За здоровую конкуренцию

ФОТО: ПАВЕЛ СМЕРТИН

       3 февраля правительство одобрило проект нового закона "О защите конкуренции". Федеральная антимонопольная служба (ФАС) и премьер ожидают, что закон вызовет бум малого и среднего бизнеса и приблизит удвоение ВВП. Между тем благие намерения ФАС могут вызвать появление еще одного инструмента расправы практически с любой неугодной компанией.

       Долгое время считалось, что российского экономического чуда, для которого, наверное, есть все предпосылки, не происходит потому, что экономика России монополизирована. Именно это соображение в свое время побудило правительство начать реформы естественных монополий, во всяком случае железнодорожной и электрической (до священной коровы — "Газпрома" — дело так и не дошло). Оставшаяся часть экономики захвачена довольно узкой группой олигополий — именно так представляется ситуация с антимонопольной точки зрения. Получается парадокс: в развитых странах любое крупное предприятие быстро обрастает мелкими собратьями, а в России наоборот — если где-то и появляется крупное предприятие, оно подавляет всех. Подстегнуть рост малого бизнеса, не дожидаясь окончания реформ, некоторые из которых еще и не начинались, можно с помощью нового закона о конкуренции.
       
       Закон получился всеобъемлющим: он вторгается во все сферы экономики, даже в те, которые традиционно регулировались отраслевыми законами, например в земельное законодательство и недропользование. К сфере его компетенции относятся не только операции с привычными товарами, но и продажа земли, предоставление прав аренды, права на пользование недрами и даже инфраструктурой (например, доступ к железным дорогам или трубопроводам). Остальные ведомства почувствовали себя ущемленными. "Представим, что на аренду леса претендует всего один инвестор, целлюлозно-бумажный комбинат, и искать другого бессмысленно",— приводили пример в Минприроды. В итоге ФАС нашла компромиссный вариант: распределение ресурсов (земли, леса и всех других) попадет под антимонопольный контроль. Но не ФАС, а правительства, которое разработает соответствующий порядок.
       Но главный удар новый закон наносит по крупному бизнесу. Для начала он понижает планку, при которой хозяйствующий субъект признается доминирующим на рынке (то есть монополистом), с 65 до 50%. Но главное — весьма пристальное внимание уделяется картельному сговору, когда несколько компаний согласованно повышают цены либо поддерживают их на одном уровне.
       Сегодня доказать картельный сговор в суде почти невозможно. Поэтому ФАС решила ввести норму коллективного доминирования нескольких компаний на рынке — от двух до пяти. Согласно закону, один из участников подобного коллективного доминирования может занимать на рынке всего 5%, но все же будет считаться нарушителем, если будет замечен "в плохой компании" (на двух или трех участников доля, с которой начинается коллективное доминирование на рынке,— 50%, а если таковых четыре или пять — 70%).
       Формально по тексту закона доминирование на рынке — это не преступление, караться оно не будет. Можно захватить хоть 80% рынка, главное — не ущемлять интересы других участников. Суть претензий сводится именно к определению злоупотребления доминирующим положением. А оно весьма расплывчато, поэтому и толковать его можно по-разному. И в каждом конкретном случае именно ФАС будет определять, казнить или миловать.
       Последовательность действий такова: по обращению организации или гражданина ФАС возбуждает антимонопольное расследование, то есть изучает географические и продуктовые границы товарного рынка. И делает вывод, было ущемление конкуренции или нет. А вот методику определения границ рынка и нарушений ФАС определяет самостоятельно (она, правда, заверяется постановлением правительства). В свое оправдание ФАС заявляет, что любое ее действие можно будет обжаловать в суде. И на время разбирательства выданное ФАС предписание автоматически перестает действовать. "Таким образом мы полностью защитили бизнес от собственного произвола",— шутит начальник аналитического отдела ФАС Алексей Сушкевич.
       А вот нарушителям, судя по всему, будет не до смеха: если сейчас большинство крупных компаний накладываемые ФАС штрафы просто включает в свои финансовые планы в раздел "Расходы" и продолжает нарушать по-прежнему (максимально возможный штраф составляет около $15 тыс.), то в будущем служба планирует взимать штрафы не в МРОТ, а в процентах от годовой выручки (от 0,5 до 4%, причем считаться она будет за год, предшествовавший правонарушению). С 1 марта ФАС обещает внести соответствующие поправки в КОАП. Вокруг этих поправок уже развернулась нешуточная борьба. Если первоначально ФАС предполагала сделать жесткую вилку штрафов, заставив суды выбирать только между 2% (злоупотребление доминирующим положением) и 4% (картельный сговор), то сейчас за первое нарушение предлагается штрафовать уже в пределах от 0,5 до 2%, а за картель — от 1 до 4%.
       
