ОСНОВНЫЕ НАПРАВЛЕНИЯ СОВЕРШЕНСТВОВАНИЯ ПРАВОВОГО РЕГУЛИРОВАНИЯ ОБРАЩЕНИЯ С ОТХОДАМИ, ОБРАЗУЮЩИМИСЯ ПРИ ПОЛЬЗОВАНИИ НЕДРАМИ

5.2. Основные направления совершенствования правового регулирования обращения с отходами, образующимися при пользовании недрами

©Игнатьев Даниил Алексеевич

Российский Государственный Университет нефти и газа (НИУ) имени И.М. Губкина, г.Москва, Россия dani-ignatev@yandex.ru

Аннотация

Использование отходов, образующихся при пользовании недрами, является не только насущной необходимостью с целью снижения их негативного воздействия на окружающую среду, но и весьма перспективным источником полезных ископаемых в условиях ухудшения характеристик минерально-сырьевой базы.

Проведенная ранее работа показала, что существующий правовой режим обращения с такими отходами не в полной мере учитывает особенности происхождения, хранения и использования таких отходов, что является существенным препятствием их активного вовлечения в хозяйственный оборот.

В настоящей статье, анализируются основные причины проблем в существующем правовом регулировании обращения с отходами, образующимися при пользовании недрами, а также основные пути его совершенствования и текущее состояние законопроектной деятельности в настоящее время.

Ключевые слова: правовое регулирование, отходы, образующиеся при пользовании недрами, полезные ископаемые, недропользование, законодательство о недрах.

Для цитирования: Игнатьев Д.А. Основные направления совершенствования правового регулирования обращения с отходами, образующимися при пользовании недрами // Пробелы в российском законодательстве. 2020. Т. 13. №5. С. 109-120.

Main directions for improvement to legal regulation of the management of mining waste

©Ignatiev Daniil Alexeevich

Russian State university of Oil and Gas (National Research University) named after I.M.Gubkin, Moscow, Russia dani-ignatev@yandex.ru

Abstract

The use of mining waste is not only an urgent need in order to reduce their negative impact on the environment, but also a very promising source of minerals in conditions when the characteristics of mineral reserves is deleted.

Previous work has shown that the existing legal regime for handling mining wastes does not fully take into account the specifics of the origin, storage and use it. This is a significant obstacle to their active involvement in economic circulation.

In this article, the main reasons for the problems in the existing legal regulation of mining waste are analyzed. At the same time, the main ways of improving legal regulation in this area are considered, as well as the current state of legislative activity.

Keywords: legal regulation, mining waste, mineral resources, subsoil use, mining law.

For citation: Ignatiev D.A. Main directions for improvement to legal regulation of the management of mining waste // Gaps in Russian legislation. 2020. Vol. 13. №5. Pp. 109-120. (in Russ.).

Введение

Проведенный в предыдущей работе анализ действующего правового режима обращения с отходами, образующимися при пользовании недрами, показал необходимость совершенствования правового регулирования в данной сфере ввиду особой важности использования, содержащихся в таких отходах, полезных ископаемых и полезных компонентов, а также для снижения их негативного влияния, поскольку одно из основных условий их более активного вовлечения в хозяйственную деятельность это оптимальная (в том числе четкая и ясная) правовая регламентация обращения с ними.

1. Отсутствие в действующем законодательстве четкого разграничения между отходами производства и потребления и отходами, образующихся при пользовании недрами, является одной из основных проблем в существующем правовом регулировании обращения с отходами, образующимися при пользовании недрами

Существующие недостатки правового регулирования обращения с отходами, образующимися при пользовании недрами, как представляется, во многом являются следствием отсутствия в действующем законодательстве единого понимания правовой природы таких отходов, и, соответственно, не завершенной дискуссии о наиболее правильном и рациональном подходе к закреплению норм, регулирующих порядок обращения с

ними, - в законодательстве о недрах или в законодательстве об отходах производства и потребления, что, в конечном итоге, также приводит к низкому качеству нормативных правовых актов в указанной сфере, малой заинтересованности со стороны субъектов предпринимательской деятельности, и, как результат, к низкому показателю инвестиционной привлекательности деятельности по их использованию1 ввиду отсутствия ясности, четкости и стабильности правового регулирования данных отношений.

При этом ключевым вопросом в рассматриваемом случае является обоснованность отнесения всех веществ (компонентов), образующихся при пользовании недрами, к отходам по смыслу законодательства об отходах производства и потребления, и прежде всего обоснованности отнесения к отходам горных масс2 (в частности вскрышных и вмещающих пород), извлекаемых из недр при пользовании недрами (кроме собственно конкретно добываемого полезного ископаемого)3, и, соответственно, необходимость наиболее полного и точного законодательного определения понятия отходов, образующихся при пользовании недрами4.

Законодательство Российской Федерации об отходах5 закрепляет понятие «отходы производства и потребления»6, однако отдельных понятий «отходы производства» и «отходы потребления» закон не содержит7.

Н.В. Силантьева отмечает, что законодательно определенное понятие отходов производства и потребления имеет только два признака8, необходимых для отнесения тех или иных веществ (компонентов) к отходам: «образование» и «удаление». Иных признаков действующим законодательством не установлено.

Вместе с тем, данные понятия - признаки «отходов» в действующем законодательстве не определены, что

1 Шурпо А.П. Проблемы обращения с отходами горнорудных предприятий в Российской Федерации и зарубежный опыт. // International scientific review. 2015. № 2(3). С. 42 - 48.

2 Под горными массами обычно понимается раздробленный массив горных пород. // http://www.mining-enc.ru/g/gornaya-massa/ (дата обращения: 24.08.2020).

При этом массивом горных пород согласно горной энциклопедии является участок земной коры, характеризующийся общими условиями образования и определёнными инженерно-геологическими свойствами слагающих его горных пород. // http://www.mining-enc.ru/m/massiv-gornyx-porod/ (дата обращения: 24.08.2020).

3 Юрченко Ю.В. Использование отходов производства: возможности и ограничения. // Экологический вестник России. № 2. 2019. С. 34.; Силантьева Н.В. Актуальные вопросы регулирования обращения с отходами горнодобывающей промышленности. // Рациональное освоение недр. № 2-3. 2019. С. 32 - 34.; Шамордин Р.О., Миркеримова Н.Ф. О критериях разграничения предметов правового регулирования законодательства об отходах производства и потребления и законодательства о недрах. // Минеральные ресурсы России. Экономика и управление. № 2. 2019. С. 66.; Петров И.Б. Отдельные проблемы правового регулирования обращения с вскрышными и вмещающими породами. // сПс КонсультантПлюс. 2018.

4 Левочко В.В. Проблемы гражданско-правового режима отходов в недропользовании: теория и практика. // Власть и управление на Востоке России. № 1 (78). 2017. С. 186.

5 Федеральный закон от 24.06.1998 № 89-ФЗ «Об отходах производства и потребления» (далее - Закон об отходах) // Собрание законодательства Российской Федерации. 1998. № 26. ст. 3009.

6 Согласно абзацу 2 статьи 1 Закона об отходах под отходами производства и потребления понимаются вещества или предметы, которые образованы в процессе производства, выполнения работ, оказания услуг или в процессе потребления, которые удаляются, предназначены для удаления или подлежат удалению в соответствии с указанным законом. При этом сделано исключение, что к отходам не относится донный грунт, используемый в порядке, определенном законодательством Российской Федерации.

7 Стоит отметить, что Законом об отходах в абзаце 21 статьи 1

определено понятие твердых коммунальных отходов, которое по

создает препятствия для определения веществ (компонентов) к отходам. Причем использование в Законе об отходах термина «удаление» не в полной мере обосновано9.

К тому же в законодательстве не установлен порядок признания отходами веществ (компонентов) без определения их класса опасности10.

Одновременно в зависимости от признания тех или иных веществ или предметов отходами у лиц, осуществляющих деятельность по обращению с ними, возникают определенные законодательством обязанности и условия осуществления такой деятельности.

В связи с этим, применительно к вопросу отнесения веществ и предметов, образующихся при пользовании недрами, к отходам по смыслу законодательства об отходах производства и потребления, стоит отметить следующие аспекты.

Так, правовое регулирование в области обращения с отходами осуществляется не только Законом об отходах, но и другими нормативными правовыми актами различных уровней11.

Наряду с этим установлены определенные исключения в регулировании отношений, связанных с обращением со специфическими видами отходов12. Каких-либо исключений в правовом регулировании обращения с отходами, образующимся при пользовании недрами, законодательством не установлено.

При этом Закон об отходах относит шламохрани-лища, в том числе шламовые амбары, хвостохрани-лища, отвалы горных пород к объектам размещения от-ходов13.

своим признакам близко к понятию «отходов потребления», используемом в научно-юридической литературе, однако является более широким. / См. например: Пономарев М.В., Филаткина Ю.Е. Правовое регулирование обращения с твердыми коммунальными отходами: практика, проблемы, перспективы. // Адвокат. 2016. № 1. С. 60 - 66.

8 Среди таких признаков Н.В. Силантьева выделяет: 1) такие вещества или предметы образуются в процессе производства, выполнения работ, оказания услуг или в процессе потребления; 2) такие вещества и предметы удаляются, предназначены для удаления или подлежат удалению. / Силантьева Н.В. Там же. С. 32.

