Функции прокуратуры Украины по противодействию коррупции в Украине

УДК 342.95

ФУНКЦИИ ПРОКУРАТУРЫ УКРАИНЫ ПО ПРОТИВОДЕЙСТВИЮ КОРРУПЦИИ

В УКРАИНЕ

FUNCTIONS OF THE PROSECUTOR'S OFFICE OF UKRAINE ON COMBATING

CORRUPTION IN UKRAINE

В. О. БЕЛИК

Рассматриваются функции прокуратуры Украины относительно противодействия коррупции. В частности, раскрыты различные виды классификаций данных функций, среди которых выделяются основные и дополнительные.

Ключевые слова: функции; направления; правоохранительная; правозащитная; надзор.

Scientific paper is devoted to the functions of prosecution of Ukraine on combating corruption. Particularly, the different types of classifications of functions Prosecutor of Ukraine against corruption, including the basic division of labor is on the prosecution: basic and advanced.

Key words: features,; trends; law; human rights and oversight.

Определение места и статуса органов прокуратуры в механизме государственной власти и характеристика этого органа как субъекта борьбы с коррупцией не являются возможными без характеристики функций прокуратуры, и обусловлено это, в первую очередь, тем, что через функции прокуратуры раскрывается её социальное назначение, роль и место в государстве. Однако, несмотря на важность функциональной характеристики прокуратуры, вопрос о количестве и видах функций прокуратуры не получил однозначного решения, что, по нашему мнению, объясняется наличием взглядов о синонимии таких категорий, как функции и направления деятельности, мы считаем это неоправданным, поскольку термин «функция» гораздо шире по содержанию, чем термин «направление». В пределах одной функции может быть выделено несколько направлений. Кроме того, функции указывают на социальное назначение того или иного органа.

Коррупционную ситуацию в Украине и отдельные её элементы исследовали криминологи Л. В. Багрий-Шахматов, А. П. Закалюк,

В. С. Зеленецкий, А. Г. Кальман, М. И. Камлык,

М. В. Корниенко, А. Н. Литвак, М. И. Мельник, Е. В. Невмержицкий, М. И. Хавронюк,

С. А. Шалгунова; административисты

Л. А. Листа, В. Т. Белоус, Ю. Бездольный, А. В. Гайдук, И. П. Голосниченко, Д. И. Иосифович, В. А. Завгородний, В. К. Колпаков,

A. Я. Прохоренко, С. С. Рогульский, А. П. Ряб-ченко, С. С. Серегин, С. Г. Стеценко, А. В. Те-рещук, А. В. Ткаченко, Р. М. Тучак, А. И. Олейник, П. Пожидаев, В. А. Шамрай.

Оперативно-розыскная характеристика коррупции стала предметом внимания М. Я. Азарова, К. В. Антонова, А. Ф. Гиды,

B. А. Клименко, И. В. Пшеничного, И. В. Сер-вецкого, А. П. Снигерева, И. Р. Шинкаренко и др. При этом в основу оценки уровня коррупции в нашей стране учёными было положено изучение официальных статистических источников, материалов о деятельности правоохранительных органов в этой сфере, информации органов государственной власти и местного самоуправления за определённые периоды времени. Несмотря на кропотливую работу учёных, изучение функций прокуратуры Украины по противодействию коррупции не проводилось.

© Белик В. О., 2014 122

Целью данной статьи является освещение раскрытия функций деятельности прокуратуры Украины по противодействию кор -рупции.

Для достижения вышеуказанной цели нами поставлены следующие задачи: проанализировать классификации функций прокуратуры Украины по противодействию кор -рупции; раскрыть содержание некоторых функций.

Функции прокуратуры - это основные направления деятельности прокуратуры, осуществляемые посредством использования специфических форм и методов в рамках точно очерченных полномочий (компетенции) [1], поскольку в них содержание деятельности прокуратуры подменяется её полномочиями, которые носят производный от неё характер.

Очевидно, приемлемым определением функций прокуратуры можно признать следующее. Это - «вид деятельности его органов, который обусловливается социальным назначением прокуратуры, характеризуется определённым предметом производства, направленностью на решение соответствующих задач и осуществляется в рамках присущей ему компетенции» [2].

Действительно, в современных условиях деятельность прокуратуры осуществляется преимущественно в форме надзора за соблюдением и правильным применением законов. Это непосредственно вытекает из контрольно-надзорной функции государства в целом, частью которой является система органов Украины [3]. Можно, в принципе, согласиться с Ю. С. Шемшученко, который считает, что «самостоятельная функция надзора за законностью» может наиболее успешно осуществляться по «самостоятельной системе органов» [4]. Поэтому отдельные надзорные функции, по сути, можно рассматривать скорее как подфункции единой надзорной функции прокуратуры. Сохраняя устоявшуюся терминологию, ставшую привычной для учёных и специалистов, мы помним о некоторой её условности.

