Служебные разоблачения и конфликт интересов на государственной гражданской службе

УДК 351.9

СЛУЖЕБНЫЕ РАЗОБЛАЧЕНИЯ И КОНФЛИКТ ИНТЕРЕСОВ НА ГОСУДАРСТВЕННОЙ ГРАЖДАНСКОЙ СЛУЖБЕ

Батищева М.А.

Цель данной работы - дать оценку роли инструмента служебных разоблачений в управлении конфликтами интересов на государственной гражданской службе. Научная новизна работы заключается в том, что на основании зарубежного опыта функционирования служебных разоблачений впервые дается оценка их роли как эффективного инструмента управления различными видами конфликтов интересов в системе государственной службе на разных этапах: предупреждения, выявления, разрешения и ликвидации. Результатом работы является вывод об особой ценности практики служебных разоблачений, с помощью которой возможна ранняя идентификация ситуации возникновения конфликта интересов, и, соответственно, предупреждение ущерба, который могут нанести обществу и государству отклонения в профессиональной деятельности служащих. Подчеркивается, что выявление мнимых, потенциальных и реальных конфликтов интересов, а также разрешение и ликвидация реальных конфликтов интересов являются более эффективными в том случае, если существует юридическая защита лиц, совершающих служебное разоблачение, что актуализирует вопрос о необходимости внесения в российское законодательство соответствующих изменений на основании накопленного международного опыта.

Ключевые слова: служебные разоблачения, конфликт интересов,

государственная служба, whistleblowing.

WHISTLEBLOWING ANF CONFLICT OF INTERESTS

IN CIVIL SERVICE

Batishcheva M.A.

The purpose of this paper is evaluating of the whistleblowing role as a tool in the management of conflicts of interest in the civil service. The novelty of the article consists in providing, for the first time, an assessment of the whistleblowing role, based on the international experience of its functioning, as an effective instrument in managing of different types of conflicts of interest in the system of civil service at different stages: prevention, detection, settlement and elimination. The result of the paper consists in the conclusion of the special values of the practice of public disclosures, by means of that it is possible the early identification of situations of conflicts of interest, and, accordingly, the prevention of damage that may be caused to the society and the public deviations in the professional activity of employees. It is underlined that the identification of perceived, potential and actual conflicts of interest and the settlement and elimination of actual conflicts could be more effective if a legal whistleblower protection exists. This statement brings forth the question of the necessity to introduce in the Russian legislation of the relevant amendments on the ground of the accumulated international experience.

Keywords: whistleblowing, conflicts of interest, civil service, public disclosures.

В международной практике инструмент служебных разоблачений наряду с инструментом управления конфликтами интересов являются одними из ключевых элементов в выстраивании политики, призванной свести к нулю риск делинквентного поведения государственных служащих. Они признаны действенными механизмами профилактики и противодействия коррупции,

реализующими принцип открытости и подотчетности деятельности государственных органов.

В зарубежной литературе широкое распространение получило определение понятия «служебных разоблачений» (аналога англоязычного понятия «whistleblowing»), данное Д. Ниар и М. Майсли (J. Near and M. Miceli): «Служебные разоблачения - это раскрытие членами организации (настоящими или бывшими) незаконных, аморальных, нелегитимных действий под контролем их руководителей, лицам или организациям, которые способны произвести результативные действия» [1].

Применительно к сфере государственной службы под служебными разоблачениями понимается «обеспеченное законом право и обязанность государственных служащих сообщать о фактах незаконных или расточительных действий органов или должностных лиц, будучи при этом защищенными от возможного «возмездия» и «информирование служащими соответствующих лиц и органов о ставших им известными противозаконных действиях их коллег и руководителей, а также других органов управления» [2].

В России в настоящее время практика служебных разоблачений не закреплена законодательно, в то время как в ряде зарубежных стран она получила широкое распространение и регулируется специальными законами, регламентирующими их процедуру и обеспечивающими защиту лиц их совершающих (в частности, в США, Австралии, Великобритании, Канаде, Южной Корее, Бельгии, ЮАР, Нидерландах, Новой Зеландии, Бельгии, Японии, Норвегии и многих других странах).

