Административно-правовые способы предупреждения коррупции в Российской Федерации

Поляков М.М.*

АДМИНИСТРАТИВНО-ПРАВОВЫЕ СПОСОБЫ ПРЕДУПРЕЖДЕНИЯ КОРРУПЦИИ В РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ

Ключевые слова: коррупция; коррупционные проявления; предупреждение коррупции; органы государственной власти; административно-правовые способы, формы и методы.

The article contains the issues concerned with the concept and the essence of administrative legal measures of the coiruption prevention, which are practiced by federal and regional public authorities of the Russian Federation.

The author calls the attention to the fact, that the corruption remains one of the most perilous and grave security threats of the Russian Federation.

The author emphasizes, that public authorities should apply administrative legal measures, proportionate to the current realities, to get more effective fight against the corruption. These measures should be aimed at the fight with the corruption.

Examples of the particular administrative legal measures, forms and procedures of the corruption resistance, prescribed in the relevant subordinate legislations, are adduced by the author in the article.

The author concludes that not only federal but also regional executive authorities cany out the dynamic activity to prevent the corruption. The number of official statutory acts, as well as the implementation of particular practical measures, provided by the regional programs of the coiruption prevention, confirms this fact.

Одной из наиболее серьезных угроз безопасности Российской Федерации продолжает оставаться коррупция, опасные проявления которой поразили многие общественные институты, ее дальнейшее распространение угрожает существованию всего российского государства.

По оценкам ученых-юристов и работников правоохранительных органов, общий оборот коррупции в Российской Федерации составляет величину, сопоставимую с величиной государственного бюджета, что является прямой угрозой национальной безопасности. Как очень точно выразился профессор А. Г. Хабибулин: «Коррупция является индикатором состояния безопасности общества»1.

Коррупция (от лат. согттреге — разламывать, повреждать) разрушает основы демократического государства и рыночной экономики; девальвиру-

* Соискатель Московской государственной юридической академии им. О.Е. Кутафина. [maxpol84@yandex.ra]

1 См.: Хабибулин А.Г. Коррупция как угроза национальной безопасности: методология, проблемы и пути их решения // Журнал российского права. 2007. № 2. С. 46.

ет институты власти; способствует росту правового нигилизма, отрицанию норм морали и нравственности; резко ухудшает общий рейтинг государства на мировом уровне и делает его международным изгоем.

Эксперты международной неправительственной организации по профилактике и противодействию коррупции «Transparency International» зафиксировали ухудшение положения дел в России в связи с коррупцией. В отчете данной организации за 2008 год Российская Федерация показала самый плохой за последние восемь лет по этому показателю результат, опустившись на 147-е из 180 мест в мире. Теперь Россия по уровню коррупции занимает одну строчку с Кенией, Сирией и Бангладеш .

Согласно опросам, проводимым Всероссийским центром изучения общественного мнения (ВЦИОМ) в январе 2009 года, одной из главных проблем для страны являются коррупция и бюрократия. Такой позиции придерживается 41% россиян 2. Здесь проявляется главная проблема в области предупреждения коррупции — недоверие населения Российской Федерации к органам власти, которое обусловлено действиями самих властей, провоцирующих такую реакцию у общества.

Необходимо сказать, что коррупция опасна огромным количеством всевозможных проявлений, существенная часть которых остается вне поля юридической ответственности. Помимо имеющихся в Уголовном кодексе Российской Федерации преступлений, обладающих признаками коррупции, выделяются коррупционные деяния, не наказуемые уголовным законом:

— использование должностными лицами подставных лиц и родственников в приближенных лоббируемых коммерческих структурах;

— бюрократический рэкет, вымогательство материальных средств у коммерческих структур, возмездное участие чиновников в конкурентной борьбе;

— лоббирование при принятии нормативных актов в интересах подконтрольных структур либо за вознаграждение;

— использование служебного положения для «откатного» распределения государственных средств;

— различного рода злоупотребления служебным положением в процессе приватизации, посреднические «откатные» схемы сдачи муниципальной недвижимости в аренду, лицензирование, квотирование, предоставление жилья и т.п.3.

1 См.: Индекс восприятия коррупции «Транспареней Интернешнл» за 2008 год. <http://www.transparency.oig.ru/CENTER/cpi_08.asp > (последнее посещение — 1 марта 2009 г.).

2 См.: Проблемы страны против личных проблем россиян: опрос ВЦИОМ. Пресс-выпуск № 1140 <http://wciom.ra/arkhiv/tematicheskii-arkhiv/item/single/11268.htinl7no_cache = 1&сНа811=6Ьес11763е7> (последнее посещение — 1 марта 2009 г.).

