Правовое регулирование особо охраняемых природных территорий: проблемы, их решения и вопросы без ответов

АСТРАХАНСКИЙ ВЕСТНИК ЭКОЛОГИЧЕСКОГО ОБРАЗОВАНИЯ

№ 1 (27) 2014. с. 16-23.

ПРАВОВОЕ РЕГУЛИРОВАНИЕ ОСОБО ОХРАНЯЕМЫХ ПРИРОДНЫХ ТЕРРИТОРИЙ: ПРОБЛЕМЫ, ИХ РЕШЕНИЯ И ВОПРОСЫ БЕЗ ОТВЕТОВ Екатерина Николаевна Хмелева к.ю.н., руководитель программы Всемирного фонда дикой природы (WWF) России по

экологическому законодательству

Экологическое право, особо охраняемые территории

В статье рассмотрены вопросы правового регулирования системы особо охраняемых природных территорий. Указывается, что необходимы разработка и принятие в установленном порядке законопроекта, включающего ООПТ с международным статусом в национальное правовое поле. Для этого необходима консолидированная активная позиция и действия всех заинтересованных в этом сторон - самих ООПТ, экспертов, общественности, и главное - государственных органов как федерального, так и регионального уровней.

LEGAL REGULATION OF ESPECIALLY PROTECTED NATURAL TERRITORIES: PROBLEMS, SOLUTIONS, AND QUESTIONS WITHOUT ANSWERS Ekaterina Nikolaevna Khmeleva WWF Russia

Environmental law, specially protected territory

The article deals with the issues of legal regulation of the system of especially protected natural territories. Indicates that there is a need for the development and adoption of the draft law, which includes protected areas with international status in the national legal framework. This requires the active position and consolidated action by all interested parties- experts, the public, and Government agencies both federal and regional levels.

Изменения законодательства, административные и экономические реформы, произошедшие с 1995 г., когда был принят основной законодательный акт, регулирующий вопросы, связанные с созданием, функционированием, управлением особо охраняемых природных территорий (ООПТ) - Федеральный закон от 14 марта 1995 г. № 33 -ФЗ «Об особо охраняемых природных территориях» (далее Закон об ООПТ), послужили причиной тому, что закон, эффективно действующий в 1990-х годах, стал противоречить многим более поздним актам - Гражданскому, Земельному, Лесному, Водному Кодексам, другим законам. Сам же Закон об ООПТ также содержал ряд пробелов, которые негативно сказывались на практике. В то же время, Закон об ООПТ показал достаточную эффективность, позволяя сохранять уникальные природные комплексы и объекты, имеющие особое природоохранное, научное, культурное, эстетическое, рекреационное и оздоровительное значение, как общенациональное достояние.

Вопрос о необходимости совершенствования Закона об ООПТ поднимался и обсуждался неоднократно на протяжении нескольких лет. Среди наиболее острых проблем, нерешенность которых мешала эффективному функционированию существующих ООПТ и созданию новых, назывались следующие:

- урегулирование несогласованности понятий ООПТ, как «территория» и как «учреждение»;

- ООПТ, как объект собственности, в формулировках, противоречащих Гражданскому и Земельному Кодексам;

- вопросы финансирования ООПТ из внебюджетных источников;

- несовершенство норм о порядке создания ООПТ и их охранных зон.

Одним из основных пробелов в данной области являлось, и, к сожалению, продолжает оставаться - отсутствие в российском законодательстве норм, включающих ООПТ с международным статусом в национальную систему охраняемых территорий, что порождает на практике трудности в определении статуса таких территорий, их правового режима.

Видение Всемирного фонда дикой природы пробелов, противоречий в правовом регулировании ООПТ и путей их преодоления было подробно изложено в аналитическом обзоре, опубликованном в 2009 г. 1. Большое место в обзоре было уделено образованию и функционированию ООПТ, имеющий международный статус.

В этом издании был также опубликован проект закона, предлагающий решение этих вопросов, который был разработан по инициативе WWF ведущими экспертами в области законодательства об ООПТ.

С 2008 г. в Государственной Думе РФ обсуждался проект закона № 97705 -5 «О внесении изменений в Федеральный закон "Об особо охраняемых природных территориях" и отдельные законодательные акты Российской Федерации» в рамках подготовки его ко второму чтению. Процесс обсуждения длился 5 лет, за это время Минприроды России представляло различные дополнения и поправки на согласование с федеральными органами исполнительной власти, Комитетом по природным ресурсам, природопользованию и экологии Государственной Думы РФ. В их обсуждении в ряде случаев принимали участие экологи, специалисты в области заповедного дела, общественные организации. Часть предложений была поддержана, но многие формулировки Минприроды России вызывали возражения и критические замечания, и далеко не все из них исправлялись в последующих версиях текста законопроекта.

