Политическое управление миграционными процессами: субъектно-деятельностный подход

О.А. Нестерчук, А.М. Халбаева

ПОЛИТИЧЕСКОЕ

УПРАВЛЕНИЕ

МИГРАЦИОННЫМИ

ПРОЦЕССАМИ:

СУБЪЕКТНО-

ДЕЯТЕЛЬНОСТНЫЙ

ПОДХОД

O. Nesterchuk, A. Khalbaeva

POLITICAL MANAGEMENT OF MIGRATION PROCESSES: SUBJECT- ACTIVITY APPROACH

Аннотация

В статье рассматривается механизм политического управления миграционными процессами в контексте субъект-но-деятельностного подхода на примере Российской Федерации. Выделены основные субъекты управления миграционными процессами: государства приема, государства исхода, негосударственные органы (институты гражданского общества), население и непосредственно мигранты, а также предложено краткое описание сферы деятельности и круга исполняемых полномочий субъектов управления миграционными процессами. Представлены и проанализированы различные трактовки понятия мигранта как субъекта миграционного процесса, включая понятие беженец. Были рассмотрены двусторонние связи между данными субъектами и представлены рекомендации по совершенствованию механизма политического управления миграционными процессами в современной России.

Abstract

The article describes the mechanism of political management of migration processes in the context of subject-activity approach on the example of the Russian Federation. The basic subjects of migration management are the state administration, the state of origin, non-state actors (civil society), the population and the migrants directly and offer a brief description of the scope and the terms of office of the executable subjects of migration management. Presented and analyzed the various interpretations of the concept of the migrant as a subject of the migration process, including the concept of a refugee. In the paper were reviewed bilateral relations between the actors and provide recommendations to improve the mechanism of the political management of migration processes in modern Russia.

Ключевые слова:

миграция, миграционный процесс, политическое управление миграционными процессами, интеграция мигрантов, субъекты миграционного процесса.

Key words :

migration, migration process, political management of migration processes, integration of migrants, subjects of the migration process.

В современной России в связи с интенсификацией миграционных потоков, являющихся неотъемлемой частью политического процесса, чрезвычайно актуален поиск эффективного механизма управления миграцией, способного, с одной стороны, упорядочить миграционные пото-

ки, с другой стороны, способствовать адаптации и интеграции уже находящихся в стране иностранных граждан. Несмотря на то, что миграция в большинстве случаев имеет экономическую природу (за исключением вынужденной миграции), при управлении миграционными процессами необходимо учитывать политический аспект. Так, политическая сфера жизни социума выступает по отношению к мигрантам в нескольких измерениях: пространство для артикуляции и агрегации интересов мигрантов и принимающего населения; место для конкуренции ценностных подходов и управленческих действий субъектов политического процесса по отношению к мигрантам; основа для принятия, выработки и реализации миграционной политики государства [10]. Исходя из этого, миграционные процессы являются объектом политического управления в государствах приема. Стоит отметить, что в процесс политического управления миграционными процессами активно включаются негосударственные акторы: международные и региональные неправительственные и некоммерческие организации, профсоюзы, политические партии, мегаполисы, правозащитные и религиозные организации, транснациональные и частные корпорации, университеты, ассоциации мигрантов и диаспоры, независимые эксперты, СМИ, Интернет, объединения работодателей, а также посреднические структуры, специализирующиеся на оказании различных услуг мигрантам.

Феномен полисубъектности, наблюдаемый в управлении миграцией, позволяет применить субъектно-деятельностный подход, который преимущественно используется в психологии и социологии. Согласно данному подходу, человек признается действующим субъектом различных форм активности. Но так как человек, в частности, является субъектом и политического процесса, возникла актуализированная потребность применения данного подхода в политологии и политической психологии. По мнению ряда отечественных политологов, функционирование различных политических структур общества невозможно без субъектов, так как все развитие общества является в своем роде результатом деятельности конкретных людей и различных социальных групп.

Сторонником субъектного и субъектно-деятельностного подходов при анализе политического процесса является В.А. Тишков, разработавший методологию историко-ситуативного анализа, в основе которой ле-

жит признание необходимости выделять индивидуальных акторов и их стратегии как важную составляющую историко-политического и анализа.