3 См.: Трунов И.Л. Административная реформа и борьба с коррупцией // Профессионал. 2006. №5. С. 26-27.

Значительное количество коррупционных правонарушений совершается в области государственного и муниципального управления. На это обстоятельство обращают внимание многие ученые, занимающиеся этой проблемой. Административно-правовые отношения являются преобладающей сферой существования факторов, определяющих коррупцию, — отмечает И.Н. Клюковская .

Согласно позиции известного отечественного криминолога В.В. Лунеева, реальная величина коррупции по отношению к официальной статистике гораздо выше и составляет цифру, в 4—5 раз превосходящую официальные данные2. Таким образом, можно утверждать, что в настоящее время мы имеем дело с сотнями тысяч правонарушений, имеющих, в том числе, коррупционное содержание и совершаемых государственными или муниципальными служащими.

Исходя из этого, мы считаем, что для более эффективной борьбы с коррупцией органам государственной власти необходимо применять адекватные современным реалиям административно-правовые меры.

Административно-правовые методы управления широко применяются в различных сферах государственной и общественной жизни. Методы управленческой деятельности — это способы воздействия субъекта управления на объект управления \ Они бывают весьма разнообразные: правовые и неправовые, убеждения и принуждения, административные и экономические и т.д. Методы находят свою конкретизацию в тех или иных управленческих ситуациях и выражаются в различных способах при решении управленческих задач, в том числе и в использовании административно-правовых форм. В юридической литературе под административно-правовой формой государственного управления понимается определенное правом внешне выраженное действие органа исполнительной власти или его должностного лица, осуществленное в рамках его компетенции и вызывающее юридические последствия4.

Форма государственного управления определяется конкретными функциями, целями и задачами, стоящими перед органами исполнительной власти или должностными лицами. Выбор формы государственного управления обуславливается компетенцией соответствующего органа и объектами, на которые будет распространяться конкретное воздействие.

1 См.: Клюковская И.Н. Антикоррупционная политика как вид правовой политики // Современное право. 2004. № 3. С. 14.

2 См.: Лунеев В.В. Правовое регулирование общественных отношений — важный фактор предупреждения организованной и коррупционной преступности (тезисы доклада) // Государство и право. 2001. № 5. С. 106-107.

3 См.: Административное право / под ред. Л.Л. Попова, М.С. Студеникиной. М.: Норма, 2008. С. 254-255.

4 См.: Миг спев Ю.И., Попов Л.Л., Тихомиров С. В. Административное право Российской Федерации /под ред. Л.Л. Попова. М.: Высшее образование, 2007. С. 165.

Центральным элементом административно-правовой формы управления является правовой акт управления, под которым понимается основанное на законодательстве одностороннее юридически властное решение субъекта государственного управления, изданное в пределах его компетенции, регулирующее общественные отношения в сфере государственного управления либо направленное на возникновение, изменение или прекращение конкретных административных отношений

К числу правовых актов управления относятся указы и распоряжения Президента РФ, постановления и распоряжения Правительства РФ, а также подзаконные нормативные акты региональных органов исполнительной власти.

На федеральном уровне главная роль в деле борьбы с коррупцией, безусловно, принадлежит Президенту Российской Федерации. В круг его полномочий входит не только определение основных направлений государственной политики в данной области, но и принятие подзаконных нормативных актов, содержащих конкретные меры по противодействию коррупции.

Можно выделить как минимум восемь указов Президента Российской Федерации, прямо или косвенно затрагивающих тему борьбы с коррупцией:

— «О борьбе с коррупцией в системе государственной службы» от 4 апреля 1992 г. № 3612;

— «О загранкомандировках должностных лиц центральных федеральных органов исполнительной власти» от 2 июля 1993 г. № 9813;

— «О дополнительных мерах по укреплению правопорядка в Российской Федерации» от 18 сентября 1993 г. № 13904;

— «О мерах по укреплению дисциплины в системе государственной службы» от 6 июня 1996 года № 810 5;

— «Об утверждении концепции национальной безопасности Российской Федерации» от 17 декабря 1997 № 1300 6;

— «Об утверждении общих принципов служебного поведения государственных служащих» от 12 августа 2002 года № 885 7;

— «О Совете при Президенте Российской Федерации по борьбе с коррупцией» от 24 ноября 2003 № 13848;

— «О мерах по противодействию коррупции» от 19 мая 2008 № 815 9.

1 См.: Мигачев Ю.И., Попов Л.Л., Тихомиров С.В. Административное право Российской Федерации / под ред. Л.Л. Попова. С. 168.

