Стратегическое территориальное управление в России

РЕГИОНАЛЬНАЯ ЭКОНОМИКА И УПРАВЛЕНИЕ ТЕРРИТОРИЯМИ

Вестник Омского университета. Серия «Экономика». 2007. № 2. С. 69-74.

© О.М. Рой, 2007 УДК 330.46

СТРАТЕГИЧЕСКОЕ ТЕРРИТОРИАЛЬНОЕ УПРАВЛЕНИЕ В РОССИИ

О.М. Рой

Омский государственный университет им. Ф.М. Достоевского

The articles is devoted the purposes and principles of organization of strategic territorial management in Russia, the experience of development of territorial strategy in regions of the country is generalized.

В последние годы все больше и больше начинают говорить о переходе российского государства на принципы стратегического территориального управления, связанные с необходимостью разработки согласованных друг с другом планов и программ, реализуемых на различных уровнях государственной и муниципальной власти. Одним из формальных поводов, приведших к стимулированию работ в этом направлении, стало принятие в 1995 г. федерального закона «О государственном прогнозировании и программах социально-экономического развития Российской Федерации». Закон предписывает Правительству РФ необходимость разработки государственного прогноза социальноэкономического развития страны на долгосрочную, среднесрочную и краткосрочную перспективы. Прогнозы социально-экономического развития разрабатываются как в целом по России, так и по отраслям, регионам страны. Долгосрочный прогноз (программа) социально-экономического развития страны является предпосылкой для разработки прогнозов и программ социально-экономического развития страны на среднесрочную перспективу.

В программе социально-экономического развития России на среднесрочную перспективу, в соответствии с законом, должны быть отображены: макроэкономическая политика, институциональные преобразования, инвестиционная и структурная политика, аграрная политика, экологическая политика, региональная экономическая политика и внешнеэкономическая политика.

В последнее время появилось определенное количество научных работ, обобщающих практику разработки комплексных планов социально-экономического развития территорий в России [1; 2; 5]. Сложившаяся к началу XXI в. социально-экономическая ситуация в России способствовала стремлению регионов активизировать усилия по выработке самостоятельной хозяйственной политики, направленной на рас-

ширение возможностей привлечения инвестиционных средств в регион, обретение устойчивости и комплексности в развитии входящих в регион территорий. Каждый из 88 субъектов Федерации, располагая определенными нормативно-правовыми и организационными ресурсами, становится субъектом стратегической перспективы. Одной из наиболее характерных организационных форм такой ориентации является разработка территориальными образованиями различных уровней комплексных программ (стратегий), служащих способом определения приоритетных направлений в развитии региона на основе его места в системе общественного разделения труда, особенностей геополитического положения, объемов производственной и ресурсной базы.

Наличие среди инструментов соответствующих документов позволяет органам власти оптимально распределять в долгосрочном режиме имеющиеся ресурсы на реализацию приоритетных целей, разделенные между уровнями управления, вовлекать в процесс решения общественно значимых проблем корпоративные структуры. Комплекс возможных действий, предусматривающих процессы разработки и реализации долгосрочных стратегий, может быть отображен в понятии стратегического территориального управления, концепция которого еще не получила в российской научной литературе достаточного освещения.

Стратегическое территориальное управление - это деятельность представительных и исполнительных органов местного самоуправления по реализации функций управления с целью обеспечения баланса отраслевых и местных интересов в решении проблем комплексного социально-экономического развития территориальных образований. Цель стратегического территориального управления заключена в создании условий развития производственной и социальной базы территории, обеспечивающей получение ею долгосрочных конкурентных преимуществ. В

перечень основных задач стратегического территориального управления следует включить

1) обеспечение высокого качества жизни местного населения;

2) оптимальное распределение производительных сил на территории;

3) обеспечение оптимального сочетания на территории отраслевых стратегических групп;

4) расширение производственной базы и продвижение товарной продукции местных товаропроизводителей;

5) формирование условий для привлечения на территорию внешних инвесторов;

6) обеспечение энергетической и продовольственной безопасности территории;

7) выявление точек потенциального роста экономики территориального образования.

