Воздействие потребителей на предоставление государственных услуг

ВЕСТН. МОСК. УН-ТА. СЕР. 6. ЭКОНОМИКА. 2010. № 5

А.А. Ставинская1,

аспирант кафедры прикладной институциональной экономики экономического ф-та МГУ имени М.В. Ломоносова

ВОЗДЕЙСТВИЕ ПОТРЕБИТЕЛЕЙ НА ПРЕДОСТАВЛЕНИЕ ГОСУДАРСТВЕННЫХ УСЛУГ

Статья посвящена сопоставлению трех альтернатив воздействия потребителей на предоставление государственных услуг: посредством участия в политических институтах; за счет индивидуального воздействия на конкретного чиновника нелегальным способом (коррупционная сделка), посредством участия в институтах гражданского общества. Анализ показал, что страны с трансформационной экономикой в силу специфики институциональной среды сталкиваются с ограниченным выбором институциональных альтернатив, вследствие чего большее значение приобретает третья альтернатива. Ее использование позволяет повысить переговорную силу негосударственных субъектов, сократить трансакционные издержки оппортунистического поведения, издержки мониторинга и принуждения к исполнению правил.

Ключевые слова: государственные услуги, гражданское общество, институциональная среда.

The article is devoted to the comparative analysis of three alternatives of consumers' influence on public services: participation in political institutions; individual effects on government official by illegal means (corrupt transactions); participation in the civil society institutions. Analysis has shown that countries with transformation economy are faced with limited choice of institutional alternatives because of the specific institutional environment, thus gaining importance of the third alternative, the use of which allows to increase the negotiating power of non-state actors, to reduce the transaction costs of opportunistic behavior, the costs of monitoring and the enforcement of rules.

Key words: public services, civil society, institutional environment.

В мировой практике государственного управления широкое распространение получил подход «New public management»2, рассматривающий государство как организацию, основной функцией которой является оказание услуг гражданам и бизнесу. С точки зрения новой институциональной экономической теории для государства, являющегося иерархической структурой, характерно наличие проблемы оппортунистического поведения3 агентов (го-

1 Ставинская Александра Александровна, +7 (499) 124-82-09; e-mail: astavinskaya@ arett.ru

2 Pollitt C., Bouckaert G. Public Management Reform: A Comparative Analysis. N.Y., 2000.

3 Теория оппортунистического поведения была представлена в работах нобелевских лауреатов по экономике О. Уильямсона (2009 г.), Дж. Акерлофа (2001 г.).

сударственных служащих). В связи с этим существенное значение приобретает создание благоприятной институциональной среды, предлагающей инструменты защиты интересов получателей государственных услуг от оппортунистического поведения чиновников. Соответствующие институциональные изменения должны создать прочную основу для эффективного взаимодействия государства и общества. Однако отсутствие в России на данный момент соответствующего законодательства (закон о предоставлении государственных услуг еще не принят), а также высокая степень коррумпированности государственных служащих и политическая пассивность общества не позволяет этого сделать.

В экономической теории подробно изучены две возможности воздействия получателей государственных услуг на их предоставление:

— (1) опосредованное влияние индивида реализуется через его участие в выборах в законодательные органы государства, принимающие законы, в том числе по регулированию взаимодействия потребителей услуг с государственными служащими (пример влияния индивида на институциональную среду4);

— (2) влияние индивида осуществляется непосредственно на конкретного чиновника, предоставляющего услугу, посредством заключения коррупционной сделки (частный пример воздействия индивида на институциональные соглашения5): в силу ограниченной рациональности потребителей услуг и склонности к оппортунистическому поведению чиновников эта форма институционального соглашения может стимулировать последнего действовать в интересах потребителей даже несмотря на то, что содержание такого рода соглашений противоречит формальным правилам институциональной среды.

В рамках данной статьи предлагаем рассмотреть еще одну альтернативу:

— (3) влияние индивида осуществляется посредством участия в организациях гражданского общества и выражается в двух формах: влияние организаций гражданского общества на институциональную среду за счет участия в законодательном процессе (пример воздействия институциональных соглашений на институциональную среду); влияние организаций гражданского общества на изменение характера отношений между потребителями услуг и чинов-

4 Институциональная среда — совокупность основополагающих политических, социальных и юридических правил, которые образуют базис для производства, обмена и распределения (Davis L., North D. Institutional Change and American Economic Growth. Cambridge, 1971).

5 Институциональные соглашения — договоры между хозяйственными единицами, которые определяют способы кооперации и конкуренции (Ibid. P. 5—6).

