Формирование современной системы исполнительной власти в калмыкии

© 2005 г. С.Н. Годжаева

ФОРМИРОВАНИЕ СОВРЕМЕННОЙ СИСТЕМЫ ИСПОЛНИТЕЛЬНОЙ ВЛАСТИ В КАЛМЫКИИ

Курс на реформирование калмыцкого общества в соответствии с требованиями экономического и социального развития, взятый руководством республики в начале 90-х гг., затронул все стороны деятельности государства и общества, в том числе и систему исполнительной власти.

Исполнительная власть включает в себя наряду с правительственными органами институт главы государства (региона). Поэтому реорганизация системы исполнительных органов в условиях объявленного суверенитета республики была начата с создания института президентства, который должен был представлять регион в качестве его главы и вместе с тем возглавить систему исполнительской власти республики.

Становление института президентства прошло несколько этапов. Впервые речь о введении института президентства на территории Калмыкии зашла в июне 1991 г. во время обсуждения сессии Верховного Совета КССР - ХТ отчета правительства о руководстве народным хозяйством республики. Тогда депутаты отвергли возможность реорганизации системы исполнительной власти [1].

После событий, вошедших в историю как августовский путч 1991 г. и последовавшего за ним распада СССР, перед национальными республиками РФ встала задача определения своего правового статуса. В этих условиях вопрос введения поста президента КССР - ХТ вызвал определенную дискуссию в самом Верховном Совете.

Незначительная часть депутатов Верховного Совета Калмыцкой ССР придерживалась мнения о нецелесообразности введения этого поста, считая появление новой структуры управления излишней и накладной для республиканского бюджета. Ряд депутатов предлагал не форсировать вопрос о президентском правлении и решить его с учетом мнения населения республики путем проведения референдума. Следующая точка зрения -незамедлительно ввести эту должность с целью ускоренного преодоления трудностей в экономике и в срочном порядке провести выборы президента, не тратя времени и не отвлекая средства на проведение референдума. Это последнее предложение на сессии Верховного Совета Калмыцкой ССР, состоявшейся в сентябре 1991 г., и было принято депутатами. Тогда же были созданы Законы КССР - ХТ «О Президенте КССР - ХТ» и «О выборах Президента КССР - ХТ», определен срок выборов первого президента - 19 октября 1991 г. Эти законы определяли правовой статус президента республики: «Президент КССР - ХТ является главой государства, правительства - Совета Министров КССР - ХТ и исполнительной власти республики» [2].

Однако прошедшие первые выборы президента республики оказались безрезультатными: ни один из кандидатов не набрал необходимого коли-

чества голосов. Причины неудач первых президентских выборов носят субъективный характер. Но основная заключалась в том, что кандидаты на пост президента не устраивали большинство избирателей. Дефицит доверия к руководителям республики, бывшим секретарям комитетов КПСС - горкома Б.Ч. Михайлову, обкома В.М. Басанову, - не позволил ни одному из них получить мандат народа.

Следующий этап формирования института президента РК приходится на апрель 1993 г. К этому времени в стране в целом и в республике в частности изменилась социально-экономическая и политическая ситуация. Введение рыночных отношений вызвало резкое ухудшение экономического положения населения республики. К сожалению, существовавшая система власти не смогла решить назревшие вопросы в условиях явного кризиса экономики республики. Поэтому вопрос об институте президентства в республике встал на повестку дня.

Республике нужны были новые кумиры, новые взгляды. Поэтому не случайно на вторых выборах победил человек, олицетворяющий новые отношения в обществе. 11 апреля 1993 г. в результате всенародного голосования К.Н. Илюмжинов стал первым президентом Республики Калмыкия (РК), экономическая программа которого должна была вывести из кризисного состояния республику, превратить ее из сырьевого придатка в аграрно-промышленную.

Предвестником широкомасштабной реорганизации властных структур можно считать предвыборную платформу К.Н. Илюмжинова. В ней он подчеркивал «необходимость сформировать эффективную систему власти, способную результативно проводить политику радикальных реформ во всех сферах жизни республики. Должна быть построена ясная вертикальная система управления республикой, при которой каждый знает, кто отвечает за состояние дел в районе, городе, селе» [3].