9 Как отмечает И.А. Игнатьева использование в Законе об отходах термина «удаление» было бы обоснованно в части регулирования трансграничной перевозки опасных отходов и их удаления, как это установлено Базельской конвенцией о контроле за трансграничной перевозкой опасных отходов и их удалением а не применительно ко всем отходам и к разным видам деятельности в области обращения с ними. / Игнатьева И.А. Правовые проблемы определения понятия «отходы производства и потребления» // Экологическое право. 2018. № 1. С. 2.

10 И.А. Игнатьева заключает, что появление отхода как самостоятельного объекта в правоотношениях юридически связано с одновременным определением класса его опасности. / Игнатьева И.А. Там же. С. 5.

11 Согласно пункту 1 статьи 2 Закона об отходах.

12 Так, исключения согласно пунктам 2 и 3 статьи 2 Закона об отходах сделаны для радиоактивных отходов, биологических отходов, с медицинских отходов, веществ, разрушающих озоновый слой (за исключением случаев, если такие вещества являются частью продукции, утратившей свои потребительские свойства), выбросов вредных веществ в атмосферу, сбросов вредных веществ в водные объекты, а также для попутных вод, вод, использованных пользователями недр для собственных производственных и технологических нужд при разведке и добыче углеводородного сырья, вод, образующихся у пользователей недр, осуществляющих разведку и добычу, а также первичную переработку калийных и магниевых солей.

13 Абзац 10 статьи 1 Закона об отходах.

Подзаконные акты, принятые в реализацию законодательства об отходах производства и потребления относят образующиеся при пользовании недрами вещества и предметы к отходам производства14.

Законодательство о недрах15 регулирует в том числе, отношения, возникающие в области использования отходов добычи полезных ископаемых и связанных с ней перерабатывающих производств, однако определения таких «отходов» не содержит.

Вместе с тем, Закон о недрах устанавливает права и обязанности пользователей недр, связанные со складированием, учетом, сохранением и использованием таких отходов16.

Таким образом, представляется, что законодательством о недрах вещества (компоненты), образующиеся при пользовании недрами (кроме конкретно добываемого полезного ископаемого), принципиально разделяются на вскрышные и вмещающие горные породы, продукты и отходы первичной переработки минерального сырья, временно не используемые продукты и отходы производства, содержащие полезные компоненты.

Положения ряда подзаконных актов, принятых в реализацию законодательства о недрах, подразделяют такие вещества и предметы на вскрышные породы, вмещающие (разобуживающие) породы, отвалы и отходы горно-добывающего и перерабатывающего производства17.

Особо примечательно, что согласно Временным методическим рекомендациям № 408-р в случае, если отвалы или отходы оказывают негативное воздействие на окружающую среду, величина затрат на добычу и переработку увеличивается на величину, равную расходам на предотвращение этого негативного воздействия.

Указанное обстоятельство имеет достаточно серьезное последствие, а именно закрепление, хоть и в документе рекомендательного характера, возможно принципиального отличия вскрышных и вмещающих пород от отвалов или отходов горнодобывающего и перерабатывающего производства в виде способности оказывать негативное воздействие на окружающую среду.

Определение понятия «отвалообразование», а также порядок употребления термин «вмещающие породы»

14 Например, Федеральный классификационный каталог отходов, утвержденный приказом Росприроднадзора от 22.05.2017 № 242 ,содержит Блок 2 «Отходы добычи полезных ископаемых», включающий «Отходы проведения вскрышных работ при добыче полезных ископаемых», «Отходы добычи топливно-энергетических полезных ископаемых», «Отходы добычи металлических руд», «Отходы добычи прочих полезных ископаемых», «Отходы очистки вод при добыче полезных ископаемых», «Отходы прочих видов деятельности в области добычи полезных ископаемых, включая геолого-разведочные, геофизические и геохимические работы», использующие также термины «вскрышная порода», «вмещающая (пустая) порода», «(хвосты) обогащения», «шлам». При этом, поскольку Федеральный классификационный каталог отходов также содержит и указание на класс опасности отхода, следует заметить, что вскрышные породы, включенные в каталог имеют установленный V класс опасности, как и вмещающие (пустые) породы, а хвосты обогащения и шламы, включенные в каталог могут иметь установленный класс опасности от III до V. // Официальный интернет-портал правовой информации http://www.pravo.gov.ru, 13.06.2017.

В соответствии с Временными правилами охраны окружающей среды от отходов производства и потребления в Российской Федерации, утвержденными Министерством охраны окружающей среды и природных ресурсов Российской Федерации 15.07.1994, в отходы производства включаются также вмещающие и вскрышные породы, образующиеся при добыче полезных ископаемых. // Документ опубликован не был. Текст документа использован по данным СПС «Консультант Плюс».

Абзацем 2 пункта 6 Порядка разработки и утверждения нормативов образования отходов и лимитов на их размещение, утвержденного приказом Минприроды России от 25.02.20l0 № 50 , предусмотрено, что горные породы, используемые для закладки выработанного пространства, засыпки провалов и рекультивации нарушенных горными работами земель, в соответствии с утвержденным в установленном порядке техническим проектом разработки месторождений полезных ископаемых, в лимиты на размещение отходов не включаются. Указанное, однако, не исключает такие горные породы из понятия отходов по смыслу законодательства об отходах производства и потребления. // Бюллетень нормативных актов федеральных органов исполнительной власти. 2010. № 17.

15 Закона Российской Федерации от 21.02.1992 № 2395-1 «О недрах» (далее - Закон о недрах) // Собрание законодательства Российской Федерации. 1995. № 10. ст. 823.

16 Согласно пункту 8 части 1 статьи 22 Закона о недрах пользо-

ватель недр имеет право использовать для ликвидации горных выработок вскрышные и вмещающие горные породы, отходы производства черных металлов IV и V классов опасности. Аналогичное дозволение используется в части 3 статьи 26 Закона о недрах и в пункте 11 статьи 12 Закона об отходах, согласно которой для ликвидации горных выработок могут использоваться вскрышные и вмещающие горные породы, отходы производства черных металлов IV и V классов опасности в соответствии с проектом ликвидации горных выработок.

В силу пункта 3 части 1 статьи 23.3 указанного закона пользователи недр, осуществляющие первичную переработку получаемого ими из недр минерального сырья, обязаны обеспечить наиболее полное использование продуктов и отходов переработки (шламов, пылей, сточных вод и других); складирование, учет и сохранение временно не используемых продуктов и отходов производства, содержащих полезные компоненты

17 Стоит отметить, что данными терминами также оперируют подзаконные акты, принятые в реализацию налогового законодательства.

Например: Правила отнесения запасов полезных ископаемых к некондиционным запасам и утверждения нормативов содержания полезных ископаемых, остающихся во вскрышных, вмещающих (разубоживающих) породах, в отвалах или в отходах горно-добывающего и перерабатывающего производства, утвержденные постановлением Правительства Российской Федерации от 26.12.2001 № 899. // Собрание законодательства Российской Федерации. 2001. № 53 (ч. 2). ст. 5188.

Во Временных методических рекомендациях по подготовке и рассмотрению материалов, связанных с определением содержания твердых полезных ископаемых, остающихся во вскрышных, вмещающих (разубоживающих) породах, в отвалах или в отходах горнодобывающего и перерабатывающего производства, утвержденные распоряжением Министерства природных ресурсов Российской Федерации от 15.09.2003 № 408-р в целях реализации указанного выше постановления Правительства Российской Федерации (далее - Временные методические рекомендации № 408-р), используются такие же термины, а также указываются различные рекомендуемые способы определения нормативов содержания твердых полезных ископаемых, остающихся во вскрышных породах, во вмещающих (разубоживающих) породах и в отвалах или в отходах горнодобывающего и перерабатывающего производства. // Документ опубликован не был. Текст документа использован по данным СПС «Консультант Плюс».

При этом в соответствии с указанными временными рекомендациями твердые полезные ископаемые:

- во вскрышных породах образуют самостоятельные пласты, залежи или рудные тела;

- во вмещающих породах могут быть представлены минералами, отличающимися от состава рудных тел и не могут быть самостоятельным объектом эксплуатации вследствие их низкого содержания, однако в результате примешивания в руду вмещающих пород (разубоживание руды) эти полезные компоненты могут извлекаться в процессе обогащения;

- в отвалах или отходах горнодобывающего и перерабатывающего производства являются техногенными месторождениями.

Стоит отметить, что в случае, когда полезные компоненты во вмещающих породах те же, что и в отрабатываемых рудах, минимальное содержание полезного компонента, которое может быть извлечено из разубоживающих пород, должно быть не ниже содержания в хвостах обогащения, а также то, что действующие нормативные правовые акты не содержат определения понятия «техногенное месторождение», хотя оно и встречается в ряде актов.

по сути утверждены приказом Ростехнадзора от 11.12.2013 № 59918.

Правила охраны недр, как общие19, так и специальные - установленные для переработки минерального сырья20, также определяют требования к обращению с ве-ществами(компонентами), образующимися при пользовании недрами21.

Нормативные акты, устанавливающие структуру и оформление проектной документации на разработку месторождений твердых полезных ископаемых, а также на первичную переработку минерального сырья оперируют терминами «вскрышные и вмещающие породы», «отходы горного производства»22.

