Роль административной реформы в повышении качества исполнения функций органов исполнительной власти в России

УДК 347

РОЛЬ АДМИНИСТРАТИВНОЙ РЕФОРМЫ В ПОВЫШЕНИИ КАЧЕСТВА ИСПОЛНЕНИЯ ФУНКЦИЙ ОРГАНОВ ИСПОЛНИТЕЛЬНОЙ ВЛАСТИ В РОССИИ

ROLE OF ADMINISTRATIVE REFORM IN IMPROVEMENT OF QUALITY OF EXECUTION OF FUNCTIONS OF ENFORCEMENT AUTHORITIES IN RUSSIA

О. М. РОЙ

Прослеживается ход развития административной реформы в России и её влияние на качество деятельности органов исполнительной власти. Выделяются характерные проблемы реализации концепции административной реформы, обобщаются используемые в её рамках технологии, определяются перспективы повышения качества административного управления в России на ближайшие годы.

Ключевые слова: административная реформа, региональные органы исполнительной власти, государственные услуги, функции государственного управления, аутсорсинг, административный регламент.

In article process of administrative reform to Russia and its influence on quality of activity of enforcement authorities is traced. Characteristic problems of realization of the concept of administrative reform are allocated, technologies used in its frameworks are generalized, prospects of improvement of quality of administration managerial control in Russia the next years are defined.

Key words: administrative reform, regional enforcement authorities, the state services, government functions, outsourcing, administrative regulations.

В 2012 минуло больше 10 лет, как в России началась административная реформа.

Нацеленная на преодоление низкой эффективности работы государственного аппарата, она стала рассматриваться как основа глубокой перестройки всей системы государственной власти, характерными признаками которой стали инертность, безразличие к интересам граждан и высокий уровень коррумпированности. Проведение административной реформы в стране осуществлялось преимущественно исходя из внутренних потребностей в повышении эффективности деятельности административного аппарата. Особую актуальность эта задача обрела в свете серьёзных преобразований, которые происходили в системе государственного управления ведущих европейских государств и США.

80-90-е гг. прошли на Западе под знаком реформ в области государственного управления. Целесообразность в их проведении была вызвана принципиально новой тенденцией в современном обществе - из-

менением роли государства в регулировании национальной экономики. Если раньше государство специализировалось на исполнении функции контроля за состоянием системообразующих предприятий и отраслей, то с начала 70-х гг. оно становится непосредственным участником всех преобразований, заставляя чиновников стать менеджерами, призванными повышать качество управления общественной сферой, увеличивать объёмы финансирования проектов социальной направленности. И поэтому произошедшие в ряде европейских стран реформы были ориентированы на осуществление модели «нового менеджеризма» в государственном управлении. Менеджмент в государственном управлении должен быть максимально адаптирован к корпоративному менеджменту, выстраивать с ним сеть взаимовыгодных связей.

К примеру, в США исполнительная власть, представленная департаментами,

дополняется сетью специализированных

© Рой О. М., 2012

агентств, наделённых не только распорядительными, но также нормотворческими и ква-зисудебными полномочиями. Агентства способны принимать правила, регламентирующие статус частных лиц, самостоятельно разрешать возникающие вопросы. Первым агентством в США была Комиссия междуштатной торговли, образованная в 1887 г. для контроля над железными дорогами и регламентации транспортного сообщения между штатами. В зависимости от занимаемого места в системе разделения властей агентства, в свою очередь, подразделяются на независимые и исполнительные. Образцом исполнительных является небезызвестное ФБР, действующее на правах структурного подразделения Департамента юстиции, а образцом - независимого - ЦРУ, развивающееся достаточно обособленно от других институтов исполнительной власти. Примерно такая же схема наблюдается и в ряде других стран.

Таким образом, наметившиеся тенденции в развитии административного управления в исполнительных органах власти свидетельствуют о том, что центральным звеном государственной политики в сфере повышения качества государственного управления становится не столько разгосударствление и приватизация значительной части государственного имущества и замена этого сектора корпоративными структурами, сколько передача отдельных функций негосударственным органам, частным предпринимателям, институтам гражданского общества через государственную контрактную систему.

Первые шаги по исполнению приоритетных задач по совершенствованию деятельности органов власти в России высветили наиболее сложные и глубокие проблемы, нуждающиеся в планомерном системном преобразовании. К ним, в первую очередь, можно отнести:

- Избыточность функций в государственном управлении, вызывающая увеличение государственных расходов и обусловливающая низкую эффективность их реализации профессиональными чиновниками;

- Отсутствие разработанных стандартов качества и доступности государственных услуг, административных регламентов исполнения государственных функций и предоставления государственных услуг;

- Наличие административных барьеров и ограничений во взаимодействии с субъектами малого и среднего бизнеса;

- Низкая степень эффективности государственного контроля и надзора, непроду-манность механизмов противодействия коррупции;

- Неотлаженность механизма взаимодействия федеральных органов исполнительной власти, их территориальных органов с органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации, муниципальных образований, взаимодействия органов исполнительной власти с гражданским обществом;

- Низкая степень технологического оснащения работы органов власти, отсутствие прозрачности в работе государственного аппарата, неудовлетворительный характер использования современных информационных технологий, повышающих доступность предоставляемых государственных услуг и способствующих эффективности деятельности органов государственной власти.

