60 лет спустя

60 лет спустя

Уничтожить регионы как класс

       Опасность бюджетного краха заставляет Кремль предпринимать решительные шаги по ограничению самостоятельности местных властей. При этом центральная власть прекрасно понимает: в лоб регионы не возьмешь. К ним нужен тонкий подход.
       
       Центральной власти любого федеративного государства, тем более такого громадного, как Россия, приходится постоянно бороться за то, чтобы удержать страну от распада и тем самым продлить свое существование. Так было сотни лет назад — при Иване Грозном, десятки лет назад — при Владимире Ленине, так есть сегодня — при Борисе Ельцине. Сейчас экономическая ситуация вынуждает центр к решительным действиям. Если в ближайшее время ему не удастся добиться перелома на региональном фронте, окончательный крах федерального бюджета и российских финансов в целом станет неизбежностью.
       По-видимому, первым, кто смог в полной мере оценить опасность ситуации, стал Анатолий Чубайс. Возглавив летом прошлого года президентскую администрацию, он попытался установить строгий контроль за направляемыми в регионы финансовыми ресурсами. От губернаторов под угрозой денежной блокады потребовали беспрекословного соблюдения федерального законодательства и предоставления отчетов о доходах. Потребовать-то потребовали, но добиться от них ни того, ни другого так и не смогли. Регионы по-прежнему не стесняют себя в тратах, собирая чрезвычайно мало налогов; залезают в долги и всеми правдами и неправдами заставляют центр платить по их счетам. Между тем недавний кризис на рынке государственного долга всерьез угрожает единственному надежному источнику федеральных доходов.
       Это заставило Чубайса предпринять новую попытку обуздать регионы — он подготовил проект указа "Об оздоровлении государственных финансов", который предполагает жесткие меры контроля за бюджетными расходами. Чубайс явно надеется на успех. Может быть, потому, что хорошо помнит: однажды в этом столетии Москве уже удалось экономическими мерами преодолеть хаос в стране и собственное бессилие. При Сталине.
       По информации Ъ, прошлой зимой администрация президента приглашала для работы консультантом Михаила Смиртюкова. Это единственный доживший до наших дней высокопоставленный работник Экономического совета. Того самого совета, с помощью которого Сталин установил контроль над своевольными регионами.
       
       Способ превращения секретарей обкомов из самостоятельных политических игроков в проводников политики отца народов был найден шестьдесят лет назад — осенью 1937 года. 23 ноября Совнарком СССР принял постановление "Об образовании Экономического Совета при Совете Народных Комиссаров Союза ССР". Экономсовет надеялся широчайшими правами и фактически стал правительством внутри правительства. Он рассматривал годовые и квартальные народнохозяйственные планы и отчеты об их исполнении. Утверждал планы железнодорожных и водных перевозок, сельскохозяйственных работ и заготовок. Проверял исполнение решений правительства. Решал вопросы создания и ликвидации хозяйственных органов.
       Но что было самым главным, Экономсовет ведал госсобственностью и утверждал "планы снабжения строительными материалами и другими предметами материально-технического снабжения, а также планы снабжения товарами народного потребления". По словам Смиртюкова, без решения этого органа ни одна область не могла получить даже гнутого гвоздя. При этом регионам запрещалось самостоятельно, без согласия совета, делиться друг с другом любыми излишками.
       Формально сам генсек не руководил Экономсоветом --он даже не принимал участия в его заседаниях. В этом не было необходимости. Председателем совета, как и правительства, был безгранично преданный ему Вячеслав Молотов. Членами — его заместители, среди которых неверных Сталину к тому времени уже практически не осталось. Если отсутствовал Молотов, заседания, как правило, вел проверенный Анастас Микоян. Он же в сентябре 1939 года сменил Молотова на посту председателя Экономсовета.
       Чрезвычайный орган дал Москве возможность осуществлять настоящую экономическую диктатуру по всему СССР. В любой момент она могла перекрыть снабжение и просто уморить голодом население целой союзной республики или области. Исчезла база для формирования региональных элит вокруг амбициозных местных лидеров — кому нужен вожак, неспособный дать последователям ничего материального? Провинциальная номенклатура превратилась в сообщество вымуштрованных менеджеров. 21 марта 1941 года Экономический совет был ликвидирован. Сталин счел его миссию исчерпанной.
       Метод очень заманчивый. Прямого распределения материальных ресурсов сейчас, конечно, нет. Зато центральное правительство вполне способно оставить регионы без льготных кредитов и прочих видов господдержки. Однако если Чубайс действительно собирается использовать этот опыт, ему следует вспомнить, что предшествовало созданию Экономсовета. Сталин не решился сразу установить экономическую диктатуру. Он понимал: сначала нужно разбить региональные элиты.
       
