («ноль дефектов»).

Реализация указанных принципов менеджмента качества подразумевает переход на процессную модель управления, где любая деятельность или организация рассматривается как система взаимосвязанных процессов по преобразованию имеющихся ресурсов в определенный продукт, и управлению подвергается каждый отдельный процесс с точки зрения достижения конечного результата, то есть производства соответствующего по качественным характеристикам продукта. Подобный подход придает тотальный характер управлению, благодаря чему качество становиться «не каким-то конкретным заданием», а «укореняется и официально закрепляется в каждом процессе» [2, с. 84].

Важной характеристикой менеджмента качества является также его динамический характер, нацеленность на непрерывное улучшение качества продукции посредством постоянного поиска новых возможностей совершенствования процессов деятельности. В основе подобного поиска лежит знаменитый цикл Деминга

- разработка цели и процессов, необходимых для достижения результатов в соответствии с требованиями потребителей и политикой организации; 2) осуществление

- пересмотр и исправление целей плана, осуществление действий по постоянному улучшению показателей процессов. Таким образом, на первом этапе разрабатывается план, включающий описание целей и желаемых результатов, затем указанный план осуществляется (второй этап), полученные результаты измеряются и анализируются (третий этап), на основе чего предпринимается коррекция плана и изменения в процессах деятельности. Постоянное повторение приведенного цикла действий и позволяет достичь систематического и всеобщего управления процессами в целях улучшения качества продукции.

В настоящее время в ведущих экономически развитых странах менеджмент качества получил широчайшее распространение, превратившись в новую философию управления, центральное место в которой отводится удовлетворению запросов потребителя, посредством непрерывного совершенствования организационных процессов и вовлечению всех сотрудников в осуществление различных организационных функций. По существу, всеобщее управление качеством становится новым типом организационной культуры, «имеющим своей целью постоянное улучшение функционирования всех звеньев компании для точного соблюдения всех требований и для непрерывного совершенствования качества путем командного стиля работы и вовлечения всех в процесс улучшения показателей качества продукта на благо клиента» [8, c. 22].

Несомненный успех менеджмента качества, выразившийся в значительном

повышении производительности организаций коммерческого сектора [2, с. 22], с неизбежностью в условиях кризиса традиционных стратегий и механизмов государственного управления актуализировал вопрос о переносе технологий управления качеством в практику государственного администрирования.

Универсальный характер принципов управления качеством и их способность позитивно влиять на работу публичных организаций не вызывают сомнений, однако имплантация технологий менеджмента качества в публичный сектор требует кардинальной трансформации всей системы государственного управления.

Первой мерой в этой связи следует признать отказ от всеохватывающего, гомогенного и иерархически организованного правительства. Необходимо четко определить и разграничить государственные функции (попутно избавившись от излишних и необязательных) и на основе данного анализа формировать правительство так, чтобы структура органов власти, объем их полномочий, взаимоподотчетность, характер ответственности и пр. напрямую определялись спецификой выполняемых ими конкретных функций.

Современные исследователи выделяют пять основных типов подобных функций, подразумевая, что каждая из этих функций должна выполняться особым образом, а функции выработки курса, регулирования и предоставления услуг обязательно были разделены [6, с. 64]:

1. Политические функции - стратегическое планирование, составление проектов юридических документов, разработка контрактов о достижении результатов деятельности, минимальных стандартов и норм, анализ и оценка политики, прогнозирование. Эти функции обычно считаются «неотъемлемо государственными» и требующими специальных навыков и обычно осуществляются основными министерствами центрального правительства.

2. Функции координации, надзора и мониторинга результатов деятельности - координация отношений между различными органами, мониторинг результатов деятельности дочерних органов, содействие и обеспечение возможности дочерним органам для достижения ими своих плановых показателей результативности деятельности. Эти функции также, как правило, считаются «неотъемлемо государственными» и осуществляются основными министерствами.