Решающий шаг по созданию концептуальных основ административной реформы был сделан в 2004 г., когда был разработан проект Федеральной целевой программы (ФЦП) «Административная реформа», предусматривающий создание специальной Дирекции, осуществляющей разработку и реализацию мер, повышающих эффективность работы госаппарата. Программа была рассчитана на 5 лет и предусматривала коренную перестройку работы государственного аппарата. Однако Министерство финансов тогда не выделило средств на поддержку этой программы. Чуть позже, при участии Министерства экономического развития и торговли РФ, «Центром стратегических разработок» была подготовлена концепция административной реформы, реализация которой возлагалась на сами органы исполнительной власти при координирующей роли Правительственной комиссии по административной реформе. Концепция предусматривала необходимость повышения эффективности государственного управления путём кардинального изменения системы функционирования органов исполнительной власти в стране.

Главной целью Концепции было снижение количества избыточных функций. Все

функции государственного управления были разбиты на 4 группы: по принятию нормативно-правовых актов; по контролю и надзору; по управлению государственным имуществом и по оказанию государственных услуг. На основе проведённой инвентаризации было изучено 5 634 функции, из которых избыточными было признано - 1 468, дублирующими - 263, требующими изменения - 868 [1]. Однако сложность поставленной задачи не позволила инициаторам реформы достичь поставленных целей даже через 8 лет после их актуализации.

Разработка административных регламентов становится приоритетным направлением второго этапа административной реформы, начавшегося в 2006 г. Разработка органами исполнительной власти административных регламентов была призвана повысить качество предоставляемых государственных услуг и закрепить за уполномоченными государственными органами ответственность за их исполнение. Первыми пилотными ведомствами, разработавшими проектные регламенты, стали ФМС России, Росрегистра-ция и Роснедвижимость, которые начали оказывать государственные услуги в оформлении и регистрации прав на недвижимость, получении паспортов, трудоустройстве на работу уже по новым стандартам.

Важным этапом на пути реализации административной реформы стало вовлечение в неё субъектов Федерации, поскольку значительная часть государственных услуг осуществляется именно на этом уровне власти. Уже в 2006 г. началась разработка и реализация ведомственных программ по проведению административной реформы в регионах. Основная часть госуслуг, предоставляемых на уровне субъекта Федерации, приходится на функцию социальной поддержки населения (по некоторым данным до 1/3). Первоначальная стадия этого процесса осуществлялась федеральными органами власти в форме организации конкурсов на получение федеральных средств на реализацию административной реформы в регионах, общий объём финансирования которой составил почти 1 млрд руб. Причём почти треть из более чем 200 заявок, поданных на конкурс органами исполнительной власти субъектов в 2008 г., пришлась именно на регламентацию услуг.

Институциональной основой модернизации системы предоставления услуг в регионах стало создание многофункциальных центров (МФЦ), исповедующих в своей деятельности реализацию принципа «одного окна». К перечню типовых услуг, предоставляемых МФЦ, следует отнести: социальные выплаты и другие формы социальной поддержки и социальной защиты; регистрацию собственности, операции с недвижимостью; определение гражданско-правового статуса (регистрацию по месту пребывания и проживания, выдачу удостоверяющих личность документов, услуги ЗАГС и др.); комплексные услуги и функции, связанные с взаимодействием с бизнесом (выдача разрешений, лицензирование и т. д.).

Однако динамика этого процесса стала испытывать серьёзные ограничения, оказывающие негативное воздействие на ход и результаты самой реформы. В первую очередь, это коснулось проблемы разграничения компетенции между уровнями государственной власти. При разработке большого количества административных регламентов их разработчики упёрлись в проблему пограничного статуса значительной части услуг, затрудняющего возможности их регламентации со стороны региональной власти. Особые трудности стал вызывать вопрос исполнения сложных услуг, предусматривающих участие большого числа ведомств с нечётко определённой сферой ответственности за нарушение норм, закладываемых в регламент. В то же время прописываемые в административных регламентах сроки в ожидании и исполнении услуг, а также санкции в отношении нарушения этих сроков требуют от властей региона строгой локализации сферы ответственности и однозначного толкования соответствующих норм законодательства.