Около года назад наступило затишье в этих обсуждениях, но в начале декабря 2013 г. в Государственную Думу были внесены поправки Правительства РФ ко второму чтению. В нарушение установленных самим Правительством РФ процедур, проект не был размещен ни на официальном сайте разработчика - Минприроды России, ни на Едином портале Правительства (regulation.gov.ru,) а также не был представлен в Общественный совет Минприроды. Таким образом, проект не прошел ни оценку регулирующего воздействия, ни общественного обсуждения. Нарушение установленного порядка не дало возможности экспертам, природоохранным организациям, специалистам по особо охраняемым природным территориям высказать свое мнение по предлагаемым положениям проекта закона. Несмотря на эти нарушения в спешном порядке Госдумой РФ поправки были приняты 18 декабря 2013 г. сразу во втором и третьем чтении. 25 декабря законопроект был одобрен Советом Федерации РФ и 28 декабря подписан Президентом РФ. После опубликования в Российской газете 30 декабря 2013 г. Федеральный закон «О внесении изменений в Федеральный закон «Об особо охраняемых природных территориях» и отдельные законодательные акты Российской Федерации» от 28 декабря 2013 г. № 406-ФЗ (далее Федеральный закон № 406-ФЗ) вступил в силу.2

Несмотря на то, что к моменту написания этой статьи Федеральный закон № 406 -ФЗ действовал меньше месяца, он поднял волну обсуждений и комментариев. Более того, среди экологов и специалистов в области ООПТ положения закона вызвали неоднозначную реакцию, споры и возражения друг другу3.

С одной стороны, закон содержит ряд положений, которые решают многие проблемы и пробелы в Законе об ООПТ, указанные выше. К достоинствам Федерального закона № 406 -ФЗ

1 Основные проблемы законодательства об особо охраняемых природных территориях и предложения по его совершенствованию (Аналитический обзор законодательства и проект новой редакции Федерального закона «Об особо охраняемых природных территориях»). Всемирный фонд дикой природы (WWF) - М., 2009., http://www.wwf.ru/resources/publ/book/319

2 Ход рассмотрения законопроекта в Государственной Думе можно проследить по ссылке: http://asozd2.duma.gov.ru/main.nsf/%28SpravkaNew%29?OpenAgent&RN=97705-5&02

3 См. http://www.wildnet.ru/события-заповедных-островов/781-Комментарий-комментария , http://www.greenpeace.org/russia/ru/news/2013/30-12-putin-podpisal/,

http://www.wwf.ru/resources/news/article/11918, http://www.mnr.gov.ru/news/detail.php?ID=132217

можно отнести: установление порядка создания охранных зон заповедников, национальных парков, природных парков, памятников природы (п. 10, 11 статьи 2); уточнение порядка создания ООПТ местного значения (п. 8 статьи 2); четкое разграничение понятий ООПТ и государственного бюджетного учреждения, осуществляющего управление ими - это проходит через все статьи нового закона; закрепление права субъектов РФ участвовать в финансировании ООПТ федерального значения из бюджетов субъектов (п. 7 статьи 2).

Важной новацией Федерального закона № 406-ФЗ является исключение положения об ООПТ, как объекте собственности. Напомним, что в соответствии с пунктом 6 Закона об ООПТ в прежней редакции ООПТ (соответственно, федерального, регионального и местного значения) находились в собственности Российской Федерации, субъектов Российской Федерации, органов муниципальных образований, что противоречило Гражданскому, Лесному, Водному кодексу и положениям других статей Закона об ООПТ 4. Исключение данного положения ликвидирует это противоречие, поскольку речь идет при создании ООПТ о распространении режимных ограничений или определении действия правового режима особой охраны в пространстве, а не о праве собственности на такие территории.

Также закон вносит изменения в Лесной Кодекс, касающиеся установления порядка заготовки дров и деловой древесины на землях, расположенных в границах ООПТ федерального значения (статья 8 Федерального закона № 406-ФЗ).

