Городские агломерации в территориальной организации местного самоуправления (проблемы правового восприятия и перспективы существования)

Вестник Челябинского государственного университета. 2015. № 13 (368).

Право. Вып. 42. С. 33-37.

УДК 342.6

ББК 67.301

ГОРОДСКИЕ АГЛОМЕРАЦИИ В ТЕРРИТОРИАЛЬНОЙ ОРГАНИЗАЦИИ МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ

А. В. Ильиных

ФГБОУВПО «Российская академия народного хозяйства и государственной службы при Президенте Российской Федерации» (Челябинский филиал), Челябинск, Россия

Анализируется правовое положение городских агломераций, которые сопоставляются с имеющимся и устоявшимся муниципально-территориальным делением. На данный момент в практике территориальной организации местного самоуправления городские агломерации не получили самостоятельного правового статуса территориальной единицы, однако предпосылки наличия у этих публично-территориальных образований отдельных признаков начинают формироваться. В статье делается попытка анализа их правового положения и практики возникновения городских агломераций в территориальной организации местного самоуправления в РФ.

Ключевые слова: городская агломерация, территория муниципального образования, административно-территориальное устройство, муниципально-территориальное деление, субъекты федерации.

Понятие городской агломерации, несмотря на его определенную разработанность и однозначность в географической и экономической литературе, практически не применяется в отечественном законодательстве. Конституция РФ, упоминая города, описывает лишь такие публично-правовые образования, как города федерального значения — субъекты РФ, а также городские поселения — территории осуществления местно -го самоуправления.

В отличие от ряда зарубежных стран в России официальный статистический учет агломераций не ведется, а все экспертные оценки правового положения, состава и численности агломераций производятся различными научно-исследовательскими институтами, региональными и городскими местными властями и другими субъектами, причем все они сугубо авторские и несколько разнятся.

Если обратиться к недавней истории, то можно констатировать, что российские агломерации — это новинка двадцатого века. Ранее условий для их возникновения практически не было, хотя и отмечались редкие исключения: например, одновременно и несколько позже строительства Санкт-Петербурга создавались его спутники-резиденции (Гатчина, Ораниенбаум, Павловск, Петергоф, Царское Село), крепости (Кронштадт), промышленные центры (Колпино, Сестрорецк),

были успешные попытки создания и дальних спутников (Лодейное Поле, Петрозаводск).

Из 76 российских городов, которые в 1989 г. (последняя перепись советского времени) насчитывали свыше 250 тыс. жителей (такие города было принято считать ядрами потенциальных агломераций), 63 получили городской статус до конца ХХ в., в том числе 39 являлись губернскими и областными центрами. Не имевшие городского статуса города-заводы Ижевск и Нижний Тагил в 1897 г. насчитывали соответственно 21,5 и 30 тыс. жителей; учитывая достигнутый ими на протяжении прошлого столетия уровень развития, правомерно считать и их старыми городами. Новых городов было всего 13. Два из них получили городские права до революции 1917 г.: Новосибирск в 1903 г., Мурманск в 1916 г. А уже в 1939 г. городов рассматриваемой категории (свыше 250 тыс. жителей) насчитывалось 21 (в 1926 г. их было только три). В послевоенное время урбанизационные процессы еще более активизировались. Число крупных агломераций в СССР в 1959 г. составило 42, в 1970-е гг.— 63, в 1979 г.— 84. Еще активнее, чем в довоенные годы, росло число городов-спутников. Около половины новых городов России (преимущественно новостроек) составили города, располагавшиеся в зонах непосредственного тяготения вокруг городов-центров (радиусом от 50 км для больших

городов, до 100 км — для городов-миллионеров). Примерно треть российских городов обосновалась в сложившихся или потенциальных агломерациях [4].

Исходя из приведенных данных возникает один справедливый и особенно актуальный в правовом плане вопрос: каковы же критерии признания городского территориального образования городской агломерацией?

Как оказалось, внятных критериев не существует. Да, есть отдельные методики, мнения, но все они упираются в наличие официального и негласного ранжирования для получения государственных преференций, желания повышения инвестиционной привлекательности для частного бизнеса и престижа. Власти некоторых городов планируют либо добиться официального статуса агломерации (например, одним из первых такую заявку сделал Иркутск, затем последовали Томск и другие), либо сформировать укрупненное единое городское муниципальное образование за счет большей части поселений фактической агломерации (например, близки к этому Чебоксары, хотя референдум по объединению с Новочебоксарском пока не увенчался согласием второго, после этого вопрос неоднократно поднимался вновь).