Вместе с тем, нормативные правовые акты, регламентирующие постановку запасов полезных ископаемых на государственный баланс и их списание с государственного баланса, а также составление и ведение государственного баланса либо не отделяют вскрышные породы и вмещающие (разобуживающие) породы от отходов горнодобывающего и связанных с ним перерабатывающих производств, то есть в принципе от отходов, либо не оперируют данными терминами ввиду

18 Правила безопасности при ведении горных работ и переработке твердых полезных ископаемых, утвержденные приказом Ростехнадзора от 11.12.2013 № 599. // Бюллетень нормативных актов федеральных органов исполнительной власти. № 38. 2014.

В главе V указанных правил установлены требования безопасного отвалообразования (пункты 558 - 589).

При этом согласно данным правилам под отвалообразованием понимается процесс размещения вскрышных пород в отвале, являющийся завершающим звеном в производстве вскрышных работ на карьерах. Термин «вмещающие породы» используется в правилах в контексте ведения горных работ подземным способом (пункты 83, 132, 258, 261).

19 Правила охран недр, утверждены постановлением Госгортех-надзора России от 06.06.2003 № 71. // Российская газета. № 118. 2003.

20 Правила охраны недр при переработке минерального сырья, утверждены постановлением Госгортехнадзора России от 06.06.2003 № 70. // Российская газета. № 118. 2003.

21 Правила охраны недр определяют, что проектная документа-

ции на разработку месторождений полезных ископаемых должна

включать обоснования и технические решения, в том числе по ра-

циональному использованию вскрышных и вмещающих пород, а также отходов горнодобывающих и горноперерабатывающих про-

изводств (абзац 8 пункта 20 указанных правил), геологическое и

маркшейдерское обеспечение использования участка недр включает, в том числе учет состояния и движения запасов, потерь и разубоживания (засорения) полезных ископаемых (геолого-маркшейдерский учет запасов), учет попутно добываемых, временно не используемых полезных ископаемых, вскрышных и вмещающих пород и образующихся отходов производства, содержащих полезные компоненты (абзац 6 пункта 33 указанных правил), при проектировании и производстве работ по первичной переработке минерального сырья обосновывается наиболее полное извлечение основных и попутных полезных компонентов, предотвращение сверхнормативных потерь, складирование и сохранение временно не используемого минерального сырья, основных и попутных полезных компонентов, содержащихся в отходах перерабатывающего производства, а также охрана недр и окружающей среды (пункт 138 указанных правил).

Правила охраны недр при переработке минерального сырья устанавливают, что проектная документация перерабатывающих производств включает обоснования и технические решения, в том числе по использованию отходов перерабатывающего производства (закладка горных выработок, рекультивация земельных участков, производство стройматериалов и др.) (абзац 6 пункта 12 указанных правил) и раздельному складированию некондиционных продуктов переработки и отходов перерабатывающего производства, их учету и сохранению для дальнейшего использования (абзац 7 пункта 12 указанных правил), а при производстве работ по переработке обеспечивается наиболее полное извлечение и учет основных и попутных полезных компонентов, предотвращение сверхнормативных потерь, учет, складирование и сохранение временно не используемого минерального сырья, основных и попутных компонентов, содержащихся в отходах перерабатывающего производства, а также охрана недр и окружающей среды (пункт 18 указанных правил).

каких-либо причин, например, предполагая отсутствие в них полезных ископаемых23. К тому же данные акты не используют и термин «отвал».

Одновременно при составлении и ведении Государственного баланса запасов полезных ископаемых Российской Федерации24, как показал проведенный анализ содержащихся в нем данных, используются, например, такие термины, как: «отвал», «спецотвал», «отходы производства и породы вскрыши»25. Причем показатели содержания запасов полезных ископаемых на единицу массы (объема) терминологически указываются применительно к отвалам26, а не применительно к отходам горнодобывающего и связанных с ним перерабатывающих производств, в связи с чем можно предположить, что при составлении и ведении государственного баланса термин «отвал» используется в значении сходном с термином «отходы горнодобывающего и связанных с ним перерабатывающих производств».

Таким образом, в соответствующих подзаконных актах (нормативных, ненормативных и актах рекомендательного и методического характера27) принятых в реа-

22 Так, Требования к структуре и оформлению проектной документации на разработку месторождений твердых полезных ископаемых, ликвидацию и консервацию горных выработок и первичную переработку минерального сырья, утвержденные приказом Минприроды России от 25.06.2010 № 218, устанавливают, что раздел 11 «Охрана недр и окружающей среды» проектной документации на разработку месторождений твердых полезных ископаемых должен содержать подпункт 11.1.4. «Использование вскрышных и вмещающих пород, отходов горного производства», а раздел 1 «Общая пояснительная записка» проектной документации по первичной переработке минерального сырья (технологической схемы переработки) должен содержать пункт 1.7. «Мероприятия по использованию отходов обогащения полезных ископаемых, их размещение, складирование и сохранение». // Российская газета. 2010. № 183.

23 В силу части 1 статьи 31 Закона о недрах государственный баланс запасов полезных ископаемых должен содержать сведения о количестве, качестве и степени изученности запасов каждого вида полезных ископаемых по месторождениям, имеющим промышленное значение, об их размещении, о степени промышленного освоения, добыче, потерях и об обеспеченности промышленности разведанными запасами полезных ископаемых.

Согласно пункту 2 Порядка составления и ведения государственного баланса запасов полезных ископаемых, утвержденного приказом Минприроды России от 15.05.2014 № 216, в государственном балансе учитываются запасы полезных ископаемых в недрах, а также полезных ископаемых, содержащихся в отходах горнодобывающего и связанных с ним перерабатывающих производств, а в силу абзаца 5 пункта 6 указанного порядка в государственном балансе отражаются сведения о произошедших в отчетном году изменениях балансовых и забалансовых запасов полезных ископаемых в результате складирования в спецотвалы (для твердых полезных ископаемых). // Российская газета. № 205. 2014

Пунктом 8 Порядка постановки запасов полезных ископаемых на государственный баланс и их списании с государственного баланса, утвержденного приказом Минприроды России от 06.09.2012 № 265, установлено, что на государственном балансе запасов полезных ископаемых учитываются запасы полезных ископаемых, в том числе подземных вод, лечебных грязей, рапы лиманов и озер, а также полезных ископаемых, содержащихся в отходах горнодобывающего и связанных с ним перерабатывающих производств. // Российская газета. № 301. 2012.

24 https://rfgf.ru/bal/ (дата обращения: 26.08.2020).

25 А также термины «отходы обогащения», «хвостохранилище», «шлакоотвал», «хвост», «хвост переработки», «хвосты обогащения», «вмещающие породы», «отвалы хвостов», «техногенное месторождение».

26 Указывается «кроме того, отвалы».

27 Помимо актов, рассмотренных выше, стоит отметить, что Согласно пункту 2 Инструкции по маркшейдерскому учету объемов горных работ при добыче полезных ископаемых открытым способом, утвержденной постановлением Госгортехнадзора России от 06.06.2003 № 74, инструкция устанавливает технические требования по охране недр при производстве маркшейдерских работ при разработке месторождений полезных ископаемых открытым спо-

лизацию законодательства о недрах вещества(компо-ненты), образующиеся при пользовании недрами, подразделяются на полезные ископаемые, а также на вскрышные породы, вмещающие (разобуживающие) породы, отвалы или отходы горно-добывающего и перерабатывающего производства, в которых могут содержаться полезные ископаемые. Причем единственным юридически определенным, хотя и немаловажным, отличием вскрышных и вмещающих пород от отвалов или отходов горнодобывающего и перерабатывающего производства является способность последних оказывать негативное воздействие на окружающую среду.

Вышеизложенный анализ показал, что хотя действующее законодательство об отходах производства и потребления и относит к отходам все вещества и предметы, образующиеся при пользовании недрами, действующее законодательство о недрах терминологически не относит к отходам вскрышные и вмещающие (разобу-живающие) породы.

Действующее налоговое законодательство, в том числе определяющие порядок налогообложения налогом на добычу полезных ископаемых, извлекаемых из отходов, образующихся при пользовании недрами, также противоречиво в данном вопросе, поскольку с одной стороны разграничивает места нахождения полезных ископаемых во вскрышных, вмещающих (разубоживающих) породах, в отвалах или в отходах перерабатывающих производств28, а с другой стороны относит виды работ по извлечению таких полезных ископаемых к специальным видам добычных работ29.

Гражданское законодательство вообще отделяет отвалы и сливы, образуемые при добыче полезных ископаемых от отходов производства и других отходов30.

Действующие инструктивно-методические акты и документы по стандартизации все вещества и предметы, образующиеся при пользовании недрами, относят к отходам31.

собом в части учета объемов горных работ, включая объемы вынутых горных пород, заскладированных полезных ископаемых, размещенных в отвалах, пород вскрыши и др. // Российская газета. № 118. 2003.

Согласно абзацу 3 пункта 14 Инструкции о порядке списания запасов полезных ископаемых с учета предприятий по добыче полезных ископаемых (РД-07-203-98), утвержденной постановлением Госгортехнадзора России от 17.09.1997 № 28, при отсутствии потребителей на сырье, получаемые из запасов полезных ископаемых, содержащихся во вскрышных и вмещающих породах, они могут быть, по согласованию с органами Госгортехнадзора России, списаны в потери в объемах ежегодной добычи, если такие полезные ископаемые не складируются в отдельные отвалы и не состоят на специальном учете. // Документ опубликован не был. Текст документа использован по данным СПС «Консультант Плюс».

