О принципе научности российского правотворчества

ТЕОРИЯ И ИСТОРИЯ ГОСУДАРСТВА И ПРАВА

Вестник Омского университета. Серия «Право». 2016. № 2 (47). С. 6-14. УДК 340

О ПРИНЦИПЕ НАУЧНОСТИ РОССИЙСКОГО ПРАВОТВОРЧЕСТВА

ON THE PRINCIPLE OF SCIENCE OF THE RUSSIAN LAWMAKING В. А. РЫБАКОВ

Рассматриваются теоретические и практические аспекты принципа научности российского правотворчества. Исследуются две проблемы, связанные с ним, - качества и количества законодательства.

Ключевые слова: правотворчество; принцип правотворчества; количество; качество; динамизм; стабильность.

The article considers theoretical and practical aspects of the principle science of the Russian lawmaking. In this article examines two problems - the quality and quantity of lawmaking.

Key words: lawmaking; the principle of lawmaking; count; quality; dynamism; stability.

Правотворчество относится к числу юридических категорий, имеющих в равной мере научное и практическое значение. Его надлежащая организация - необходимое условие качества и эффективности результатов правотворчества - законов и подзаконных актов.

Особое значение в этом процессе принадлежит принципам правотворчества - основным началам осуществления правотворческой деятельности, непререкаемым юридическим установкам, ориентирующим данный процесс на выработку качественных нормативных регуляторов. Они выражают объективные закономерности, тенденции и потребности общества, определяющие сущность всей системы права, отрасли или института права. Один из них - принцип научности.

Принцип научности правотворчества предопределяет социальную эффективность создаваемых правовых норм. Его реализация предполагает тщательный учет экономиче-

ских, политических, экологических и других факторов развития определенной сферы общественной жизни, к которой относится принимаемый нормативный акт, т. е. факторов, формирующих правотворческое решение. Это означает, что проект нормативного документа свободен от неувязок и логических противоречий, скоординирован с нормами других близких ему по теме нормативно-правовых актов.

В российском правотворчестве эти требования, к сожалению, в должной мере не соблюдаются. Законодательство содержит случайные, непродуманные положения. Создаются и подвергаются корректировке целые отрасли законодательства, а в ранее принятые нормативные документы вносятся многочисленные изменения и поправки. В этой ситуации принцип научности особенно актуален. На практике факты игнорирования позиций ученых существуют изначально: их могут не спросить вообще, могут не пригласить для обсуждения предлагаемых законопроектов.

© Рыбаков В. А., 2016

Но даже если ученым удалось выразить свою позицию, это ещё не значит, что она будет принята или даже учтена. Депутатское мнение, как правило, стоит как бы выше любого другого. Это отрицательно сказывается на результатах правотворческой деятельности. Состояние правового регулирования, отмечает профессор Т. Я. Хабриева, в настоящее время близко к кризису, последствия которого могут оказаться не менее значительными, чем последствия экономического кризиса 2008 г. [1].

Пренебрежение принципом научности правотворчества рождает ряд проблем. Две из них - качество и количество правотворческой продукции.

1. Качество законодательства. В России чрезмерно много принятых нормативных правовых актов (федеральные, региональные, муниципальные). Уже к 1 января 2000 г. нормативный массив РФ состоял из 1,5 млн нормативных актов, из них федеральное законодательство составляло 110 тыс., законодательство субъектов РФ - 508 тыс., муниципальных актов насчитывалось 800 тыс. [2]. Для сравнения, на 1 марта 1997 г. федеральный массив составлял 52 тыс. актов, региональный - 290 тыс., муниципальный - 400 тыс., т. е. федеральных актов было около 15 % [3]. Это почти в два с половиной раза меньше.

В информационном банке системы «ГА -РАНТ» содержится более 3 млн документов в актуальной редакции. Ежедневно в систему подключается более 1 000 документов [4]. В «портфеле» депутата Государственной Думы РФ находится 1 200-1 500 законопроектов в год. Например, в 2005 г. всеми субъектами права законодательной инициативы в Государственную Думу было внесено 1 259 законопроектов, в 2006 г. - 1 109 [5]. Между тем, создание хорошего закона - сложная творческая работа, равнозначная, по мнению Д. А. Керимова, открытию в науке [6].