Вместе с тем наличие межрегиональной асимметрии, проявляющееся в образовании значительных диспропорций в развитии территорий, также настоятельно требует внедрения в процесс административного регулирования принципов стратегического управления. В настоящее время в России отсутствует внятная региональная политика, призванная последовательно преодолеть углубляющуюся с начала 1990-х гг. экономическую пропасть между субъектами Федерации.

На рис. представлены основные элементы стратегического территориального управления. Сердцевиной процесса стратегического территориального управления является стратегическое планирование, призванное с целью формирования благоприятных условий развития территории определить базовые направления, источники обеспечения и последовательность

действий в реализации этих направлений. Место стратегического контроля определяется необходимостью отслеживания и коррекции в реализации стратегического плана. Налоговое планирование ориентировано на формирование эффективной системы распределения налоговых доходов между территориальными уровнями, закрепляющей на длительный срок базовые источники экономического развития этих территорий. Благодаря мониторингу социальноэкономического развития территориальные образования получают необходимую информацию для оперативной корректировки социальноэкономической политики, разработки конкретных мероприятий, направленных на получение конкурентных преимуществ и снижения рисков в ходе достижения поставленных целей. Регулирование тарифов на услуги естественных монополий является тем видом общественной практики в территориальном управлении, который позволяет напрямую оказывать меры государственного воздействия на отдельные предприятия бизнес-сообщества. Долгосрочный характер этой практики не вызывает сомнения, поскольку связан с обязанностью соответствующих органов территориальной власти обеспечить возможность обновления производственной базы этих предприятий, оптимизировать режим потребления предоставляемых услуг основными группами потребителей. Ну и, наконец, функция прогнозирования в стратегическом управления позволяет задать порог предвидения в качестве обозримой перспективы в механизм достижения долгосрочных планов.

Основные элементы стратегического территориального управления

Формы управленческого воздействия публичных органов власти на динамику изменений в обществе могут носить как прямой, так и косвенный характер. Прямой способ предполагает участие органов публичной власти в разработке норм и правил, закладываемых в основу текущего функционирования хозяйствующих субъектов, исполнении функций контроля и надзора за возможностью отклонения от этих норм и правил, осуществляемое в режиме непосредственного взаимодействия предприятия и представителя властной структуры. При косвенном способе роль органов власти проявляется лишь в разработке находящейся в ее компетенции политики, формировании общих законодательных рамок, задающих базовые ориентиры в реализации бизнес-процессов. Косвенный способ регулирования исключает непосредственный контакт между представителем власти и хозяйствующим субъектом, представляя лишь единые для всех правила организационного поведения. В таблице 1 представлены наиболее значимые методы прямого и косвенного регулирования бизнес-процессов органами власти.

Будучи основой стратегического территориального управления, территориальное планирование имеет свои особенности, учет которых является обязательным для его реализации. Главной особенностью стратегического территориального планирования является его нацеленность на формирование благоприятных условий для крупных территориальных образований, консолидацию интересов различных социальных, профессиональных групп. Таким образом, составление планов территориальных образований становится возможным благодаря соблюдению ряда принципов.

1. Непрерывности - свойства планов, формируемых на различных территориальных уровнях, плавно переходить друг в друга без возможности образования проблем, находящихся вне сфер ожидания и ответственности того или иного уровня власти. Данное свойство реализуется в определенном порядке формирования планов развития территорий различных уровней, когда

окончание плановой компетенции одного уровня находит продолжение в соответствующей компетенции следующего уровня.

2. Субсидиарности - свойства территориальных планов формироваться в направлении от нижестоящих территориальных уровней к вышестоящим. Наличие такого свойства позволяет максимально полно учитывать в стратегических плановых документах высшего уровня приоритеты, выработанные на нижестоящих уровнях.

3. Эквифинальности - способности планируемой системы определять свой рост не из собственных предпосылок, а от текущего состояния системы, вызванного ее реальным положением в среде. Данная способность страте -гического территориального планирования является востребованной в условиях нарастания степени неопределенности состояния среды, непрерывного воздействия случайных, неконтролируемых факторов.