Форма № 71-тп, утвержденная постановлением Госкомстата Российской Федерации от 18.06.1999 № 44 , содержит раздел IV «Использование вкрышных (вмещающих) пород и отходов производства». // Постановление Госкомстата Российской Федерации от 18.06.1999 № 44 «Об утверждении годовых форм федерального государственного статистического наблюдения за запасами полезных ископаемых и их рациональным использованием». // Документ опубликован не был. Текст документа использован по данным СПС «Консультант Плюс». Орфография приведена согласно тексту документа.

28 Подпунктом 5 пункта 1 статьи 342 Налогового кодекса Российской Федерации установлена налоговая ставка в 0 процентов при добыче полезных ископаемых, остающихся во вскрышных, вмещающих (разубоживающих) породах, в отвалах или в отходах перерабатывающих производств в связи с отсутствием в Российской Федерации промышленной технологии их извлечения, а также добываемых из вскрышных и вмещающих (разубоживающих) пород, отходов горнодобывающего и связанных с ним перерабатывающих производств (в том числе в результате переработки нефтешламов) в пределах нормативов содержания полезных ископаемых в указанных породах и отходах, утверждаемых в порядке, определяемом Правительством Российской Федерации.

29 Пунктом 3 статьи 337 НК РФ предусмотрено, что Полезным ископаемым также признается продукция, являющаяся результатом разработки месторождения, получаемая из минерального сырья с применением перерабатывающих технологий, являющихся специальными видами добычных работ (в частности, подземная газификация и выщелачивание, дражная и гидравлическая разработка россыпных месторождений, скважинная гидродобыча), а также перерабатывающих технологий, отнесенных в соответствии с лицензией на пользование недрами к специальным видам добычных работ (в частности добыча полезных ископаемых из пород вскрыши или хвостов обогащения, сбор нефти с нефтеразливов при помощи специальных установок).

30 Пункт 2 статьи 226 Гражданского кодекса Российской Федерации.

31 Согласно ГОСТ 30772-2001 «Межгосударственный стандарт. Ресурсосбережение. Обращение с отходами. Термины и определения», введенному постановлением Госстандарта России от 28.12.2001 № 607-ст , к отходам производства относят образующиеся в процессе производства попутные вещества, не находящие применения в данном производстве: вскрышные породы, образу-

ющиеся при добыче полезных ископаемых, отходы сельского хозяйства, твердые вещества, улавливаемые при очистке отходящих технологических газов и сточных вод, и т.п. // М.: ИПК Издательство стандартов. 2002.

В ГОСТ Р 55100-2012 «Национальный стандарт Российской Федерации. Ресурсосбережение. Наилучшие доступные технологии обращения с отходами в горнодобывающей промышленности. Аспекты эффективного применения», утвержденный и введенный в действие приказом Росстандарта от 14.11.2012 № 801-ст, под отходами горнодобывающей промышленности понимаются пустые породы, извлекаемые при добыче вместе с полезным ископаемым, а также хвосты, образуемые при переработке полезных ископаемых (пункт 3.2), причем под пустой породой понимается горная масса, не содержащая полезного ископаемого или содержащая его в непромышленных концентрациях (пункт 3.3). // М.: Стандар-тинформ, 2013.

ГОСТ Р 57677-2017 «Национальный стандарт Российской Федерации. Ресурсосбережение. Обращение с отходами. Ликвидация отходов недропользования», утвержденный и введенный в действие приказом Росстандарта от 19.09.2017 № 11б2-ст, относит к отходам недропользования отходы, образующиеся при добыче полезных ископаемых и связанных с ней перерабатывающих производств, применительно к видам деятельности при осуществлении которых образуются отходы недропользования, в соответствии с ОК 029-2014 «Общероссийский классификатор видов экономической деятельности», утвержденный приказом Росстандарта от 31.01.2014 № 14-ст (пункт 3.1). // М.: Стандартинформ, 2017.

ГОСТ Р 53692-2009 «Национальный стандарт Российской Федерации. Ресурсосбережение. Обращение с отходами. Этапы технологического цикла отходов, утвержденный и введенный в действие приказом Ростехрегулирования от 15.12.2009 № 1092-ст, относит отходам производства остатки сырья, материалов, веществ, полуфабрикатов, изделий и иных продуктов, образовавшихся в процессе производства продукции, выработки энергии или выполнения работ (услуг) и утративших полностью или частично исходные потребительские свойства; образующиеся попутные вещества, не являющиеся целью производства и не находящие по своим характеристикам применения в технологическом процессе, в том числе бракованная продукция; вмещающие и вскрышные породы, образующиеся при добыче полезных ископаемых; побочные и попутные продукты; улавливаемые при очистке отходящих технологических газов и сточных вод твердые вещества; сельскохозяйственные отходы (пункт 3.1.9). // М.: Стандартинформ, 2011.

В ГОСТ Р 54098-2010 «Национальный стандарт Российской Федерации. Ресурсосбережение. Вторичные материальные ресурсы. Термины и определения», утвержденный и введенный в действие приказом Ростехрегулирования от 30.11.2010 № 761-ст, вмещающие и вскрышные породы, образующиеся при добыче полезных ископаемых также относятся к отходам производства (примечание 2 к пункту 3.1.6). // М.: Стандартинформ, 2011.

ИТС 17-2016 «Информационно-технический справочник по наилучшим доступным технологиям. Размещение отходов производства и потребления», утвержденный приказом Росстандарта от 15.12.2016 № 1885, указывает, что размещение отходов навалом (насыпью) без дополнительных технологических операций на практике применяется при размещении в отвалах отходов добычи полезных ископаемых, в основном вскрышных пород, отходов обогащения полезных ископаемых и отходов производства электроэнергии и пара. // М.: Бюро НДТ. 2016.

Исследованная правоприменительная, в том числе судебная практика, также не является однозначной.

Так, в некоторых судебных решениях встречается позиция, что не все горные породы, извлеченные из недр, могут быть отнесены к отходам32.

Вместе с тем, встречается и позиция, согласно которой образующиеся в процессе добычи полезного ископаемого вскрышные породы являются отходом независимо от дальнейших действий с ними - будь то их реализация или использование в других целях33.

Вышеизложенное позволяет сделать вывод, что при совершенствовании правового регулирования обращения с отходами, образующимися при пользовании недрами, прежде всего, представляется целесообразным не только законодательно определить само понятие таких отходов и, соответственно, закрепить его соотношение с понятием «отходы производства и потребления», в том числе исходя из их способности оказывать вредное воздействие на здоровье человека и окружающую среду34, но и наиболее четко закрепить в законодательстве их особый правовой режим35.

При этом, с одной стороны, очевидно, что извлекаемые из недр и складируемые (располагаемые) в процессе горного производства на земной поверхности, а также в недрах, вещества (компоненты, в том числе гор-

ные породы) оказывают вредное воздействие на окружающую среду, поскольку занимают значительную площадь земельных участков (то есть изменяют состояние таких земельных участков), на которых они располагаются, а в ряде случаев36 (они могут содержать вещества (компоненты), которые используются при осуществлении первичной переработки минерального сырья, являющиеся источниками загрязнения окружающей среды, в связи с чем их отнесение к отходам производства может быть вполне логичным и оправданным.

С другой стороны, не менее очевидно, что специфика получения (образования) таких отходов, а также особенности их дальнейшего использования должны быть соответствующим образом отражена в нормативных правовых актах.

Так, отходы, образующиеся при пользовании недрами, могут быть получены (образованы) согласно используемой действующим законодательством о недрах терминологии в результате деятельности по добыче полезных ископаемых и в результате деятельности связанных с добычей перерабатывающих производств.

Вместе с тем, как справедливо отмечают Н.Ф. Мирке-римова и Р.О. Шамордин, действующее законодательство неоправданно исключает из сферы регулирования

Согласно ИТС 16-2016 «Горнодобывающая промышленность. Общие процессы и методы», утвержденному приказом Росстан-дарта от 15.12.2016 № 1886, справочник также распространяется на процессы, связанные с основными видами деятельности, которые могут оказать влияние на объемы эмиссий и (или) масштабы загрязнения окружающей среды, в том числе на хранение и транспортировку продукции, пустой породы и хвостов обогащения. // Документ опубликован не был. Текст документа использован по данным СПС «Консультант Плюс».

Текст справочника согласно http://burondt.ru/NDT/NDTDocsFile Download.php?UrlId=959 (дата обращения: 26.08.2020).

32 Например, в постановлении от 21.08.2017 № Ф02-3845/2017 по делу № А74-12214/2016 Арбитражный суд Восточно-Сибирского округа указал, что при рассмотрении дела судом апелляционной инстанции правомерно включены в предмет судебного исследования вопросы, связанные с технологией проведения вскрышных работ и рекультивацией нарушенных земель, поскольку в силу нормативного регулирования не все горные (вскрышные) породы могут быть отнесены к отходам, а деятельность пользователя недр к деятельности, связанной с размещением отходов, ввиду того, что согласно ГОСТу 17.5.1.03-86 вскрышные породы используются в процессе рекультивации и, следовательно, не являются отходами, и, следовательно, законодательно определен случай, при котором вскрышные породы не могут быть отнесены к отходам. // https://kad.arbitr.ru/Document/Pdf/eee72caf-5057-48c5-a7a0-d761356bf385/24fea60b-7863-4533-bae5-2a41f35a0d24/A74-12214-2016_20170821_Postanovlenie_kassacionnoj_instancii.pdf?isAddSta тр=Тше (дата обращения: 27.08.2020).