Среднее количество нормативно-правовых актов, принимаемых в день, в 2013 г. составило: в январе - 8,1; в феврале - 6,6; в марте - 7,4; апреле - 7,6; мае - 6,9; июне -8 [7]. Можно констатировать экстенсивный характер российского правотворчества, развитие законодательства путем повышения количества, а не качества принимаемых нормативных правовых актов.

В 2003 г. органами государственной власти субъектов РФ принято около 40 тыс. нормативных правовых актов. Ежемесячно примерно в каждом десятом акте выявлялось нарушение федерального законодательства, в федеральном регистре нормативных правовых актов субъектов РФ содержится более 163 тыс. актов [8].

Большую обеспокоенность вызывает состояние подзаконного регулирования [9]. Количество нормативных правовых актов этого уровня огромно, и объем его растет. Это обусловлено рядом причин. Одна из них - передача правотворческой компетенции субъектам Федерации, например, принятие Федерального закона от 23 июля 2008 г. № 160-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с совершенствованием осуществления полномочий Правительства Российской Федерации». В соответствии с данным законом часть полномочий Правительства РФ в области нормативного регулирования вновь возникающих отношений передана федеральным органам исполнительной власти. В результате передачи указанных полномочий, по данным Департамента оценки регулирующего воздействия, количество издаваемых нормативных правовых актов увеличилось с 10 тыс. документов, принятых в 2003 г., до 25 тыс. в 2013 г.

Большое количество нормативного материала привело, как полагают некоторые ученые, к кризису правовой системы [10]. Данную ситуацию правильнее определить как правовую инфляцию, т. е. как деятельность, приводящую к необоснованному увеличению числа нормативных актов, которое снижает как эффективность регулирования правоотношений, так и само состояние законодательства, в котором количество нормативных актов уже не позволяет регулировать отношения эффективно.

Одним из первых авторов, активно использовавших понятие правовой инфляции в своих работах, был В. М. Корякин [11]. Он выдвинул предположение о наличии некоего критического числа источников правового регулирования, превышение которого ведет к снижению эффективности регулирования правовых отношений. Определить это число автору не удалось.

Правовая инфляция рождает ряд проблем: повторение содержания нормативных актов в источниках различного уровня; использование норм общего характера, требующих дальнейшего раскрытия в нижестоящих актах; появление нежизненных норм в различных нормативных актах; противоречие норм в одних нормативных актах другим нормативным актам.

Причины, вызывающие правовую инфляцию, весьма разнообразны: сложность определения различных правовых понятий [12]; отсутствие четкого понимания стратегии развития тех или иных правовых институтов [13]; противоречивость и неопределенность норм Конституции РФ и их неадекватное применение [14] и, конечно, недостаточная научная обоснованность.

Отсутствие четкого понимания стратегии развития различных правовых институтов приводит к хаотичному принятию нормативных актов. Каждый из них рассматривается как самостоятельный акт, а не часть системы, направленной достижение определенных целей и задач. Поэтому каждому принимаемому акту соответствуют свои задачи, определяемые перед принятием такого акта. Это приводит к постоянному обновлению целей и задач, требующих принятия дополнительных актов.

Среди проявлений правовой инфляции можно назвать издание недействующих норм («мертвых»), коллизионных норм и дублирующих норм права. «Мертворожденными» называются нормы права, которые не регулируют общественные отношения должным образом, иначе говоря, не применяются [15]. Например, положения ГК о простом товариществе и товариществе на вере [16].

Главным признаком таких норм можно назвать фактическое отсутствие общественных отношений, которые они регулирует. Чаще всего такими нормами становятся вовремя не исключенные нормы, которые содержат положения об отношениях, которые уже трансформировались либо перестали существовать в обществе.

Исключение из законодательства Российской Федерации всех «мертвых» норм позволит значительно сократить объем нормативного правового материала. Это приведет к упрощению его использования и про-

зрачности в определении того, как должны быть урегулированы те или иные общественные отношения.

