Состояние и практика реализации законодательства об ответственности органов местной администрации

УДК 342

СОСТОЯНИЕ И ПРАКТИКА РЕАЛИЗАЦИИ ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВА ОБ ОТВЕТСТВЕННОСТИ ОРГАНОВ МЕСТНОЙ АДМИНИСТРАЦИИ

STATE OF IMPLEMENTATION OF THE LAW AND PRACTICE OF RESPONSIBILITY

OF LOCAL ADMINISTRATION

И. В. ГЛАЗУНОВА, Т. А. ФРОЛОВА

Проанализированы основные факторы, обеспечивающие эффективность деятельности органов местной администрации. Особое внимание уделено вопросам правового обеспечения института муниципально-правовой ответственности. Предлагаются варианты совершенствования нормативного регулирования местного самоуправления.

Ключевые слова: муниципальное право; местное самоуправление; законодательство о местном самоуправлении; органы местной администрации; ответственность; муниципально-правовая

ответственность.

The article includes analysis of the main factors ensuring the effectiveness of local administrations. Particular attention is paid to the issues of legal support of the Institute of municipal liability. The authors also suggest ways to improve the legal regulation local self-government.

Key words: municipal law; local self-government; legislation on local government; local administration; liability; municipal liability.

Проблема ответственности органов и должностных лиц местного самоуправления - одна из самых обсуждаемых в современном правовом дискурсе. Учитывая сложность и многофакторность данного правового явления, обратимся к анализу института ответственности органов местной администрации.

В общем порядке ответственность органов местной администрации может быть представлена следующими видами:

- ответственность перед государством - в случае издания незаконных правовых актов. Согласно п. 6 ст. 43 Федерального закона № 131-ФЗ глава местной администрации издает постановления и распоряжения от имени местной администрации, поэтому и ответственность в виде отрешения от должности несет глава. Полагаем, что администрация должна выступать в большей степени самостоятельным органом, соответственно, самостоятельно вправе издавать соответствующие правовые акты, а следовательно, и нести ответственность как орган местного самоуправления;

- ответственность перед физическими и юридическими лицами. Одним из видов не-

благоприятных последствий для местной администрации может быть признание судом недействующими или недействительными их решений и обязанность возместить ущерб, причиненный ими. Ответственность местной администрации может наступать и в результате невыполнения с ее стороны условий договоров и соглашений с физическими и юридическими лицами (например, при осуществлении прав собственника в отношении муниципального имущества). Вред, причиненный гражданину или юридическому лицу в результате незаконных действий (бездействия) администрации, в том числе в результате издания не соответствующего закону акта, возмещается за счет казны муниципального образования согласно ст. 1069 ГК РФ. Данная статья говорит о незаконных действиях (бездействии), под которыми понимаются деяния, противоречащие не только законам, но и другим правовым актам. Виды и формы подобных деяний весьма многообразны. Это могут быть различные приказы, распоряжения, постановления, указания и иные властные предписания (не имеет значения, сделаны они

© Глазунова И. В., Фролова Т. А., 2015

в письменной или устной форме), которые направлены гражданам и юридическим лицам и подлежат обязательному исполнению. Ответственность местных администраций по ст. 1069 ГК РФ наступает при нанесении вреда как гражданину, так и юридическому лицу;

- ответственность перед другими органами местного самоуправления, на основании ч. 4 ст. 15 Федерального закона № 131-ФЗ, в которой предусматривается, что органы местного самоуправления отдельных поселений, входящих в состав муниципального района, вправе заключать соглашения с органами местного самоуправления муниципального района о передаче им осуществления части своих полномочий за счет субвенций, предоставляемых из бюджетов этих поселений в бюджет муниципального района. Аналогичным образом решен вопрос о возможности передачи полномочий органов местного самоуправления муниципального района органам местного самоуправления отдельных поселений, входящих в его состав.