Одновременно в другом деле Арбитражный суд Дальневосточного округа, поддержал позиции нижестоящих инстанций, что использование вскрышных пород для рекультивации земель не изменяет их статуса как отходов производства. // https://kad.arbitr.ru/Document/Pdf/d921a443-2a6e-43b4-b9e9-ab148ff78a62/a6830d4c-a599-434d-8df7-3307ab172903/A59-6693-2018_20190911_Postanovlenie_kassacionnoj_instancii.pdf?isAddSta тр=Тше (дата обращения: 27.08.2020).

В деле № А47-360/2015 суды также пришли к выводу, что вскрышные породы являются отходом производства. / См.: Решение Арбитражного суда Оренбургской области от 13.08.2015 по делу № А47-360/2015 // https://kad.arbitr.ru/Document/Pdf/8a0aad1c-db8c-49a2-986d-65e7c6b978d3/dde578e4-3320-492c-ab2b-a223864e7750ZA47-360-2015_20150813_Reshenie.pdf? isAddStamp=True (дата обращения: 27.08.2020);

Постановление Восемнадцатого арбитражного апелляционного суда от 30.10.2015 № 18АП-12063/2015 по делу № А47-360/2015 // https://kad.arbitr.ru/Kad/PdfDocument/8a0aad1c-db8c-49a2-986d-65e7c6b978d3/6cd04525-dd97-436d-afa8-8c113^668^47-360-2015_20151030_Postanovlenie_apelljacionnoj_instancii.pdf (дата обращения: 27.08.2020);

Постановление Арбитражного суда Уральского округа от 16.02.2016 № Ф09-11377/15 по делу № А47-360/2015 //

https://kad.arbitr.ru/Document/Pdf/8a0aad1c-db8c-49a2-986d-65e7c6b978d3/477f6e7a-ae4e-49ca-9b0b-ad53ad7f174c/A47-360-2015_20160216_Reshenija_i_postanovlenija.pdf?isAddStamp=True (дата обращения: 27.08.2020);

Определение Верховного Суда Российской Федерации от

03.06.2016 № 309-КГ16-5852 по делу № А47-360/2015 // https://kad.arbitr.ru/Document/Pdf/8a0aad1c-db8c-49a2-986d-65e7c6b978d3/b5a3f33a-96af-4184-bcf2-7490c8876801/A47-360-2015_20160603_Opredelenie.pdf?isAddStamp=True (дата обращения: 27.08.2020).

33 Постановление Арбитражного суда Уральского округа от

14.09.2017 № Ф09-5099/17 по делу № А07-23011/2016 https://kad.arbitr.ru/Document/Pdf/dd9726d1 -2f7d-4e50-b1fb-8d38371ce961/f29e5a22-8092-4036-bbe3-99e898cd587c/A07-23011 -2016_20170914_Reshenija_i_postanovlenija.pdf?isAddStamp=True (дата обращения: 27.08.2020).

34 Стоит отметить, что в преамбуле Закона об отходах используется термин «вредное воздействие на здоровье человека и окружающую среду, тогда как Федеральный закон от 10.01.2002 № 7-ФЗ «Об охране окружающей среды» (далее - Закон об охране окружающей среды) оперирует понятием «негативное воздействие на окружающую среду», в связи с чем для целей настоящей работы предлагается рассматривать данные термины как условно синонимичные, однако представляется, что их соотношение должно быть предметом отдельного исследования.

Федеральный закон от 10.01.2002 № 7-ФЗ «Об охране окружающей среды». // Собрание законодательства Российской Федерации. 2002. № 2. ст. 133.

35 Так, А.И. Перчик предлагал понимать под отходами горнодобывающего производства часть добытых полезных ископаемых, которые в процессе их подготовки, обработки или первичной переработки превращаются в отходы, указывая, что «в процессе обработки и подготовки добытого минерального сырья к реализации, придания ему товарных кондиций, а также первичной его переработки, часть добытой продукции превращается в отходы» [Перчик, 2002: 19, 125].

В Горной энциклопедии под отходами горного производства понимаются неиспользуемые продукты добычи и переработки минерального сырья, выделяемые из массы добытого полезного ископаемого (горные массы) в процессах разработки месторождения, обогащения и химико-металлургической переработки. // http://www.mining-enc.ru/o/otxody-gornogo-proizvodstva/ (дата обращения: 27.08.2020).

При этом принято подразделять отходы горного производства в зависимости от их фазовой характеристики (твердые, жидкие и газообразные), учитывая при этом способ добычи и процесс первичной переработки (обогащения) [Певзнер, 2003: 345], [Кривцов, Бе-невольский, Минаков, Морозов, 2000: 90].

36 При осуществлении деятельности по первичной переработке минерального сырья.

отходы, получаемые (образовывающиеся) в результате деятельности по геологическому изучению недр и разведки месторождений полезных ископаемых37. К тому же, как представляется, в результате деятельности, связанной с другими видами пользования недрами (кроме геологического изучения, разведки и добычи), также может быть получено (образовано) значительное количество отходов (горных пород), например, при строительстве подземных сооружений, не связанных с добычей полезных ископаемых.

Одновременно с этим специфика получения (образования) таких отходов также выражается и в установлении момента окончания первичной переработки добытых полезных ископаемых, определение которого необходимо для отграничения отходов, полученных в результате деятельности связанных с добычей перерабатывающих производств, от отходов, полученных от дальнейшей переработки полезных ископаемых, являющихся отходами обрабатывающей промышленности.

В настоящее время момент окончания первичной переработки добытых полезных ископаемых определяется в проектной документации по первичной переработке минерального сырья (технологической схемы переработки) или в составе единой проектной документации на разработку месторождений твердых полезных ископаемых, ликвидацию и консервацию горных выработок и первичную переработку минерального сырья в соответствии с приказом Минприроды России от 25.06.2010 № 218.

Однако представляется, что в целях отграничения отходов, полученных в результате деятельности связанных с добычей перерабатывающих производств, от отходов, полученных от дальнейшей переработки полезных ископаемых, являющихся отходами обрабатывающей промышленности, момент окончания первичной переработки добытых полезных ископаемых должен быть определен в нормативно-правовых актах.

2. Вопрос о праве собственности на отходы, образующиеся при пользовании недрами, является немаловажным при совершенствовании правового регулирования обращения с такими отходами38

В действующем законодательстве вопрос определения собственника таких отходов не решен, поскольку право собственности на отходы определяется в соответствии с нормами гражданского законодательства39, которое в свою очередь, отделяет отвалы и сливы горного производства от отходов производства и других отходов, как это было указано ранее в настоящей работе40, а действующее законодательство о недрах определяет, что добытые из недр полезные ископаемые и иные ресурсы, к которым можно отнести данные отходы, могут находиться в любой форме собственности по условиям, закрепленным в лицензии41.

При этом применение норм гражданского права, закрепленных, в том числе в статьях 136, 220, 226 ГК РФ, при определении права собственности на отходы, образующиеся при пользовании недрами, может быть оправданным только при условии включения таких отходов в понятие «иные ресурсы», используемое в законодательстве о недрах, что само по себе является дискуссионным ввиду отсутствия единого понятийного аппарата в законодательстве, а также поскольку с одной стороны к данной категории обычно относят геотермальные и лечебные ресурсы [Мельгунов, 2016: 211], а с другой стороны, образовывающиеся при пользовании недрами вещества (компоненты), могут являться как полезными ископаемыми, попутно залегающими с добываемыми полезными ископаемыми, но не используемыми в данном технологическом цикле, так и горными породами, в которых остаются не извлеченные в ходе первичной переработки полезные ископаемые, а также горными породами, не содержащими полностью или частично полезные ископаемые, и с этой позиции могут являться иными ресурсами42.

Сложившаяся судебная практика, изученная в рамках настоящей работы, определяет государство собственником отходов, образующихся при пользовании недрами, если условие о переходе права собственности на них не предусмотрено в лицензии43.

37 Шамордин Р.О., Миркеримова Н.Ф. Там же. С. 67.

38 См.: Дудиков М.В. О проблемах согласования права государственной собственности на недра с правомочием на отвалы и отходы горнодобывающего и связанных с ним перерабатывающих производств, а также горные выработки (карьеры, полости). // Юрист. 2013. № 4. С. 9 - 15.; Левочко В.В. Там же; Шамордин Р.О., Миркеримова Н.Ф. Там же. С. 66.

39 Согласно статье 4 Закона об отходах.

40 В соответствии с пунктом 2 статьи 226 ГК РФ.

41 Статья 1.2 Закона о недрах.

42 В данном контексте по аналогии с высказанной О.С. Свиридовой позицией о том, что после отделения от недр полезные ископаемые приобретают иной правовой режим, в большей части подпадающий под действие норм частного права, представляется допустимым сделать вывод о том, что отходы, образующиеся при пользовании недрами, могут подпадать под действие норм частного права [Свиридова, 2012: 69].

Нельзя также не отметить, что пунктом 4 части 1 статьи 22 Закона о недрах предусмотрено право пользователя недр использовать отходы добычи полезных ископаемых, образовавшиеся в результате деятельности данного пользователя недр, и связанных с ней перерабатывающих производств, если иное не оговорено в лицензии или в соглашении о разделе продукции.