2 См.: РГ. 7 апреля 1992 г.

3 См.: РГ. 6 июля 1993 г.

4 См.: Собрание актов Президента и Правительства РФ. 20 сентября 1993. № 38. Ст. 3517.

5 См.: СЗ РФ. 10 июня 1996. № 24. Ст. 2868.

6 См.: РГ. 26 декабря 1997. № 247.

1 См.: СЗ РФ. 9 августа 2002. № 33. Ст. 3196.

Е См.: СЗ РФ. 01 декабря 2003. № 48. Ст. 4657.

9 См.: СЗ РФ. 26 мая 2008. № 21. Ст. 2429.

Кроме того, в ходе реализации инициатив Президента РФ образован Совет при Президенте Российской Федерации по противодействию коррупции, принят Национальный план противодействия коррупции от 3 ¡июля 2008 г. Пр-1568 \ подписан и вступил с силу Федеральный закон от 25 декабря 2008 г. № 273-Ф3 «О противодействии коррупции»2.

На уровне министерств и ведомств федеральными органами исполнительной власти разрабатываются и утверждаются внутренние антикоррупционные программы. В качестве примера можно привести Программу противодействия коррупции в сфере деятельности Министерства образования и науки России.

В 2007 г. разработаны антикоррупционные программы еще в 12 федеральных органах исполнительной власти (Министерство культуры, Министерство природы, Росводресурсы, Рослесхоз, Роспечать, Россельхознадзор, Роструд, Росфиннадзор, ФМС, ФССП).

Активной борьбой с коррупцией занимаются не только федеральные, но и региональные органы исполнительной власти. Это подтверждается и количеством принятых нормативных актов и реализацией конкретных практических мероприятий, предусмотренных региональными программами по противодействию коррупции.

Так, Администрацией Нижегородской области еще 11 июня 1999 г. было принято Постановление «О комплексной программе мер по предупреждению коррупции в Нижегородской области». Данной программой предусмотрено осуществление ряда антикоррупционных мероприятий в органах управления, кредитно-финансовой, приватизационной, земельной, бюджетной, потребительской и социальной сферах. Правительством Нижегородской области в рамках административной реформы был принят ряд дополнительных мер антикоррупционной направленности, касающихся системы закупок для государственных и муниципальных нужд.

Осуществление антикоррупционной политики в Томской области возложено на Комиссию по борьбе с коррупцией, образованную Главой администрации области и Контрольной палатой. Комиссия по борьбе с коррупцией осуществляет анализ деятельности органов государственной власти Томской области в целях выявления причин и условий, способствующих возникновению и распространению коррупции; анализ деятельности органов государственной власти на предмет эффективности государственного управления; анализ законов Томской области, иных нормативных правовых актов Томской области в целях выявления положений, способствующих возникновению и распространению коррупции; другие функции.

1 См.: РГ. № 164. 05 августа 2008 г.

2 См.: РГ. № 266. 30 декабря 2008 г.

На основании постановления Государственной Думы Ямало-Ненец-кого автономного округа работает комиссия по анализу законов автономного округа на наличие норм, способствующих возникновению и распространению коррупции.

Похожая комиссия по анализу законов региона на наличие норм, способствующих возникновению и распространению коррупции, образована в Брянской области.

В ряде регионов созданы антикоррупционные советы, подотчетные главам соответствующих субъектов Российской Федерации. Подобные органы функционируют сегодня в Астраханской области, Чукотском автономном округе и т.д.

В большинстве регионов противодействие коррупции осуществляется в рамках проводимых ими административных реформ.

Рассмотрим более подробно содержание антикоррупционных мероприятий на примере региональной программы по борьбе с коррупцией, утвержденной распоряжением губернатора Тульской области от 29 декабря 2006 года № 1796-рг.

В соответствии с указанной программой координацией борьбы с коррупцией занимается Комиссия администрации Тульской области по проведению административной реформы.

В настоящее время проведен ряд важных мероприятий по противодействию коррупции:

— внесены изменения в действующее законодательство Тульской области;

—проводится работа по оптимизации функций органов исполнительной власти Тульской области, разработке административных регламентов осуществления органами исполнительной власти области государственных функций и предоставления государственных услуг;

— в области действует «телефон доверия» губернатора Тульской области;

— в соответствии с поручением Президента Российской Федерации разработан и утвержден план комплексных мероприятий по профилактике правонарушений в Тульской области. Аналогичные программы приняты во всех муниципальных образованиях области. Создана и действует областная комиссия по профилактике правонарушений;

— размещение заказов для государственных нужд с 2006 года осуществляется только на конкурсной основе.