Что же касается правового аспекта этой проблемы, то она вообще представляет собой, образ -но говоря, неорганизованную «кучу» подходов, идей, мнений, иногда даже и правовых коллизий. Постараемся рассмотреть это более подробно и разложить по полочкам ключевые моменты с акцентом на региональный опыт.

Начнем с упоминавшихся в Конституции РФ городов федерального значения.

«Агломерационный» статус городов федерального значения уже упоминался и анализировался в российской научной литературе (за исключением, пожалуй, города федерального значения — Севастополя, в силу вхождения последнего в состав России только в 2014 г.). Это происходило, видимо, исходя из значимости подобного типа (вида) субъектов, их исторической, государственной и политической значимости. По сути, этот анализ сводится к тому, что сложносоставной статус городов федерального значения Москва и Санкт-Петербург обусловлен их агломерационным характером, предполагающим объединение в рамках такого города различных населенных пунктов — не только города-ядра, давшего наименование субъекту Федерации, но и прилегаю -щих и административно связанных с ним город-

ских поселков, городов и сельских населенных пунктов. Населенные пункты в составе города, наряду с внутренними территориальными единицами города-ядра, образуют территориальную основу для внутригородских муниципальных образований, обладающих самостоятельным муни-ципально-правовым статусом [2].

В региональном плане, помимо городов федерального значения, все обстоит гораздо сложнее. Так, малоизученным остался вопрос правового положения и появления агломераций в этих территориях, потому что фактически они были связаны с попытками местных властей (иногда и региональных) акцентировать внимание на том либо ином городе, в основном административном центре соответствующего субъекта РФ.

В последующем Правительство РФ (в лице Министерства экономического развития РФ и Министерства регионального развития РФ) высказало поддержку идее агломерационных процессов в рамках реализации программ создания так называемых опорных городов и городов-спутников. Особенно всплеск интереса к агломерациям возник после того, как в 2007 г. Министерство регионального развития РФ заявило, что крупные городские агломерации должны стать частью долгосрочной стратегии развития России, так как все чаще стали вступать в противоречие с системой административно-территориального деления, быстро меняющимися условиями социально-экономического развития страны. Иными словами, административно-территориальное устройство и территориальную организацию местного самоуправления в части, касающейся агломерационных процессов, необходимо было сопоставить с экономическими реалиями и предпочтениями.

По сути процессы агломерации в иных городах, не являющихся субъектами Федерации, развиваются с учетом их правового статуса субъектов местного самоуправления — муниципальных образований — городских поселений, городских округов и городских округов с внутригородским делением. Действующий Федеральный закон от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» закрепляет основные признаки данных типов (видов) муниципальных образований — публично-правовых субъектов с несколько отличным муниципаль-но-правовым статусом, прежде всего определяющимся наличием собственного перечня вопросов

местного значения и особенности организационных основ.

При этом следует учитывать, что в муниципальном праве уже достаточно давно ведется дискуссия о соотношении административно-территориального и муниципально-территориального деления [2], основой которой является предписание законодателя о том, что территориальную основу городских поселений и городских округов (в том числе и с внутригородским делением) составляют населенные пункты (города, поселки) и их земли.

Как общее понятие населенного пункта, так и определения городов, поселков, их отличительных признаков и разновидностей в федеральном законодательстве отсутствуют. Это обстоятельство еще в 2003 г. привело к проблеме применения вышеназванного закона в связи с тем, что он уже использовал «новую» терминологию и употреблял термин «поселение», а в ранее принятых отраслевых актах применялось словосочетание «населенный пункт». Несколько позже это было исправлено.

Не дают внятного ответа на исследуемый вопрос и отраслевые кодексы — Градостроительный кодекс РФ, Земельный кодекс РФ. Первый опирается на сугубо муниципально-правовую терминологию, Земельный кодекс РФ, напротив, не связывает земельно-правовые понятия с муници-пально-правовыми, и использует понятия земель городских и сельских населенных пунктов, земель пригородных зон, по сути, не сопоставляя их с территорией муниципальных образований. Это порождает ряд практических и научных про -блем, так как частно-правовые и публично-правовые подходы к видению пути разрешения этого вопроса отличаются кардинально.

