Вызовы и ответы российского конституционализма в XXI в

Россия -

В.Б. ПАСТУХОВ

ВЫЗОВЫ И ОТВЕТЫ РОССИЙСКОГО КОНСТИТУЦИОНАЛИЗМА В XXI в.

Как говорила главная героиня фильма «Москва слезам не верит», те, кто настроился на чтение политического триллера, могут спокойно продолжить заниматься своими делами, - эта статья не для них.

Не то, чтобы мне не были известны законы триллера; они восходят к рецептам изготовления актуальных репортажей, раскрытым еще Ильфом и Петровым в «Золотом теленке», и просты, как «три аккорда». Сначала немного о катастрофическом положении дел в России (в зависимости от профиля пишущего - экономическом, политическом или духовном), потом об ответственности «кремлевской хунты» за это безобразие (благо, поводы всегда под рукой), и закончить надо обязательно куплетом из песенки придворного кролика, когда-то бывшего бунтарем, из романа Фази-ля Искандера: «Но буря все равно грядет!» Внимание читателей по обе стороны идейных баррикад к такой публикации гарантировано. Проблема лишь в том, что реальные ответы на насущные вопросы экономического, социального и политического развития современной России практически невозможно найти, оставаясь в рамках этого популярного в народе жанра.

Зачем в таком случае снова и снова возвращаться к теме конституционализма, если она обречена не стать хитом? Дело в том, что вопрос о Конституции, казалось бы, давно уже для России неактуальный, выскакивает как чертик из коробки каждый раз, как только кнопка политической активности переводится из положения OFF в положение ON. Причем громче всех, как это зачастую водится, о необходимости изменения Конституции и созыве конституционного совещания заявляют именно те, кто до этого не успевал напоминать о своем фундаментальном вкладе в создание «самой лучшей из существующих конституций». Но шум и суета, сопровождающие несгораемую как птица-феникс конституционную дискуссию, только мешают определиться с предметом спора.

Так случилось, что любой, кто решится сегодня поразмышлять о судьбах российского конституционализма, рискует оказаться на скамеечке в сквере у Патриарших прудов в теплой компании редактора Берлиоза и

129

поэта Бездомного, рассуждающих о том, существовал ли Иисус на самом деле1. Действительно, в том ли дело, плох или хорош российский конституционализм? Был ли он - вот в чем вопрос. А если был, то куда делся? Вероятный ответ здесь - неочевиден, а очевидный - невероятен.

На первый взгляд у России нет истории конституционного движения. Есть какие-то отрывочные эпизоды, не связанные между собой, каждый из которых заканчивался крахом: дореволюционный конституционализм, советский конституционализм, посткоммунистический конституционализм. Но если посмотреть, как каждый предшествующий эпизод отражается в каждом последующем, то складывается какая-никакая общая картинка.

Конституционное движение возникает как диссидентское движение русской аристократии, целиком и полностью отвергаемое властью. Вроде бы оно не имело никакого продолжения, сгорев в огне большевистской революции. Однако рожденная этой революцией государственность формально признала Конституцию, хотя и полностью отвергла все конституционные принципы. Советский конституционализм выглядит полной профанацией конституционных идей, но на его закате рождается диссидентское движение советской интеллигенции (русской версии среднего класса), которое начинает борьбу за наполнение пустой конституционной формы либеральным содержанием. Диссидентское движение не стало архитектором перестройки, но в Конституции 1993 г. были наконец признаны все те принципы, которые отвергал советский конституционализм. Посткоммунистический конституционализм очень быстро стал декларативным, между конституционной моделью и конституционной практикой возникла пропасть. Но ответной реакцией на то, что правовая и политическая практика оказалась полностью неконституционной, стало возрождение в России движения за конституционную реформу, которое ставит своей главной целью превращение конституционных принципов в действующие.

Таким образом, от одной конституционной катастрофы к другой Россия странным образом движется в нужном направлении, выдерживая общую линию... Так или иначе, эволюция российского конституционализма выходит сегодня на финишную прямую. Противоречие между либеральной конституционной моделью и нелиберальной конституционной

1 Дилемма, которая стоит перед российскими конституционалистами, очень близка той, которую пытался разрешить поэт Иван Бездомный: «Трудно сказать, что именно подвело Ивана Николаевича — изобразительная ли сила его таланта или полное незнакомство с вопросом, по которому он собирался писать, — но Иисус в его изображении получился ну совершенно как живой, хотя и не привлекающий к себе персонаж. Берлиоз же хотел доказать поэту, что главное не в том, каков был Иисус, плох ли, хорош ли, а в том, что Иисуса-то этого, как личности, вовсе не существовало на свете и что все рассказы о нем — простые выдумки, самый обыкновенный миф» (Булгаков М. Мастер и Маргарита. - М.: Художественная литература, 1973. - С. 12).