Можно сделать вывод, что в современном мире государства уже не являются единственными субъектами, влияющими на миграционные процессы, более того, в некоторых случаях государства не справляются с ролью регулятора, делегируя полномочия разноуровневым негосударственным субъектам. В связи с этим в условиях глобальных трансформаций современного общества актуализируется переход от государственного к политическому управлению миграционными процессами. Политическое управление по своей сути шире государственного управления и фактически включает его.

По нашему мнению, под политическим управлением миграционными процессами следует понимать целенаправленное взаимодействие между государствами приема и исхода мигрантов, негосударственными акторами (международными организациями, региональными объединениями, диаспорами, иными институтами гражданского общества), населением, а также мигрантами на различных уровнях, направленное на создание интеллектуальной среды приема и проживания мигрантов с целью реализации потребностей общества и государства, обеспечения и защиты прав человека и гражданина.

Исходя из данного определения, субъектами миграционного процесса являются государства приема и исхода мигрантов, включая все государственные институты; негосударственные субъекты (общественные организации, работодатели и т.д.); население и мигранты. Разграничение субъектов политического управления миграционными процессами позволяет проследить динамику ситуации в сфере миграции в современной России, выделить цели, задачи и потенциал различных субъектов, а также их роль в реализации государственной миграционной политики.

Понятия «государство приема», «государство исхода», «население принимающей страны» являются достаточно очевидными, не требующими концептуализации в связи с однозначностью трактовки. Но в современном мире и, в частности, в России не существует устоявшегося понятия «мигрант», что порождает ряд коллизий. В связи с многообразием трактовок понятия «мигрант» целесообразно рассмотреть различные точки зрения в отношении мигранта как субъекта миграционного процесса.

На международном уровне, в частности, в документах Организации Объединенных Наций, выделяются следующие категории международных мигрантов:

- иностранцы, находящиеся в стране с целью получения профессионального обучения или образования;

- лица, приехавшие по каналам воссоединения семьи;

- этнические мигранты;

- иностранцы с правом свободного устройства;

- пенсионеры;

- иностранцы, которым разрешено пребывание по гуманитарным причинам (беженцы, ищущие убежища; мигранты, которым предоставлен статус временной защиты; лица, которым разрешено пребывание по гуманитарным соображениям) [3].

Отсюда следует, что на международном уровне разделение типов мигрантов преимущественно происходит по принципу целеполагания.

В исследовании В.А. Ионцева предлагается расширенный вариант данной классификации. Им были выделены следующие группы международных мигрантов: прибывающие и выбывающие. В каждую из этих групп он включил десять категорий: безвозвратные мигранты, долгосрочные или постоянные, мигранты-сезонники, приграничные рабочие, циркулярные, нелегальные, вынужденные мигранты, дипломаты и иные правительственные чиновники (в том числе военные), кочевники, паломники, туристы. При этом к долгосрочным мигрантам относятся трудящиеся, студенты, стажеры, иждивенцы и т.д. В число вынужденных мигрантов включаются беженцы, лица, ищущие убежище, «гуманитарные» мигранты. Примером циркулярных иностранцев являются «бизнес-мигранты» и «челночные» мигранты. Приведенная классификация международных мигрантов признана на сегодняшний день одной из наиболее полных как в отечественной, так и в зарубежной миграциологии [3]. Однако следует отметить, что в основе данной классификации превалирует временной признак.

Целесообразно дополнить представленную выше типологию категориями мигрантов, актуальными для современной России. Так, в стране находятся визовые и безвизовые мигранты (безвизовых в свою очередь можно разделить на граждан ЕврАзЭС (резиденты Казахстана, Кыргызстана, Беларуси, Таджикистана, Армении) и граждан государств, с кото-

рыми подписаны соглашения о безвизовом режиме (Азербайджан, Молдавия, Узбекистан и т.д.)), соотечественники, беженцы. Понятие «соотечественник», юридически закрепленное в федеральном законодательстве, -уникальное явление в области международного права. Оно возникло в связи с потребностью защитить права и предоставить возможности для воссоединения с Россией гражданам бывшего Советского Союза, а также потомкам эмигрировавших резидентов, желающих воссоединиться с Россией. В итоге указанные категории мигрантов группируются по признаку фактической (ограниченной) и неограниченной официальной разреши-тельности въезда на территорию другого государства.

