Устав муниципального образования в системе муниципальных правовых актов (некоторые вопросы теории и практики)

Капустин И.В. УСТАВ МУНИЦИПАЛЬНОГО ОБРАЗОВАНИЯ

1.5. УСТАВ МУНИЦИПАЛЬНОГО ОБРАЗОВАНИЯ В СИСТЕМЕ МУНИЦИПАЛЬНЫХ ПРАВОВЫХ АКТОВ

Капустин И.В., аспирант кафедры публичного права России и зарубежных стран Марийского государственного университета

Контакты автора: Apriolli@mail.ru

Аннотация. Принятие Федерального закона от 6 октября 2003г. № 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" ознаменовало начало нового периода в развитии и организации местного самоуправления Статья посвящена аспектам правотворческой деятельности, проблемным аспектам дальнейшего улучшения муниципального регулирования. Выводы автора могут быть использованы в правотворческой деятельности.

Ключевые слова: уставы муниципальных образований, муниципальное образование, муниципальный правовой акт, органы местного самоуправления, правовой аспект

THE MUNICIPAL UNION CHARTER IN SYSTEM OF MUNICIPAL LEGAL CERTIFICATES

Kapystin I.V., postgraduate student at public law Russia and foreign countries chair. Place of study: Mari state university

Annotation: Acceptance of the Federal law from October, 6 2003 year № 131-FL " About the common principles of the organization of local self-management in the Russian Federation " has marked the beginning of the new period in development and to the organization of local selfmanagement. The Article is devoted to aspects of legal activity, problems of the further improvement of municipal regulation. The author's conclusions can be used in legal activity.

Keywords: municipal charter, municipal union, the municipal legal certificate, local governments, legal aspects

Различные авторы1 отмечали, что впервые в российском законодательстве упоминание об уставе местного самоуправления появилось в Законе РФ "О местном самоуправлении в Российской Федерации" от 6.07.91 г. № 1550-1.

1 Шайхуллин, М.С. Традиции местного самоуправления как социальная категория в муниципальном праве России / М.С. Шайхуллин // Журнал "Российское право в Интернете". - 2010. - № 4. -Спецвыпуск; Чуева, А.С. Муниципально-правовые теории в истории России. Автореф. дисс.... канд. юрид. наук. / А.С. Чуева. -Краснодар, 2006. С.11; Сикайло, А. В. Устав муниципального образования как нормативно-правовой акт: правовая природа и

особенности реализации. Аатореф. ..дисс. канд. юрид. наук / А.В. Сикайло. - М., 2007. - С.13 и др.

Н.С. Тимофеев2 отмечал, что принятие Федерального закона от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» чрезвычайно актуализировало разработку новых научных идей, обладающих научной и практической значимостью, непосредственно связанных с сущностной характеристикой местного самоуправления и его местом в российской государственности. В связи с чем возникла необходимость устранения недостатков и пробелов законодательной базы местного самоуправления, в частности уставного регулирования.

Федеральным законом от 06.10.2003 N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации"3 (далее - Федеральный закон № 131-ФЗ) в статье 2 дано понятие муниципального правового акта. Отдельная глава названного закона посвящена системе муниципальных правовых актов, в которой устав муниципального образования отнесен к актам высшей юридической силы в системе муниципальных правовых актов, имеет прямое действие и применяется на всей территории муниципального образования.

В литературе содержится вывод о том, что устав муниципального образования является своеобразной малой конституцией муниципалитета4.

Е.С. Шугрина5 считает, что конституирующее значение устава муниципального образования для местного самоуправления вытекает из статьи 44 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», содержащей достаточно широкий перечень сведений, которые необходимо включать в устав муниципального образования.

Большинство авторов склонны утверждать, что высшей силой в системе муниципальных правовых актов обладают исключительно уставы муниципальных образований, поскольку они носят учредительный, всеобъемлющий характер, охватывают все грани устройства местного самоуправления. Например, В.И. Васильев, считает, что устав муниципального образования среди муниципальных актов является актом более высокой юридической силы6.