Нужно отметить, что в Закон не были включены некоторые предложения Минприроды, присутствующие в предыдущих вариантах законопроекта, против которых возражали эксперты и природоохранные организации. С другой стороны, не были исключены из Закона особо охраняемые территории местного значения, сохранилось право субъектов РФ своими законами устанавливать иные категории ООПТ, кроме перечисленных в п.2 статьи 2 Закона об ООПТ в новой редакции.

В то же время, закон содержит в себе новации, которые могут привести если не к разрушению заповедной системы, то к значительным негативным последствиям для конкретных ООПТ.5 К нормам, вызывающим наибольшее опасение, относятся положения, создающие потенциальную возможность изъятия земельных и лесных участков из государственных природных заповедников, национальных парков и других ООПТ, а также возможность преобразования практически любых государственных природных заповедников в национальные парки.

Пункт 3 статьи 11 и пункт 3 статьи 16 Федерального закона «Об особо охраняемых природных территориях» в редакции Федерального закона №406-ФЗ допускает изъятие или иное прекращение прав на земельные и лесные участки, предоставленные федеральным государственным бюджетным учреждениям, осуществляющим управление государственными природными заповедниками или национальными парками, в случаях, предусмотренных федеральными законами. Этим фактически создается правовая основа изъятия земель государственных природных заповедников и национальных парков в случае принятия соответствующего федерального закона. В настоящее время таких законов нет, но возможность их принятия закреплена, и есть опасность принятия в будущем. Примеров, когда для реализации тех или иных конкретных проектов принимались федеральные законы, к сожалению, достаточно. Это и так называемые олимпийские законы, и законы, обеспечивающие строительство объектов для саммита АТЭС во Владивостоке6. В случае, если

4 См. более подробно анализ данного противоречия: «Основные проблемы законодательства об особо охраняемых природных территориях и предложения по его совершенствованию (Аналитический обзор законодательства и проект новой редакции Федерального закона «Об особо охраняемых природных территориях»). Всемирный фонд дикой природы (WWF) - М., 2009.,»

http://www.wwf.ru/resources/publ/book/319 , с. 10.

5 При проведении анализа Федерального закона № 406-ФЗ были использованы комментарии М.Л. Крейндлина (не опубликованы) к тексту закона.

6 Например, ст 15 Федерального закона от 1 декабря 2007 г. N 310-ФЗ "Об организации и о проведении XXII Олимпийских зимних игр и XI Паралимпийских зимних игр 2014 года в городе Сочи, развитии города Сочи

проекты аналогичного уровня и значимости, будут затрагивать земли ООПТ, то возможно принятие законов, разрешающих изъятие затронутых земельных участков из границ заповедника или национального парка.

Наиболее опасным для заповедной системы является возможность преобразования практически любого государственного природного заповедника в национальный парк, закрепленная пунктом 2 статьи 10 и пунктом 2 статьи 14 новой редакции Федерального закона № 406-ФЗ.

Поскольку цели создания и правовой режим государственных природных заповедников и национальных парков принципиально отличаются, то последствия такого преобразования могут быть кардинальными. На территориях национальных парков кроме ведения рекреационной деятельности допускается строительство магистральных дорог, трубопроводов, линий электропередач и других коммуникаций, а также строительство и эксплуатация хозяйственных и жилых объектов для обеспечения и осуществления рекреационной деятельности, развития физической культуры и спорта, а также размещения объектов туристической индустрии. В случае преобразования заповедника в национальный парк, наиболее привлекательные для вовлечения в хозяйственную или рекреационную деятельность территории заповедника могут быть преобразованы в рекреационную зону или зону обслуживания посетителей национального парка, что повлечет вовлечение ее в интенсивную хозяйственную деятельность, включая строительство гостиниц, инженерной и транспортной инфраструктуры.

На многих совещаниях представители различных организаций, работающих в области заповедного дела, соглашались, что в силу исторических обстоятельств в России существуют заповедники (их менее 10), которые не полностью соответствуют своему статусу, поскольку в их границах есть территории, которые интенсивно и в течение длительного времени используются человеком. Эту проблему предлагалось решить путем включения в закон (в статью с переходными положениями) исчерпывающего перечня заповедников, которые допускается преобразовать в национальные парки. В период обсуждения предыдущих версий законопроекта такое предложение было поддержано и Минприроды России и Комитетом по природным ресурсам, природопользованию и экологии Г осударственной Думы. Но поддержка эта была, к сожалению, только на словах.

