Проблемы реализации национального проекта «Доступное и комфортное жилье гражданам России» и пути их преодоления

Вестник Челябинского государственного университета. 2009. № 31 (169).

Право. Вып. 21. С. 28-33.

И. Ю. Захарова

ПРОБЛЕМЫ РЕАЛИЗАЦИИ НАЦИОНАЛЬНОГО ПРОЕКТА «ДОСТУПНОЕ И комфортное жилье — гражданам РОССИИ»

И ПУТИ ИХ ПРЕОДОЛЕНИЯ

Рассматриваются основные проблемные аспекты реализации государственного национального проекта «Доступное и комфортное жилье — гражданам России», а также пути преодоления данных проблем.

Ключевые слова: государственная программа, национальный проект, жилье, ипотечное кредитование.

Государственная жилищная политика является одним из главных направлений деятельности государственных органов, она осуществляется посредством целевого программирования, т. е. комплексного использования в общих целях различных программ для решения краткосрочных, среднесрочных и долгосрочных задач. В них определяется последовательность решения задач, обозначаются органы власти, ответственные за исполнение этих программ, указываются источники финансирования.

С 2005 г. начал действовать приоритетный национальный проект «Доступное и комфортное жилье — гражданам России», включающий в себя два этапа: 2006-2007 гг. (первый этап), 2008-2010 гг. (второй этап). Основные цели проекта — формирование рынка доступного жилья и обеспечение комфортных условий проживания граждан. На первом этапе его реализации приоритетными выбраны такие направления, как повышение доступности жилья, увеличение объемов ипотечного жилищного кредитования, увеличение объемов жилищного строительства и модернизация объектов коммунальной инфраструктуры, выполнение государственных обязательств по предоставлению жилья категориям граждан, установленным федеральным законодательством, по которым выработаны основные целевые показатели и мероприятия1.

Меры, предусмотренные в рамках каждого направления, предполагают дальнейшее развитие правовой базы, обеспечение сбалансированной бюджетной и организационной поддержки, направленной на расширение спроса и предложения на рынке жилья. Механизмами реализации проекта являются федеральная целевая программа «Жилище» на 2002-2010 годы и входящие в ее состав подпрограммы, а также предоставление субвенций субъектам Российской Федерации за

счет средств Федерального фонда компенсаций на обеспечение жильем ветеранов, инвалидов и семей, имеющих детей-инвалидов. Однако реализация указанной программы осложнена отсутствием достаточных финансовых средств в бюджетах всех уровней, недостаточно эффективным привлечением и использованием в жилищной сфере личных сбережений граждан, неотрабо-танностью основных элементов ее финансовокредитного механизма и, в первую очередь, системы ипотечного кредитования.

Помимо этого в городах проблемой в жилищной сфере является наличие большого числа коммунальных и малометражных квартир, а в сельской местности — ветхость жилья и плохое коммунальное обслуживание, а также затяжные и дорогостоящие процедуры согласований при его строительстве, сложности при регистрации объектов, оформлении земельных отношений. Потребность в жилье и в качественном коммунальном обслуживании, необходимость улучшения жилищных условий входят в тройку наиболее актуальных для многих россиян проблем, являются злободневными для трети, а в некоторых регионах и для половины опрошенного взрослого населения2.

Тем не менее у россиян растет интерес к улучшению своих жилищных условий, хотя возможности такого улучшения у них весьма ограничены. Проблема доступности жилья (сегодня оно доступно только семи процентам населения) является основной при реализации национального проекта «Доступное и комфортное жилье — гражданам России». Данная проблема стоит в центре внимания таких ученых, как Е. А. Кудашов, С. В. Маркова, Д. Б. Пашов, Д. Е. Потяркин, А. А. Титов, Е. С. Филиппова, Л. М. Пчелинцева, В. В. Гущин, И. В. Осадченко, Л. Ю. Грудцына, А. Ю. Левицкая, В. И. Левашов,

М. Бесхмельницын, занимающихся вопросами жилищной политики государства3.

Вопрос доступности жилья неоднократно ставился на федеральном уровне, в средствах массовой информации4. Так, И. В. Осадченко, В. В. Гущин считают, что основным инструментом решения данной проблемы должно стать дальнейшее развитие ипотечного кредитования, а также государственное и муниципальное субсидирование отдельных категорий граждан, процентных ставок по жилищным кредитам5.

