Конституционный Суд Российской Федерации и проблемы «Преобразования» Конституции России в области формирования местного самоуправления

И.Ю. Остапович

КОНСТИТУЦИОННЫЙ СУД РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ И ПРОБЛЕМЫ «ПРЕОБРАЗОВАНИЯ» КОНСТИТУЦИИ РОССИИ В ОБЛАСТИ ФОРМИРОВАНИЯ МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ

В настоящей статье рассматриваются актуальные вопросы «преобразования» Конституции РФ в сфере муниципальных выборов. Отмечается, что Конституционный Суд РФ, выявляя истинный смысл конституционных установлений, не только применяет закон, но и создает новые «правила поведения», причем как в дополнение к закону, так и взамен него «преобразуя» нормы Конституции РФ.

Ключевые слова: Конституция России, Конституционный Суд РФ, «преобразование» Конституции РФ, правовые позиции Конституционного Суда.

I.Yu. Ostapovich

œNSTITUTIONAL COURT OF THE RUSSIAN FEDERATION AND THE PROBLEM OF «CONVERSION» OF THE CONSTITUTION OF RUSSIA IN THE FIELD OF FORMATION OF LOCAL SELF-GOVERNMENT

In this paper, the current issues of «transformation» of the Constitution of the Russian Federation in the sphere of municipal elections. The author notes that the constitutional Court of the Russian Federation revealing the true meaning of constitutional statutes not only applies the law but also creates a new «code of conduct», and in addition to the law, and instead «translating» the norms of the Constitution.

Keywords: Russian Constitution, the constitutional Court of the Russian Federation, the transformation of the Constitution of the Russian Federation, legal positions of the constitutional Court.

Под правовыми позициями Конституционного Суда РФ понимается система аргументов, приведенных им в обоснование своего решения. В российской научной доктрине «правовая позиция» Конституционного Суда РФ рассматривается как результат истолкования им положений Конституции РФ и других нормативных правовых актов, отражающий аргументированные суждения и выводы Суда, из которых он исходит при разрешении конкретных конституционно-правовых ситуаций1. При этом Конституционный Суд РФ может корректировать свою правовую позицию в связи с изменениями социально-общественного положения в стране. Таким образом, совокупность фактов выявления истинного смысла конституционных установлений при сохранении неприкосновенности текста по своей природе представляет собой «преобразование» Основного Закона страны. В свою очередь, «преобразующие» правовые позиции специализированных органов конституционного контроля способны корректировать сложившуюся нормативно-правовую среду и оказывать существенное воздействие на регулирование общественных отношений2.

Конституционный Суд РФ, толкуя нормы Конституции РФ при разрешении конкретных споров (казуальное толкование) или давая официальное толкова-

© Остапович Игорь Юрьевич, 2017

Кандидат юридических наук, доцент кафедры философии и правоведения, старший научный сотрудник (ФГБОУ ВО Горно-Алтайский государственный университет); e-mail: ostapovich7@mail.ru

ние, «вскрывает» такие изменения (далеко не всегда лежащие на поверхности социально-политической действительности), выявляя их измененную, преобразованную реальными процессами общественного развития «социальную нормативность», влияющую и на правовую нормативность, т.е. на материальное содержание соответствующего положения Конституции3.

Основным способом конституционно-судебного преобразования конституционного регулирования и конституционных отношений является конституционное истолкование правовых норм отраслевого законодательства. Защите одного из базовых политических прав — права на местное самоуправление, включая реализацию избирательных прав и формированию органов местного самоуправления, Конституционный Суд РФ придает принципиальное значение.

