Гарантии прав коренных малочисленных народов РФ и проблема защиты природных ресурсов

УДК 349.6 Писарев Георгий Анатольевич

кандидат юридических наук,

директор юридической фирмы «Асессор»

ГАРАНТИИ ПРАВ КОРЕННЫХ МАЛОЧИСЛЕННЫХ НАРОДОВ РФ И ПРОБЛЕМА ЗАЩИТЫ ПРИРОДНЫХ РЕСУРСОВ

Pisarev Georgy Anatolyevich PhD in Law,

Director of Legal Firm "ASSESSOR"

GUARANTEES OF RIGHTS OF INDIGENOUS SMALL ETHNIC COMMUNITIES OF THE RUSSIAN FEDERATION AND THE PROBLEM OF NATURAL RESOURCES PROTECTION

Аннотация:

В статье рассматривается содержание права коренных малочисленных народов на традиционное пользование земельными участками и иными природными ресурсами. Сделан вывод о необходимости усиления обязанностей по сохранению используемых природных ресурсов. Рассмотрена потребность применения комплексного подхода к вопросу сохранения прав коренных народов и социально-экономического развития территорий Севера, Сибири и Дальнего Востока.

Ключевые слова:

коренные малочисленные народы, исконная среда обитания, традиционный образ жизни, традиционное землепользование, природные ресурсы.

Summary:

The article discusses the content of the rights of indigenous small ethnic communities to traditional use of land and other natural resources. It is concluded that it is necessary to reinforce responsibilities for the conservation of natural resources used. The author considers the need for a comprehensive approach to the preservation of the rights of indigenous peoples and the socio-economic development of the territories of the North, Siberia and the Far East of Russia.

Keywords:

indigenous small ethnic communities, aboriginal habitat, traditional lifestyle, traditional land use, natural resources.

В июле текущего года были внесены изменения в ст. 7 Федерального закона «О гарантиях прав коренных малочисленных народов Российской Федерации» [1]. Изменения закрепили дополнительное полномочие органов местного самоуправления по защите исконной среды обитания, традиционного образа жизни, хозяйствования и промыслов малочисленных народов. Предусмотрено право создавать при главах муниципальных образований специальные советы представителей для решения обозначенных выше вопросов. Советы являются общественным органом. Предполагается, что предоставление подобных полномочий именно муниципальным органам будет способствовать более продуктивному и эффективному решению насущных вопросов жизнедеятельности и хозяйствования общин коренных малочисленных народов.

Однако подобные полномочия в области защиты исконной среды обитания и традиционного образа жизни данных народов предоставлялись муниципальным образованиям и ранее на основании специальных федеральных конституционных законов [2; 3].

Несмотря на кажущуюся незначительность представленных изменений, сам факт их принятия определяет признание государством значимости проблем сохранения традиционного образа жизни малочисленных народов РФ. Однако такое признание не может рассматриваться вне исследования всех сторон жизнедеятельности коренных малочисленных народов как особой социальной группы.

Под коренными малочисленными народами РФ признаются народы, проживающие на территориях традиционного расселения своих предков, сохраняющие традиционные образ жизни, хозяйствование и промыслы, насчитывающие в РФ менее 50 тыс. человек и осознающие себя самостоятельными этническими общностями [4]. Данные социальные группы обладают специфическими особенностями, определяющимися не только отношением к тому или иному этносу, но и проживанием на определенной географической территории, обладающей индивидуальными (исключительными) признаками (наличием определенных природных ресурсов, объектов животного мира, памятников природы и пр.). В большинстве случаев природное богатство этих территорий связано с труднодоступностью, сложными климатическими условиями и, что самое главное, хрупкостью существующего экобаланса, его крайней незащищенностью перед угрозой промышленных разработок природных богатств.

Как уже было отмечено, законодательно Россия ориентирована на сохранение традиционного уклада жизни тех социальных групп, которые отнесены к коренным малочисленным народам. При этом весь специфический уклад жизни этих народов напрямую связывается с доступом

ТЕОРИЯ И ПРАКТИКА ОБЩЕСТВЕННОГО РАЗВИТИЯ

к природным ресурсам [5, с. 76]. Без этой связи - «коренной народ - сохранение традиционного образа жизни - доступ к природным ресурсам» - законодательное регулирование данной сферы практически не имеет значения.