Конечно, нельзя согласиться с отождествлением функций прокуратуры и функций прокурорского надзора. Считаем, что, когда речь идёт об общем надзоре, надзор за соблюдением законов в проведении оператив-

но-розыскной деятельности, дознания и досудебного следствия, надзор за соблюдением законов в местах применения мер принудительного характера, упомянутые направления надзорной деятельности прокуратуры правомерно называть функциями прокуратуры, поскольку они выделены в качестве таковых в Законе Украины «О прокуратуре», их можно назвать функциями прокурорского надзора, так как в совокупности они составляют прокурорский надзор как особый вид государственной деятельности, наконец, их можно назвать и отраслями прокурорского надзора, поскольку в рамках названных функций прокуроры обладают отличными по характеру и объёмам полномочиями [5].

Однако деятельность прокуратуры значительно шире, она охватывает не только надзорные, но и ненадзорные функции, такие, в частности, как поддержание государственного обвинения, представительство в суде граждан или государства в случаях, предусмотренных законом, расследование преступлений, принадлежащих к компетенции следователя прокуратуры [6]. Поэтому недопустимо рассматривать как синонимы такие понятия, как «функции прокуратуры» и «функции прокурорского надзора». Концепция распределения функций прокуратуры на наблюдательную и ненаблюдательную функции обусловлена самим характером её деятельности, получила поддержку учёных-юристов [7], хотя высказывались мнения о том, что, поскольку вся деятельность прокуратуры носит наблюдательный характер, то это должно касаться и таких видов прокурорской деятельности, как поддержание государственного обвинения в суде, и участия в разработке мер предупреждения преступлений и других правонарушений, рассматриваться как специфические формы прокурорского надзора [8].

В юридической литературе предлагаются различные классификации функций прокуратуры. Так, В. П. Громов и Л. А. Николаева выделяли только одну функцию, а именно функцию надзора за законностью [9]. Однако следует отметить, что деятельность прокуратуры является многоплановой, она охватывает не только надзорные, но и ненаблюдательные функции, такие как поддержание государственного обвинения; представительство в суде граждан или государства в случаях,

предусмотренных законом; расследования преступлений, относящихся к компетенции следователя прокуратуры и т. д.

Далее функции прокуратуры можно разделить на: а) функции, предусмотренные Законом Украины «О прокуратуре», который действует с 1 декабря 1991 г., и функции, предусмотренные Конституцией Украины от 28 июня 1996 г.

В соответствии со ст. 121 Конституции Украины к функциям прокуратуры Украины отнесены:

1) поддержание государственного обвинения в суде; 2) представительство интересов гражданина или государства в суде в случаях, определённых законом; 3) надзор за соблюдением законов органами, проводящими оперативно-розыскную деятельность, дознание, досудебное следствие; 4) надзор за соблюдением законов при исполнении судебных решений по уголовным делам, а также при применении других мер принудительного характера, связанных с ограничением личной свободы граждан; 5) надзор за соблюдением прав и свобод человека и гражданина, соблюдением законов по этим вопросам органами исполнительной власти, органами местного самоуправления, их должностными и служебными лицами [10].

Функции прокуратуры определены в ст. 5 Закона Украины «О прокуратуре», а именно:

1) поддержание государственного обвинения в суде; 2) представительство интересов гражданина или государства в суде в случаях, определённых законом; 3) надзор за соблюдением законов органами, проводящими оперативно-розыскную деятельность, дознание, досудебное следствие; 4) надзор за соблюдением законов при исполнении судебных решений по уголовным делам, а также при применении других мер принудительного характера, связанных с ограничением личной свободы граждан [11].

Задачи и функции прокуратуры выполняются (реализуются) посредством её полномочий, осуществляемых своеобразными правовыми средствами, направленными на выявление нарушений закона и принятие мер по их устранению. Органы прокуратуры реализуют их в форме актов, адресованных го -сударственным или общественным субъектам для их рассмотрения и разрешения.

Функции прокуратуры, по крайней мере на сегодняшний день, правомерно классифицировать на основные и дополнительные. Многие авторы предлагали различные перечни дополнительных функций прокуратуры.

Например, В. Г. Мелкумов отнес к ним координационную, аналитическую, профи-лактико-воспитательную, управляющую, т. е. направленную на организацию обеспечения деятельности прокуратуры [12]. В. П. Рябцев назвал среди них координационную деятельность в борьбе с преступлениями и другими правонарушениями, управление подчинёнными органами и пропаганду законодательства с целью правового воспитания граждан [13]. А. Д. Берензон - криминологическую (участие в работе по предупреждению преступлений), правотворческую (участие в совершенствовании законодательства) и правовоспитательную [14]. По мнению Д. Ломов-ского, кроме наблюдательной, к функциям прокуратуры следует отнести деятельность в организации борьбы с преступностью, по изучению состояния преступности, разработке мероприятий, касающихся борьбы с правонарушителями.