По состоянию на 1 февраля 2016 г. исследуемому вопросу Конституционный Суд РФ уделил внимание в 17-ти постановлениях и 13-ти определениях (2 из которых О-П)4. При анализе сформированных правовых позиций в указанных решениях прослеживается интересная динамика в «преобразовании» конституционных норм. Так, в одном из первых постановлений Конституционного Суда РФ отмечается, что, принимая решение о порядке формирования органов местного самоуправления, федеральный законодатель вправе исходить из того, что учет региональных особенностей, во многом зависящих от географического положения, численности и расселения жителей, соотношения городского и сельского населения, исторически сложившейся структуры народного хозяйства и т.д., является необходимым условием соблюдения баланса интересов и внедрения общегосударственных стандартов во всех сферах жизнедеятельности субъектов РФ (Постановление от 15 июля 1996 г. № 16-П). е

Позднее Конституционный Суд РФ указывает, что городские и сельские му- и ниципальные образования предназначены для решения вопросов местного зна- а чения, а не вопросов, которые по сути составляют прерогативу государственной о

в

власти. Что касается публично-территориальных образований более высокого §

территориального уровня, то для них организация публичной власти должна а

определяться с учетом особенностей их правового статуса и исходя из соотно- |

шения решаемых в рамках той или иной публично-территориальной единицы е

вопросов местного и государственного значения (постановления от 24 января °

1997 г. № 1-П и от 15 января 1998 г. № 3-П). |

Вводимое правовое регулирование должно обеспечивать безусловное право 1

населения или избранных им представительных органов местного самоуправ- |

ления самостоятельно, без вмешательства органов государственной власти и их К

должностных лиц, формировать органы местного самоуправления (постановле- |

ния от 16 октября 1997 г. № 14-П и от 3 ноября 1997 г. № 15-П). и

Общие принципы организации местного самоуправления составляют предмет ¡§

с

именно совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов, поэтому за- 1 конодатель субъекта РФ согласно Конституции РФ не вправе вторгаться в сферу ) ведения Российской Федерации и ограничивать права местного самоуправления с (постановления от 30 ноября 2000 г. № 15-П и от 11 ноября 2003 г. № 16-П).

После активной апробации Федерального закона от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»5, но до его вступления, Конституционный Суд РФ в своих решениях, выявляя истинный смысл конституционных установлений и конкретизируя собственные правовые позиции с учетом современных потребностей общества, 47

продолжил «преобразовывать» Конституцию РФ. Это давало возможность федеральному законодателю принимать сбалансированные законы в этой сфере. Так, например, Конституционный Суд РФ отметил, что «...федеральный законодатель вправе установить в отношении определенной категории муниципальных образований конкретный способ наделения полномочиями главы муниципального образования и его место в структуре органов местного самоуправления. В частности, могут быть приняты во внимание особенности осуществления местного самоуправления в границах территорий, на которых расположены административные центры (столицы) субъектов РФ, связанные с их особой административно-политической ролью» (Определение от 15 января 2008 г. № 219-О-О). Сформулированные правила поведения будут способствовать обеспечению необходимого уровня гарантирования баланса местных и общегосударственных интересов (Определение от 5 марта 2009 г. № 375-О-О).

Продолжая выявлять истинный смысл конституционных установлений, соответствующих социально-историческому контексту, Конституционный Суд РФ в своих правовых позициях указывает на то, что, рассматривая вопросы, связанные с замещением должности главы муниципального образования, Конституция Российской Федерации прямо не называет главу муниципального образования в числе избираемых населением напрямую органов и должностных лиц публичной власти и не определяет какой-либо иной конкретный порядок замещения этой должности (Постановление от 1 декабря 2015 г. № 30-П). Самостоятельность местного самоуправления в качестве основного принципа его взаимоотношений с органами государственной власти не является абсолютной, она не предполагает й отрицания организационного и иных форм взаимодействия органов местного ? самоуправления и органов государственной власти (постановления от 18 мая I 2011 г. № 9-П и от 24 декабря 2012 г. № 32-П).