Контроль за деятельностью местной администрации находится в ведении представительного органа местного самоуправления и реализуется в следующих направлениях:

- рассмотрение и утверждение отчета главы муниципального образования / главы местной администрации по итогам полугодия, года в порядке, предусмотренном уставом;

- рассмотрение и утверждение отчетов должностных лиц местной администрации, в частности руководителей муниципальных служб по разным направлениям деятельности;

- рассмотрение и утверждение отчетов руководителей муниципальных предприятий и организаций;

- депутатские слушания по вопросам местного значения;

- работа депутатских комиссий по вопросам местного значения.

Немаловажное значение при осуществлении представительным органом контрольных функций играет деятельность комитетов и комиссий, которые реализуют полномочия по контролю за исполнением решений и нормативных правовых актов органов местного самоуправления и принятие мер, содействующих их эффективному исполнению; ежегодному рассмотрению планов экономического и социального развития и бюджетов, а так-

же отчетов об исполнении бюджетов, целевых программ; текущему контролю за их выполнением; заслушиванию отчетов о проделанной работе заместителей главы администрации, руководителей отделов, управлений функциональных и отраслевых служб муниципального сектора; рассмотрению на заседаниях докладов руководителей финансовых и экономических служб местной администрации о проделанной работе за определенный период; контролю за реализацией предложений и критических замечаний, внесенных депутатами при рассмотрении плана экономического и социального развития и бюджета на очередной год, и по другим вопросам; проверке исполнения наказов избирателей; запросу документов и материалов, приглашение на заседания должностных лиц [1].

Муниципальные практики, связанные с реализацией данных полномочий, весьма разнообразны. Так, согласно Регламенту Орловского городского Совета народных депутатов заседание городского Совета по предложению комитетов, районных территориальных депутатских групп, 2/3 избранных депутатов может в любое время потребовать отчета мэра города, а также простым большинством голосов депутатов потребовать отчета любого должностного лица органов местного самоуправления по вопросам, отнесенным к компетенции городского Совета [2].

В соответствии с Регламентом Калужской городской Думы на каждом заседании Думы, как правило, проводится «Час контроля» для заслушивания представителей Управы, а также иных органов (лиц), ответов на обращения и запросы депутатов, комитетов, комиссий Думы по исполнению правовых актов, издаваемых Думой [3]. Вместе с тем данные контрольные полномочия носят статический характер и не обеспечены санкциями. Ответ на вопрос, какими будут последствия «Часа контроля», остаётся вне рамок правового регулирования и даёт возможности для научно-практической дискуссии.

В уставах ряда муниципальных образований содержатся статьи (главы), непосредственно регламентирующие контрольную деятельность представительных органов местного самоуправления [4].

В некоторых муниципальных образованиях приняты отдельные нормативные пра-

вовые акты, регламентирующие контрольную деятельность представительных органов [5], что следует отнести к положительной практике развития местного законодательства и, следовательно, необходимости ее дальнейшего распространения на большинство муниципальных образований.

Так, например, в Регламенте Администрации города Симферополя ответственность за исполнение документов, поставленных на контроль, контроль за исполнением документов возлагается на должностных лиц и структурные подразделения Администрации, указанные в документах, а также лиц, установленных резолюцией Главы администрации, первого заместителя Главы администрации, заместителей Главы администрации и руководителя аппарата Администрации [6].

В уставах отдельных муниципальных образований присутствуют разделы, посвященные ответственности органов и должностных лиц местного самоуправления. Так, Ус -тав Прохладненского муниципального района Кабардино-Балкарской республики содержит главу, состоящую из пяти статей, одна из которых, в частности, гласит: «Органы местного самоуправления Прохладненского муниципального района и должностные лица местного самоуправления Прохладненского муниципального района несут ответственность перед населением Прохладненского муниципального района, государством, физическими и юридическими лицами в соответствии с федеральными законами» [7]. Однако подобные нормы лишь дублируют положения федерального законодательства и не обеспечивают создание эффективной модели управления муниципальным образованием.

Вместе с тем проведение эффективной правовой политики, в том числе муниципально-правовой, невозможно без наличия достаточных ресурсов, прежде всего экономических, имеющихся у государства, которые обеспечивают стабильную финансовую базу и гарантируют независимость деятельности того или иного публичного образования, в том числе муниципального [8].