43 Так, Арбитражный суд Восточно-Сибирского округа в постановлении от 02.02.2016 № Ф02-7278/2015 по делу № А78-11454/2013

при решении вопроса о праве собственности на отходы (хвосты) золотодобывающего предприятия указал, что добытые в результате использования недр полезные ископаемые и иные ресурсы могут находиться в собственности недропользователя только если это оговорено в лицензии, а поскольку в лицензии недропользователя не указано на возможность передачи в собственность недропользователя отходов горнодобывающего и перерабатывающего производств, то оставшиеся в хвостохранилище отходы остались в собственности государства. // https://kad.arbitr.ru/Document/Pdf/ ea98e753-8837-4490-a84a-706873ba49a5/27a027e5-7946-407a-a5d2-6bc724f476ad/A78-11454-2013_20160202_Postanovtenie_kassaci-onnoj_instancii.pdf?isAddStamp=True (дата обращения: 28.08.2020).

Примечательным является также вывод суда, что отходы, на которые распространяется правовой режим недропользования, не являются по сути отходами производства и потребления по смыслу статьи 4 Закона об отходах.

Арбитражный суд дальневосточного округа в постановлении от 30.08.2019 № Ф03-3521/2019 по делу № А16-2459/2018 отметил, что строительный камень, являющийся вмещающей породой бру-сита, не переходил в собственность недропользователя, поскольку данное условие прямо не вытекает из текста лицензии, а сам складированный камень оставался собственностью государства и не списывался с государственного баланса. // https://kad.arbitr.ru/Document/Pdf/07272605-c2a5-40a7-9e43-37cb00edd28c/d37642a6-ed79-4743-b3cc-0f42ae2c86ab/A16-2459-

В юридической литературе высказывались различные позиции относительно права собственности на такие отходы.

В.В. Левочко связывает право собственности на отходы, образующиеся при пользовании недрами, с их учетом на Государственном балансе запасов полезных ископаемых44, указывая при этом, что они могут находиться как в государственной собственности, так и в частной.

М.В. Дудиков считает, что такие отходы должны принадлежать бывшему недропользователю пока у него есть средства их содержать, но в противном случае они должны перейти государству45.

Вместе с тем, Р.О. Шамордин и Н.Ф. Миркеримова придерживаются позиции о публично-правовом режиме данных отходов46.

Проведенный анализ законодательства, правоприменительной практики, а также юридической литературы по вопросу права собственности на отходы, образующиеся при пользовании недрами, позволяет предложить, что при его разрешении и, соответственно, при совершенствовании правового регулирования в данной сфере, стоит учитывать не только происхождение таких отходов из недр, как из собственности государства47, но и их негативное воздействие на окружающую среду, а также необходимость соблюдения принципа рационального использования и охраны недр.

В этой связи представляется целесообразным рассматривать отходы, образующиеся при пользовании недрами, государственной собственностью вне зависимости от постановки содержащихся в них полезных ископаемых на государственный баланс как в соответствии с концепцией государственной собственности на недра, так и в частно-правовом смысле, учитывая при этом необходимость ограничения в обороте этих объектов права собственности в соответствии с законодательством о недрах. Обязанность по содержанию таких отходов наряду с правом их использования следует законодательно закрепить за пользователем недр.

2018_20190830_Postanovlenie_kassacionnoj_instancii.pdf?isAddSta

тр=Тше (дата обращения: 28.08.2020).

Арбитражный суд Ростовской области при новом рассмотрении дела № А53-9523/11 в решении от 18.10.2012 также указывал, что отходы горнодобывающего производства и связанных с ним перерабатывающих производств могут находиться в собственности добывающего недропользователя только, если это оговорено в лицензии, а во всех остальных случаях они остаются в собственности государства, обозначив при этом, что спорный отвал имеет статус недр, на констатацию чего не влияет факт возникновения данного объекта в результате перемещения его из карьера на поверхность земли в горный отвал. // https://kad.arbitr.ru/Document/Pdf/815cc724-a85b-4a58-998d-e9eaa63a738d/d4d9a7df-b6e7-426d-8683-4afb0a4fea44/A53-9523-2011_20121018_Reshenija_i_postanovle-nija.pdf?isAddStamp=True (дата обращения: 28.08.2020).

Вместе с тем, отменяя указанное выше решение суда, Пятнадцатый арбитражный апелляционный суд в постановлении от 06.02.2013 № 15АП-15214/2012 по делу № А53-9523/11 отметил, что результатом производственной деятельности человека не может быть образование геологического или горного отвода как участка недр, в результате добычи, вывоза с участка недр и специализированной обработки горная масса становится товарной продукцией различного качества и отходами производства, которые сами по себе также могут выступать объектом гражданского оборота, и пришел к выводу, что спорные отвалы не являются недрами, находящимися в государственной собственности. // https://kad.arbitr.ru/Document/Pdf/815cc724-a85b-4a58-998d-e9eaa63a738d/2ae4d987-e946-4b2f-beb4-aa6e941d7b36/A53-9523-2011_20130206_Postanovlenie_apelljacionnoj_instancii.pdf?isAddSta тр=Тше (дата обращения: 28.08.2020).

Арбитражный суд Северо-Кавказского округа в постановлении от 30.08.2016 № Ф08-6199/2016 по делу № А32-16828/2015 поддержал вывод суда апелляционной инстанции о том, что учтенные при подсчете запасов месторождения известняка вскрышные породы

3. Основные пути совершенствования правового регулирования обращения с отходами, образующимися при пользовании недрами, и их реализация в настоящее время

Проведенное исследование позволяет предположить, что совершенствование правового регулирования обращения с отходами, образующимися при пользовании недрами, и, соответственно, развитие законодательства в данной сфере, может следовать по одному из следующих путей:

1) введение исключительного регулирования обращения с такими отходами законодательством о недрах;

2) создание специализированного законодательства, регулирующего весь процесс обращения с данными отходами;

3) сохранение существующего регулирования обращения с такими отходами как законодательством об отходах производства и потребления, так и законодательством о недрах с определенными изменениями (уточнениями).

Причем, последний, как представляется, является наиболее рациональным и действенным ввиду возможности учета как природоохранной, так и природоресурс-ной составляющей обращения с отходами, образующимися при пользовании недрами.

В данной связи следует рассмотреть как предлагавшиеся, так и находящиеся в настоящее время на рассмотрении законопроекты.

Так, в 2017 году в Государственную Думу Федерального Собрания Российской Федерации был внесен проект федерального закона № 238185-7

«О внесении изменений в Закон Российской Федерации «О недрах»48.

Указанным законопроектом предлагалось конкретизировать понятие отходов добычи полезных ископаемых

являются природным ресурсом, которые недропользователь не имеет права обращать в свою собственность. // https://kad.arbitr.ru/Document/Pdf/3931b934-cd54-434b-8f06-8737b9c64373/53023685-0a18-481 c-93d5-c97c6a94f36a/A32-16828-2015_20160830_Postanovlenie_kassacionnoj_instancii.pdf?isAddSta тр=Тше (дата обращения: 28.08.2020).

44 При этом В.В. Левочко предлагает закрепить ключевое юридическое значение учетных данных баланса в законодательстве о недрах относительно тех полезных компонентов отходов, которые признаются запасами полезных ископаемых и ставятся на государственный баланс, следовательно, являются объектом права государственной собственности (если иное не установлено в лицензии или соглашении о разделе продукции), а относительно не учтенных отходов, определение собственника таких отходов должно зависеть от истории образования отходов, правомочий недропользователя, закрепленных в лицензии. // Левочко В.В. Там же. С. 185.

45 Дудиков М.В. Там же. С. 11.

46 Данная позиция обосновывается тем, что обращение в частную собственность отходов горно-добывающего производства, содержащих полезные ископаемые, не соответствует принципам законодательства о недрах: формальное расположение данных объектов на поверхности земли, а не в недрах, не должно прерывать юридической связи данных объектов с участком недр, в результате пользования которым отходы образовались. // Шамордин Р.О., Миркеримова Н.Ф. Там же. С. 66.

47 В соответствии со сложившейся концепцией государственной собственности на недра. / См. подробнее: Свиридова О.С. Право государственной собственности на недра в Российской Федерации: понятие, содержание и особенности. // Дис. ... канд. юрид. наук. М.: 2012.

48 https://sozd.duma.gov.ru/bill/238185-7 (дата обр.: 31.08.2020). Законопроект подготовлен и внесен Магаданской областной Думой.

и связанных с ней перерабатывающих производств посредством указания поименованного перечня таких отходов - «скопления минеральных образований, горных масс, жидкостей и смесей, находящихся в отвалах, эфелях, терриконах, прудах-накопителях, разливах и иных специальных формах».

Одновременно законопроект предусматривал введение механизма предоставления отходов добычи полезных ископаемых и связанных с ней перерабатывающих производств для добычи (извлечения) полезных ископаемых (компонентов) по заявительному принципу.

Вместе с тем, законопроектном не устанавливался характер правомочия такого предоставления, хотя и предусматривалось отнесение таких отходов к государственному фонду недр, неоправданно предлагалось закрепить полномочия по предоставлению отходов добычи полезных ископаемых и связанных с ней перерабатывающих производств за федеральным органом управления федеральным фондом недр или его территориальным органом, а также необоснованно исключались необходимость проведения государственной экспертизы запасов полезных ископаемых до предоставления в пользование таких отходов и требование о государственном учете запасов полезных ископаемых, содержащихся в отходах добычи полезных ископаемых и связанных с ней перерабатывающих производств.