В. И. Левашов считает, что реальной возможностью (для многих единственной) решения жилищной проблемы является ипотечное кредитование — небанковское кредитование строительства и приобретения жилья (продажа квартиры в рассрочку с одновременным оформлением ее в собственность и залог) и использование накопительной системы (выпуск жилищных облигаций). По его мнению, выпуск жилищных облигаций даст гражданам возможность постепенного накопления средств на квартиру (от одного года до 10 лет) и привлечет в строительство муниципального жилья реальные средства (не внешние заимствования и не кредиты банков, а средства граждан). Мы разделяем приведенную точку зрения В. И. Левашова, ведь такая система позволит реализовать построенное на эти средства жилье с использованием механизма небанковской ипотеки, т. е. гражданин может накопить по облигациям половину стоимости квартиры, оформить ее в собственность, а на оплату другой половины стоимости получить рассрочку на 5-10 лет6.

Однако при недостаточном удовлетворении спроса на ввод жилья и увеличении ветхого и аварийного жилищного фонда ситуация массового ипотечного кредитования осложняется тем, что рынок жилья является неликвидным (длительная процедура регистрации, несовершенство налоговой системы, недостаточное качество работы риэлторов). Именно поэтому, считает М. Бесхмельницын, особую актуальность приобретает развитие механизмов ипотечного жилищного кредитования, в том числе совершенствование нормативно-правовой базы в данной сфере7.

Аналогичной позиции придерживается Ю. Н. Марочкина, которая считает, что решение жилищной проблемы требует участия федерального центра в формировании законодательной и нормативно-правовой базы с целью упрощения процедур предоставления ипотечных кредитов, регистрации сделок на недвижимость, формиро-

вания прозрачного рынка жилья, стимулирования строительства, а также создания иных благоприятных условий для обеспечения граждан России доступным и комфортным жильем8.

К. Морозов считает, что ипотечное кредитование является основным инструментом решения жилищной проблемы9. Однако развитию ипотеки мешает низкая платежеспособность населения, например в Карачаево-Черкесии, где у большей части населения нет возможности внести первоначальный взнос и выплачивать кредит, а те граждане, которые имеют такую возможность, не могут воспользоваться ей в связи с тем, что не имеют официального подтверждения своих доходов. Более того, стандартная ставка банковского процента по жилищному кредиту составляет 14 процентов годовых в рублях10.

Таким образом, главными барьерами на пути развития системы ипотечного кредитования выступают низкая платежеспособность населения и дороговизна ипотечных кредитов.

Из всего вышесказанного можно сделать вывод о том, что проблему доступности жилья невозможно решить путем принятия отдельных мер, необходим комплексный подход к ее решению: увеличение темпов строительства, доходов населения, снижение ставки ипотечных кредитов при одновременном ужесточении борьбы с коррупцией и спекуляцией на рынке жилья. Решая данные проблемы комплексно, можно добиться максимальных результатов при реализации нацпроекта «Доступное и комфортное жилье — гражданам России». А создание «дешевой» ипотеки без поддержки строительства приведет только к дефициту жилья и росту цен на него.

Следует отметить, что проблема доступности жилья включает в себя и ряд других не менее важных проблем. К их числу относятся финансовые ограничения, связанные с недостаточностью бюджетного финансирования на федеральном уровне, вопрос контроля и оценки эффективности использования бюджетных средств, выделенных на реализацию национального проекта «Доступное и комфортное жилье — гражданам России», нецелевое использование бюджетных средств. Указанные проблемы отмечают Е. Ю. Жарова, О. В. Цеханов, А. Раптовский11. Актуальность этих проблем очевидна, они затрагивают практически все регионы страны. Так, например, главной проблемой для всех муниципальных образований Сибири и Дальнего

Востока при реализации национального проекта «Доступное и комфортное жилье — гражданам России» является недостаточное финансирова-ние12, для Приволжского федерального округа — нецелевое использование средств13.