Получается, что в данных нормативных положениях, во-первых, происходит подмена понятия «город» более общим понятием «населенный пункт», а затем понятие «населенный пункт» подменяется понятием «поселение» [2], то есть в земельном законодательстве различие между указанными понятиями не проводится. Земельный кодекс РФ использует понятие «поселение» в его муниципально-правовом значении, и получается, что земельное законодательство исключает возможность выделения пригородных зон города, являющегося по его муниципально-правовому статусу городским поселением, на территориях, входящих в состав соседних муниципальных образований, в частности сельских поселений.

Этот подход положен и в основу гл. 2 «Принципы территориальной организации местного самоуправления» Закона № 131-ФЗ, где территория муниципального образования и ее внешние границы являются определяющим правовым постулатом при построении всех территориальных единиц.

Данное обстоятельство, к сожалению, не позволяет успевать учитывать возможный рост городов и в какой-то степени рождает юридические препятствия для развития городской территории.

Получается, что для включения каких-либо близлежащих территорий в состав города необходимо провести территориальные преобразования, то есть исключить из одного муниципалитета территорию (или ее часть) и включить в состав другого. Эта «формула» укладывается в два возможных пути: изменение границ муниципального образования (ст. 12 Закона № 131-ФЗ) и преобразование муниципального образования (ст. 13).

На практике данные способы вызывают просто колоссальные трудности (особенно если речь идет о проведении голосования по вопросам изменения границ, да и даже в тех случаях, когда мнение населения выражается представительным органом муниципалитета), крупные города в этом плане пока остаются стабильно неизменными, а к сельским поселениям подобные схемы преобразований уже применялись [4].

Помимо этого, для осуществления муници-пально-территориальных преобразований требуется в качестве обоснования соответствующая градостроительная документация — документы территориального планирования, схемы градостроительного зонирования, в которых отражены предполагаемые направления развития соответствующих территорий, однако применяющаяся система документов территориального планирования не предполагает существования планов пригородных зон. И мы получаем замкнутый круг: без градостроительной документации не осуществить муниципально-территориаль-ные изменения, а без муниципально-территори-альных изменений не определить и не изменить территорию пригородной зоны.

Есть ли выход из этой ситуации? Как оказалось, определенные правовые схемы «нового» взгляда на создание городских агломераций все-таки существуют. Речь здесь идет о другом аспекте муниципально-правовых отношений, а именно о межмуниципальном сотрудничестве, кото-

рое не запрещает заключение договоров между муниципалитетами в целях их дальнейшего развития и даже совместного решения вопросов местного значения. Эта модель уже и начала применяться в реальности, например при создании Челябинской агломерации. Хотя перспективы реального и эффективного функционирования подобной системы очень призрачны, необходимо искать более оптимальные модели создания городских агломераций и закрепления их правового статуса.

Исходя из сложности правового регулирования этого вопроса, нам представляется, что подобные публично-территориальные образования должны получить самостоятельный статус муниципальных образований особого уровня. При этом необ -ходимо подумать и том, что они могут получить в свое ведение дополнительные вопросы местного значения в ряде сфер деятельности и связанные с этим дополнительные полномочия и финансовые ресурсы.

В отличие от традиционного городского округа для агломерации целесообразно предусмотреть возможность наличия самостоятельных муниципальных образований «низового/внутреннего» уровня (похожим статусом сейчас обладают внутригородские районы в составе городских округов с внутригородским делением), чтобы сохранить местное самоуправление на уровне поселений, вошедших в ее состав и избежать проблемы территориальной недоступности местной власти, которая сегодня характерна для ряда крупных го -родских округов, не обладающих правом иметь в своем составе поселения. Иными словами, го-

родские агломерации должны иметь в своем составе внутригородские муниципальные образования как еще один особый вид муниципалитетов.

Обязательно необходимо предусмотреть и процедуру выделения таких внутригородских муниципальных образований, их количества и полномочий по решению вопросов местного значения самой городской агломерации. По большому счету, механизм создания можно заимствовать из уже апробированного механизма появления и функционирования городского округа с внутригородским делением и его внутригородских районов.

Что же касается правовой основы, то помимо закрепления в Законе № 131-ФЗ такой модели саму фактическую возможность создания подобных муниципалитетов и определение их детального статуса нужно устанавливать законами субъектов Федерации индивидуально, с обязательным учетом мнения соответствующих представительных органов и исходя из принципа обеспечения единства городского хозяйства.