130

практикой не может существовать вечно. Теоретически есть два сценария его разрешения. В первом случае конфликт разрешается через конституционную реформу, которая «модернизирует» российскую Конституцию таким образом, чтобы конституционные принципы могли быть реализованы не только в теории, но и на практике. Во втором случае конфликт разрешается через конституционную контрреформу, когда либеральное содержание Конституции будет выхолощено окончательно; посткоммунистическая Конституция - редуцирована до уровня советской Конституции.

Россия стоит на конституционной развилке, где двигаться можно только либо вперед, либо назад. Надо от провозглашения принципов переходить к их реализации либо открыто от них отказываться.

Конституция как революция сознания

Многие думают, что конституция - это текст. В крайнем случае, ее рассматривают как политическое «лего», из которого по инструкции надо собрать государство. Поэтому, если что-то пошло не так, то обычно предлагают один («ветхозаветный») текст заменить на другой («новозаветный»), полагая, что все после этого «станет кока-кола» (Андрей Кончалов-ский, надеюсь, простит меня за украденную метафору). Но «кока-колу» русская земля никак не родит, а выходит все больше кислый квас. Потому что конституция - это прежде всего уклад жизни, т.е. такой бестелесный социальный эфир, который нельзя формализовать и навязать обществу сверху, если оно само к этому не готово.

Вопрос о создании конституционного государства в России - это не вопрос написания «идеального текста». Это вопрос подготовки и осуществления глубочайшей нравственной, социальной и, как следствие, политической революции прежде всего в умах и делах миллионов людей. Конституция вообще - синоним революции. Революции не в смысле политического переворота - это историческая частность, которая может присутствовать, но может и отсутствовать, - а в смысле переворота всего привычного образа жизни, всего, что составляет основу традиционного мышления и поведения человека, которые в России принято называть «понятиями». Потому что «жить по понятиям» - значит всего лишь жить в соответствии с глубоко укоренившейся патриархально-средневековой традицией. Поэтому так естественно, что Кавказ - это сегодня оплот русской «понятийности».

Конституция - враг понятий, она вытесняет их законом (нигде в мире - до конца). Для того чтобы построить конституционное государство, необходимо отречься от старых понятий. Чехов призывал русского человека по капле выдавливать из себя раба; настоящий конституционалист должен сейчас призывать русских людей по капле выдавливать из себя

131

«понятийность». Так получилось, что Россия одной ногой вступила в Новое время вместе с Петром, но вторая ее нога так и застряла в старой понятийной Московии. И сейчас, похоже, ногам стало скучно друг без друга -либо Россия должна выскочить из своего Нового времени и целиком вернуться обратно в Средневековье, либо ей придется наконец выдернуть оттуда и вторую ногу, приступив к созданию конституционного государства. Речь идет о духовном, интеллектуальном преобразовании, сопоставимом с Петровскими реформами и большевистской революцией, а может быть, даже и превосходящем их по масштабу.

Конституционализм - это привычка жить в условиях правового самоограничения и, как следствие, требовать самоограничения (воздержания от произвола) от государственной власти. Но откуда взяться этой привычке? Она сродни привычке гасить за собой свет или не мусорить на улице. То есть это в первую очередь вопрос внутренней культуры. Строй наших действий обычно отвечает строю наших мыслей. Профессор Преображенский говорил, что разруха начинается в головах. Значит, и конституционализм должен победить сначала в умах и душах, и лишь после этого можно рассчитывать на его политическую победу.

Социум живет по закону сообщающихся культурных сосудов. Там, где есть повседневная нравственная и даже просто бытовая дисциплина, там рано или поздно, несмотря на всевозможные отклонения от «генеральной линии» исторического развития, появятся ростки конституционализма. Там, где царит всеобщая расхлябанность, нравственная вседозволенность, никакого конституционализма не будет, даже если обклеить текстами конституции все стены домов. Декоративная демократия в таком обществе всегда будет вырождаться в анархию, которая по законам, открытым еще древними греками, неизбежно эволюционирует в деспотию. В этом, по сути, состоит разгадка тайны бурных российских «90-х» и пришедших им на смену тихих «00-х».

Задержка в конституционном развитии России имеет совершенно объективные культурные предпосылки. Конституционализм пришел в Россию не на пустое место. Россия - не Африка, где политические миссионеры могут проращивать на пустом поле ростки цивилизации (хотя и там это мало кому пока удалось). Здесь территория уже была оккупирована культурой, глубоко враждебной конституционализму.

В одном многочисленные «прохановы» и «дугины» правы - конституционная идея глубоко противна «традиционной русскости». Другое дело, хотим ли мы эту традиционную, понятийную «русскость» и дальше холить и лелеять или мы хотим создать другую «русскость», отвечающую потребностям времени и его вызовам. Таким образом, честная и бескомпромиссная постановка вопроса о конституционализме вскрывает проблему эпического масштаба. Конституционализм несовместим с тем, что мы

132

привычно называем «русской матрицей», т.е. набором русских «исторических» социальных и политических практик, имеющих источником своего происхождения православную (и в конечном счете византийскую) религиозную традицию.

