Правокультурные аспекты развития российской бюрократической системы

«Белые» революции осуществляются без насилия. Это, по существу, кардинальные реформы. «Розовые» революции происходят тоже снизу, но с минимальным применением насилия.

По мнению О. Крыштановской, в России назревает революционная ситуация, поскольку многие люди считают, что совершить скачок в развитии страны - значит «сковать нынешнюю косную государственную машину».

Если в ближайшее время в стране не произойдут изменения, перед властью встанет дилемма: сохранить систему, или сдать своего лидера, либо изменить систему (причем лидер может быть тем же или другим).

Молодая часть элиты может стать союзником революции, главным субъектом которой остаются интеллигенция и студенчество. Протестное движение могут поддерживать все слои общест-

ва. Если к протестующим присоединится беднейшее население, с одной стороны, и часть элиты -с другой, то революции не избежать.

Таким образом, проблема политической реформы и революции стоит остро, злободневно, и от ее теоретико-практического решения зависит последующее развитие России, отнюдь не только гарантировано позитивное.

Литература

1. Сорокин П. Человек. Цивилизация. Общество. М., 1992.

2. Никифоров А. А. Революция как объект теоретического осмысления: достижения и дилеммы субдисциплины // Полис. 2007. № 5.

3. Философский энциклопедический словарь. М., 1983.

А. Г. Кравченко, А. Ю. Мамычев

ПРАВОКУЛЬТУРНЫЕ АСПЕКТЫ РАЗВИТИЯ РОССИЙСКОЙ БЮРОКРАТИЧЕСКОЙ СИСТЕМЫ

Статья посвящена анализу эволюции властно-правовых отношений и ее правокультурному аспекту. Авторами анализируются закономерности развития традиций бюрократии в России, а также их изменчивость на различных этапах истории российской государственности. Формулируются ключевые положения стратегии реформирования современного государственного аппарата России.

Ключевые слова: бюрократическая культура, эволюция властно-правовых отношений, коррупция, архетипы, инновации государственного управления, традиции управления, деформация аксиологии публичной власти.

В современной аксиологии административной политики России, на формально правовом уровне, закреплены демократические принципы бюрократического управления. Доминанта этих принципов обусловлена западно-либеральными образцами успешного функционирования европейских бюрократических систем управления. Между тем имплементация правовых и политических институтов, устанавливающих демократический режим в системе государственного управления, вызвала не столько прирост эффективности публичного менеджмента в России, сколько управленческий коллапс, сопровождаемый феноменом бюрократизации управленческих процессов, коррупционизации системы административного управления и дефолтом человеческого капитала в государственном аппарате. В таком механическом заимствовании западной

модели политико-правовой системы сторонники отечественного консерватизма усматривают лишь разрушение российской государственности. «Фундамент для разрастания бюрократических элементов - это разрушение собственного самобытного национально-культурного каркаса страны, включая и политико-управленческую нишу», - отмечает А. Г. Чернышев [1, с. 53]. Демократическая «оттепель» 90-х годов прошлого столетия и эпоха первых демократических внедрений в отечественное политико-правовое пространство имели весьма неоднозначные последствия. С одной стороны, установление демократического режима для российского общества стимулировало развитие рыночных отношений и ориентировало правовую систему страны на защиту человека, а не абстрактного общества (народа), потребности которого так успешно были

подменены интересами политической номенклатуры. С другой стороны, стихийная трансформация бюрократической идеологии и аксиологии, их адаптация к модели рыночных отношений способствовали деформации мышления чиновников.

Исследователи проблемы современной бюрократии систематически анализируют поверхностные причины неэффективности и коррупционности российского государственного аппарата. Однако немногие обращают внимание на первопричины такого положения дел, изучая архетипы бюрократического сознания, бюрократическую культурную преемственность. Между тем воспроизводство иррациональных моделей поведения современного чиновника базируется на исторически сложившихся механизмах теневого властвования, на практике доказавших свою эффективность с точки зрения личных интересов должностных лиц. Так, например, историческая основа для коррупционного поведения прослеживается в XIX веке, где бедность чиновников «была предлогом всех беззаконий и взяточничества» [2]. Не менее проблемным был и традиционный вопрос образованности бюрократии, о котором говорил, например, А. И. Герцен, а М. М. Сперанский, проводя реформы госслужбы, пытался внедрить систему контроля образования чиновников, видя в этом решение ключевой проблемы государственного управления [3, с. 378-379]. Следует отметить, что профессиональная некомпетентность должностных лиц как массовое явление в России обусловливается отсутствием реальных требований в системе публичного управления к профессиональным качествам чиновника. Последние подменяют качества личной преданности руководству и родственные связи государственных служащих. В свою очередь, исследуя труды В. И. Ленина по анализу царской бюрократии, В. П. Макаренко отмечает характерные черты служилого сословия того времени. В частности, он утверждает, что «принадлежность к аппарату власти, особенно карательно-репрессивным органам, порождает чувство безнаказанности. Оно оказывается типичным для поведения индивидов, принадлежащих к различным звеньям государственного аппарата» [4, с. 113]. В советской России модель бюрократического управления так же основывалась на властных архетипах и культурной преемственности. Эту бюрократическую традицию при кардинальном изменении экономической системы страны подчеркивают многие исследо-

