Дальний Восток России как актор трансграничного сотрудничества

Вестник Челябинского государственного университета. 2012. № 12 (266).

Политические науки. Востоковедение. Вып. 12. С. 60-65.

А. А. Зыков

ДАЛЬНИЙ ВОСТОК РОССИИ КАК АКТОР ТРАНСГРАНИЧНОГО СОТРУДНИЧЕСТВА

В статье рассмотрены перспективы формирования трансграничной региональной системы Северо-Восточная Азия. Анализируются проблемы отечественной практики трансграничного и приграничного сотрудничества в контексте последних тенденций глобальной политики. Особое внимание уделено уровню автономии субнациональных акторов в процессе интеграции Дальнего Востока в Северо-Восточную Азию и перспективам построения эффективной региональной стратегии восточных регионов России.

Ключевые слова: трансграничное сотрудничество, субнациональные акторы, интеграция, Дальний Восток, Северо-Восточная Азия.

С распадом советской политико-экономической системы Россия стремительно переосмысливала стратегию развития страны и ее отношения с другими народами. Разрушение хозяйственных связей и ослабление политического контроля Москвы над регионами привело к тому, что приграничные субъекты РФ стали получать импульсы экономического и культурного развития от соседних государств. Возникли благоприятные условия для развития нового для России формата взаимодействия -трансграничное сотрудничество, которое предполагает участие разновеликих политических акторов в международном диалоге и интеграционных процессах.

Новые процессы требуют научного переосмысления. Изучение внешнеполитической и внешнеэкономической деятельности Дальнего Востока научным сообществом началось с момента обретения регионами полномочий в сфере налаживания международных контактов (т. е. в 1990-х годах). Наиболее активно в этом направлении работают такие авторитетные исследователи, как Л. Н. Гарусова1.

В. В. Горчаков2, Е. И. Деваева3, Л. В. Забров-ская4, П. А. Минакир5, В. Л. Ларин6, они провели глубокий анализ активизации двусторонних отношений России с соседними странами на региональном уровне. Несмотря на некоторые опасения и одновременно завышенные ожидания в целом, опыт международной деятельности дальневосточных регионов на рубеже XX-XXI веков оценивается положительно.

В 2000-е в работах дальневосточных ученных стал чаще употребляться термин «трансграничный» в отношении региона, территории, взаимодействия или сотрудничества. Под трансграничным взаимодействием понимают

локальные геополитические отношения соседствующих государств. К числу сторонников данного подхода можно отнести В. А. Бурлакова7, А. Б. Волынчука8, И. Д. Саначева9 и М. Ю. Шинковского10, которые адаптировали геополитическую методологию для анализа реакции российских приграничных регионов на глобальные процессы. С. К. Песцов11. С. В. Севастьянов12, А. Л. Лукин13 рассматривают трансграничное сотрудничество как важный инструмент расширения и углубления интеграции в Азиатско-Тихоокеанском регионе.

Основной целью данной статьи является анализ направлений и возможностей продвижения региональных интересов дальневосточных субъектов РФ в системе трансграничного сотрудничества Северо-Восточной Азии.

Региональные администрации государств Северо-Восточной Азии, встречая эпоху глобализации и регионализации, прилагали настойчивые усилия по развитию своих территорий с помощью трансграничного сотрудничества. Согласно некоторым экспертным оценкам многосторонних связей в СВА, наиболее весомый вклад в их институционализацию внесли префектуры западного побережья Японии. Например, Хоккайдо играет активную роль в построении более масштабной региональной организации - Северного форума, в состав которого входят Хоккайдо, Сахалин, Аляска, канадская провинция Альберта и ряд других северных областей. Особую интенсивность приобрели всесторонние контакты между губернаторством Хокайдо (Япония) и Сахалинской областью (РФ). С середины 1990-х годов произошло упрочнение и институционализация трансграничных связей между муниципальными властями префектурного уровня, примером

чему стало соглашение между Хоккайдо и Сахалином, согласно которому с 1996 года проводятся ежегодные двусторонние встречи двух губернаторов14.