Начиная с 1989 г. российские конституционалисты пытались решать частности, не затрагивая главного вопроса: насколько вообще конституционная идея может быть вписана в интерьер русский традиционной (понятийной) ментальности? Ответ на этот вопрос не вдохновляет - скорее всего, она никак не может быть в него вписана. Таким образом, реальное, а не мнимое конституционное преобразование России предполагает устранение традиционной «русскости» в ее привычном для нас историческом облике. Эта самая «русскость» должна возродиться в новой, пока неведомой нам конституционной форме. Но вопрос стоит именно так: или Конституция, или «Россия, которую мы потеряли», - вместе они существовать не могут. России нужна не просто новая Конституция, а «новый человек», способный жить в обществе, скроенном по конституционным лекалам. Ничего толкового не случится, пока на смену homo soveticus не придет homo constituticus.

Первый необходимый шаг в решении любой проблемы - это осознание ее масштабов. Российские конституционалисты до сих пор явно недооценивали масштаб исторической задачи, которую им предстоит решить. Конституционные идеи нельзя вписать в русскую понятийную традицию, замаскировать под «старину», примирить то ли с советским, то ли с имперским (что почти одно и то же) прошлым. Для становления конституционного строя в России требуется отправить на свалку истории весь привычный уклад русской жизни со всеми его «понятиями» и «символами». Это звучит угрожающе, но в этом нет ничего принципиально невозможного. Так в Европе человек Нового времени бескомпромиссно отправил в историческое небытие человека Средневековья с его привычками и взглядами, которые мало чем отличались от привычек и взглядов современного русского человека. Думаю, что эта задача вполне по силам и российскому обществу, просто надо четко представлять себе объем той исторической работы, которую предстоит проделать. Пока же глубину противостояния осознают, скорее, противники конституционализма - ревнители русской старины, которые восприняли конституционную угрозу как смертельную опасность и начали против конституционализма крестовый поход.

Конституционная реформа должна начаться с формирования конституционного сознания. Предпосылки конституционализма коренятся в культуре. Если культурная почва для конституционализма не подготовлена, любые политические и тем более юридические усилия будут «обнулены» так называемой «правоприменительной практикой». До тех пор пока в сознании русской элиты лозунг «свобода - равенство - братство» будет

133

интерпретироваться как «анархия - уравниловка - соборность», политическая система будет выстроена по «уваровской» триаде: «православие -самодержавие - народность».

Конституционный проект гораздо шире, чем конституционный текст. Его цель - вывернуть наизнанку русское традиционное политическое сознание, которое, в свою очередь, обусловлено всей системой испокон веков существующих в России религиозно-философских воззрений. Причем, как показал печальный опыт последних десятилетий, простой импорт «готовых» конституционных идей проблемы не решает - на предложение хороших идей необходимо создать такой же хороший покупательский спрос.

Людей меняют испытания, народы преображаются во время революций. Революция - это трагедия, но и неограниченные возможности для исторического творчества; недаром их называли «локомотивами истории». Великую Французскую революцию начинал один народ, а выходил из революции уже совершенно другой - с иным строем мыслей и чувств. Реальный потенциал изменений всегда скрыт от глаз наблюдателя до тех пор, пока общество не придет в движение. Конституционализм может стать реальностью в России, только когда он будет продуктом массового потребления, а не салонной идеологией. Массовый спрос на конституцию возможен только во время революции.

К счастью, революцию нельзя организовать, ее даже нельзя ускорить или замедлить. Она происходит сама по себе тогда, когда политический раствор становится слишком насыщенным, и это всегда случается неожиданно (а что является «последней каплей», и подавно нельзя вычислить). Однако, когда лед тронется, за Россию будут бороться и конституционалисты, и нацисты (я не уверен, что в России возможен фашизм), и каждый будет гнуть ее под себя. Выиграет тот, кто будет лучше к этой борьбе готов.

Конституционные реформы и контрреформы

По сути, чтобы сделать современную российскую государственность конституционной, требуется вывернуть ее наизнанку. Для этого нужен комплекс глубочайших конституционных реформ, охватывающих все основные элементы политической системы. В числе первоочередных должны быть проведены: судебная реформа, реформа правоохранительных органов, избирательная реформа, административная реформа, политическая реформа (имеется в виду треугольник отношений партии-парламент-правительство), реформа местного самоуправления.

В полном соответствии с русскими политическими традициями в посткоммунистической России был воссоздан механизм реализации лич-

134

ной власти главы государства, существующий параллельно механизму реализации государственной власти. Излишне говорить о том, что существование подобного механизма не может считаться конституционным и основано исключительно на неформальных связях и отношениях, а также на прямом, ничем не ограниченном контроле над армией и полицией в широком смысле слова. Чтобы безболезненно вживить этот «силовой им-плантат» в российскую государственную ткань, в ней предварительно был подавлен политический иммунитет.

