Правотворческая технология как важнейшее условие повышения качества нормативных правовых актов: постановка проблемы

Назаркулова Лаззат Талгатовна,

доцент Западно-казахстанского государственного университета им. М. Утемисова, кандидат юридических наук,

старший научный сотрудник ТОО «Консалтинговая группа «Болашак»

ПРАВОТВОРЧЕСКАЯ ТЕХНОЛОГИЯ КАК ВАЖНЕЙШЕЕ УСЛОВИЕ ПОВЫШЕНИЯ КАЧЕСТВА НОРМАТИВНЫХ ПРАВОВЫХ АКТОВ:

ПОСТАНОВКА ПРОБЛЕМЫ

В общей теории права проблемы правотворчества, как правило, традиционно исследуются и раскрываются через такие понятия, как принципы, стадии правотворчества, юридиче ская техника. Вме сте с тем относительно недавно отдельные ученые стали обосновывать понятие правотворческой (и законодательной) технологии. Более того, отдельные авторы используют термин правотворческое производство [1].

Отметим, что есть и противоположное мнение, и не все авторы разделяют мнение о необходимости введения в научный оборот понятия «правотворческая технология». При этом основным аргументом является мнение о том, что нет востребованности, необходимости введения данного понятия наряду с понятием юридической техники: «понятие «юридическая техника» является устойчивым и традиционным для правоведения. Попытка его замены приведет к еще большей путанице понятий и терминов» [2, С. 9].

Вместе с тем, не секрет, что на сегодняшний день существует множество проблем в сфере качества правовых актов, прежде всего, в развивающихся странах, странах с переходной экономикой. Многие трудности в различных сферах жизни общества имеют одной из своих причин именно в качестве правовых актов. Н-р, проблема коррупции во многом связана с недостатками действующего права, когда в последнем создаются «лазейки», условия для коррупции, т.н. коррупциогенные факторы (к пример, отсутствие или ненадлежащее регулирование административных процедур, пробелы в правовом регулировании, установление неопределенных, трудновыполнимых

и обременительных требований к лицу, ненадлежащее обеспечение аутентичности текстов на государственном и официальном языках, юридико-лингвистическая неопределенность и др.).

Разработка данных проблем действующего права, как правило, происходит с точки зрения совершенствования юридической техники разработки правовых актов. Однако изучение практики правотворчества показало, что корни проблем действующего права лежат гораздо глубже.

Рассмотрим это на примере одной из форм правотворчества РК - заключения международныхдоговоров.Несмотрянадовольно упрощенное законодательное определение понятия заключения международного договора как выражения согласия Республики Казахстан на обязательность для нее международного договора (статья 1 Закона РК «О международных договорах») понятно, что заключение международного договора - один из самых ответственных, трудоемких и длительных процессов, включающий в себя целый ряд действий, операций, средств и др., начиная от договорной инициативы и заканчивая вступлением договора в силу и последующим мониторингом. Следовательно, под заключением договора следует понимать все действия иные различные операции, субъектов и участников правотворческого процесса, начиная от ведения переговоров, согласования точек зрения участников переговорного процесса, признания и закрепления договорных обязательств сторон и заканчивая вступлением договора в силу.

На сегодня в сфере заключения международных договоров существует ряд

актуальных проблем, которые существенно сказываются на их эффективности, а значит и эффективности международно-правовой политики Казахстана в целом. Актуальными сегодня остаются следующие проблемы заключения международных договоров: это непроработанность механизма реализации международного договора; непроработанность механизма взаимодействия законодательной и исполнительной ветвей власти при заключении международных договоров, подлежащих ратификации (как известно, за подготовку текста, проведение переговоров и подписание договора ответственна исполнительная власть, а за ратификацию - законодательная. Однако в ходе заключения международного договора практически отсутствует механизм взаимодействия, учета мнений и пожеланий депутатов Парламента еще на стадии подготовки, подписания международного договора, что в последующем может привести к тому, что подписанный международный договор так и не вступит в силу или его вступление в силу затянется в связи с несогласием Парламента с его отдельными положениями или договором в целом); одной из актуальных проблем заключения международных договоров является отсутствие плановости в заключении международных договоров, что существенно сказывается на обоснованности и своевременности заключения тех или иных международных договоров, и эффективности международно-правовой политики Казахстана; недостаточная эффективности института научной правовой экспертизы проектов международных правовых договоров (в частности, рекомендательный характер результатов научной правовой экспертизы международных договоров, что существенно снижает коэффициент её полезного действия); отсутствие законодательного регулирования проведения научного правового мониторинга международно-правовой базы Казахстана. Эти и ряд других актуальных проблем в сфере заключения международных договоров показывает, что основная проблема - это недостаточная эффективность самого процесса заключения международных договоров, что крайне негативно сказывается на их качестве, а соответственно, в последующем и на эффективности международно-правовой политики РК.

