2001. 04. 022. Создание национальной Ассамблеи Уэльса. (обзор)

2001.04.022. СОЗДАНИЕ НАЦИОНАЛЬНОЙ АССАМБЛЕИ УЭЛЬСА. (Обзор).

Посвящается памяти

профессора И.А.Андреевой

В конце 90-х годов в Великобритании была проведена реформа регионального управления, затронувшая, в частности, Шотландию и Уэльс. Реформа последовала за референдумами 1997 г. по вопросу создания региональных законодательных органов.

В отношении понимания статуса частей Великобритании, в частности Уэльса, единое мнение отсутствует. Так, в правительственном справочнике используется термин "национальные регионы", в научных публикациях нескольких последних лет - "ограниченная автономия" (в отношении нового статуса Шотландии и Уэльса после проведенного в 1997 г. референдума). Поэтому далее используется термин "автономия".

Проблема ограниченной автономии для Уэльса существует не один десяток лет, некоторые аналитики и политики высказывали мнение, что процесс реформирования слишком затянулся, столкнувшись с рядом проблем (5, с. 284). С начала 90-х годов прошлого века началась активная деятельность сторонников реформ, а следовательно, и активная дискуссия по этому вопросу. Однако следует отметить, что попытки реформирования системы регионального управления предпринимались и ранее. Так, в 60-е годы Королевская комиссия рассматривала вопрос об ограниченной автономии, и результаты ее доклада (доклад Килбрандона) заложили основу для законодательства в 70-е годы. Хотя в Комиссии были разногласия, но большинство предложило пропорционально избираемые ассамблеи для Шотландии и Уэльса, с полномочиями действующих тогда служб по делам Шотландии и Уэльса. Вопросы финансирования должно было решать Казначейство, учитывающее мнения ассамблей и министерства финансов Великобритании. Затем ассамблеи получали свободу распоряжаться этими средствами. Предусматривалась также отмена постов государственных министров и их министерских команд. Правительство Великобритании согласилось на создание ассамблей в Уэльсе и Шотландии с полномочиями соответствующих служб и финансируемых Вестминстером. Но этот план сохранял позицию государственного министра Шотландии в качестве генерал-губернатора с правом вето в отношении шотландской ассамблеи и не предоставлял уэльсской ассамблее законодательных полномочий. Данный вариант подтверждал единство Великобритании и максимальный суверенитет Вестминстера.

Предложенная схема просуществовала лишь до 1975 г., после чего была изменена. В тот момент лейбористы выступили за сохранение существующей системы, а консерваторы - напротив, поддержали идею ограниченной автономии. По всей видимости, происшедшие тогда изменения не соответствовали интересам общества, что и отразилось на результатах референдумов 1979 г. После 1979 г. правительство Тэтчер выступило против конституционных изменений (как охарактеризовал это состояние Роджер Леви, "автономия Шотландии и Уэльса опустилась в эффективную заморозку"). Но уже в этот период общественное мнение стало склоняться в сторону автономии. В начале 90-х правительство Мейджера заявило о конституционных изменениях, однако большинство предложенных реформ были немногим больше, чем политические декларации.

В чем же причина, вызвавшая необходимость изменений в системе государственного устройства Великобритании? Ученые выделяют несколько таких причин, в частности, следовавшие друг за другом победы консерваторов, давшие возможность оппозиционным партиям критиковать ряд недостатков в существующей системе (например, недостатки избирательной системы, искажающие результаты выборов). Кроме того, сложилась оригинальная ситуация, при которой представители консерваторов возглавляли службы по делам Шотландии и Уэльса, в то время как большая часть населения этих территорий отдавала предпочтение лейбористам. В качестве еще одной причины Роберт Пипер (5, с.285) называет недовольство деятельностью некоторых органов или институтов государства, особенно - полиции и суда. Третья причина связана с членством Великобритании в ЕС, диктующим необходимость соблюдения права Союза. Это, по мнению некоторых реформаторов, диктует необходимость изменения британской конституции. Наконец, неизбежность реформ можно объяснить экономическими обстоятельствами.

