Прокурор в гражданском процессе

ГРАЖДАНСКИЙ И АРБИТРАЖНЫЙ ПРОЦЕСС

Вестник Омского университета. Серия «Право». 2011. № 2 (27). С. 124-129.

УДК 347.9

ПРОКУРОР В ГРАЖДАНСКОМ ПРОЦЕССЕ PUBLIC PROSECUTOR IN CIVIL PROCEDURE

Л.А. ТЕРЕХОВА

Критически анализируются полномочия прокурора по участию в гражданском процессе как вторжение в частно-правовой спор лиц, целью которого является не столько помощь конкретной стороне спора в разбирательстве дела, сколько право последующего воздействия на вынесенное судом решение.

Ключевые слова: участие прокурора, поддержка «слабой стороны», защита прав граждан, предъявление иска, обжалование.

The author is analyzed prosecutor's participation in civil procedure: it's not an activity of state agency to support «weak party», but it's important to have a right to higher courts appeal.

Key words: prosecutor's participation, support of «weak party», protection of citizen's right, to institute suits, appeal.

Участие в гражданском процессе прокурора в советское время носило распространённый характер. Принятый в 2002 г. Гражданский процессуальный кодекс (ст. 45) существенно урезал права прокурора, предусмотрев возможность предъявления прокурором иска в защиту государственных или общественных интересов (неопределённого круга лиц); в защиту лиц, по состоянию здоровья или возрасту не имевших возможности лично обратиться в суд. Другую форму участия прокурора в гражданском процессе -вступление в уже начавшийся процесс (начатый по инициативе самого истца) для дачи заключения по делу (ч. 3 ст. 45 ГПК) - предполагалось использовать прокурором только в случаях, предусмотренных законом (любым Федеральным законом, не обязательно ГПК). Это, например, дела о выселении, восстановлении на работе. Во всех случаях своего участия прокурор считается лицом, уча-

ствующим в деле, среди многочисленных процессуальных прав которого есть и право обжалования решения суда (ст. 34, 35 ГПК).

Таким образом, намечалась тенденция приравнять прокурора по сущности его деятельности к «рядовым» участникам судопроизводства. Такой подход представляется закономерным, ведь участие прокурора в поддержку одной из сторон в деле - нарушение принципов состязательности и равноправия сторон. В соответствии с концепцией, победившей в 90-е гг., прокурор не надзирает за судом, а участвует в рассмотрении гражданских дел. Следовательно, относиться к нему нужно как ко всем иным лицам, участвующим в деле.

Но соответствует ли реальное положение прокурора в процессе положению именно лица, участвующего в деле, строго ограниченного своим процессуальным статусом, за рамки которого невозможно выйти?

© Терехова Л.А., 2011

Прокурор является участником гражданского судопроизводства, но не участником дела, его интерес к исходу дела - государственный. Государственная заинтересованность в рассмотрении дела по характеру является служебной, прокурору необходим определённый правовой результат при рассмотрении гражданского дела судом [1]. Закономерен вопрос: какой правовой результат необходим прокурору и какими средствами он может его добиваться?

Мы видим, что прокурор не был лишён права участия в гражданском процессе, хотя такие идеи в начале 90-х гг. высказывались. Обоснование такого подхода до сих пор даётся следующее: участие прокурора временно необходимо, поскольку в стране велико количество малоимущих, а эффективной системы оказания бесплатной юридической помощи не создано. Отметим, что временный период как-то неоправданно затянулся, создание системы бесплатной юридической помощи явно не входит в число приоритетов законодателя, зато весь этот «временный» период имело место достаточно сильное лоббирование интересов прокуратуры, представители которой негативно отреагировали на ограничение (дискриминацию) их возможностей в гражданском судопроизводстве.