Принятый закон никак не ограничивает количество заповедников, которые могут быть преобразованы в национальные парки и не содержит никаких критериев для разработки документации, обосновывающей перевод заповедников в национальные парки (установлено только ограничение по сроку - до 31 декабря 2015 г. и обязательность положительного заключения государственной экологической экспертизы). Более того, в будущем могут быть приняты другие федеральные законы, допускающие подобное преобразование после срока, установленного Федеральным законом № 406-ФЗ.

31 января 2014 г Президент РФ подписал поручение Пр -210 Правительству РФ подготовить, обеспечить общественное обсуждение и утвердить закрытый список заповедников, которые могут быть переведены в национальные парки. До этого времени Правительство должно воздержаться от принятия решений об изъятии и (или) изменении целевого назначения земельных и лесных участков, расположенных в границах государственных природных заповедников и национальных парков, а также о преобразовании заповедников в национальные парки. Это поручение, безусловно, уменьшает негативные последствия указанного положения Федерального закона № 406-ФЗ, а также означает новый процесс подготовки изменений в Закон об ООПТ.

как горноклиматического курорта и внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации", ст. 21Федерального закона от 8 мая 2009 г. N 93-ФЗ "Об организации проведения встречи глав государств и правительств стран - участников форума "Азиатско-тихоокеанское экономическое сотрудничество" в 2012 году, о развитии города Владивостока как центра международного сотрудничества в Азиатско-Тихоокеанском регионе и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации"

Ряд других положений, которые могут негативно сказаться на функционировании системы ООПТ, но непосредственно не связанных с государственными природными заповедниками, также присутствуют в Федеральном законе № 406-ФЗ. Пункт 6 статьи 2 в новой редакции устанавливает необходимость при создании ООПТ регионального значения согласовывать решения о создании особо охраняемых природных территорий регионального значения, об изменении режима их особой охраны с уполномоченным федеральным органом исполнительной власти в области охраны окружающей среды, а в случаях, когда предполагается, что в границах особо охраняемых природных территорий будут находиться земли и другие природные ресурсы, предоставленные для нужд Вооруженных Сил Российской Федерации, других войск, воинских формирований и органов - федеральными органами исполнительной власти в области обороны и безопасности государства. Несмотря на то, что таким образом снимается вопрос, который ранее часто был препоном - отсутствие четкого порядка создания ООПТ регионального значения, расположенных на землях лесного, водного фондов и других объектах, являющихся федеральной собственностью, на практике теперь создание региональных ООПТ может быть сильно затруднено. Вызывает вопрос достаточность потенциала Минприроды, его возможностей (кадровых, организационных) оперативно обработать, оценить, согласовать все проекты решений о создании ООПТ во всех 83 субъектах России, которых может быть значительное количество. Ограниченность этого потенциала может на практике затянуть процессы создания новых ООПТ регионального значения.

К неоднозначным положениям Федерального закона № 406-ФЗ можно также отнести сокращение категорий ООПТ: из перечня категорий в статье 2 закона исключены лечебно -оздоровительные местности и курорты, также исключен раздел VII, что может ослабить правовой режим их охраны. Поскольку лечебно-оздоровительные местности и курорты в соответствии с этими изменениями не являются более ООПТ, то объекты, строительство, реконструкцию которых предполагается осуществлять в их границах, не подлежат государственной экологической экспертизе в соответствии со статьями 11 и 12 Федерального закона «Об экологической экспертизе». Эти законодательные изменения были восприняты в некоторых субъектах РФ, как возможность предоставлять в собственность гражданам земельные участки, расположенные в границах второй и третьей зон округа санитарной охраны7. С другой стороны, порядок создания, управления и функционирования лечебно -оздоровительных местностей и курортов регулируется специальным законом (Федеральный закон от 23 февраля 1995 г. N 26-ФЗ "О природных лечебных ресурсах, лечебнооздоровительных местностях и курортах"), что оправдывает внесенные изменения.

Закрепление платности посещения территорий национальных парков в целях туризма и отдыха (п. 6 ст. 15 Закона об ООПТ в редакции Федерального закона № 406-ФЗ), с одной стороны, дает возможность использования дополнительного финансового источника для развития национальных парков и устанавливает порядок, правда, путем отсылочной нормы. Но, с другой стороны, платность нахождения вне населенных пунктов всех (за исключением работников ФБГУ, осуществляющих управление национальным парком) нарушает права жителей населенных пунктов, включенных в состав этих территорий. При формальном применении данного пункта выход местного жителя за пределы населенного пункта, например, для сбора дикоросов, должно облагаться платой за посещение национального парка. Представляется, что данное противоречие должно быть решено при принятии нормативного акта о порядке взимания платы федеральным органом исполнительной власти, в ведении которого находятся национальные парки.

