Охрана памятников в Российской империи: проблемы правового регулирования (историко-правовой аспект)

10. ТЕОРИЯ ПРАВА И ГОСУДАРСТВА, ИСТОРИЯ УЧЕНИЙ О ПРАВЕ И ГОСУДАРСТВЕ

10.1. ОХРАНА ПАМЯТНИКОВ В РОССИЙСКОЙ ИМПЕРИИ: ПРОБЛЕМЫ ПРАВОВОГО РЕГУЛИРОВАНИЯ

Михеева И.В., к.ю.н., доцент., доцент кафедры конституционного и административного права

Нижегородский филиал Ггосударственного университета - Высшая школа экономики

Российское государство всегда пыталось поставить деятельность по охране памятников истории и культуры под свой контроль. Для этого выделялись органы государственной власти с необходимыми полномочиями, санкционировалось создание общественных организаций, определялись цели и задачи охраны объектов, обладающих историко-культурной значимостью и пр. Таким образом правовое регулирование охраны памятников истории и культуры осуществляется в России на протяжении длительного времени и имеет свою историю и традиции. В связи с этим можно обратить внимание на целый ряд исторических аналогий в рамках исследуемой темы.

Первая аналогия связана с определением целей, содержания и субъектов государственной охраны памятников истории и культуры. Под государственной охраной объектов культурного наследия современный базовый закон подразумевает систему правовых, организационных, финансовых, материально-

технических, информационных и иных принимаемых органами государственной власти мер, направленных на выявление, учет, изучение объектов культурного наследия, предотвращение их разрушения или причинения им вреда, контроль за сохранением и использованием объектов культурного наследия . Государство с помощью создаваемых правил (норм) и специальных органов осуществляет правовое регулирование. При этом в различных концепциях, основных направлениях деятельности этих органов акцент сделан на самом государстве. Именно оно сегодня «разрабатывает», «создает», «проводит», «реформирует», «обеспечивает», «реализует», «контролирует», «создает условия для граждан» и т.д. Но не слишком ли пассивная роль отводится обществу?

В дореволюционной России была сформирована ие-рархичная система научных обществ, занимающихся сохранением историко-культурного наследия России. Они принимали самое активное участие в охране па-

1 См.: Об объектах культурного наследия (памятниках истории и культуры) народов Российской Федерации: Федеральный закон от 25 июня 2002 г. N 73-ФЗ / СЗ РФ. - 2002. - № 26. - Ст. 2519.

мятников старины, а порой «вынуждали» органы управления к принятию необходимого нормативного акта. С подачи специалистов Археологической комиссии и в поддержку ее как высочайше утвержденного учреждения, занимающегося проблемами сохранения древностей, Министерством внутренних дел был подготовлен целый ряд нормативно-правовых актов по охране памятников древности 2. Вопрос о сохранении памятников неоднократно рассматривался и разрабатывался на Археологических съездах. Члены Московского и Петербургского Археологических обществ составили специальную комиссию для создания проекта кодифицированного акта по охране памятников. А после того, как комиссия Суходольского к апрелю 1905 года выработала «Основные положения по пересмотру действующих постановлений об охранении древних памятников и зданий» именно научные общества и учреждения, отдельные представители научной общественности активно участвовали в его обсуждении.

Многие факты свидетельствуют о том, что если сегодня основная роль принадлежит органам государственной власти, то раньше само общество больше заботилось о сохранении отечественного наследия. Государство создает правила, по которым общество живет, регламентирует различные стороны общественной жизни. Но общество, будучи субъектом управления со стороны государства - система, способная к самоорганизации, саморегулированию. И исходя из исторического опыта, возможно, следует задаться вопросом о том, чем представлена эта самоорганизация, каким образом саморегулируемые структуры (институты) современного общества участвуют или могут (должны) участвовать в реализации государственной политики по охране историко-культурного наследия. Этот вопрос сегодня остается открытым.

Важной проблемой в сравнительной историкоправовой ретроспективе является определение предмета охраны. Содержание понятия памятник истории и культуры оставалось вплоть до революции 1917 года неточным, обозначалось различными терминами. Это осложняло возможность классификации памятников, подлежащих охране. В Российской империи на начало XX века складывается лишь общее понятие памятников, как предметов, подлежащих «охранению» со стороны государства. К ним предлагалось отнести «как памятники первобытной древности, так и замечательные памятники живописи, ваяния, зодчества и всякого вообще искусства, памятники письменности, архивы, акты и рукописи, наконец, ...замечательные в историческом отношении места, скалы, сады, рощи и т.д...»3.

2 Такова история Циркуляров МВД Российской империи о доставлении Министерству сведений о древних зданиях и вообще о находимых древностях от 4 ноября 18б6 г. и от 31 июля 1882 года; «О подтверждении распоряжений о запрещении кладоискательства и о порядке сдачи археологических находок» от 31 мая 1884 г.; «О запрещении производить раскопки на государственных, церковных и общественных землях без разрешения Археологической комиссии» от 10 ноября 1894 г.; «Об обязательном доставлении археологических находок в Археологическую комиссию» от 10 ноября 1994 г. и др.