       В 20-е годы значительный объем власти перешел на места по совершенно объективным причинам. Существовавшая система связи не позволяла оперативно управлять из Кремля процессом советизации обширной страны. А для 75 губерний не хватало опытных руководящих кадров: большая часть из 12 тысяч большевиков с дооктябрьским стажем была на партийной работе в Москве и армии, работала в центральных госучреждениях и ВЧК. Поэтому в декабре 1921 года на IX Всероссийском съезде советов было принято решение сократить число губерний.
       Новые территориальные образования начали создавать в конце 1923 года. В Уральскую область, к примеру, вошли четыре бывшие губернии — Екатеринбургская, Пермская, Челябинская и Тюменская; их стали называть округами. Причем новую административную единицу образовывали лишь после того, как для нее находился лояльный Сталину руководитель. Гигантская Ленинградская область (Ленинградская, Новгородская, Псковская, Мурманская и Череповецкая губернии) появилась на картах не раньше, чем оппозиционера Зиновьева в колыбели революции сменил Киров.
       К концу 1929 года в РСФСР было уже 22 укрупненных "субъекта" (в том числе две автономные республики — Казахстан и Киргизия). Потом их число продолжало сокращаться. Руководители новых административных образований вместе с главами шести союзных республик — Белоруссии, Украины, Закавказской СФСР, Узбекистана, Туркмении и Таджикистана — поддержали Сталина в его борьбе за лидерство.
       Но после разгрома внутрипартийной оппозиции властные провинциальные мавры стали не только ненужными, но и опасными. За время боев с уклонами и уклонистами они сколотили команды руководящих единомышленников, в которые, кроме партийных и советских функционеров, как правило, входили начальники краевых и областных ГПУ и НКВД. Члены команд оказывали решающее влияние на выборы делегатов на партийные съезды и потому могли влиять на расстановку сил в верхушке ВКП(б).
       Сплоченность команд цементировалась совместным растаскиванием госсредств и госсобственности. Особенно отличались на этом поприще продолжатели дела железного Феликса, которые занимались тем, что сейчас называется рэкетом. По воспоминаниям генерал-полковника госбезопасности Карпа Павлова, стройматериалы, выделенные для чекистских объектов, продавались на рынке, а недостача восполнялась за счет реквизиций на стройках народного хозяйства.
       Кроме того, и это было самым неприятным для Сталина, к региональным командам примыкали высокие военные чины. В то время существовало восемь военных округов и две отдельные армии, и круг высшего командного состава был исключительно узок — около полутора десятка сменявших друг друга красных генералов. Вероятность того, что провинциальная партийная элита начнет дружить с военной против Сталина была высока.
       Любая попытка Сталина директивно ограничить власть удельных князей могла привести только к их объединению против него как нового общего врага. Поэтому он предпринял весьма удачный обходной маневр: 23 июля 1930 года появилось постановление "О ликвидации округов". Вторые по значению люди в региональной иерархии — секретари окружкомов остались не у дел. Идти на понижение им не хотелось, а на повышение — было некуда. Монолитное единство региональных команд было нарушено. Одновременно ухудшилась управляемость краями и областями. Нужное Сталину решение о разделении краев и областей назрело как бы само собой. И в начале 1933 года вместо 14 их стало в РСФСР в полтора раза больше.
       Последний всплеск политической активности региональных вождей пришелся на январь 1934 года. Большинство возглавляемых ими делегаций на XVII съезде ВКП(б) поддержали не Сталина, а Кирова. Однако Сталин удержался у власти и активизировал борьбу с регионами. В 1934 году подверглись разделению Уральская и Центрально-Черноземная области, Северо-Кавказский, Нижне-Волжский и Западно-Сибирский края.
       Добивающим советских удельных князей ударом стала сталинская конституция 1936 года. Количество союзных и составляющих их автономных республик и областей выросло настолько, что ни о какой самостоятельной роли провинциальных руководителей в общегосударственных делах речь больше не заходила. Осталось изъять из обращения бывших членов руководящих команд (сами команды были уже расчленены вместе с областями) и их вожаков, которых Сталин предварительно перетасовал, переводя на работу в чужие для них регионы.
       Например, Борис Шеболдаев, возглавлявший Северо-Кавказский край, а затем его осколок — Азово-Черноморский край, в 1937 году был отправлен в Курскую область, где его и арестовали как руководителя "северокавказских повстанческих организаций". За связь с ним сел командующий войсками Северо-Кавказского военного округа командарм 2-го ранга Николай Каширин. Оба расстреляны. Бывало и наоборот. Секретаря Западного обкома ВКП(б) Ивана Румянцева арестовали и казнили за связь с командующим Белорусским округом Иеронимом Уборевичем. Не остались в стороне и чекисты. В ходе репрессий выжили только двое из нескольких десятков начальников провинциальных управлений НКВД.
       