Аналогичные проблемы можно выявить и при принятии национальных законодательных актов Республики Казахстан (законов и подзаконных

актов). Возможно отдельные проблемы качества правовых актов будут решены с принятием закона РК «О правовых актах» [3].

Указанные и иные проблемы свидетельствуют, что важное значение в обеспечении качества правовых актов отводится самому процессу правотворчества. Понятие «юридическая техника» не позволяет изучать данные проблемы в комплексе, является узким и не охватывает всего спектра действий, различных операций субъектов и иных участников правотворческого процесса. Рассмотрим, насколько применимо понятие юридической технологии для более глубокого анализа проблем совершенствования качества правовых актов.

Для этого обратимся к анализу понятия юридической технологии. Так как данное понятие родилось из общего понятия технологии, и, следовательно, ему также присущи все признаки, характерные для последнего, начнем рассмотрение понятия юридической технологии с изучения понятия технологии в целом.

Как известно понятие технология вначале появилось в производственно-технической сфере. В конце XVIII в. в общем массиве знаний о технике стали различать традиционный описательный раздел и новый, нарождающийся, который получил название «технология». Основателем технологии как отдельной дисциплины считается Иоганн Бекман (17391811): «Обзор изобретений, их развития и успехов в искусствах и ремёслах может называться историей технических искусств; технология, которая объясняет в целом, методически и определенно все виды труда с их последствиями и причинами, являет собой гораздо большее» [4]. Позже данное понятие постепенно стало внедряться и в гуманитарные сферы. Сегодня уже активно развиваются социальные, политические, избирательные, информационные, экономические, лингвистические, педагогические, психологические технологии. Что касается технологии как явления, то ее началом стоит считать первый опыт человека по улучшению свойств первых инструментов, будь то палка-копалка или кремневый нож. Со временем технологии претерпели значительные изменения, и если когда-то технология подразумевала под собой простой навык, то в настоящее время технология — это сложный комплекс знаний ноу-хау, полученных порою с помощью дорогостоящих исследований. (В разговорной речи термин технология часто заменяют англоязычным словосочетанием know

how — знаю как).

До появления технологии господствовало искусство — человек делал что-то, но это что-то получалось только у него. С помощью же технологии все то, что доступно только избранным, одаренным (искусство), становится доступно всем. Осознанное использование технологического подхода было подлинной революцией. Касательно истории развития всего человечества важно отметить, что момент перехода от искусства к технологии фактически создалсовременнуючеловеческуюцивилизацию, сделал возможным её дальнейшее развитие и совершенствование. Что касается развития отдельных стран также важно подчеркнуть, что именно с развитием технологий, их трансфертом связывается произошедший резкий скачок в развитии (экономическом, политико-правовом и др.) многих современных стран, резко вырвавшихся вперед в своем развитии. И в этой связи крайне важно то огромное внимание, которое уделяется сегодня в Казахстане по инициативе Главы государства Н.Назарбаева развитию собственных технологий, трансферту передовых технологий из зарубежных стран. Совершенно справедливо светлое будущее Казахстана связывается именно с передовыми технологиями. Показательными в этой сфере являются государственные программы индустриально-инновационного развития,

международная стипендиальная программа «Болашак», проведение международной выставки «Expo 2017», создание Назарбаев Университета и многие другие инициативы Главы государства РК в сфере создания условий для инновационного развития Казахстана. Итак, перейдем к рассмотрению общего понятия технология.