Развитие института юридической ответственности, в том числе муниципально-правовой, невозможно без четкой регламентации взаимодействия органов государственной власти и местного самоуправления. Возмож-

ность подобной регламентации обеспечивается через разработку и реализацию сбалансированной муниципально-правовой политики, которая представляет собой правовую политику, проводимую населением, органами государственной власти и местного самоуправления в целях развития местного самоуправления как одной из основ конституционного строя. Особое значение в данном контексте имеет взаимодействие налоговых органов с органами местного самоуправления.

На подзаконном уровне взаимодействие налоговых органов с органами местного самоуправления урегулировано Правилами взаимодействия органов государственной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления с территориальными органами федерального органа исполнительной власти, уполномоченного по контролю и надзору в области налогов и сборов (утв. Постановлением Правительства РФ от 12 августа 2004 г. № 410) (далее - Правила) [9].

Между тем в практике деятельности налоговых органов довольно распространены случаи привлечения органов местного самоуправления для проведения контрольных мероприятий (например, для осмотра территорий, которые фактически занимает налогоплательщик, не уплачивая земельный налог). Взаимодействие обычно происходит следующим образом: налоговый орган письмом просит орган местного самоуправления (как правило, департамент имущественных отношений) провести осмотр, работники последнего выезжают на место, составляют акт осмотра и направляют его в налоговый орган. Однако в соответствии со ст. 92 НК РФ осмотр принадлежащих налогоплательщику площадей как налогово-контрольное мероприятие вправе проводить исключительно работник налогового органа. Участие органа местного самоуправления в осмотре также необходимо, так как если по итогам проведенного мероприятия налогового контроля земельный налог не удастся взыскать с налогоплательщика, муниципальное образование будет иметь право обратиться в суд за взысканием неосновательного обогащения с фактического землепользователя. В этой связи целесообразно нормативно закрепить обязанность проведения совместного осмотра принадлежащих налогоплательщику территорий, если имеют-

ся подозрения в безвозмездном использовании земли. Нормативное закрепление оснований и порядка участия органов местного самоуправления в проведении мероприятий по контролю за уплатой местных налогов предоставило бы в распоряжение правоприменителя четкий, единообразный и законный алгоритм контрольной деятельности. Такое регулирование сделает механизм взимания местных налогов более эффективным, четким и, главное, законным [10].

Кроме того, правила совершенно не регулируют процедуру обмена информацией (например, сроки, периодичность предоставления и т. п.). В соответствии с п. 5 Правил налоговые органы, финансовые органы местных администраций обеспечивают передачу и прием информации в электронном виде. Формулировка нормы не позволяет установить, носит ли она императивный характер либо электронный документооборот может сочетаться с бумажным. Это создает определенные трудности при привлечении органов местной администрации к ответственности.

Таким образом, анализ законодательства об ответственности органов местной администрации в части обозначенных проблем и путей их разрешения позволяет заключить, что этот перечень является далеко не исчерпывающим. Обращение к практике Конституционного Суда Российской Федерации, руководящим разъяснениям Верховного Суда РФ, складывающейся правоприменительной практике позволяют расширить перечень вопросов, требующих безотлагательного разрешения на уровне законодательного регулирования института муниципально-правовой ответственности.

При реализации норм Федерального закона от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» органами местного самоуправления выявлен ряд пробелов и проблем действующего законодательства, в том числе и названного Федерального закона, препятствующих эффективной его реализации.

Во-первых, отсутствие в федеральном законодательстве норм о реальной ответственности граждан, руководителей организаций, должностных лиц органов государственной власти и должностных лиц органов

местного самоуправления за неисполнение муниципальных правовых актов.

Во-вторых, наличие в Федеральном законе от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ перечней вопросов местного значения без предоставления финансовых средств из федерального бюджета на их реализацию. Отсутствие достаточного, а иногда и в целом, финансирования вопросов местного значения приводит к ситуациям, при которых надзирающие и контролирующие органы власти привлекают органы местного самоуправления через судебные органы к юридической ответственности за бездействие или неисполнение своих полномочий. Но наличие судебного решения не влечет за собой увеличение доходной части местного бюджета. Для исполнения решения суда органам местного самоуправления необходимо изыскивать средства из бюджетов различных уровней бюджетной системы, что требует чаще всего больших временных затрат. Пропуск срока исполнения судебного решения приводит к штрафным санкциям уже в рамках исполнительного производства, которые снова ложатся на местный бюджет.