3 См.: Доклад Комиссии Государственной Думы для рассмотрения законопроекта об охране древностей по законопроекту о мерах к охра-

Михеева И.В.

ОХРАНА ПАМЯТНИКОВ В РОССИЙСКОЙ ИМПЕРИИ

Но признаки названных предметов юридически выделены не были. Перечисление составляющих элементов содержания этого понятия с такими определяемыми словами как «замечательные», «всякого вообще искусства» и т.п. не давали четкого понимания критериев отнесения чего-либо к памятникам, т.е. к тому, что должно было подвергаться государственной охране и бережному сохранению обществом. Тем не менее, существовавшее в Российской империи (размытое в перечислениях) содержание исследуемого понятия включало в себя гораздо более широкий перечень того, что сегодня мы относим к памятникам истории и культуры. В современном действующем законодательстве памятники истории и культуры отождествляются с объектами культурного наследия, и называются особым видом только недвижимого имущества. К объектам культурного наследия относят лишь отдельные постройки, здания и сооружения с исторически сложившимися территориями и пр., включая все движимые предметы, имеющие к ним отношение . Дополняет это действующая на сегодня ст. 20 Закона 1978г., которая памятниками истории и культуры называет и предметы старины, произведения изобразительного и декоративно-прикладного искусства, строения, рукописи, коллекции, редкие печатные издания, другие предметы и документы, находящиеся в личной собственности граждан и представляющие значительную историческую, научную, художественную или иную культурную ценность5. Кроме того, понятие «культурное наследие народов Российской Федерации» в «Основах законодательства о культуре» определяется через понятие «памятник» с неопределенным, не тождественным «наследию» содержанием6.

Таким образом, сформированный на основании действующих законов «собирательный образ» памятников истории и культуры сегодня, к сожалению, не включает рукописи и пр. недвижимые предметы: 1. не находящиеся в личной собственности граждан; 2. не имеющие отношение к недвижимым объектам культурного наследия. Памятник истории и культуры, понятие, которое имеет свои традиции формирования на протяжении сотен лет, в настоящее время неоправданно «сужается», ограничивая действие правовых регуляторов. А это негативно сказывается на практике правоприменения норм исследуемых законов7. В связи с

нению памятников древности 16 мая 1912 г. / Сборник материалов, относящихся до архивной части в России. — М., 1916. — Т.1. — С. 604-605.

4 См.: Об объектах культурного наследия (памятниках истории и культуры) народов Российской Федерации: Федеральный закон.

5 См.: Об охране и использовании памятников истории и культуры: Закон РСФСР от 15 декабря 1978 г. «» (с изм. и доп. от 18 января 1985 г., 25 июня 2002 г.) // Ведомости Съезда народных депутатов РСФСР и Верховного Совета РСФСР. - 1978. - № 51. - Ст. 1387.

6 См.: Основы законодательства Российской Федерации о культуре: Закон РФ от 9 октября 1992 г. N 3612-1 (с изменениями от 23 июня 1999 г., 27 декабря 2000 г., 30 декабря 2001 г., 24 декабря 2002 г., 23 декабря 2003 г., 22 августа 2004 г., 31 декабря 2005 г.) // Ведомостях Съезда народных депутатов Российской Федерации и Верховного Совета Российской Федерации. - 1992. - № 46. - Ст. 2615.

7 См.: Михеева И.В. Достояние России: к вопросу о понятиях // Будущее России: Нижегородский регион. Экономика, основанная на знани-

ях. Материалы Юбилейной научной конференции посвященной 10-летию деятельности ГУ-ВШЭ в Нижегородском регионе. - Нижний Новгород, 2007. - Том 2. - С. 207-210.; Михеева И.В. К проблеме формирования понятия «памятники истории и культуры» в законодательстве Российской империи // Законотворческая техника современной России: состояние, проблемы, совершенствование: Сборник статей: в 2т. / Под ред. проф. В.М. Баранова. - Нижний Новгород, 2001. -Т.1. - С. 528-535.

этим, хотелось бы заметить, что «памятник», «памятник истории и культуры» как термин является наиболее удобным и привычным, а как понятие имеет многовековую (!) историю существования и развития. Оно само может служить для обобщения и типологии предметов, явлений, которые должны сохраняться поколениями российских граждан. Поэтому его т.н. «сужение» видится нелогичным и неоправданным.

Правовое регулирование охраны памятников истории и культуры безусловно связано с четкостью правовой регламентации составных элементов памятни-ко-охранных отношений. Но если сравнивать законопроект по охране памятников, подготовленный в 1910 году и рассмотренный в думской Комиссии в 1912 году, и действующее сегодня законодательство, то очевидна ещё одна историческая аналогия вопросов, не урегулированных тогда и сейчас.