       Слава Богу, о репрессиях сегодня речи нет. Но использовать сталинский опыт борьбы с местными элитами центр вполне может. И есть признаки, что он именно это и собирается сделать. Разумеется, никакой официальный пересмотр границ сегодня невозможен — губернаторы этого никогда Москве не позволят. На то есть Совет федерации, где они легко могут торпедировать любые угрожающие их вольностям законы.
       Однако существует ведь возможность и неформального административно-территориального передела. В бытность Чубайса главой президентской администрации Кремль всерьез заинтересовался идеей укрупнения субъектов федерации. В качестве первого шага некоторые эксперты предлагали поверх существующих 89 регионов создать десяток административных округов. Это позволило бы укрупнить территориальные органы федеральной власти, для чего ни специального закона, ни согласия местных начальников не требовалось. До реализации этого плана в общероссийском масштабе дело, правда, так и не дошло, но эксперимент в Свердловской области, как известно, удостоился личного одобрения Бориса Ельцина и специального президентского указа.
       Политика укрупнения имеет тем больше шансов на успех, что ее, как ни странно, поддерживают сами губернаторы. Региональные союзы, включающие несколько областей, вроде ассоциации "Большая Волга", создает ведь не центр — они возникают снизу. Области надеются, что, объединившись, они добьются от центра еще больших уступок и смогут получать больше денег, отдавая еще меньше налогов. Не нужно их в этом разубеждать.
       Но это еще не все. Центр вполне может рассчитывать на поддержку региональных ассоциаций в борьбе с наиболее сильными и непримиримыми своими противниками — республиками в составе России. Дело тут вот в чем. Хотя новая Конституция 1993 года и провозгласила равенство всех субъектов федерации независимо от их статуса, в действительности республики по-прежнему остаются равнее, чем другие. Шантажируя центр призраком развала России, они могут добиваться от него значительных поблажек. Пример тому — девять республик, с которыми Москва вынуждена была заключить отдельные договора о разграничении полномочий. В первую очередь — Башкирия и Татария, которые фактически стоят на грани независимости.
       Хотя части областей, в частности Свердловской, тоже удалось подписать с центром подобные договора, в большинстве своем они не могут на равных конкурировать с национальными республиками у федеральной кормушки. Поэтому, собственно, и стремятся объединиться. Если ненавязчиво намекнуть им, что создание вместо 89 субъектов федерации, скажем, 10-12 земель окончательно ликвидирует привилегии республик, губернаторы с радостью согласятся на укрупнение.
       А потом центр сможет действовать по уже описанному сценарию. Губернаторы быстро передерутся — всем в высших эшелонах укрупненной региональной власти мест не хватит. Областные элиты погрязнут в междоусобной борьбе. Тогда-то и придет черед финансовых методов. Если бюджетополучателями, пользуясь парламентской терминологией, в России станут не 89, а, скажем, десяток административных единиц, центр легко сможет контролировать их и диктовать им свою волю.
       