Особый правовой режим в отношении традиционного образа жизни коренных малочисленных народов определяется через доступ к основным природным ресурсам. Водный кодекс РФ в ст. 54 определяет необходимость установления порядка использования водных объектов в целях обеспечения защиты исконной среды обитания и традиционного образа жизни коренных малочисленных народов Севера, Сибири и Дальнего Востока. Они вправе использовать водные объекты для традиционного природопользования. Обеспечивается защита исконной среды обитания данных народов и положениями ст. 48 Лесного кодекса РФ. Под исконной средой обитания понимается не просто та или иная территория. Это земли национальных поселений; земли захоронений; культовые объекты природы (священные рощи, озера, перевалы и пр.); охотничьи угодья, пастбища и т. п. [6, с. 380].

Соответственно, содержание прав коренных малочисленных народов гораздо шире, чем просто сохранение условий традиционного хозяйствования и использования природных ресурсов, хотя в законе указывается именно эта цель. Под традиционным природопользованием понимаются исторически сложившиеся и обеспечивающие неистощительное природопользование способы использования объектов животного и растительного мира, других природных ресурсов коренными малочисленными народами [7]. Но в данном определении нет оценки значимости в традиционном образе жизни культовых объектов, земель захоронения и прочих элементов традиционного образа жизни данных народов.

Статья 4 закона о территориях традиционного природопользования коренных малочисленных народов Севера, Сибири и Дальнего Востока РФ ставит целью защиту исконной среды обитания и традиционного образа жизни малочисленных народов; сохранение и развитие самобытной культуры малочисленных народов; сохранение на территориях традиционного природопользования биологического разнообразия. Однако в большей степени права данных социальных групп связываются именно с земельными участками и преимущественным или исключительным правом на использование биоресурсов той или иной территории во всем их разнообразии. Об этом же свидетельствуют и возникающие судебные разбирательства. Гораздо в меньшей степени законодатель ориентирован на понимание того, как, кто и каким образом должен определять условия неистощительного природопользования.

Значимость рассматриваемой проблематики связана и с изменениями гражданского законодательства. В тексте Гражданского кодекса РФ появилась статья 123.16, которая определяет понятие общины коренных малочисленных народов как добровольное объединение граждан, относящихся к коренным малочисленным народам Российской Федерации и объединившихся по кровнородственному и (или) территориально-соседскому признаку в целях защиты исконной среды обитания, сохранения и развития традиционных образа жизни, хозяйствования, промыслов и культуры. Однако подробного разъяснения содержания данных целей в Гражданском кодексе нет.

Практически все исследователи объективно замечают, что именно для этих народов характерной является высокая интеграция в исконную среду обитания [8, с. 379]. Данная особенность означает, что законодатель связывает функционирование подобных общих именно с традиционным природопользованием. Считается, что подобное природопользование связано со сбалансированностью подхода к возобновлению используемых природных ресурсов, сопоставимостью объема их использования с реальными потребностями социальной группы, не связанной с реализацией излишка и потребительским отношением к источнику жизнеобеспечения. Тем не менее подобная оценка нам представляется несколько идеализированной, в том числе в силу объективных причин развития той или иной территории и, соответственно, тех этносов, которые на данной территории проживают. С.А. Боголюбов совершенно верно указывает на причудливое сочетание личных, национальных и глобальных интересов (применительно к объектам животного мира) [9, с. 100]. Однако схожее причудливое сочетание обнаруживается и в исследуемом нами случае. Не секрет, что сегодня на повестку дня выдвигается идея о развитии территорий Сибири, Крайнего Севера, Дальнего Востока. Также является достаточно очевидным факт того, что жизнь представителей коренных малочисленных народов в сравнении с возможностями проживания на обустроенных территориях значительно проигрывает. Это является одним из основных факторов миграции молодежи и, соответственно, также должно учитываться при решении вопросов социально-культурного и экономического развития той или иной территории. Не случайно выделенный в гражданском законодательстве признак общины - «место традиционного расселения и проживания компактной группы населения» уже поставлен под сомнение по причине его нецелесообразности в современных условиях [10, с. 42].