Правовые коллизии и коллизионные нормы. Под коллизиями в праве понимаются ситуации, при которых одно и то же общественное отношение регулируется двумя или более нормами права, находящимися в состоянии противоречия друг с другом. Коллизии встречаются в различных отраслях права. Примером коллизии в гражданском праве является противоречие между Гражданским кодексом Российской Федерации и Федеральным законом от 2 декабря 1990 г. № 395-1 «О банках и банковской деятельности». Так, в п. 2 ст. 838 ГК РФ предусматривается возможность изменения процентной ставки по вкладу, а Федеральный закон запрещает одностороннее изменение ставок. Очевидно, что одна из норм является лишней и какая-то из них должна быть устранена. Много коллизий в трудовом праве Российской Федерации [17]. Озабоченность вызывает наличие коллизий в российском уголовном и уголовно-процессуальном законодательстве [18].

Дублирование норм права. Дублирование нормативных предписаний нарушает один из важнейших принципов законодательной техники - максимальную экономию норм при изложении правовых предписаний, недопущение их повторов. Отступление от него приводит только к увеличению количе -ства законов, в которых становится трудно ориентироваться правоприменителю, что способствует распространению правового нигилизма.

Наиболее типичным примером дублирования законодательства является включение норм из федеральных законов в текст законов субъектов Российской Федерации [19]. В отношении такого дублирования уже сложилась практика Верховного Суда Российской Федерации, который полагает, что такое дублирование норм является неправомерным ввиду разделения компетенции между субъектами Российской Федерации и Российской Федерацией. Согласно позиции суда такие нормы подлежат исключению в силу не только нерациональности их включения, но и неправомерности их принятия.

Фактически не существует никаких реальных ограничений, позволяющих регули-

ровать число принимаемых нормативных актов. Один и тот же вопрос общественной или государственной жизни предположительно может решаться бесконечным множеством нормативных актов даже одного уровня. Подобная ситуация, имея характер «порока структуры» законодательства, при огромном объеме действующего нормативного материала, создает проблемы в однозначном толковании и однообразном применении законодательства.

Давно замечено, что обилие законов взаимосвязано с морально-политическим неблагополучием, нравственным похолоданием в обществе. «Чем народ имеет нравы непорочнее, простее, совершеннее, - писал ещё в XVIII в. А. Н. Радищев, - тем меньше нужды он имеет в законах. Но чем больше они повреждены и удаляются от простоты, тем большую нужду имеет он в законах, для восстановления рушившегося порядка» [20]. Древнеримский историк Тацит утверждал, что множественность законов характерна для испорченного государства.

Вторая проблема правотворчества, связанная с принципом научности, - стабильность законодательства. Если «диагностировать» современную законотворческую ситуацию, то диагноз один: мы имеем слишком много законов и дефицит их качества. Подтверждением этого факта служит большое количество изменений в принятые нормативные акты, кратковременность их действия. В России поправки в законодательные акты вносятся чаще, чем в других странах [21]. Так, например, в 2005 г. большинство принятых федеральных законов - 165, или 70 % от общего числа подписанных Президентом РФ, - оказались правовыми актами о внесении изменений в действующее законодательство [22].

Вызывает удивление не только количе -ство изменений, вносимых в законодательство, но и краткость действия их во времени. В Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях от 30 декабря 2001 г. № 195-ФЗ первая поправка была внесена 25 апреля 2002 г. № 41-ФЗ (через четыре месяца), затем 25 июля 2002 г. № 112-ФЗ (через четыре месяца), 30 октября 2002 г. № 130-ФЗ (через три месяца), 31 октября 2002 г. № 133-ФЗ (через два месяца), 31 декабря

2002 г. № 187-ФЗ (через два месяца) и т. д. По состоянию на ноябрь 2013 г. насчитывалось уже свыше 300 федеральных законов, вносящих в текст Кодекса те или иные изменения. Принятие поправок осуществляется в среднем с периодичностью 5-6 раз в месяц.