Встречается и иная точка зрения о роли уставов муниципальных образований в регулировании местного самоуправления. Так, А.А.Сергеев полагает, что идея устава муниципального образования как «местной конституции», играющей определяющую роль в организации местного самоуправления, не смогла в полной мере реализоваться в отечественной практике. И дело здесь не только во вторичности устава по отношению к законодательству. Устав муниципального образования, по мнению ученого, был и остается документом, мало интересным для населения. Схема органов и должностных лиц местного самоуправления,

2 Тимофеев, Н. С. Местное самоуправление в России: основы и

пределы (конституционно-правовые аспекты). Автореф......дисс.

докт. юрид. наук / Н.С. Тимофеев. - М., 2008. - С.3.

3 Федеральный закон от 6 октября 2003 г. N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" (в ред. от 27 июля 2010. N 237-ФЗ) // СЗ РФ. 2003. N 40. Ст. 3822.

4 Сикайло А.В. Порядок разработки и принятия уставов муниципальных образований // Право и жизнь. - 2007.- № 107.- С.4.

5 Шугрина, Е. С. Муниципальное право Российской Федерации : учеб. — 2-е изд., перераб. и доп. / Е.С. Шугрина. — М.: ТК Велби, Изд-во Проспект, 2007. — 672 с.

6 Васильев В.И. Уставы муниципальных образований // Журнал российского права.- 1999.- №2.-С.21.

Бизнес в законе

5'2011

разграничение полномочий между ними, схема сдержек и противовесов в их взаимоотношениях, безусловно, важны для местных политиков и муниципальных служащих. Однако эти вопросы не затрагивают интересы граждан, большинство которых никогда не читали устав своего муниципального образования. Природу муниципальной власти, ее обязанности перед гражданами, реальное содержание права населения на осуществление местного самоуправления определяют акты органов государственной власти, но не устав муниципального образования 7

Полагаем, что с таким мнением нельзя согласиться.

Устав муниципального образования имеет прямое действие. Это означает интеграцию уставных норм в социальную политику, условие реализации гражданами принадлежащих им и закрепленных в уставе муниципального образования прав. Прямое действие устава муниципального образования присуще всем способам правореализационного процесса: соблюдению, исполнению, использованию, применению. При этом имеет место непосредственное и опосредованное действие устава муниципального образования. В случаях уставного регулирования нередко достаточно уставных норм. В других случаях уставных правоотношений с участием граждан необходима большая степень формальной определенности при установлении прав и обязанностей, что обеспечивается посредством принятия отдельных муниципальных актов. В последнем случае нормы устава муниципального образования, конкретизируясь в нормах иных муниципальных актов, действуют опосредованно. В процессе конкретизации норм устава муниципального образования, а также выработки процессуальных форм осуществлений его норм, недопустимо отступление от заложенных в устав муниципального образования правомочий. Если необходима персонификация нормы устава муниципального образования применительно к конкретному субъекту, то с этой целью издаются индивидуально-правовые акты - правоприменительные.

В статье 44 Федерального закона № 131-ФЗ определен перечень вопросов, подлежащих регулированию уставом муниципального образования, который не является исчерпывающим, так как устанавливает, что кроме перечисленных вопросов, уставом муниципального образования регулируются иные вопросы организации местного самоуправления в соответствии с федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации.

На практике уставы муниципальных образований в основном включают положения, наличие которых в обязательном порядке требует Федеральный закон № 131-ФЗ, не регламентируя иные вопросы. Считаем, что исходя из потребности практики, в уставе муниципального образования следует детально регламентировать и иные вопросы организации местного самоуправления.

Следует обратить внимание на то, что федеральное и региональное законодательство не содержит норм, определяющих структуру устава муниципального образования, что усложняет работу по его разработке.

Законодатель не дает целостного представления о структуре устава. В связи с этим на местах разрабатываются уставы муниципальных образований исходя из собственных представлений об их структуре и содер-

7 Сергеев А.А. Местное самоуправление в Российской Федерации: проблемы правового регулирования.-М.:ТК «Велби», Изд-во «Проспект», 2006. - С. 372, 373.

жании. Очень важно определить оптимальный объем уставного регулирования.

Можно выделить два подхода в разработке уставов муниципальных образований.