Под конфликтом интересов в сфере государственной службы понимается конфликт между общественно-правовыми обязанностями и частными интересами государственного должностного лица, при котором его частные интересы (вытекающие из положения государственного должностного лица как частного лица) способны неправомерным образом повлиять на выполнение им официальных обязанностей или функций [3]. Российский «Закон о

противодействии коррупции» определяет конфликт интересов на государственной службе как ситуацию, при которой личная заинтересованность (прямая или косвенная) государственного служащего влияет или может повлиять на надлежащее исполнение им должностных обязанностей и при которой возникает или может возникнуть противоречие между личной заинтересованностью государственного служащего и правами и законными интересами граждан, организаций, общества или государства, способное привести к причинению вреда правам и законным интересам граждан, организаций, общества или государства [4].

Конфликт интересов в системе государственной службы, как пишет К.О. Магомедов, нельзя рассматривать односторонне, как простое противоречие личных интересов государственного служащего и государства, общества, граждан и их объединений, социальных групп. Это сложное социальное явление, в основе которого находится множество различных факторов объективного и субъективного свойства, определенных условий исполнения государственными служащими должностных обязанностей, институциональных погрешностей в организации системы государственной гражданской службы [5]. Конфликт интересов на государственной службе предопределяется особенностями правового, политического, социального, культурного и морального пространства должностного поведения государственных служащих.

Зарубежный опыт регулирования конфликта интересов на государственной гражданской службе основан на совершенствовании институциональной организации системы государственной службы, на тщательной разработке различных норм и правил в виде законодательных актов, положений, кодексов поведения, директив, призванных регулировать поведение государственных служащих, у которых возникает или может возникнуть конфликт интересов. Существенной частью таких норм и правил является механизм служебных разоблачений.

Конфликт интересов на государственной службе представляет собой одно из проявлений недолжного поведения государственных служащих, которое и является предметом служебного разоблачения.

Служебные разоблачения признаны эффективным инструментом борьбы с конфликтом интересов. В рамках обширного социологического исследования функционирования служебных разоблачений в государственном секторе, проведенном в Австралии, авторами были предложены семь основных категорий нарушений служащих, являющихся предметом служебного разоблачения [6], среди которых конфликт интересов занимает особое место. Более того, отметим, что ряд других описанных нарушений может явиться прямым следствием возникшего конфликта интересов:

• ненадлежащее поведение с целью извлечения материальной выгоды (включая взяточничество, коррупцию и воровство);

• конфликт интересов (сокрытие имеющихся финансовых интересов, вмешательство в принятие решений от имени друзей или родственников, неправомерное участие в семейном бизнесе);

• непристойное или неэтичное поведение (в том числе различные виды неправомерных действий должностных лиц);

• неэффективное исполнение должностных функций (в том числе некомпетентность и халатность);

• расточительное или неправильное управление финансовыми ресурсами;

• извращение принципов справедливости и подотчетности;

• нанесение вреда сотрудникам на рабочем месте.

Часто в специальные законы, призванные способствовать предотвращению возникновения конфликта интересов на государственной службе, включаются положения о защите лиц, совершающих служебные разоблачения с целью предотвращения или прекращения конфликта интересов. Подобные рекомендации предусмотрены «Директивой по Управлению

конфликтами интересов на государственной службе», разработанной ОЭСР (OECD guidelines for Managing Conflict of Interest in the Public Service). Примечательно, что такие положения о защите разоблачающих лиц включаются в специальное законы о конфликтах интересов, несмотря на отсутствие специального законодательства о служебных разоблачениях. В частности, защита разоблачающих лиц прописана в законодательстве Болгарии, в «Законе о предупреждении и раскрытии информации о конфликте интересов»; в Латвии — в «Законе о предотвращении конфликта интересов среди государственных служащих». В рамках последнего существует положение о конфиденциальности разоблачающего лица, запрещающее разглашение его личности без его согласия. Также этот закон обязывает государственных служащих сообщать о своих подозрениях в конфликте интересов контролирующим органам или учреждениям. Кроме того, система выявления конфликта интересов с помощью механизма служебных разоблачений разработана в Великобритании, Германии и Венгрии [7, с. 14]. При этом в двух последних странах отсутствуют специальные законодательные акты о служебных разоблачениях.