«Технология (от греч. xs%vn — искусство, мастерство, умение; др. греч. ^оуо^ — мысль, причина; методика, способ производства) — комплекс организационных мер, операций и приемов, направленных на изготовление, обслуживание, ремонт и/или эксплуатацию изделия с номинальным качеством и оптимальными затратами, и обусловленных текущим уровнем развития науки, техники и общества в целом. При этом: - под термином изделие следует понимать любой конечный продукттруда(материальный,интеллектуальный, моральный, политический и т.п.); - под термином номинальное качество следует понимать качество, прогнозируемое или заранее заданное, например, оговоренное техническим заданием

и согласованное техническим предложением; - под термином оптимальные затраты следует понимать минимально возможные затраты не влекущие за собой ухудшение условий труда, санитарных и экологических норм, норм технической и пожарной безопасности, сверхнормативный износ орудий труда, а также финансовых, экономических, политических и пр. рисков. Именно это знание и должен был передавать один человек другому. Это знание слагалось из отдельных операций. Сумма и нужная последовательность операций и есть то, что мы сейчас называем технологией» [5]. При этом схема работает только тогда, когда все операции расставлены в нужном порядке и выпадение любой операции делает схему бессмысленной.

Итак, проведенный краткий анализ истории развития технологии как явления показал, что технология, как явление применима везде, где имеется достижение, стремление к результату. Технология позволяет разложить процесс достижения какого-либо результата на составляющие элементы, и оптимизировать данный процесс для достижения результата. Если учесть, что любая цель является если не осязаемой, то хотя бы измеримой, то в более грубом понимании под целью следует понимать конечный продукт.

Технология как понятие, появившись в производственно-технической сфере, сегодня стало универсальным, применимым в любой сфере. В самом общем смысле технология - это система мер, операций и приемов, направленных на достижение определенного результата, создания продукта определенного качества с наиболее оптимальными затратами ресурсов. При этом выделим следующие важнейшие признаки технологии как понятия и явления являются: 1) это система мер, операций и приемов и др.; 2) данная система направлена на достижение конечного результата, продукта определенного качества; 3) достижение данного результата с наиболее оптимальными затратами ресурсов; 4) обусловленность текущим уровнем развития науки, техники и общества в целом.

С позиций такого понимания технологии рассмотрим понятие правотворческой технологии. Так, Н. Стефанов определяет социальную технологию как «деятельность, в результате которой достигается поставленная цель и изменяется объект деятельности» [6, С. 36]. В данном понимании социальной технологии с точки зрения вышеуказанного

понимания технологии отсутствует такой важнейший элемент как оптимальность затрат ресурсов. Другой автор дает такое определение юридической технологии: «это сложная, осуществляемая в конкретно-исторических условиях и в установленном порядке (процедуре) юридическая деятельность по формированию устойчивой правовой системы путем подготовки, принятия, обнародования разнообразных правовых решений (актов) с помощью научно обоснованного комплекса принципов, средств, приемов и правил, в соответствии с принятыми планами и имеющимися прогнозами» [7]. Данное определение также страдает неполнотой.

В вопросе понимания правотворческой технологии нам более близко определение, предложенное В.Н. Карташовым (здесь уточним, что он дает понятие именно законодательной технологии, но так как законотворчество является частью правотворчества, следовательно все признаки целого присущи и части). Законодательная технология - «это основанная на соответствующих принципах, планах и прогнозах (стратегия) система юридических действий и операций компетентных органов субъекта РФ, связанная с подготовкой, принятием, оформлением, обнародованием и т.п. качественных и эффективных законов, в ходе которой оптимально используются необходимые ресурсы (людские, материальные, финансовые, трудовые и т.д.), средства (техника), способы и методы (тактика), процессуальные формы и конкретные виды контроля и надзора за законодательной практикой» [1, С. 43]. При этом данный автор выделяет следующие основные компоненты современной законодательной технологии:

а) компетентные органы и должностные лица, которых представляют конкретные люди, обладающие соответствующими знаниями, умениями, навыками, мастерством и т.п. в сфере законотворче ства;

б) система общесоциальных, технических, специально-юридических средств (законодательная техника);

в) система приемов, способов и методов оптимального использования указанных средств (законодательная тактика);

г) научно обоснованные принципы, долгосрочные планы и прогнозы законодательной деятельности (законодательная стратегия);

д) сами действия и операции по разработке, принятию, оформлению, обнародованию (опубликованию и т.д.) правотворческих

решений и законов;

е) процессуальные формы законотворчества (юридические стадии, производства и режимы);

ж) показатели, характеризующие качество законодательного прозводства и его продуктов (результатов);

з) критерии и параметры эффективной законодательной практики;

и) ресурсообеспеченность законодательного производства, т.е. временные, финансовые, трудовые и иные затраты;

к) соответствующие виды, формы, методы и т.п. контроля и надзора за законностью, качеством и эффективностью принимаемых законов.

