Концептуальные основы законопроекта в сфере правового регулирования баз данных

11.2. КОНЦЕПТУАЛЬНЫЕ ОСНОВЫ ЗАКОНОПРОЕКТА В СФЕРЕ ПРАВОВОГО РЕГУЛИРОВАНИЯ БАЗ ДАННЫХ

Корчемкина Ольга Анатольевна. Должность: преподаватель. Место работы: Уральский государственный юридический университет. Подразделение: кафедра информационного права. E-mail: olga-190786@yandex.ru

Аннотация

Проблема. В современных условиях развития информационного общества и формирования государственной информационной политики базы данных являются важнейшим средством в разрешении проблемы упорядочения информационных ресурсов государства. Однако процесс активного формирования и использования баз данных осложняется неразработанностью правового режима данного объекта права. Правовая охрана баз данных в законодательстве ограничена лишь нормами части четвертой Гражданского кодекса РФ, которая не создает системообразующей правовой основы для обеспечения процесса применения баз данных в деятельности органов государственной власти и органов местного самоуправления. В статье рассмотрены отдельные концептуальные положения законодательного закрепления правового режима баз данных. Методы. Для решения данной проблемы проведен комплексный анализ законодательства в области формирования и использования баз данных, изучены основные методологические подходы и требования к разработке концепции законопроекта. Дискуссия. Необходимость обеспечения правовой охраны баз данных государственных и муниципальных информационных ресурсов определяет научный интерес к разрешению данного вопроса и его практическую значимость. Результаты. Результатом проведенного исследования являются сформулированные автором отдельные концептуальные основы законопроекта о базах данных. В числе основных положений концепции законопроекта рассмотрены терминологический аппарат, принципы правового регулирования, правовой статус основных субъектов правоотношений по поводу баз данных.

Ключевые слова: концепция, совершенствование законодательства, база данных, законопроект, информационные отношения, терминологический аппарат, принципы.

CONCEPTUAL FRAMEWORKS OF LEGISLATION IN THE

SPHERE DATABASE'S LEGAL REGULATION OF SOCIAL ATTITUDE

Korchemkina Olga Anatolievna. Position: lecturer. Place of employment: Ural State Law University. Department: Information Law chair. E-mail: olga-190786@yandex.ru

Annotation

Purpose. In modern conditions of the development of the information society and formation of the state information policy the databases are the most important thing in the resolution of ordering state information recourses. However, the process of an active formation and using of database can be complicated by undeveloped legal regime of a certain legal object. Legal protection of databases in legislation is limited by the norms of the 4th part of Civil Code of the Russian Federation, which can't make system-created legal foundation for ensuring the application of da-

tabases in the activities of public authorities and local authorities. The article discusses some conceptual provisions of legislative recognition of the legal regime of databases. Methods. To solve this problem there was a comprehensive analysis of legislation in the sphere of formation and using of database, main methodological approaches and requirements to development of the concept of the bill were studied. Discussion. The necessity for legal protection of state databases and municipal information resources determines scientific interest for resolution of this issue and its significance. Results. The result of the study is the formulated conceptual bases of the bill about the database. Including the basic provisions of draft legislation's offered conception are discussed terminological apparatus, principles of legal regulation, database's subjects of legal relationship.

Keywords: conception, legislative development, database, draft legislation, information relationships, terminological apparatus, principles.

В последние годы актуализируется необходимость совершенствования нормативно-правовой основы формирования и использования информационных ресурсов, в том числе баз данных предоставления государственных и муниципальных услуг.

Разрабатываемые и принимаемые в настоящее время нормативные правовые акты по вопросам правового обеспечения информационных ресурсов и баз данных зачастую являются запоздалой и не всегда тщательно продуманной реакцией законодателя на фактически складывающиеся отношения, возникающие по поводу технологически сложных информационных объектов и систем. В отсутствие единого федерального закона о базах данных субъекты правотворчества в лице органов исполнительной власти устанавливают «собственные правила» использования подведомственных им информационных ресурсов.

Известно, что важным условием стабильности закона является создание его научно обоснованной концепции. Ее результатом может быть принятие принципиальных исходных положений, т. е. фундаментальной (теоретической и методологической) основы модернизации законодательства [6, с. 5; 8, с. 203].

