Политические аспекты реализации права на образование в федеративном государстве (на примере ФРГ)

Владимир НАСОНКИН

ПОЛИТИЧЕСКИЕ АСПЕКТЫ РЕАЛИЗАЦИИ ПРАВА НА ОБРАЗОВАНИЕ В ФЕДЕРАТИВНОМ ГОСУДАРСТВЕ

В статье исследуются основные политические аспекты проблемы реализации права на образование в ФРГ. Несмотря на высокий уровень экономического развития и стабильную политическую систему, в ФРГ сохраняются существенные различия между базовыми параметрами политики в сфере образования в отдельных землях.

The article examines main political aspects of the problem in realization of right to education in the Federal Republic of Germany.

In spite of high level of economic development and a stable political system, substantial differences between the basic options of the educational policy in some IMnder of the country remain in Germany.

Ключевые слова:

право на образование, система образования ФРГ, федеральный уровень власти, децентрализация полномочий; light to education, education system of Germany, federal level of government, decentralization of authority.

Состояние систем образования в различных странах мира вызывает в настоящее время серьезные дискуссии по целому ряду вопросов, причем это касается не только государств, осуществляющих демократический транзит, но и стран с высоким уровнем экономического развития и стабильной демократической политической системой.

Одним из основных вопросов, который задают политикам граждане стран — членов ЕС, является вопрос о том, насколько полно и последовательно реализуется в этих государствах право на образова -ние. В данном контексте наиболее существенными политическими аспектами проблемы развития систем образования становятся нормативное правовое обеспечение реализации данного права, а также институциональные и функциональные условия его реали -зации. В настоящее время существуют инструментальные методы, позволяющие объективно оценивать результаты реализации права на образование в различных системах и сравнивать используемые подходы.

Основные политические аспекты проблемы реализации права на образование связаны со следующими особенностями конкретных государств и их систем образования.

1. Территориально - государственное устройство. В федеративном государстве, в зависимости от уровня децентрализации в конкрет ной стране, политика в сфере образования находится полностью или частично в ведении субнациональных территорий (земель, кан -тонов, регионов).

2. Оценка качества образовательных результатов в ходе междуна -родных исследований (например, PISA), что требует учета международного опыта и результатов этих исследований в ходе реформ систем образования.

3. Специфика структуры системы образования, которая может способствовать реализации всеобщего права на образование или препятствовать ей в связи с принятием различных политических решений и их воплощением в нормативных правовых актах разного уровня (общенационального или регионального).

4. Смена парадигмы образовательного процесса в связи с интен -сивной миграцией во взаимосвязи с демографическими изменени

НАСОНКИН Владимир Владиславович — к.ю.н., директор Федерального центра образовательного законодательства, доцент кафедры сравнительной образовательной политики РУДН celmo@mail.ru

ями и иными социально - экономическими факторами. Действующие системы образования, как правило, не способны доста -точно адекватно реагировать на увеличе -ние численности мигрантов и граждан, формирующихся в семьях мигрантов, в составе населения страны, что ущемляет их право на получение образования и равенство шансов, обеспечиваемое соци -альным государством.

В 1948 г. Всеобщая декларация прав человека создала основу для формирова ния общих правовых рамок реализации права на образование. В дальнейшем это право было закреплено в широком спек тре международных, региональных и национальных документов, направленных на реализацию права на образование. В них предусматривается обязательное при дание современной системе образования 4 базовых черт. Это наличие в действующей системе образования необходимого числа образовательных учреждений и программ; доступность имеющихся образователь -ных учреждений и программ для всех без какой либо дискриминации; приемле мость содержания учебных программ и методов обучения с точки зрения их соот ветствия потребностям обучающихся и родителей, особенностей национальной культуры; адаптивность системы образо -вания, допускающей модификации форм получения образования и его содержания в зависимости от особенностей обучаю щихся.

Таким образом, право на образование должно рассматриваться как право каж дого пользоваться всем многообразием образовательных учреждений, услуг и товаров, необходимых для реализации этого права. Государства, подписавшие и ратифицировавшие эти документы, обя заны обеспечивать выполнение данных требований, используя для этого все нахо дящиеся в их распоряжении ресурсы.

Однако проблемы при реализации все -общего права на образование возникают даже в государствах с таким высоким уров -нем экономического развития и развитой демократией, как ФРГ. В Конституциях земель отсутствуют единообразные гаран тии соблюдения права на образование, что отличает германскую систему от систем других европейских стран. Серьезные пре -пятствия в реализации всеобщего права на получение образования приходится пре -одолевать детям из семей мигрантов,

семей с низким уровнем доходов, а также детям с ограниченными физическими воз -можностями. В значительной степени эти препятствия создаются за счет структур -ных особенностей системы образования в Германии, где на достаточно раннем этапе происходит дифференциация обучаю -щихся по степени их подготовленности и уровню способностей. Недостаточно поддерживается и стимулируется повышение уровня владения немецким языком для обучающихся из семей мигрантов и дру гих категорий, нуждающихся в такой под держке. Отсутствуют достаточные условия для включения в регулярный учебный процесс обучающихся с ограниченными возможностями.