Некоторые авторы отождествляют между собой понятия «юридическая техника» и «правотворческая технология». В противовес указанным позициям В.Н.Карташов

обосновывает, что это два относительно самостоятельных феномена и предлагает рассматривать взаимосвязьюридической техники и юридической технологии через категории «часть» (техника) и «целое» (технология). Н.А.Власенко также разграничивает между собой данные понятия: «если юридическая технология отвечает на вопрос: как делать, в какой последовательности осуществлять те или иные юридические операции, - то юридическая техника отвечает на вопрос: с помощью каких приемов, каких средств должны осуществляться те или иные технологические операции, действия» [7, С. 9]. Следует согласиться с ним в том, что сферы приложения, функции данных явлений, понятий являются различными.

По нашему мнению, несмотря на неоднозначное отношение к правотворческой технологии как явлению и понятию со стороны ученых-юристов, тем не менее, процесс широкого введения в научный оборот данного понятия, его научной разработки - это дело времени. Это связано с тем, что сегодня технологии проникают повсюду. И в сфере правотворчества мы не можем отрицать факта применения тех или иных технологий (технологии лоббирования, обнародования НПА и др.). Более того, «хотя понятие «технология» в юриспруденции появилось относительно недавно, однако те явления, которые оно обозначает, изучались уже давно и весьма плодотворно [1, С. 40].

Исходя из данного факта резкого возрастания в последние годы значения социальных технологий, применяемых в различных сферах непроизводственной деятельности (философии,

социологии, психологии, политологии, педагогике, государственном управлении и т.д.), в том числе и в юридической деятельности, при сохранении нынешнего игнорирования применения и развития правотворческих технологий, существует большая опасность формирования и использования так называемых регрессивных технологий, опирающихся на несовершенства, пробелы действующего законодательства, которые способны причинить вред интересам субъектов права, разрушительно воздействовать на правопорядок и правовое сознание общества. Это наиболее наглядно можно проследить на примере использования регрессивных технологий лоббирования в правотворчестве в странах молодой демократии, в том числе в Казахстане. Очевидно, что как факт общественной жизни лоббирование имеет место быть, что является закономерным в результате реализации гражданами конституционного права на участие в управлении делами государства. Как показывает опыт развитых стран, традиционно сложившиеся институты демократии (функционирование представительных органов власти, выборность должностей и др.) не всегда способны отразить все многообразие существующих в обществе мнений, взглядов и представлений. В таких условиях лоббистская деятельность является одним из действенных и эффективных механизмов, с помощью которого граждане, их коллективы и организации отстаивают свою позицию перед органами власти. Но отсутствие законодательных основ и принципов регулирования этой деятельности, что имеет место ныне в странах молодой демократии на постсоветском пространстве, порождают самые разнообразные формы взаимодействия граждан с органами власти, в том числе, регрессивные, создают условия для

скрытости от широкой общественности всего спектра влияний, оказываемых на властные учреждения в процессе принятия (отмены, изменения и т. п.) ими решений даже по таким социально значимым вопросам, как расходование бюджетных средств, фискальная политика, здравоохранение, образование, наука, культура, экология и т.д. Именно в этой связи еще в 2008 году 6 ноября Глава государства Казахстана Н. Назарбаев на Антикоррупционном форуме 2008 года дал поручение разработать и принять закон о лоббировании с целью установления принципов, форм, порядка осуществления лоббистской деятельности, прав и обязанностей субъектов такой деятельности [8].