А в начале 90-х годов несколько администраций, в первую очередь, префектур Ниигата, Тоттори, Тояма (Япония), провинций Цзин-линь, Хейлуйнцзян (КНР), Канвон, Северный Кёнсан, Южный Кёнсан (Республика Корея), Приморского и Хабаровского краев (РФ) сформировали ведущую группу по развитию сотрудничества в СВА, сердцевиной которого было развитие взаимосвязей в зоне Японского моря. В дальнейшем к ней присоединились и другие участники. В середине 90-х с новой инициативой одновременно выступили еще две префектуры западного побережья (Сима-нэ и Тоттори) и, во многом на конкурентной основе, приступили к формированию многосторонних институтов сотрудничества в СВА на уровне субнациональных администраций. В 1993 году в префектуре Симанэ прошло первое ежегодное Совещание глав администраций стран СВА, представлявших Японию, Россию, КНР и РК. Среди ее основателей были: префектуры Симанэ, Хёго (Япония), Хабаровский край (РФ), провинция Северный Кёсан (Южная Корея) и др. В 1994 году в префектуре Тоттори представители этих же четырех стран провели первое ежегодное Совещание глав региональных администраций по развитию сотрудничества в бассейне Японского моря. Ее основателями, помимо Тоттори, стали провинции Цзилинь (КНР), Кавгон (Р.Корея) и Приморский край (РФ), позднее к ним присоединился Центральный Аймак (Монголия).

Главной целью организации было развитие научных, культурных и экономических связей. Основная направленность деятельности Саммита по международным связям и сотрудничеству региональных администраций стран Северо-Восточной Азии - формирование в бассейне Японского моря общего международного коммуникативного пространства, углубление взаимопонимания, создание соответствующей инфраструктуры развития людских ресурсов. Проводимые в рамках Саммита мероприятия направлены на выработку единой региональной политики в области экономики, охраны окружающей среды, транспорта, туризма, культуры, детских и молодежных обменов15.

Данные мероприятия стали первыми шагами на пути к институционализации регионального трансграничного сотрудничества как

новой формы интеграции в условиях общей (поверхностной) гуманизации постбиполяр-ных международных отношений. В 1996 году на очередном ежегодном Совещании в г. Кён-джу (Северный Кёсан, РК) была создана Ассоциация субнациональных (региональных) администраций стран СВА (The Association of Regional Administrations of the States of the North East Asia - ARASNEA). По оценке участника этого процесса, формирование Ассоциации стало важным событием в истории СВА, обеспечив поддержку межгосударственного диалога систематическими контактами регионального уровня в многостороннем формате16.

В последующие годы ассоциация продолжила проведение совещаний по актуальным проблемам развития СВА. Так, в сентябре 2008 года во Владивостоке прошло уже 13-е ежегодное совещание, основной темой которого стало развитие транспортно-логистических схем в регионе. В июле 2009 основная тема 14-го Саммита была посвящена экономической ситуации в Северо-Восточной Азии и выработка совместных мер по противодействию финансовому кризису.

В рамках данного формата получают вторую жизнь и возможности для развития различные интеграционные проекты региона. Например, «Туманганская инициатива» - глобальный межрегиональный проект, работа над которым длится с июля 1991 года. По мнению представителя Южной Кореи на 13-м Саммите глав региональных администраций СВА, каждый регион обладает географическими и экологическими особенностями, и невозможно разработать единую модель сотрудничества. Конечной целью должно стать строительство приграничной зоны свободной торговли «Ту-манган»17. 15-й саммит 2010 года был полностью посвящен экономическому сотрудничеству регионов стран Северо-Восточной Азии в рамках Расширенной Туманганской Инициативы (РТИ).