Федеральный закон от 25 июля 2002 г. № 115-ФЗ «О правовом положении иностранных граждан в Российской Федерации» за 12 лет своего существования претерпел изменения более чем 60 федеральными законами, причем в некоторые федеральные законы, вносящие в него изменения, в свою очередь, также по нескольку раз вносились поправки, что, соответственно, увеличивает общее число изменений [23]. Постоянное «раздувание» содержания этого Федерального закона во многом приводит к разрушению его системных свойств.

Говоря о дефектах конституционно-правовых актов, С. А. Авакьян указывает на случаи внесения изменений и дополнений в них одним законом сразу в десяток актов, а также многократность законов о внесении изменений и дополнений в действующие акты, более того, порой принятие таких законов происходит через день-два один вслед за другим. Например, в Федеральный закон от 6 октября 2003 г. «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» на начало 2007 г. изменения и дополнения внесены 27 раз, но интересно, что днем 28 декабря 2004 г. датированы два закона, 29 декабря 2004 г. - тоже два и ещё один - 30 декабря 2004 г.

Подобная практика сохранилась и в последующие годы. В 2005 г. изменения после -довали 18 апреля, 29 июня, 21 июля (два закона), затем 12 октября. В конце 2005 г. снова серия изменений: закон от 27 декабря и два закона от 31 декабря. В 2006 г. - 2 февраля, затем 15 февраля, 3 июня, 18 июля, 25 июля, 27 июля (два закона) и изменения от 16 октября, 1 декабря, 4 декабря, 29 декабря [24].

О слабой научной разработанности нормативных правовых актов говорит соотношение принятых «новых» нормативных актов и актов, вносящих изменения в действующее законодательство. Если проанализировать работу Федерального Собрания, станет ясно: новых законов принимается меньше. Например, в 2005 г. таких («новых») законов было

принято 68 (28,81 % от числа принятых), в том числе 40 о ратификации международных договоров (16,95 %), 11 бюджетных (4,66 %), а также 165 законов о внесении изменений в действующие законы (69,92 %) [25]. Таким образом, более чем две трети принимаемых законов составили законы о внесении изменений в действующие законы.

В 2006 г. было принято 277 федеральных и федеральных конституционных законов: впервые принятых федеральных законов 73 (26,35 % от числа принятых), 192 (69,31 %) о внесении изменений в действующие законы. Федеральные законы о ратификации международных договоров составили 13,36 % от числа принятых (37), федеральные законы, изменяющие кодексы РФ, - 24,19 % (67), законы об установлении исполнения федерального бюджета и бюджетов государственных внебюджетных фондов - 4,69 % (13) [26].

Обращает на себя внимание устойчивая тенденция «менять кодексы». В определенной мере это дестабилизирует как само законодательство, так и правоприменительную практику. В Налоговый кодекс Российской Федерации с момента принятия первой части в 1998 г. в общей сложности в обе части по состоянию на октябрь 2013 г. внесено около 700 изменений и дополнений. В Уголовный кодекс Российской Федерации к 2014 г. -около 136 поправок.

Общее число изменений, внесенных в кодексы РФ, например, в 2005 г. составило 95, в том числе наибольшей «рихтовке» подверглись НК РФ (часть вторая) - 23 раза (24,21 %), КоАП РФ - 20 раз (21,05 %), БК РФ - 9 раз (9,47 %); в УИК РФ изменения в 2005 г. вносились 7 раз (7,37 %), в ЗК РФ -4 раза (4,21 %).

Несколько менее активно вносились изменения в российские кодифицированные документы в 2006 г. - 67 изменений. При этом был принят ряд законов о совершенствовании налогового, бюджетного законодательства, таможенного регулирования. Правительством РФ были инициированы 27 изменений 20 законами, в том числе были внесены 9 изменений в НК РФ, 7 - в КоАП РФ, по 4 изменения в БК и УПК РФ, по одному изменению в Воздушный, Таможенный кодексы и УК РФ. Всего же НК РФ (часть вторая) в 2006 г. изменялся 16 раз (23,88 %

к общему числу изменений, внесенных в кодексы), часть первая НК РФ менялась 4 раза (5,97 %); КоАП РФ изменялся также 16 раз (23,88 %); БК и ЗК РФ - по 5 раз, ГрК РФ и ТК РФ - по 2 раза (по 2,99 %) и т. д. [27]. Таким образом, кодифицированное законодательство оказывается в России весьма нестабильным, что противоречит его назначению. Сегодня целый ряд отраслей законодательства подвергается активному изменению и корректировке. Определять правильно меру достаточности законодательного регулирования пока не удается [28].