Первый предусматривает развернутое изложение в уставе всех вопросов, перечисленных в федеральном законе. По нашему мнению, подобный вариант не является эффективным, так как постоянное изменение федерального и регионального законодательства будет приводить к большому количеству изменений и дополнений в устав муниципального образования.

Второй подход предполагает относительно короткий и устойчивый к изменениям устав конституционного вида и пакет дополняющих его нормативных правовых актов.

Во многих муниципальных образованиях, входящих в один субъект РФ, действуют тождественные уставы без учета местных социальных, экономических и культурных особенностей.

Данную ситуацию нельзя оценивать однозначно. С одной стороны, уставы муниципальных образований должны отражать специфику каждого отдельно взятого муниципального образования. С другой - в процессе становления местного самоуправления необходима поддержка, в том числе методическая со стороны органов государственной власти.

Устав муниципального образования отражает вопросы местного значения; как исключение он может отражать вопросы осуществления отдельных государственных полномочий, переданных органам местного самоуправления.

Кроме того, статьями 14.1, 15.1,16.1 Федерального закона N 131-ФЗ определены права органов местного самоуправления на решение вопросов, не отнесенных к вопросам местного значения других муниципальных образований, органов государственной власти и не исключенных из их компетенции федеральными законами и законами субъектов РФ. Для решения таких вопросов требуется их включение уставом муниципального образования в предметы ведения муниципального образования.

Содержание устава составляют положение двух видов: обязательные, определенные законодательством и подлежащие обязательному включению в устав, и дополнительные, которые муниципальные образования вправе принимать к своему рассмотрению и включать в устав.

В Федеральном законе № 131-ФЗ определено, что муниципальные правовые акты не должны противоречить уставу муниципального образования. Данная диспозитивная норма допускает различные варианты поведения для субъектов в процессе муниципального нормотворчества, выбор любого из вариантов при соблюдении указанных в них условий и обстоятельств, не противоречащих уставу муниципального образования.

Закрепление высшей юридической силы устава муниципального образования в системе муниципальных правовых актов конкретного муниципального образования определяется несколькими аспектами.

Прежде всего, устав муниципального образования применяется на всей территории муниципального образования после его государственной регистрации и обнародования и не требует утверждения органами государственной власти как федеральными, так и региональными.

Во-вторых, устав муниципального образования обладает верховенством в иерархии правовых актов,

Капустин И.в. устав МУНИЦИПАЛЬНОГО ОБРАЗОВАНИЯ

принимаемых всеми органами и должностными лицами муниципального образования, которые при издании нормативных актов и актов правоприменения связаны требованиями норм устава муниципального образования.

Из высшей юридической силы устава муниципального образования, его прямого действия и применения на всей территории муниципального образования вытекает положение о том, что иные муниципальные акты не должны противоречить уставу муниципального образования. Данное требование нормы устава муниципального образования распространяется на всех субъектов, которые связаны верховенством устава муниципального образования в процессе нормотворчества и в процессе правоприменения.

Исходя из изложенного можно сделать следующие выводы:

Во-первых, Федеральный закон № 131-ФЗ ввел понятие муниципального правового акта, определил систему муниципальных правовых актов и выделил в ней акты высшей юридической силы, что способствовало формированию системы муниципальных правовых актов на практике.

Во-вторых, устав муниципального образования обладает верховенством в иерархии правовых актов, принимаемых всеми органами и должностными лицами местного самоуправления на всей территории муниципального образования.

В-третьих, интеграция уставных норм в социальную политику как условие реализации гражданами принадлежащих им и закрепленных в уставе муниципального образования прав осуществляется непосредственно и опосредованно в нормах иных муниципальных актах.

В-четвертых, диспозитивная норма федерального законодательства о том, что муниципальные правовые акты не должны противоречить уставу муниципального образования, допускает различные варианты поведения для субъектов в процессе муниципального нормотворчества, выбор любого из вариантов при соблюдении указанных в них условий и обстоятельств, не противоречащих уставу муниципального образования.

Список литературы:

1. Васильев В.И. Уставы муниципальных образований // Журнал российского права. - 1999. - №2. - С.21.

2. Сергеев А.А. Местное самоуправление в Российской Федерации: проблемы правового регулирования. - М.:ТК «Вел-би», Изд-во «Проспект»,2006.-С.372, э7э.