       Справедливости ради отметим, что в законе есть и либеральные положения. Если сейчас с ФАС нужно согласовывать любую сделку, в которой сумма активов превышает 20 млн руб., то, согласно новому закону, порог поднимается в 150 раз — до 3 млрд руб. Помимо этого у множества компаний и предпринимателей отпадет необходимость отправлять в ФАС уведомления о покупке акций. Сейчас антимонопольному учету подлежат все собственники, обладающие свыше 20% акций компании, то есть даже если у тебя было 23% и ты купил еще 1%, то ты все равно обязан идти получать разрешение ФАС. По новому закону ФАС будет контролировать только ключевые сделки, то есть смену владельца блокирующего пакета акций, а также контрольного пакета и пакета, исключающего наличие другого владельца блокирующего пакета (75% плюс одна акция).
       К государству ФАС строже. По новому закону при предоставлении любой госпомощи потребуется предварительное разрешение службы. Речь идет, например, о восстановлении после стихийных бедствий или о поддержке отечественного производства. Помощь должна учитываться отдельной строкой в бюджете, а еще лучше, если она распределяется на основе конкурсного отбора. Кстати, любые государственные торги, особенно приватизационные аукционы (правила их проведения закреплены будущим законом), также будут объектом пристального внимания службы.
       Но все же главное содержание закона отнюдь не либеральное. Как дипломатично охарактеризовал его Герман Греф, "многое зависит от правоприменительной практики".

АЛЕНА КОРНЫШЕВА

Буква закона
       Статья 4 пункт 11
       Доминирующим признается положение хозяйствующего субъекта (за исключением финансовых организаций), доля которого на рынке определенного товара превышает 50%, за исключением тех случаев, когда хозяйствующий субъект докажет, что, несмотря на превышение указанной величины, его положение на рынке не является доминирующим. Не может быть признано доминирующим положение хозяйствующего субъекта (за исключением финансовых организаций), доля которого на рынке определенного товара не превышает 35%, за исключением предусмотренных ниже случаев. Доминирующим признается положение каждого из нескольких хозяйствующих субъектов (за исключением финансовых организаций), если в отношении них выполняются следующие условия:
       — совокупная доля не более чем трех хозяйствующих субъектов, доли каждого из которых больше долей других хозяйствующих субъектов на данном рынке, превышает 50%. Настоящее правило не применяется, если доля хотя бы одного из указанных хозяйствующих субъектов менее 5%;
       — совокупная доля не более чем пяти хозяйствующих субъектов, доли каждого из которых больше долей других хозяйствующих субъектов на данном рынке, превышает 70%. Настоящее правило не применяется, если доля хотя бы одного из указанных хозяйствующих субъектов менее 5%.
       
Цифра закона
       Согласно данным Федеральной налоговой службы, в России на 1 января этого года насчитывалось 2,24 млн действующих юридических лиц. Из них примерно 1,65 млн коммерческих организаций, 480 тыс.— некоммерческих, прочих — 111,6 тыс.
       
История вопроса
       Действующий закон "О защите конкуренции и ограничении монополистической деятельности на товарных рынках" был принят еще в 1991 году и неоднократно дополнялся поправками. В 1999 году (чему предшествовало несколько лет жарких споров и даже президентское вето) был принят закон "О защите конкуренции на рынке финансовых услуг".
       Идея написать единый закон, который касался бы всех рынков без исключения, родилась еще в 2000 году. В 2002 году новый закон начал писать министр по антимонопольной политике Илья Южанов, но делал это очень долго. За что и поплатился постом. В марте 2004-го за работу взялся Игорь Артемьев, и законопроект в целом был готов уже к осени. Идея введения штрафов от оборота компаний унаследована от Южанова, а понятие "коллективное доминирование" — заслуга Артемьева.
       