! Самостоятельность местного самоуправления, проявляющаяся и в вопросах

I определения структуры его органов, служит, таким образом, не только пределом,

1 ограничивающим произвольное вмешательство органов государственной власти

го

| в дела местного самоуправления, но и базой для его интеграции в систему пу-

| бличной власти и поддержания в ней на основе баланса интересов межуровневого

| взаимодействия. Поэтому обусловливается необходимость сбалансированного

2 сочетания в его организации и деятельности общегосударственных, региональ-° ных и местных интересов (Постановление от 24 декабря 2012 г. № 32-П).

« Таким образом, Конституционный Суд РФ, осуществляя «преобразователь-

| ную» функцию, создавал необходимые и сбалансированные конституционно-

0 правовые условия для формирования органов местного самоуправления.

1 Федеральному законодателю оставалось внимательно проникнуться в суть

0

° отмеченных правовых позиций и произвести соответствующие корректировки

го

3 законодательства с учетом актуализированных правовых позиций в итоговом

1 решении Конституционный Суд РФ содержательно.

| Формальное отношение депутатов Государственной Думы РФ предыдущего

созыва к правовым позициям Конституционного Суда РФ, позволили в новой редакции Федерального закона от 27 мая 2014 г. № 136-Ф3 «О внесении изменений в Федеральный закон „Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации"»6 устанавливать регионам безальтернативные варианты формирования органов местного самоуправления. По-

48

следние охотно воспользовались этим и практически во всех субъектах РФ были

приняты законы, закреплявшие безальтернативный порядок избрания главы муниципального образования представительным органом по предложению главы региона. По сути руководителю субъекта РФ предоставлялась законная возможность определять главу муниципального образования исходя из своих предпочтений (в т.ч. из личных). В этой связи уместно метафорическое сравнение известной поговорки «...Проще построить новое здание, чем реконструировать незавершенное, тем более, если оно строилось по неверному проекту.». Следует отметить, что Конституционный Суд РФ в рассматриваемом случае вынужден был выступить своего рода «архитектором» по выработке «проекта завершения строения», а именно установления конституционно-правового механизма формирования органов муниципального управления. Выход из сложившейся ситуации был сформулирован в Постановлении от 1 декабря 2015 г.7 При анализе названного итогового решения Конституционного Суда РФ немалый интерес вызывают особые мнения судей Конституционного Суда РФ8. Представляется, что их позиция в отношении Постановления Конституционного Суда РФ от 1 декабря 2015 г. может послужить основой для итогового решения Конституционного Суда РФ в рассматриваемой сфере в будущем9.

Вместе с тем практика предыдущего созыва Государственной Думы РФ Федерального Собрания РФ свидетельствует о том, что депутаты не спешили вносить изменения в законы на основании решений Конституционного Суда РФ10. В некоторых случаях их просто игнорировали11, в т.ч. и по рассматриваемому вопросу. Подобное игнорирование порождало принятие законов, в которых права граждан не были защищены в полной мере.

Таким образом, конструктивный и содержательный учет федеральным законодателем правовых позиций Конституционного Суда РФ, в которых при выявлении истинного смысла конституционных установлений формируются актуализированные правила поведения, будет способствовать развитию конституционных прав граждан.