Нынешняя российская Конституция, несмотря на драматизм событий, сопровождавших ее принятие (расстрел первого постсоветского парламента и государственный переворот), оказалась весьма стабильной. За годы своего существования, наполненные самыми разнообразными и жесткими политическими и экономическими вызовами, Конституция России практически не претерпела изменений. Формально единственное существенное изменение российской Конституции (если не считать переименований субъектов федерации) произошло в конце 2008 г., и оно выглядит ничтожно малозначимым (увеличение сроков, на которые избираются Президент и депутаты Государственной Думы). В качестве компенсации морального ущерба оппозиции в Конституцию была введена также норма о ритуальных ежегодных отчетах правительства в Государственной Думе, не влекущих, впрочем, для правительства никаких последствий.

Однако в действительности стабильность российской Конституции является не более чем иллюзией. Чтобы увидеть это, надо научиться различать конституционный текст и конституционный порядок. В то время как конституционный текст оставался неизменным, конституционная практика была существенным образом скорректирована. Таким образом, если и можно говорить о конституционной стабильности в России, то только в смысле неприкосновенности священных конституционных книг, но никак не в смысле гибкости их интерпретаций и основанной на этих интерпретациях практик.

То, что публично смена конституционного режима до сих пор не признана, скорее всего, объясняется двумя главными причинами. Во-первых, этот вопрос никогда не был особенно актуален. Конституция в России и до этого никогда не была реально работающим инструментом. Это был всегда в большей степени идеологический документ, чем политический и правовой. Во-вторых, конституционная система России менялась незаметно - не путем внесения поправок в конституционный текст, а благодаря замещению одних конституционных практик другими.

Одним из простейших следствий такого положения вещей является то, что российскую конституционную реальность невозможно описать, изучая российскую конституционную модель. Но именно этим на протяжении многих лет занимаются многие российские юристы и политологи,

135

из года в год фиксируя прогресс в развитии российского конституционализма. Сделав шаг в сторону от модели к реальности, можно легко убедиться в том, что все эти годы динамика в развитии российского конституционализма была исключительно отрицательной:

- реальная власть в России не принадлежит конституционным органам власти, а сосредоточена в руках меньшинства, консолидированного вокруг национального лидера («правящее меньшинство») и управляющего страной при помощи неконституционных методов;

- «правящее меньшинство» не может быть отстранено от власти путем демократических выборов, выборы являются лишь инструментом политического воспроизводства управляющей элиты;

- разделение властей не реализовано на практике, парламент и суды находятся в полной зависимости от исполнительной власти;

- федерализм является юридической фикцией, Россия управляется как классическая империя из единого центра, в руках которого сосредоточены огромные финансовые и административные ресурсы;

- суды находятся под полным контролем исполнительной власти, их автономия проявляется только в тех случаях, когда исполнительной власти безразличен результат рассмотрения конкретного дела;

- церковь не отделена от государства, государство использует церковь как политический инструмент, а церковь опирается на помощь государства.

Эта трансформация конституционного режима случилась не за один день, а является следствием проведения нескольких последовательных конституционных контрреформ, последовавших одна за другой после 1999 г.

Три конституционные контрреформы, реализованные в этот период, являются, с моей точки зрения, ключевыми.

Во-первых, это судебная контрреформа 2000-2001 гг., более известная как «реформа Козака» (который незаслуженно носит лавры чуть ли не главного «законника» режима и судебного реформатора). Итогом этой реформы стало выстраивание «вертикали судебной власти», ставшей основой и прообразом будущей «глобальной вертикали». В рамках судебной контрреформы были решены следующие задачи:

- политический контроль над судами был централизован и переведен в Администрацию Президента РФ (раньше значительное влияние на суды имели губернаторы);

- председатели судов были поставлены под жесткий контроль Администрации Президента РФ;

- судьи оказались в полной зависимости от председателей судов, последние были наделены соответствующими материальными и административными инструментами, позволяющими оказывать неформальное давление на судей;

136

- из уголовно-процессуального, гражданско-процессуального и ар-битражно-процессуального законодательства были изъяты нормы, обеспечивавшие реальную состязательность сторон в рамках судебного процесса, судьи получили возможность манипулировать ходом судебного процесса;

- была сведена на нет роль судебного акта как единственного документа, проверяемость которого обеспечивает объективность и законность судебного разбирательства, надзорные функции высших судов переродились, став не столько юридическими, сколько политическими.