Для всестороннего анализа роли служебных разоблачений в предупреждении и прекращении конфликта интересов на государственной службе необходимо принимать во внимание разделение конфликта интересов на реальные, мнимые и потенциальные:

• реальные (имеющийся факт влияния конфликта интересов приводит к ненадлежащему исполнению служащим должностных обязанностей);

• мнимые (ситуации, при которых существующий личный интерес служащего может быть рассмотрен другими лицами в целях оказания влияния на функции служащего, даже если фактически такое ненадлежащее влияние отсутствует или его не может быть вовсе [7, с. 3], иначе говоря, ситуация, при которой законные

действия служащего могут привести к подозрению в наличии у него конфликта интересов, даже несмотря на отсутствие такового);1

• потенциальные (ситуация при которой, у чиновника есть личные интересы, которые когда-нибудь в будущем могут привести к конфликту интересов).

Кроме того, рассматривая роль служебных разоблачений в предотвращении и прекращении конфликта интересов на государственной службе, необходимо иметь в виду, что управление конфликтами интересов на государственной службе предполагает работу на различных этапах: предупреждение, выявление, разрешение и ликвидацию негативных последствий [8]. На каждом из этих этапов служебные разоблачения способны играть существенную роль. В таблице 1 показано, каким образом с помощью механизма служебного разоблачения могут быть предупреждены, выявлены, разрешены и ликвидированы негативные ситуации конфликта интересов.

Отметим, что служебные разоблачения в системе государственной службы особенно эффективны на этапах предупреждения и выявления конфликта интересов. Однако конфликт интересов может возникнуть и у лица, совершающего служебное разоблачение и у лица, уполномоченного рассмотреть данное служебное разоблачение (рисунок 1). Средства их предотвращения являются такими же, как и для других конфликтов интересов в системе государственной службы. Они включают в себя эффективную правовую структуру, работающие кодексы поведения, эффективную систему подотчетности, карьерную гражданскую службу, основанную на учете

Пример мнимого конфликта интересов: «Частная компания, имеющая деловые контакты с определенным государственным органом, предложила служащему этого госоргана, обладающему влиянием на процесс принятия решений, билеты на хоккейный матч. Государственный служащий принял приглашение и присутствовал на матче вместе с представителями компании, однако оплатил билеты из своих личных средств. Несмотря на то, что в данном случае реальный конфликт интересов отсутствует, подобное поведение государственного служащего рассматривается как крайне нежелательное. Ведь в глазах окружающих все выглядит так, как будто государственный служащий принял вознаграждение от компании за оказанные услуги. Подобные представления граждан, пусть и не соответствующие действительности, подрывают доверие к государственным органам. Поэтому государственным служащим всячески рекомендуется избегать не только реального, но и мнимого конфликта интересов». См.: «Реформа государственной службы: Канадский опыт и Российская действительность» / Отв. ред. А.Г. Барабашев и С.В.Кабышев, М.: «Формула права», С.121, 2006.

служебных заслуг, и механизмы профессиональной социализации, особенно в вопросах этики и демократических ценностей [7, с. 7].

Таблица 1

Роль служебных разоблачений в управлении конфликтами интересов

Этапы управления конфликтами интересов Роль служебных разоблачений

Предупреждение 1. Предупреждение мнимого и потенциального конфликта интересов путем раскрытия информации в рамках служебного разоблачения ставит заслон на пути появления реального конфликта интересов. 2. Служебные разоблачения как один из инструментов прозрачности и подотчетности деятельности служащих повышают вероятность обнаружения реального, мнимого и потенциального конфликта интересов, тем самым, повышая их риски, что в целом способствует предупреждению их появления.

Выявление Выявление реального, мнимого и потенциального конфликта интересов осуществляется с помощью механизма служебного разоблачения. Необходимость сообщать о конфликте интересов, возникающего у коллег, часто предписывается соответствующими правовыми нормами, регулирующими деятельность государственных служащих.

Разрешение В рамках разрешения реального конфликта интересов могут быть допущены нарушения, которые могут быть раскрыты и пресечены с помощью служебного разоблачения.

Ликвидация В рамках ликвидации негативных последствий реального конфликта интересов могут быть допущены нарушения, которые могут быть раскрыты и пресечены с помощью служебного разоблачения.

В системе государственной службы ситуация конфликта интересов может возникать не только на индивидуальном (персональном) уровне (у физического лица), но и на уровне организации в целом. В связи с этим конфликт интересов можно разделить на «личностный» и «корпоративный». Эти виды конфликта интересов различаются как по предпосылкам возникновения, так и по характеру проявления [8, с. 94].