4. Мозаичности - свойства системы, предусматривающей выделение в структуре плана равноправных субъектов планирования. Ни один из разработанных на территориальном уровне планов не должен быть важнее другого. Планы различных уровней могут разделяться только по сферам компетентности, закрепленным за тем или иным уровнем.

5. Комплексности - учета в содержании плана полноты и разнообразия имеющихся в обществе проблем и интересов, выраженных во взаимосвязи и согласованности друг с другом, а также с обеспечивающими их ресурсами.

6. Пропорциональности - функции плана, связанной с требованием выравнивания и учета при распределении целей и ресурсов между территориальными образованиями в соответствии с местом данной территории в системе национального разделения труда и приоритетами социально-экономического развития.

7. Экологичности - формообразующей роли среды в обеспечении целостности планируемой системы.

8. Экономичности - необходимости минимизации расходов по всем направлениям плана.

Таблица 1

Методы прямого и косвенного регулирования бизнес-процессов

Прямые методы Косвенные методы

Лицензирование Налоговая политика

Сертификация продукции Бюджетная политика

Таможенное регулирование Разработка целевых программ

Прямые государственные инвестиции Территориальное планирование

Государственный и муниципальный заказ Административные регламенты

Государственная экспертиза Технические регламенты

Переход значительного числа регионов на принципы стратегического планирования, воплощаемый в перечне целевых ориентиров социально-экономического развития, потребовал

осознания качества результатов такого процесса. Разработка регионами долгосрочных программ социально-экономического развития была вызвана необходимостью консолидации всех общественных сил региона для достижения конкурентных преимуществ территории, привлечения сюда средств потенциальных инвесторов. Время показало, что для одних территорий набор избранных приоритетов оказался более удачным и адекватным существующим возможностям, нежели у других. Успех был обусловлен, как правило, более качественной проработкой вопросов оптимизации ресурсной базы, обеспечивающей достижение общественно значимых целей.

Одним из критериев качества стратегического развития территории является сегодня системность, проявляющаяся в оптимизации сочетаемости номенклатурного ряда продукции ведущих предприятий региона. Одним из проявлений сочетаемости является позиционирование регионообразующей продукции в различных нишах технологического воспроизводственного цикла, отображаемого в значении количественных параметров. Таким образом, наивысший системный статус получают регионы, располагающие предприятиями, составляющими во взаимодействии друг с другом полный технологический цикл: от добычи до переработки и реализации. Преимущества, проявляющиеся в минимизации транспортных расходов при воспроизводстве продукта от начальной к конечной стадиям, реализуемым на местных предприятиях, способствует увеличению доли валового регионального продукта и снижению общих издержек на изготовление конечного продукта.

Региональная власть, инициируя общую экономическую стратегию региона, стремится к овладению контролем над этим процессом, привлекая к исполнению стратегий ведущие предприятия. Положенная таким образом практика стратегического планирования территорий потребовала выработки набора контрольных показателей, последовательное достижение которых при ограниченности ресурсной базы позволяло регионам решать сложносоставные задачи на базе консолидации усилий всех местных сообществ. Ввиду этого обстоятельства максимальный эффект от реализации своей стратегической политики получили те регионы, которые не только имели крупные производственные еди-

ницы на всех стадиях производственного цикла, но и были заинтересованы в решении общерегиональных проблем.

Можно выделить пять уровней территориального планирования, сложившихся к настоящему времен в РФ: федеральный, окружной, региональный, первый муниципальный и второй муниципальный.