Во-вторых, это «медийная контрреформа» 2001-2003 гг., которая обычно ассоциируется с «войнами» за контроль над НТВ и ОРТ - крупнейшими телевизионными информационными каналами страны. Итогом этой контрреформы стало восстановление государственного контроля над электронными и основными печатными средствами массовой информации. В рамках «медийной» контрреформы были решены следующие задачи:

- воспользовавшись своим доминирующим положением в экономике, правительство через подконтрольные ему государственные компании осуществило скупку акций телевизионных компаний и различных печатных СМИ (позднее эта скупка продолжилась не только с участием государственных корпораций, но и через частные компании, принадлежащие лицам, входящим в «правящее меньшинство»);

- используя полномочия собственника, правительство стало непосредственно вмешиваться в редакционную, прежде всего информационную и новостную, политику подконтрольных государственным или дружеским компаниям средств массовой информации;

- специально уполномоченные подразделения Администрации Президента РФ фактически получили возможность не только вновь осуществлять цензуру на телевидении и основных печатных СМИ, но и реализовы-вать с их помощью масштабные пропагандистские проекты, имеющие целью манипулирование массовым сознанием.

«Медийная» контрреформа пока мало затронула интернетовские издания, однако ее принципы могут быть применены и к этой области, хотя и с определенными ограничениями (финансовое положение большинства популярных интернет-ресурсов оставляет желать лучшего, многие из них уже находятся под контролем близких к правительству предпринимателей).

В-третьих, это собственно политическая контрреформа, осуществленная преимущественно в 2003-2004 гг. и обычно ассоциируемая с «ан-тиоранжистскими» мерами, предпринятыми после известных событий на Украине. В рамках политической контрреформы были решены следующие задачи:

- устранена выборность властей всех уровней, выборы превращены в управляемое политическое шоу, основными инструментами которого

137

является партийная система, состоящая из одной основной и нескольких якобы независимых партий, поведением которых манипулируют из Администрации Президента РФ, и других властных и околовластных центров (сейчас эта система модернизируется);

- выстроена квазиимперская вертикаль исполнительной власти с назначаемыми губернаторами и надзирающими над ними генерал-губернаторами (представителями президента в регионах), тем самым была устранена автономия губернаторов и полностью вытеснены остаточные элементы самоуправления;

- парламент (Государственная Дума и Совет Федерации) был превращен в юридический отдел исполнительной власти, который через полностью управляемое и лишенное даже декоративных признаков независимости «парламентское большинство» автоматически придает силу закона решениям правительства.

Таким образом, политический кризис 2011-2012 гг. возник не просто так, а «по поводу». Ему предшествовало плавное, незаметное, но тем не менее неуклонное изменение конституционного режима, ставшее результатом нескольких последовательно проведенных правительством конституционных контрреформ. Это наталкивает на мысль, что и выход из этого кризиса невозможен без осуществления конституционных реформ, направленных как минимум на восстановление утраченных позиций.

В том, что конституционные реформы неизбежны, сходятся сегодня и власти, и оппозиция. Но что такое «конституционное счастье», каждый из них понимает по-своему. По сути, речь идет о выборе между косметическим и капитальным «конституционным ремонтом».

Камень преткновения - как раз те самые контрреформы, которые власть успела провести с начала «нулевых». Власть готова возводить бесконечное количество этажей над уже заложенным в ходе конституционных контрреформ фундаментом. Она может предложить изменить любые частности, не меняя главного, - того, что обеспечивает ее принципиальную несменяемость.

В этом вопросе я поддерживаю позицию Тамары Георгиевны Мор-щаковой, которая считает, что любая конституционная реформа должна начинаться с устранения «плохого наследия», ликвидации последствий проведенных властью контрреформ. Причем сделать это надо практически в том же порядке, в котором эти контрреформы осуществлялись. То есть Россия нуждается в проведении «контрконтрреформ» сначала в отношении судебной системы, потом в управлении электронными и иными СМИ и затем уже в политике. Это, конечно, если процесс пойдет мирным путем...

Однако я считаю, что было бы ошибкой на этом остановиться. Конституция 1993 г. небезупречна, и простой возврат к состоянию, в котором конституционный процесс находился в конце 90-х годов прошлого столе-

138

тия, не является выходом из ситуации. Стремление возродить «истинный конституционализм» (в смысле - вернуться в 90-е) напоминает в чем-то наивную попытку времен перестройки возродить «истинный ленинизм». Однако, если случаются систематические отклонения от конституционных норм, то это лишь означает, что с самими нормами что-то обстоит не так.

У российской Конституции образца 1993 г. есть одно серьезное достоинство - сильная вторая глава, в которой перечислены с бухгалтерской точностью чуть ли не все существующие в природе права и свободы человека. Но наряду с этим «плюсом» у Конституции есть еще и три серьезных «минуса»:

- в действующей российской Конституции не обозначены четко ключевые конституционные принципы; некоторые из них вообще прямо не сформулированы, некоторые сформулированы очень нечетко, что является поводом для постоянных дискуссий (например, о «третьем» президентском сроке);

- компетенция Конституционного суда Российской Федерации, который в теории мог бы компенсировать «принципиальную диффузность» российской Конституции, сильно ограничена - нынешний статус Конституционного суда не позволяет ему полноценно противостоять распространению неконституционных практик;

- третья глава российской Конституции, определяющая основные параметры политической системы России, является чересчур общей и абстрактной, что позволяет изменять эти параметры при помощи конституционных законов, не меняя текста Основного закона страны.