Частое изменение принятого законодательства может показаться положительным явлением и рассматриваться как факт контроля, анализа, мониторинга правотворческого процесса. Будто законодатель пристально наблюдает за действием своей продукции, тщательно регистрирует результаты наблюдения и вовремя вносит изменения в принятые ранее законы.

В действительности же изменения законодательства происходят в подавляющем большинстве случаев так же неконтролируемо и спонтанно, как и принятие самих первоначальных нормативных правовых актов. Внесение изменений в законы происходит на основе тех же проблемных импульсов, которые ранее вызвали к действию подлежащий изменению закон. Недостает обобщения практики, не учитывается критика со стороны лиц, на которых закон распространяет свое действие.

Такое правотворчество имеет как минимум четыре отрицательных последствия:

1) нарушает стабильность законодательства,

2) значительно снижает его эффективность,

3) создаёт перегруженность системы законодательства, 4) увеличивает финансовые затраты.

1. Стабильность. Из приведенных примеров следует, что по мере развития правовой системы падают темпы принятия новых законов и растут темпы принятия законов об изменениях и дополнениях к ранее принятым законам. С точки зрения здравого смысла так и должно быть. Но за средними цифрами, как это нередко бывает, скрываются небезынтересные частные тенденции. «В нашей стране, - как отмечает В.В. Луне-ев, - за динамикой изменений и дополнений

уголовного и уголовно-процессуального законодательств не успевают следить даже профессиональные юристы» [29]. Остановить этот поток пока не удается [30].

Вопрос о ценности изменчивости или постоянства права очень сложен и крепко привязан к социально-политическим процессам, протекающим в обществе. Ответ на него ситуативен и в общем виде может быть сведен к нахождению некоторой меры того и другого, процессу весьма искусному. С одной стороны, его действительность определена исключительно действенностью, эффективностью, и потому не отражать неизбежные изменения, происходящие в обществе, оно не может и не должно. Но с другой стороны, в значительной мере сами правоотношения и наличный правопорядок являются результатом действия уже существующего, сложившегося нормативного массива права и вполне способны развиваться в его пределах, а потому стабильность права принципиально важна как одна из немногих «точек опоры» для общества, подвергающегося масштабным изменениям [31].

Право в первую очередь является воплощением стабильности, что и определяет его легитимность. Как образец и стандарт поведения и принципов взаимоотношений право в течение определенного промежутка времени обязано выдерживать неизменность. Общество в целом и каждый отдельный человек желают видеть в праве именно тот образец отношений, обращение к которому дает уверенность в его предсказуемости, возможность предвидеть будущее и строить в соответствии с этим свои планы.

2. Эффективность. Основные качества законодательства находятся в тесной связи с продолжительностью действия законов, с их надежностью. Нормативный акт, который действует лишь один день и затем подвергается изменению, не может выполнять возложенные на него функции, даже если он издан легитимной правотворческой властью. Из области правового регулирования должно быть исключено все сиюминутное. «Текущим образом» приспосабливающийся законодатель не выполнит свою задачу. Если социальные акты определяют правотворчество напрямую, без необходимого рассмотрения

результатов анализа и учета критики, то само правотворчество становится излишним.

3. Перегруженность системы права (излишняя регламентация). Описанное выше создает ситуацию избытка социальной информации, «перегруженности» правовой системы, что, подобно «перегруженности» центрального процессора компьютера, не только ведет к резкому замедлению его работы, но и может иметь своим результатом «системный сбой», крах системы [32]. Таким образом, происходит процесс обесценивания права, снижения качества законов.