Проект Туманган является для Китая важной платформой для совместного развития с регионами стран СВА и стимулирования реализации стратегии возрождения старых промышленных баз Северо-Востока Китая. Общеизвестно, что начиная с 2003 года правительство КНР реализует стратегию возрождения старых промышленных баз Северо-Востока Китая. Провинцией Цзилинь были официально разработаны «Предложения по продвижению реализации стратегии развития и освоения» и

«Предложения по стимулирования освоения района реки Туманган»18. Данный проект получил большую поддержку со стороны китайского правительства.

Ничего из первоначальных проектов пока не было реализовано, свободная экономическая зона «Туманган» не сформирована, и экономически три региона России, КНР и КНДР развиваются обособленно друг от друга. В настоящее время, несмотря на наличие масштабного проекта развития свободной экономической зоны, реализуется только проект международного транспортного коридора, соединяющего территорию Монголии, КНР и России, окончанием которого должен стать крупный порт пропускной способностью 100 млн. т. грузов в год на побережье Японского моря. Туманган-ский транспортный коридор начинается в Восточно-Гобийском аймаке Монголии, пересекает Автономный район Внутренняя Монголия (КНР), провинцию Цзилинь и выходит к побережью Японского моря в самой южной части Приморского края, в долине реки Туманной19.

Долгое время считалось, что проект Туман-ган фактически приостановлен. Реализованы и реализовывались только отдельные транспортные проекты, которые имеют значение для развития региональной экономики Приморского края РФ и провинции Цзилинь КНР. Фактически руководство Приморского края создало на основе Туманганского проекта частный проект создания МТК «Приморье-1» и «Приморье-2» в надежде организовать транзитный грузопоток из Монголии и КНР в крупные порты Приморья - Владивосток и Находку20. Сегодня в свете предстоящих мероприятий 2012 года, приуроченных к саммиту АТЭС, этот проект все чаще о себе напоминает.

Также важное политическое значение проявляется у российского железнодорожного комплекса в осуществлении геостратегических проектов, направленных на формирование трансграничной системы транспортных сетей, осей и коридоров. Базовым маршрутом широтного евроазиатского геополитического и геоэкономиче-ского продвижения России следует признать системообразующую Транссибирскую магистраль (именно она должна сыграть главную роль в обеспечении широтных транспортных связей России), поскольку является одной из самых мощных в мире транспортных артерий, которая связывает Северо-Восточную Азию и Европу.

С этой же целью идет работа над национальной программой «Транзитная Монголия»,

реализация которой позволит активизировать грузоперевозки между Россией, Монголией и КНР, а также проложить самый короткий путь из Владивостока через Дорнод, Улан-Батор. Казахстан в Европу17. Участие российских специалистов в развитии Улан-Баторской железнодорожной сети расценивается некоторым экспертами как начальный этап намерений по освоению месторождений Монголии. Так, в основе этого масштабного проекта лежит создание российско-монгольского совместного предприятия с 50%-ным участием РЖД. Это предприятие, по схеме РЖД, будет заниматься не только строительством и улучшением железнодорожной инфраструктуры и мобилизацией необходимых для этого финансов, но также будет иметь право заниматься добычей и эксплуатацией месторождений полезных ископаемых в Монголии21.

На протяжении нескольких лет произошел определенный сдвиг в реализации таких совместных инвестиционных проектов, как открытие морских - сухопутных линий «Хуньчунь -Хасан» (КНР - Россия) и «Хуньчунь - Раджин» (КНР - КНДР), строительство железной дороги Китай - Монголия, создание в поселке Кра-скино Приморского края российско-китайской базы по хранению и переработке древесины22. Реализация подобных проектов создает благоприятные условия для развития пограничной инфраструктуры международных транзитных перевозок, а также торговых, инвестиционных и туристических связей между регионами стран СВА, что, собственно, и составляет обыденный уровень трансграничных отношений.