3. Функции предоставления услуг - предоставление товаров или услуг внутренним (другие государственные органы) или внешним (фермеры, работники лесного хозяйства, рыбаки) клиентам. Функция предоставления услуг часто осуществляется вне центрального правительства посредством механизмов заключения контрактов или субнациональным правительством. Если эта функция реализуется центральным правительством, ее обычно осуществляют контролируемые организации или исполнительные органы.

4. Вспомогательные функции - финансовое управление, кадровое управление, информационные системы, инфраструктура, подготовка кадров, анализ эффективности, ревизия управления, а также секретарские услуги. Эти функции все чаще передаются на стороны, кроме случаев, когда по соображениям безопасности или другим причинам они считаются «неотъемлемо государственными».

5. Функции регулирования - лицензирование, сертификация, выдачи разрешений, аккредитация, инспектирование, проверка выполнения действующих требований и финансовый аудит. Эти функции также часто относятся к «неотъемлемо государственным» и осуществляются статуарными учреждениями и другими официальными органами внутри центрального правительства.

Последовательное и всеобъемлющее применение данного подхода при разработке структуры правительства позволяет предметно сформулировать цели и задачи каждого органа власти, закрепив за ним конкретный и непротиворечивый набор функций и полномочий.

Следующим шагом по внедрению концепции менеджмента качества в систему государственного администрирования следует признать тотальную регламентацию всех политико-управленческих процедур. То есть, помимо наделения государственных органов четким набором функций, необходимо еще и строго регламентировать порядок осуществления данных функций.

Удачным примером подобной регламентации может служить Хартия граждан (1991 г.), разработанная правительством Великобритании. Указанная Хартия установила принципы, которые должны лежать в основе деятельности предоставляющих услуги населению государственных структур и обязательства правительства в данной области. Ключевыми принципами Хартии были: 1) стандарты - установление, мони-

торинг и публикация ясно определенных стандартов в отношении услуг, которые могут ожидать пользователи; обнародование фактических показателей работы в сравнении со стандартами; 2) гласность -предоставление клиентам полной и точной информации, в которой должна просто и доступно объясняться работа коммунальных и общественных служб, указываться стоимость их услуг и имена руководителей; 3) консультации - регулярное и систематическое изучение нужд потребителей общественных услуг; учет мнения пользователей и их приоритетов в отношении улучшения работы служб и принимаемых решений, относительно стандартов; 4) вежливость - проявление вежливости к потребителям услуг; оказание публичных услуг равно всем, кто имеет право на их получение, в удобной для клиентов форме; 5) жалобы - обязательное извинение перед клиентами в случае отклонения от стандартов при предоставлении услуг; объяснение причин случившегося и быстрый поиск эффективного средства для исправления недостатков; установка простого порядка внесения жалоб и независимых процедур пересмотра дел; 6) отдача - эффективное и экономное предоставление услуг общественности в пределах ресурсов, которые страна может себе позволить; объективная проверка и подтверждение показателей в сравнении со стандартами [3].

Исходя из принципов Хартии граждан министерства и ведомства Великобритании разработали 40 хартий, охватывающих основные области государственных услуг. Каждая из них устанавливала стандарты услуг, которые потребитель мог получить от конкретных государственных учреждений в таких сферах, как образование, социальное обеспечение, трудоустройство, отдых, налогообложение и т.д. Дополнительно к ним местные органы власти создали с учетом конкретных условий различных районов свои хартии услуг в области здравоохранения, общественной безопасности, пожарной охраны и др., которые они обязались соблюдать [7].

Таким образом, явственное определение функций и тотальная регламентация политико-административных процессов позволяют внедрить систему менеджмента качества в практику управления государственными структурами, установив четкий набор целей и задач для всех уровней управления: организации, агентства, отдела, подразделения и рядового сотрудника, где ответственность за принятие решения пе-

редается на тот уровень, который его реализует, работники подконтрольны и несут ответственность за свои решения, постоянно ведется мониторинг качества работы отдельного сотрудника, подразделения и всей организации.