Так в 1912 году в ходе обсуждения законопроекта в Думе не был утвержден «точный порядок регистрации» памятников, их классификации и занесения в особые реестры, имеющие силу юридического акта. И сегодня Правительством РФ еще не утверждено Положение о едином государственном реестре объектов культурного наследия, в Министерстве культуры Российской Федерации отсутствуют сведения о полном имущественном составе каждого объекта исторического и культурного наследия федерального значения. В комиссии Государственной думы 1912 года был сделан акцент на отсутствие единства и планомерности действий местных органов, недостаток необходимой власти и мизерность денежных средств. Сегодня у государственных органов охраны памятников истории и культуры отсутствуют четко установленные границы полномочий по осуществлению государственного контроля за исполнением действующего законодательства. Вопрос же о недостаточном финансировании мероприятий по сохранению объектов культурного наследия сегодня очевиден даже для обывателя. Комиссия Государственной думы Российской империи посчитала статью проекта о приоритете правительства в приобретении памятников у частных лиц “стесняющей” частный интерес. И сегодня еще только требует законодательного регулирования вопрос о порядке отчуждения имущества объектов культурного наследия из государственной собственности, возврат его в собственность государства. Это еще раз показывает невозможность одномоментного решения «сложноструктурных» вопросов охраны историко-культурного наследия.

Еще одной важной аналогией, связанной с памят-нико-охранной деятельностью государства, является вопрос формы нормативного закрепления регулируемых отношений. В силу того, что единого базового комплексного закона по охране памятников старины в Российской империи принято не было, эта сфера регулировалась больше подзаконными «установлениями», прежде всего циркулярами министерств. Говоря о XIX - начале XX века, можно выделить целый ряд министерских циркуляров, следовавших во исполнение императорских указов. Наиболее значимыми были Циркуляры МВД от 31 декабря 1826 года с требованием о немедленном собрании по всем губерниям сведений о древних зданиях 8; от 14 декабря 1827 года о

8 См.: РГИА. Ф.789. Оп.8. Д.130. Л.55.

доставлении планов и фасадов древних сооружений, сборе по всем губерниям сведений о них 9 Борьбе с кладоискательством посвящены циркуляры МВД по Департаменту общих дел от 4 ноября 1866 года и по Технико-строительному комитету от 11 ноября 1869 года10.

Таким образом, если в императорской России «циркулярное право» определяло вектор развития правовой регламентации охранительного режима памятников старины, сегодня ситуация кардинально изменилась. В настоящее время принят базовый федеральный закон. Тем не менее, присутствует явно недостаточное подзаконное нормотворчество органов управления, ответственных за охрану и сохранение объектов культурного наследия. Так, на сегодня отсутствует нормативно установленная методика оценки стоимости объектов культурного наследия; не утверждено положение о порядке представления в учреждения юстиции по государственной регистрации прав сведений о недвижимом имуществе, отнесенном к объектам культурного наследия, в отсутствие которого органы юстиции регистрируют сделки с объектами культурного наследия, не имея информации об особенностях и обременениях данных объектов. Не определены еще порядок установления льготной арендной платы и порядок выплаты компенсации собственникам объектов культурного наследия федерального значения; не закреплен порядок осуществления государственного контроля в области государственной охраны объектов культурного наследия и т.д. 11

Таким образом, обозначенные исторические аналогии проблем государственно-правового регулирования

охраны памятников истории и культуры, начиная с определения объекта охраны, заканчивая правовой регламентацией наиболее спорных вопросов использования и сохранения их, дает возможность сделать вывод о целом ряде сходств и различий.

Сегодня законодательное определение понятия памятника истории и культуры не отражает полностью его содержания. Неразрешенными в полном объеме остаются вопросы классификации и регистрации памятников, адекватного финансирования. По-прежнему отсутствует единство и планомерность действий местных органов власти. Как и до революции не решены вопросы отчуждения имущества объектов культурного наследия из частной собственности и обратно.

С другой стороны, активизировалась роль государства в отношении к культурному достоянию, а общество стало играть гораздо более скромную роль в деле сохранения отечественных памятников старины. Кроме того, в сегодняшнем правотворчестве акцент перенесен с подзаконного нормотворчества министерств на законодательное регулирование, чего явно не хватает для четкого определения механизма правового регулирования охраны памятников. Все это еще раз подтверждает очевидную необходимость обращения современных законодателей к истории нашего государства и права. Именно исторический опыт государственного управления может лечь в основу серьезного аналитического обоснования происходящих сегодня в государстве и обществе трансформаций и помочь в принятии грамотных решений по управлению современной Россией.

9 См.: ПСЗ 2. — Т.ІІ. — № 1613.

10 См.: Охрана памятников истории и культуры в России. XVIIІ — начало XX в.: Сборник документов / Сост. Р.Е. Альтшуллер и др. — М., 1978. — С.91-92.

11 См.: О результатах проверки полноты учета, эффективности и ис-

полнения законодательства при использовании и распоряжении объектами исторического и культурного наследия федерального (общероссийского) значения: Решения Коллегии Счётной палаты Российской Федерации от 25 февраля 2005 года № 8 (425) // Бюллетень Счетной Палаты Российской Федерации. -2005. - № 7;

http://www.ach.gov.ru/bulletins/2005/7-3.php; Маланичева Г., Томчин Г., Климент (Капалин Г.) Экономический механизм защиты культурного наследия: Доклад к пленарному заседанию Общественной Палаты. // http://www.dialogbv.ru/forum/index.php?showtopic=825