Разумеется, сегодня есть отдельные исследования по тем или иным отдельным процессуальным проблемам правотворчества, а также по качеству правовых актов [9]. Однако по нашему мнению, именно исследование их через категорию правотворческая технология позволит увязать все данные актуальные проблемы правотворчества в систему, что позволит, учитывая все данные аспекты, более системно совершенствовать процесс правотворчества, и даже более широко, правообразования в целом. Это способствует более широкому внедрению с учетом национальных условий передовых технологий в сфере правотворчества, используемых в зарубежных странах. И самое главное - так как основной целью любой технологии является достижение определенного результата, и в случае правотворческой технологии таковым будет качество правовых актов, то рассмотрение правотворчества с точки зрения правотворческой технологии способствует повышению качества правовых актов путем наиболее оптимального использования имеющихся ресурсов.

Список литературы

1. Карташов В.Н. Правотворческая практика субъектов Российской Федерации (некоторые проблемы законодательной технологии). Ярославль, 2007.

2. Белов В.А. Юридическая техника российского налогового законодательства (общетеоретический анализ). Н.-Новгород, 2002. С.9.

3. Досье на проект Закона Республики Казахстан «О правовых актах» (28 июня 2014 года) //http:// online.zakon.kz/

4. Бекман И. Введение в технологию.

5. Интернет-ресурс: tvoystart.ru/upload/iblock/.../60d462d395c31c89419852c23aa1aa34.

6. Стефанов Н. Общественные науки и социальная технология. М., 1976. С. 36.

7. Власенко Н.А. Законодательная технология: теория, опыт, правила. Иркутск, 2001.

8. Стратегический план Министерства юстиции Республики Казахстан на 2011 - 2015 годы

(утвержден Постановление Правительства Республики Казахстан от 8 февраля 2011 года № 95).

9. Котомин Д.С. Технология лоббирования в правотворческой практике. Дисс. .. .к.ю.н. // Научная библиотека диссертаций и авторефератов disserCat http://www.dissercat.com/content/tekhnologiya-lobЫrovaшya-v-pravotvorcheskoi-praktike#ixzz3g8pOEZbB

Мацалада зац шыгару технология угымын гылыми айналымга енггзу мэселелер1 царастырылган. зац шыгарушы технология устанымынан зац шыгарушы мэселест 3epmmeyi, нормативтж цуцыцтыц акттердщ сапасын арттыруына септiгiн тиг^зетт 03eKmi аспект болып дэлелденедi.

Ty^u свздер: зац шыгарушы, технология, зац шыгарушылыцтехнология, нормативтт цуцыцтыц актшер, лоббилендiру.

В статье рассмотрены проблемы введения в научный оборот понятия правотворческая технология. Обосновывается, что исследование проблем правотворчества с позиций правотворческой технологии станет тем ключевым аспектом, который способствует повышению качества нормативных правовых актов.

Ключевые слова: правотворчество, технология, правотворческая технология, нормативные правовые акты, лоббирование.

The article ofL.T. Nazarkulova "Law-making technology is as a key condition for improving the quality of legal acts: challenge problem" deals with the problems of introducing into the scientific circulation of the notion of law-making technology. It is proved that the study ofproblems of law-making from a perspective of law-making technology will be the key aspect that contributes to the quality of the regulatory legal acts.

Keywords: law-making, technology, law-making technology, regulatory legal acts, lobbying.

Лаззат ТалFатк;ызы Назаркулова,

М. Этемюов атындагы Батыс-Каза^стан мемлекетпк университетшщ доценп, «Болаша^» ЖШС консалдинг тобыньщ ага гылыми ^ызметкер^ з.г.к.

Зац шыгару технологиясы нормативтж к^кыктык; актшердщ сапасын арттырудаFы мацызды шарты ретшде: мэселенщ койылуы

Назаркулова Лаззат Талгатовна,

доцент Западно-казахстанского государственного университета им. М. Утемисова, старший научный сотрудник ТОО «Консалтинговой группы «Болшак», к.ю.н.

Правотворческая технология как важнейшее условие повышения качества правовых актов: постановка проблемы

L.T. Nazarkulova,

Candidate of Legal Science, Associate Professor of WKSU (West Kazakhstan State University) named after M. Utemisov, Senior Researcher of LLP "Bolshak" Consulting group

Lawmaking technology is as a key condition for improving the quality of legal acts: challenge problem