Так, Л. М. Давыденко отнёс к числу дополнительных функцию досудебного следствия, функцию координации и даже общий надзор. Противоречиво выглядит позиция П. В. Щумского, выделяющего в одной из своих работ управленческую функцию, которая имеет целью «организацию работы, кадровой политики, прохождения документов, планирования, финансирования и материально-технического обеспечения органов» в число основных, а в другой - рассматривающего её как обеспечивающую, т. е. дополнительную.

При этом всё равно функции прокуратуры он называет направлениями и к числу таких основных направлений относит кроме управленческой деятельности также применение прокурором меры для согласования деятельности правозащитных органов по совершенствованию и разъяснению законодательства.

Учёный В. В. Долежан совершил попытку разделить на два вида функции прокуратуры. К числу функций, развивающих основную, надзорную функцию, он отнёс управленческую, функцию расследования преступлений и государственного обвинения.

К числу функций, способствующих достижению целей надзора, им отнесены координационные функции, участие в совершенствовании законодательства и правовоспитательная функция [15].

Анализируя позиции упомянутых авторов, отметим, прежде всего, отсутствие единого критерия, который позволил бы достаточно чётко разграничить основные и дополнительные функции прокуратуры.

На наш взгляд, неправомерно отождествлять с дополнительными функции, не имеющие надзорного характера. Вряд ли можно согласиться с отнесением к числу дополнительных функции государственного обвинения и поддержания государственного обвинения, как это сделал В. Долежан, потому что они имманентно присущи прокуратуре. Подобные замечания можно высказать и о классификации функций, предложенной Л. М. Давыденко [6].

Со своей стороны считаем, что в действующем Законе Украины «О прокуратуре» такие функции, как участие в принятии органами государственной власти мер предупреждения преступности и других правонарушений, в работе по совершенствованию и разъяснению законодательства, не случайно выделены в отдельном абзаце и не пронумерованы, как предшествующие им. Это как раз и подтверждает дополнительный, вспомогательный характер упомянутых функций, и здесь можно согласиться с В. В. Долежаном - в какой-то степени они помогают повышению правозащитного потенциала прокуратуры, однако не имеют решающего значения для её правового статуса [15]. И действительно, прокуратура не занимается пропагандой законодательства и не вносит предложений по его усовершенствованию, но всё же остаётся прокуратурой. Если же она потеряет надзорную функцию, то она уже не будет прокуратурой в обычном для нас понимании. К тому же эти функции не являются специфическими для прокуратуры, не определяют, так сказать, её лицо, потому что они свойствены другим го -сударственным органам.

Что же касается управленческой функции, то её реализация, конечно, имеет очень большое значение для обеспечения чёткого организационного порядка в деятельности прокуратуры. Определённая специфика при-

суща управленческим решениям органов и руководителей прокуратуры, которые часто связаны с осуществлением надзора. Но, опять же, эта функция присуща системам всех государственных и не только государственных органов, а в отношении других, основных, функций прокуратуры носит дополнительный характер. Профилактика преступности и других правонарушений, безусловно, занимает важное место в деятельности прокуратуры. Но это вряд ли функция, а скорее, одна из задач прокуратуры. По мнению Л. М. Давыденко, которое мы разделяем, к обязанностям органов в сфере профилактики преступности относятся и аналитическая деятельность, и надзор за соблюдением законодательства, направленного на общую и индивидуальную профилактику преступлений, и правовая пропаганда, и участие в разработке предупредительных средств, и согласование деятельности других правозащитных органов [6].

При решении вопроса об отнесении тех или иных функций прокуратуры к числу дополнительных необходимо, по нашему мнению, обращать внимание на соблюдение следующих условий:

1) требуется, чтобы дополнительные функции не препятствовали реализации прокуратурой её основных функций;

2) важно, чтобы они были общественно необходимыми, т. е. объективно помогали усилению правоохранительной роли прокуратуры;

3) поскольку через них прямо не проявляется надзорно-обвинительный характер современной прокуратуры, возможность их осуществления может быть предусмотрена не законодательством о прокуратуре, а другими законодательными актами.

