Развитие законодательства как основа создания государственного механизма противодействия террористической угрозе

Д.И. Грядового, В.П. Малахова и С.С. Пылева, в правоохранительной сфере, по сути, нет моментов, которые были бы морально нейтральны. Поэтому любая проблема реализации правовых норм и требований есть одновременно и неизбежно моральная проблема6. Учитывая к тому же сложность и противоречивость самой правоохранительной деятельности, бесконечное разнообразие возникающих в ней ситуаций, а также то обстоятельство, что сами правовые и нравственные требования не всегда согласуются, а нередко и прямо противостоят друг другу, между моральным и правовым сознанием правоохранителей нередко возникают коллизии, расхождения, противоречия. Вследствие этого, проблема согласования профессиональных и моральных требований, правового и морального сознания приобретает чрезвычайно важное значение для совершенствования деятельности правоохранительных органов в современных условиях, становится необходимым условием выполнения сотрудниками правоохранительных органов своего профессионального долга.

Примечания

1 Под правоохранительными органами в данном случае мы подразумеваем государственные учреждения и организации, уполномоченные вести пра-

воохранительную деятельность по обеспечению безопасности, законности и правопорядка, по борьбе с преступностью, по защите прав и свобод человека и гражданина, в первую очередь органы внутренних дел и уголовно-исполнительную систему. Соответственно, сотрудниками правоохранительных органов мы будем называть граждан, осуществляющих профессиональную служебную деятельность на должностях правоохранительной службы в государственных органах, службах и учреждениях, а именно, в органах внутренних дел и уголовно-исполнительной системе. Данные категории лиц мы объединили понятием правоохранители.

2 Новая философская энциклопедия / Сост.

A.А. Гусейнов. В 4 т. - М., 2002. - Т. 1. - С. 686. Ст. «Долг».

3 Словарь философских терминов / Под. ред.

B.Г. Кузнецова. - М., 2005. - С. 146.

4 См.: Дробницкий О.Г. Структура морального сознания // Вопросы философии. - 1972. -№6. - С. 55.

5 См.: Гершунский Б. С. Гражданское общество в России: Проблемы становления и развития. -М., 2001. - С. 437.

6 Грядовой Д.И., Малахов В.П., Пылев С.С. Профессиональная мораль сотрудников органов внутренних дел: специфика, проблемы, решения. - М.: МЮИ МВД РФ, 1996. - С. 6.

Ю.С. Горбунов, A.M. Калганов

РАЗВИТИЕ ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВА КАК ОСНОВА СОЗДАНИЯ ГОСУДАРСТВЕННОГО МЕХАНИЗМА ПРОТИВОДЕЙСТВИЯ ТЕРРОРИСТИЧЕСКОЙ УГРОЗЕ

Преамбула. В статье авторы описывают изменения, произошедшие в законодательстве российской Федерации в сфере регулирования деятельности государственных органов по борьбе с терроризмом. Показаны основные элементы системы противодействия терроризму, сформированной в настоящее время в Российской Федерации.

Угроза терроризма, которую переживала Россия в конце XIX - начале XX века, не сравнима с той глобальной угрозой, перед лицом которой наша страна оказалась в настоящее время. От идеологической основы того «адресно-избирательного» терроризма, когда террористические акты совершались в отношении отдельных представителей государства, считавшихся повинными в угнетении народа, не осталось и следа. Сегодня от преступлений террористов страдают все, и прежде всего, наибо-

лее беззащитные: старики, женщины и дети. Страшное зло, которое олицетворяет собой этот наиболее опасный вид преступности, требует адекватного ответа со стороны государства. Соответственно, создание достаточной правовой основы, позволяющей органам государства бороться с террористической деятельностью, можно назвать приоритетной задачей правотворчества.

Трагические события в России, США, Великобритании, Испании и других странах продемонстрировали всему миру, что борьба с террориз-

© Ю.С. Горбунов, A.M. Калганов, 2006

Вестник КГУ им. Н.А. Некрасова ♦ № 4, 2006

229

мом не является только внутренней проблемой, террористически атакам может подвергнуться любое государство. Вызов, брошенный мировому сообществу со стороны международных террористических организаций, поставил вопрос о выработке долгосрочной международной стратегии борьбы с терроризмом и подкреплении ее необходимыми нормами права. В резолюции Совета Безопасности Организации Объединенных Наций от 28 сентября 2001 г. .№1373 подчеркивается, что терроризм представляет угрозу для мира и безопасности, и говорится о необходимости приятия мер по недопущению финансирования террористической деятельности и предоставления убежища террористам.

