Предпосылки низкой эффективности государственного управления

Предпосылки низкой эффективности государственного управления Т.Х. Сохроков

Кабардино-Балкарская государственная сельскохозяйственная академия им.В.М. Кокова, Нальчик

Существенный рост расходных обязательств государства, с одной стороны, отражает социально ориентированные процессы в экономическом развитии, а с другой - обостряет проблему их эффективного использовании. Государственные структуры, становясь непосредственными участниками основных экономических отношений, становятся приоритетными факторами экономического роста при условии их эффективного функционирования. Но поскольку деятельность государства является многосторонней и многоуровневой, то определение качества государственного управления становится актуальной научной задачей.

В настоящее время мониторинг эффективности деятельности региональных органов исполнительной власти (ОИВ) осуществляется как внутри системы ОИВ (вышестоящими органами власти), так и вне ее (сторонними коммерческими и некоммерческими организациями, в т.ч. рейтинговыми агентствами). В качестве используемых методик используются различные подходы к оценке деятельности ОИВ, всю совокупность которых, условно, можно разделить на две группы:

- отраслевые подходы, ориентированные на исследование отдельных аспектов функционирования региональной системы;

- интегральные подходы, сосредоточенные на оценке комплекса основных параметров, характеризующих социально-экономические процессы в регионе.

Можно привести ряд широко используемых на сегодняшний день методологий определения эффективности региональных ОИВ [2,3,4,7]. В качестве таковых следует отметить:

- методологию оценки конкурентоспособности региона (Всемирный экономический форум) и кредитоспособности региона («АК&М» и «Рейтинговое агентство Эксперт»);

- методологию оценки инвестиционной привлекательности (Рейтинговое агентство «Эксперт»);

- рейтинг субъектов по индексу развития человеческого потенциала (ПРО ООН).

Несмотря на многообразие существующих в настоящее время подходов к оценке

эффективности деятельности органов исполнительной власти, ни один из них не дает комплексной оценки процесса предоставления государственных услуг в рамках системы ОИВ.

Рассмотрим в качестве примера Инвестиционный рейтинг российских регионов, составленный Рейтинговым агентством «Эксперт» в 2011 году. В таблице 1 отражена информация, позволяющая представить итоговую оценку проведенного «Эксперт РА» исследования. В частности, в таблице отражены результаты расчетов индексов потенциала и рисков социально-экономического развития, совокупное значение которых в итоге и представляет определенный уровень инвестиционной привлекательности субъектов РФ. Эти же данные представлены на рисунке 1 в виде диаграммы рассеяния. Также на рисунке 1 нанесены сегменты, разделяющие плоскость диаграммы на отдельные сегменты, соответствующие определенному уровню инвестиционного рейтинга.

Таблица 1 - Инвестиционный рейтинг российских регионов в 2011 году. По оценке _____________________Рейтингов ого агентства «Эксперт»*____________ ^

№ п/п Субъект РФ Индекс риска Индекс потенциала Инвест. рейтинг №п /п Субъект РФ Индекс риска Индекс потенциала Инвест. рейтинг

1 г. Санкт-Петербург 0,187 2,910 1А 43 Смоленская область 0,311 0,634 3В1

2 Краснодарский край 0,155 2,760 1А 44 Ставропольский край 0,253 1,139 3В1

3 Московская область 0,183 2,950 1А 45 Тамбовская область 0,218 0,652 3В1

4 Белгородская область 0,168 1,424 2А 46 Тверская область 0,282 0,740 3В1

5 Ростовская область 0,190 1,943 2А 47 Томская область 0,257 0,751 3В1

6 Липецкая область 0,182 0,740 3А1 48 Тульская область 0,259 0,892 3В1

7 г.Москва 0,222 3,000 1В 49 Тюменская область 0,242 1,101 3В1

8 Красноярский край 0,283 2,521 1В 50 Удмуртская Республика 0,342 0,729 3В1

9 Свердловская область 0,266 2,624 1В 51 Ульяновская область 0,262 0,676 3В1

10 Иркутская область 0,321 1,395 2В 52 Хабаровский край 0,293 0,968 3В1

11 Кемеровская область 0,283 1,671 2В 53 Чувашская Республика 0,342 0,729 3В1

12 Нижегородская область 0,322 1,913 2В 54 Ямало-Ненецкий авт. округ 0,269 1,073 3В1

13 Новосибирская область 0,285 1,485 2В 55 Ярославская область 0,267 0,829 3В1

14 Пермский край 0,306 1,928 2В 56 Амурская область 0,312 0,476 3В2

15 Республика Башкортостан 0,225 1,976 2В 57 Еврейская авт. область 0,320 0,204 3В2

