Исковая форма в административном судопроизводстве

Б.А. Тулинова

ИСКОВАЯ ФОРМА В АДМИНИСТРАТИВНОМ СУДОПРОИЗВОДСТВЕ*

Проблема административного иска относится к числу длительно дискутируемых. Логичным и значительным итогом научного поиска будет решение вопроса в рамках кодифицированного закона об административном судопроизводстве.

Исторически иск (actio - лат.) - центральный институт классического римского процесса1. Иск остается наиболее разработанным, распространенным институтом современного судопроизводства России и других стран континентальной правовой системы. По эффективности иск опережает все иные процессуальные формы инициативного обращения в суд. Иск -«универсальное средство обращения за защитой нарушенного или оспоренного права или законного интереса, независимо от их отраслевой принадлежности»2.

Исковая форма - «один из наиболее эффективных способов защиты нарушенных прав личности и других субъектов права в гражданско-правовой сфере на протяжении уже шести тысячелетий (выделено мной. - Б.Т.)»3.

Существует четкое соотношение процессуальных институтов, иска и решения: «иск - вопрос, решение - ответ». Названные процессуальные институты имеют всеобщий характер. Об-

* Статья рекомендована к печати доктором юридических наук, профессором Н.Ю. Хаманевой.

1 Об исках, см., например: тит. III , IV, VIII книги 27; тит. V, VII книги 44; тит. V, VII, VIII, XIX, XXIII книги 47 и др. // Дигесты Юстиниана. Избранные фрагменты в переводе И.С. Перетерского / Отв. ред. Е.А. Скрипилев, М., 1984.

2 Абова Т.Е. Иск - универсальное средство защиты права // Труды Института государства и права РАН. 2006. № 1. С. 13.

Данную позицию разделяет А.Т. Боннер. См. об этом: Арбитражный процесс: Учебник / Под ред. Р.Е. Гукасяна. М., 2006. С. 207.

3 Демичев А.А., Исаенкова О.В. Генезис иска как правового явления и теоретического понятия // Тенденции развития гражданского процессуального права России: Сб. научных статей. СПб., 2008. С. 118.

38 Труды Института государства и права

Российской академии наук № 5/2010

ращение в суды с исками наиболее доступно, в то время как круг неисковых дел ограничен, требуется соблюдение более строгих юридических условий и формальностей, что лучше всего видно на примере особого производства по правилам ГПК РФ. Виды исков разнообразны, наряду с часто применяемыми возможны и новые (например, связанные с научно-техническим развитием в сфере здравоохранения). Их тоже рассматривают суды при соблюдении закона и правил процедуры. В законе об административном судопроизводстве, по примеру действующих АПК и ГПК РФ, наряду с делами исковыми могут быть предусмотрены и неисковые. При этом общим правилом следует считать исковой порядок. Такова традиция действующих процессуальных кодексов. До настоящего времени не сконструировано процедуры, более разработанной и снабженной такой системой гарантий в процессе, как исковая.

Исковой защите присущи наиболее развитые процессуальные гарантии. Реальность состязания сторон административного судопроизводства требует, чтобы в будущем исковом процессе субъекту с властными полномочиями, как правило, противостоял представляющий истца профессионал, адвокат. Сложно, но необходимо, чтобы законодательно было установлено обязательное его участие в судопроизводстве по наиболее социально значимым категориям административных дел.

Основной аргумент в пользу неисковых форм - ускорить, а может, и упростить защиту права - не обязательно подтверждается в конкретном деле.

История развития административной юстиции подтверждает, что по своей природе судебный порядок рассмотрения административных дел является исковым. Так, С.А. Корф писал: «Предметом juridiction сойепйе^е является административный иск, а последний может возникнуть только из административного акта... Предполагается... таковой акт нарушил право гражданина, что и служит основанием административного иска о восстановлении нарушенного права. Право это должно было в момент его предполагаемого нарушения уже существовать и этим создавать соответствующую обязанность администрации; таковая же возникает либо из закона, либо из гражданской сделки; примером первой может, например, служить закон

о каком-нибудь налоге, примером второй - выступление государства - фиска в качестве частноправового контрагента»4.