Мировая практика
       Первые антимонопольные законы появились в США, в конце XIX века, сначала на уровне штатов, потом и на федеральном уровне. Там действует полный запрет на монополии. По американскому образцу составлены антимонопольные законодательства большинства латиноамериканских стран. Современное антимонопольное законодательство в США разделяет чистую монополию (одна компания контролирует 100% рынка), доминирующую компанию (одна компания контролирует не менее 50% рынка), а также олигополию — "прочную" (четыре компании контролируют не менее 60% рынка).
       В 1911 году власти США впервые применили антимонопольное законодательство для разделения крупнейшей на тот момент мировой монополии — рокфеллеровской Standard Oil. Она была разбита на несколько десятков компаний, на основе крупнейших из них впоследствии возникли крупнейшие современные нефтекомпании — Esso, Exxon, Mobil, Chevron, Amoco, ARCO. Интересно, что сейчас можно говорить о фактическом воссоздании Standard Oil — в 1990-х годах Exxon объединилась с Mobil, став крупнейшей нефтяной компанией мира. Ее основной конкурент BP в результате серии поглощений приобрела три из крупнейших шести построкфеллеровских образований — Amoco, Standard Oil of Ohio и ARCO. Вместе с Chevron они теперь так же контролируют рынок, как в свое время это делал Рокфеллер.
       Впоследствии принудительному разделению подвергались и другие американские монополии, например IBM и AT&T. Последняя по счету громкая попытка разделить компанию, нарушавшую, по мнению властей, антимонопольное законодательство, была предпринята в 1998 году, когда минюст США тщетно пытался через суд добиться разделения корпорации Microsoft. Закончилось все тем, что Microsoft взял на себя ряд не слишком обременительных антимонопольных обязательств.
       Антимонопольное законодательство в Европе основывается не столько на запрете, сколько на контроле за доминирующими компаниями и их объединениями. В Великобритании особое разрешение требуется на слияние компаний, если хотя бы одна из них контролирует 25% рынка. В Германии доля более суровая — 20%. Кроме того, во всех странах Европейской экономической зоны (ЕЭЗ) обязательны к исполнению антимонопольные законы Евросоюза. Санкции к нарушителям применяет Еврокомиссия, которая также имеет право вето на объединения и слияния компаний, причем не только европейских, но и любых других, имеющих серьезное присутствие в странах ЕС.
       Штрафы за нарушение антимонопольного законодательства в большинстве стран определяются в зависимости от ущерба, нанесенного нарушителями, или оборота компании-нарушителя. Например, самым крупным штрафом, когда-либо наложенным Еврокомиссией за нарушение антимонопольного законодательства, были €497 млн, взысканные с Microsoft, которую признали виновной в нарушении антимонопольного законодательства (корпорация предустанавливала в программные пакеты Windows проигрыватель медиафайлов). Кроме выплаты штрафа, компанию обязали распространять на территории ЕЭЗ версии Windows без предустановленного проигрывателя.
       
От автора
       Игорь Артемьев, руководитель Федеральной антимонопольной службы
       Почти 95% российских предпринимателей чувствуют на себе давление со стороны монополистов, зачастую многие из них вынуждены просто закрывать свой бизнес. Наш закон уточняет многие понятия, которые позволят более эффективно вести антимонопольное расследование и передавать дела в суды. Мы не хотим заниматься регулированием малого и среднего бизнеса, нам нужно сконцентрироваться на монополистических компаниях и естественных монополиях. Поэтому мы отменяем ряд ненужных согласований вроде согласования при покупке небольших пакетов акций — мы 14 лет загружали бизнес ненужной работой. Мы уточнили понятие "государственной помощи", после этого чиновникам будет трудно создавать преференции для избранных компаний. Полностью отменяется антимонопольный контроль за некоммерческими организациями. Главная задача государства — не допустить излишнего регулирования рынка, действовать в этой сфере исключительно рыночными инструментами.
       
За
Валерий Драганов, председатель комитета Госдумы по экономической политике
       Мы тревожились по поводу затягивания сроков рассмотрения законопроекта в правительстве, но теперь, считаю, беспокоиться не о чем — со своей стороны в Думе мы постараемся обеспечить документу максимально сжатый график прохождения через процедуру трех чтений. Чтобы с 1 января 2006 года предпринимательское сообщество могло бы начать работать уже в новых условиях. Закон не только даст импульс развитию малого и среднего бизнеса, создаст комфортные условия деятельности для новых сотен тысяч собственников, но и будет способствовать улучшению имиджа России за рубежом, развеет миф о всемогуществе крупных компаний и существенно изменит судебную практику, а значит, будет способствовать продвижению судебной реформы. Кроме того, закон, регулирующий предоставление государственной помощи частным компаниям, поможет наладить реальное социально-частное партнерство между предпринимателями и всеми уровнями власти.
       
За, но
       Сергей Новиков, руководитель Федеральной тарифной службы
       Считаем, что это важнейший закон. Но его необходимо адаптировать к существующим реалиям. Один из главных вопросов к законопроекту — почему фактически пропали или не определены четко функции антимонопольного органа, связанные с развитием экономики и поддержкой малого и среднего бизнеса. В основном прописываются функции контроля. И отсутствуют реальные инструменты поддержки. Во всех развитых странах такие функции антимонопольных органов четко прочерчены либо на законодательном уровне, либо на уровне регламентов. Поэтому ответ на вопрос, будет ли польза от этого закона в реальных секторах экономики, остается открытым. И второе. Нужно внимательно посмотреть на место этого закона в системе законодательства России — по отношению к другим законам, к другим системам регулирования (регулирования финансовых рынков, регулирования естественных монополий и т. д.). Для того чтобы не было пересечений и противоречий.