16 Республика Татарстан 0,217 2,388 2В 58 Ивановская область 0,339 0,533 3В2

17 Самарская область 0,245 2,005 2В 59 Ненецкий авт. округ 0,284 0,155 3В2

18 Ханты-Манс.авт. окр.-Югра 0,261 1,715 2В 60 Новгородская область 0,278 0,504 3В2

19 Челябинская область 0,272 1,919 2В 61 Орловская область 0,336 0,532 3В2

20 Алтайский край 0,267 1,120 3В1 62 Псковская область 0,296 0,523 3В2

21 Архангельская область 0,332 0,684 3В1 63 Республика Адыгея 0,281 0,330 3В2

22 Астраханская область 0,282 0,600 3В1 64 Республика Мордовия 0,327 0,497 3В2

23 Брянская область 0,304 0,703 3В1 65 Республика Хакасия 0,310 0,351 3В2

24 Владимирская область 0,242 0,859 3В1 66 Забайкальский край 0,382 0,695 3С1

25 Волгоградская область 0,291 1,191 3В1 67 Мурманская область 0,353 0,786 3С1

26 Вологодская область 0,287 0,659 3В1 68 Республика Дагестан 0,480 0,964 3С1

27 Воронежская область 0,261 1,050 3В1 69 Республика Карелия 0,379 0,579 3С1

28 Калининградская область 0,290 1,000 3В1 70 Кабард.-Балк. Республика 0,351 0,539 3С2

29 Калужская область 0,215 0,900 3В1 71 Камчатский край 0,431 0,430 3С2

30 Кировская область 0,319 0,598 3В1 72 Карач.-Черк. Республика 0,390 0,338 3С2

31 Курская область 0,265 0,811 3В1 73 Костромская область 0,377 0,407 3С2

32 Ленинградская область 0,203 1,098 3В1 74 Курганская область 0,355 0,473 3С2

33 Омская область 0,257 1,017 3В1 75 Магаданская область 0,463 0,339 3С2

34 Оренбургская область 0,246 1,050 3В1 76 Республика Алтай 0,365 0,212 3С2

35 Пензенская область 0,301 0,674 3В1 77 Республика Калмыкия 0,482 0,188 3С2

36 Приморский край 0,307 1,150 3В1 78 Республика Марий Эл 0,357 0,382 3С2

37 Республика Бурятия 0,320 0,687 3В1 79 Респ. Сев. Осетия-Алания 0,413 0,532 3С2

38 Республика Коми 0,304 0,700 3В1 80 Чукотский авт. округ 0,471 0,259 3С2

39 Республика Саха (Якутия) 0,319 1,183 3В1 81 Республика Ингушетия 0,538 0,249 3Б

40 Рязанская область 0,283 0,685 3В1 82 Республика Тыва 0,572 0,221 3Б

41 Саратовская область 0,250 1,166 3В1 83 Чеченская Республика 0,600 0,365 3Б

42 Сахалинская область 0,234 0,628 3В1

* таблица составлена автором на основе данных [5]

Из таблицы 1 и рисунка 1 становится видно, что большинство отечественных регионов в 2011 году имело инвестиционный рейтинг «3В1» - пониженный потенциал совместно с умеренным риском. Данный уровень рейтинга объединяет те регионы, которые обладают незначительным потенциалом социально-экономического развития в условиях присутствия умеренного риска, что в совокупности удовлетворительно характеризует эффективность работы региональных органов исполнительной власти, которые создали и поддерживают на подведомственных территориях все необходимые условия для существования устоявшихся рыночных отношений, без обеспечения

возможности ускоренного социально-экономического развития. Наиболее типичными представителями данной группы являлись: Алтайский край, Архангельская,

Астраханская, Брянская, Владимирская, Волгоградская, Вологодская и Воронежская области и ряд других субъектов Федерации.

^ 3:0 п

З1 2 А О г.Москва 1В

5 >

^ ^краснодарский

= - 1В о

1 ^^^^^^^^расно^^ кий край

2 24 *

" 2С

х 2В

у.

=

2 0- -----1------------ - - т о----г- Ния* егородская

1=5 -

1=0 -

0=5 -

_ _ .'Л. ^ I _ ь-

0=0 н I * I I Калмыкия

0.0 0.1 0.2 0.3 0.4 0.5 0.6

Индекс риска, ед.

Рисунок 1. Дифференциация российских регионов по инвестиционному рейтингу в 2011 году. По оценкам Рейтингового агентства «Эксперт»

Кроме того, из таблицы 1 и рисунка 1 видно, что среди российских регионов существуют и регионы, инвестиционный рейтинг которых находится на самом высоком уровне - «1А» - максимальный потенциал при минимальном риске. Таким рейтингом обладает г.Санкт-Петербург, Краснодарский край и Московская область. В свою очередь, среди российских регионов есть и явные аутсайдеры по значениям инвестиционного рейтинга. Им присвоена самая низка из возможных оценок уровня инвестиционного рейтинга - «ЗБ» - минимальный потенциал при максимальном риске. Здесь идет речи о Республике Ингушетия и Тыва, а также Чеченской Республике.