К сожалению, несмотря на то, что угроза терроризма из потенциальной превратилась в фактическую, последствия чего почувствовали на себе и страны, состояние защищенности которых от террористических актов представлялось ранее как вполне удовлетворительное, руководство ряда ведущих мировых держав продолжает проводить политику «двойных стандартов» в отношении России, предоставляя убежище на своей территории активным участникам незаконных вооруженных формирований, действовавших на территории Российской Федерации.

Наша страна как никакая другая заинтересована в справедливом международном сотрудничестве в сфере антитеррористической деятельности. Сегодня в рамках работы по совершенствованию правового регулирования вопросов борьбы с терроризмом ведется постоянная работа по приведению национального законодательства в соответствие с нормами международных правовых актов. Россия одна из первых ратифицировала Международную конвенцию о борьбе с бомбовым терроризмом от 15 декабря 1997 г., Конвенцию Совета Европы о предупреждении терроризма от 16 мая 2005 г.

В то же время террористические организации в своем стремлении оказать психологическое давление на мировое сообщество используют в своей деятельности современные технологии из арсенала информационной войны. При активной поддержке антироссийских кругов в парламентах и правительствах ряда стран-участниц антитеррористической коалиции на международном уровне проводятся пропагандистские акции по дискредитации действий федеральных сил в зоне проведения контртеррористической операции,

в зарубежных средствах массовой информации муссируются зачастую вымышленные эпизоды «военных преступлений» России на Северном Кавказе. Чего добиваются авторы подобных информационных кампаний? Дестабилизации обстановки в стране посредством срыва процесса возвращения Чеченской Республики к мирной жизни в составе Российской Федерации, как это определил чеченский народ на референдуме по принятию своей Конституции.

Необходимо отметить, что террористические организации постоянно эволюционируют, стараются использовать новые методы вооруженной борьбы, активно работают над привлечением в свои ряды молодых людей. Поэтому эволюция терроризма требует адекватного и своевременного реагирования на новые виды террористических угроз, для чего необходимо постоянное совершенствование сферы правового регулирования деятельности государственных органов по противодействию террористической деятельности.

Начало созданию в Российской Федерации «профильной» правовой базы, регулирующей вопросы борьбы с террористической деятельностью, было положено в 1998 году изданием Федерального закона от 25 июля 1998 г. №130-Ф3 «О борьбе с терроризмом», который определил правовые и организационные основы борьбы с терроризмом в Российской Федерации, порядок координации деятельности осуществляющих борьбу с терроризмом федеральных органов исполнительной власти, органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации, общественных объединений и организаций независимо от форм собственности, должностных лиц и отдельных граждан, а также права, обязанности и гарантии граждан в связи с осуществлением борьбы с терроризмом.

В развитие закона был принят ряд нормативных правовых актов Российской Федерации в сфере регулирования деятельности государственных органов по борьбе с терроризмом, касающихся, в том числе, проведения контртеррористической операции на территории Северо-Кавказского региона.

Однако развитие терроризма требовало адекватного законодательного реагирования на происходящие с ним изменения, да и практика показала ряд слабых сторон данного закона.

В связи с этим в первой половине 2006 года российская нормативная правовая база противо-

действия терроризму претерпела существенные изменения, которые нашли отражение в федеральных законах от 6 марта 2006 г. №35-Ф3 «О противодействии терроризму» и от 27 июля 2006 г. №153-Ф3 «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с принятием Федерального закона «О ратификации Конвенции Совета Европы о предупреждении терроризма» и Федерального закона «О противодействии терроризму», а также в постановлении Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации от 7 июля 2006 г. №219-СФ «Об использовании формирований Вооруженных Сил Российской Федерации и подразделений специального назначения за пределами территории Российской Федерации в целях пресечения международной террористической деятельности».

О непростой судьбе принятия двух названных федеральных законов свидетельствует тот факт, что Президент Российской Федерации дважды направлял в Государственную Думу свои заключения на проект федерального закона о противодействии терроризму. Впервые в отечественной законопроектной деятельности сначала был принят подзаконный акт - Указ Президента Российской Федерации от 15 февраля 2006 г. №116 «О мерах по противодействию терроризму» (далее -Указ №116), определивший систему взаимодействия и функционирования государственных органов, участвующих в противодействии терроризму, и только затем этот порядок был закреплен законодательно.

Федеральный закон «О противодействии терроризму», который содержит ряд важных новаций, учитывающих российский и международный опыт, накопленный в этой сфере за время, прошедшее с принятия Федерального закона «О борьбе с терроризмом» в 1998 году, существенно обогатил правовую основу борьбы государства с террористической деятельностью.