1 См., например: Анишина В. Правовые позиции Конституционного Суда России // Российская юстиция. 2000. № 7. С. 11; Бондарь Н.С. Конституция, Конституционный Суд и налоговое право // Налоги. 2006. № 3 ВитрукН.В. Конституционное правосудие. Судебно-конституционное право и процесс. М., 2005. С. 119-128 Волкова Н.С., Хабриева Т.Я. Правовые позиции Конституционного Суда РФ и парламент. М., 2005. С. 34 Гаджиев Г.А. Правовые позиции Конституционного Суда РФ как новый источник российского гражданского права // Закон. 2006. № 11. С. 22-32; Кабышев С.В. Реализация Конституции как фактор устойчивого и прогрессивного развития страны // Lex Russica. М., 2014. № 6. С. 666-673; Князев С.Д. Конституционный Суд в правовой системе Российской Федерации // Журнал российского права. М., 2013. № 12. С. 5-13; Колесников Е.В. Принципы и пределы толкования основных норм Конституционным Судом России // Конституционное развитие России: межвузовский сборник научных статей / [редколл.: В.Т. Кабышев (отв. ред.) и др.]; Саратов, 2013. Вып. 13: к 75-летию профессора В.Т. Кабышева. С. 42-50; Кряжкова О.Н. Правовые позиции Конституционного Суда РФ: теоретические основы и практика реализации судами России. М., 2006. С. 24; Лазарев Л.В. Правовые позиции Конституционного Суда России. 2-е изд., доп. М., 2008. С. 4; Лучин В.О., Доронина О.Н. Жалобы граждан в Конституционный Суд РФ. М., 1998. С. 140; Саликов М.С. Правовые позиции Конституционного Суда Российской Федерации: понятие и система // Правоведение. 2004. № 5. С. 50-51; Страшун Б.А., Сухинина И.В. О базе данных «Правовые позиции Конституционного Суда Российской Федерации» // Журнал конституционного правосудия. 2008. № 1. С. 30-35; Эбзеев Б.С. Конституционный Суд Российской Федерации: становление, юридическая природа, правовые позиции (вступ. ст.) // Комментарий к постановлениям Конституционного Суда РФ / отв. ред. Б.С. Эбзеев. М., 2001. Т. 1. С. 24-25 и др.

2 См.: Аничкин Е.С. «Преобразование» Конституции Российской Федерации и развитие конституционного законодательства в конце 20 — начале 21 в.: дис. ... д-ра юрид. наук. Тюмень, 2010; Арановский К., Князев С. Роль конституции в политико-правовом обустройстве России: исходные обстоятельства и современные ожидания // Сравнительное конституционное обозрение. М., 2013. № 3 (94). С. 50-59; Эбзеев Б.С. Конституция, власть и свобода в России: опыт синтетического исследования. М., 2014.

3 См. : КокотовА.Н. Решения Конституционного Суда Российской Федерации как акты правотворчества // Современные проблемы конституционной доктрины и практики: сборник научных трудов, приурочен-

ный к юбилею профессора А.Н. Кокотова / под ред. В.Н. Руденко, А.Т. Карасева, А.В. Безрукова. М., 2016. С. 17-27; Колесников Е.В. Конституционные основы построения демократической правовой государственности в Российской Федерации // Вестник Саратовской государственной юридической академии. 2016. № 1 (108). С. 46-50; Митюков М.А О преобразовании Конституции Российской Федерации // Конституционное развитие России: межвузовский сборник научных статей. Саратов, 2003. Вып. 4. С. 30-39 и др.

4 См.: Постановления Конституционного Суда РФ: от 15 июля 1996 г. № 16-П; от 24 января 1997 г. № 1-П; от 16 октября 1997 г. № 14-П; от 30 ноября 2000 г. № 15-П; от 17 июня 2004 г. № 12-П; от 15 мая 2006 г. № 5-П; от 21 декабря 2005 г. № 13-П; от 29 октября 2010 г. № 19-П; от 29 марта 2011 г. № 2-П; от 18 мая 2011 г. № 9-П; от 7 июля 2011 г. № 15-П; от 24 декабря 2012 г. № 32-П; от 27 июня 2013 г. № 15-П; от 26 июня 2014 г. № 19-П; от 13 октября 2015 г. № 26-П; от 1 декабря 2015 г. № 30-П; от 8 декабря 2015 г. № 32-П. Определения Конституционного Суда РФ от 11 июня 1999 г. № 105-0; от 4 ноября 1999 г. № 165-О; от 2 ноября 2000 г. № 236-0; от 14 января 2003 г. № 21-0; от 3 апреля 2007 г. № 171-О-П; от 6 марта 2008 г. № 214-О-П; от 5 марта 2009 г. № 375-О-О; от 8 апреля 2010 г. № 454-О-О; от 1 июня 2010 г. № 830-О-О; от 29 сентября 2011 г. № 1319-О-О; от 7 февраля 2012 г. № 275-О-О; от 10 октября 2013 г. № 1591-О; от 9 декабря 2014 г. № 2744-О. Доступ из справ.-правовой системы «ГАРАНТ».