Это положение полностью распространяется на законодательный процесс создания и использования электронных массивов информации в форме баз данных в сфере государственного управления, основой которого должна быть методологически выверенная концепция совершенствования законодательства с четким определением отраслевых особенностей механизма правового регулирования.

П.У. Кузнецов правильно отмечает о существовании методологического кризиса правоведения применительно к информационной среде развития интересов личности, общества и государства: «Это проявляется не только в пробелах фундаментального общетеоретического научного осмысления правоведами проблем развития информационного общества, но и методологической неопределенности основных подходов и инструментов эффективного воздействия юриспруденции на информационную действительность» [7, с. 2627]. Он же подчеркивает, что «при разработке проектов отраслевых законов обнаруживается концептуальная проблема межотраслевой нормативной конкуренции, а разработчики концепций развития отраслевых актов не учитывают комплексного характера предмета правового регулирования, когда речь идет об использовании различных объектов информационного содержания» [7, с. 27].

Без правильных методологических подходов к разработке законопроекта невозможно добиться высоких результатов эффективности его действия. Поэтому процесс правового обеспечения информационных ресурсов и баз данных начинать нужно с его научного осмысления и разработки проекта правового режима баз данных, а также создания варианта ее нормативного изложения (проект закона). «Концепция — это форма представления взглядов на те или иные явления, процессы, основополагающая идея теории, обоснование подхода к решению этой проблемы» [5, с. 47].

Как верно отмечает М.А. Жильцов, «отсутствие четко продуманной концепции при принятии нормативных актов влечет возникновение норм, не способных адекватно урегулировать возникающие общественные отношения. Наличие пробелов, противоречий, иных дефектов в нормативных актах влечет проблемы в применении правовых норм. Указанные дефекты в свою очередь ведут к нарушению прав и законных интересов граждан, препятствуют достижению основных целей законодательства» [3, с. 6].

В научной литературе уже неоднократно высказывались мнения о необходимости разработки отдельного закона, отражающего специфику правового режима баз данных [4; 11]. Основная идея предлагаемой концепции законопроекта выражается в необходимости законодательного закрепления информационно-правового режима данного объекта правоотношения. Режимный подход к анализу баз данных основывается на изучении правовой природы объекта отношений, влияющей на разработку правовых оснований его квалификации и законодательного оформления (представления в нормах права), определении целей и задач правового регулирования и разработке режимных правовых средств и правил.

Применение категории правового режима позволяет в коцентрированной форме отразить всю многогранность и юридическое своеобразие баз данных, наиболее эффективно организовать регулирующее воздействие правового инструментария на весь комплекс общественных отношений исходя из правовой природы и сущности баз данных, юридически значимых интересов участников таких отношений, а также «увеличить коэффициент полезности самого права, усовершенствовать механизм правового регулирования» [12, с. 17].

Предметом будущего закона о базах данных может стать совокупность общественных отношений, возникающих в сфере деятельности федеральных органов государственной власти, органов государственной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления по поводу формирования, использования, организации доступа и обеспечения правовой охраны баз данных. То есть предметная область закона ограничена публичной сферой государственного управления, в которой правовой режим баз данных выступает средством упорядочения государственных и муниципальных информационных ресурсов, своеобразным носителем порядка в сложной системе информационных отношений по поводу предоставления публичных услуг.

Поэтому в рамках данного закона базу данных автор предлагает рассматривать как объект публичных правоотношений комплексного характера, а не как объект авторского права (составное произведение), о котором идет речь в ст. 1260 ГК РФ [13].

Цель законопроекта заключается в обеспечении условий для реализации прав и законных интересов фи-

зических и юридических лиц, государственных и муниципальных органов в области формирования, использования баз данных государственных (муниципальных) информационных ресурсов и организации доступа к содержащимся в них сведениям.

Одним из важнейших разделов любого законопроекта является его терминологический аппарат. В связи с этим Ж.-Л. Бержель подчеркивает: «Чтобы понять смысл текстов законов, чтобы заложить в них решение какой-то правовой проблемы, необходимо, чтобы слова соответствовали концептам, содержание которых, как известно, четко и определенно. Необходимо, чтобы каждый юридический концепт мог получить дефиницию и обозначался соответствующим термином. Дефиниция концепта в таком случае становится и дефиницией смысла слова» [2, с. 388].

