Институт независимых экспертов как форма общественного контроля в системе государственной гражданской службы

Гражданско-правовая аналитика

© 2014 г. А. А. Плотников

ИНСТИТУТ НЕЗАВИСИМЫХ ЭКСПЕРТОВ КАК ФОРМА ОБЩЕСТВЕННОГО КОНТРОЛЯ В СИСТЕМЕ ГОСУДАРСТВЕННОЙ ГРАЖДАНСКОЙ СЛУЖБЫ

В статье рассмотрены правовые и организационные основы деятельности независимых экспертов в конкурсных и аттестационных комиссиях государственных органов. Выявлены проблемы реализации данной формы общественного контроля в современной России и предложены возможные пути их решения.

Ключевые слова: государственное управление, гражданское общество, общественный контроль, независимые эксперты, противодействие коррупции.

Право на участие граждан в государственном управлении закреплено в ст. 21 Всеобщей декларации прав человека, согласно которой «Каждый человек имеет право принимать участие в управлении своей страной как непосредственно, так и через своих представителей» [1]. Данная норма международного права полностью реализована в ч. 1 ст. 32 Конституции Российской Федерации: «Граждане Российской Федерации имеют право участвовать в управлении делами государства как непосредственно, так и через своих представителей» [2].

В современной России повышение эффективности взаимодействия органов государственной власти и институтов гражданского общества заявлено в качестве одной из приоритетных задач государственной политики. Так, еще в 2006-2010 годах Концепцией административной реформы [3] была предусмотрена необходимость создания действенных каналов влияния граждан, организаций, делового сообщества на подготовку и принятие затрагивающих их права и законные интересы решений органов государственной власти. Речь в том числе шла о включении представителей гражданского общества в коллегии надзорных органов, рабочие группы, другие структуры по подготовке нормативных правовых актов и иных общественно значимых решений органов исполнительной власти, формировании при органах государственной власти общественных советов с участием представителей гражданского общества. Национальными планами противодействия коррупции на 2010-2011 [4] и 2012-2013 годы [ 5], Федеральным законом «О противодействии коррупции» [6] совершенствование механизмов об-

щественного контроля деятельности государственных органов и их служащих признано в качестве основного направления противодействия коррупции в Российской Федерации. Положения указанных документов свидетельствуют об актуальности проблемы участия представителей гражданского общества в подготовке и принятии государственных управленческих решений.

Одной из форм общественного контроля в Российской Федерации выступает создаваемый в соответствии с законодательством о государственной гражданской службе институт независимых экспертов. Его становление предусмотрено Федеральным законом «О государственной гражданской службе Российской Федерации» (далее -Федеральный закон от 27.07.2004 № 79-ФЗ) [7]. В соответствии со ст. 22 и 48 данного закона представитель нанимателя обязан формировать конкурсную и аттестационную комиссии в рамках своего органа таким образом, чтобы число независимых экспертов в их составе было не менее одной четверти от общего числа членов этих комиссий. До вступления в силу Федерального закона от 21.11.2011 № 329-Ф3 «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с совершенствованием государственного управления в области противодействия коррупции» в ст. 19 Федерального закона от 27.07.2004 № 79-ФЗ также содержалось упоминание о независимых экспертах, включаемых в составы комиссий по соблюдению требований к служебному поведению гражданских служащих и урегулированию конфликтов интересов.

Участие независимых экспертов в комиссиях государственных органов призвано способствовать:

- снижению уровня коррупционных рисков в системе государственного управления;

- повышению открытости и прозрачности системы государственной службы;

- обеспечению объективности в принятии управленческих решений;

- реализации конституционного принципа равенства доступа на государственную службу;

- защите прав и свобод граждан, участвующих в конкурсных и аттестационных процедурах государственных органов.