Более внимательное и систематическое наблюдение за действием законов, связанное с предоставлением обратной информации от правоприменительных органов в учреждение, занимающееся подготовкой законодательства, не только повысило бы качество и эффективность законов, но и одновременно способствовало бы решению целого ряда сложных проблем, обременяющих сегодня законодателя.

4. Финансовые затраты. Несовершенство и низкая эффективность законотворческого процесса в России для её бюджета весьма обременительны. По оценкам специалистов, подготовка только одного законопроекта обходится налогоплательщику примерно в 450 тыс. руб. На подготовку всех законопроектов в 2003 г. было израсходовано примерно 530 млн руб. Учитывая, что 84 % проектов были отклонены на разных стадиях, то в разряд издержек следует отнести ещё более 420 млн руб. Неэффективные расходы российской законотворческой системы этим не ограничиваются.

Внесение и рассмотрение законопроектов также требуют финансовых затрат, идущих на лоббирование (более 800 млн руб. неэффективного расходования) и непосредственное рассмотрение законопроектов (1,7 млрд руб. неэффективного расходования). Таким образом, расходы на отклоненные только Государственной Думой законопроекты в 2003 г. составили почти 3 млрд руб. [33].

Эти факты заставляют обратиться к вопросам методологии и законодательной (юридической) техники подготовки проектов законов и их принятия [34] и в полной мере использовать принцип научности правотворчества. Предстоит сложная системная работа,

в которой необходимо обеспечить участие не только представителей исполнительных органов государственной власти, но и широкого круга научной общественности. Одним из направлений в решении имеющихся проблем могли бы стать разработка и принятие федерального закона о нормативных правовых актах [35].

В последние два десятилетия в государствах, участвующих в Организации экономического сотрудничества и развития, внедряется институт оценки регулирующего воздействия (ОРВ). В Министерстве экономического развития РФ данной проблемой занимается Департамент оценки регулирующего воздействия, который за последние годы выпустил целый пакет рекомендаций [36], которые не в полной мере используются правотворческим органом.

Проблемы недостаточной концентрации внимания на содержательной стороне нормативных правовых актов негативно сказываются на их качестве в целом, а существующие Правила подготовки нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти, утвержденные Постановлением Правительства РФ от 13 августа 1997 г. № 1009, в основном регулируют процедурные вопросы. Между тем методика ОРВ, напротив, акцентирует внимание на содержательной стороне проекта подзаконного акта, но применима не ко всем актам федеральных органов исполнительной власти. Необходимо разработать критерии для оценки содержательности нормативных правовых актов. В противном случае попытки преодолеть юридический хаос могут оказаться неудачными [37].

Повышению качества правотворчества способствовала бы разработка Правительством РФ совместно с научными учреждениями Положения об оценке реализации правовых актов федеральных и региональных органов исполнительной власти, предусматривающего единые содержательные требования не только к федеральным, но и к региональным актам органов исполнительной власти.

Улучшить качество нормативных правовых актов органов исполнительной власти могло бы создание комиссии нормативной регуляции с привлечением ученых. Такие комиссии успешно функционируют в Англии,

Франции, Германии, Нидерландах и других государствах. Это позволит избежать многих правотворческих ошибок, которые есть даже в Конституции РФ. Вызывает справедливые замечания формулировка ст. 12 Конституции о том, что органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти. Такого в России никогда не было, и сейчас схема местного самоуправления, отделенная от государственной власти, трещит по швам.

Непонятно, чем можно объяснить то, что в ст. 71 и 72 Конституции, провозглашающих предметы ведения РФ и совместное ведение РФ и субъектов, встречаются совпадающие предметы ведения: «регулирование и защита прав и свобод человека и гражданина» (п. «в» ст. 71); «защита прав и свобод человека и гражданина; защита прав национальных меньшинств» (п. «б» ст. 72). По п. «а» ст. 71 изменение Конституции отнесено к ведению Российской Федерации, а ст. 136 гласит, что поправки принимаются и вступают в силу после их одобрения органами законодательной власти не менее чем 2/3 субъектов РФ.