Логически выверенный, лингвистически точный понятийный аппарат является основным из достоинств любого нормативно-правового акта. Без него невозможны как понимание выраженной при помощи юридического языка идеи правового регулирования, так и интерпретация текста нормативного акта в целом. Известно, что «интерпретационная деятельность служит средством согласования юридической догмы и постоянно меняющихся социальных условий, жизненных ситуаций» [9, с. 18-25]. В этом аспекте именно терминология является тем ключом, который, во-первых, помогает открыть (установить) точный юридический смысл, воплощенный в тексте нормативного акта, а, во-вторых, установить соответствие меняющихся реалий действительности универсальным юридическим конструкциям.

В качестве основных в текст проекта федерального закона о базах данных предлагается включить определения следующих понятий:

база данных - электронная форма представления систематизированных по определенным критериям информационных ресурсов, поиск и обработка которых осуществляются с использованием специальных информационно-технологических средств в условиях информационной безопасности;

правовой режим базы данных - официально установленный порядок правового регулирования общественных отношений в области формирования и использования баз данных;

оператор базы данных - гражданин или юридическое лицо, осуществляющие деятельность по формированию и(или) обеспечению безопасного использования базы данных, включая обработку содержащейся в ней информации;

обладатель базы данных — государственный или муниципальный орган, организовавший создание базы данных либо получивший на основании закона или договора право на формирование базы данных и определение условий доступа к информации, содержащейся в базе данных;

доступ к базе данных — установленная законом возможность получения информации, содержащейся в базе данных и ее использования;

безопасность базы данных — состояние защищенности информационных ресурсов, содержащихся в базе данных, от несанкционированного доступа, уничтожения, изменения и других действий, совершенных в нарушение установленного законом правового режима.

Не менее важной проблемой в рамках разработки концепции проекта федерального закона о базах данных является определение исходных правовых идей,

воплощающих основные тенденции (закономерности) развития механизма правового регулирования данной предметной области информационных отношений.

Для каждой отрасли права и ее отдельных институтов формируются (выделяются) только им присущие исходные правовые начала, которые интегрируют в единое целое разнородные по своей природе нормы права. Такие правовые начала, закрепленные в законодательстве, определяют отраслевое содержание отдельной совокупности норм и определяют его характерные черты во всей системе правового регулирования.

С.С. Алексеев определял принципы права как «выраженные в праве исходные нормативно-руководящие начала, характеризующие его содержание, его основы, закрепленные в нем закономерности общественной жизни» [1, с. 75].

Из данного определения следует, что сущность принципа права определяется через его значение в регулировании определенного комплекса общественных отношений. Важное методологическое значение принципов права заключается также в том, что они выражают «исходные идеи права, в которых концентрируются основополагающие ценности и традиции, имеющие смысловое значение для обеспечения правового порядка в обществе и для укрепления правового статуса человека» [7, с. 29].

Как подчеркивает П.У. Кузнецов, для информационного права характерны такие социальные ценности, как свобода информации, доступ к информации, неприкосновенность частной жизни, сохранение тайны и т. д. [8, с. 127]. Правовая охрана и защита данных ценностей определяют содержание и сущность отрасли информационного права. А их воплощение в отраслевых принципах информационного права позволяет «глубже уяснить смысл конкретных норм законодательства» [10, с.116], служит теоретическим ориентиром для правового обеспечения информационных отношений и выступает гарантией прав и свобод человека и гражданина в информационной сфере.

Разработка системы принципов правового регулирования общественных отношений по поводу баз данных позволяет по-новому взглянуть на эту сферу действия права: раскрыть весь смысл нормотворчества, его дальнейшее развитие в рамках согласованности с уже действующим законодательством и тенденциями развития общественных отношений.

С учетом специфики предмета правового регулирования проекта нормативного акта к исходным правовым началам формирования и использования баз данных относится система принципов общеотраслевого характера (доступности, достоверности и безопасности информации) и специальных принципов, характерных для института правового режима баз данных (единства, целевого назначения и стандартизации баз данных).