В качестве основного вывода, сделанного авторами опубликованного исследования Рейтингового агентства «Эксперт», было отражено мнение по поводу того, что происходит постепенное снижение инвестиционных рисков в субъектах РФ.

1А * О Краснодарский край г.Москеа 1В * , раснояр 1С кий край 1В

2А О 2В 2С егородская бласть ая тлская астъ 2В

о Ростоеская область о О о 4 о Кемеробс) о 5ласт\

О Белгородская < прк ОС.

область ЗА1 ЗВ1 . о ЗС1 р о  Забайкальский о край 30 •столика 1агестан Чеченская Республик < о * кяд

Липецкая область * О * 0 * Л А * *♦

ЗА2 ЗВ2 о ^ 1 „ о Ненецкий О авт.окруз и о о о * о ЗС2 Реете

При этом основными точками роста, за которыми следуют частные инвесторы, становятся масштабные государственные программы. Однако риски для частных инвесторов, значительная часть которых связана с низким качеством государственного управления, по-прежнему остаются высоки.

Как правило, в настоящее время выделяют две основные причины низкой эффективности отечественного государственного аппарата в регулировании экономики: неработоспособная структура функционирующей государственной системы и низкий кадровый ресурс, на основе которого и построено функционирование данной системы.

—¥ —Расходы бюджетной системы на государственное управление  Всего расходов бюджетной системы Валовый внутр енга й пр ода- кт

Рисунок 2. Динамика изменения расходов бюджетной системы на государственное управление в сравнении с динамикой общих расходов бюджетной системы и динамикой валового внутреннего продукта, в ценах 1995 года, в % к 1995 году

На рисунке 2 представлены графики, отражающие динамику изменения расходов бюджетной системы на государственное управление в сравнении с динамикой общих расходов бюджетной системы и динамикой валового внутреннего продукта, в сопоставимых ценах. Видно, что в целом темпы расходов бюджетной системы увеличивались сопоставимо с темпом роста показателей ВВП, превысив их в последние пять лет. Также за рассматриваемый промежуток времени следует отметить рост темпов расходов бюджетной системы на государственное управление. Видно, что наибольшее увеличение расходов на государственное управление наблюдалось в кризисные периоды 1998 и 2008 годов.

При этом базисные темпы роста расходов на государственное управление практически на всем рассматриваемом промежутке времени были выше показателей роста общих расходов бюджетной системы и роста объемов ВВП, из чего можно заключить, что в это время происходило наращивание объема расходов на обеспечение работы органов государственной власти.

Таблица 2 - Расчет показателей изменения объема ВВП и расходов Консолидированного бюджета

Российской Федерации в период с 2000 по 2011 годы* ____________

2000 2005 2006 12007 12008 2009 2010 2011

Индексы-дефляторы валового внутреннего продукта, в % к:

предыдущем у году______

137,6

119,3

115,2

113,8

118,0

102,0

111,6

115,8

2000 году 100,0 219,9 253,3 288,2 340,0 346,8 386,9 448,0

Валовой ^ внутренний продукт, млрд.руб.:

- в основных

рыночных

ценах

7305,

6

21609,

8

26917,

2

33247,

5

41276,

8

38807,

2

45172,

7

54585,

6

- в ценах 2000 года

7305,

6

9827,1

10628,

3

11535,

4

12140,

8

11191,

3

11677,

0

12183,

2

Расходы Консолидированного бюджета Российской Федерации, млрд.руб.:

- в основных

рыночных

ценах

1960,

1

6820,6

8375,2

11378,

6

13991,

16048,

3

17616,

7

19994,

6

- в ценах 2000 года

1960,

1

3101,7

3307,0

3947,9

4115,4

4628,0

4553,8

4462,7

Доля расходов Консолидированного бюджета РФ в общем объеме ВВП, %

26,8 31,6

31,1

34,2 33,9

41,4

39,0

36,6

Базисные темпы роста показателей, в % к 2000 году:

ВВП

100,0 134,5 145,5 157,9 166,2 153,2 159

166,8

- Расходы

Кон.бюджета

РФ

100,0

158,2

168,7

201,4

210,0

236,1

232,3

227,7

Цепные темпы прироста показателей, в % к предыдущему году

ВВП

6,4

8,2

5,2

-7,

4,3

4,3

- Расходы

Кон.бюджета

РФ

22,4

6,6

19,4

4,2

12,5

1,6

-2,0

таблица рассчитана и составлена автором на основе данных [

,6]

Также в современном обществе сложилось однозначное суждение о том, что рост количества государственных служащих отрицательно сказывается на эффективности функционирования системы регулирования экономики. В период с 1999 по 2009 год число лиц, замещающих государственные должности, увеличилось в 1,7 раз. Числом работников органов государственной власти, формально не являющихся госслужащими, за этот же период времени увеличилось в 1,8 раз, что в совокупности приблизилось к численности государственного аппарата всего позднего СССР.