Если не главной, то достаточно весомой причиной региональных реформ, на наш взгляд, послужили довольно существенные различия отдельных регионов Великобритании в культурном, языковом, религиозном, экономическом и других аспектах. Большинство уэльсских и шотландских националистов не согласны с названием "национальные регионы", аргументируя это тем, что Уэльс и Шотландия - это нации без государств. Для них Великобритания - это чисто "английское" государство. Парадоксально при этом то, что Северная Ирландия всегда именовалась ирландскими националистами и их сторонниками как "государство", которое не имеет нации, соединенной с ним.

Все три территории имеют ряд сходных управленческих и политических признаков. Хечтер называет эти земли "кельтским краем" (3, с.200). Все они в свое время претерпели колонизацию англонорманнов.

Институциональная основа уэльсской национальности исторически значительно слабее остальных. До недавнего времени она существовала, в основном, как культурный и лингвистический феномен, но это положение сильно изменилось вскоре после создания ведомства по делам Уэльса в 1964 г. Кроме того, Уэльс меньше остальных отличается от Англии и в отношении религии: здесь нет ни отдельной уэльсской церкви и ни большого католического меньшинства. Тем не менее около 35% населения принадлежат к нонконформистской церкви, которая традиционно объединяет всех, говорящих на уэльсском языке; в Уэльсе языковые меньшинства, по сути, составляют одно языковое большинство. Национальное движение выступило под лозунгом соблюдения языковых прав в школах, на работе и в публичных местах. В этом смысле уэльсский национализм имеет общие корни с национализмом в Стране Басков, Каталонии или Квебеке.

Еще одним немаловажным фактором является экономика Уэльса, уровень развития которой ниже, чем в Великобритании в целом, что сказывается на снижении среднего заработка в Уэльсе.

В июне 1996 г. на общих выборах победу одержали лейбористы, одним из предвыборных обещаний которых было создание Ассамблеи Уэльса и парламента Шотландии. Включая этот пункт в свою программу, лейбористы не предусматривали проведение референдума. Что же изменилось, и почему возникла необходимость референдума? В такой унитарной стране, как Великобритания, референдум проводится более из соображений целесообразности, чем для практической консультации с народом, т. е. референдум - это механизм выявления поддержки политическому решению. Следовательно, главным мотивом референдума было придание легитимности правительственным предложениям или придание легитимности обязательству правительства. Но при этом лейбористы предоставили противникам автономии прекрасный аргумент против референдума, поскольку гражданам предлагалось на референдуме решить вопрос коренного изменения структуры управления, но при этом детали таких изменений еще не были сформулированы. Еще одной причиной проведения референдума была необходимость стимулировать обсуждение вопроса, поскольку большая часть информации на эту тему до этого проходила через СМИ, использующие уэльсский язык. Однако, как отмечает Лаура Макалистер, компания референдума была построена так, что сбивала с толку даже тех, кто владел информацией. Прави-

тельственная "Белая Бумага" не смогла ответить на многие вопросы, возникшие по поводу роли будущей Ассамблеи. Она называлась "Голос для Уэльса", была опубликована 22 июля 1997 г. и содержала правительственные предложения для Ассамблеи Уэльса. Этот документ состоял из восьми страниц и был внесен в палату общин государственным министром. Он предлагал дать людям возможность реально высказаться. Документ был опубликован на двух языках и содержал описание того, как избираемая населением Ассамблея будет реализо-вывать полномочия, которые в то время исполнялись государственным министром Уэльса, документ очертил финансовые обязанности новой Ассамблеи: предполагалось, что ее бюджет составит 7 млрд. фунтов, и она сама будет распределять его между публичными службами.

В "Голосе для Уэльса" описывались и планируемая роль Ассамблеи в управлении экономикой Уэльса, а также создание и полномочия нового учреждения, объединяющего прежние агентство развития Уэльса, совет развития шахтерского Уэльса и земельный орган власти Уэльса. Кроме того, уделялось внимание отношениям с местными и центральными властями и с Евросоюзом. Дополнительно детализировались обязанности государственного министра Уэльса в отношении Ассамблеи, рассматривались вопросы финансирования и взаимоотношений Ассамблеи с другими государственными органами в Уэльсе.