Система приоритетных мер по борьбе с коррупцией в Тульской области состоит из семи блоков и включает в себя следующие действия:

1) ликвидация избыточных и дублирующих функций органов исполнительной власти; формирование реестра государственных функций; внедрение системы «единого окна»;

2) совершенствование правовой базы борьбы с коррупцией (проведение правовой экспертизы действующих правовых актов области на предмет их коррупциогенности);

3) осуществление антикоррупционной пропаганды и правового воспитания (проведение социологических исследований по вопросам коррупции в Тульской области; обеспечение РЯ-сопровождения мероприятий антикоррупционной программы; проведение семинаров с субъектами малого предпринимательства по вопросам антикоррупционной направленности);

4) совершенствование кадровой работы в системе мер по противодействию коррупции (формирование на конкурсной основе кадрового резерва государственных гражданских служащих Тульской области; создание комиссии при губернаторе Тульской области по соблюдению требований к служебному поведению государственных гражданских служащих и урегулированию конфликтов интересов);

5) совершенствование контрольной деятельности в системе мер по противодействию коррупции (совершенствование и усиление финансового контроля за использованием средств бюджета Тульской области; проведение анализа информации о коррупционных проявлениях, опубликованной в средствах массовой информации; проведение регулярных приемов граждан должностными лицами администрации Тульской области и руководителями органов исполнительной власти Тульской области; организация общественного контроля за реализацией областных целевых программ);

6) повышение роли совещательных и коллегиальных органов в системе мер по противодействию коррупции (осуществление взаимодействия с территориальными органами федеральных органов исполнительной власти по реализации программных мероприятий; осуществление взаимодействия с общественными организациями по вопросам борьбы с коррупцией);

7) обеспечение реализации Программы по противодействию коррупции (проведение мониторинга результативности мероприятий Программы; распространение успешного опыта по проведению антикоррупционных мероприятий).

Подводя итог всему сказанному, отметим, что все административные способы предупреждения коррупции, используемые органами государственной власти, можно разделить на две большие группы: правовые (конкретные мероприятия по борьбе с коррупцией, закрепленные соответствующими подзаконными нормативными актами) и организационно-технические, связанные с текущим исполнением положений законодательства и подзаконных актов по противодействию коррупции.

Шевцов А.В.*

ПРАВООТНОШЕНИЯ В СФЕРЕ РЕАЛИЗАЦИИ РЕГИОНАЛЬНОГО ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВА ОБ АДМИНИСТРАТИВНЫХ ПРАВОНАРУШЕНИЯХ

Ключевые слова: административная комиссия, дело об административном правонарушении, законодательство субъектов Российской Федерации, комиссия по делам несовершеннолетних и защите их прав, компетенция, мировой суд, органы внутренних дел, органы государственной власти, органы местного самоуправления, отдельные государственные полномочия, юрисдикция.

The article gives the definition of administrative delictual competence and provides the reader with the list of main subjects of implementation of regional laws on administrative violations on the basis of Par. «к» 1, Art. 72 of the Constitution of the Russian Federation, Code for Administrative Violations of the Russian Federation, and laws of constituent teiritories of the Russian Federation. The criteria of classification of these subjects is based on scientific principle of powers division between public and local authorities.

The author underlines the necessity of optimization of the regional bodies of administrative delictual jurisdiction by introducing amendments in Section 2 Article 22.1 of the Code for Administrative Violations of the Russian Federation. The conclusion is that only magistrates and juvenile commissions (studying cases of administrative violations committed by underage people) can be considered subjects of this regional sub-system of agencies.

В соответствии с п. «к» ч. 1 ст. 72 Конституции Российской Федерации административное и административно-процессуальное законодательство находится в совместном ведении Федерального центра и его субъектов.

Анализ регионального законодательства об административных правонарушениях показывает, что в сфере реализации законов взаимодействует множество органов и должностных лиц, являющихся субъектами соответствующих компетенционных отношений. Компетенция представляет собой законно установленный объем публичных дел, выполняемых уполномоченным субъектом \ Ее элементами являются: а) предметы ведения как объект воздействия; б) полномочия как легальная мера воздействия.

Под региональной административно-деликтной компетенцией следует понимать совокупность властных полномочий и предметов ведения орга-

* Адъюнкт Академии управления МВД России, [insp046@yandex.ra]

1 Тихомиров Ю.А. Теория компетенции. М.: Изд. Тихомирова М.Ю., 2001. С. 55, 106.