Законодательство предъявляет определенные требования к независимым экспертам. Во-первых, ими могут быть представители научных и образовательных учреждений, а также других организаций, приглашаемые органом по управлению государственной службой по запросу представителя нанимателя. Что означает «другие организации», законодатель не разъясняет. Однако понятно, что это могут быть только структуры, представляющие интересы общественности. Научные и образовательные учреждения наиболее подходят для такой роли, поскольку второе требование к эксперту - являться специалистом в вопросах, связанных с государственной гражданской службой. При этом организация, направляющая своего представителя, должна подтвердить его профессиональные качества.

Важной гарантией соблюдения прав лиц, рекомендованных в качестве независимых экспертов, следует считать норму о добровольности включения их в составы конкурсных и аттестационных комиссий. Между экспертом и государственным органом, в комиссию которого он приглашен, заключается договор.

Обязательным требованием Федерального закона от 27.07.2004 № 79-ФЗ является формирование составов конкурсной и аттестационной комиссий таким образом, чтобы была исключена возможность возникновения конфликтов интересов, которые могли бы повлиять на принимаемые комиссиями решения.

Под конфликтом интересов в п. 1 ст. 19 Федерального закона от 27.07.2004 № 79-ФЗ понимается ситуация, при которой личная заинтересованность гражданского служащего влияет или может повлиять на объективное исполнение им должностных обязанностей и при которой возникает или может возникнуть противоречие между личной заинтересованностью гражданского служащего и законными интересами граждан, организаций, общества, Российской Федерации или ее субъекта, способное привести к причинению вреда этим законным интересам граждан, организаций, общества, Российской Федерации или ее субъекта. Из содержания указанной статьи вид-

но, что речь идет только о государственных гражданских служащих. Однако на практике в такого рода ситуациях могут оказаться и лица, не имеющие статуса государственных служащих, но влияющие на принимаемые государственным органом решения. Под ними подразумеваются независимые эксперты, привлекаемые для участия в работе конкурсных и аттестационных комиссий. В связи с этим поднимается вопрос о необходимости изменения понятия «конфликт интересов на государственной службе» в части расширения круга субъектов, имеющих личную заинтересованность в принятии управленческого решения.

Понятно, что все ситуации возникновения конфликта интересов с участием независимых экспертов предусмотреть невозможно. Допустим, сегодня при проведении конкурса на государственную должность гражданской службы у эксперта отсутствует личная заинтересованность в принятии решения, а завтра при проведении другого конкурса она может появиться (например, если в качестве претендента на должность будет выступать его родственник). Для таких случаев в законодательстве, на наш взгляд, целесообразно закрепить процедуру отвода или отстранения эксперта от участия в деятельности комиссий, как это предусмотрено в ст. 19 Федерального закона от 27.07.2004 № 79-ФЗ для государственных служащих. При этом необходимо установить обязанность эксперта ставить в известность представителя нанимателя государственного органа о возникновении конфликта интересов. Зафиксировать ее можно в договоре, заключаемом между государственным органом, в котором создана комиссия, и независимым экспертом, участвующим в работе данной комиссии.

Оценивая эффективность работы независимых экспертов, следует признать наличие ряда проблем:

- во-первых, в нашей стране до сих пор не сложилось развитое экспертное сообщество в рамках реализации процедурных вопросов государственной службы (конкурсный отбор, аттестация сотрудников и другие), отсутствуют единые подходы к формированию реестра независимых экспертов;

- во-вторых, вызывает серьезные нарекания как процедура отбора независимых экспертов, так и их участие в деятельности соответствующих комиссий. Отбор независимых экспертов для участия в работе комиссий осуществляется научными и образовательными организациями либо по принципу незанятости потенциального кандидата (вменение «дополнительной общественной нагрузки»), либо по принципу «кого государственный орган запросил, того и направили». Кроме того, в большинстве государственных органов неза-

Юристъ-ПрАвов'Ьдъ, 2014, № 6

висимые эксперты в комиссиях часто выполняют роль чеховских «свадебных генералов». Распространенной является практика, когда независимые эксперты, не участвуя в заседаниях комиссий, подписывают протоколы;