О надежности административного иска писал такой выдающийся правовед, как Н.М. Коркунов, который отмечал его особую роль в делах об отмене незаконного распоряжения5.

Административный иск - важнейшая форма судебной защиты публичного права. При всей полезности права «обжаловать незаконные распоряжения власти по начальству этим способом еще далеко не обеспечивается в должной мере законность управления. Жалобщик не имеет возможности поддержать свои доводы при рассмотрении жалобы; у него нет уверенности, что его доводы будут оценены»6.

Административный иск «есть право лица на судебную защиту в случаях нарушения его публичного правомочия или вообще в случае таких нарушений публичного правопорядка, ко-

7

торые затрагивают его как гражданина» .

А.Ф. Клейнман утверждал, что судопроизводство по делам, вытекающим из административных правоотношений, следует рассматривать как административный процесс, который включает административный иск, и предложил разработать административно-процессуальный кодекс8.

Сорок лет назад Н.Г. Салищева, задаваясь вопросом: «В чем состоит сущность, природа производства по административным делам?», дала на него следующий ответ: «Представляется, что оно не отличается от искового производства с точки зрения разрешения спора. В этих делах суд разрешает спор о праве, но о праве не гражданском, а административном...»9. Этими

4 Корф С.А. Административная юстиция в России. Т. 2. СПб., 1910. С. 410-411.

5 См.: Коркунов Н.М. Очерк теорий административной юстиции // Журнал гражданского и уголовного права. 1885. № 1, 8, 9.

6 Елистратов А.И. Основные начала административного права. М., 1917. С. 258.

7 Там же. С. 259.

8 См.: Клейнман А. Ф. Вопросы гражданского процесса в связи с судебной практикой // Социалистическая законность. 1946. № 2. С. 14.

9 Салищева Н.Г. Гражданин и административная юрисдикция в СССР. М., 1970. С. 121.

словами как нельзя лучше подтверждается потребность включения иска в число институтов административного судопроизводства.

«Важно отметить, - пишет Н.Ю. Хаманева, - что административное правосудие в принципе может основываться и на исковом характере судебного производства, т.е. формой обращения в судебную инстанцию будет иск. Однако в рамках этого производства суд, несмотря на исковую форму, разрешает не гражданско-правовой, а публично-правовой спор, одновременно осуществляя судебный контроль за законностью действий властных структур по отношению к физическим и юридическим лицам...»10

Ю.Н. Старилов писал «об административно-судебном исковом праве» (выделено мной. -Б.Т.).11

Действующие АПК РФ и ГПК РФ относят производство по административным и иным публичным делам к неисковым. Соответственно по указанным делам отсутствуют категории: иск, истец и ответчик, третьи лица, спор о праве. Заинтересованное лицо обращается в суд с заявлением, а не исковым заявлением (абз. 3 ч. 4 ст. 4 АПК РФ; ст. 247, 251, 254 ГПК РФ).

Тем не менее административное судопроизводство, как и уголовное, без иска не обошлось. Правда, в АПК РФ прямое указание на иск в деле административного судопроизводства отсутствует, но исковая форма явно подразумевается в норме п. 4 ст. 29 АПК РФ. «Арбитражные суды, - говорится в абз. 1 ст. 29, - рассматривают в порядке административного судопроизводства возникающие из административных и иных публичных правоотношений экономические споры и иные дела, связанные с осуществлением организациями и гражданами предпринимательской и иной экономической деятельности». Среди таких дел - взыскание с организаций и граждан, осуществляющих предпринимательскую и иную экономическую деятельность, обязательных платежей,

10 Хаманева Н.Ю. Административно-правовой спор как разновидность юридического конфликта // Труды Института государства и права РАН. 2009. № 3. С. 57.