О. В. Цеханов отмечает, что недофинансирование программ нарушает комплексность реализации мероприятий, затягивает сроки их выполнения14. Более того, отсутствие четкого разграничения ответственности органов управления различных уровней и контроля за целевым использованием бюджетных средств приводит к тому, что выделяемые денежные средства на реализацию национального проекта «Доступное и комфортное жилье — гражданам России» либо не достигают цели, либо расходуются впустую, при этом наблюдаются факты коррупции. В этом аспекте показателен пример Ямало-Ненецкого автономного округа, где возбуждено уголовное дело по ч. 1 ст. 286 УК РФ (превышение должностных полномочий) в отношении руководителя муниципального учреждения «Управление капитального строительства»15.

В Свердловской области в рамках деятельности по надзору за соблюдением законодательства в сфере реализации приоритетного национального проекта «Доступное и комфортное жилье — гражданам России» органами прокуратуры в 2008 г. выявлено 85 нарушений закона, что в четыре раза превышает показатель аналогичного периода 2007 г.16 Отсутствие соответствующего контроля за целевым использованием бюджетных средств остро ставит вопросы оценки эффективности их использования, необходимости четкого разграничения ответственности органов управления различных уровней.

Для решения данной проблемы, считает А. Раптовский, необходимо определить полномочия органов управления различного уровня17. По мнению Е. Ю. Жаровой, требуется создать механизмы юридической ответственности за нарушения в сфере реализации правовых программ. Она предлагает три пути решения проблемы. Во-первых, следует дополнить отдельной статьей правовые акты, регламентирующие порядок разработки, принятия и реализации программ; во-вторых, необходимо включить в каждую разработанную программу конкретные, детализированные по предмету, субъектам и мерам ответственности положения, в-третьих, совершенствовать действующее административное законодательство.

На наш взгляд, если бы федеральная целевая программа «Жилище» на 2002-2010 годы, в рамках которой действует приоритетный национальный проект «Доступное и комфортное жилье — гражданам России», предусматривала конкретные виды юридической ответственности и меры наказания за правонарушения, связанные с выполнением ее мероприятий, при условии, что данная ответственность еще не предусмотрена действующим законодательством, то правонарушений при реализации нацпроекта было бы гораздо меньше.

Включение в каждую разработанную программу конкретных, детализированных по предмету, субъектам и мерам ответственности положений может привести к путанице и нормативному загромождению программы, которая должна быть краткой и доступной для понимания. Помимо прочего Е. Ю. Жарова при поиске путей решения проблемы недофинансирования предлагает после принятия законов о бюджете (федеральном, региональном и местном) на очередной год соответствующим правовым актом вносить необходимые поправки в программу, в частности, в разделы, касающиеся ее финансирования и выполнения мероприятий. Это позволит сделать программно-целевой метод решения социально-экономических вопросов более рациональным и конкретным18. С данным подходом трудно не согласиться.

Решению жилищной проблемы препятствуют также нехватка и дороговизна строительных материалов, недостаточные объемы жилищного строительства, рост цен на жилье, вызванный дисбалансом спроса и предложения, низкие денежные возможности основной массы российского населения, нуждающегося в жилье, слабая защищенность граждан от махинаций при покупке и продаже жилья.

Для того чтобы удовлетворить спрос населения на жилье, необходим значительный рост объемов жилищного строительства. Однако в настоящее время темпы его роста недостаточны для удовлетворения существующих и растущих потребностей граждан Российской Федерации. Возможности рационального перераспределения жилищного фонда и объемы нового строительства в целом не соответствуют платежеспособному спросу населения. Спрос существенно превышает предложение и провоцирует рост цен. Только за девять месяцев 2007 г. дома и квартиры подорожали на 22 процента19. Проблема дис-

баланса спроса и предложения особенно актуальна для Центрального федерального округа. Уральского федерального округа20.

Решение указанной проблемы требует участия федерального центра в формировании необходимой нормативно-правовой базы с целью упрощения процедур предоставления земельных участков под застройку и получения разрешения на строительство, создания иных благоприятных условий для привлечения инвестиций.

На федеральном уровне данную проблему предполагается решить за счет стимулирования спроса путем развития механизмов ипотечного кредитования и предложения путем снижения издержек застройщиков. В итоге к 2010 г. доля граждан, способных приобрести квартиру, должна увеличиться с 10 процентов (2005 г.) до 30 процентов, а объемы строительства жилья должны возрасти с 40 млн кв. м (2005 г.) до 80 млн кв. м в год21. Для осуществления жилищного строительства в таких объемах для застройки необходимо ежегодно отводить 2-3 тыс. кв. км территории. Для достижения этих целей, по мнению Президента РФ Д. А. Медведева, необходимы демонополизация локальных рынков жилищного строительства и принятие документов территориального планирования, современных технологических регламентов в сфере строительства, модернизация строительного комплекса в целом, увеличение производства строительных материалов.