Кроме того в расширенную классификацию мигрантов необходимо включить разделение по способу воздействия на население, в результате которого происходят перемещения - добровольные, вынужденные и принудительные мигранты. К принудительным миграциям относится рабство или торговля людьми, достигшие угрожающих масштабов в XXI веке. Согласно исследованиям, проведенным Международной организацией труда, число людей, занимающимся принудительным трудом, в 2014 г. составило более 21 миллиона человек, увеличившись на девять миллионов по сравнению с 2005 г. Но реальные цифры могут быть значительно выше: по словам главы МВД РФ В.А. Колокольцева с 2007 по 2012 гг. только в России было заведено свыше 17 тысяч уголовных дел, связанных с принудительным трудом [6]. Следует отметить, что для решения этой проблемы необходимы скоординированные усилия международного сообщества.

К вынужденным мигрантам относятся беженцы, лица, ищущие убежища, лица, перемещенные внутри страны и др. В связи с изменением геополитической обстановки в 2014-2015 гг. и увеличением в России количества беженцев, целесообразно концептуализировать данные термины.

Согласно справочнику по терминологии в области миграции, существует следующая классификация беженцев: мандатные, признанные, беженцы в движении, беженцы де-факто, «сюр пляс» (беженцы на месте), перемещенные лица, лица, ищущие убежище, транзитные беженцы [8]. К признанным беженцам относят людей, которые «в силу вполне обоснованных опасений стать жертвой преследований по признаку расы, вероисповедания, гражданства, принадлежности к определенной социальной группе или политических убеждений находятся вне страны своей

гражданской принадлежности, не могут или не желают пользоваться защитой этой страны» [5]. Лица, ищущие убежище, не являются признанными беженцами, данный термин не содержит презумпции, а указывает на факт подачи ходатайства. Из этого многообразия терминов следует, что в международном праве отсутствует единый нормативный подход к данной категории людей.

Особый интерес представляет категория трудящихся-мигрантов, юридически закрепленная в «Конвенции о правовом статусе трудящихся-мигрантов и членов их семей государств - участников Содружества Независимых Государств». К таковым относятся граждане СНГ, а также лица без гражданства, постоянно проживающие на территории одного государства, законно находящиеся и занимающиеся оплачиваемой трудовой деятельностью на территории другого государства-члена СНГ, гражданами которого они не являются и в котором постоянно не проживают [4]. Принятие данной Конвенции свидетельствует о важности данного вопроса на наднациональном уровне.

Также трудящихся-мигрантов можно классифицировать по уровню квалификации: низкой, средней и высокой; по роду деятельности: научно-педагогические кадры, уникальные специалисты, работники творческих профессий и спортсмены. Следует отметить, что в большинстве стран для высококвалифицированных работников барьеры для вхождения на рынок труда минимальны.

В 2012 г. Совет при Президенте РФ по межнациональным отношениям выступил с инициативой заменить традиционные термины для обозначения мигрантов на более политкорректные, например, словосочетание «внутренние мигранты» заменить термином «мобильные граждане» России, так как в этой формулировке отсутствует негативный подтекст, который в последнее время приобрело слово «мигрант» в общественном сознании. Инициаторы обосновывают свое предложение тем, что право на свободу передвижения, выбор места пребывания и места жительства граждан России является неотъемлемым конституционным правом. Эта инициатива на данный момент не закреплена в нормативных правовых актах, что связано с ее неоднозначностью.

Исходя из всего вышесказанного, возникает потребность в общем определении термина «мигрант» - это лицо, совершающее трансграничные или внутригосударственные территориальные перемещения, вне за-

висимости от продолжительности, регулярности и целевой направленности по причине волеизъявления, ненасильственного или насильственного воздействия. Стоит отметить, что данное определение включает как легальные, так и нелегальные перемещения.

Мигранты с позиций субъектно-деятельностного подхода являются как субъектом, так и объектом политического управления.

Субъекты политического управления миграционными процессами

На данной схеме сознательно не отображены имеющиеся связи между государством приема и государством исхода мигрантов, государством приема и негосударственными акторами, населением и негосударственными акторами, населением и государством приема, потому что это расширило бы предмет исследования, добавив в него многообразие связей и отношений, не затрагивающих миграцию. Но при этом связи между субъектами политического управления и мигрантами являются двусторонними, что показывает роль мигрантов как активных субъектов взаимодействия. При укреплении межсубъектных коммуникаций очевидно оптимизируется механизм политического управления миграционными процессами.

