Вопросы определения объекта прокурорского надзора в сфере противодействия экстремизму и терроризму

Уголовное и уголовно-процессуальное право

УДК 343.163 ББК 67.99

© 2015 г. Ф. Г. Шахкелдов, Э. М. Михайлов

ВОПРОСЫ ОПРЕДЕЛЕНИЯ ОБЪЕКТА ПРОКУРОРСКОГО НАДЗОРА В СФЕРЕ ПРОТИВОДЕЙСТВИЯ ЭКСТРЕМИЗМУ И ТЕРРОРИЗМУ

В статье раскрывается соотношение понятий объекта и предмета прокурорского надзора, определяются цели прокурорского надзора, направления деятельности прокуратуры. Авторы делают выводы о возможности определения двух групп объектов прокурорской деятельности в сфере противодействия экстремизму и терроризму.

Ключевые слова: объект, предмет, прокурорский надзор, прокуратура, противодействие, экстремизм, терроризм, целевая функция, компетенция.

QUESTIONS OF DEFINITION OF PUBLIC PROSECUTOR'S SUPERVISION OBJECT

IN THE SPHERE OF COUNTERACTION TO EXTREMISM AND TERRORISM

The article explores the relationship between the concepts of object and subject ofpublic prosecutions, sets the goals ofprosecutorial supervision, direction of activity of the Prosecutor's office. The author draws conclusions on possibility of determination of two species groups object prosecutorial activities in the field of counteractingextremism and terrorism.

Keywords: object, object, public prosecutor's supervision, prosecutors, combating extremism, terrorism, the objective function, competence.

Центральными понятиями в теории и практике прокурорского надзора как вида контролирующей деятельности в целом являются объект, предмет, цели и задачи, которые образуют фундамент любой науки и практики.

Прежде чем перейти непосредственно к конкретизации объекта в области прокурорского надзора за деятельностью органов исполнительной власти в сфере противодействия экстремизму и терроризму, необходимо дать общее определение этих категорий, т. е. безотносительно к проблеме антитеррористической и антиэкстремистской деятельности.

В Федеральном законе от 17 января 1992 г. «О прокуратуре Российской Федерации» содержится конкретное определение данного органа: «Прокуратура Российской Федерации - единая федеральная централизованная система органов, осуществляющих от имени Российской Федерации надзор за соблюдением Конституции Российской Федерации и исполнением законов, действующих на территории Российской Федерации» [2].

Прокурорский надзор имеет своей целью обеспечение верховенства закона, единства и укреп-

ления законности, защиту прав и свобод человека и гражданина, а также охраняемых законом интересов общества и государства.

В рамках реализации данной цели, если кратко изложить суть действующей редакции указанного закона, прокуратура Российской Федерации осуществляет:

- надзор за исполнением законов;

- надзор за соблюдением прав и свобод человека и гражданина;

- надзор за исполнением законов органами, осуществляющими оперативно-разыскную деятельность, дознание и предварительное следствие;

- надзор за исполнением законов судебными приставами;

- надзор за исполнением законов администрациями органов и учреждений, исполняющих наказание и применяющих назначаемые судом меры принудительного характера, администрациями мест содержания задержанных и заключенных под стражу;

- уголовное преследование в соответствии с полномочиями, установленными уголовно-про-

Юристг-Прлвов^дъ, 2015, № 4

цессуальным законодательством Российской Федерации;

- координацию деятельности правоохранительных органов по борьбе с преступностью;

- возбуждение дел об административных правонарушениях и проведение административного расследования в соответствии с полномочиями, установленными Кодексом Российской Федерации об административных правонарушениях и другими федеральными законами.

Исходя из перечисленных целевых функций прокуратуры можно утверждать, что наибольшее количество этих функций касается надзора за исполнением законов органами исполнительной власти как на федеральном уровне, так и на уровне субъектов Российской Федерации, а также органами местного самоуправления. Это указывает на необходимость детальных исследований проблем прокурорского надзора за данными органами в любых сферах правовой деятельности.