Эти проблемы были выявлены и отме -чены в отчете Уполномоченного ООН по соблюдению права на образование В. Муноза, совершившего в 2006 г инспек -ционную поездку в ФРГ1.

В своем отчете В. Муноз отметил, в пер -вую очередь, особенности германской системы образования, которые играют решающую роль в процессе определения и реализации политики в данной функ циональной области, а именно почти не -ограниченные полномочия земель — субъ -ектов федеративного государства в сфере образования в соответствии с Основным законом ФРГ Основной закон предостав -ляет федеральному уровню власти лишь отдельные полномочия: обеспечение неограниченной мобильности граждан на территории страны, полную гарантию основных прав (права родителей, акаде -мические свободы) путем закрепления их в федеральном законодательстве.

Федеральное министерство образова -ния и исследований (Bundesministerium fr Bildung und Forschung) имеет четко фик -сированные полномочия по управлению в сфере образования2. Задачи министер -ства охватывают все периоды жизни человека. Хотя школьное и высшее обра -зование находятся преимущественно в ведении земель, федеральные власти вно сят значительный вклад в развитие обра

1 Munoz V. Umsetzung der UN - Resolution 60 / 251 «Rat für Menschenrechte» vom 15, Mürz 2006. Bericht des Sonderberichterstatters für das Recht auf Bildung Addendum Deutschlandbesuch (13—21 Februar 2006) // http://www.gew.de/Binaries/Binary29288/ Arbeits%FCbersetzung_M%E4rz07.pdf

2 Bildung und Forschung sichern unseren Wohlstand. Bundesministerium für Bildung und Forschung // http://www.bmbf.de/de/90.php

зования, выделяя стипендии, действуя в рамках Соглашения о высшей школе (Hochschulpakt) или в составе Альянса за образование.

В сфере образования, культуры и науки Основной закон предоставляет землям широкие полномочия. Вся школь -ная система подлежит их надзору, в сфере политики по данным направле ниям земли имеют неограниченную сво -боду. Гражданам гарантируется свобода в осуществлении деятельности в сфере искусства, науки, культуры и исследова ний, а также свобода вероисповедания, совести, создания частных школ и т.д. Регулирование деятельности в рамках этих гарантий осуществляется законодатель -ством земель и нормами их администра -тивного права. Таким образом, основные параметры политики в сфере образования и инструменты ее реализации формируются ландтагами (законодательными и представительными органами государст -венной власти земель) и министерствами соответствующего направления1.

Однако необходимость координации политики в сфере образования на всей тер -ритории ФРГ потребовала создания раз -личных органов управления федерального уровня с самого начала развития новой демократической Германии. При этом роль этих органов в развитии системы образо -вания вызывает дискуссии и в настоящее время. Органом, в сфере ведения которого находится соблюдение права граждан на образование, является Постоянная конфе -ренция министров культуры земель (Ständige Konferenz, der Kultusminister der Länder), деятельность которой начиналась еще в 1948 г., т.е. до создания ФРГ и принятия

1 В соответствии с принципами германского федерализма структура системы государственного управления земель определяется ими самостоятельно в рамках положений Основного закона. Соответственно, в различных землях сфера образования может находиться в компетенции отдельного органа исполнительной власти или быть включена в единый комплекс с другими функциональными сферами. Например, в Берлине вопросы образования находятся в ведении Управления сената по вопросам образования, молодежи и исследований (Senatsverwaltung flir Bildung, Jugend und Forschung), а в расположенной вокруг Берлина земли Бранденбург — в ведении Министерства образования, молодежи и спорта (Ministerium fiir Bildung, Jugend und Sport). В то же время в земле Северный Рейн — Вестфалия соответствующее учреждение носит название Министерство школ и повышения квалификации (Ministerium fiir Schulen und Weiterbildung).

Основного закона страны. Одним из наи -более важных принципов деятельности Конференции является то, что все ее резо -люции должны приниматься министрами земель единогласно. Принятая резолю -ция в дальнейшем реализуется землями путем принятия собственных законов и административных актов. Деятельность Конференции обеспечивает координацию политики отдельных земель в сфере обра зования, а также координацию политики отдельных земель с политическими реше ниями, принимаемыми на федеральном уровне.

В компетенции Конференции находится политика в сфере школьного образования, высшего образования, а также в сфере исследовательской деятельности, профес сиональной переподготовки и повышения квалификации2. В последние годы на пер -вый план в деятельности Конференции выдвинулись проблемы содержания обра зования, сравнимости стандартов образо -вания и документов о получении образо -вания на всей территории ФРГ, обеспече -ния качества образования и максимальной мобильности для каждого обучающегося и каждого педагога, участвующего в обра -зовательном процессе. Эти направления нашли отражение в создании националь -ных образовательных стандартов, разра -ботке специальных отчетов о состоянии развития образования в стране, в создании Института повышения качества образова -ния и Центра международных сравнитель -ных исследований.