На федеральном уровне стратегическое территориальное планирование в России имеет глубокие традиции. Значительный опыт в этой области накоплен еще в ходе реализации плана ГОЭЛРО, разработки пятилетных планов, освоении крупных государственных региональных программ. Система научных обоснований долгосрочного и регионального развития в СССР, воплощенная в Комплексной программе научно-технического прогресса, Генеральной схеме развития и размещения производительных сил и Генеральной схеме расселения, рассчитанных на 10-15 лет, была разработана еще в 1970-е гг. Последние документы этой группы (КПНТП СССР и РСФСР, Генсхема), по сути, прекратили свое существование на рубеже 1990-х гг. А подготовленные в 1990 г. Советом по изучению производительных сил (СОПС) «Основные положения Генеральной схемы развития и размещения производительных сил СССР на период до 2010 г.» так и не нашли своей практической реализации. И все же СОПС продолжил свою работу, подготовив в середине 1990-х гг. Концепцию и прогноз развития производительных сил на период до 2000 г. Усилия ученых получили подтверждение в принятии 23 июня 1995 г. Федерального закона «О государственном прогнозировании и программах социально-экономического развития РФ». В данном законе были сформулированы порядок разработки и принятия территориальных программ и прогнозов, предписывалась обязанность органов власти в разработке долгосрочных и среднесрочных прогнозов и программ применительно к государственным уровням власти. Серьезный шаг в развитии стратегического территориального планирования на федеральном уровне был сделан в

1999 г., когда специализированным Центром стратегических разработок были представлены «Основные направления социально-экономического развития РФ на долгосрочную перспективу» (так называемая программа Г.О. Грефа). При всех несомненным достоинствах этого документа региональная составляющая федеральной стратегии была представлена крайне узко. Региональный аспект федеральной стратегической политики получил реализацию в подготов-

ленном в конце 2000 г. группой члена Президиума Госсовета В.И. Ишаева докладе о стратегии развития государства на 2010 гг. [4].

На окружном уровне формирование в мае

2000 г. в рамках рационализации президентской власти РФ семи федеральных округов вызвало к жизни необходимость комплексного планирования территориальных образований, образующих между собой крупные макрорегионы. Перевод системы территориального планирования на окружной уровень предусматривал достижение, как минимум, двух целей: координацию действий исполнительной и законодательной властей, входящих в макрорегион субъектов Федерации для повышения эффективности государственной власти; и создание благоприятных условий для снижения степени экономической дифференциации регионов, усиление кооперационных возможностей в их развитии. Однако отсутствие единого подхода к стимулированию общей стратегической политики регионов в составе федерального округа не позволяет пока рассматривать этот уровень как самостоятельный субъект стратегической инициативы.

Место регионального уровня в системе стратегического территориального управления определяется необходимостью планомерного и пропорционального развития территорий, локализованных на определенных участках пространства страны и различающихся разной степенью социально-экономического развития. И поэтому развитие региона (субъекта Федерации) необходимо рассматривать в рамках воспроизводственного цикла, теоретические основы которого были разработаны новосибирским ученым Р.И. Шнипером. «Если на федеральном уровне реализации стратегии предполагается регулирование процессов общественного производства в целях повышения его эффективности за счет совершенствования территориального разделения труда, межрегиональных и международных связей, то стратегия развития региона имеет дело с воспроизводственными процессами и экономическими кластерами, локализованными на конкретной территории» [3,

с. 20]. Таким образом, кластерная политика является ключевой в реализации принципов стратегического территориального управления на уровне региональных образований.

Что касается муниципального уровня, то здесь достаточно четко различается два направления стратегической территориальной политики, разделенной между городскими округами и

муниципальным районом, с одной стороны, и муниципальным поселением - с другой. Цели стратегической территориальной политики на различных уровнях муниципального управления определяются масштабом стоящих перед территориальными звеньями задач. И поэтому одной из ключевых проблем стратегического территориального управления на муниципальном уровне является проблема консолидации планов и программ поселений в формате муниципального района. Не менее значимой является стратегическое управление в крупных городских образованиях - городских округах.

В таблице 2 представлены стратегические цели территориальных образований, разделенные по уровням государственного и муниципального управления.

Разделение стратегических целей между территориальными уровнями управления способствует рационализации действий всех органов власти, увеличению степени согласованности между ними, расширению возможностей в достижении долгосрочных преимуществ страны в целом.