- в-третьих, крайне низкой остается оплата труда экспертов (постановлением Правительства Российской Федерации от 12.08.2005 №9 509 установлена ставка почасовой оплаты труда независимого эксперта в размере 80 рублей), которая не стимулирует их действительную работу (ознакомление с документами, участие в заседании соответствующей комиссии, формулировка своих особых мнений по существу рассматриваемых вопросов и другие). Зачастую фактором, обязывающим участвовать в работе комиссий государственных органов, становится давление со стороны работодателя и его представителей, которые «рекомендовали», «поручились» за конкретных лиц, их «дисциплинированность». Низкая оплата труда, по сути, дискредитирует само независимое компетентное экспертное участие;

- в-четвертых, открытым остается вопрос о квалификационных требованиях, предъявляемых к профессиональному уровню независимых экспертов, принимающих участие в комиссиях государственных органов. Конечно, эксперт должен быть профессионалом в своем деле. Однако определить конкретные профессионально-личностные качества кандидата в независимые эксперты оказывается непросто. На практике обычно учитываются факторы, совершенно не свидетельствующие о знании и понимании особенностей государственной службы: занимаемая должность, опыт предыдущей работы в комиссиях, «хорошие рекомендации» и другие;

- в-пятых, число независимых экспертов согласно п. 8 ст. 22 и п. 10 ст. 48 Федерального закона от 27.07.2004 № 79-ФЗ должно составлять не менее одной четверти от общего числа членов соответствующей конкурсной или аттестационной комиссии. Такие нормативные положения позволяют государственным органам создавать комиссии, в большинстве случаев членами которых являются их же сотрудники. У руководства государственного органа в отношении данных сотрудников (своих подчиненных) достаточно механизмов воздействия (вопросы премирования, кадрового роста и прочие) для достижения нужных решений соответствующих комиссий. Поэтому вполне обыденной может быть ситуация, когда заседание конкурсной или аттестационной комиссии проходит по разработанному сценарию с заранее известным результатом. Данное явление содержит в себе коррупционный потенциал и носит, к сожалению, то-

тальный характер [8, с. 105-110].

В целях повышения эффективности общественного контроля и государственного управления, совершенствования работы независимых экспертов представляется целесообразным:

- закрепить в законе основные права и обязанности независимых экспертов, а также ограничения и запреты в их деятельности (в частности, совершать действия, связанные с влиянием каких-либо личных, имущественных (финансовых) и иных интересов, препятствующих добросовестному выполнению экспертной деятельности; использовать свои полномочия в интересах каких-либо лиц; участвовать в работе соответствующей комиссии при наличии близкого родства с кем-либо из ее членов, а также с государственным служащим (кандидатом на службу), участвующим в процедурных мероприятиях данной комиссии). Деятельность экспертов должна быть независимой от руководства и государственного органа, и научной (образовательной) организации, в которой она осуществляется;

- увеличить число независимых экспертов до 2/3 от общего состава соответствующих конкурсных и аттестационных комиссий, при этом расширить круг организаций, имеющих право направлять своих представителей в данные комиссии, включив в него профсоюзные, ветеранские и иные общественные организации, с учетом профиля деятельности государственного органа;

- разработать действенный механизм мотивации и стимулирования независимых экспертов, предусматривающий, прежде всего, достойную оплату за реально проведенную работу. Существующий в настоящее время подход стимулирования труда делает независимую экспертизу формальной и неэффективной.

Вопрос о месте и роли независимых экспертов в системе государственного управления, в процессах кадрового обеспечения гражданской службы, повышения качества независимой экспертизы и определения квалификационных требований к экспертам - это составная часть проблемы взаимодействия органов государственной власти с институтами гражданского общества. В то же время институт независимых экспертов выступает важным инструментом обеспечения открытости государственной службы, механизмом противодействия коррупционным проявлениям.

Литература

1. Всеобщая декларация прав человека. Принята Генеральной Ассамблеей ООН 10 декабря 1948 г. // Российская газета. 1995. 5 апреля.