Аналогичный путь решения проблемы предлагает А. С. Кривов, который считает, что для увеличения темпов строительства жилья и выполнения приоритетного национального проекта необходимо осуществлять территориальное планирование и градостроительную политику развития крупных комплексов жилья, инфраструктуры, мест приложения труда с учетом сложившейся конфигурации расселения, производства, коммуникаций, природно-климатических условий22. Для существенного увеличения объемов жилищного строительства и повышения качества жилья М. Бесхмельницын предлагает снять существующие организационные и административные нормативно-правовые ограни-чения23; Н. А. Ефремов говорит о вовлечении в оборот неиспользуемых федеральных и областных земель, предоставленных государственным унитарным предприятиям и государственным учреждениям24.

Недостаточные темпы роста строительной отрасли связаны с проблемами производства

строительных материалов, в частности цемента, а также дефицитом профессиональных кадров. Производство цемента в 2008 г. удовлетворяло потребность в строительстве 57-58 млн кв. м жилья; однако В. А. Яковлев считает, что в ближайшее время ожидается дефицит людских ресурсов и износ оборудования — с 2009 г. придется обновлять до 40 процентов парка башенных кранов и другой строительной техники, что также потребует значительных затрат25. Серьезным ограничением увеличения объемов жилищного строительства, как отмечают А. Б. Коган и Л. Пепеляева, стал дефицит источников электроэнергетики, газа и воды26.

Таким образом, недостаточная развитость строительной индустрии, проявлением которой является несоблюдение порядка проведения торгов в отдельных регионах страны, низкое качество подготовки районных инфраструктур, дефицит стройматериалов и нехватка мощностей являются сильнейшим тормозом в реализации национального проекта «Доступное и комфортное жилье — гражданам России». Кроме того, на развитие строительной отрасли влияет большое количество процедур согласования градостроительной документации, в связи с чем при реализации национального проекта необходимо решить проблему взаимодействия всех уровней власти: федеральных, краевых, муниципальных, для чего, на наш взгляд, следует определить полномочия органов управления различного уровня.

Актуальной проблемой является слабая защищенность граждан от махинаций при покупке и продаже жилья. Федеральный закон от 30 декабря 2004 г. N° 214-ФЗ «Об участии в долевом строительстве многоквартирных домов и иных объектов недвижимости и о внесении изменений в некоторые законодательные акты Российской Федерации» не решил проблему защиты прав граждан, участвующих в долевом строительстве жилья. Появились новые рискованные схемы приобретения квартир в строящихся домах: купля-продажа квартир с использованием векселей, заключение предварительных договоров реализации контракта, создание и действие закрытых паевых инвестиционных фондов и некоммерческих партнерств. В результате некоторые строительные компании оказались на грани банкротства, увеличилось число обманутых дольщиков27.

В целях обеспечения безопасности привлечения средств граждан в жилищное строительство

следует, во-первых, ввести обязательное страхование ответственности строительных компаний (по типу ОСАГО), использующих средства граждан при строительстве жилья; во-вторых, обеспечить строгое соблюдение застройщиками Федерального закона «Об участии в долевом строительстве многоквартирных домов и иных объектов недвижимости и о внесении изменений в некоторые законодательные акты Российской Федерации».

Уход со строительного рынка недобросовестных фирм и компаний-однодневок станет возможным только после того, считают члены Международного ипотечного клуба28, как государственное регулирование строительной деятельности перейдет к саморегулируемым организациям. Создание таких организаций в строительной сфере, на наш взгляд, позволит обеспечить эффективный контроль за деятельностью строительных компаний, соблюдением ими законодательства Российской Федерации, будет способствовать повышению качества возводимого жилья.

На наш взгляд, необходимо усилить работу по подготовке и выпуску информационных материалов о возможностях приоритетного национального проекта «Доступное и комфортное жилье — гражданам России», обеспечивая доступ к ним различных категорий населения.