Также неоднозначным, и, возможно, во многих случаях негативным на практике, может стать положение п. 3 ст. 23 Закона об ООПТ в редакции Федерального закона № 406-ФЗ о возможности преобразования государственных природных заказников федерального значения в региональные. Данный пункт не содержит никаких условий и критериев для такого преобразования (кроме того, что заказник находится в пределах территории одного субъекта

7 См. «Получить землю во Владивостоке стало проще» http://primorsky.ru/news/main/59385/

20

РФ). При этом не устанавливается никаких гарантий сохранения правового режима, территории и обеспечения должной охраны преобразуемых заказников.

Несмотря на то, что спектр изменений, внесенных Федеральным Законом № 406 -ФЗ довольно широк, он не закрыл пробел по закреплению в российском законодательстве особенностей положения ООПТ с международным статусом. Необходимость регулирования именно национальным законодательством правового положения, порядка создания, управления, решения земельных вопросов, показывает практика применения международных конвенций, соглашений и программ в области особо охраняемых природных территорий.

Россия является стороной ряда международных договоров и программ, касающихся особо охраняемых природных территорий: Конвенции о водно-болотных угодьях, имеющих

международное значение главным образом в качестве местообитаний водоплавающих птиц (Рамсарская конвенция); Конвенции об охране Всемирного культурного и природного наследия; Международной программы ЮНЕСКО «Человек и биосфера» (МАБ). Также Российская Федерация заключила ряд двусторонних, трехсторонних соглашений о создании и функционировании особо охраняемых природных территорий, примыкающих к государственной границе, работает в Программе по охраняемым районам Конвенции о биологическом разнообразии.

На территории России находятся природные объекты международного значения: 10 объектов Всемирного природного наследия ЮНЕСКО, 35 водно-болотных угодий международного значения, 41 биосферный резерват ЮНЕСКО, 3 международных заповедника. Дипломы Совета Европы присуждены 4 заповедникам в знак признания того, что они представляют интерес с точки зрения сохранения природного наследия европейского значения.

При этом 6 следующих водно-болотных угодий (ВБУ) международного значения не входят в существующую систему особо охраняемых природных территорий: Бреховские острова (Красноярский край), Дельта реки Горбита (Красноярский край), Мыс Утхолок (Камчатский край), Остров Карагинский (Камчатский край), Река Морошечная (Камчатский край), озерная система нижнего течения реки Баган (Новосибирская область)8. Таким образом, правовой режим этих водно-болотных угодий с точки зрения российского права не ясен.

Другая проблема, неурегулированная в российском законодательстве в отношении ООПТ,

- это распределение полномочий между федеральными и региональными органами исполнительной власти в тех случаях, когда ООПТ регионального значения обладают международным статусом, и/или включают объекты, являющиеся федеральной собственностью и находящиеся в рамках компетенции федеральных органов власти. Например, в ряде областей, в частности, в Ленинградской области стоит вопрос о приведении в соответствие с действующим законодательством закрепления границ ООПТ регионального значения, созданных до 1995 г., включающих морские акватории и являющихся водно -болотными угодьями.

На практике есть примеры выхода из этого правового пробела. Так, границы и Положение о водно-болотном угодье «Дельта реки Волга», включая государственный биосферный заповедник "Астраханский", имеющем международное значение главным образом в качестве местообитаний водоплавающих птиц», были утверждены совместным распоряжением Министерства природных ресурсов и экологии и Правительства Астраханской области от 14 декабря 2009 г. Распоряжение устанавливает виды деятельности, запрещенные на территории и акватории ВБУ, а также указывает, что юридические и физические лица, виновные в нарушении режима водно-болотного угодья "Дельта реки Волги", несут ответственность согласно действующему законодательству. Статья 8.30 Кодекса об административных правонарушениях РФ устанавливает ответственность «за нарушение установленного режима или иных правил охраны и использования окружающей среды и природных ресурсов на территориях государственных природных заповедников, национальных парков, природных

8 Государственная программа Российской Федерации "Охрана окружающей среды" на 2012 - 2020 годы

парков, государственных природных заказников, а также на территориях, на которых находятся памятники природы, на иных особо охраняемых природных территориях либо в их охранных зонах (округах)». В соответствии с указанным распоряжением, в состав ВБУ «Дельта реки Волга», вошли, кроме государственного биосферного заповедника «Астраханский», также заказники и памятники природы регионального значения, а также территории, не входящие в состав ООПТ. В связи с этим возникает вопрос, в случае, если нарушение режима ВБУ произошло в пределах таких территорий, подпадает ли такое правонарушение под действие статьи 8.30 КоАП, ведь ВБУ не является ООПТ в соответствии с российским законодательством?