Не удивительно, что в 2009 г. перечень дел, которые могут возбуждаться по иску прокурора, был существенно расширен (Федеральный закон от 5 апреля 2009 г. № 43-ФЗ). Прокурор получил возможность предъявлять иски в защиту практически всех реально значимых для гражданина прав (трудовых, социальных, медицинских, экологических и т. п.). Следует отметить, что и после внесения изменений законом от 5 апреля 2009 г., лоббирование интересов прокуратуры не прекратилось, в том числе и усилиями учёных. Так, А.В. Гришин предлагает предоставить прокурору право на обращение с заявлением о возбуждении исполнительного производства по любым делам о защите прав и законных интересов несовершеннолетних, а также принесения кассационных и надзорных представлений на судебные акты, независимо от участия прокурора в гражданском процессе по таким делам в суде первой инстанции [2].

Генеральный прокурор Ю. Чайка в число основных задач прокуратуры ставит пра-

возащитную. По его мнению, прокуратура должна стать главной правозащитной организацией в стране [3].

Этим заявлением невольно признаётся, что в своей деятельности прокуратура вмешивается в компетенцию других организаций, заменяет их либо дублирует. Кроме того, понятие правозащитной деятельности не совпадает с изначальной целью прокуратуры - защиты именно государственного интереса [4]. И наконец, подобное заявление явно претендует на дальнейшее расширение полномочий прокуратуры.

Рассмотрим компетенцию прокурора по действующему законодательству. Оно сохраняет две традиционные формы участия прокурора: обращение с иском и участие в процессе, возбуждённом другими лицами, для дачи заключения по делу.

Обращение прокурора с иском предусмотрено ч. 1 ст. 45 ГПК и в настоящее время здесь можно выделить два вида обращений:

1. В интересах государства, общества, отдельных граждан (этот вид сохранился в редакции ГПК 2002 г.).

В этом случае прокурор должен обосновать перед судом, почему гражданин не может обратиться в суд самостоятельно (ч. 1 ст. 45, абз. 2 ч. 3 ст. 131); в чём конкретно заключаются интересы РФ, субъектов РФ, муниципальных образований, неопределённого круга лиц (ч. 3 ст. 131).

Участие прокурора «в интересах государства» порой имеет причудливые формы. Например, прокурор обратился в суд с исковым заявлением в интересах Росимущества о ликвидации юридического лица (товарищества собственников жилья - ТСЖ), созданного с нарушением требований действующего законодательства. Районный суд это заявление удовлетворил, однако суд кассационной инстанции решение отменил и вынес решение об отказе прокурору в иске. Суд второй инстанции исходил при этом из того, что Росимущество, в интересах которого прокурором предъявлен иск, не обладает правом на обращение в суд с требованием о ликвидации юридического лица, а это, в свою очередь, лишает прокурора права на обращение в суд с указанным иском. Однако Судебная коллегия по гражданским делам Верховного

Суда РФ нашла достойный выход из создавшейся ситуации: обращение прокурора было объявлено обращением в интересах государства. По мнению СК ч. 3 ст. 131 не называет в качестве обязательного условия обращения прокурора в суд в интересах РФ указание на конкретный государственный орган, в интересах которого он действует. Поэтому решение суда кассационной инстанции было отменено и оставлено в силе решение районного суда [5]. Фактически прокурор был поддержан, а принципиальная позиция суда второй инстанции, пытавшегося заставить прокурора действовать в пределах предоставленных ему законом полномочий, не нашла поддержки в Верховном Суде.

Неприемлемость подобной формы - в произвольности решения вопроса о том, какая ситуация требует вмешательства прокурора, а какая - нет. Известны случаи, когда прокуратура включалась органами власти в борьбу с определёнными явлениями, которые на определённом этапе развития общества виделись чрезвычайно важными (борьба с пьянством, простои железнодорожных вагонов и т. п.).

2. В интересах граждан, обратившихся к прокурору (данный вид появился в ч. 1 ст. 45 в связи с дополнениями, внесенными ФЗ от 5 апреля 2009 г.).