В целом документ был направлен на партнерство и кооперацию. Тем не менее в "Голосе для Уэльса" содержались некоторые противоречия, которые вызывали критику сторонников автономии. Основная критика сводилась к ограниченному объему полномочий, которыми будет владеть Ассамблея, и, в частности, к отсутствию основной законодательной функции. Заявлялось, что полномочие по вторичному нормотворчеству будет просто "насмешкой". Документ предоставлял Ассамблее две возможности воздействовать на законодательство: внесение проектов биллей в парламент и внесение поправок к вестминстерскому законодательству. Лейбористы отвечали своим политическим оппонентам, что автономия - это процесс, а не событие. Таким образом, указывалось на вероятность в дальнейшем расширения круга полномочий и обязанностей Ассамблеи Уэльса. То есть аргумент был рассчитан не только на сегодняшний день, но и отдаленное будущее. Кроме того, это было доказательство, основанное на опыте Европы (например, Испании) (1, с. 268).

Были в документе и явные противоречия, которые вызвали критику оппонентов. В частности, увеличение роли государственного министра в новой политической структуре, а также вопрос о роли членов

парламента от Уэльса после реформы. Кроме того, обещания реорганизовать ряд государственных органов, связанных с экономическим развитием и являющихся дорогостоящими, "Белая Бумага" упустила возможность реорганизации наиболее непопулярных органов. Если бы это было сделано, то позиции будущей Ассамблеи как демократического органа управления Уэльсом значительно усилились, а так Ассамблея получила в качестве первоочередной задачи реструктуризацию всей управленческой системы Уэльса. И, наконец, еще один вопрос, выросший в ходе кампании референдума до уровня конфликтного - это вопрос о размере правительственных субсидий Уэльсу.

Итак, 31 июля 1997 г. был принят Акт о референдумах в Шотландии и Уэльсе (6). Акт устанавливал даты референдумов, формы бюллетеней, кто будет иметь право голосовать на этих референдумах, а также регулировал другие вопросы проведения референдумов. Шотландский референдум был назначен на 11 сентября, а референдум в Уэльсе - 18 сентября, т.е. неделей позже. В основном компания «"Да" для Уэльса» поддерживалась лейбористами, в нее также входило много членов других партий. Однако использование слогана: "Вы поменяли правительство, сейчас поменяйте лицо Уэльса" связывало референдум с победой лейбористов на общих выборах. Таким образом, главной темой кампании в поддержку Ассамблеи стало исполнение лейбористами их обещания конституционных изменений и демократизации. В ходе кампании лейбористы издавали свою газету, в одном из выпусков которой содержалась программа их действий в будущей Ассамблее, состоящая их десяти пунктов. Среди них были: упрощение структуры управления Уэльсом, обеспечение представительства в Ассамблее говорящих по-английски и по-уэльсски, укрепление единства Великобритании. Последнее обещание, очевидно, являлось некоторой уступкой оппонентам. Либералы поспешили высказать свою поддержку компании «"Да" для Уэльса» и приняли активное участие в организации референдума. Совершенно иной была поддержка Plaid Cymru (национальной партии Уэльса), так как ее основной идеей было самоуправление в рамках Евросоюза. Таким образом, лейбористы оказались перед сложной дилеммой, так как отказ от идей полного самоуправления может оттолкнуть сторонников Plaid Cymru, что будет означать потерю их голосов как на референдуме, так и на будущих общих выборах. Оппозиция же со стороны Plaid Cymru была бы очень ценным подарком для компании "нет". Следовательно, вопрос о том, как привлечь Plaid Cymru на свою сторону, стал одним из главных. В итоге, 26 июля Plaid Cymru собрала Национальный совет, на котором

единогласно было решено поддержать предложения об автономии, а затем перейти к требованию полного самоуправления. Национальный совет партии также рекомендовал ее членам активно включиться в деятельность непартийной организации «"Да" для Уэльса», и это участие было весьма значительно. Государственный министр отдал должное сотрудничеству с либералами и Plaid Cymru в достижении голосования на референдуме в поддержку реформ в своем выступлении в палате общин, заявив, что это был исторический поступок всех трех прогрессивных партий Уэльса.

Компания "Просто скажи "нет"" начала свою деятельность значительно позже, всего за неделю до дня референдума. Эта организация объединила тех, кто составлял официальную оппозицию предложениям автономии. Возглавил ее Роберт Ходж, сын миллионера сэра Джулиана Ходжа, который вложил в эту компанию, по различным оценкам, от 250 до 500 тыс. фунтов. Руководство этой компанией было весьма разнородно по своему политическому составу, но реальную оппозицию реформам составляли консерваторы. Тремя основными доводами были: угроза единству Великобритании; высокая стоимость Ассамблеи; недостаток реальных полномочий Ассамблеи приведет к тому, что это будет просто "говорильня".