Можно в полной мере согласиться с позицией И.А. Ивахнюк, которая считает, что интеграцию мигрантов необходимо понимать не как двухсторонний или трехсторонний процесс, а как четырехсторонний, в котором, наряду с мигрантами и коренным населением должны принимать участие, также принимающее государство и государство исхода мигрантов [2].

Итак, при рассмотрении связи «государство приема» - «мигранты» в современной России, стоит говорить о массиве национального миграционного законодательства, в частности о законах, начавших действовать с начала 2015 г.: отказ от механизма квотирования, переход на систему индивидуальных патентов, обязательное медицинское страхование мигрантов, введение обязательного экзамена на знание русского языка, истории России и основ российского законодательства. В рамках этой коммуникации необходимо рассматривать также порядок получения гражданства (обычный и упрощенный), предоставление убежища (в том числе и политического), порядок депортации и т.д. Ряд экспертов отмечает, что необходим пересмотр некоторых положений новых законов, так, в частности, неэффективен и порой невыгоден для мигранта механизм получе-

ния патента, при котором он начинает платить с момента получения патента, не гарантирующего трудоустройство. Это может способствовать переходу части мигрантов в «теневое» положение.

Для совершенствования механизма политического управления миграционными процессами необходимо налаживание и укрепление связей между государствами приема и исхода, заключающееся в создании эффективного двустороннего контроля над режимом пребывания иностранных граждан в государстве, а также над соблюдением прав и свобод мигрантов в стране приема.

Необходимо и укрепление связей между мигрантами и государствами исхода. Этот опыт успешно реализуется в ряде иностранных государств, так, например, в Армении и Азербайджане существуют министерства по делам диаспор, занимающиеся налаживанием и укреплением отношений с представителями диаспор, проживающими за пределами государства. Своевременным представляется поручение президента Республики Таджикистан Э. Рахмона до конца 2015 г. подготовить и представить в правительство страны проект закона «О трудовой миграции» в целях совершенствования политики в сфере трудовой миграции и обеспечения защиты прав и интересов мигрантов за рубежом. При содействии государств исхода повышается вероятность улучшения положения трудовых мигрантов на территории иностранного государства. Несмотря на то, что в России функционируют национальные мигрантские неправительственные организации (говоря о Таджикистане, стоит упомянуть общероссийское общественное движение «Таджикские трудовые мигранты»), их участия недостаточно для улучшения условий труда и жизни трудовых мигрантов. Помимо национальных мигрантских организаций в России действует значительное количество негосударственных акторов, оказывающих юридическую, психологическую, консультативную помощь мигрантам, содействующим интеграции и адаптации мигрантов в российский социум, Стоит упомянуть комитет «Гражданское содействие», центр «Миграция и закон» и многие другие. Необходимо более эффективно использовать имеющийся богатый опыт организаций в области работы с мигрантами и привлекать экспертов к принятию федеральных законов. Но при этом также необходима организация прозрачного механизма контроля над деятельностью организаций со стороны государства и гражданского общества, так как, помимо организаций, действительно оказывающих разностороннюю квалифицированную по-

мощь, существует значительное число «теневых» посредников, предлагающих незаконно приобрести патенты, медицинские справки и т.д. В силу низкой информированности мигранты могут обратиться в данную организацию и приобрести поддельные документы, автоматически становясь нарушителями законодательства Российской Федерации.

Не менее значимым негосударственным актором являются СМИ, как федеральные, так и региональные. Необходим общественный контроль над публикациями по мигрантской тематике, так как именно средства массовой информации являются важнейшим каналом формирования общественного мнения, и зачастую в СМИ публикуются материалы, способствующие разжиганию мигрантофобии, что неприемлемо в условиях правового государства и демократического режима.

Также необходимо обращать внимание на программы политических партий, в которых зачастую для привлечения широких слоев электората используется антимигрантская риторика. Это явление необходимо предотвращать на государственном уровне.

И, наконец, говоря о связи «население» - «мигранты», стоит отметить, что в связи с тревожно возросшим уровнем антимигрантских настроений в России, немаловажным является формирование позитивных установок принимающего населения в отношении мигрантов.