Закрепление в законе названных принципов обеспечит высокий уровень информационной деятельности государственных (муниципальных) органов в процессе их межведомственного взаимодействия и взаимодействия с гражданами и организациями, позволяя достичь тем самым баланса интересов личности, общества и государства.

Представляется, что самостоятельное разрешение в тексте законопроекта также должен получить вопрос о субъектном составе и правах и обязанностях участников правоотношений по поводу баз данных.

Исходя из особенностей таких правоотношений, в числе основных субъектов можно выделить обладателя базы данных, оператора базы данных и заявителя (получателя государственной или муниципальной услуги).

Обладателем базы данных выступает орган государственной или муниципальной власти, в ведении которого находится структурированный в электронном виде массив формируемых им информационных ресурсов. Обладатель базы данных может признаваться таковым как в силу прямого указания закона, когда в нормативно-правовом акте предусмотрено право данного субъекта на формирование и ведение базы данных, так и получить данное право в порядке делегирования полномочий.

При определении правового статуса оператора базы данных прежде всего необходимо руководствоваться законами в области информации.

Так, Федеральный закон от 27.07.2006 № 149-ФЗ «Об информации, информационных технологиях и о защите информации» [14] понимает под оператором информационной системы гражданина или юридическое лицо, осуществляющих деятельность по эксплуатации информационной системы, в том числе по обработке информации, содержащейся в ее базах данных.

Согласно Федеральному закону от 27.07.2006 № 152-ФЗ «О персональных данных» [15] оператором могут быть государственный орган, муниципальный орган, юридическое или физическое лицо, самостоятельно или совместно с другими лицами организующие и (или) осуществляющие обработку персональных данных, а также определяющие цели обработки персональных данных, состав персональных данных, подлежащих обработке, действия (операции), совершаемые с персональными данными.

Таким образом, законодатель выделил следующие обязательные признаки оператора информационной системы: вид лица, имеющего права на выполнение функций оператора, и содержание его деятельности, связанное с эксплуатаций информационной системы и обработкой информации.

Основываясь на дефинитивных нормах базовых законов информационного права, в тексте проекта закона предлагается определить оператора базы данных как гражданина или юридическое лицо, осуществляющих деятельность по формированию и (или) обеспечению безопасного использования базы данных, включая обработку содержащейся в ней информации. Важно подчеркнуть, что оператор базы данных должен принимать все необходимые меры для обеспечения безопасности базы данных в процессе ее эксплуатации и организации доступа к содержащимся в ней информационным ресурсам.

Оператор базы данных является специальным субъектом, правовое положение которого определяется спецификой предлагаемого нормативного акта. Специальным субъектом является и заявитель, то есть физическое или юридическое лицо, обратившееся в соответствии с Федеральным законом от 27.07.2010 № 210-ФЗ «Об организации предоставления государственных и муниципальных услуг» [16] в уполномоченный орган власти с запросом о предоставлении государственной или муниципальной услуги, выраженным в устной, письменной или электронной форме.

Предоставление информации из базы данных по запросу физического или юридического лица в форме выписок или в иной установленной законом форме является государственной или муниципальной услугой,

оказываемой уполномоченным органом власти, в ведении которого находится база данных. Поэтому в контексте законопроекта о базах данных заявитель -это физическое или юридическое лицо, имеющие право на получение сведений, содержащихся в базе данных, для осуществления предоставленных им прав и законных интересов, и реализующие это право через получение государственной или муниципальной услуги по предоставлению информации из базы данных.

Поскольку предоставление публичных информационных услуг представляет собой самостоятельную административную процедуру, в законе должны быть прописаны основания и формы предоставления сведений из базы данных, регламентированы сроки и порядок предоставления соответствующей государственной (муниципальной) услуги, а также возможности по обжалованию действий должностных лиц органов государственной и муниципальной власти.

Конечно, рамки статьи не позволяют описать все содержательные моменты законопроекта о базах данных, поэтому здесь рассматриваются только основные его положения.

Список литературы:

1. Алексеев С.С. Общая теория права: учеб. 2-е изд., перераб. и доп. М.: ТК Велби, Изд-во Проспект, 2008. 576 с.