11 Старилов Ю.Н. Административная юстиция в России: место в структуре административного права, проблемы теории и развития // Институты административного права России. М., 1999. С. 200.

применение санкций, если федеральным законом не предусмотрен иной порядок их взыскания. Вслед за данным пунктом в п. 5 ст. 29 АПК РФ указано на «другие дела, возникающие из административных правоотношений, если федеральным законом их рассмотрение отнесено к компетенции арбитражного суда».

На практике иногда вместо обращения в арбитражный суд иски, предусмотренные указанными нормами ст. 29 АПК РФ, адресуются в суд общей юрисдикции. Важно, что такого рода ошибки диагностируются в самом начале, до возбуждения дела. Так, прокурор города обратился в суд с заявлением в интересах Российской Федерации, субъекта РФ - Республики Карелия, муниципального образования - городской округ и неопределенного круга лиц к ЗАО о взыскании задолженности по платежам за негативное воздействие на окружающую среду в сумме более 32 тыс. руб. через федеральное казначейство с распределением взысканной суммы в доход: 20% - федерального бюджета, 40% - бюджета Республики Карелия, 40% - бюджета муниципального образования. Определением судьи в принятии данного заявления отказано со ссылкой на п. 1 ч. 1 ст. 134 ГПК, поскольку заявление подлежит рассмотрению в арбитражном суде12.

По всем категориям дел, названных в правилах ст. 245 ГПК РФ, предусмотрена единая процессуальная форма обращения к суду - заявление заинтересованного субъекта. Такая унификация облегчает включение заявителя в правоприменительный процесс, избавляет граждан от излишних процессуальных сложностей формального порядка.

Ни ГПК РФ, ни АПК РФ не предусматривают возможности возбуждения дела из публичных правоотношений по инициативе суда. Нет дела без обращения в суд заинтересованного лица: «1. Суд приступает к рассмотрению дела, возникающего из публичных правоотношений, на основании заявления заинтересованного лица» (ч. 1 ст. 247 ГПК РФ). Из текста заявления должно быть ясно, какие именно решения, действия (бездей-

12 См.: Судебная практика по гражданским делам за II полугодие 2009 г. // Бюллетень судебной практики. 2010. № 1 (22). Беломорский районный суд Республики Карелия. [Электронный ресурс] URL: http://belomorsky.kar.sudrf.ru/modules.php?name=docum_sud&id=140. 42

ствие) заявитель считает незаконными, какие его права и свободы нарушены оспариваемыми решениями, действиями (бездействием). Если же требование о признании оспариваемого решения или иного акта не мотивируются тем, что ими нарушены или поставлены под угрозу права заявителя, считается, что требование порядка обращения в суд абз. 2 ч. 1 ст. 247 ГПК РФ не соблюдено. Производство по делу не будет возбуждено, и заявление суд оставит без движения, а заявителю сообщит о необходимости внести в него необходимые поправки и дополнения.

Не удивительно, что при наличии в арбитражном и гражданском процессах ряда неисковых видов судопроизводства в основе их - правила и принципы искового производства. Согласно нормам ч. 1 ст. 189 АПК, ч. 1 ст. 246 ГПК РФ дела, возникающие из публичных правоотношений, рассматриваются по общим правилам искового производства, с особенностями, установленными для производства по публичным делам.

Административный иск - процессуальное средство обращения субъекта права в суд за защитой нарушенного права, возникшего в публично-правовых отношениях вследствие принятия неправомерного нормативного или ненормативного правового акта или совершения не соответствующего закону действия (бездействия) субъектом властных полномочий или должностным лицом.

Среди видов административного иска, как свидетельствует опыт зарубежных стран, следует назвать: иск о превышении полномочий, иск о признании административного акта недействительным и др. 13

Необходимость в исковом административном судопроизводстве обусловлена тем, что зачастую цель обращения в суд

Конструкция иска ultra vires рассматривается Д. Гарнером, который указывает, что субъект власти не вправе совершать какие-либо действия, не предусмотренные в прямой форме статутом (нормативно-правовыми положениями). Ответственность возникает строго за деликты, совершенные с превышением полномочий. См. об этом: Гарнер Д. Великобритания. Центральное и местное управление. М., 1984. С. 210.