никами за счет усиления контроля со стороны данных организаций (пример воздействия институциональных соглашений друг на друга).

В обобщенном виде способы влияния получателей государственных услуг на качество их предоставление показаны на рисунке.

Институциональная среда

i ^Hhcw

\

Индивид

Альтернативные способы влияния получателей государственных услуг на качество их предоставления в трехуровневой схеме О. Уильямсона

Источник: Уильямсон О. Сравнение альтернативных подходов к анализу экономических организаций / Уроки организации бизнеса / Под общ. ред. А.А. Демина, В.С. Катько. СПб., 1994. С. 113.

Существенное значение при выявлении сравнительных преимуществ институциональных альтернатив имеет стабильность правил. Их непредсказуемое изменение, характерное для стран с трансформационной экономикой, требует адаптации, в ходе которой соотношение преимуществ и недостатков использования различных альтернатив может меняться. С нашей точки зрения, страны с трансформационной экономикой сталкиваются с ограничениями выбора институциональных альтернатив влияния потребителей на предоставление государственных услуг.

Политические институты общественного влияния

Существуют теоретические подходы, объясняющие наличие ограничений на использование политических институтов в странах с трансформационной экономикой. Эти подходы можно условно разделить на две группы по условиям достижения стабильных демократий, которыми являются:

1) достижение общественного консенсуса по конкретному набору ценностей6.

6 Dahl R. Political oppositions. New Haven, 1966.

2) заключение пакта элит — соглашения между конкурирующими группами элит об изменении правил игры на политическом рынке7.

Б. Вайнгаст создал синтетическую модель и пришел к следующим выводам8: работоспособность демократических институтов зависит от жестких ограничений на действия и решения, принимаемые выборными политиками, что подразумевает эффективный инфорсмент этих ограничений посредством достижения общественного консенсуса по поводу набора неприемлемых действий политической элиты и соответствующих санкций в случае их осуществления. Соответственно спрос со стороны населения на демократические институты и достижение общественного консенсуса по поводу санкций за нарушение демократических свобод являются первостепенными, поскольку тем самым определяют стимулы и мотивы политических элит.

Для России, как и для большинства стран, находящихся на этапе становления демократии, ключевой проблемой применения политических институтов является не столько ограниченность их предложения, сколько низкий спрос на такого рода институты. Например, при увеличении числа представителей среднего класса не наблюдается роста спроса на политические институты, что противоречит получившей широкое распространение гипотезе Липсета о положительном влиянии уровня образования и имущественной обеспеченности на спрос граждан на демократию9.

Согласно исследованию, посвященному изучению российского среднего класса10, при существующей структуре институтов представители среднего класса в России предъявляют спрос на стабильную исполнительную власть, а не на изменчивые по составу выборные институты. Однако в работе справедливо отмечено, что «это происходит только в ситуации размытых экономических правил, что создает структурную неопределенность в условиях немногочисленности и/или низкой переговорной силы среднего класса»11.

Следовательно, для эффективного внедрения и функционирования демократических институтов при их проектировании необходимо учитывать два важных аспекта: старые формальные правила могут препятствовать эффективному внедрению новых институтов;

7 Rustow D.A. Transitions in Democracy // Comparative Politics. 1970. April. Vol. 2.

8 Weingast B. The Political Foundations of Democracy and the Rule of Law // Amer. Polit. Science Rev. 1997. Vol. 91.

9 Lipset S.M. Some Social Requisites of Democracy: Economic Development and Political Legitimacy // Amer. Polit. Science Rev. 1959. N 53.

10 См.: Аузан А., Золотов А., Ставинская А., Тамбовцев В. Средний класс и модернизация: гипотезы о формировании экономических и социально-политических институтов в России: коллективный сборник. М., 2009.

11 Там же. С. 264.

неформальные правила в силу инертности их изменения также могут мешать внедрению новых правил. Первую проблему можно попытаться решить, разработав специальные компенсационные схемы для групп, блокирующих изменения формальных институтов, тормозящих институциональные преобразования. Решению второй проблемы могут способствовать учет неформальных норм и практик при проектировании новых институтов и изучение механизмов возможного воздействия на неформальные правила с привлечением институтов гражданского общества, которые могут рассматриваться как проводники общественных интересов в условиях отсутствия соответствующих политических институтов.