Неразвитость транспортной инфраструктуры российского Дальнего Востока сдерживает интерес потенциальных инвесторов. Поэтому особое значение приобретают проекты, направленные на развитие всех видов транспортной инфраструктуры, и в первую очередь, такой как строительство трубопровода «Восточная Сибирь - Тихий океан». По масштабам и значению такие проекты являются стратегическими и государственными. Они имеют государственную правовую и финансово-экономическую поддержку, в них участвуют крупные кампании нерегионального масштаба, которые действуют в рамках межгосударственных договоренностей. Результаты же таких проектов могут изменить всю ситуацию в Азиатско-Тихоокеанском регионе.

Энергетическая инфраструктура (нефте-га-зопровод и энергетические сети) должна охва-

тить большую часть СВА. На сегодняшний день разрабатывается концепция энергетической сети с участием России, Республики Корея, КНДР, КНР и Монголии. России необходимы новые потребители из числа приграничных государств, чтобы поддерживать рентабельный уровень выработки электроэнергии23. В целом, по мере расширения областей сотрудничества, можно ожидать и общего развития региона. Сотрудничество в области энергетики, начавшись с сотрудничества между государствами и государственными предприятиями, постепенно распространится и на другие области и вовлечет частные предприятия, города, исследовательские и образовательные организации, что, в свою очередь, заложит основы для усиления взаимного сотрудничества между стра-нами-участницами24.

Для Дальнего Востока России наиболее предпочтительным является вариант поэтапного встраивания в интеграционные процессы в СВА, ориентированного первоначально на интеграцию в рамках «большой тройки» (Китай, Япония, Республика Корея). Включение Дальнего Востока России в интеграционное сотрудничество в рамках «большой тройки» может и должно базироваться на ресурсных и инфраструктурных возможностях региона, а также формировании на российской территории таких особых условий хозяйствования, которые позволили бы ему эффективно адаптироваться к интеграционным процессам в СВА. В частности, в рамках концепции «специальной таможенной территории», предусмотренной уставом ВТО. Однако перспективы реализации последнего будут зависеть о того, каков будет статус России в формирующейся интеграционной группировке и, соответственно, потенциальный выигрыш страны от участия в экономической интеграции25.

Здесь следует оговориться, что, несмотря на наметившийся прогресс в деле формирования многосторонних институтов в системе международных отношений СВА, негосударственные образования играют минимальную роль. По мнению некоторых экспертов, в частности А. Л. Лукина, у государств в регионе, по сути, нет конкурентов. СВА в своем нынешнем виде - это международная система государств классического вестфальского типа. Решающую роль Москвы, Пекина, Вашингтона и Токио в формировании будущего дальневосточных территорий сегодня никто не оспаривает.

Профессор В. Л. Ларин отмечает, что региональные лидеры и деловые структуры не обладают достаточными политическими и финансово-экономическими ресурсами для воздействия на выработку азиатской политики России. На формирование политики центра в большей степени влияют интересы ведущих отраслей региона (нефтегазовой, рыбной, лесной, горнодобывающей, чьи штаб-квартиры находятся в столице), заинтересованных в эксплуатации ресурсов Дальнего Востока и продаже их в страны АТР, а также весьма специфичные интересы российских силовых структур. Российская модель присутствия в Восточной Азии и освоения дальневосточных владений складывалась и развивалась под влиянием преимущественно внешнеполитических факторов и посылок, а интересы самих этих территорий всегда играли подчиненную роль. Население всегда виделось из Москвы не более как орудие, инструмент, средство удержания этого рубежа26.

Это очевидно не только российским экспертам, но и нашим партнерам по трансграничному сотрудничеству. Так, губернатор провинции Конгвандо Республики Корея Цой Мун Сун на 16-ом саммите отметил необходимость усиления взаимодействия между местными и центральными правительствами с целью стимулирования экономического развития в СВА. По его мнению, для сотрудничества между странами СВА необходимо не только активное участие местных правительств, но и поддержка со стороны центральных правительств этих стран27.