Одним из наиболее важных в настоящее время вопросов, связанных с решением жилищных проблем граждан, является разработка генеральных планов и схем территориального планирования муниципальных образований. Реализация положений Градостроительного кодекса РФ и приоритетного национального проекта «Доступное и комфортное жилье — гражданам России» требует от органов местного самоуправления обеспечить создание системы градостроительного планирования, которая будет включать генеральные планы поселений и городских округов, а также схемы территориального планирования муниципальных районов; правила землепользования и застройки; документы планировки территорий.

Следует отметить, что все вышеперечисленные проблемы тесно связаны между собой, одна из них порождает другую. Так, недостаточные темпы строительства приводят к дисбалансу спроса и предложения на рынке жилья, что, в свою очередь, провоцирует рост цен, который влияет на платежеспособность населения. Создание «дешевой» ипотеки без поддержки

строительства приведет только к дефициту жилья и росту цен на него; отсутствие земельных участков, обеспеченных коммунальной инфраструктурой, вынудит застройщиков закладывать ее стоимость в цену новых квартир. Поэтому решать данные проблемы необходимо сбалансированно и комплексно.

Подводя итог вышесказанному, можно сделать вывод о том, что стратегия жилищного строительства должна быть сориентирована на массового потребителя — граждан со средним доходом; для решения жилищной проблемы необходимо увеличивать строительство не дорогостоящего, элитного жилья, а жилья эконом-класса, которое необходимо, в частности, молодым семьям.

Необходимо развивать индивидуальное жилищное строительство путем создания федерального фонда содействия жилищному строительству, в который будут переданы все неэффективно используемые земли министерств и ведомств, предприятий и учреждений. Главными задачами этого фонда должны стать: вовлечение неиспользуемых земельных ресурсов в программу массового строительства индивидуального жилья; создание крупных заводов для серийного выпуска домов, производства современных и недорогих строительных материалов; комплексное инфраструктурное обустройство территорий застройки. Приведенные нами меры будут стимулировать создание индустрии индивидуального жилищного строительства и развитие производства современных и недорогих строительных конструкций для такого типа жилья.

Однако низкие объемы жилищного строительства и высокий спрос на жилье делают его очень дорогим, к тому же система ипотечного жилищного кредитования еще недостаточно развита. Национальный проект «Доступное и комфортное жилье — гражданам России» призван создать все условия для разрешения этих и других накопившихся проблем; его практическая реализация должна стать своеобразным «локомотивом» экономического роста нашей страны.

Примечания

1 Направления, основные мероприятия и параметры приоритетного национального проекта «Доступное и комфортное жилье — гражданам России», утв. президиумом Совета при Президенте РФ по реализации приоритетных национальных проектов (протокол № 2 от 21 декабря 2005 г).

2 См.: Левашов, В. И. Социальная политика / под ред. Н. А. Волгина. М., 2006. С. 508.

3 См. напр., Кудашов, Е. А. О жилищной программе // Жилищное строительство. 2006. № 8; Маркова, С. В. Проблема реализации национального проекта «Доступное и комфортное жилье — гражданам России» // Жилищное строительство. 2006. № 8; Пашов, Д. Б. О законодательном обеспечении доступного жилья в России // Законодательство и экономика. 2006. № 6; Он же. Становление ипотечного кредитования на российском рынке жилья // Жилищное право. 2006. № 6; Потяркин, Д. Е. Юридическая помощь молодым семьям при решении жилищного вопроса / Д. Е. Потяркин, А. А. Титов // Юрист. 2006. № 7; Филиппова, Е. С. Проблемы реализации приоритетного национального проекта «Доступное и комфортное жилье — гражданам России» // Законодательство и экономика. 2006. № 8; Пчелищева, Л. М. Обязательства государства по обеспечению жильем отдельных категорий граждан: новое в правовом регулировании // Журн. рос. права. 2002. № 8; Гущин, В. В. К вопросу об ипотечном жилищном кредитовании в России / В. В. Гущин, И. В. Осадченко // Жилищное право. 2006. № 1; Титов, А. А. Право граждан на жилище и свободу передвижения // Право и экономика. 1998. № 11; Грудцына, Л. Ю. Жилищная политика в России: прошлое и будущее // Законодательство и экономика. 2005. № 6; Левицкая, А. Ю. Национальные проекты: от идеи к практике ее реализации // Журн. рос. права. 2006. № 4; Левашов, В. И. Указ. соч.