Об исковой природе административного судопроизводства см. также: Ги Брэбан. Французское административное право. М., 1998. С. 440-441.

состоит в том, чтобы: 1) признать неправомерным административный правовой акт; 2) получить возмещение нарушенного права (правила ст. 12, 13, 15, 16 ГК РФ).

Если же считать, что этот порядок должен быть неисковым, то суду приходится дважды обращаться к одной и той же судебной ситуации. Сначала принять решение о признании нормативного правового акта недействующим, затем, основываясь на преюдициальной силе решения, рассмотреть производное требование о защите нарушенного права гражданского. Вот почему в Кодексе административного судопроизводства (КАС) желательно вместо «заявителя» вписать «истца». На это ориентирует не зарубежный аналог, а тот факт, что действующий по АПК РФ и ГПК РФ неисковой порядок неэкономичен14.

Неисковая конструкция является понятной в том смысле, что позволяет рассмотреть дело более оперативно и заключается в решении одного вопроса публичного дела, не обременена дополнительными или производными вопросами.

В то же время спор о праве публичном в деле изначально имеется. Во-первых, проверка правомерности нормативного правового акта есть не что иное, как спор о праве, но праве публичном. Во-вторых, потенциально возможен и спор о праве частном: о компенсации вреда, причиненного вследствие применения оспоренного акта, при решении суда, которым подтверждена позиция заявителя.

Под административным иском в процессуальном аспекте нами понимается обращенное в компетентный суд требование истца к ответчику о защите права в сфере административных и иных публичных правоотношений, нарушенного, оспариваемого или поставленного под угрозу причинения вреда актом органа исполнительной власти, местного самоуправления, долж-

14 Заметим, в проекте КАС также отсутствует конструкция иска, но при этом есть один из признаков исковых дел - наличие ответчика. Понятно, что в споре о праве две стороны. В проекте вместо истца фигурирует заявитель. Закон Германии об административно-судебном процессе (1960 г., по состоянию на 30 июня 2006 г.) в параграфе 63 называет участниками судопроизводства истца, ответчика и других лиц. Здесь нет асимметрии, смешения элементов искового и неискового производства.

ностного лица, иного субъекта при осуществлении ими публично-властных полномочий, способом, установленным законом, в соответствии с обстоятельствами дела и доказательствами, исследованными судом, в административном судопроизводстве, с участием сторон.

Административный иск - разновидность иска. В гражданском и арбитражном процессе рассматривается иск о защите права гражданского. В уголовном деле - гражданский иск, т.е. опять же иск о защите права гражданского.

В ч. 1 ст. 191 АПК РФ говорится о том, что дело рассматривается по общим правилам искового производства. Среди общих имеется группа основных правил, включающая правила предъявления иска. Несоблюдение данного правила - алогизм.

М.С. Студеникина, рассматривая вопрос судебного контроля за сферой управления, отмечает, что в литературе долгое время шла дискуссия о сущности судебного производства по жалобам на действия органов управления. «Наибольшее число сторонников (к ним относится и сама М.С. Студеникина. - Б.Т.) имеет другую позицию, суть которой состоит в том, что при осуществлении контроля за законностью актов управления суд решает спор о праве, но о праве не гражданском, а администра-тивном»15. Эта позиция представляется убедительной.

«Наиболее приемлемой формой обращения в суд является не жалоба, а иск»16.

15 Студеникина М.С. Государственный контроль в сфере управления. М., 1974. С. 139.

16 Хаманева Н.Ю. Административная юстиция и административно-правовые отношения: теоретические проблемы // Труды Института государства и права РАН. 2009. № 1. С. 47.