Во-первых, актуальной становится проблема разграничения полномочий между органами федеральной и региональной власти по реализации конкретных мер регламентации государственных функций. Так, находящееся под федеральным статусом полномочие зачастую реализуется на уровне субъекта Федерации, что ставит естественные ограничения для уполномоченных органов субъекта в вопросах регламентации соответствующей услуги. Во-вторых, работа над регламентами

приводит к актуализации ряда существенных вопросов. К примеру, насколько полно административный регламент должен дублировать то или иное законодательное положение? Повторяя нормы федерального законодательства, регламент работы органов исполнительной власти утрачивает свой статус регламента, осуществляя несвойственную себе функцию. В-третьих, использование в регламентах конкретных количественных показателей - сроков, норм расходов, временных затрат - вызывает бурные дискуссии на предмет того, насколько требования регламента соразмерны с действующим в исполнительном органе штатным расписанием и поведением смежных организационных структур, интегрированных в механизм предоставления услуги. Зачастую эти смежные структуры не обременяют себя никакими регламентами и вынуждают ответственные за предоставление услуги ведомства публичной власти постоянно изменять эти количественные нормы.

Появившееся в Концепции административной реформы 2006-2008 гг. предписание о внедрении аутсорсинга административноуправленческих процессов в органах исполнительной власти вызвало дополнительные трудности в реализации этой установки на региональном уровне. Дополнительные сложности в решении этой задачи появились в связи с необходимостью расширения участия гражданского общества в разработке и принятии решений органов исполнительной власти, налаживания мониторинга в исполнении мероприятий административной реформы. Заявленная на первом этапе реформы задача радикального сокращения перечня государственных услуг (с 5,5 до 3,5 тыс.) постепенно стала терять свойство целевого ориентира. Стойкое сопротивление федеральной власти процессам передачи государственных функций на корпоративный уровень лишало и региональную власть этой перспективы.

Основными административно-управленческими функциями в государственных органах и организациях, передаваемыми на аутсорсинг, выступают в первую очередь функции, соответствующие компетенции органов власти, но не имеющие надёжного кадрового или технологического обеспечения.

К этим функциям можно отнести внедрение новых информационных технологий, управление зданиями и сооружениями, организацию подбора и обучения кадров, предоставление услуг связи и пр.

Наиболее активно концепцию аутсорсинга в федеральных исполнительных органах власти стало проводить Министерство обороны РФ. Широкую известность получила история о выведении за черту лиц, наделённых официальным статусом военнослужащих, отдельных категорий медицинского персонала, военных журналистов и пр. А уже к 2010 г. министр обороны России принял решение о поэтапном переводе на организацию питания на условиях аутсорсинга 200 воинских частей и организаций общей численностью 184,6 тысячи человек. До 2015 г. планируется перевод всех войск на обслуживание аутсорсинговыми компаниями. Исключение составят воинские части, дислоцированные в труднодоступных и отдаленных местностях. Экономия от этого нововведения, по расчётам военных финансистов, составила почти 600 млн руб. Запланирована также передача на аутсорсинг деятельности по доставке материальных средств в крупные гарнизоны от предприятий промышленности, техническое обслуживание и ремонт вооружения и военной техники и банно-прачечное обслуживание личного состава.

Однако следует констатировать неустойчивость продвижения аутсорсинга в другие отрасли государственного управления, вызванную неуступчивостью федеральных агентств в отношении передачи закреплённых за ними функций на корпоративный уровень. Не получила распространения и практика передачи своих функций и региональными органами исполнительной власти, не только корпоративным структурам, но и органам местного самоуправления. Так и не обрело практической реализации одно из главных условий механизма аутсорсинга -повышение эффективности взаимодействия органов исполнительной власти и общества, оценка исполнения качества услуг непосредственно самим населением.

Причиной сдерживания передачи функций государства негосударственным субъектам является тот факт, что в России большая часть функций направлена на воспроизвод-

ство самого государства, а не на то, ради чего оно существует. По свидетельству С. М. Рогова, доля традиционных функций государства в РФ поглощает 36,7 % федерального бюджета, что в 4 раза выше, чем в развитых странах, и в 1,5 раза - чем в развивающихся, тогда как на социальные функции направляется только 21,3 % бюджетных средств. Выполнение традиционных функций поглощает у нас 6 % ВВП, что почти на 25 % превышает общемировой показатель, в то время как 3,5 % (т. е. в 6 раз меньше) наша страна тратит на социальные функции. Соотношение расходов на традиционные и современные функции составляет 1,7 : 1 [2]. В этих условиях передавать на что-либо аутсорсинг представляется бессмысленным, поскольку преимущественная доля таких функций не имеет социальной направленности и чётко выраженных критериев качества.