Таким образом, налицо ситуация низкой эффективности функционирования отечественной системы государственного регулирования экономического развития. Если считать государство неким сервисом по управлению страной, то становится ясно, что чем больше в этом сервисе работников и чем дороже он обходится стране, тем ниже его эффективность.

"?

ВВП О Расходы конс. бюджета РФ

Доля расходов консолидированного бюджета РФ в ВВП

2011

2010

2009

2008

2007

2006

2005

2004

2003

2002

2001

2000

10

20

30

40

Доля, %

50

Рисунок 3. Сопоставление изменения показателей объема ВВП и расходов консолидированного бюджета РФ в период с 2000 по 2011 годы, с корректировкой на инфляционные изменения

0

В таблице 2 представлена информация для расчета показателей изменения объема ВВП и расходов Консолидированного бюджета Российской Федерации в период с 2000 по 2011 годы. Также в таблице представлены показатели индексов-дефляторов ВВП, необходимые для корректировки инфляционного воздействия на

показатели ВВП и расходов Консолидированного бюджета и приведению их рядов динамики к сопоставимым ценам.

В условиях увеличения доли расходов консолидированного бюджета Российской Федерации в структуре валового внутреннего продукта (рис. 3), можно говорить о том, что в рассматриваемый период имеет место процесс экстенсивного наращивания сферы государственных услуг, сопровождающегося снижением ее социально-экономической эффективности.

При этом, в последние десятилетия в мировом развитии существенно меняются содержание, роль и функции государственных структур. Во многом это связано с образовавшейся дихотомией процессов глобализации и регионализации, которые стали определяющими в усложняющейся многоуровневой системе хозяйственных связей. Кроме того, усиливаются доминантные тенденции развития сферы услуг в постиндустриальном обществе и, особенно, в формирующейся экономике знаний.

Во всех этих процессах и тенденциях активную системную роль играют государства, осуществляя свои многочисленные функции общественного управления на основе соответствующих бюджетных расходов. При этом перераспределительные формы государственной деятельности посредством бюджетных инструментов все более активно замещаются производительными, предполагающими обеспечение граждан так называемыми общественными благами, которые, в свою очередь, связаны с оказанием определенной совокупности услуг.

Эффективность государственных расходов становится приоритетом в условиях опережающего роста функциональной роли нового сектора государственных услуг (как формы общественного сектора) в развитии экономики сервиса и знаний. Это означает приоритет новых экономических отношений, носящих как всеобщий, так и исключительно частный характер (т.е., имеет место разрешение вечного противоречия между частным и всеобщим).

Наряду с этим, специфика современных государственных услуг заключается в многоформатности экономических отношений, когда во взаимоотношениях производителя и потребителя одновременно представлен сложный спектр общественных отношений по поводу создания и использования фондов денежных средств на муниципальном, региональном и федеральном уровне. Эффективность последних особенно важна в условиях больших пространственных размеров территории, когда государственные услуги становятся реальным фактором развития производства и трансформации системы к экономике знаний.

Литература:

1. Аналитическая информация // Официальный сайт Федеральной службы государственной статистики. - URL: http:// www.gks.ru/free_doc/new_site/vvp/tab1.xls; http://www.gks.ru/free_doc/new_site/vvp/tab4.xls.

2. Беляев А.Н., Кузнецова Е.С., Смирнова М.В., Цыганков Д.Б. Измерение эффективности и оценивание в государственном управлении: международный опыт. -М.: Изд. дом ГУ ВШЭ, 2005. - С.20.

3. Кулаченко Г.М. Качество: возможности применения в государственном и муниципальном управлении \\ Менеджмент качества. - 2008. - №1. - С.72-75.

4. Масленникова Е.В. Оценка эффективности деятельности органов государственной власти при исполнении государственных функций // Вестник Поволжской академии государственной службы. - 2009. - №1(18). - С.12-18.

5. Рейтинг инвестиционной привлекательности регионов России 2010-2011 годов // Рейтинговое агентство «Эксперт». - С.14-19

6. Российский статистический ежегодник. 2011: Статистический сборник. - М.: Росстат, 2011. - С.307, 577, 578.

7. Справка по интегральным показателям качества государственного управления // Центр Стратегических Разработок. - ЦКЬ: http://www.csr.ru/_upload/editor_

й^/Ше0097^ос.