Имеется в виду ситуация, когда гражданин (на личном приёме или путём подачи письменного обращения) обратился в прокуратуру, по его заявлению была проведена проверка, и прокурор пришел к выводу о необходимости подачи искового заявления (заявления) в суд для защиты прав обратившегося. В этом случае, в отличие от первого, предусмотренного в ч. 1 ст. 45, прокурору ничего перед судом обосновывать не нужно, достаточно просто указания на обращение гражданина к прокурору. Впечатляет круг дел, по которым теперь прокурор освобожден от обязанности обоснования своего вмешательства: защита социальных прав, свобод и законных интересов в сфере трудовых (служебных) отношений и иных непосредственно связанных с ними отношений; защита семьи, материнства, отцовства и детства; социальная защита, включая социальное обеспечение; обеспечение права на жилище в государственном и муниципальном жилищных

фондах; охрана здоровья, включая медицинскую помощь; обеспечение права на благоприятную окружающую среду; образование (ч. 1 ст. 45). Всё это не только перечень дел, по которым обычно и обращаются граждане в суд, это практически вся судебная компетенция, предусмотренная ч. 1 ст. 22 ГПК. Кроме того, есть и определённые количественные пределы: если количество исключений столь велико, как это теперь имеет место в ч. 1 ст. 45, есть повод задуматься о судьбе «общего правила». Напомним, «общее правило» все же в том, что процесс должен быть состязательным, а участие прокурора в нём -исключительным случаем.

Прокурор, подавший иск, пользуется правами истца (ч. 2 ст. 45), т. е. и правом изменять основание или предмет иска, увеличивать или уменьшать размер исковых требований, отказаться от иска (ст. 39). Но если особенности отказа прокурора от иска оговорены в ч. 2 ст. 45, то в отношении иных распорядительных прав прокурора подобных указаний в законе нет, так же как нет их в отношении представлений, подаваемых прокурором в вышестоящие суды. Вместе с тем предположить, что прокурор без согласования с лицом, в чьих интересах он предъявил иск, имеет право изменять основания или предмет иска, увеличивать или уменьшать его размер, оспаривать вынесенное решение, было бы неверным. Следует помнить, что процессуальное положение прокурора в этом случае - прокурор, предъявивший иск. Он имеет права истца, но истцом не является.

Иметь права истца и быть истцом -не одно и то же. В соответствии с ч. 2 ст. 38 ГПК лицо, в интересах которого дело начато по заявлению прокурора участвует в деле в качестве истца. Т. е. место истца всегда занято лицом, чьи права нарушены, чей материально-правовой интерес подлежит защите.

Если прокурор предъявил иск в интересах гражданина, то судья должен уточнить в начале судебного разбирательства, поддерживает ли истец свои требования (ст. 172), убедиться, в каком виде поддерживается иск прокурором (разногласий быть не должно), и зафиксировать эту позицию в протоколе судебного заседания. В деле - один иск, и он не может «раздваиваться» в угоду позиции прокурора, не совпадающей с позицией истца.

Любое изменение иска прокурором может иметь место исключительно по согласованию с истцом. В противном случае получалось бы, что истец желает рассмотрение дела в одном виде, а прокурор - в другом, что в принципе нереально, так как истец в деле один (лицо с материально-правовым интересом) и если он иска не меняет, то не может этого делать и прокурор.

Прокурор не является представителем истца. Тем не менее деятельность, которая не одобряется истцом, в противовес его интересам, недопустима. Это означало бы лишение истца всяческих процессуальных прав и замена его прокурором. К тому же, процессуально-правовые последствия вынесенного решения, необходимость уплаты судебных расходов, распространяются на истца, а не на прокурора.

В своё время в судебной практике возник вопрос: может ли прокурор ходатайствовать об обеспечении иска? Примечательной в связи с этим вопросом является позиция Конституционного Суда РФ, высказанная им в Постановлении от 14 февраля 2002 г. № 4-П о проверке ст. 140 ГПК РСФСР по жалобе Л.Б. Фишер. Конституционный Суд указал, что прокурор не является субъектом спорного материального правоотношения. И хотя право заявить ходатайство об обеспечении иска у него есть, такое ходатайство прокурора в любой недвусмысленной форме должно подтверждаться истцом (п. 4, 5 Постановления) поскольку возможные убытки ответчику будет возмещать истец. Кроме того, и это, на наш взгляд, важно - в Постановлении КС обращено внимание на то, что юридические последствия наступают не от действий прокурора, а от определений судьи.