В частности, если в новом законе о прокуратуре не будет предусмотрена такая функция, как участие прокуратуры в совершенствовании законодательства, то из этого вовсе не следует, что она не имеет права этим заниматься. Более того, назрела необходимость пересмотреть установленный в действующей Конституции Украины (ч. 1 ст. 93) перечень субъектов законодательной инициативы, в котором по каким-то исключительно иррациональным соображениям не учтён Генеральный прокурор Украины, обладающий колоссальным объёмом информации о недостатках в

действующем законодательстве. Этот вопрос поднимают многие авторы, в том числе и Ге -неральный прокурор Украины.

Это же касается и правовоспитательной функции прокуратуры. Конечно, в решающей степени её правовоспитательная роль зависит от полноты и законности мер, применяемых для устранения правонарушений и их по -следствий, привлечения виновных к установленной законом ответственности. Исключительно пропагандистская деятельность, как правило, не свойствена прокуратуре как надзорно-обвинительному органу. В то же время вряд ли кто-то возьмётся отрицать полезность выступлений прокуроров в трудовых коллективах, средствах массовой информации. Кроме всего прочего, это должно способствовать выработке у общественности взвешенной оценки деятельности прокуратуры по укреплению законности на фоне той картины, которая порой преподносится средствами массовой информации.

Высказанное позволяет сделать вывод о том, что и после принятия действующей Конституции Украины прокуратура остаётся многофункциональным органом. Как отметила российская исследовательница А. П. Гусь-кова, «несомненно прокуратура в переходный период должна иметь разветвленные функции и сильные надзорные полномочия, поскольку в условиях, когда в стране низкая правовая культура, высокий рост преступности, когда постоянно нарушаются конституционные права граждан на всех уровнях общественной жизни, прокуратура должна функционировать полнокровно» [16]. Одновременно характер процессов реформирования отдельных функций прокуратуры после принятия действующей Конституции существенно изменился, как и приоритеты её надзорной деятельности. Возражения против излишне поспешных и резких изменений целей, задач, функций прокуратуры не должны превращаться в полное отрицание необходимости каких-либо перемен.

1. Прокуратура Российской Федерации (Кон-цепция развития на переходный период). -М., 1994. - С. 27-30.

2. Научная информация по вопросам борьбы с преступностью. - Вып. 114. - М., 1989. -

С. 33-36.

3. Тацій В. Я. Роль і місце прокуратури в системі правоохоронних органів України // Проблеми розвитку прокуратури України в умовах становлення демократичної правової держави. -К., 1996. - С. 20-24.

4. Шемшученко Ю. С. Теоретичні засади прокурорського нагляду на сучасному етапі // Проблеми розвитку прокуратури України в умовах становлення демократичної правової держави. - К., 1996. - С. 15-19.

5. Спиридонов В. М. Понятие отрасли прокурорского надзора // Совершенствование прокурорского надзора в СССР. - М., 1972. - С. 83-91.

6. Давыденко Л. М. Цель, задачи, функции прокуратуры // Закон Украины «О прокуратуре»: теория и практика его применения. - Харьков, 1992. - С. 10-13.

7. Долежан В. В. Проблемы компетенции прокуратуры : автореф. дис. ... д-ра юрид. наук. -1991. - С. 22 ; Закон Украины «О прокуратуре» : научн.-практ. комментарий. - Харьков, 1993. - 30 с.

8. Михайленко А. Р. Совершенствование процес-

суальной формы при осуществлении прокурорского надзора // Научная информация по вопросам борьбы с преступностью. -

Вып. 89. - М., 1985. - С. 74-78.

9. Николаева Л. А. Прокуратура и законность в советском государственном управлении. - Л. : Изд-во ЛГУ, 1978. - С. 7-14.

10. Конституція України від 28.06.1996 № 254к/96. - иКЬ: http://zakon2.rada.gov.ua/ laws/show/254к/96-вр.

11. Про прокуратуру : Закон України від

05.11.1991 № 1789-ХІІ. - иИЬ:

http://zakon1.rada.gov.ua/laws/show/1789-12.

12. Мелкумов В. Г. Деятельность прокуратуры: функция, задачи, основные направления, стадии // Прокурорский надзор и укрепление законности в Советском государстве. - Свердловск, 1991. - С. 55-56.

13. Рябцев В. П. Функции прокуратуры: формы и методы их реализации // Советское государство и право. - 1980. - № 57. - С. 132-134.

14. Берензон А. Д. О некоторых актуальных во-

просах теории и практики прокурорской деятельности // XXVI съезд КПСС и вопросы совершенствования деятельности прокуратуры. - М., 1983. - С. 36-40.

15. Долежан В. Перспективи трансформації функцій прокуратури України // Вісник Національної академії прокуратури України : проблеми сьогодення, теорія, практика, життя академії. - 2011. - № 2. - С. 45-49.

16. Гуськова А. П., Шамардин А. А. Правоохранительные органы (судоустройство) : учебник для вузов. - М. : Юрист, 2005. - 321 с.