С самого начала разработчиками Конституции была допущена существенная ошибка: в то время как права и свободы человека были расписаны в Конституции предельно детально, конституционные принципы оказались в ней сформулированы очень общо и неполно. Часть принципов сформулирована «индикативно» путем их обозначения (как, например, принцип разделения властей). Предполагается, что это такое «общее место», которое не требует детализации - во Франции, наверное, так оно и есть, но только не в России. Часть принципов разбросана по разным статьям Конституции и их нужно извлекать из каких-то других норм (например, принцип верховенства права). Часть принципов вообще не сформулирована (например, принцип политического и идеологического плюрализма), -видимо, полагалось, что для их применения достаточно доктринального толкования Конституции.

Собственно, именно эти недостатки действующей Конституции, создающие лазейки для недемократических, нелиберальных практик, и должны быть устранены в ходе конституционной реформы. Таким образом, по моему мнению, первоочередными задачами русского конституционализма, вытекающими из текущего конституционного status quo, яв-

139

ляются восстановление функциональности Конституционного суда, конституционное обеспечение сменяемости власти, конституционное оформление запрета на государственную пропаганду, конституционное обеспечение права на суд присяжных, конституционные гарантии равного доступа к избирательным ресурсам (финансовым и медийным).

Формы, в которых эта реформа будет протекать, во многом зависят от того, будет ли этот процесс мирным. Теоретически для осуществления конституционной реформы могут быть задействованы два механизма: механизм «круглого стола» (мирный вариант) и механизм конституционного собрания (немирный вариант).

Механизм «круглого стола» предполагает диалог «правящего меньшинства» с «бунтующим меньшинством», при котором традиционное, «агрессивно-послушное большинство» сохраняет нейтралитет, выступая, как говорят юристы, в качестве «третьего лица с самостоятельными требованиями». В этом случае может быть достигнут консенсус о механизмах поэтапного демонтажа существующей авторитарной системы (или ее смягчения). Тогда согласованные изменения в текст Конституции и в основные конституционные законы (избирательные, о судебной системе и другие) могут быть внесены «правящим меньшинством» добровольно-принудительно, через действующие институты (Федеральное Собрание и Президента РФ). Собственно, этот вариант поначалу наиболее всего устраивал оппозицию, но развитие политической ситуации в стране делает его все менее и менее реальным.

Механизм «конституционного собрания» является более жесткой альтернативой варианту с использованием «круглого стола». Он может быть задействован в том случае, если сотрудничество «правящего меньшинства» и «бунтующего меньшинства» окажется невозможным. В этом случае «бунтующему меньшинству» не останется ничего другого, как активнее бороться за вовлечение большинства в конституционный процесс («раскачивать конституционную лодку»). Для этого нужны соответствующие политические инструменты.

Прообраз этих инструментов заложен в самой действующей Конституции, которая предусматривает, что в случае необходимости существенно изменить Конституцию должно созываться конституционное собрание. Правда, Конституция обусловливает созыв конституционного собрания поддержкой тремя пятыми голосов от общего числа членов Совета Федерации и Государственной Думы (норма, абсурдная по своей сути, так как общее собрание сенаторов и депутатов не является легитимным органом власти). Кроме того, закон о конституционном собрании за 25 лет существования российской Конституции так и не был принят. Тем не менее направление подсказано самой действующей Конституцией. Конституция может быть изменена путем активации механизма конституционного соб-

140

рания. Более того, подготовка такого собрания сама по себе превращается в политическое самоорганизующееся движение.

Если конституционный компромисс не будет найден, то конституционный кризис разрешится путем формирования альтернативной конституционной системы, которая вырастет из движения за созыв конституционного собрания. К сожалению, в отличие от механизма «круглого стола», это будет означать фронтальное столкновение двух политических меньшинств, борющихся сегодня за просыпающееся «конституционное большинство», и переход гражданской войны, идущей сегодня в России, в свою завершающую открытую фазу.

Так или иначе, «конституционный процесс пошел», и его уже не остановить. Лучшее, что можно сделать в этой ситуации, - повернуться к нему лицом, оставить на время улицу в покое и заняться вдумчивой организационной и политической работой. Пора возвращать Конституцию к жизни. Только самая широкая политическая дискуссия позволит сформулировать какие-то конкретные предложения по изменению конфигурации политической власти. По своему глубинному смыслу эта работа и есть начало строительства настоящего национального государства в России, призванного заменить собой модифицированную изжившую себя империю. Эпоха империи в России прошла, и реанимировать империю, даже либеральную, в ней уже никому не удастся.

Самодержавие или Федерация?