Представляется, что судья имеет право пресекать деятельность прокурора, выходящую за рамки, определяемые сущностью участия в гражданском процессе этого лица. Судья может выслушать ходатайство прокурора об увеличении цены иска (право заявлять ходатайства у прокурора есть в соответствии со ст. 35), но если такое ходатайство не поддержано истцом - не должен его удовлетворять. Суд не может отказать прокурору, участвующему в деле, в принятии апелляционного, кассационного, надзорного представления (как лицо, участвующее в деле, проку-

рор свободно реализует право его подачи -ст. 35, ч. 2 ст. 320, ст. 336, ч. 3 ст. 376), но отказать в его удовлетворении на основании того, что представление не поддержано истцом - может и должен. Главное в таких ситуациях - своевременно и правильно фиксировать позицию истца.

Вторая форма участия прокурора -вступление в процесс для дачи заключения. Прокурор может её использовать только в случаях, предусмотренных Федеральным законом (ч. 3 ст. 45).

Фактически в этом случае прокурор заменяет собой другие органы: органы опеки и попечительства, иные органы, компетентные в конкретной сфере.

В российской науке гражданского процессуального права принято считать, что участие прокурора не нарушает принципа состязательности, поскольку деятельность этого государственного органа направлена на поддержку заведомо слабой стороны и оказание содействия суду в вынесении правильного решения. Однако при этом закон допускает, что неявка прокурора, извещенного о времени и месте рассмотрения дела, не является препятствием к разбирательству дела (ч. 3 ст. 45, ч. 3 ст. 167 ГПК), т. е. допускается, что «заведомо слабая сторона» поддержки прокурора в суде первой инстанции не получит. Эта парадоксальная на первый взгляд ситуация имеет своё логическое объяснение, позволяющее ответить на вопросы, поставленные в начале этой статьи: какой правовой результат необходим прокурору и какими средствами он может его добиваться?

Действительно, первоначально нормы ст. 45 вызывают недоумение: зачем законодательно оговаривать случаи участия прокурора в гражданском судопроизводстве, если дело вполне может быть рассмотрено и без него? Более того, является очевидным тот факт, что органы прокуратуры физически не смогут обеспечить участие своих сотрудников во всех гражданских делах, где по закону они должны принять участие. Значит, их участие будет иметь выборочный характер.

Объяснение парадоксу находится в нормах об обжаловании решений суда. Прокурор, участвующий в деле, может принести кассационное представление (ст. 336 ГПК). В Постановлении Пленума Верховного Суда

РФ № 12 от 24 июня 2008 г. «О применении судами норм ГПК РФ, регулирующих производство в суде кассационной инстанции» разъяснено: «исходя из положений статей 34, 35, 45 ГПК РФ прокурор обладает правом на подачу кассационного представления независимо от того, участвовал ли он в заседании суда первой инстанции» (п. 3). Т.В. Савельева полагает, что Пленум подобным разъяснением изменил порядок применения ст. 336, в то время как при буквальном толковании ст. 336 можно сделать вывод о том, что если прокурор участия в деле не принимал, то он не может приносить кассационное представление [6]. Соглашаясь с позицией Т.В. Савельевой, заметим, что Пленум подобные неправомерные толкования даёт не впервые. Так, в соответствии с ч. 3 ст. 376, прокурор наделен правом обращения в суд надзорной инстанции, если он является лицом, участвующим в деле. Причём, таким правом прокурор обладает независимо от того, явился ли он в заседание суда первой инстанции (абз. 3 п. 19 Постановления Пленума Верховного Суда РФ № 2 от 20 января 2003 г. «О некоторых вопросах, возникших в связи с принятием и введением в действие ГПК РФ»).