Институты влияния, основанные на заключении коррупционных сделок

Когда экономические правила, регулирующие взаимодействие чиновников с получателями государственных услуг, находятся в стадии становления (что создает институциональные лакуны: старые правила утрачивают легитимность, а новые не справляются со своей координационной функцией, поскольку не все адресаты ознакомлены с их содержанием), а надконституционные правила характеризуются высоким уровнем терпимости к коррупционной практике со стороны населения (что равносильно отсутствию сдерживающих факторов, связанных с традициями и моралью), большинство граждан не может решить свои проблемы в органах власти легальными способами. Другими словами, коррупция может служить одним из способов, вынуждающих чиновников действовать в интересах потребителей услуг.

При заключении коррупционной сделки для потребителя, инициирующего ее, особое значение приобретают трансакционные издержки ex post оппортунистического поведения чиновника, которые включают необходимость принуждения чиновника к исполнению взятых им обязательств. С этой точки зрения можно предположить, что низкий уровень доверия в обществе, характерный для стран с трансформационной экономикой, может служить фактором, способствующим сокращению спроса на коррупцию. Однако эмпирические исследования К. Бьёрнскова12 опровергают данную гипотезу. Тем не менее, осуществление трансакций между чиновником и гражданином в условиях переходных экономик, по-видимому, требует средств для защиты от ex post оппортунистического поведения чиновника. В качестве возможного способа снижения вероятности такого рода поведения можно рассматривать обращение в посреднические фирмы.

12 Bjornskov C., Paldam M. Corruption Trends and Social Capital. Gottingen, 2002. November.

Преимущество посреднических компаний перед прямым обращением к чиновнику объясняется следующим образом: «прямые переговоры с чиновником осложнены отсутствием рыночной информации о "стоимости" предоставляемых услуг, а также подозрением, что условия договоренности будут нарушены, а противозаконность предмета переговоров резко увеличивает трансакционные издержки, которые могут быть радикально снижены обращением к посредникам: клиент ведет переговоры не о взятке, а о вознаграждении за официально предоставляемые услуги, которые оплачиваются по установленным рыночным расценкам, а документальное оформление договоренностей дает клиенту гарантии выполнения принятых обязательств»13. Можно сделать вывод, что в условиях высокого уровня недоверия спрос на коррупцию трансформируется в спрос на услуги посреднических фирм.

Включение в анализ фактора институциональной среды позволяет сделать предположение, что чем выше контроль со стороны потребителей государственных услуг посредством участия в институтах гражданского общества за процессом предоставления этих услуг, тем выше трансакционные издержки коррупционного поведения для чиновника, поскольку вероятность обнаружения его оппортунистического поведения возрастает. Продолжая тему влияния институциональной среды на динамику коррупции, заметим, что в качестве причины административной коррупции можно рассматривать избыточные административные барьеры. Их устранение, с нашей точки зрения, возможно только путем многократных переговоров со всеми заинтересованными группами, прежде всего с непосредственными получателями услуг.

Неполитические институты общественного влияния

Поскольку в странах с трансформационной экономикой у индивидов, обладающих характеристиками среднего класса, не сразу формируется спрос на политические институты, а также существуют большие возможности использования коррупционных сделок, этим странам необходимо пройти фазу развития неполитических институтов общественного влияния, для чего требуется наличие активных групп гражданского общества.

Для уточнения понятия гражданского общества воспользуемся следующим определением: «гражданское общество — совокупность формальных и неформальных организаций и правил (институтов), которая соединяет отдельного индивида или семью с государством и бизнесом»14. Неполитические институты общественного влияния

13 Полищук Л. Коррупция и посреднические фирмы // Transition. 2004. № 2.

14 Аузан А.А., Тамбовцев В.Л. Экономическое значение гражданского общества // Вопросы экономики. 2005. № 5.

в этой связи являются подмножеством формальных и неформальных институтов гражданского общества, которые обеспечивают соответствие деятельности государственных служащих предпочтениям конечных получателей публичных услуг.

В обобщенном виде такого рода соответствие может быть обеспечено посредством применения инструментов:

— направленных на совершенствование институциональной среды в рамках формальных институтов с помощью участия в процессе выработки экономических правил, регулирующих создание и деятельность организаций гражданского общества — проблема коллективных действий в этом случае не существенна, поскольку сильны селективные стимулы;

— или направленных на совершенствование реализации институциональных соглашений посредством мониторинга эффективности деятельности государственных служащих — стимулы участия субъектов гражданского общества уже не столь очевидны.