Допускаю, что для очень многих людей как в России, так и за ее пределами гамлетовская дилемма, вынесенная в заголовок этого раздела, покажется либо надуманной, либо неуместной, либо некорректно сформулированной. Тем не менее я полагаю, что вопрос о Федерации - это ключевой вопрос, от ответа на который зависит будущее российского конституционализма. От способности России создать жизнеспособную Федерацию зависит ее способность создать национальное государство. Думаю также, что отказ от федерализма (к которому явно или тайно склоняются в удивительном единодушии и власть, и значительная часть оппозиции) обрекает Россию на бесконечное хождение по замкнутому политическому кругу, когда любая демократизация и либерализация заканчиваются восстановлением самодержавия (разумеется, каждый раз в новой и до поры до времени неузнаваемой форме).

Перефразируя «классиков» марксизма, можно сказать, что, в то время как все предыдущие российские конституции лишь перелицовывали империю, действительная задача русского конституционализма состоит в том, чтобы навсегда покончить с империей. Сегодня по каким-то трудно объяснимым причинам в центре конституционной дискуссии оказался ма-

141

лозначимый и несущественный вопрос о предпочтительной для России форме правления - президентская или парламентская республика. Это лжедилемма, чрезмерное внимание к которой только тормозит конструктивную конституционную дискуссию. Полагаю, что в центре этой дискуссии должен находиться совершенно другой вопрос - об унитарном и федеративном государстве. Выбор в пользу унитарного государства будет означать выбор в пользу империи, а выбор в пользу федерации открывает в перспективе возможность создания национального государства.

Подлинный федерализм не имеет ничего общего ни с советским федерализмом, ни с его посткоммунистической сублимацией. Вообще никакого отношения к федерализму как прошлые, так и настоящие политические реалии России не имеют. Русский федерализм еще предстоит создать. Его не только никогда не было на практике, но для него даже не создана теоретическая модель. Это задача не близкого будущего, а своего рода перспективная цель, которая задает вектор политического движения. Я сомневаюсь, что эту цель можно достичь в один «конституционный присест». Поэтому надо свыкнуться с мыслью о том, что предстоящая конституционная реформа в России - это долгосрочный и многоступенчатый проект, в котором есть как неотложные задачи, так и перспективные цели. Они взаимосвязаны, но не взаимозаменяемы, и поэтому очень важно не путать первые со вторыми.

Проблема состоит в том, что национального государства в России как никогда не было, так и нет до сих пор, так же, впрочем, как до сих пор не существует и самой русской нации. Есть русский народ, который исторически объединил вокруг себя в имперском государстве десятки (если не сотни) других народов и народностей, но это вавилонское скопище этносов, собранных под одной государственной крышей, так и не стало нацией. Ближе всего к решению национального (в строгом смысле слова) вопроса, как ни странно, подошли большевики, конструируя «единую общность -советский народ», но этот амбициозный, хоть и насквозь фальшивый, проект с треском провалился в 1991 г. И по сей день русская посткоммунистическая государственность остается обломком советской империи, которая, в свою очередь, является отредактированным изданием Российской (царской) империи.

Но и это даже - полбеды. Беда же состоит в том, что нигде, кроме как в розовых псевдолиберальных снах, невозможно в один прыжок преодолеть то гигантское расстояние, которое отделяет империю от национального государства в России. Не существует такой волшебной конституционной палочки, взмахнув которой можно в одночасье создать и русскую нацию, и русское национальное государство. А это значит, что, в отличие от Европы или Америки, где формирование нации в существенной степени произошло в недрах феодализма (пресловутое «третье сосло-

142

вие») и предшествовало конституционному строительству, в России придется сначала создавать конституционные предпосылки формирования нации, довольно долго ждать, пока она наконец сформируется, и лишь потом окончательно конституционно закреплять рождение национального государства.

Понятно, что все это требует времени, причем немалого даже по историческим меркам. В отличие от Божественного акта творения, все, что люди делают своими руками, особенно в России, - это процесс. Андрей Кончаловский любит вспоминать слова Чехова о том, что между утверждением, что «Бог есть», и утверждением, что «Бога нет», лежит огромное поле титанической душевной и умственной работы, которое русский человек никак не может перейти. Но точно так же между утверждением «конституции нет» и утверждением «конституция есть» лежит такое же огромное поле неопределенности, преодолевать которое, по всей видимости, придется сразу нескольким послепутинским поколениям. И на весь этот переходный период России тоже нужна будет какая-то конституция, не идеальная (какой уж может быть идеал, если нет еще ни нации, ни национального государства), но достаточно стабильная, чтобы задать необходимый вектор общественного развития.