Во-первых, ряд положений Федерального закона «О противодействии терроризму» основывается на нормах международных правовых актов, касающихся борьбы с террористической деятельностью. В частности, приведенные в законе определения понятий «террористическая деятельность» и «террористический акт» отвечают принципам, заложенным в Международной конвенции о борьбе с финансированием терроризма от 9 декабря 1999 г. и ряде резолюций ООН. В соот-

ветствии с нормами Конвенции Совета Европы о предупреждении терроризма, ратифицированной Российской Федерацией 20 апреля 2006 года, российский закон относит к террористической деятельности подстрекательство к совершению преступления террористического характера, а также распространение информации и материалов, призывающих к осуществлению террористической деятельности либо обосновывающих или оправдывающих необходимость ее осуществления. В соответствии с Резолюцией 1624 Совета Безопасности ООН (2005) о наращивании антитеррористических усилий на международном уровне в Федеральный закон «О противодействии терроризму» включена статья, посвященная международному сотрудничеству Российской Федерации в данной сфере.

Во-вторых, не случайно название нового закона и его преамбула отличаются от приведенных в редакции прежнего Федерального закона «О борьбе с терроризмом». Принципиальная разница заключается в том, что противодействие терроризму рассматривается как деятельность государства и общества по трем основным направлениям: профилактика терроризма, то есть выявление и устранение причин, порождающих терроризм и позволяющих совершать террористические акты; борьба с терроризмом, то есть специальные мероприятия по выявлению, пресечению и расследованию террористических актов; минимизация и ликвидация проявлений терроризма, что в совокупности составляет противодействие терроризму.

Новое здесь - комплексный подход и упор на профилактику терроризма, а также законодательное закрепление в качестве составной части противодействия терроризму минимализации и ликвидации его последствий.

Профилактика терроризма - одна из наиболее сложных и в то же время приоритетных задач, требующая целого комплекса мер, осуществляемых на постоянной основе. В соответствии с законом ею обязаны заниматься все государственные органы и органы местного самоуправления, вовлеченные в систему противодействия терроризму. Профилактика предполагает устранение во всех областях жизнедеятельности общества и государства условий, порождающих терроризм и позволяющих совершать террористические акты.

Минимализация и ликвидация последствий терроризма - также многоаспектная проблема,

решение которой имеет важное значение, поскольку одной из задач террористов является причинение как можно более тяжкого вреда в результате совершенных ими преступных деяний с целью запугивания населения и подрыва безопасности государства.

В-третьих, впервые законодательно терроризм определен как идеология насилия и практика воздействия на принятие решения органами государственной власти, органами местного самоуправления или международными организациями, связанная с устрашением населения и (или) иными формами противоправных насильственных действий, т.е. как многостороннее явление общественной жизни, а не только как набор отдельно взятых терактов, что превалировало в законодательстве более раннего периода.

Представляется актуальным и своевременным включение в определение терроризма понятия «идеология насилия», противодействовать распространению которой должны будут государственные органы и органы местного самоуправления. Весь исторический опыт свидетельствует о том, что движущей силой, толкающей террористов, в том числе и самоубийц, на совершение террористических актов, является именно их предварительная идеологическая обработка, в результате которой у людей трансформируется шкала моральных ценностей, и совершение тяжкого преступления воспринимается ими как подвиг во имя торжества какой-либо идеи. Причем массированной идеологической обработке такого рода подвергают молодых людей, когда психика их не окрепла и легко поддается внушению. Именно заражение идеологией насилия позволяет ненависти к другим перевесить в сознании террориста общечеловеческие ценности. Идеология вовлекает массы молодых людей в вооруженную борьбу с государством в составе бандитских формирований, оправдывая совершение ее приверженцами любых кровавых преступлений, не взирая на количество жертв. Поэтому государство не имеет право игнорировать распространение идеологии насилия на территории страны, а ее проповедники справедливо приравниваются к террористам.

В-четвертых, закон решил давно назревшую проблему правовой регламентации участия Вооруженных Сил в проведении контртеррористических операций. Одновременно установлено право Вооруженных Сил применять в ходе этих операций оружие и боевую технику, без чего они

не смогли бы выполнять функции, связанные с участием в борьбе с терроризмом. Кроме того, законодатель установил, в каких случаях при осуществлении борьбы с терроризмом применяются Вооруженные Силы Российской Федерации: для пресечения террористических актов в воздушном пространстве и водной среде, для участия в контртеррористической операции и для пресечения международной террористической деятельности за пределами территории Российской Федерации.