По смыслу норм Федерального закона от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ, касающихся вопросов местного значения, решение вопросов местного значения для органов местного самоуправления является обязательным. К вопросам местного значения отнесены муниципальный контроль за сохранностью автомобильных дорог местного значения, муниципальный лесной контроль, муниципальный контроль за проведением муниципальных лотерей и другие виды контроля. Однако ст. 17.1 Федерального закона, введенная в закон в июле 2011 г., содержит в отношении муниципального контроля диспозитивную норму: «органы местного самоуправления вправе организовывать и осуществлять муниципальный контроль по вопросам, предусмотренным федеральными законами». В связи с этим у органов местного самоуправления возникает правовая неопределенность по правоприменению вышеуказанных норм (должны или вправе).

Кроме того, в соответствии с методикой проведения антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов, утвержденной постановлением Правительства Российской

Федерации от 26 февраля 2010 г. № 96, определение компетенции по формуле «вправе» (диспозитивное установление возможности совершения органами государственной власти или органами местного самоуправления (их должностными лицами) действий в отношении граждан и организаций) является коррупциогенным фактором, устанавливающим для правоприменителя необоснованно широкие пределы усмотрения или возможность необоснованного применения исключений из общих правил.

Помимо этого, следует отметить отсутствие в Федеральном законе от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ в перечне субъектов, обладающих правом проведения публичных слушаний, главы местной администрации.

Учитывая, что публичные слушания проводятся для обсуждения проектов муниципальных правовых актов по вопросам местного значения с участием жителей муниципального образования, процедура инициирования (по - мнению Совета муниципальных образований) и проведения публичных слушаний через главу муниципального образования, возглавляющего представительный орган муниципального образования, или представительный орган муниципального образования для обсуждения проектов постановлений местной администрации является необоснованно усложненной.

В соответствии со ст. 2 Федерального закона от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ глава муниципального образования, избранный из состава депутатов, является выборным должностным лицом местного самоуправления. Досрочное прекращение полномочий главы муниципального образования регулируется ч. 6 ст. 36 Федерального закона от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ, а досрочное прекращение полномочий выборного должностного лица местного самоуправления регулируется ч. 10 ст. 40 того же Федерального закона от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ. В ноябре 2011 г. в ч. 6 ст. 36 Федерального закона от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ внесены изменения, согласно которым п. 11 утратил силу, т. е. исключено такое основание, как досрочное прекращение полномочий представительного органа муниципального образования, если глава муниципального образования был избран из состава данного органа. Однако на основании п. 9

ч. 10 ст. 40 Федерального закона полномочия выборного должностного лица местного самоуправления прекращаются досрочно в случае досрочного прекращения полномочий соответствующего органа местного самоуправления. Наличие коллизионных норм Федерального закона от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ дает возможность неоднозначно толковать закон и в отдельных случаях может привести к нарушению прав граждан.

Ещё одна проблема применения ответственности в отношении органов местной администрации связана с тем, что по своей сущности администрация является исполнительным органом местного самоуправления и в силу своего статуса не может нести ответственность за содержание актов, принятых представительным органом местного самоуправления.

В настоящее время много споров возникает в связи с неурегулированностью в законодательстве вопроса о том, кто является представителем нанимателя в отношении главы местной администрации, в том числе в период проведения конкурса на замещение данной должности.

Таким образом, можно сделать вывод, что процесс реформирования законодательства о местном самоуправлении не имеет конкретной парадигмы / модели, изменения носят единичный / ситуативный характер.

Следует отметить, что правовое регулирование отношений в сфере регламентации ответственности органов местного самоуправления и их должностных лиц не может быть отнесено к исключительному ведению Российской Федерации, поскольку Конституцией Российской Федерации субъектам предоставлены права самостоятельно устанавливать систему органов муниципальной власти, определять муниципальные должности и др.