После избрания президентом РК К. Илюмжинов стал планомерно проводить свои реформы властных структур в жизнь. 22 апреля 1993 г. состоялось фактически последнее заседание Совета министров под председательством С.М. Мукубенова, которое должно было сложить свои полномочия в связи со вступлением в должность президента. На следующий день указом президента РК - ХТ были упразднены министерства и государственные комитеты, входившие дотоле в административную систему. В начале мая был опубликован указ президента РК - ХТ «Об образовании министерств», согласно которому из ранее существовавших 8 министерств были оставлены 2: внутренних дел и сельского хозяйства, и образованы 3 новых: социальной политики, промышленности, экономики и финансов. Тогда же появились департаменты здравоохранения в составе Министерства социальной политики, внешнеэкономических связей, юстиции при президенте РК - ХТ [4].

3 мая 1993 г. начался первый этап реформирования системы исполнительных органов. В этот день президент республики подписал указ об ор-

ганах исполнительной власти в районах и городе Элисте. На основе этого указа была введена новая вертикаль государственного управления. Согласно ему, в районах и в г. Элиста учреждались должности представителя президента РК - ХТ, которые осуществляли государственную власть. Они назначались и освобождались от должности только указом президента. Полномочия представителя президента распространялись на все сферы управления. На должность главы, ахлачи, как правило, назначался руководитель хозяйства.

Таким образом, на первом этапе реформирования устанавливалась единая система исполнительной власти во главе с президентом Калмыкии. Все звенья этой системы находились в прямом подчинении главе республики.

Следующий этап реформирования приходится на 1994 г. и связан с появлением института правительства. В принятом в апреле 1994 г. Степном Уложении (Основном Законе) республики наличие правительства республики не предусматривалось. Однако накопленный первый опыт работы новой системы управления показал необходимость создания высшего исполнительно-распорядительного органа. На 19 (внеочередную) сессию Народного Хурала был вынесен законопроект о правительстве РК. В докладе по нему директор департамента юстиции А. Манджиев отмечал: «Главная задача сегодня - продолжение реализации экономической программы Президента Калмыкии. Для этого необходима сильная исполнительная власть» [5]. Все выступавшие отмечали, что формирование такой власти возможно только при наличии органа, который бы сосредоточил в своих руках оперативное управление и контроль за социально-экономическим и культурным строительством республики.

В соответствии с законом о Правительстве РК, принятым 6 июня 1994 г. парламентом РК, Президент как глава республики и исполнительной власти вправе был образовывать правительство и возглавлять его либо назначать председателя правительства по согласованию с Народным Хуралом (парламентом) республики. В соответствии с этим 6 июня 1994 г. председателем Правительства Калмыкии был назначен В.П. Богданов, вице-президент РК [6]. В тот же день был утвержден состав правительства в количестве 11 человек.

Толчком к новому этапу реформирования системы министерств и ведомств послужил указ президента Калмыкии о досрочном роспуске правительства в апреле 1995 г. В констатирующей части указа обозначалась причина его принятия: необеспечение надлежащего исполнения возложенных на правительство РК задач, необходимость улучшения структуры управления [7].

4 мая 1995 г. вышел указ «О реформировании структуры государственного управления в Республике Калмыкии» и на его основе были проведена реорганизация министерств и ведомств.

В связи с переизбранием в октябре 1995 г. К.Н. Илюмжинова президентом республики на новый 7-летний срок в начале ноября того же года был сформирован новый состав правительства Калмыкии. Деятельность этого правительства осуществлялась на основе вновь принятого в июле 1995 г. законе РК «О правительстве РК», который значительно расширял его полномочия [8].