Существенные различия между базо -выми параметрами политики в сфере образования в отдельных землях ФРГ сохраняются до настоящего времени, что выявляется при сравнении систем образования в каждой из них. В настоя -щее время большое внимание уделяется дошкольному образованию, хотя боль шинство земель не могут пока обеспечить всем детям в возрасте от 3 до 5 лет места в детских садах. Однако есть земли, кото рым удалось практически решить эту про -блему. В Берлине почти все дети этого воз -раста до поступления в начальную школу посещают детский сад, что определяет гораздо более высокий уровень их языко -вой компетенции к моменту поступления в начальную школу.

2 Wir über uns (общая информация о структуре и функциях) // http://www.kmk.org/

Значительным ограничением права на всеобщее образование независимо от социального происхождения, матери ального положения, места проживания и уровня образования родителей является продолжительность обучения в начальной школе и последующая дифференциация обучающихся по различным типам школ. В большинстве земель ФРГ обучение в начальной школе продолжается 4 года, однако в Берлине этот этап в большинстве школ занимает 6 лет. В условиях значи -тельного числа детей из семей мигран -тов в составе обучающихся этот фактор существенно облегчает им в дальнейшем усвоение начал различных наук и разви тие навыков самостоятельного получе -ния знаний в средней ступени 1 и средней ступени 2, а также открывает путь к более высокому уровню профессиональной подготовки и получению высшего образо вания. Это связано с более качественным владением немецким языком, который не является для них родным.

В последние годы многоступенчатая система общего среднего образования в Берлине претерпела существенные изме нения. После 6 лет обучения в начальной школе учащиеся могут выбрать один из двух вариантов продолжения получения образования: гимназия (вместе с началь -ной школой — 12 лет) или интегриро -ванная средняя школа 2 - й ступени (ISS — Integrierte Sekundarschule — 13 лет). Оба типа школ открывают путь к получению всех типов документов об образовании и доступ ко всем формам профессиональ -ного образования, включая начальную профессиональную подготовку, среднее профессиональное и высшее образова ние.

Дополнительным инструментом «вклю -чения» в образовательный процесс детей и подростков, испытывающих трудности в процессе реализации права на образова ние, является увеличение числа «школ пол -ного дня». В Берлине все интегрированные школы работают в таком режиме, активно сотрудничают при этом с музыкальными и художественными школами, спортивными союзами, общественными организациями. В каждом из районов Берлина имеется также одна гимназия, функционирующая как «школа полного дня».

В системе высшего образования Берлин по- прежнему сохраняет полностью бесплатное образование для всех обу

чающихся, что способствует открытию доступа к образованию высшего уровня для всех категорий студентов независимо от социальных и материальных возможно стей их семей. В целом можно констати ровать, что проблемы в сфере соблюдения права на получение образования, выде ленные в 2006 г. В. Мунозом, решаются в Берлине последовательно и с достаточно хорошими результатами.

Однако сравнение Берлина с другими землями показывает, что диспаритеты на территории Германии остаются значи -тельными. По числу детей в возрасте до 3 лет, посещающих детские учреждения, Берлин занимает 6 е место вслед за зем лями Саксония — Ангальт, Бранденбург, Мекленбург — Передняя Померания, Тюрингия, Саксония, которые ранее водили в состав ГДР. В то же время в земле Северный Рейн — Вестфалия, одной из наиболее высокоразвитых земель, про цент детей до 3 лет, посещающих детские учреждения, составляет только 14% (в Берлине — 42,1%). В Берлине значительно выше среднего по стране процент детей старше 3 лет из семей мигрантов, посеща ющих детские учреждения: в среднем по стране — 31,4%, в Берлине — 41%.

В Берлине социальная стратификация общества в наименьшей степени влияет на шансы реализации права на получение образования. По данным исследования реализации образовательных стандартов, шансы учащихся с одинаковой компетен цией в чтении, но с разным социальным происхождением (между высшей и низ шей группой) различаются здесь только в 1,7 раза, в то время как в среднем по Германии — в 4,5 раза. Пять земель имеют показатели существенно ниже общена ционального уровня (например, в земле Баден — Вюртемберг шансы различаются в 6,6 раз).

В целом можно констатировать, что децентрализация полномочий, включая конституционное закрепление отдельных аспектов соблюдения и реализации права на образование, законодательную регла -ментацию структуры системы образова ния и образовательного процесса, а также административных норм в сфере управ ления системой образования, создает дополнительные проблемы, требующие формирования стандартов, гарантирую щих каждому жителю страны соблюдение данного права.