Основной силой развития трансграничного сотрудничества являются центральные правительства. Без поддержки Федерального центра дальневосточные субъекты РФ не в состоянии добиться качественного прорыва в развитии торгово-экономических связей со странами СВА. В то же время в 2000-е годы, приняв импульс от политического руководства РФ, направленный на значительное повышение уровня сотрудничества с соседними странами, администрации дальневосточных субъектов РФ сфокусировали усилия в нужном направлении, что быстро дало желаемый эффект, то есть местные администрации доказали свою способность выполнять в отношении Федерального центра дополняющую функцию при решении задач развития международного сотруд-ничества28. Иными словами, дальневосточные регионы потенциально способны выступать в качестве акторов международных процессов,

не выходя за рамки внешней политики федерального центра.

Современное состояние международных связей субнациональных регионов по ряду причин ограничивает развитие взаимовыгодной интеграции в Северо-Восточной Азии, но это совершенно не означает отсутствие каких-либо перспектив регионального трансграничного сотрудничества в этой части мира. За двадцать последних лет был получен колоссальный опыт бесконфликтного взаимодействия через общее пограничное пространство. Главное, чтобы дальнейшее совершенствование трансграничного сотрудничества осуществлялось исходя из насущных потребностей России, учитывались непростые социально-экономические и политические условия регионального развития.

Примечания

1 См.: Гарусова, Л. Н. Россия и США : тихоокеанское взаимодействие на рубеже веков (19912003 гг.). Владивосток : ВГУЭС, 2005. 272 с.

2 См.: Горчаков, В. В. Китай в поисках новой стратегии приграничного сотрудничества // Россия - Китай XXI век. 2007. С. 16-19; Горчаков, В. В. Стратегия развития приграничных отношений России : взгляд из региона // Таможенная политика на Дальнем Востоке. 2007. № 3. С. 21-29.

3 См.: Деваева, Е. И. Внешнеэкономический фактор развития Дальнего Востока России // Пространственная экономика. 2008. № 2. С. 46-59.

4 См.: Забровская, Л. В. Корейская НародноДемократическая Республика в эпоху глобализации : от затворничества к открытости : монография. Владивосток : Изд-во ТЦСР, 2006. 168 с.

5 См.: Минакир, П. А. Российский Дальний Восток и Забайкалье : программа международного экономического сотрудничества // Проблемы Дальнего Востока. 2002. № 1. С. 79-91; Минакир, П. А. Тихоокеанская Россия : вызовы и возможности экономической кооперации // Пространств. экономика. 2005. № 4. С. 5-20.

6 См.: Ларин, В. Л. Российско-китайские отношения в региональных измерениях (80-е годы XX века-начало XXI в.). М. : Восток-Запад, 2005. 390 с.

7 См.: Бурлаков, В. А. Проект «Туманган» и игра геополитических интересов в СевероВосточной Азии в 90-е годы XX века : моно-

графия. Владивосток : ВГУЭС, 2007. 224 с.

8 См.: Волынчук, А. Б. Дальний Восток России - геополитическая экспертиза трансграничного взаимодействия // Полит. наука. 2010. № 3. С. 44-60; Волынчук, А. Б. Трансграничный регион : теоретические основы исследования // Гуманитар. исслед. в Восточ. Сибири и на Дальн. Востоке. 2009. № 4. С. 49-55.

9 См.: Саначев, И. Д. Северо-Восточный Китай и российский Дальний Восток : «глобальные» последствия региональной интеграции / И. Д. Саначев, С. О. Голодкина // Китай в мировой политике. М. : МГИМО; РОССПЭН, 2001. 528 с.

10 См.: Шинковский, М. Ю. Трансграничное сотрудничество как рычаг развития Российского Дальнего Востока // Полит. исслед. 2004. № 5. С. 62-70; Шинковский, М. Ю. Современные глобальные и региональные процессы : проблема реализации // Гуманитар. исслед. в Восточ. Сибири и на Дальн. Востоке. 2009. № 4. С. 5-15; Зыков, А. А. Россия в системе трансграничного сотрудничества АТР : поиск пути / А. А. Зыков, М. Ю. Шинковский // Россия и современ. мир. 2009. № 4. С. 98-110.