4 См.: О новых национальных проектах Президента России (интервью с заместителем председателя Комитета по труду и социальной политике Государственной Думы РФ депутатом В. А. Васильевым) // Человек и закон. 2006. № 1; Кучер И. Иметь квартиру, чтобы жить // Соц. защита. 2006. № 1.

5 См.: Гущин В. В. Указ. соч.

6 См.: Левашов В. И. Указ. соч.

7 См.: Бесхмельницын, М. Роль государства в обеспечении доступности жилья для населения России // Проблемы теории и практики управления : междунар. журн. 2005. № 6.

8 См.: Марочкина, Ю. Н. Современные проблемы ипотечного кредитования / Справ. правовая система «Кон-сультантПлюс».

9 URL: http://www.istroy.ru/docu/HantyiMansiyskiy_av-tonomnyiy/Ipotechnoe_kreditovanie_osnovnoy_...

10 См.: Гущин, В. В. Указ. соч.

11 См., напр., Жарова, Е. Ю. Пути повышения эффективности правовых программ // Адвокатская практика. 2006. № 3; Раптовский, А. Национальный проект и проблемы его реализации // Экономика России XXI века. 2006. № 22.

12 Встреча полномочного представителя Президента РФ в Дальневосточном федеральном округе К. Исханова с губернаторами и руководителями федеральных структур. ИРЬ: http://www.rost.ru/print/news/2006/05/191310_3219.

shtml; Конференция Ассоциации сибирских и дальневосточных городов по теме: «Роль представительных органов местного самоуправления в реализации национальных проектов», проводимая Председателем Думы города Томска Н. Николайчуком. URL: http://obzor.westsib.ru/ news/165628/print.

13 URL: www.ninn.ru/2007/07/17/print:page,1,necelevoe_ ispolzovanie_sredstv_stalo_osnovnojj_pro...

14 См.: Цеханов, О. В. Государственный финансовый контроль в системе рыночной реализации федеральных целевых программ : дис. ... канд. эконом. наук. М., 2001. С. 94.

15 ИРЬ: http://www.c.-society.ru/main.php?ГО=458767&ar2= 2757ar3=350.

16 ИРЬ: http://www.regnum.ru/news/1023946.html7forprint.

17Раптовский, А. Указ. соч.

18Жарова, Е. Ю. Указ. соч.

19 ИРЬ: http://www.rost.ru/print/themes/2008/01/161852_ 12419^Мт1

20 См. напр., ИРЬ: http://www.businesspress.ru/newspaper/ article_mld_43_ald_418967.html; http://www.rosagrobusiness. ru/NewsAM/NewsAMShow. asp?Ш=7278.

21 ИРЬ: http://www/spbgid.ru/index.php?news=734797 print=1.

22 См.: Кривов, А. С. Актуальные проблемы реализации приоритетного национального проекта «Доступное и комфортное жилье — гражданам России». ИРЬ: http://www/ noopolis.ru/articles/173_print.shtml.

23 См.: Бесхмельницын, М. Указ. соч.

24 Выступление Н. А. Ефремова «Нормативное обеспечение реализации приоритетного национального проекта “Доступное и комфортное жилье — гражданам России” и его проблемы». ИРЬ: http://www.zsko.ru/press/info/vistuple-nie/snroi07/ef.php.

25 ИРЬ: http://www.spbgid.ru/index.php?news=73479 &print=1.

26 См.: Коган, А. Б. Как сделать жилье доступным? ИРЬ: http://www.abkogan.ru/news/2007/08/22/473; Пепеляева Л. (координатор законодательной деятельности по реализации национальных проектов в рамках Экспертноконсультативного совета по социально-экономическим вопросам при фракции «Единая Россия») : прямая речь. ИРЬ: http://com.sibpress.ru/21.07.2006/realty/78676.

27 См., напр.: Афонина, А. В. Очередные пробелы в жилищном законодательстве и проблемы с потребительскими (паевыми) инвестиционными кооперативами // Жилищное право. 2008. № 5; Свердлык, Г. А. Правовое положение жилищных и жилищно-строительных кооперативов // Жилищное право. 2008. № 6.

28 31-е заседание Международного ипотечного клуба (МИК). ИРЬ: http://www.reline.ru/news/12703.html.