2. Бержель Ж.-Л. Общая теория права / пер. с фран.; под общ. ред. В.И.Даниленко. М., 2000. 576 с.

3. Жильцов М.А. Дефекты трудового права и способы их преодоления: автореф. дис. ...д-ра юрид. наук. Екатеринбург, 2011. 55 с.

4. Информационные ресурсы развития Российской Федерации: Правовые проблемы. М., 2003. 403 с.

5. Концепция развития информационного законодательства // Государство и право. 2005. № 7. С. 47-61.

6. Концепция стабильности закона. М., 2000. 176 с.

7. Кузнецов П.У. Методологические проблемы кодификации информационного законодательства // Демократические институты в условиях развития информационного общества: сборник науч. работ / отв. ред. И.Л. Бачило. М.: ИГП РАН, 2014. С. 22-29.

8. Кузнецов П.У. Основы информационного права: учебник. М.: Проспект, 2014. 312 с.

9. Малинова И.П. Интерпретационная деятельность в праве (методологические основания и систематизация) // Российский юридический журнал. 2011. № 1. С. 18-25.

10. Рассолов И.М. Информационное право. М.: Норма; ИНФРА-М, 2010. 352 с.

11. Семилетов С.Н. Документы и документооборот как объект правового регулирования: дис. ... канд. юрид. наук. М., 2003. 198 с.

12. Шамсумова Э.Ф. Правовые режимы: Теоретический аспект: автореф. дис. . канд. юрид. наук. Екатеринбург, 2001. 24 с.

13. Гражданский кодекс Российской Федерации (часть четвертая) от 18.12.2006 № 230-ФЗ // Российская газета. 2006. 22 дек.

14. Федеральный закон от 27.07.2006 № 149-ФЗ «Об информации, информационных технологиях и о защите информации» // Российская газета. 2006. 29 июля.

15. Федеральный закон от 27.07.2006 № 152-ФЗ «О персональных данных» // Российская газета. 2006. 29 июля.

16. Федеральный закон от 27.07.2010 № 210-ФЗ «Об организации предоставления государственных и му-

ниципальных услуг» // Российская газета. 2010. 30 июля.

17. Мельничук М.А. Актуальные тенденции правового регулирования доступа к информации в России и за рубежом // Бизнес в законе. - 2014. - №4.

18. Мнацаканян А.В. Тайна как предмет уголовно-правовой охраны // Социально-политические науки. -2015. - №1.

Рецензия

на статью «Концептуальные основы законопроекта в сфере правового регулирования баз данных» преподавателя кафедры информационного права Уральского государственного юридического университета Кор-чемкиной Ольги Анатольевны

Статья Корчемкиной Ольги Анатольевны посвящена описанию основных концептуальных положений по совершенствованию законодательства в области формирования и использования баз данных. Автор совершенно верно подчеркивает необходимость разработки и принятия отдельного нормативного акта (законопроекта) по базам данных.

Актуальность данной темы не вызывает сомнения, поскольку проблема правового регулирования общественных отношений, связанных с базами данных, на сегодняшний день имеет важное теоретическое и прикладное значение. Расширение практики использования баз данных в сфере государственного управления свидетельствует о необходимости формирования и законодательного оформления соответствующего правового режима данного объекта.

Статья характеризуется высокой степенью новизны. В ней сформулированы и описаны концептуальные основы законопроекта в сфере правового регулирования баз данных, в рамках которого базу данных автор предлагает рассматривать как объект публичных правоотношений комплексного характера, а не как объект авторского права (составное произведение).

Сформулированные автором концептуальные основы совершенствования законодательства в области формирования и использования баз данных могут быть использованы в правотворческой деятельности органов государственной власти и местного самоуправления, направленной на повышение эффективности нормативно-правового регулирования в данной сфере общественных отношений, а также при формировании государственной информационной политики Российской Федерации.

Научная статья Корчемкиной О.А. «Концептуальные основы законопроекта в сфере правового регулирования баз данных» ранее не была опубликована, соответствует требованиям, предъявляемым к данному виду работ, и рекомендуется для публикации в открытой печати.

Научный руководитель - профессор Кузнецов Петр Уварович