По данным опроса 2013 г., проведенного ВЦИОМ, 65% респондентов считают, что увеличение числа иммигрантов ведет к росту преступности и коррупции в стране, 56% опрошенных считают, что мигранты увеличивают конкуренцию на рынке труда. Несмотря на то что 47% россиян полагают, что приезжие восполняют нехватку рабочих рук на низкоквалифицированной и малооплачиваемой работе, относительное большинство респондентов не склонны думать, что иммиграция способна решить демографические проблемы страны (53%, в 2005 г. - 46%) и что она обогащает культуру России (45%). Почти три четверти россиян (74%) уверены, что большое количество приезжих из других стран оказывает отрицательное влияние на страну. Причем за последние пять лет сторонников такого мнения стало больше, следует из опроса, проведенного ВЦИОМ. Такой позиции прежде всего придерживаются москвичи и петербуржцы (84%), а также приверженцы партии «Справедливая Россия» (85%). Как позитивное явление для России рассматривают большое количество иностранных мигрантов 14% опрошенных [1].

Полученные данные свидетельствует о крайне тревожной тенденции роста межэтнического напряжения. Эксперты в области миграционной политики и миграционного законодательства также выказывают озабоченность готовящимся законопроектом «О социальной и культурной адаптации и интеграции иностранных граждан в Российской Федерации», который, вопреки устоявшейся мировой практике, рассматривает интеграцию как односторонний процесс со стороны мигрантов [3]. В нем не учтена роль местного населения в процессе интеграции, хотя она может быть успешно осуществлена только при содействии принимающего общества. Необходима интенсивная работа по формированию и воспитанию толерантного общества, направленная на ведение межкультурного диалога

Эффективным представляется проведение мероприятий, направленных на противодействие маргинализации молодых иммигрантов, включение их в культурную жизнь района, в ходе мероприятий (при условии участия местных жителей), возможно налаживание межкультурных, межконфессиональных, межнациональных коммуникаций.

Только при сочетании деятельности различных субъектов, а именно продуманной миграционной политики государств приема, государств исхода, эффективной работы негосударственных акторов и позитивных установок принимающего населения механизм политического управления миграционными процессами будет эффективен.

Литература

1. ВЦИОМ: Среди россиян растёт негативное отношение к мигрантам // Информационный канал Russiatoday. URL: http://russian.rt.com/article/ 13355#ixzz3GbRefWcv (дата обращения 02.02.2015).

2. Ивахнюк И.А. Интеграция мигрантов с точки зрения государства // Миграция XXI век. 2014. №3-4(23-24). URL: http://mirpal.org/files/files/ migraciaXXI-23-24%20(2).pdf (дата обращения 02.02.2015).

3. Ионцев В.А. Классификация основных теоретических подходов в изучении миграции населения // Миграция в России. 2000-2012. Хрестоматия в трех томах. Том 1. Ч. 3. М.: Изд-во «Спецкнига», 2013.

4. Караткевич А.Г. К вопросу о структуре системной социотрансформа-ций переходных обществ // Этносоциум и межнациональная культура. 2009. №2(18).

5. Караткевич А.Г. Политические аспекты устойчивой системной трансформации в переходных обществах // Знание. Понимание. Умение. 2013. №1.

6. Конвенция о правовом статусе трудящихся-мигрантов и членов их семей государств-участников СНГ (г. Кишинев, 14.11.2008 г.) // Консультант Плюс. URL: http://base.consultant.ru/cons/cgi/online.cgi?req=doc;base=INT; n=44485 (дата обращения 02.02.2015).

7. Конвенция о статусе беженцев (г. Женева, 28.07.1951 г.) // Гарант. URL: http://base.garant.ru/2540374/ (дата обращения 02.02.2015).

8. МВД укрепляет сотрудничество с Интерполом // Российская газета. URL: http://www.rg.ru/2012/11/05/kolokolcev-site.html (дата обращения 02.02.2015).

9. Нестерчук О.А., Халбаева А.М. Государственная образовательная политика современной России в отношении трудовых мигрантов // Современные проблемы науки и образования. 2015. №1;

10. Справочник по терминологии в области миграции (рус-англ). / сост. О. Подзоровкина (Международная организация миграции). М.: БЭСТ ПРИНТ, 2011.