ЕВГЕНИЙ ЖИРНОВ, ДМИТРИЙ КАМЫШЕВ
       
--------------------------------------------------------
       Секвестр федерального бюджета ничего не изменил. Регионы по-прежнему не стесняют себя в тратах, залезают в долги и заставляют центр платить по своим счетам
       Установить экономическую диктатуру, как сделал Сталин шестьдесят лет назад, центральная власть сегодня не может. Но оставить регионы без денег ей вполне по силам
       Сталин нашел способ лишить региональных лидеров власти: для этого нужно изменить административно-территориальное деление страны
--------------------------------------------------------
       
Сергей Шахрай: лет через пятнадцать федерация изменится
       Председатель комиссии при президенте России по подготовке договоров о разграничении предметов ведения и полномочий центра и субъектов федерации Сергей Шахрай дал интервью корреспонденту еженедельника "Коммерсантъ-Власть" Ирине Холмской.
       
       — Губернаторы часто жалуются, что национальные республики пользуются у федеральной власти необоснованными привилегиями. Это так?
       — Никакого дифференцированного подхода центра к регионам нет. Наоборот. Например, договоры о разграничении полномочий мы используем как стимул для приведения регионального законодательства в соответствие с Конституцией России. Заметьте, разницы в подходе к республикам и остальным субъектам здесь нет. Сейчас разграничение полномочий урегулировано договорами с 40 субъектами, и из 21 республики такие документы подписаны лишь с девятью.
       Что же касается какого-то изначально особого подхода, то он был только в отношении двух республик: Чечни и Татарстана. В 1992 году они не подписались под федеративным договором. Татарстан признавал лишь одноканальную систему финансирования, отказывался избирать депутатов в Совет федерации и Государственную думу, и вы понимаете, что это означало. Только договор помог в разрешении конфликта. Нужно было искать особый подход, и он был найден.
       --Так почему же до сих пор сохраняется неравенство регионов?
       — По психологическим и отчасти экономическим причинам. Есть структура, которая досталась нам в наследство,— асимметричная федерация, когда субъекты имели различный статус. Это психологический фактор. Конституция и федеративный договор эти права юридически уравняли. В экономическом же плане нельзя сказать, что республики однозначно сохраняют преимущество. Например, Москва, Санкт-Петербург, ряд областей — Самарская, Свердловская и некоторые другие — опережают многие республики. В этом смысле статус краев и областей подтягивается к статусу республик. С точки зрения экономики Туву или Адыгею с такими областями сравнить нельзя.
       — Может ли центр пойти на укрупнение регионов для выравнивания отношений внутри федерации?
       — Теоретически — да. С оговоркой, что этот процесс не может идти сверху, из Москвы. Он должен идти снизу и основываться на экономическом интересе. В первую очередь речь идет о преодолении искусственного разделения. К примеру, Санкт-Петербург и Ленинградская область для объединения уже созрели, для этого есть экономические предпосылки. Ведь это же неправильно, когда люди живут в области, их налоги остаются в городе, а город задыхается без земли для развития. Когда мы заключали договоры с этими двумя субъектами, мы тенденцию учли: в обоих документах есть зеркальные статьи о том, что они имеют право создавать совместные органы власти, а центр — единые для города и области структуры федеральных органов. Кроме того, одновременно подписан протокол об объединении через пять лет. Такие вещи не делаются наскоком.
       Кроме подписания договоров, существует и другой механизм интеграции — через межрегиональные ассоциации. Их восемь, они охватывают всю Россию. Например, "Сибирское соглашение" объединяет 19 субъектов. И они реально занимаются интеграцией, основываясь на экономическом интересе, независимо от статуса субъектов.
       Но в вопросе укрупнения главное — не суетиться. Сначала надо разгрести те проблемы, которые достались нам в наследство. Построить фундамент, потом стены и крышу — и только после этого расставлять мебель. Может быть, лет через пятнадцать федерация будет существовать в иной форме.