2. Конституция Российской Федерации. Принята всенародным голосованием 12 декабря 1993 г. // Собрание законодательства Российской Федерации. 2014. № 9. Ст. 851.

3. Распоряжение Правительства Российской Федерации от 25 октября 2005 г. № 1789-р «О Концепции административной реформы в Российской Федерации в 2006-2010 годах» // Собрание законодательства Российской Федерации. 2005. № 46. Ст. 4720.

4. Указ Президента Российской Федерации от 13 апреля 2010 г. № 460 «О Национальной стратегии противодействия коррупции и Национальном плане противодействия коррупции на 20102011 годы // Собрание законодательства Российской Федерации. 2010. № 16. Ст. 1875.

5. Указ Президента Российской Федерации от 13 марта 2012 г. № 297 «О Национальном плане

противодействия коррупции на 2012-2013 годы и внесении изменений в некоторые акты Президента Российской Федерации по вопросам противодействия коррупции» // Собрание законодательства Российской Федерации. 2012. № 12. Ст. 1391.

6. Федеральный закон от 25 декабря 2008 г. № 273-ФЗ «О противодействии коррупции» // Российская газета. 2008. 30 декабря.

7. Федеральный закон от 2 7 июля 2 0 0 4 г. № 79-ФЗ «О государственной гражданской службе Российской Федерации» // Собрание законодательства Российской Федерации. 2004. № 31. Ст. 3215.

8. Плотников А. А. Общественный контроль и его потенциал в противодействии коррупции // Вестник Северного (Арктического) федерального университета. 2013. № 2.

© 2014 г. В. Е. Зелинский, П. В. Анисимов

РОЛЬ ЕСТЕСТВЕННОПРАВОВОЙ ДОКТРИНЫ В ФОРМИРОВАНИИ ПРАВОСОЗНАНИЯ

В статье анализируется эволюция представлений о понятии правосознания в юридической доктрине, отмечается, что в российской правовой науке не сложилось единого мнения по поводу его определения. Исходя из того, что правосознание - понятие многогранное, требующее пристального внимания со стороны ученых, авторы трактуют данное явление как совокупность рациональных и психологических компонентов, которые не только отражают осознание правовой действительности, но и воздействуют на нее, формируя готовность личности к правовому поведению.

Ключевые слова: правосознание, естественное право, признаки правосознания, правовое поведение, правовые нормы.

Вне сознания и деятельности человека немыс- общественной жизни. «Индивид есть обществен-

лимо общественное развитие. Сознание содейст- ное существо. Поэтому всякое проявление его

вует приспособляемости человека к внешнему жизни, даже если оно и не выступает в непосред-миру, формирует его программу и внутренний план ственной форме коллективного, совершенного

деятельности. Именно в сознании синтезируют- совместно с другими, является проявлением и

ся динамические модели действительности, при утверждением общественной жизни» [1, с. 590]. помощи которых человек ориентируется в окру- Существуют различные формы сознания, по-

жающей физической и социальной среде. средством которых люди осознают окружающий

Сознание определяет предварительную мыс- мир: политическое, религиозное, нравственное,

ленную модель действий человека, его способ- правовое. Правовое сознание, его содержание,

ность отдавать себе отчет в том, что происхо- структура и функционирование были и по-преж-

дит в нем самом и в окружающем мире. Таким нему остаются важнейшими проблемами ряда

образом, сознание осуществляет контроль и общественных наук, в том числе и правоведения. управление поведением человека. Развитое соз- В настоящее время имеется множество опре-

нание формируется у человека только тогда, ко- делений понятия правосознания. Н. Л. Гранат тол-

гда он вовлекается в общественную жизнь, при- кует его как «сферу или область сознания, отра-

общается к ее культурному наследию, и поэтому жающую правовую действительность в форме юри-

его нельзя рассматривать в отрыве от явлений дических знаний и оценочных отношений к праву и