Также этот вопрос не может быть отнесен и к исключительному ведению субъектов Российской Федерации, так как в едином государстве основные элементы государственного управления, обеспечивающие проведение в жизнь государственной политики и обладающие правовой типичностью, нуждаются в единообразном правовом регулировании.

Законодательство об ответственности органов местного самоуправления и их должностных лиц должно быть конституци-

онно отнесено к предметам ведения Российской Федерации и ее субъектов. Федеральный законодатель в пределах своих полномочий по вопросам муниципально-правовой ответственности должен осуществлять опережающее законодательное регулирование, так как отношения в данной сфере не могут быть эффективно урегулированы законодательством отдельного субъекта, и регулирование данных общественных отношений законом одного субъекта может повлечь нарушение единого правового пространства.

С другой стороны, органы местного самоуправления обладают конституционно признанной возможностью решения вопросов местного значения самостоятельно и под свою ответственность, они делают это в основном путем выпуска муниципальных актов. Следовательно, требуется более качественная подготовка актов для детального закрепления механизмов привлечения к ответственности органов и должностных лиц местного самоуправления.

В контексте развития межмуниципального сотрудничества большие муниципалитеты могут создавать ассоциации муниципальных образований. Такой опыт уже имеется в некоторых субъектах Российской Федерации [11]. Сейчас они выполняют консультативную функцию.

На сегодняшний день в России крайне слабо развито межмуниципальное сотрудничество, в том числе приграничное сотрудничество муниципальных образований как его разновидность. Между тем это одно из условий динамичного социально-экономического развития муниципалитетов [12].

Как лоббистская структура любая муниципальная ассоциация должна отстаивать интересы местного самоуправления перед государством. Чтобы заниматься этим и чтобы взаимодействие с органами государственной власти соответствующего уровня - Российской Федерации, федерального округа, субъекта Российской Федерации - было легитимным и конструктивным, необходимым является законодательное (правовое) установление соответствующего правового статуса муниципальных ассоциаций. Но только законодательных установлений для этого мало. Надо также вырабатывать и развивать институциональные механизмы реального влияния на власть. Ре-

зультат появления таких механизмов зависит не только от ассоциаций, но и от общей политической ситуации в стране и отношения власти к местному самоуправлению.

Открытость деятельности подобных ассоциированных групп, ответственность и эффективность не установлены на институциональном уровне и могут быть обеспечены совокупностью норм, регулирующих предпринимательскую деятельность, и норм, регулирующих финансово-хозяйственную деятельность муниципальных образований.

Необходимость синтезировать / объединить нормы финансового и муниципального права для создания механизма правового регулирования деятельности муниципальных образований согласуется с методологическими позициями в контексте конституционной экономики.

Степень расхождения между двумя системами связана с проблемой соотношения муниципального права и динамики изменений финансовой ситуации (степень бюджетного обеспечения, уровень доходов и расходов муниципального образования), или, иначе, со стабильностью норм муниципального права в конкретный период.

Еще одним важным направлением является введение новых мер муниципальноправовой ответственности, не основанных на оценке результата деятельности (действий или бездействий) органов местного самоуправления и их должностных лиц в абстрактной формулировке закона, а по существу представляющих собой переход к системе анализа деятельности с учётом ресурсов, имеющихся у муниципального образования. Весьма существенным препятствием для реализации предложенного механизма является реформа местного самоуправления, связанная с огосударствлением городского самоуправления и переносом местного самоуправления на уровень внутригородских районов, которая практически полностью выхолостит институт местного самоуправления. Дело в том, что городское сообщество, которое только и может быть основой местного самоуправления, не складывается из районных сообществ. Безусловно, у людей есть потребности, связанные непосредственно с территорией их проживания в городе. Но интересы горожан этим не ограничиваются. Перспективы развития, городская

среда, культурное пространство - всё это формируется на уровне города в целом, и городское сообщество должно иметь решающий голос в выборе из возможных альтернатив решения данных вопросов. Не случайно Закон Российской Федерации от 6 июля 1991 г. № 1550-1 «О местном самоуправлении в Российской Федерации» содержал целую главу 9 «Основы организации управления городом», из содержания которой следовало, что город должен управляться как единое целое [13].