ватели [5, с. 11-12]. Однако изменения самого конструктива государственного управления все же несколько деформировало менталитет чиновника, внеся дополнительные негативные черты в матрицу общей культуры чиновничества. Так, от среднего и низшего звеньев в сталинскую эпоху требовалось, по словам Д. И. Кузнецова, «послушание старшим, стремление выкладываться при выполнении порученной работы, отсутствие нравственных ограничений» [6, с. 4]. Советский чиновник не обладал возможностью накопления капитала и использования его в своих целях, поэтому умножал свой политический статус, определяющий его социальный статус и привилегии в командно-административной системе экономики. Это обусловливало усиление карьерных традиций российской бюрократии, в которых доминирующими чертами стали политическая адаптивность, способность к интригам и имитацион-ности эффективной работы.

Таким образом, российскую бюрократию традиционно сопровождали три проблемы - некомпетентность, коррупционность и злоупотребление полномочиями. Естественно, что речь идет не об отдельных представителях отечественной бюрократии, а о том «среднем числе» чиновников, которое и определяет качество публичного управления. При этом характерно, что коррупционная модель поведения на уровне отдельно взятого чиновника оправдана с позиции личной рациональности. В то же время в системной связи такой шаблон поведения ведет к деструктивным явлениям и процессам, к которым не стремится и сам чиновник. Отсюда в социальных опросах и личных беседах с представителями государственного аппарата часто звучит недовольство, высказываемое государственными служащими, по поводу сложившегося криминального беспредела в обществе, анархии в публичном управлении и т. п. Вполне естественно, что подавляющее большинство чиновников не связывает свою личную коррупционную деятельность с разрушением всего государства, хотя сумма нарушений законности в конечном счете и порождает управленческий хаос и правовую деструкцию. Вторым рациональным бюрократическим аспектом в коррупционном поведении должностных лиц является тот факт, что сложившаяся в госаппарате система отношении власти требует от чиновника коррупционного поведения. Таким требованием может выступать посредничество в получении взяток, передаваемых по властной вертикали, личное подчинение на-

чальству с последующим нарушением закона для реализации теневых интересов вышестоящего руководства и другое. В этом контексте поведение чиновников обусловлено уже не их личным выбором, а системой объективных условий внутренней бюрократической среды, которая и определяет качественный состав госаппарата.

Другой гранью, определяющей модель бюрократического сознания, являются внешние системные факторы, среди которых Е. П. Бальжинимаева выделяет: общественное мнение, группы интересов и законодательный контроль [7, с. 24]. Хотя последний скорее следует отнести к субъектам государственного контроля, сама идея внешних факторов, определяющих специфику деятельности публичной бюрократии, представляется вполне верной. Конечно, таких факторов значительно боль ше, а их системная связь и воздействие определяют модель бюрократического поведения.

Обобщая сказанное, отметим, что, по сути, можно выделить две сферы, через которые можно влиять на уровень бюрократической рациональности, компетентности и заинтересованности в эффективной работе самих государственных служащих. Во-первых, это сфера рационального поведения чиновников, которую задают системные условия, в том числе законодательные ограничения, идеология, общественный и публичный контроль, кадровая и административная политика и т.п. Во-вторых, это сфера иррационального поведения, формируемая образованием, воспитанием, культурно-властной преемственностью, властными архетипами. Обе сферы тесно взаимосвязаны между собой, а их разделение является условным. Между тем дифференциация данных сфер позволяет понять, какие меры воздействия на государственный аппарат являются временными и требуют постоянного воспроизводства, а какие - фундаментальными и долгосрочными. Так, воздействие на рациональные начала бюрократии через правовое принуждение, систему публичного контроля и тому подобные методы принуждения, в случае противоречия с личными интересами чиновника, приводят к бюрократической имитации его эффективной деятельности. Бюрократия не подчиняется принудительным мерам во всех случаях, когда это выгодно и существует реальная возможность их обойти без рисков изобличения. При этом преимущественно система принудительных мер находится в распоряжении самой бюрократии, что означает эффективность методов принуждения, лежащих исключительно за пределами государственного аппарата (общественный