Эта схема выглядит более жизнеспособной по отношению к применяемым схемам межмуниципального сотрудничества, а подобный подход обеспечил бы более широкое участие субъектов РФ в территориальной организации местного самоуправления на уровне городских агломераций и снизил бы их возможные конфликты с органами власти таких городов (как правило, административных центров субъектов), а также частично разрешил проблемы взаимодействия крупных городов и окружающих их территорий.

Список литературы

1. Гриценко, Е. В. Городские агломерации: в поисках оптимальной модели территориальной организации (сравнительно-правовой анализ) / Е. В. Гриценко // Конституц. и муницип. право.- 2014.- № 10.— С. 28—36.

2. Ильиных, А. В. О некоторых аспектах соотношения административно-территориального и муни-ципально-территориального деления / А. В. Ильиных // Конституции новой России 20 лет: истоки, теория и современная практика : материалы Всерос. науч.-практ. конф., г. Челябинск, 25 окт. 2013 г.— Челябинск, 2013.— 189 с.

3. Ильиных, А. В. Роль и гарантии населения при определении территориальной организации местного самоуправления / А. В. Ильиных // Местное самоуправление в России и Германии: история и современность (на примере Юга России) : материалы междунар. науч.-практ. конф., г. Ростов-на-Дону, 3 апр. 2010 г. Ростов н/Д, 2010.— 900 с.

4. Лаппо, Г. М. Городские агломерации СССР — России: особенности динамики в ХХ в. / Г. М. Лап-по // Рос. эксперт. обозрение.— 2007. № 4—5 (22).— С. 6—9.

Сведения об авторе

Ильиных Алексей Валерьевич — кандидат юридических наук, доцент, декан факультета экономики и права Челябинского филиала Российской академии народного хозяйства и государственной службы при Президенте Российской Федерации, Челябинск, Россия. iav@chel.ranepa.ru

Bulletin of Chelyabinsk State University. 2015. № 13 (368). Law. Issue 42. P. 33-37.

URBAN AGGLOMERATION IN THE TERRITORIAL ORGANIZATION

OF LOCAL SELF-GOVERNMENT

A. V. Iljinih

Candidate ofJuridical Sciences, associate Professor, Dean of the faculty ofEconomics and law of the Chelyabinsk branch of the Russian Presidential Academy of National Economy and Public Administration, Chelyabinsk, Russia. iav@chel.ranepa.ru

The article analyzes the legal status of metropolitan areas and their comparison with existing and well-established municipal-territorial division. At this point in the practice of territorial organization of local self-metropolitan areas did not receive independent legal status of territorial unit, but the background presence of these publicly-territorial entities of individual traits begin to form. The article is an attempt to analyze their legal situation and practice emergence of urban agglomerations in the territorial organization of local government in the Russian Federation.

Keywords: urban agglomeration, the territory of the municipality, the administrative-territorial unit, municipal and territorial division, the subjects of the federation.

References

1. Gricenko E.V. Gorodskie aglomeracii: v poiskah optimal'noy modeli territorial'noy organizacii (sravnitel'no-pravovoy analiz) [Urban agglomeration: in search of an optimal model of territorial organization (comparative legal analysis)]. Konstitucionnoe i municipal'noepravo [Constitutional and municipal law], 2014, no. 10, pp. 28-36. (In Russ.).

2. Iljinyh A.V. O nekotoryh aspektah sootnosheniya administrativno-territorial'nogo i municipal'no-territorial'nogo deleniya [Some aspects of the relations of the administrative-territorial and municipal and territorial division]. Konstitucii novoy Rossii 20 let: istoki, teoriya i sovremennayapraktika [Constitution of the new Russia 20 years: the origins of the theory and current practice]. Chelyabinsk, 2013. 189 p. (In Russ.).

3. Iljinyh A.V. Rol' i garantii naseleniya pri opredelenii territorial'noy organizacii mestnogo samoupravle-niya [The role and guarantee the population in determining the territorial organization of local self-government]. Mestnoe samoupravlenie v Rossii i Germanii: istoriya i sovremennost' (na primere Yuga Rossii) [Local self-government in Russia and Germany: history and the present (for example, the South of Russia)]. Rostov-na-Donu, 2010. 900 p. (In Russ.).

4. Lappo G.M. Gorodskie aglomeracii SSSR — Rossii: osobennosti dinamiki v XX v. [Urban agglomeration of the USSR — Russia — features of the dynamics in the twentieth century]. Rossiyskoe ekspertnoe obozrenie [Russ. expert rev.], 2007, no. 4-5 (22), pp. 6-9. (In Russ.).