Другим направлением деятельности прокуратуры является надзор за исполнением законов органами дознания и предварительного следствия в уголовном и гражданском судопроизводстве. Представление об объекте прокурорского надзора ввиду того, что данная дефиниция не прописана законодательно (правовое определение получила только предметная область), имеет ряд недоработок, связанных с отсутствием четкости в его понимании. Некоторые исследователи, например В. В. Долежан, С. В. Борисов, рассматривают объект и предмет прокурорского надзора как тождественные понятия. Так, С. В. Борисов [6, с. 79, 80] ссылается на интерпретацию данных категорий в словаре С. И. Ожегова [7], в котором, по сути, не проводится четкого различия между ними. Мы же концентрируемся на подробном анализе предмета исследования, считая объект и предмет близкими с содержательной точки зрения категориями.

Противоположного мнения придерживается К. Ю. Винокуров [8, с. 38], выступая за однозначное различение объекта и предмета прокурорского надзора, с чем можно в полной мере согласиться. В общем смысле под объектом ученый понимает сферу, «на которую направлена познавательная, преобразующая или иная деятельность субъекта, а в нашем случае - прокуратуры. Иными словами, объект - это предмет или явление, на которые направлена какая-либо деятельность» [8, с. 38]. Таким образом, приведенная позиция позволяет определить объект прокурорского надзора как сферу правовых отношений, которые возникают в процессе деятельности

уполномоченных органов, направленной на защиту законности.

Кроме того, в некоторых исследованиях акцентируется особое внимание на необходимости различения объекта прокурорского надзора как научной дисциплины и вида практической деятельности, что, с нашей точки зрения, является очевидным и неоспоримым фактом. Объектом прокурорского надзора как дисциплины служит совокупность знаний об организации и содержании прокуратуры в качестве структуры и прокурорского надзора в качестве вида государственной (институциональной) деятельности, осуществляемой от имени Российской Федерации. Для целей настоящей статьи необходимо четко определить объект прокурорского надзора как вида правовой практики.

Примем за рабочее следующее определение: объект - то, на что направлена деятельность, внимание. В данном ракурсе в практике прокурорского надзора в качестве объекта деятельности необходимо выделять две сферы: закон как совокупность правовых актов Российской Федерации, за исполнением которых осуществляется надзор, и органы, которые являются исполнителями закона и находятся под наблюдением и контролем прокуратуры (поднадзорные органы).

По нашему мнению, центральным в определении объекта прокурорского надзора должно стать понятие «законность». Как указывают Д. Т. Таги-рова и В. Г. Сулейманов: «Понятие прокурорского надзора тесно связано с понятием законности. Сущность законности заключается в исполнении и соблюдении законодательства всеми органами государства, должностными и иными лицами» [9, с. 114]. В практике прокурорского надзора деятельность прокуратуры направлена именно на защиту законности. В этом плане мы не согласны с позицией Т. В. Мокиной [10, с. 10-13], которая законность считает предметом прокурорского надзора. Мы исходим из представления о том, что понятие «предмет» интерпретируется как стороны и свойства объекта, часть объекта, определенный его аспект. Соответственно применительно к нашему исследованию цель прокурорского надзора - обеспечение законности деятельности органов исполнительной власти, подразумевающей различные направления, но отнюдь не являющейся одним из ее аспектов.

Исходя из данных рассуждений объект прокурорского надзора за деятельностью органов исполнительной власти целесообразно разделить на две категории: целевой и видовой.

Целевой объект прокурорского надзора - обеспечение законности деятельности органов исполнительной власти, видовой - органы, за деятельностью которых осуществляется надзор (объек-

ты надзора). Согласно уже упомянутому Федеральному закону «О прокуратуре Российской Федерации» в качестве объектов надзора выступают «федеральные министерства, государственные комитеты, службы и иные федеральные органы исполнительной власти, представительные (законодательные) и исполнительные органы государственной власти субъектов Российской Федерации, органы местного самоуправления, органы военного управления, органы контроля, их должностные лица, субъекты осуществления общественного контроля за обеспечением прав человека в местах принудительного содержания и содействия лицам, находящимся в местах принудительного содержания, а также органы управления и руководители коммерческих и некоммерческих организаций» [2].