Немаловажную роль в обеспечении реализации ответственности играет судебная система. Доступ к правосудию является гарантией полной правовой защиты граждан от различных действий органов местного самоуправления и их должностных лиц. Независимость судебного разбирательства в строгом соответствии с нормами процессуального права даёт возможность тщательного судебного контроля с фактической и правовой точки зрения всех противоречий в сфере деятельности местного самоуправления и, следовательно, ведёт к эффективной реализации всех видов юридической ответственности, в том числе и муниципально-правовой.

В судебном порядке есть возможности реализации мер по установлению баланса между защитой индивидуальных свобод и сохранением стабильности и эффективности норм муниципального права.

В этой связи, полагаем, перспективы развития законодательства об ответственно -сти органов местного самоуправления и их должностных лиц в Российской Федерации должны быть обозначены с учётом как минимум двух факторов:

- необходимости выстраивания целостной системы муниципально-правовой ответственности;

- конкретизации границ между различными видами юридической ответственности, применяемых к органам и должностным лицам местного самоуправления.

1. Лапин А. Е., Петрова Ю. А. К вопросу о реализации полномочий представительных органов местного самоуправления в Российской Федерации // Административное и муниципальное право. - 2011. - № 4. - С. 30.

2. О проекте новой редакции Регламента Орловского городского Совета народных депутатов (второе чтение - окончательная редакция) :

Постановление от 20 декабря 2005 г. № 79/853-ГС (в ред. от 24 февраля 2011 г. № 75/1211-ГС).

3. Об утверждении Регламента Городской Думы г. Калуги : решение Городской Думы г. Калуги от 23 марта 2011 г. № 46 (в ред. от 21 марта 2012 г.).

4. Устав г. Курска : принят решением Курского

городского Собрания от 12 апреля 2007 г. № 332-3-РС (в ред. решений Курского городского Собрания от 19 ноября 2013 г. № 41-5-РС). - URL: http://www.kurskadmin.ru/node/812 ; Устав муниципального образования г. Тула (в ред. решений Тульской городской Думы от 28 января 2015 г. № 7/149). - URL: http://cityduma.tula.ru/ustav / (дата обращения: 29.04.2015) ; Устав муниципального образования городской округ г. Тюмень (Устав г. Тюмени) (в ред. решений Тюменской городской Думы от 25 декабря 2014 г. № 240). -URL: www.tyumen-city.ru/gorodtumeny/

ustavgoroda/ (дата обращения: 29.04.2015).

5. О положении о контрольной деятельности Тобольской городской Думы (второе чтение) : решение Тобольской городской Думы от 28 ноября 2006 г. № 276 // Законы Тюменской области. - Санкт-Петербург, 2009-2013. -URL: http ://tumenlaw. ru/2006-god/reshenie-ot-28-noyabrya-2006-g.-n-276.html.

6. Регламент Администрации г. Симферополя Республики Крым : Приложение к постановлению администрации г. Симферополя Республики Крым от 10 декабря 2014 г. № 2.

7. Устав Прохладненского муниципального района Кабардино-Балкарской республики.

8. Костюков А. Н. Муниципально-правовая политика и её метаморфозы // Конституционное и муниципальное право. - 2011. - № 7. -С. 48-57.

9. Благов Ю. В., Глазунова И. В. Деятельность налоговых органов по администрированию местных налогов: проблемы и перспективы // Вестник Омского университета. Серия «Право». - 2015. - № 1 (42). - С. 77-82.

10. Там же.

11. См. например: Учредительный договор Совета муниципальных образований Рязанской области (утв. СМО РО 21 февраля 2006 г.) ; Учредительный договор Ассоциации «Совет муниципальных образований Челябинской области» (утв. Советом муниципальных образований Челябинской области) (заключено в г. Челябинске 4 августа 2006 г.) ; Учредительный договор Ассоциации «Совет муниципальных образований Курской области» (заключен в г. Курчатове 19 декабря 2007 г.) (ред. от 22 декабря 2010 г.).

12. Костюков А. Н. Реформа в никуда... // Конституционное и муниципальное право. -2014. - № 4. - С. 58-63.

13. Там же.