Формально такой подход соответствует закону, поскольку неявка прокурора, извещенного о времени и месте рассмотрения дела, не является препятствием к разбирательству дела (ч. 3 ст. 45; ч. 3 ст. 167 ГПК). Но, с другой стороны, вряд ли правомерна ситуация, при которой за лицом, не интересующимся, как дело будет рассмотрено в суде первой инстанции, сохраняется право воздействовать на принятое и даже на вступившее в законную силу решение. Законодателю, получается, безразлично, окажет ли прокурор помощь суду в рассмотрении и разрешении дела по существу, но важно при этом иметь должностное лицо с правом обращения в вышестоящие суды.

Правила обжалования, таким образом, дезавуируют изначальную предпосылку о том, что прокурор участвует в гражданском процессе для защиты прав «слабой» стороны и оказания помощи суду в вынесении законного и обоснованного решения. Такие цели можно выполнить, принимая полноценное участие в работе суда первой инстанции:

представляя и исследуя доказательства, заявляя ходатайства, излагая свою позицию в судебных прениях или в заключении по делу.

Л.А. Грось отмечает, что вопрос о последствиях непривлечения прокурора к участию в деле вопреки положениям федеральных законов и неизвещения прокурора о времени и месте судебного разбирательства не ставится перед высшими судебными инстанциями Генеральной прокуратурой РФ. Она же отмечает, что случаи отмены постановлений в связи с рассмотрением дела в отсутствии прокурора, не извещенного о времени и месте судебного разбирательства, равно как не привлеченного к участию в деле для дачи заключения, носят единичный характер [7]. Это очень показательная ситуация, свидетельствующая о том, что деятельность в суде первой инстанции прокуратуру не очень интересует.

Заметим, что стороной в деле прокурор не является, а сами стороны могут и не иметь желания подавать жалобу. Прокурор, таким образом, будет возбуждать производство в проверочных инстанциях вопреки мнению сторон в деле. Если для прекращения производства по делу мнение стороны учитывается, то обращение в суд вышестоящей инстанции прокурор может производить самостоятельно. Отсутствие жалобы стороны не является основанием для возвращения представления прокурору, но, как было отмечено выше, у судьи есть возможность отказать в удовлетворении такого представления.

Отвечая на поставленные нами вопросы о том, какой правовой результат необходим прокурору и какими средствами он может его добиваться, необходимо отметить следующее. Решение суда первой инстанции не является для прокурора интересующим его правовым результатом по делу. Его интересует окончательное решение суда. Для сохранения рычагов контроля над окончательным решением прокурору необходимо быть лицом, участвующим в деле, поскольку тогда он получает право внесения представления (обжалования решения). Прокурор сможет контролировать тем большее количество решений, чем больше оснований для его участия в гражданских делах будет предусмотрено законом. А поскольку все прекрасно понимают, что прокуратура не может обес-

печить участием своих сотрудников рассмотрение всех дел, где по закону необходимо участие прокурора, этот же закон (ч. 3 ст. 45) услужливо позволяет суду первой инстанции рассмотреть дело в отсутствии прокурора.

1. Артебякина Н. А. Теоретические и практические проблемы института лиц, участвующих в деле : автореф. дис. ... канд. юрид. наук. -Саратов, 2010. - С. 16, 18-19.

2. Гришин А. В. Защита прокурором в гражданском судопроизводстве прав и законных интересов несовершеннолетних : автореф. дис. ... канд. юрид. наук. - М., 2010. - С. 13, 2122, 23-24.

3. Прокурор в защите // Российская газета. -2010. - № 253. - 10 нояб. - С. 9.

4. Отметим, что представители органов прокуратуры любят вспоминать историю становления своего ведомства и с видимым удовольствием цитируют слова Петра I про «око государево».

5. Бюллетень Верховного Суда РФ. - 2010. -№ 9. - С. 21.

6. Савельева Т. В. Некоторые направления реализации актов Верховного Суда РФ в гражданском судопроизводстве // Арбитражный и гражданский процесс. - 2010. - № 4. - С. 20.

7. Грось Л. А. Анализируем практику участия прокурора в гражданском деле в суде общей юрисдикции // Арбитражный и гражданский процесс. - 2010. - № 4. - С. 44.