Служебное разоблачение

£

Конфликт интересов...

...лица, ставший предметом данного служебного разоблачения.

.., с которым может столкнуться лицо, совершающее данное служебное разоблачение.

... , с которым может столкнуться лицо, уполномоченное рассмотреть данное служебное разоблачение.

Рисунок 1. Проявление конфликта интересов и процедура служебного разоблачения

Предпосылки и проявления возникновения конфликта интересов («личностного» и «корпоративного»), могут быть соотнесены с предметом служебного разоблачения — различными видами отклонений в профессиональной деятельности государственных гражданских служащих, определяемые как незаконные, неэтичные и неэффективные действия. В таблице 2 представлены виды отклонений в профессиональной деятельности государственных служащих, к которым могут привести предпосылки возникновения конфликта интересов.

Существенная часть этих предпосылок возникновения конфликта интересов на государственной службе обусловлена институциональной недостаточностью организации системы государственной власти и управления. Ее устранение является важной задачей, призванной существенно снизить отклонения в профессиональной деятельности государственных служащих. При этом важно уделить внимание формированию профессиональной личности государственного служащего, в основе мотиваций должностного поведения которой будут находиться принципы служения государству и обществу. Институт служебных разоблачений, как эффективный инструмент

внутриорганизационного контроля, может сыграть в этом свою положительную роль.

Таблица 2

Отклонения в профессиональной деятельности служащих, к которым могут привести предпосылки возникновения

конфликта интересов

Предпосылки возникновения «личностного» конфликта интересов Отклонения в профессиональной деятельности государственных служащих

Незаконные действия Неэффективные действия Неэтичные действия

Невысокий моральный уровень служащего. Х Х

Наличие в служебной деятельности областей, подразумевающих принятие решений на основе субъективных оценок. Х Х Х

Несовершенство системы отчетности, контроля и аудита деятельности. Х Х

Отсутствие норм и правил разрешения возникшего «личностного» конфликта интересов. Х Х Х

Предпосылки возникновения «корпоративного» конфликта интересов:

Различие целей ведомства и государства в целом в силу неправильного понимания ведомственных задач или их неточной формулировки. Х Х

Превалирование краткосрочных планов организации над долгосрочными. Х Х

Несовершенство законодательства и системы контроля и аудита деятельности организации. Х Х

Проявления конфликта интересов на государственной гражданской службе могут быть рассмотрены с точки зрения видов отклонений в профессиональной деятельности государственных служащих (таблица 3). Данные проявления конфликта интересов определяются как незаконные действия на основании различных норм и правил в виде законодательных актов, положений, кодексов поведения, директив, регулирующих должностное

поведение государственного служащего. C помощью эффективно функционирующего института служебных разоблачений эти незаконные действия могут быть предупреждены, выявлены и прекращены.

Таблица 3

Проявления конфликта интересов и виды отклонений в профессиональной деятельности служащих

Проявления «личностного» конфликта интересов [9] Отклонения в профессиональной деятельности государственных служащих

Незаконные действия Неэффективные действия Неэтичные действия

Использование служебного положения для продвижения чьих-либо интересов. Х

Использование конфиденциальной информации. Х

Работа по совместительству. Х

Использование ресурсов организации в личных интересах. Х

Использование служебного положения для целей развития личного бизнеса. Х

Деятельность после увольнения со службы (ухода на пенсию). Х

Конфликты интересов, связанные с подарками и взяточничеством. Х

Проявления «корпоративного» конфликта интересов.

Неэффективное и неэкономное расходование выделенных государством средств. Х Х

Продвижение конкретных поставщиков или их групп. Х

Таким образом роль служебных разоблачений в управлении конфликтами интересов на государственной гражданской службе является существенной и проявляется многопланово. Особая ценность практики служебных разоблачений заключается в способности ранней идентификации ситуации возникновения конфликта интересов, и, соответственно, предупреждении

ущерба, который могут нанести обществу и государству отклонения в профессиональной деятельности служащих. Выявление мнимых, потенциальных и реальных конфликтов интересов, а также разрешение и ликвидация реальных конфликтов интересов являются более эффективными в том случае, если существует юридическая защита лиц, совершающих служебное разоблачение, что актуализирует вопрос о необходимости внесения в российское законодательство соответствующих изменений на основании накопленного международного опыта.