контроль). Здесь не следует рассчитывать на реальность парламентского или президентского контроля, так как они интегрированы в бюрократическую систему и зависимы от нее. Если в отдельных государствах парламентский контроль проявляет свою эффективность в силу политической традиции разделения политической и административной бюрократии, а также формирования определенной конкуренции между ними, то в России традиционная сила исполнительной власти сводит парламент к законодательному придатку исполнительной власти, превращая эту ветвь власти в техническую канцелярию по изданию нормативных актов. Как в этой связи отмечает В. Ю. Лукьянов, «чиновники начинают принимать политические решения, определяющие направление развития внутренней и внешней политики государства, экономики, социальной сферы. Происходит то, что можно назвать "политизацией бюрократии"» [8, с. 11]. В присвоении политических целей исследователь видит основу для последующей деформации бюрократического управления, при которой появляется «.. .возможность игнорировать возникающие жизненные реалии» [8, с. 11]. Очевидно, что под понятием бюрократии ученый подразумевает административную бюрократию, назначение которой сводится к техническому исполнению государственных функций. Однако такая «политизация» государственных служащих характерна для СССР, но не для современной России. Сегодня основным капиталом становятся не властные ресурсы, а экономические, поэтому административная бюрократия скорее стремится получить коррупционную ренту, политика же выступает как необходимый инструмент достижения данной цели. Иными словами, сильнейшим стимулом антиправового поведения современной отечественной бюрократии является традиционный для царской России экономический интерес. Обусловлено это двумя определяющими факторами: во-первых, уровень дохода государственных служащих несоизмерим с аналогичными должностями в частной сфере, что делает государственные должности финансово непривлекательными для компетентного менеджера, если только он не склонен к коррупции; во-вторых, фактически отсутствуют реальные механизмы контроля за соотношением доходов и расходов должностных лиц.

Обращаясь к современной модели отечественной бюрократии, следует констатировать воспроизводство ее традиционных проблем - некомпетентности и коррупционности. Однако рам-

ки такой традиции значительно расширились под воздействием системных условий внутри госаппарата. Так, с появлением возможности легализации коррупционного капитала на порядок возросло коррупционное поведение бюрократии. Свобода от идеологических ограничителей также стимулировала деградацию бюрократической культуры. В свою очередь попытки взять бюрократию под контроль со стороны президентской власти были вполне успешно нейтрализованы основным качеством иррациональной бюрократии - приспособляемостью к формально-правовым требованиям и традиционным системам контроля. К примеру, реформа, направленная на повышение качества компетентности чиновников, свелась лишь к формальным показателям дипло-мированности должностных лиц. Так, в основу служебного роста лишь 19 % государственных служащих закладывают индивидуальное профессиональное развитие [9]. С другой стороны, массовое стремление государственных служащих получить профильное высшее образование или научную степень при полном отсутствии стимулов к приобретению академических знаний привело к небывалому коррупционному росту в системе высшего образования и науки. Индикаторами имитации повышения компетентности российской бюрократии сегодня стали громкие дела о научном плагиате и коррупции в системе высшего образования. При этом необходимо отметить, что в нарушении законности уличили лишь чиновников, которым были оказаны некачественные коррупционные услуги (плагиативные диссертации, поддельные дипломы и т. п.). Об уровне латентной образовательной некомпетентности госаппарата можно только догадываться.

Все вышеперечисленное свидетельствует о необходимости проведения реформы госуправления на качественно новых уровнях, с применением системы сложных технологий контроля и управленческих стимулов. Основная задача подобной реформы заключается во внедрении такой системы политико-правовых технологий оптимизации государственного аппарата, которая не могла бы быть игнорирована бюрократией, а стала для нее объективным и неизбежным условием существования, воздействовала не только на рациональную, но и иррациональную сферы бюрократического сознания.

Останавливаясь на заключительных выводах нашего исследования и формулировании принципов трансформации бюрократической культуры и традиции, отметим, что, во-первых, советская бюрократия не исчезла из политического простран-

ства страны, а, легализовав свои ранее нереализуемые в силу идеологических ограничений возможности, успешно адаптировалась в новых условиях. При этом основная масса чиновников, занимающих ключевые должности в государственном аппарате страны, является носителем советских бюрократических традиций госуправления. Во-вторых, как справедливо отмечает Е. Альбац, «российская бюрократия все эти годы демонстрировала абсолютно рациональное поведение. На самом деле у нее не было, нет и не будет, если не произойдет реформы госаппарата, никаких мотивов демонстрировать качество иного порядка - честность, эффективность, служение общему благу, а не одному только личному интересу» [5, с. 5].