Формальные институты могут оказать существенное воздействие на стимулы организаций гражданского общества к использованию этих инструментов за счет влияния на трансакционные издержки трех видов:

1) издержки создания и функционирования организаций гражданского общества: законодательство о некоммерческих организациях и т.д.;

2) издержки влияния на органы исполнительной власти посредством решения проблемы коллективных действий: законодательное покрытие издержек участия в мониторинге государственных органов и т.д.;

3) издержки влияния на органы исполнительной власти за счет формализации конкретных механизмов, инструментов: нормативные акты о принятии регламентов и стандартов; нормативно-организационное обеспечение гражданского контроля и т.д.

Сравнительная эффективность неполитических институтов общественного влияния может быть объяснена с точки зрения новой институциональной экономической теории.

Во-первых, происходит снижение трансакционных издержек ведения переговоров с властными структурами, так как переговорная сила организаций гражданского общества при прочих равных выше переговорной силы отдельного индивида.

Во-вторых, происходит экономия на трансакционных издержках мониторинга и принуждения к исполнению правил. Для эффективного функционирования формальных правил требуется дорогостоящая система мониторинга со стороны гаранта и механизма принуждения к исполнению в случае обнаружения нарушения.

При использовании неполитических институтов общественного влияния система мониторинга существенно удешевляется: исполнение правила отслеживает непосредственно получатель услуг, что практически не требует от него никаких усилий.

В-третьих, изменяется соотношение выгод и издержек использования коррупционных схем. Для взяткополучателей издержки использования данного механизма возрастают из-за увеличения вероятности обнаружения факта мошенничества (ослабление проблемы ухудшающего отбора в государственном аппарате). Для взяткодателей, которые в принципе имеют право на получение услуги, но стремятся таким образом облегчить процесс ее получения, расширяется меню выбора — появляется возможность системного решения этого вопроса. Для взяткодателей, у которых нет основания для получения услуги, возможность использования коррупционных схем существенно сокращается (ослабление проблемы ухудшающего отбора в обществе и бизнесе). Для индивидов, не склонных решать вопросы подобным образом, положительным внешним эффектом является улучшение качества предоставляемых государственных услуг и облегчение доступа к ним.

Сопоставление институциональных альтернатив воздействия потребителей на предоставление государственных услуг позволяет зафиксировать следующие основные выводы:

— возможность влияния получателей услуг на процесс получения услуг посредством участия в политических институтах — не единственная альтернатива, поскольку существует возможность индивидуального воздействия нелегальным способом (коррупционные сделки), а также посредством участия в институтах гражданского общества;

— страны с трансформационной экономикой сталкиваются с ослаблением выбора институциональных альтернатив, связанным со спецификой институциональной среды, в итоге в таких странах большее значение приобретает третья альтернатива;

— эффективность влияния потребителей на предоставление государственных услуг посредством участия в институтах гражданского общества объясняется увеличением переговорной силы негосударственных субъектов, снижением трансакционных издержек оппортунистического поведения, издержек мониторинга и принуждения к исполнению правил. В результате этого появляются возможности использовать различные механизмы «New public management», нацеленные на повышение гибкости принятия решений в государственном аппарате, в том числе за счет усиления механизмов обратной связи.

Список литературы

Аузан А.А., Тамбовцев В.Л. Экономическое значение гражданского общества // Вопросы экономики. 2005. № 5.

Аузан А., Золотов А., Ставинская А., Тамбовцев В. Средний класс и модернизация: гипотезы о формировании экономических и социально-политических институтов в России: коллективный сборник. М., 2009.

Полищук Л. Коррупция и посреднические фирмы // Transition. 2004. № 2.

Уильямсон О. Сравнение альтернативных подходов к анализу экономических организаций / Уроки организации бизнеса / Под общ. ред. А.А. Демина, В.С. Катько. СПб., 1994.

Bjornskov C., Paldam M. Corruption Trends and Social Capital. Gottingen, 2002. November.

Dahl R. Political oppositions. New Haven, 1966.

Davis L., North D. Institutional Change and American Economic Growth. Cambridge, 1971.

Lipset S.M. Some Social Requisites of Democracy: Economic Development and Political Legitimacy // Amer. Polit. Science Rev. 1959. N 53.

Pollitt C., Bouckaert G. Public Management Reform: A Comparative Analysis. N.Y., 2000.

Rustow D.A. Transitions in Democracy // Comparative Politics. 1970. April. Vol. 2.

Weingast B. The Political Foundations of Democracy and the Rule of Law // Amer. Polit. Science Rev. 1997. Vol. 91.