Наиболее ярко исследуемую проблему противоречия прав коренных малочисленных народов требованиям сохранения природных ресурсов демонстрирует нам закон о животном мире. В ст. 9 данного закона указывается на участие коренных малочисленных народов и этнических общностей в охране и использовании объектов животного мира, сохранении и восстановлении среды их обитания. Однако в тексте данной статьи нет содержательного подхода к определению того, в каких формах подобное участие реализуется. Есть лишь указание на то, что наряду с этими общими правами (хотя речь должна идти об обязанностях) данные народы пользуются особыми правами, предусмотренными ст. 48 и 49 закона о животном мире [11]. В ст. 48 оговаривается право на применение традиционных методов добычи объектов животного мира и продуктов их жизнедеятельности, если такие методы не ведут к снижению биологического разнообразия, не сокращают численность и устойчивое воспроизводство объектов животного мира, не нарушают среду их обитания и не представляют опасности для человека. Важно подчеркнуть, что в данной статье указано, что сохранение и поощрение традиционных методов использования и охраны животного мира, среды его обитания должны быть совместимы с требованиями устойчивого существования и использования животного мира. В ст. 49 закона содержится право коренных малочисленных народов на приоритетное пользование животным миром, в которое включено предоставление первоочередного выбора промысловых угодий, льгот в отношении сроков и районов добычи, исключительное право на добычу определенных объектов животного мира и продуктов их жизнедеятельности.

Таким образом, законодательство в большей степени ориентировано на права данных социальных групп, а не на их обязанности. Требования устойчивого существования природных ресурсов сопряжены с научно-техническим прогрессом, проведением исследований и внедрением новых технологий хозяйствования. Поэтому нельзя не согласиться с тем, что «в современных условиях существует настоятельная необходимость реализации регионального подхода к экологическому управлению, потому что возрастает важность социальной составляющей в экономическом развитии региона» [12, с. 53].

Защита прав коренных малочисленных народов не может проводиться без учета системного подхода к защите природных ресурсов, экологической безопасности той или иной территории. Эксперты считают, что российское законодательство непоследовательно в формировании правовой базы, обеспечивающей реализацию права коренных малочисленных народов на землю и иные природные ресурсы [13, с. 76]. Без установления связи между правами данных народов, их обязанностями по сохранению природной среды, а также определения баланса интересов всех заинтересованных субъектов в будущем развитии рассматриваемых территорий данная непоследовательность будет проявляться все шире.

Ссылки:

1. О внесении изменений в статью 7 Федерального закона «О гарантиях прав коренных малочисленных народов Российской Федерации» [Электронный ресурс] : федер. закон от 13 июля 2015 г. № 256-ФЗ. Доступ из справ.-правовой системы «КонсультантПлюс».

2. Об образовании в составе Российской Федерации нового субъекта Российской Федерации в результате объединения Читинской области и Агинского Бурятского автономного округа : федер. конституц. закон от 21 июля 2007 г. № 5-ФКЗ // Собрание законодательства РФ. 2007. № 30. Ст. 3745.

3. Об образовании в составе Российской Федерации нового субъекта Российской Федерации в результате объединения Камчатской области и Корякского автономного округа : федер. конституц. закон от 12 июля 2006 г. № 2-ФКЗ // Собрание законодательства РФ. 2006. № 29. Ст. 3119.

4. О территориях традиционного природопользования коренных малочисленных народов Севера, Сибири и Дальнего Востока Российской Федерации [Электронный ресурс] : федер. закон от 7 мая 2001 г. № 49-ФЗ. Доступ из справ.-правовой системы «КонсультантПлюс».

5. Слепцова О.Ю., Рахто Д.Ю. Проблема реализации прав коренных малочисленных народов на землю и иные природные ресурсы // Вестник Северо-Восточного государственного университета. 2015. № 3. С. 76-78.

6. Казанник А.И. Конституционное право коренных малочисленных народов Севера на исконную среду обитания и его судебная защита в Российской Федерации // Вестник Омского университета. 2012. № 1. С. 379-385.

7. О территориях традиционного природопользования ...

8. Казанник А.И. Указ. соч. С. 379.

9. Боголюбов С.А. Правовая защита российских природных ресурсов // Журнал российского права. 2005. № 12. С. 96-102.

10. Серова О.А. Новые виды некоммерческих организаций: публичные элементы в правовом статусе казачьих компаний и общин коренных малочисленных народов // Законы России: опыт, анализ, практика. 2015. № 7. С. 39-49.

11. О животном мире : федер. закон от 24 апреля 1995 г. № 52-ФЗ (в ред. от 13 июля 2015 г.) // Собрание законодательства РФ. 1995. № 17. Ст. 1462.

12. Дудина У.В. Обзор научных подходов к определению понятий «природные ресурсы», «природный потенциал региона», «природно-ресурсный потенциал региона» // Власть и управление на Востоке России. 2014. № 4. С. 50-54.

13. Слепцова О.Ю., Рахто Д.Ю. Указ. соч. С. 76.