Федеральный закон № 406-ФЗ, не включивший вопросы международных ООПТ, не дает ответа на этот вопрос, возникающий в результате правовой неопределенности статуса таких ООПТ. Единственная категория ООПТ с международным статусом, которая указывается в Федеральном законе № 406-ФЗ - это объекты Всемирного природного наследия в соответствии с Конвенцией об охране всемирного культурного и природного наследия. Но закон не относит их к ООПТ, и содержит лишь корректировку статей Федерального закона «Об охране окружающей среды» в части формирования перечня объектов природного наследия, рекомендуемых Российской Федерацией для включения в Список всемирного наследия (статья 7 Федерального закона № 406-ФЗ).

Неурегулированность вопросов ООПТ, обладающих международным статусом, и сложности, возникающие на практике, послужили причиной законодательных инициатив регионов в этой области. Так, например, Калининградской областной Думой был внесен в Государственную думу проект Федерального закона № 191907 -6 «О внесении дополнения в статью 2 Федерального закона «Об особо охраняемых природных территориях» (в целях правового регулирования создания биосферных резерватов)». В силу того, что законопроект содержал недостатки, указанные в заключении Комитета Государственной Думы по природным ресурсам, природопользованию и экологии субъект законодательной инициативы отозвал законопроект9. Но Заключение Комитета подтвердило непроработанность вопроса правового регулирования порядка создания биосферных резерватов, их статуса, правового режима, порядка создания трансграничных ООПТ в российском законодательстве.

Все эти примеры подтверждают необходимость закрепления в российском законодательстве правового регулирования ООПТ, обладающих международным статусом. Всемирным фондом дикой природы с привлечением ведущих экспертов в области ООПТ, международного экологического права были разработаны предложения для детальной проработки и дополнения раздела XI «Международные договоры в области особо охраняемых природных территорий» Закона об ООПТ. Разработанный текст предложений для включения в закон был опубликован в упомянутом ранее аналитическом обзоре законодательства и проекте новой редакции Федерального закона «Об особо охраняемых природных территориях». Текст данного раздела предусматривает:

- установление перечня категорий ООПТ международного значения;

- разграничение полномочий органов государственной власти по обеспечению регулирования деятельности ООПТ международного значения;

- определение (формулировку) каждой категории ООПТ международного значения;

- порядок включения территорий в международную систему охраняемых территорий каждой категории;

-порядок представления (номинирования) территорий для придания им статуса ООПТ международного значения;

- особенности режима особой охраны и установленные ограничения для каждой категории ООПТ международного значения;

- порядок изменения границ, статуса и режима особой охраны и использования каждой категории ООПТ международного значения.

9 http://asozd2.duma.gov.m/maiansf/%28SpravkaNew%29?OpenAgent&RN=191907-6&02

22

При проработке данного раздела следует учитывать не только нормы и положения, установленные самими международными договорами и программами, но и принятые в целях их реализации рекомендации, руководства, утвержденные программы, концепции, стратегии и прочие документы директивного и рекомендательного характера (в том числе, Операционное Руководство по выполнению Конвенции об охране всемирного культурного и природного наследия, Севильскую стратегию для биосферных резерватов, Программу работ по охраняемым районам, принятую седьмой Конференцией Сторон Конвенции о биологическом разнообразии и т.п.).

Заключая этот краткий обзор проблем в области правового регулирования ООПТ и путей их решения, хотелось бы отметить, что процесс заполнения пробелов и устранения противоречий находится на начальном этапе. И необходимый следующий шаг в этом направлении - разработка и принятие в установленном порядке законопроекта, включающего ООПТ с международным статусом в национальное правовое поле. Для этого необходима консолидированная активная позиция и действия всех заинтересованных в этом сторон - самих ООПТ, экспертов, общественности, и главное - государственных органов как федерального, так и регионального уровней.