Усилить социальную направленность административной реформы была призвана принятая в 2011 г. «Концепция снижения административных барьеров и повышения доступности государственных и муниципальных услуг на 2011-2013 годы». Эта Концепция не только обобщила результаты проведения административной реформы 2005-2010 гг., но и сформулировала новые направления повышения качества административного управления. К этому времени были достигнуты определённые результаты в процессе проведения административной реформы. К концу

2010 г. было утверждено уже 447 административных регламентов предоставления (исполнения) услуг (функций) федеральных органов исполнительной власти. На региональном уровне утверждено более 6 000 административных регламентов (на муниципальном

- 4 000). Одним из наиболее важных направлений реформы было намечено создание единого портала предоставления государственных услуг в электронной форме. На федеральный уровень было выставлено более 800 таких услуг (функций). Это услуги, получаемые по запросу (справка, лицензия, разрешение), и контрольно-надзорные функции. В федеральном законодательстве было определено около 120 типовых региональных и 80 типовых муниципальных услуг (функций). Заявленная административной реформой оптимизация государственных функций

стала осуществляться, главным образом, либо путём сокращения или упрощения процедур лицензирования определённых видов деятельности, либо заменой отдельных видов лицензирования обязательным членством в саморегулируемых организациях (СРО). Всего в Российской Федерации по состоянию на апрель 2011 г. было создано более 750 само-регулируемых организаций, охватывающих более 20 видов предпринимательской и профессиональной деятельности, государственную регистрацию которых осуществляют 7 федеральных органов исполнительной власти. При этом требование об обязательном членстве субъектов бизнеса в соответствующих СРО установлено в 8 видах предпринимательской и профессиональной деятельности. Однако высокие денежные ставки по вхождению в СРО слабо способствовали вовлечению большого количества хозяйствующих субъектов в эти организации.

Обобщая практику реализации административной реформы на региональном уровне, приходится признать её детерминированность федеральными нормами и источниками финансирования. Значительный объём работ в области разработки административных регламентов на региональном уровне был выполнен на основании жёстких законодательных предписаний федерального центра. Однако в 2011 г. произошло существенное снижение затрат на проведение административной реформы. Если в 2008 г. на неё было потрачено почти миллиард рублей, то в

2011 - только 400 млн руб. При этом ни одна из поставленных целей реформы так и не была достигнута. Концепция снижения административных барьеров предполагает активизацию участия в финансировании мероприятий реформы со стороны регионов, призванных обеспечить прозрачность действий региональных органов власти и повысить доступность предоставляемых ими услуг. Тем не менее в немногих бюджетах регионов были предусмотрены собственные источники финансирования мероприятий административной реформы.

Таким образом, в настоящее время достаточно чётко обозначились основные препятствия на пути реализации административной реформы в России. В первую очередь, это заметное сопротивление бюрокра-

тической машины, высокопоставленными представителями государственного аппарата, которые крайне не заинтересованы в изменении сложившейся в настоящий момент системы организации исполнительной власти. Предусмотренный последней редакцией Концепции перевод ряда государственных функций и услуг на аутсорсинг лишает представителей власти мощных рычагов своего давления на экономические институты. Сопротивление это носит, как правило, скрытый характер и проявляется в молчаливом противодействии мерам, направленным на реализацию приоритетных целей реформы. Особенно значимыми сферами сопротивления являются такие вопросы, как перечень высвобождаемых функций, открытость отчётной ведомственной информации, внедрение информационных технологий в систему отчётности и контроля, организации конкурсов и аукционов и пр.

Тем не менее нельзя сказать, что десять лет проведения административной реформы в России оказались потерянными. Особенно полезными эти результаты оказались на региональном уровне, на который приходится значительная часть предоставляемых государством социальных услуг. Введение регламентов социальной поддержки отдельных категорий населения позволило усилить ответственность региональных чиновников за качество предоставляемых ими услуг, а потребитель получил возможность сравнивать

действия власти с соответствующими нормативами, обретя надёжное средство влияния на процедуру принятия административных решений. По всей видимости, достичь поставленных перед административной реформой целей будет очень сложно; однако сокращению перечня государственных услуг нет альтернативы. Вместе с децентрализацией бюджетной системы страны должно существенно сократиться число услуг (функций), закреплённых за федеральной властью; а регионы - получить больше возможностей для решения актуальных для себя задач. За органами публичной власти могут сохраниться, главным образом, контрольно-надзорные функции, тогда как предоставление услуг преимущественно может быть передано на корпоративный уровень. Сколь бы длительным не был этот период, избыточная роль государства в экономической сфере не является гарантом повышения качества социальных услуг. Другой вопрос - на каких условиях осуществлять передачу этих функций? Но это уже предмет дополнительных исследований.

1. Министерства и ведомства : учеб. пособие / под ред. А. Н. Козырина и Е. К. Глушко. -М. : Норма, 2008.

2. Рогов С. М. Функции современного государства. Вызовы для России. Ч. II // Свободная мысль. - 2005. - № 7. - С. 50-63.