11 См.: Песцов, С. К. Регионализм и система международных отношений // Вестн. Дальне-вост. отд-ния РАН. 2005. № 2. С. 65-70.

12 См.: Севастьянов, С. В. Неправительственные участники сотрудничества Восточной Азии : вклад в развитие регионализации и региональной идентичности. Владивосток : ВГУЭС, 2009. 212 с.; Севастьянов, С. В. Расширение повестки сотрудничества как возможный путь к повышению роли АТЭС в регионе // Гуманитар. исслед. в Восточ. Сибири и на Дальн. Востоке. 2009. № 4. С. 56-62.

13 См.: Лукин, А. Л. Интеграционные процессы и институты в Азиатско-Тихоокеанском регионе. Политика. Экономика. Безопасность. [гл. 10 - в соавт. с В. Н. Антоновым]. Владивосток : ДВГУ, 2009. 246 с.

14 См.: Хук, Г. Правительство Японии и региональные акторы Хоккайдо : роль в развитии связей между Японией и Россией // Япония в Азиатско-Тихоокеанском регионе : политические, экономические и социально-культурные аспекты / Ассоц. японоведов. М. : Восточ. лит., 2009. С. 51.

15 См.: Сергей Дарькин прибыл в Улан-Батор (Монголия) // Восток Медиа. ИКЬ : http://www. rg.ru/2008/09/23/reg-primorie/sammit.html.

16 См.: Севастьянов, С. В. Неправительственные участники... С. 110.

17 См.: Дробышева, И. Саммит открытых дверей : региональные связи укрепляют сотрудничество между странами // Рос. газ. (Приморский край). 23.09.2008. № 4756.

18 См.: Бурлаков, В. А. Указ. соч. 224 с.

19 См.: Верхотуров, Д. Н. Туманганский проект : нынешнее состояние и перспективы // Россия и Корея : проблемы улучшения отношений России и государств Корейского полуострова : докл. науч. конф. корееведов. Москва, 29 ноября 2007 г. / Ин-т Дальнего Востока РАН. М. : Русская панорама, 2008. С. 64.

20 См.: Верхотуров, Д. Н. Указ. соч. С. 68.

21 См.: Освоение монгольских месторождений готовят к постановке на новые рельсы // Информ. агентство «Федерал пресс». URL : http: //www.fedpress.ru/federal/econom/train/ id_139777.html.

22 См.: Перед саммитом АТЭС. Чэн Вэйгэнь «Важная платформа для совместного развития» // Парламент. газ. на Дальн. Востоке. 24.07.2009. № 255.

23 См.: Стеклов, М. М. Энергетические проекты в треугольнике РФ-РК-КНДР // Корейский полуостров и вызовы глобализации : докл. X

науч. конф. корееведов России и стран СНГ. Москва, 29-30 марта 2006 г. / Ин-т Дальнего Востока РАН. М., 2006. С. 144-152, С. 145.

24 См.: Ким Чжи Ен. Энергетическая политика России во взаимодействии со странами Северо-Восточной Азии в современных условиях : автореф. дис. . канд. полит. наук. М., 2008.

25 с. С. 23.

25 См.: Деваева, Е. И. Внешнеэкономический фактор развития Дальнего Востока России // Пространств. экономика. 2008. № 2. С. 46-59.

С. 58.

26 См.: Ларин, В. Л. Российское восточное по-граничье : последний форпост Европы или плацдарм азиатской экспансии // Рос. эксперт. обозрение. 2006. № 4. ИКЬ : http://protown.ru/ т6эгтайоп/агис^/3332.Йт1

27 См.: Страны Северо-Восточной Азии прилагают усилия для совершенствования механизма межправительственного сотрудничества в регионе. ИКЬ : http://russia.news.cn/ есопотю/2011-09/12/с_131134095.Мт1.

28 См.: Севастьянов С. В. Неправительственные участники. С. 116.