Список литературы

1. Miceli M. and Near J. P.15, 1992, as cited by Jubb P. «Whistleblowing: A Restrictive Definition and Interpretation. Journal of Business Ethics», P. 83, Aug. 1999.

2. Барабашев А.Г., Кабышев С.В. Реформа государственной службы: Канадский опыт и Российская действительность. М.: Формула права, С. 105, 106, 2006.

3. «Руководство ОЭСР по разрешению конфликтов интересов на государственной службе 2003 года». URL: http://www.oecd.org/dataoecd/13/22/ 2957360.pdf

4. Собрание законодательства Российской Федерации. № 52 (ч. 1). Ст. 6228, 2008.

5. Магомедов К.О. Конфликт интересов в системе государственной гражданской службы: социологический аспект исследования проблемы // Государственная служба, № 6. С. 36-43, 2006.

6. Whistleblowing in the Australian Public Sector, Edited by A.J. Brown. 2008. P. xxi, 64, 65.

7. Виллориа-Мендиета М. Политика и практика конфликтов интересов в

девяти странах-членах ЕС: сравнительный обзор. С. 3, 7, 14. URL:

www.oecd.org/dataoecd/12/32/39577476.pdf

8. Деханова Н.Г. Социология государственной службы, М., С. 94, 105, 2011.

9. Kernaghan K., Langford J.W. The Responsible Public Servant. Institute for Research in Public Policy, 1990. Цит. по: Деханова Н.Г. Социология государственной службы, М., С. 94, 2011.

References

1. Miceli M. and Near J. P.15, 1992, as cited by Jubb P. “Whistleblowing: A Restrictive Definition and Interpretation.” Journal of Business Ethics, P. 83, Aug. 1999.

2. Barabashev A.G., Kabyshev S.V. Reforma gosudarstvennoy sluzhbi: kanadskiy opyt i rossiiskaya deistvitel'nost'. [Reform in public service: canadian experience and russian reality]. P. 105, 106. 2006.

3. OECD Guidelines for managing conflict of interest inthe public service , 2003. http://www.oecd.org/dataoecd/13/22/ 2957360.pdf

4. Sobranie zakonodatel'stva Rossiiskoi federazii [Code of Laws of the Russian Federation]. № 52 (part 1). Art. 6228, 2008

5. Magomedov K.O. Konflikt interesov v sisteme gosudarstvennoi grazhdanskoi sluzhby: soziologicheskiy aspekt issledovaniya problem [Conflict of interests in the public service: sociological aspect]. Gosudarstvennaya sluzhba, no. 6 (2006): 36-43.

6. Whistleblowing in the Australian Public Sector, Edited by A.J. Brown. 2008. P. xxi, 64, 65.

7. Villoria Mendieta M. Politika i praktika konfliktov interesov v devyati

stranah-chlenah ES: sravnitelny obzor [Policy and practice in conflicts of interests in 9 EU-countries: comparative review]. pp. 3, 7, 14. www.oecd.org

/dataoecd/12/32/39577476.pdf

8. Dekhanova N.G. Soziologiya gosudarstvennoi sluzhby [Sociology of the public service]. M. pp . 94, 105, 2011.

9. Kernaghan K., Langford J.W. The Responsible Public Servant. Institute for Research in Public Policy, 1990. Cited by: Dekhanova N.G. Soziologiya gosudarstvennoi sluzhby [Sociology of the public service]. M., P. 94, 105, 2011.

ДАННЫЕ ОБ АВТОРЕ

Батищева Мария Александровна, аспирантка кафедра теории и технологий

управления факультета государственного управления

Московский государственный университет имени М.В. Ломоносова

Ломоносовский проспект, д. 27, корпус 4, г. Москва, 119992, Россия e-mail: maria. batishcheva@gmail. com

DATA ABOUT THE AUTHOR

Batishcheva Maria Alexandrovna, Ph.D. student of the department of governance

theory and technologies of the School of Public Administration

Lomonosov Moscow State University

27-4 Lomonosovsky Prospect, Moscow, 119992, Russia

e-mail: maria. batishcheva@gmail. com

Рецензент:

Владимир Константинович Борисов, к.филос.н., доцент, 1-й зам. зав. кафедрой, отв. за кадровую и соц. политику кафедры теории и технологий управления факультета государственного управления Московского государственного университета имени М.В. Ломоносова