Интересно, что противники автономии нашли поддержку среди лейбористов. Так, 34 представителя лейбористов от Уэльса в парламенте выступили против предложений правительства. Предводителем этого "восстания" был Лью Смит, один из руководителей партии, который долгое время выступал против любых реформ как ненужного подарка национализму. Реакция со стороны "лейбористских кнутов", была достаточно скорой - строгое порицание. Однако Рон Девис публично заявил, что акция лейбористов против "бунтовщиков" никак не повлияет на исход референдума. Тем не менее роль "бунтовщиков" в поддержке противников реформ была хоть и косвенной, но весьма значительной.

Голосование по вопросу о создании Ассамблеи Уэльса состоялось 18 сентября 1997 г. Как отмечает Лаура Макалистер "в современной политической истории редко встречались такие нервирующие и неопределенные избирательные результаты" (4, с. 149). В трехчасовом выпуске новостей Би Би Си было сообщено об отрицательном голосовании, а час спустя, когда информация поступила из юго-западных областей, стало ясно, что голосование в общем было положительным. Но, несмотря на незначительное преимущество в голосовании за реформу (всего 50,3%), результат свидетельствует о сильном изменении общественного мнения в пользу реформ (на референдуме 1979 г. голоса "против" и "за"

составляли 4:1). Как пишет Лаура Макалистер, умышленное объединение вопроса об автономии для Уэльса с широким пакетом предложений о конституционных изменениях было ошибкой, которая могла стать катастрофической для программы реформ, более того, это может стать гибельным для будущего всего управления Уэльсом. Второй ошибкой было то, что голосование "за" преподносилось как поддержка премьер-министра и его программы. Это означало отказ от более позитивных и интеллектуальных аргументов о демократизации административного и политического управления в Уэльсе. Кроме того, поскольку вопрос об автономии Уэльса является постоянным предметом споров в политике на протяжении многих лет, то в результате даже в рамках отдельных партий нет единства относительно специфики и объема желаемой автономии. Как следствие, компания референдума доказала, что в общественном сознании существует, если существует вообще, очень незначительная связь между планами автономии и лояльностью к правительству Блэра.

Количество проголосовавших "не знаю" составило 50,12%. Это также свидетельствует о некотором безразличии граждан к этому вопросу вообще. Хотя необходимо отметить, что это почти на 10% ниже, чем на референдуме, состоявшемся неделей раньше в Шотландии.

Итак, по результатам референдума в 1998 г. в Великобритании был принят Акт о создании Национальной ассамблеи Уэльса или (Cynulliad Cenedlaethol Cymru - по-уэльсски) (2). Этот Акт вступал в силу, в соответствии с распоряжениями государственного министра, в несколько этапов. Согласно Акту, Ассамблея состоит из 60 членов: 20 избираются в регионах, основанных на существующих уэльсских избирательных округах по европейским выборам, и 40 - в округах. Согласно этому Акту исполнение Ассамблеей своих функций будет рассматриваться как деятельность от имени Короны, что еще раз подчеркивает идею подчиненности Уэльса Великобритании и отвергает даже мысль о какой-либо самостоятельной государственности, иной, чем единая государственность Великобритании.

Список литературы:

1. Coates C. hSpegiOnalism and the European Union // Parliamentary affairs. - L., 1998. - Vol. 51, № 2. - P. 246-270;

2. Government derf WWCt 1998 - http://www.parliamentary-counsel.gov.uk;

3. Levy R. GovScntland, Wales and Northern Ireland // Governing the UK in the 1990s. - Basingstoke; St. Martin's press. 1995. - P. 200-229;

4. McAllisteeWelSh devolution referendum: definitely, maybe? // Parliamentary affairs. - L., 1998. - Vol. 51, № 2. - P. 149-165;

5. Pyper R. LRobiiniclusion: Agendas for reform // Governing the UK in the 1990s. - Basingstoke: St. Martin's press. 1995. - P. 276-288;

6. Referendums (Scotland and Wales) Act 1997. -http://www.parliamentary-counsel.gov.uk.

C.H.Kodaneea