5 Настоящий Федеральный закон вступил в силу с 1 января 2009 г. Со дня официального опубликования, т.е. с 2003 г. до 1 января 2009 г. устанавливается переходный период // Российская газета. 2003. № 202.

6 См.: Собр. законодательства Рос. Федерации. 2014. № 22, ст. 2770.

7 См.: Постановление Конституционного Суда РФ от 1 декабря 2015 г. № 30-П «По делу о проверке конституционности частей 4, 5 и 5.1 статьи 35, частей 2 и 3.1 статьи 36 Федерального закона „Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" и части 1.1 статьи 3 Закона Иркутской области „Об отдельных вопросах формирования органов местного самоуправления муниципальных образований Иркутской области" в связи с запросом группы депутатов Государственной Думы» // Собр. законодательства Рос. Федерации. 2015. № 50, ст. 7226.

8 См.: Мнение Судьи Конституционного Суда РФ Н.С. Бондаря. URL: http://www.consultant.ru/document/ cons_doc_law_189899/8b6d4af337c6cb18b4e18f3b5da62e376a331fee/ (дата обращения: 01.09.2016); Особое мнение Судьи Конституционного Суда РФ А.Н. Кокотова. URL: http://www.consultant.ru/document/ cons_doc_law_189899/0c21dd2ed8a11c73729154197d9b5225f9f977b4/ (дата обращения: 01.09.2016).

9 Как, например, это произошло, когда позиция, выраженная судьей Н.В. Витруком, в особом мнении по «Алтайскому» делу, частично нашла отражение в «свое время» в Постановлении Конституционного Суда РФ от 21 декабря 2005 г. № 13-П «По делу о проверке конституционности отдельных положений Федерального закона „Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" в связи с жалобами ряда граждан»; Особое мнение судьи Конституционного Суда РФ Н.В. Витрука по делу о проверке конституционности ряда положений Устава (Основного закона) Алтайского края (постановление Конституционного Суда РФ от 18 января 1996 г. № 2-п). URL: http://ivo.garant.ru. (дата обращения: 01.02.2016).

10 Некоторые из разработанных Минюстом РФ и принятых Государственной Думой РФ законопроектов, по мнению Конституционного Суда РФ, содержат нормы, где права граждан не до конца защищены. Подробнее об этом см.: Почему депутаты не спешат вносить изменения в законы на основании решения Конституционного Суда. URL: http://kommersant.ru/doc/274 5 8 97 (дата обращения: 01.09.2016).

' См.: Пушкарская А. Госдума игнорирует Конституционный Суд // Коммерсант. 2015. 19 нояб.

Е.А. Отставнова

ВОПРОСЫ СМЕНЫ ПОЛА В МЕЖДУНАРОДНОМ ПРАВЕ И РОССИЙСКОМ ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВЕ*

Статья посвящена исследованию правового регулирования вопросов постановки диагноза и лечения транссексуализма. Анализируются проблемы реализации прав и свобод лиц с нарушениями гендерной идентичности.

Ключевые слова: права и свободы человека; гендерная идентичность, смена пола, транссексуализм, международное право, законодательство, гармонотерапия.

111

© Отставнова Елена Александровна, 2017

Кандидат юридических наук, доцент, доцент кафедры конституционного и международного права (Саратовская государственная юридическая академия); e-mail: elenaotstavnova@yandex.ru

* Работа выполнена по Заданию Министерства образования и науки РФ № 2014/205 на выполнение государственных работ в сфере научной деятельности в рамках базовой части государственного задания по 50 проекту «Проблемы международно-правовой политики и их влияние на национальное законодательство».