Стоит отметить, что хотя указанный законопроект был отклонен и не учитывал многих аспектов обращения с отходами, образующимися при пользовании недрами, требующих четкой нормативной правовой регламентации, нельзя не отметить важность самой попытки совершенствования правого регулирования в данной сфере.

Наиболее примечательным в данной сфере представляется проект федерального закона № 664487-7 «О внесении изменений в Закон Российской Федерации «О недрах» и отдельные законодательные акты Российской Федерации в целях стимулирования использования отходов недропользования»49, внесенный в Государственную Думу Федерального Собрания Российской Федерации 13.03.2019. Данный законопроект, по сравнению с вышерассмотренным, является более проработанным. Им предлагаются следующие основные изменения:

- замена понятия «отходы добычи и связанных с ней перерабатывающих производств» новым понятием -«отходы недропользования», которому дается определение посредством поименованного перечисления таких отходов50;

- уточнение вида пользования недрами, при котором допускается использование таких отходов51;

- уточнение содержания права недропользователя в отношении возможностей использования отходов образовавшихся в результате выполнения работ на предоставленном участке недр, посредством добычи из них полезных ископаемых и полезных компонентов, а также

49 https://sozd.duma.gov.ru/bill/664487-7 (дата обр.: 31.08.2020).

Законопроект подготовлен Министерством природных ресурсов

и экологии Российской Федерации и внесен Правительством Российской Федерации.

50 К ним согласно законопроекту относятся: вскрышные и вмеща-

ющие (разубоживающие) горные породы, шламы, хвосты обогаще-

ния полезных ископаемых и иные отходы геологического изучения, разведки, добычи и первичной переработки минерального сырья, содержащие или не содержащие полезные ископаемые и полезные компоненты, в том числе представленные техногенными месторождениями.

их использования для собственных производственных и технологических нужд;

- установление обязанности недропользователя предоставлять достоверные данные об отходах недропользования и содержащихся в них полезных ископаемых и полезных компонентов соответствующим органам и организациям52;

- закрепление обязанности недропользователя обеспечивать сохранность полезных ископаемых и полезных компонентов, содержащихся в отходах недропользования, образовавшихся в результате выполнения работ, на предоставленном участке недр;

- введение порядка осуществления добычи полезных ископаемых из таких отходов - установление необходимости разработки технического проекта;

- закрепление условия добычи полезных ископаемых и полезных компонентов из отходов недропользования в виде необходимости изменения границ участка недр, в случае если такие отходы образовались на таком участке и размещены за его границами, путем включения объектов хранения таких отходов в границы данного участка недр;

- установление обязанности недропользователя при ликвидации или консервации объектов хранения отходов недропользования, образовавшихся от деятельности такого недропользователя на предоставленном ему в пользование участке недр, осуществить приведение их в состояние, обеспечивающее безопасность жизни и здоровья населения и предотвращающее их негативное воздействие на здоровье человека и окружающую среду;

- уточнение содержания понятия «объекты размещения отходов» в Законе об отходах посредством исключения поименованного перечня таких объектов;

- исключение отношений в области добычи полезных ископаемых и полезных компонентов из отходов недропользования, а также отношений в области использования отходов недропользования пользователями недр для собственных производственных и технологических нужд из сферы правового регулирования законодательства об отходах производства и потребления, в связи с чем исключаются и все устанавливаемые данным законодательством требования, в том числе необходимость утверждения нормативов образования отходов;

- установление в качестве меры стимулирования коэффициента 0 при исчислении платы за негативное воздействие на окружающую среду при размещении отходов недропользования, из которых осуществляется добыча полезных ископаемых и полезных компонентов в соответствии с утвержденным в установленном порядке техническим проектом в течение срока фактического проведения работ.

Несмотря на явные положительные стороны указанного законопроекта нельзя не отметить, что он все же требует доработки.

Так, представляется, что законопроектом:

51 «Разведка и добыча полезных ископаемых, в том числе добыча полезных ископаемых и полезных компонентов из отходов недропользования, использование отходов недропользования пользователями недр для собственных производственных и технологических нужд, а также в случае разведки и добычи углеводородного сырья размещение в пластах горных пород попутных вод и вод, использованных пользователями недр для собственных производственных и технологических нужд».

52 В органы государственной статистики, в федеральный фонд геологической информации и его территориальные органы, а также в фонды геологической информации субъектов Российской Федерации.

- не решен вопрос определения собственника таких отходов;

- не учтены в составе таких отходов иные отходы, образующиеся при пользовании недрами53;

- отсутствует определение правового режима обращения с отходами, образующихся при использовании отходов недропользования;

- не в полной мере проработана используемая терми-нология54;

- не уточнен статус объектов размещения отходов недропользования, хотя понятие «объекты размещения отходов», закрепленное в Законе об отходах, предлагается корректировать, и вводится понятие «объект хранения отходов недропользования».

С учетом всего вышеизложенного можно сделать вывод, что совершенствование правового регулирования обращения с отходами, образующимися при пользовании недрами, должно избегать точечных изменений, как это предлагалось законопроектом № 238185-7, и носить комплексный характер, как это сделано в законопроекте № 664487-7.

Вместе с тем, следует еще раз подчеркнуть важность учета не только природоресурсной составляющей при совершенствовании правового регулирования обращения с отходами, образующимися при пользовании недрами, но и приоритета охраны окружающей среды от воздействия таких отходов, что в полной мере соответствует передовому зарубежному опыту в данной сфере.

Так, Директива Европейского парламента и Совета Европейского Союза № 2006/21/ЕС от 21.03.200655 устанавливая специальное регулирование в области обращения с отходами добывающей промышленности, не исключает такие отходы из общей сферы регулирования обращения с отходами, как она установлена Директивой Совета Европейских Сообществ 75/442/ЕЭС от 15.07.1975 «Об отходах»56, и закрепляет, что государства-члены Европейского Союза должны принять необходимые меры для гарантии того, что отходами добывающей промышленности управляют без риска для здоровья человека и без использования процессов или методов, которые могут нанести вред окружающей среде, в частности, воде, воздуху, почве, флоре и фауне, не вызывая неудобств, таких как шум или запахи, без неблагоприятного воздействия на ландшафт или достопримечательности, а также должны также принять необходимые меры для установления запрета на отказ, слив или неконтролируемые захоронения отходов добывающей промышленности (пункт 1 статьи 4 указанной директивы).

В связи с этим представляется, что совершенствование правового регулирования обращения с отходами, образующимися при пользовании недрами, должно включать в себя следующие основные направления.

В законодательстве о недрах:

- определить отходы, образующиеся при пользовании недрами, с учетом всех возможных видов пользования

недрами, от осуществления которых образуются такие отходы;

- закрепить способы возможного использования отходов, образующихся при пользовании недрами;

- закрепить право государственной собственности на отходы, образующиеся при пользовании недрами, перенеся при этом бремя содержания таких отходов, на недропользователей в результате деятельности которых они образовались, либо на лиц, ими пользующихся57;

- закрепить специальный правовой механизм в сфере лицензирования для использования отходов, образующихся при пользовании недрами, включая основания предоставления права пользования такими отходами (в том числе лицам, не являющимися недропользователями, от деятельности которых образовались такие отходы), процедуру предоставления такого права (в том числе по заявительному принципу) и, соответственно, основания и процедуры приостановления и прекращения (в том числе досрочного) такого права;

- определить требования к порядку осуществления использования отходов, образующихся при пользовании недрами, в том числе к проектированию, строительству, реконструкции, консервации и ликвидации предприятий по использованию таких отходов, с конкретизацией таких требований в подзаконных нормативных правовых актах, а также предусмотреть отдельные технические проекты использования таких отходов и отдельные проекты их геологического изучения;

- закрепить правила государственного учета отходов, образующихся при пользовании недрами, а также учета полезных ископаемых и полезных компонентов, содержащихся в таких отходах, в том числе с установлением отдельного механизма подсчета запасов;

- закрепить обязанности недропользователей по ведению достоверного учета отходов, образующихся при пользовании недрами, и учета полезных ископаемых и полезных компонентов, а также по обеспечению сохранности полезных ископаемых и полезных компонентов, содержащихся в таких отходах, в случае не извлечения их данным недропользователем.

В законодательстве об отходах производства и потребления:

- исключить необходимость получения отдельных лицензий в соответствии с законодательством о лицензировании отдельных видов деятельности на осуществление деятельности по использованию отходов, образующихся при пользовании недрами;

- установить требования к проектированию, строительству, реконструкции, консервации и ликвидации объектов размещения (в том числе хранения) отходов, образующихся при пользовании недрами, с конкретизацией таких требований в подзаконных нормативных правовых актах;

- установить отдельную классификацию отходов, образующихся при пользовании недрами, по видам и источникам образования, количеству запасов полезных

53 Например, отходов образующихся при строительстве подземных сооружений, не связанных с добычей полезных ископаемых.

54 По своей сути отсутствуют определения таких терминов, как: «продукты недропользования», «использование отходов недропользования», «объекты хранения отходов недропользования».

55 Директива Европейского парламента и Совета Европейского

Союза № 2006/21/ЕС от 21.03.2006 «Об управлении отходами до-

бывающей промышленности и о внесении изменений в Директиву

2004/35/ЕС» // https://eur-lex.europa.eu/legal-content/EN/TXT/?uri= CELEX%3A32006L0021 (дата обращения: 31.08.2020).