Переходя в плоскость конкретизации понятия объекта исследуемой нами сферы правовой деятельности, необходимо подчеркнуть, что рассмотрение данной дефиниции невозможно без определения компетенций органов исполнительной власти в сфере антитеррористической и антиэкстремистской деятельности, которые определены в правовом поле и законность исполнения которых является объектом надзора.

Таким образом, целевым объектом прокурорского надзора за деятельностью органов исполнительной власти (видовых объектов) в сфере противодействия экстремизму и терроризму выступает обеспечение законности деятельности данных органов по принятию подзаконных правовых актов и реализующих в пределах своей компетенции законодательные инициативы Президента и Правительства, относящиеся к исследуемой сфере.

Компетенции федеральных органов исполнительной власти в сфере противодействия терроризму четко определены в соответствующем постановлении Правительства Российской Федерации от 04.05.2008 № 333 (в ред. от 06.06.2013) «О компетенции федеральных органов исполнительной власти, руководство деятельностью которых осуществляет Правительство Российской Федерации, в области противодействия терроризму» [11]. Так, согласно данному постановлению «Министерство образования и науки Российской Федерации разрабатывает и обеспечивает реализацию комплекса мер, предусматривающего организацию в сфере образования и науки эффективного противодействия терроризму, пропаганде его идей, распространению материалов или информации, призывающих к осуществлению террористической деятельности либо обосновывающих или оправдывающих необходимость осуществления такой деятельности. Министерство регионального развития Российской Федерации

осуществляет разработку и реализацию комплекса мер, направленных на совершенствование государственной региональной и национальной политики, в целях устранения предпосылок социально-экономических и межнациональных конфликтов, в том числе способствующих совершению террористических актов и формированию социальной базы терроризма. Кроме того, в постановлении определены компетенции таких институтов, как: Федеральная служба по ветеринарному и фитосанитарному надзору - осуществляет надзор за физической защитой источников особо опасных организмов (научно-исследовательские и диагностические ветеринарные лаборатории, скотомогильники, места эндемической циркуляции); Федеральная служба по гидрометеорологии и мониторингу окружающей среды; Федеральная служба по экологическому, технологическому и атомному надзору; Федеральное агентство воздушного транспорта; Федеральное космическое агентство совместно с заинтересованными федеральными органами исполнительной власти, органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации и органами местного самоуправления; Федеральное агентство геодезии и картографии - организует проведение геодезических, картографических, топографических и гидрографических работ в целях обеспечения противодействия терроризму; Министерство здравоохранения и социального развития Российской Федерации [11]. К сожалению, столь четкие установки отсутствуют применительно к антиэкстремистскому законодательству, на что необходимо обратить пристальное внимание.

Помимо вышеотмеченного, правовой основой, источником системы взаимодействия прокуратуры с поднадзорными органами исполнительной власти в системе противодействия экстремизму (т. е. собственно надзорной деятельности) являются п. 1 ст. 21, п. 2 ст. 26 Федерального закона «О прокуратуре Российской Федерации», Указ Президента Российской Федерации от 09.03.2004 № 314 (в ред. от 22.06.2010) «О системе и структуре федеральных органов исполнительной власти» [12], Указ Президента РФ от 21.05.2012 № 636 (в ред. от 01.11.2013) «О структуре федеральных органов исполнительной власти» [13].

Таким образом, анализ системы источников, закрепляющих объекты прокурорского надзора за соблюдением органами исполнительной власти законодательства о противодействии экстремизму и терроризму, а также правоприменительной практики позволяет выделить следующие объекты прокурорского надзора:

1) федеральные министерства, федеральные службы и федеральные агентства, в том числе

Юристъ-Правов^дъ, 2015, № 4

МВД России, Минюст России; ФМС России, Рос-комнадзор, Рособрнадзор и другие объекты прокурорского надзора по вопросам, относящимся к сфере регулирования, контроля и надзора в системе противодействия экстремизму;

2) территориальные и региональные государственные органы контроля, надзора и правоприменения в установленной сфере деятельности, действующие от имени федеральных министерств во всех субъектах Российской Федерации;

3) органы законодательной и исполнительной власти субъектов Российской Федерации и их структурные подразделения по видам деятельности;

4) органы местного самоуправления;

5) религиозные, общественные и иные объединения;

6) иные коммерческие и некоммерческие (общественные, религиозные и другие) организации, осуществляющие в сфере своей деятельности функции по противодействию экстремистской деятельности.