3. Сикайло А.В. Порядок разработки и принятия уставов муниципальных образований // Право и жизнь. - 2007.- № 107.- С.4.

4. Сикайло А. В. Устав муниципального образования как нормативно-правовой акт: правовая природа и особенности реализации. Аатореф. дисс. канд. юрид. наук / А.В. Сикайло. -М., 2007. - С.13.

5. Тимофеев Н. С. Местное самоуправление в России: основы и пределы (конституционно-правовые аспекты). Авто-

реф дисс. докт. юрид. наук / Н.С. Тимофеев. - М., 2008. -

С. 3.

6. Чуева А.С. Муниципально-правовые теории в истории России. Автореф. дисс.... канд. юрид. наук. / А.С. Чуева. -Краснодар, 2006. С.11.

7. Шайхуллин М.С. Традиции местного самоуправления как социальная категория в муниципальном праве России / М.С. Шайхуллин // Журнал "Российское право в Интернете". -2010. - № 4. - Спецвыпуск.

8. Шугрина Е. С. Муниципальное право Российской Федерации: учеб. - 2-е изд., перераб. и доп. / Е.С. Шугрина. - М.: ТК Велби, Изд-во Проспект, 2007. - 672 с.

References:

1. Vasilev V. I. Charters of municipal unions//Magazine Russian prava. - 1999. №2. - P. 21.

2. Sergeys A.A. local government in the Russian Federation: problems legal regulirovanija. №.:ТК "Velbi", Publishing house "Prospectus", 2006. - P. 372, 373.

3. Sikailo A.V. Order of working out and acceptances of charters of municipal unions//the Right and life. - 2007. № 107. -P. 4.

4. Sikailo A. V. Ustav of municipal union as the regulatory legal act: the legal nature and features of realization. Аатореф. дисс. канд. юрид. Sciences / A.V.Sikajlo. - М, 2007. - P. 13.

5. Timothies N.S. Mestnoe samoupravlenie in Russia: bases and limits (constitutionally-legal aspects). Автореф .... diss. dokt. jurid. sciences / N.S. Timoth. - М, 2008. - P. 3.

6. Chueva A.S. Munitsipalno of the theory in the history of Russia. author's abstract diss .... cand. jurid. sciences. / A.S. Chueva. - Krasnodar, 2006. P. 11.

7. Shajhullin M.S. Traditsii of local government as a social category in the municipal right of Russia / M.S. Shajhullin // Magazine "the Russian right on the Internet". - 2010. - № 4. -Special issue.

8. Shugrina Е. S. The municipal right of the Russian Federation: studies. - 2 pub., the reslave. and add. / E.S. Shugrina. - М: TK Velbi, Publishing house the Prospectus, 2007. - 672 p.

РЕЦЕНЗИЯ

на статью «Устав муниципального образования в системе муниципальных правовых актов (некоторые вопросы теории и практики)», подготовленную аспирантом кафедры публичного права России и зарубежных стран Марийского государственного университета Капустиным Игорем Владимировичем

Местное самоуправление как самостоятельный уровень публичной власти обеспечивается не только федеральным и региональным законодательством, но и муниципальными правовыми актами. В их числе приоритетное место отведено уставу муниципального образования. В этой связи к нему предъявляются особые требования.

В этом смысле статья Капустина И. В.отличается актуальностью, поскольку она содержит анализ положений устава муниципального образования, показывает влияние норм устава на развитие всего муниципального правотворчества.

Новизна предложений автора основана на научнотеоретической базе понятия и содержания муниципальных уставов. Заслуживает внимания вывод автора об интеграции норм устава в социальную политику как условие реализации гражданами принадлежащих им и закрепленных в уставе прав.

Следует отметить, что хотя статья ориентирована на научно-теоретический аспект, вместе с тем она представляет интерес и с практической стороны, поскольку, определяет место устава в огромном массиве муниципальных правовых актов. С этих позиций многие положения, отмеченные автором, могут быть полезны практикам муниципального строительства.

Исходя из изложенного, статья может быть рекомендована для публикации в открытой печати.

профессор,

д.юн. Т.Н. Михеева