Поэтому легендарные слова В. Черномырдина: «Какую партию ни строй - все равно КПСС получается» - фундаментально отражают состояние современной российской политической системы. Это проявляется в целом ряде вполне закономерных событий, ставших следствием институциональной преемственности как партийного строительства, так и административного управления. По сути, речь идет о сохранении иррациональной формы бюрократии, трансформация которой в эффективный веберовский вариант рационального чиновничества становится возможна только при соблюдении следующих условий:

1. Исключение носителей номенклатурно-бюрократического сознания из госаппарата. Отчасти эту проблему можно решить только путем смены поколений чиновников. С другой стороны, чтобы прервать деструктивные традиции бюрократии, обновление государственного аппарата нужно проводить уже сейчас. Революционными методами ситуацию не исправить, как показала практика 1917 года, это лишь приведет к управленческому кризису. Однако вполне реально посредством кадровой и правовой политики создать системные условия воспроизводства эффективной бюрократии. Для этого необходима система объективного оценивания эффективности должностных лиц и сбалансированная политика обновления кадрового ресурса. Если первая задача решаема в связке президентского и общественного контроля (идея прослеживается еще в российской консервативной мысли), то вторая зависит от того, насколько качественно будет осуществлен выбор главой государства руководителей министерств и ведомств.

2. Из указанных потребностей вытекает необходимость в разработке инновационных индикаторов эффективности бюрократии. При этом сама природа подобных индикаторов не должна позво-

лять чиновникам искажать их действительность. Очевидно, что традиционные формы оценивания результативности отдельных чиновников или органов государственной власти в целом не позволяют достичь объективных оценок в силу способности бюрократических структур подменять статистические показатели. Объектом же контроля верховной власти должны выступать не статистические результаты, а социально и экономически опосредованные оценки. Так, например, эффективность строительства жилищного комплекса должна оцениваться не квадратными метрами застройки, а понижением стоимости жилья, проверкой его качества негосударственными экспертными организациями, удовлетворенностью населения решением квартирного вопроса и т. п.

3. Трансформация культурно-идеологической преемственности бюрократических поколений. Очевидно, что необходимо воздействовать как на рациональную, так и иррациональную сферы бюрократического мышления, формируя научные и учебные школы государственного управления. Чиновник, воспитанный в рамках специального базового образования, при наличии трансляции правовых, управленческих и социальных ценностей, будет иметь более устойчивое профессиональное сознание к антиправовому и антигосударственному мышлению и поведению. Такую профессиональную прослойку можно создать только с чистого листа, так как обладающая управленческим опытом в деформированной системе государственного управления бюрократия не может быть подвержена фундаментальным ценностным изменениям.

Литература

1. Чернышев А. Г. Бюрократические основы демократии, или «Демократические» основы бюрократии: подходы к проблеме // Демократия в современном мире: сборник статей. М., 2009.

2. Писарькова Л. Ф. Государственное управление России с конца XVIII до конца XVIII века. Эволюция бюрократической системы. М., 2007.

3. Бюрократия и бюрократы в России в XIX и XX веках: общее и особенное: сборник материалов XII Всероссийской научно-теоретической конференции. М., 2008.

4. Макаренко В. П. Бюрократия и государство (анализ бюрократии царской России). Ростов н/Д, 1987.

5. Альбац Е. Бюрократия: борьба за выживания. М., 2000.

6. Кузнецов Д. И. Бюрократия в отсутствии демократии. СПб., 2003.

7. Бальжинимаева Е. П. Государственная бюрократия как социальный слой в условиях национально-территориального региона / отв. ред. Ю. Б. Рандалов. Улан-Удэ, 2011.

8. Лукьянов В. Ю. Идеология и бюрократия в тоталитарном государстве: сопоставление государственно-политических систем Германии и СССР в период 30-х годов XX века. М., 2005.

9. Захаров Н. Л. Социальные регуляторы деятельности российского государственного служащего. М., 2002.

10. Баранов П. П., Овчинников А. И. Концептуальные приоритеты теории правосознания // Юристъ-Правоведъ. 2007. № 5.

З. З. Маздогова

ВОСПИТАНИЕ ТОЛЕРАНТНОСТИ В МОЛОДЕЖНОЙ СРЕДЕ КАК ФАКТОР ПРОФИЛАКТИКИ ЭКСТРЕМИЗМА

Автор в статье анализирует проблемы воспитания молодежи в духе толерантности, взаимоуважения и доброжелательности. Особое внимание уделяет вопросам профилактики политического и религиозного экстремизма в молодежной среде в Северо-Кавказском регионе.

Ключевые слова: толерантность, государственная власть, молодежная политика, национальная политика, политический экстремизм, религиозный экстремизм.

В России в настоящее время получила широкое распространение тема толерантности. Очень часто мы сталкиваемся с озлобленностью, нетерпимостью, жестокостью и агрессией в межличностных отношениях, в первую очередь это ка-

сается взаимоотношений в молодежной среде. Остро стоят проблемы воспитания молодежи в современной России, что обусловлено, прежде всего, произошедшей сменой ценностных установок. Безработица, низкий уровень доходов, не-