Явной недоработкой авторов Конституции является также и включение в гл. 7 «Судебная власть» ст. 129, посвященной прокуратуре. Это создает ошибочное впечатление о её вхождении в число органов, осуществляющих судебную власть. Почему из всех правоохранительных органов, куда входят ФСБ, МВД, Министерство юстиции, адвокатура и другие не менее значимые организации, только прокуратура заслужила чести быть упомянутой в Конституции, непонятно.

При разработке Конституции 1993 г. произошло смешение понятий «права человека» и «права гражданина». Этого допускать нельзя, так как права человека являются исходными, они присущи всем людям от рождения независимо от того, являются они гражданами государства, в котором живут, или нет, а права гражданина включают в себя те права, которые закрепляются за лицом только в силу его принадлежности к государству (гражданство). К примеру, право на мирные собрания и публичные манифестации. В России это право принадлежит только её гражданам («граждане РФ имеют право собираться мирно, без оружия, проводить собрания, митинги и демонстрации, шествия и пикети-

рование» - ст. 31), хотя Международный пакт о гражданских и политических правах закрепляет его без такого ограничения («признается право на мирные собрания» - ст. 21).

В свое время во ВНИИСЗ велась картотека всех предложений по совершенствованию законодательства и юридической техники. Сегодня этот опыт следовало бы продолжить, благо компьютерная техника позволяет такую работу проводить более плодотворно.

Требование пристального наблюдения за действиями законов, централизованной регистрации и использования результатов этого наблюдения привело бы в случае его осуществления не к более частым изменениям законов, а, напротив, к более стабильным законам. Тот, кто, не задумываясь, принимает решения и действует, вынужден чаще менять свои решения и действия, чем тот, кто всё обдумывает заранее и основательно. И в плане нормативной информации, и в плане юридической техники это только бы упростило, а не усложнило само правотворчество.

В этой связи мониторинг действующего законодательства становится не просто очередным модным новшеством, а велением времени, мерой, позволяющей установить устойчивую связь между законодательной деятельностью и её конечными результатами. Это позволит совершенствовать и развивать российское законодательство, сформировать адекватную концепцию законодательного обеспечения политики государства.

Следует обратить внимание на то, что реализации принципа научной обоснованности правотворчества часто препятствует так называемая «политическая целесообразность», объединяющая в своем понятии ведомственное лоббирование и соблюдение корпоративных интересов. Нужно конкретно принять законы, которые бы регулировали законотворческую и законодательную деятельность по всем правилам парламентской культуры. Сегодня у нас таких законов нет. Нужно добиться, чтобы в стране появился долговременный план программы законопроектных работ. Сегодня у нас такой программы нет.

Итак, качество современных российских законов свидетельствует о ненадлежащей организации законотворческой деятельности. Выход из сложившейся ситуации видится

в разработке научных рекомендаций по её совершенствованию, которые в конечном итоге должны быть законодательно закреплены.

1. Пайгина Д. Р., Стрельников Г. А. Поиск эффективных решений проблем правотворчества // Журнал российского права. - 2014. -№ 6. - С. 141.

2. Концепция развития российского законодательства в целях обеспечения единого правового пространства в России // Российское право. - 2002. - № 6. - С. 18.

3. Там же. - С. 17-19.

4. Изменения законодательства под контролем.

- URL: http://www.garant.ru/company/about/ press/smi/9926/.30 марта 2009.

5. Шаклеин Н. И. Динамика и качество законотворческого процесса в Российской Федерации // Журнал российского права. - 2008. -№ 9. - С. 4.

6. Керимов Д. А. Советское государство и право.

- 1989. - № 9. - С. 6.

7. Бачмага О. П. Оценка правотворческого процесса в Российской Федерации на современном этапе: сравнительно-правовой анализ // Актуальные проблемы российского права. -2014. - № 1. - С. 43.

8. Чайка Ю. Я. Юридический мир. - 2004. -№ 1-2. - С. 10.

9. Пайгина Д. Р., Стрельников Г. А. Указ. соч.