Важным элементом в имплантации менеджмента качества в публичную сферу является переосмысление традиционных подходов к оцениванию государственного управления. В настоящее время данная практика как «комплекс мероприятий, направленный на изучение результатов и эффектов политических и административных решений и действий и обратное включение этой информации в процесс принятия решений» [4, с. 5] находит все более широкое применение в публичном секторе, превращаясь в одно из приоритетных направлений современных административных реформ. Однако использование принципов менеджмента качества применительно к государственному управлению предъявляет существенно иные требования к технологии оценивания, чем традиционные уже на сегодняшний день концепции управления по результатам бюджетирования, ориентированного на результат, оценивания по удовлетворенности потребителей и пр.

Сущность проблемы заключается в том, что все отмеченные выше концепции исходят из оценивания результатов государственного управления, в то время как менеджмент качества подразумевает прежде всего оценку самого политико-административного процесса и сопоставление данной оценки с измерением вложенных ресурсов и получаемых результатов в целях максимизации эффективности функционирования системы государственного управления.

То есть отмеченная ранее тотальная регламентация всех политико-управленческих процедур должна подкрепляться созданием эффективной системы их оценивания, в рамках которой каждый элемент и процесс системы государственного управления был бы определен соответствующим набором индикаторов. Например, функция обеспечения правопорядка фиксируется такими множественными показателями, как количество совершаемых правонарушений, число сотрудников полиции на тысячу человек, скорость реагирования на обращения граждан, скорость принятия судебных решений, отношение граждан к правоохранительной системе и т. д.

Подобный новый подход к оцениванию подразумевает, что все политико-админис-

тративные процессы наделены соответствующими индикаторами, которые сведены в единую систему, постоянно подвергаются мониторингу и нацелены на обеспечение соответствия данных процессов предписанным в отношении этих процессов требованиям. В этой связи множественные процессуальные индикаторы позволяют сопоставить результаты осуществления той или иной функции не с организацией в целом, но с отдельными процессами внутри организации, которые, в случае их негативного влияния на общий итог деятельности, исходя из специфики методологии данного подхода, можно легко скорректировать. Таким образом, концепция менеджмента качества предопределяет необходимость применения нового подхода к оцениванию государственного управления, который предполагает тотальное оценивание и постоянный мониторинг всех административных процессов, нацеленный на обеспечение соответствия данных процессов предписанным к ним требованиям.

Главной методологической сложностью внедрения в практику государственного управления менеджмента качества (как и прочих экономико-центрических инноваций) традиционно считается то, что целью деятельности государства в отличие от коммерческих структур является не максимизации прибыли или захват новых рынков, а выполнение социально ориентированных функций, которые не поддаются ни четкому определению, ни адекватному оцениванию. Подобное объективное положение препятствует, по мнению критиков, использованию менеджмента качества в государственном управлении. Однако выше мы уже указали, что последовательное применение менеджмента качества, включающее реорганизацию правительства на основе функционального анализа, тотальную регламентацию всех политико-административных процедур и процессуальное оценивание деятельности органов государственной власти, способно снять отмеченную проблему и заставить государство работать в соответствии с принципами менеджмента качества.

Прочие выделяемые препятствия на пути интеграции технологий управления качеством в сферу публичного администрирования связаны скорее с патологиями, нежели с объективными свойствами государственного управления. К их числу относятся забюракра-тизированность, дефицит ответственности, привычка мыслить кратковременными категориями, текучесть кадров, управление

на основе поверхностной статистики, ориентация на общественное мнение, законодательные и судебные ограничения, привычка к решению проблем путем создания новых структур, а не содержательных изменений самой организации и пр. [10, с. 171-194]. Данные препятствия не являются непреодолимыми, а снимаются путем элементарной рационализации системы государственного управления, в том числе и с помощью технологий управления качеством.