В логике рассуждений об объекте нельзя обойти вниманием краткую формулировку нарушений законности антиэкстремистской и антитеррористической деятельности органов исполнительной власти, что непосредственно служит поводом для прокурорского реагирования. Это - нарушение процедуры подготовки и принятия правового акта, относящегося к области противодействия экстремизму и терроризму; несоответствие содержания акта компетенциям и полномочиям органа, его принявшего; неверное толкование понятий и терминов, определяемых федеральными законами «О противодействии терроризму» [4], «О противодействии экстремистской деятельности» [3] и Концепцией противодействия терроризму в Российской Федерации [5]; несоответствие содержания нормативного акта Конституции Российской Федерации [1], законам или другим правовым актам высшей юридической силы; превышение допускаемой степени самостоятельности конкретизирующих и дополнительных норм; ненадлежащее исполнение органами исполнительной власти антиэкстремистского и антитеррористического законодательства; нарушения прав человека и гражданина при реализации своих полномочий в области противодействия экстремизму и терроризму.

Таким образом, верное определение объекта правоотношений является одним из базовых действий, направленных на их легитимизацию.

Литература

1. Конституция Российской Федерации (принята всенародным голосованием 12.12.1993 с уче-

том поправок, внесенных законами Российской Федерации о поправках к Конституции Российской Федерации от 30.12.2008 № 6-ФКЗ, от 30.12.2008 № 7-ФКЗ, от 05.02.2014 № 2-ФКЗ) // Собрание законодательства Российской Федерации. 2014. № 9. Ст. 851.

2. Федеральный закон от 17.01.1992 № 2202-1 (в ред. от 02.04.2014) «О прокуратуре Российской Федерации» // Собрание законодательства Российской Федерации. 1995. № 47. Ст. 4472; Собрание законодательства Российской Федерации. 2014. № 6. Ст. 558.

3. Федеральный закон от 25.07.2002 № 114-ФЗ (в ред. от 02.07.2013) «О противодействии экстремистской деятельности» // Собрание законодательства Российской Федерации. 2002. № 30. Ст. 3031; Собрание законодательства Российской Федерации. 2013. № 27. Ст. 3477.

4. Федеральный закон от 06.03.2006 № 35-ФЗ (в ред. от 02.11.2013) «О противодействии терроризму» // Собрание законодательства Российской Федерации. 2006. № 11. Ст. 1146; Собрание законодательства Российской Федерации. 2013. № 44. Ст. 5641.

5. Концепция противодействия терроризму в Российской Федерации (утв. Президентом Российской Федерации 05.10.2009) // Российская газета. 2009. 20 ноября.

6. Борисов С. В. Прокурорский надзор за исполнением законов о противодействии экстремистской деятельности: дис. ... канд. юрид. наук. М., 2011.

7. Ожегов С. И. Словарь русского языка / под ред. Н. Ю. Шведовой. М., 1989.

8. Винокуров К. Ю. Прокурорский надзор за исполнением законов органами административной юрисдикции: дис. ... канд. юрид. наук, М., 2005.

9. Тагирова Д. Т., Сулейманов В. Г. Прокурорский надзор в Российской Федерации // Законность и правопорядок в современном обществе. 2011. № 7.

10. Мокина Т. В. Прокурорский надзор за законностью нормативных правовых актов органов государственной власти Российской Федерации и субъектов РФ // Юридический вестник Кубанского государственного университета 2013. № 2.

11. Собрание законодательства Российской Федерации. 2008. № 19. Ст. 2172; Собрание законодательства Российской Федерации. 2013. № 24. Ст. 3000.

12. Собрание законодательства Российской Федерации. 2004. № 11. Ст. 945; Собрание законодательства Российской Федерации. 2010. № 26. Ст. 3331.

13. Собрание законодательства Российской Федерации. 2012. № 22. Ст. 2754; Собрание законодательства Российской Федерации. 2013. № 44. Ст. 5729.