10. Там же.

11. Корякин В. М. Кодификация норм военно-социального законодательства как составная часть разработки Военного кодекса Российской Федерации. - URL: http://voenprav.ru/ doc-2867-1.htm.

12. Демин А. В. Неопределенность в налоговом праве и правовые средства её преодоления : автореф. дис. ... д-ра юрид. наук. - Екатеринбург, 2014. - С. 18.

13. Никитина Е. Е. Свобода совести: теория и практика ограничений прав в Российской Федерации // Журнал российского права. - 2013.

- № 12. - С. 46.

14. Кондрашев А. А. Пробелы в Конституции России: понятие, классификация и отграничение от смежных явлений // Российский юридический журнал. - 2014. - № 2. - С. 25.

15. Никонов В. А. Социальная вредность «мертвых» правовых норм и их ревизия в процессе мониторинга нормативно-правовых актов // Вестник Нижегородской академии МВД России. - 2011. - № 2 (15). - С. 48.

16. Там же.

17. Смирнов Д. А. Коллизионные нормы в трудовом праве: актуальные проблемы // Вестник ЯРГУ Серия «Гуманитарные науки». - 2014.

- № 4 (30).

18. Денисова А. В. Коллизионные нормы и право-положения: понятия, значение и роль в системе уголовного права // Пролог. - 2014. -Т. 2, № 3. - С. 19-27.

19. Ханнанова Т. Р. Киндяжев Р. А. Мнение судов по вопросу дублирования федерального законодательства субъектами Российской Федерации. - URL: http://grani3.kznscience.ru/data/ documents/8_Kindyazhev.pdf.

20. Радищев А. Н. Избранные философские и общественно-политические произведения. -М., 1952. - С. 548.

21. Бачмага О. П. Оценка правотворческого процесса в Российской Федерации на современном этапе: сравнительно-правовой анализ // Актуальные проблемы российского права. -2014. - № 1. - С. 43.

22. Ганкин И. В. От «нулевых чтений» к всенародному обсуждению законопроектов // Государство и право. - 2007. - № 7. - С. 96.

23. Андриченко Л. В. Проблемы систематизации миграционного законодательства // Журнал российского права. - 2014. - № 12. - С. 8.

24. Авакьян С. А. Пробелы и дефекты в конституционном праве и пути их устранения // Конституционное и муниципальное право. -2007. - № 8.

25. Шаклеин Н. И. Динамика и качество законотворческого процесса в Российской Федерации // Журнал российского права. - 2008. -№ 9. - С. 5.

26. Там же.

27. Там же. - С. 4.

28. Тихомиров Ю. А. Правовое государство: проблемы формирования и развития // Проблем-

ный анализ и государственно-управленческое проектирование. - 2011. - № 5. - С. 23.

29. Лунеев В. В. Курс мировой и российской криминологии. Общая часть. - Т. 1. - М., 2012. -С. 887.

30. Тихомиров Ю. А. Правоприменение: теория и практика. - М., 2008.

31. Малахов В. П. Признаки права переходного периода // История государства и права. -2009. - № 8.

32. Презентация книги «Концепции развития российского законодательства» // Журнал российского права. - 2011. - № 5. - С. 118.

33. Мелехин А. В. Теория государства и права. -М., 2007. - С. 314.

34. Бачило И. Л. О методологии и юридической технике законотворчества // Государство и право. - 2006. - № 6. - С. 14-22.

35. Поиск эффективных решений проблем правотворчества // Журнал российского права. -2014. - № 6. - С. 142.

36. См., например, приказы Минэкономразвития России от 25 сентября 2012 г. № 623 «Об утверждении Методических рекомендаций по внедрению процедуры и порядка проведения оценки регулирующего воздействия в субъектах Российской Федерации», от 27 мая 2013 г. № 290 «Об утверждении формы сводного отчета о проведении оценки регулирующего воздействия, формы заключения об оценке регулирующего воздействия, методики оценки регулирующего воздействия».

37. Поиск эффективных решений проблем правотворчества // Журнал российского права. -2014. - № 6. - С. 141-142.