Следующий этап реорганизации органов власти приходится на 1998 г. Уже в его начале был издан указ «О совершенствовании структуры органов исполнительной власти Республики Калмыкия», который предписывал упразднить правительство, и поручал вице-президенту РК В.П. Богданову провести необходимые мероприятия, связанные с упразднением правительства и реорганизацией министерств, ведомств и исполнительных органов РК, предусмотрев сокращение их штатов не менее чем на 50 % в недельный срок [9]. Комментируя этот указ, глава администрации президента Х. Шалхаков высказался следующим образом: «Указ об упразднении правительства назрел давно. Правительство вместе с аппаратом упраздняется. Главой исполнительной власти остается Президент. Все структуры исполнительной власти напрямую замыкаются на Президенте. Причина - экономические преобразования требуют оптимизации управления. Необходимы жесткие меры по борьбе с бюрократизмом. Максимально полномочия должны быть переданы на места: руководителям районов, министерств, ведомств, хозяйств. Контрольные функции будут у Президента и вице-президента. Цель Указа - оптимизация деятельности органов управления, повышения ответственности руководителей всех уровней, экономия экономических средств. Ведь проекты расходов на содержание правительства составили в этом году 6 млрд р. Все документы будут проходить через аппарат Президента» [10]. Во исполнение этого указа в марте месяце была проведена реорганизация ряда министерств и ведомств.

Тогда же вышли два указа, призванные укрепить исполнительскую дисциплину и повысить ответственность руководителей: «О мерах по укреплению исполнительской дисциплины» и «О мерах по повышению ответственности руководителей министерств, ведомств Республики Калмыкия» [11].

Однако в конце 1998 г. президент вносит в Народный Хурал предложение о принятии закона о правительства РК, тем самым, возрождая этот институт. Одновременно была проведена реорганизация министерств и ведомств. В соответствии с Конституцией Российской Федерации (ч. 2 ст. 77) и Федеральным Законом от 06.10.1999 г. «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации», правительство РК входит в единую систему исполнительной власти в РФ. Но эта единая система исполнительной власти страны строится в пределах сферы общественных отношений, регулирование которых отнесено Кон-

ституцией РФ и к компетенции Федерации, и к компетенции ее субъектов, а также на принципах разделения государственной власти, но не на принципах демократического централизма.

Предметная компетенция правительства республики устанавливается в Степном уложении (Конституции) РК и законе РК о правительстве от 01.11.1998 г. с принятыми дополнениями и изменениями в феврале и апреле 2000 г.

Анализ эволюции органов исполнительной власти на территории республики в 90-е гг. позволяет сделать вывод, что административная реформа всегда инициировалась руководством республики, которое рассматривало реформирование органов управления как одно из направлений реформы политической системы в целом.

Литература

1. Национальный архив Республики Калмыкия, ф. Р-1, оп. 4, д. 2553, л. 6-7.

2. Изв. Калмыкии. 1991. 17 сент.

3. Илюмжинов К.Н. Калмыкия перед выбором // Калмыкия: этнополитическая панорама. Очерки. Документы. Материалы. М., 1995. Т. 1. С. 14.

4. Указ Президента РК - ХТ «Об образовании министерств» от 6.05.93 // Изв. Калмыкии. 1993. 7 мая.

5. Стенографический отчет 19 сессии Народного Хурала // Текущий архив Народного хурала.

6. Указ Президента РК «О председателе правительства» № 108 от 06.06.1994 г. // Изв. Калмыкии. 1994. 7 июня.

7. Указ Президента РК «О досрочном роспуске правительства» № 79 от 19.04.1995 г. // Изв. Калмыкии. 1995. 20 апр.

8. Закон РК «О правительстве РК» № 16-1-3 от 6.07.95 // Сб. нормативных актов Республики Калмыкия (май 1993 - август 1995). Элиста, 1996. С. 131-140.

9. Указ Президента РК «О совершенствовании структуры органов исполнительной власти Республики Калмыкия» № 15 от 16.02.98 // Изв. Калмыкии. 1998. 17 февр.

10. Изв. Калмыкии. 1998. 17 февр.

11. Указ Президента РК «О мерах по укреплению исполнительской дисциплины» № 26 от 2.02.98 // Изв. Калмыкии. 1998. 3 марта; Указ Президента РК «О мерах по повышению ответственности руководителей министерств, ведомств Республики Калмыкия» № 25 от 2.02.98 // Изв. Калмыкии. 1998. 3 марта.

Калмыцкий государственный университет 16 мая 2005 г.