Среди наиболее значимых требований к составлению стратегических планов территорий следует назвать:

- соответствие целям и задачам вышестоящих территориальных уровней (районов, городских округов, субъектов Федерации, федеральных округов);

- соответствие миссии поселения, района, области;

- взаимосвязь с программами соседних поселений и районов;

- привлечение к разработке и обсуждению проекта Программы населения и общественных организаций;

- увязка ожидаемых результатов Плана с ресурсными возможностями поселения (района) и субъекта РФ;

- вовлечение в процесс стратегического планирования всех заинтересованных сторон, прежде всего представителей власти, бизнеса и общественности;

- ориентация на долевую форму финансирования заявленных в плане мероприятий;

- необходимость увязки ожидаемых результатов друг с другом с целью минимизации организационных расходов;

- интеграция базовых положений Плана с действующими в регионе, стране национальными проектами, стратегиями регионов, целевыми федеральными и региональными программами.

Таблица 2

Стратегические цели территориальных образований

Федеральный уровень Региональный Муниципальный

Обеспечить достаточные для воспроизводства экономической системы темпы развития Обеспечить устойчивый рост валового регионального продукта (ВРП) Повысить уровень налогооблагаемой базы муниципальных образований

Создать условия для привлечения иностранных инвестиций Выявить потенциальные точки роста региональной экономики Создать условия для привлечения внешних инвестиций на территорию

Сформировать механизм для увеличения оборачиваемости денежных средств Осуществить инфраструктурные преобразования для активизации экономического развития территории и развития местных рынков Увеличить долю градообразующих предприятий на территории

Создать эффективную систему социальной защиты населения на долгосрочную перспективу Создать условия повышения комфортности проживания, благоустройства территории, ее безопасности

Сформировать систему стимулирования инновационного потенциала страны, ее регионов Создать условия для возникновения и развития регионообразующих предприятий и отраслей, нейтрализации административных барьеров и продвижения товарной продукции региона на внешние рынки Наладить эффективную инженерную инфраструктуру, повышающую коммуникативную привлекательность территории

Обеспечить условия для пропорционального развития отраслевых и территориальных комплексов Стимулировать создание на территории региона производственных комплексов (кластеров) для повышения комплексности в развитии региона Расширить сферу оказания муниципальных услуг населению

Определить последовательность в реализации целей социальноэкономического развития страны Определить последовательность в реализации целей социальноэкономического развития региона Определить последовательность в реализации целей социально-экономического развития муниципального образования

Нейтрализовать фактор неравномерности развития регионов Способствовать снижению межтер-риториальных диспропорций Оказывать целевую адресную помощь отдельным категориям населения

Одним из важнейших требований, предъявляемых к организации стратегического территориального управления в России, должно стать строгое соблюдение положений и приоритетов, внесенных в программные документы, строгая субординация всех регламентирующих деятельность подразделений власти нормативных документов. Имеющаяся, к сожалению, в настоящее время практика рассмотрения стратегических планов территориальных образований в качестве образцов политического дизайна, когда стратегии развития территорий представляются как набор декларативных и ни к чему не обязывающих положений, в корне противоречит самой сути стратегического планирования и должна быть изжита. И это может стать залогом реальных достижений российского общества на пути его дальнейшего развития.

1. Гапоненко А.Л., Панкрухин А.П. Стратегическое управление: учебник. 2-е изд. М.: Оме-га-Л, 2006.

2. Комплексные программы социальноэкономического развития муниципальных образований: опыт, проблемы, рекомендации / Под общ. ред. Т.В. Псаревой. Новосибирск, 2006.

3. Пространственный аспект стратегии социально-экономического развития региона / Под ред. А.С. Новоселова. Новосибирск: ИЭОПП РАН, 2006.

4. Стратегический выбор города: научное обоснование и механизм реализации (на примере г. Тольятти Самарской области) / Под ред. В.Е. Рохчина, С.Ф. Жилкина. СПб.: ИСЭП РАН, 1999.

5. Стратегическое управление: регион,

город, предприятие / Под ред. Д.С. Львова, А.Г. Гранберга, А.П. Егоршина. М.: ЗАО «Изд-во “Экономика”», 2004.