56 https://eur-lex.europa.eu/legal-content/EN/TXT/?uri=CELEX %3А31975ЦЭ442 (дата обращения: 31.08.2020).

57 При этом вполне логичным было бы предусмотреть также необходимость наличия у недропользователя резерва средств на мероприятия по содержанию таких отходов (в том числе природоохранные), которые переходили бы государству в случае ликвидации недропользователя.

ископаемых, в зависимости от периодов их накопления и влияния на окружающую среду.

Дополнительно представляется целесообразным предусмотреть меры финансово-экономического стимулирования для лиц использующих отходы, образовавшиеся при пользовании недрами, в том числе меры налогового регулирования.

Одновременно активизации использования отходов, образующихся при пользовании недрами, как представляется, будет способствовать также более целенаправленное участие государства.

Так, согласно Основным направлениям деятельности Правительства Российской Федерации на период до 2024 года58, в целях рационального природопользования и удовлетворения растущих потребностей экономики страны Правительство Российской Федерации особое внимание будет уделять вопросам воспроизводства минерально-сырьевой базы, расширения геологоразведочных работ в освоенных и новых регионах, организации рационального и комплексного использования минерально-сырьевых ресурсов в условиях завершения «налогового маневра» в нефтяной отрасли.

В связи с этим, возможным дополнительным фактором, свидетельствующим о более целенаправленном участии государства в активизации использования отходов, образующихся при пользовании недрами, будет являться установление, в документах стратегического планирования, определенных целей, задач, мероприятий и показателей, характеризующих их исполнение.

Например, в Стратегии развития минерально-сырьевой базы Российской Федерации до 2035 года59, можно рассмотреть возможность установить одной из задач -обеспечение использования отходов, образующихся при пользовании недрами, в частности наколенных ранее, посредством их изучения (оценки содержащихся в них полезных ископаемых) с целью добычи (извлечения) содержащихся в них полезных ископаемых.

При этом в подпрограмме 1 «Воспроизводство минерально-сырьевой базы, геологическое изучение недр» государственной программы Российской Федерации «Воспроизводство и использование природных ресурсов»60, целесообразно определить, например такие мероприятия и показатели, как:

- закрепление определенного количества предоставленных в пользование отходов, образовавшихся при пользовании недрами, для их изучения (оценки содержащихся в них полезных ископаемых);

- закрепление определенного количества поставленных на государственный баланс запасов полезных ис-

Список литературы:

1. Кривцов А.И., Беневольский Б.И., Минаков В.М., Морозов И.В. Термины и понятия отечественного недропользования (Словарь-справочник) / Под ред. Яц-кевича Б.А. // М.: Геоинформмарк. 2000. 344с.;

2. Мельгунов В.Д. Теоретические основы горного права России. // М.: Проспект. 2016. 328с.;

3. Певзнер М.Е. Горная экология: Учеб. пособ. для вузов // М.: Издательство Московского государственного горного университета. 2003. 395с.;

копаемых из таких отходов, в частности накопленных ранее, в том числе по видам полезных ископаемых;

- закрепление определенного количества предоставленных в пользование таких отходов для добычи (извлечения) из них полезных ископаемых;

- закрепление определенного количества предоставленных в пользование таких отходов в целом.

Выводы

Проведенная работа позволяет предположить, что совершенствование правового регулирования обращения с отходами, образующимися при пользовании недрами, прежде всего, должно начаться с законодательного определения понятия таких отходов, что позволит наиболее четко закрепить в законодательстве их особый правовой режим.

Вторым значимым вопросом, требующим урегулирования, касается права собственности на отходы, образующиеся при пользовании недрами.

При этом при его разрешении и совершенствовании законодательства стоит учитывать не только происхождение таких отходов из недр, как из собственности государства, но и их потенциальное негативное воздействие.

В этой связи представляется, что такие отходы должны быть закреплены в государственной собственности как в соответствии с концепцией государственной собственности на недра, так и в частно-правовом смысле.

Вышеизложенное показывает, что совершенствование правового регулирования обращения с отходами, образующимися при пользовании недрами, должно носить комплексный характер, и в том числе предусматривать меры финансово-экономического стимулирования для лиц использующих такие отходы.

Одновременно решению задачи использования отходов, образующихся при пользовании недрами, будет способствовать включение в документы стратегического планирования на федеральном уровне мероприятий и показателей соответствующих их вовлечению в хозяйственный оборот.

Заключение

Учитывая обозначенные выше результаты проведенного исследования необходимо подчеркнуть, что совершенствование правового регулирования не только не может носить точечный характер, но и должно учитывать в равной мере соотношение природоресурсной составляющей и охраны окружающей среды от воздействия таких отходов.

References:

1. Krivcov A.I., Benevolskij B.I., Minakov V.M., Morozov I.V. Terms and concepts of domestic subsoil use (Dictionary-reference);

2 Melgunov V.D. Theoretical foundations of mining law in Russia. Monograph;

3. Pevzner M.E. Mountain ecology: manual for universities;

58 Утверждены Правительством Российской Федерации 29.09.2018. // http://static.govemment.ru/media/files/ne0vGNJUk9S-QjlGNNsXlX2d2CpCho9qS.pdf (дата обращения: 31.08.2020).

59 Утверждена распоряжением Правительства Российской Феде-

рации от 22.12.2018 № 2914-р. // Собрание законодательства Российской Федерации. 2018. № 53. ст. 8762.

60 Утверждена постановлением Правительства Российской Федерации от 15.04.2014 № 322. // Собрание законодательства Российской Федерации. 2014. № 18. ст. 2168.

4. Перчик А.И. Горное право: Учебник. Изд. 2-е, пере-раб. и доп. // М.: Издательский Дом «ФИЛОЛОГИЯ ТРИ». 2002. 525с.;

5. Свиридова О.С. Право государственной собственности на недра в Российской Федерации: понятие, содержание и особенности. // Дис. ... канд. юрид. наук. М.: 2012. 215с.

4. Perchik A.I. Mining law: Tutorial;

5. Sviridova O.S. State ownership of subsoil in the Russian Federation: concept, content and features / Thesis for Candidate of Law.

Отзыв

научного руководителя, доктора юридических наук, профессора кафедры природоресурсного и экологического права РГУ нефти и газа (НИУ) имени И.М. Губкина Агафонова В.Б. на статью Д.А. Игнатьева «Основные направления совершенствования правового регулирования обращения с отходами, образующимися при пользовании недрами»

Использование отходов, образующихся от деятельности в сфере недропользования, с каждым годом становится все более актуальной ввиду наличия в них полезных ископаемых и важности их использования в условиях постепенного истощения минерально-сырьевой базы, а также необходимости снижения нагрузки на окружающую среду.

Проведенная ранее автором работа позволила выявить несовершенство существующего правового регулирования обращения с данными отходами, что является одной из основных причин препятствующих их активному использованию.

Настоящая работа посвящена основным аспектам совершенствования правового регулирования обращения с отходами, образующимися при пользовании недрами.

Автором на основе существующего правового регулирования в данной сфере (в том числе на основе актов инструктивно-методического характера и рекомендательного характера), а также в ходе детального анализа существующей правоприменительной практики и позиций, высказанных в юридической литературе, подробнейшим образом рассматриваются наиболее существенные проблемы о понятии отходов, образующихся при пользовании недрами, и о праве собственности на них, решение которых позволит выбрать то или иное направление совершенствования правового регулирования.

Описываемая автором проблема соотношения понятия отходов, образующихся при пользовании недрами с понятием «отходы производства и потребления» представляет теоретический интерес ввиду необходимости четкого определения понятия таких отходов.

Особого внимания заслуживает высказанная автором позиция по вопросу закрепления права собственности на отходы, образующиеся при пользовании недрами, в законодательстве с учетом концепции государственной собственности на недра.

Установленная автором важность учета природоресурсной и природоохранной составляющих при совершенствовании правового регулирования в рассматриваемой сфере, а также необходимость наиболее комплексных изменений представляет интерес с практической точки зрения

Следует также поддержать отмечаемые Игнатьевым Д.А. пути совершенствования правового регулирования в данной сфере, однако стоит заметить о спорности вопроса включения целей, задач, мероприятий и показателей в сфере использования отходов, образующихся при пользовании недрами, в документы стратегического планирования в сфере геологического изучения недр и воспроизводства минерально-сырьевой базы, а также о влиянии его на процесс совершенствования правового регулирования. В связи с чем, хотелось бы увидеть более подробную аргументацию автора при апробации данных доводов и выводов на соответствующих конференциях.

В целом работа выполнена автором самостоятельно, содержит научные и практические выводы, обладающие высокой степенью достоверности и обоснованности, существенных замечаний по содержанию к работе не имеется.

Научный руководитель, д.ю.н., профессор кафедры природоресурсного и экологического права РГУ нефти и газа (НИУ) имени И.М. Губкина В.Б. Агафонов

Статья прошла проверку системой «Антиплагиат»; оригинальность текста - 81,03%

СВЕДЕНИЯ ОБ АВТОРЕ

Игнатьев Даниил Алексеевич, аспирант кафедры природоресурсного и экологического права РГУ нефти и газа (НИУ) имени И.М. Губкина. E-mail: dani-ig-natev@yandex.ru

ABOUT THE AUTHOR

Ignatiev Daniil Alexeevich, postgraduate student of the department of natural resources and environmental law of the National University of Oil and Gas «Gubkin University». E-mail: dani-ignatev@yandex.ru