11. Титаренко А.И., Карвацкая Г.Ф., Титов В.А. Этика - проблемы и перспективы // Философские науки. 1972. №4.

12. Титов В.А. Моральное познание в системе гуманитарных наук // Знание. Понимание. Умение. 2013. №1.

13. Шабров О.Ф. Системный подход и моделирование: общие принципы и специфика применения в политической сфере // Моделирование в социально-политической сфере. 2007. №1.

14. Шабров О.Ф. Модернизация в условиях глобализации: подходы, барьеры, потенциал // PolitBook. 2014. №4.

15. Шапаров А.Е. Акторы и механизмы формирования государственной миграционной политики развитых стран: автореф. дис. ... докт. полит. наук. М., 2010.

References

1. VTsIOM: Sredi rossiyan rastet negativnoe otnoshenie k migrantam. In-formatsionnyi kanal Russiatoday. URL: http://russian.rt.com/article/ 13355#ixzz3GbRefWcv (data obrashcheniya 02.02.2015).

2. Ivakhnyuk I.A. Integratsiya migrantov s tochki zreniya gosudarstva. Migratsiya XXI vek. 2014. №3-4(23-24). URL: http://mirpal.org/files/files/mi-graciaXXI-23-24%20(2).pdf (data obrashcheniya 02.02.2015).

3. Iontsev V.A. Klassifikatsiya osnovnykh teoreticheskikh podkhodov v izuchenii migratsii naseleniya. Migratsiya v Rossii. 2000-2012. Khrestomatiya v trekh tomakh. Tom 1. Ch. 3. M.: Izd-vo «Spetskniga», 2013.

4. Karatkevich A.G. K voprosu o strukture sistemnoi sotsiotransformatsii perek-hodnykh obshchestv. Etnosotsium i mezhnatsional'naya kul'tura. 2009. №2(18).

5. Karatkevich A.G. Politicheskie aspekty ustoichivoi sistemnoi transfor-matsii v perekhodnykh obshchestvakh. Znanie. Ponimanie. Umenie. 2013. №1.

6. Konventsiya o pravovom statuse trudyashchikhsya-migrantov i chlenov ikh semei gosudarstv-uchastnikov SNG (g. Kishinev, 14.11.2008 g.). Konsul'tant Plyus. URL: http://base.consultant.ru/cons/cgi/online.cgi?req=doc;base=INT; n=44485 (data obrashcheniya 02.02.2015).

7. Konventsiya o statuse bezhentsev (g. Zheneva, 28.07.1951 g.). Garant. URL: http://base.garant.ru/2540374/ (data obrashcheniya 02.02.2015).

8. MVD ukreplyaet sotrudnichestvo s Interpolom. Rossiiskaya gazeta. URL: http://www.rg.ru/2012/11/05/kolokolcev-site.html (data obrashcheniya 02.02.2015).

9. Nesterchuk O.A., Khalbaeva A.M. Gosudarstvennaya obrazovatel'naya politika sovremennoi Rossii v otnoshenii trudovykh migrantov. Sovremennye problemy nauki i obrazovaniya. 2015. №1;

10. Spravochnik po terminologii v oblasti migratsii (rus-angl). sost. O. Pod-zorovkina (Mezhdunarodnaya organizatsiya migratsii). M.: BEST PRINT, 2011.

11. Titarenko A.I., Karvatskaya G.F., Titov V.A. Etika - problemy i per-spektivy. Filosofskie nauki. 1972. №4.

12. Titov V.A. Moral'noe poznanie v sisteme gumanitarnykh nauk. Znanie. Ponimanie. Umenie. 2013. №1.

13. Shabrov O.F. Sistemnyi podkhod i modelirovanie: obshchie printsipy i spetsifika primeneniya v politicheskoi sfere. Modelirovanie v so-tsial'no-politicheskoi sfere. 2007. №1.

14. Shabrov O.F. Modernizatsiya v usloviyakh globalizatsii: podkhody, bar'ery, potentsial. PolitBook. 2014. №4.

15. Shaparov A.E. Aktory i mekhanizmy formirovaniya gosudarstvennoi migratsionnoi politiki razvitykh stran: avtoref. dis. ... dokt. polit. nauk. M., 2010.