В-пятых, изменилась и сама государственная система противодействия террористической деятельности. Если ранее в качестве основного субъекта руководства борьбой с терроризмом было законодательно закреплено Правительство Российской Федерации, то в соответствии с Федеральным законом «О противодействии терроризму» эту систему будет формировать Президент Российской Федерации (что отражено в Указе №116), который сможет ее оптимизировать, исходя из насущных задач и результатов практики. Ранее, в соответствии с законом, непосредственным осуществлением борьбы с терроризмом занимались пять федеральных органов исполнительной власти, в новую государственную систему противодействия терроризму вовлечены (в рамках их компетенции) практически все федеральные органы исполнительной власти, органы исполнительной власти субъектов Федерации и органы местного самоуправления, при возложении на ФСБ России главенствующей роли в борьбе с терроризмом, что должно повысить ее эффективность.

Федеральный закон от 27 июля 2006 г. №153-Ф3 «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с принятием Федерального закона «О ратификации Конвенции Совета Европы о предупреждении терроризма» и Федерального закона «О противодействии терроризму», внес ряд важных новаций в действующее российское законодательство, направленных на создание полноценной правовой основы для эффективной деятельности государственного механизма противодействия терроризму.

Так, ст. 15 указанного Федерального закона установила новую редакцию ч. 1 ст. 5 Федерального закона «О противодействии терроризму», согласно п. 3 которой Президент Российской Федерации принимает решение об использовании за пределами Российской Федерации формирований российских Вооруженных Сил и подразделений специального назначения для борьбы с тер-

рористической деятельностью, осуществляемой против Российской Федерации либо российских граждан или лиц без гражданства, постоянно проживающих в Российской Федерации.

Помимо изменений в Федеральный закон «О противодействии терроризму» данный законодательный акт содержит ряд важных новаций, внесенных в законы «О милиции», «О средствах массовой информации», «О федеральной службе безопасности», «О внутренних войсках Министерства внутренних дел Российской Федерации», «О статусе военнослужащих», «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации», «О противодействии легализации (отмыванию) доходов, полученных преступным путем, и финансированию терроризма», «О противодействии экстремистской деятельности», в Уголовный, Уголовно-процессуальный и Налоговый кодексы, в Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях и другие законодательные акты.

Отметим наиболее значимые. Среди них - новая редакция ст. 12 Уголовного кодекса Российской Федерации, распространяющая юрисдикцию России на преступления, совершенные вне пределов Российской Федерации ее гражданами и постоянно проживающими на российской территории лицами без гражданства. Данные лица подлежат ответственности в соответствии с Уголовным кодексом Российской Федерации, если в отношении их по данному преступлению не имеется решения суда иностранного государства. Речь идет о преступлениях не только против интересов Российской Федерации, но и против интересов российского гражданина или постоянно проживающего на территории России лица без гражданства.

Важными новациями дополнен и Уголовно-процессуальный кодекс Российской Федерации. Наиболее существенной среди них является возможность проведения судебного разбирательства по уголовным делам о тяжких и особо тяжких преступлениях в отсутствие подсудимого, который находится за пределами Российской Федерации и (или) уклоняется от явки в суд и конфискация имущества.

Закреплена норма о том, что подразделения специального назначения органов федеральной службы безопасности по решению Президента Российской Федерации могут использоваться

против находящихся за пределами территории России террористов и (или) их баз для устранения угрозы ее безопасности.

Еще одна новация, которая закреплена в норме закона «О средствах массовой информации» касается защиты сведений о сотрудниках специальных подразделений, лицах, оказывающих содействие в проведении контртеррористической операции, выявлении, предупреждении, пресечении и раскрытии террористического акта, и о членах семей указанных лиц. Данная норма носит бланкетный характер, не устанавливая какого-либо нового порядка засекречивания информации, а отсылая к положениям действующих законодательных актов Российской Федерации о государственной тайне и персональных данных.

Указом №116 был образован Национальный антитеррористический комитет в качестве органа, обеспечивающего координацию деятельности федеральных органов исполнительной власти, органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления по противодействию терроризму и антитеррористические комиссии в субъектах Российской Федерации. Председателем Комитета назначен директор Федеральной службы безопасности Российской Федерации, в состав Комитета входят также руководители ряда органов исполнительной власти, в частности, министр внутренних дел Российской Федерации, министр иностранных дел Российской Федерации, министр юстиции Российской Федерации, директор Службы внешней разведки Российской Федерации, директор Федеральной службы охраны Российской Федерации, начальник Генерального штаба Вооруженных Сил Российской Федерации - первый заместитель Министра обороны Российской Федерации и другие должностные лица.