Действительной же проблемой на пути внедрения менеджмента качества в систему государственного управления следует признать то, что подобная реформа требует радикальной перестройки всей системы публичного администрирования, а соответственно - значительных финансовых затрат и жесткой политической воли. Однако, несмотря на неизбежные издержки, есть все основания полагать, что указанные реформы принесут многократную отдачу в форме значительного повышения производительности системы государственного управления.

И речь в данном случае, по нашему глубокому убеждению, должна идти не только и не столько о внедрении принципов менеджмента качества в практику деятельности отдельных организаций публичного сектора (успешных, хотя и частный опыт преобразований такого рода уже имеется

[см.: 5; 11 и др.]), сколько об использовании данной концепции в том виде, в котором она представлена в рамках настоящей статьи - как теоретико-методологической парадигмы реформирования всей системы государственного управления. Данное положение обусловлено тем, что менеджмент качества в силу присущих данному управленческому подходу свойств в состоянии стать эффективной системообразующей основой для проведения всего комплекса мероприятий, предусмотренных современными административными реформами, позволяя разработать логичную и непротиворечивую стратегию преобразований, соединив множество разнородных административных действий в единую систему, работающую на общий результат - повышение функциональных способностей государства.

Таким образом, в заключение статьи следует подчеркнуть, что принципы менеджмента качества носят универсальный характер и их применение в публичном секторе будет способствовать значительному повышению эффективности государственного управления. Все вышесказанное дает основания сделать вывод о том, что концепция менеджмента качества может быть востребована в виде новой интегра-тивной парадигмы реформирования системы государственного управления.

1. Деминг, Э. Выход из кризиса: Новая парадигма управления людьми, системами и процессами [Текст] / Э. Деминг. - М.: Альпина Бизнес Букс, 2007.

2. Джордж, С. Всеобщее управление качеством: стратегии и технологии, применяемые сегодня в самых успешных компаниях (TQM) [Текст] / С. Джордж, А. Ваймерскирх. - СПб.: «Виктория плюс», 2002.

3. Зинченко, Г.П. От администрирования к менеджменту (опыт реформ государственной службы в Великобритании) [Текст] Г.П. Зинченко // Полис. - 1996. № 1.

4. Измерение эффективности и оценивание в государственном управлении: международный опыт [Текст]. - М.: Издательство «Высшая школа экономики», 2005.

5. Майлакович, М. Всеобщее управление качеством в целях повышения производительности в государственном секторе [Текст] / М. Майлакович // Эффективность государственного управления. - М.: Фонд «За экономическую грамотность, Российский экономический журнал, Издательство АО «Консалтбанкир», 1998.

6. Маннинг, Н. Реформа государственной службы: методика проведения функциональных обзоров [Текст] / Н. Маннинг, Н. Парисон. - М.: Издательство «Высшая школа экономики», 2002.

7. Садлер, Дж. Повышение качества государственных услуг: опыт Великобритании [Текст] / Дж. Садлер // Проблемы теории и практики управления. - 2000. № 3.

8. Холмс, К. Тотальное управление качеством [Текст] / К. Холмс. - М.: Издательство МГУП, 2000.

9. Хольцер, М. Производительность, государственное управление и демократия [Текст] / М. Хольцер // Эффективность государственного управления. - М.: Фонд «За экономическую грамотность, Российский экономический журнал. Издательство АО «Консалтбанкир», 1998.

10. Эммонс, Д. Препятствия на пути повышения производительности в государственном секторе [Текст] / Д. Эммонс // Эффективность государственного управления. - М.: Фонд «За экономическую грамотность, Российский экономический журнал. Издательство АО «Консалтбанкир», 1998. С. 171-194.

11. Cohen S., Brand R. Total Quality Management in Government: A Practical Guide for the Real World. - San Francisco: Jossey-Bass, 1993.

12. Dahlgaard J., Kristensen K., Khanji G. Fundamentals of Total Quality Management. - London: Routledge, 2005.

13. Osborn D., Gaebler T. Reinventing Government. How the Entrepreneurial Spirit is Transforming the Public Sector. - New York: Plume, 1993.