Кроме того, для организации планирования применения сил и средств федеральных органов исполнительной власти и их территориальных органов по борьбе с терроризмом, а также для управления контртеррористическими операциями в составе Комитета образован Федеральный оперативный штаб. Образованы также оперативные штабы для управления контртеррористическими операциями в субъектах Российской Федерации.

Представляется, что с принятием пакета федеральных законов отечественное законодательство в области противодействия терроризму не только претерпело серьезное качественное изме-

ГОСУДАРСТВО И ПРАВО

нение, но и получило мощный положительный импульс для дальнейшего своего развития, что позволяет говорить о вступлении в новый этап правового регулирования противодействия терроризму.

Библиографический список

1. Конституция Российской Федерации // Российская газета. - 1993. - 25 января. - №237.

2. Федеральный закон от 6 марта 2006 г №3 5-ФЗ «О противодействии терроризму» // Российская газета. - 2006. - 10 марта. - №48.

3. Федеральный закон от 25 июля 1998 г №130-ФЗ «О борьбе с терроризмом» // Российская газета. - 1998. - 4 сент. - №146.

4. Федеральный закон от 27 июля2006 г №153-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с принятием Федерального закона «О ратификации Конвенции Совета Европы о предупреждении терроризма» и Федерального закона «О противодействии терроризму» // Российская газета. -2006. - 25 июля. - №165.

5. Федеральный закон от 3 апреля 1995 г №40-ФЗ «О федеральной службе безопасности» (в редакции 27.07.2006 г.) // Российская газета. - 2006. -25 июля. - №165.

6. Федеральный закон от 7 августа2000 г №121-ФЗ «О ратификации Европейской конвенции о пресечении терроризма от 27 января 1977 г.» // Российская газета. - 2000. - 10 сент. - №153-154.

7. Федеральный закон от 13 февраля 2001 г. №19-ФЗ «О ратификации Международной конвенция по борьбе с бомбовым терроризмом» // Собрание законодательства Российской Федерации. - 2001. - №8. - Ст. 702.

8. Федеральный закон от 20 апреля 2006 г. №56-ФЗ «О ратификации Конвенции Совета Европы о предупреждении терроризма» // Российская газета. - 2006. - 25 апр. - №286.

9. Указ Президента Российской Федерации от 15 февраля 2006 г. №116 «О противодействии терроризму» // Российская газета. -2006. - 17 февр. - №34.

10. Постановление Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации от 7 июля 2006 г. №219-СФ «Об использовании формирований Вооруженных Сил Российской Федерации и подразделений специального назначения за пределами территории Российской Федерации в целях пресечения международной террористической деятельности» // Собрание законодательства Российской Федерации. - 2006. - №29. - Ст. 3144.

11. Постановление Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации от 29 сентября 2006 г. №3498-4ГД «Об объявлении амнистии в отношении лиц, совершивших преступления в период проведения контртеррористических операций на территориях субъектов Российской Федерации, находящихся в пределах Южного федерального округа» // Собрание законодательства Российской Федерации. - 2006. -№40. - Ст. 4150.

Научные труды преподавателей, ^^

поступившие в библиотеку КГУ им. Н.А. Некрасова

Петраков Г.А., Устинова Ю.Ю. ЛИЧНОСТНЫЙ АСПЕКТ В ИЗУЧЕНИИ ОРГАНИЗАЦИОННОГО ПОВЕДЕНИЯ: учеб. пособие / Рец.: Е.А. Цирульни-кова, Е.М. Карпова. - Кострома: Представительство Национального института им. Екатерины Великой в г. Костроме, 2006.

ОСНОВЫ КОММУНИКАЦИЙ: учеб. пособие для студ. фак-тов физ. культ / Л.М. Бочкова, Н.Ю. Матвеева, Н.В. Новожилов, С.М. Нуртдинов / Рец. М.А. Милованов, А.В. Горбань. - Кострома: КГУ, 2006.

Колчанова Л.С., Матвеева Н.Ю. ПРАВИЛА СОРЕВНОВАНИЙ, ТЕХНИКА И МЕТОДИКА ОБУЧЕНИЯ ПРЫЖКАМ В ДЛИНУ И ВЫСОТУ: учеб.-метод. пособие для студ. фак. физ. культуры / Рец. Н.В. Новожилов, А.В. Горбань. -Кострома: КГУ, 2006.