Именно это обстоятельство приводит меня к мысли о неизбежной двухступенчатости конституционной реформы в России. Сначала должен быть дан «первичный» толчок, для которого нужна «конституция переходного периода», призванная обеспечивать конституционное развитие в течение всего того времени, пока будут преодолеваться последствия нынешнего «конституционного эксцесса» (или «конституционной контрреформы» - в терминологии Тамары Георгиевны Морщаковой) и пока будет идти становление национального государства. И лишь намного позже потребуется повторная конституционная реформа, в рамках которой и будет решена проблема федерализации, а значит - зафиксированы окончательные параметры русского национального государства. Эта двухступенча-тость представляется даже естественной, если вдуматься: при ампутации «правового сознания», как и при ампутации конечности, сначала кладут в реанимацию и лишь потом занимаются реабилитацией и реконструкцией.

Конечно, с высоты (хотя точнее было бы сказать - «из глубины») сегодняшнего дня разговор о федерализме и об окончательных параметрах российского конституционного проекта кажется несколько отвлеченным, словно спор о конституции для какого-нибудь утопического русского «Города Солнца», которого никогда еще не было и неизвестно, будет ли он вообще. Но начинать, как это ни парадоксально, надо все-таки именно с него, а не с «переходной конституции», актуальность которой ни у кого не вызывает сомнений. Дело в том, что в России под «переходными состояниями» обычно понимается движение из ниоткуда в никуда. Может быть,

143

именно поэтому они здесь длятся вечно. Вся политическая история России есть своего рода сплошное «переходное состояние». Поэтому, прежде, чем обсуждать детали конституционного маршрута, необходимо определиться с его конечной точкой и обозначить те параметры, которые мы в итоге должны получить. В России всегда приходится начинать с утопии...

Все сложное развивается, как правило, из достаточно простых причин. При всем разнообразии постоянно меняющихся парадигм в русской политической истории есть одна безусловная константа - территория. Если Россия в чем-то и является по-настоящему уникальной страной, то именно благодаря своей обширности. На протяжении, как минимум, последних 500 лет она продолжает оставаться бескрайней материковой империей, раскинувшейся на двух континентах, и даже потеря контроля над огромными по меркам других государств пространствами в конце XX в. (после распада СССР) в масштабах России выглядит как нечто совершенно несущественное. Казалось бы, кто только ни писал о влиянии территории, географического положения и климатических условий на историю России, но практические выводы из этого не делаются - Россию зачастую продолжают мерить «чужим аршином», который к ней попросту неприменим.

В то же время обширность территории в течение многих веков оказывала на политическое развитие России двоякое и притом весьма противоречивое воздействие. С одной стороны, размеры страны всегда были мощным стабилизатором политической власти и, как следствие, важнейшим условием сохранения суверенитета и независимости русского государства (в том числе, конечно, и благодаря ресурсам, «зарытым» на этих территориях). С другой стороны, именно грандиозность пространств, которые надо было обживать и контролировать, немыслимой длины сухопутные и морские границы, которые надо было обслуживать и защищать, разнообразие географических, экономических и культурных условий, которые надо было сводить к общему знаменателю, тормозили успешную эволюцию социальной и политической систем, препятствовали превращению империи в национальное государство. Любой преобразовательный импульс на русских пространствах очень быстро растрачивал весь свой потенциал и растворялся бесследно.

К сожалению, история пока не знает примеров успешного превращения такой огромной страны из империи в национальное государство (по многим причинам США не могут рассматриваться как образец для подражания, что не исключает заимствования некоторых идей и механизмов). Поэтому России трудно опереться на чужой опыт, по всей видимости, решать задачу построения собственного национального государства ей придется, двигаясь практически по целине. Масштаб задачи выглядит настолько пугающе, что психологически легче признать ее нерешаемой. Это и происходит негласно на практике в двух взаимоисключающих формах.

144

С одной стороны, есть люди - и их немало, - которые полагают, что Россия есть «вечная империя» и ничем другим быть не может и не должна (т.е. они в принципе отказывают России в возможности конституционного развития). С другой стороны, есть немало людей, которые негласно (потому что громко об этом говорить не принято), готовы признать возможность разделения России на несколько независимых друг от друга государственных образований, каждое из которых будет решать задачу построения национального государства самостоятельно.

Мне представляется, что, несмотря на масштабность вызовов, которые возникают в процессе конституционного строительства в стране, раскинувшейся на одной седьмой части суши, приоритетом остается сохранение России как единого государства в пределах ее нынешних границ. Опуская риторические и патриотические мотивы, я полагаю, что идея «разделения» России является контрпродуктивной по целому ряду причин. При разделении Россия растеряет все те преимущества, которые вытекают из ее нынешнего геополитического положения и благодаря которым она исторически оформилась как относительно самостоятельная цивилизация. Более того, в этом случае русский народ окажется в положении одного из самых больших «разделенных народов» мира, что неизбежно приведет к появлению гуманитарных проблем, в свою очередь, порождающих проблемы политические. Представить себе мирное существование и тем более сосуществование нескольких русских государств на территории бывшей империи практически невозможно.

В такой огромной стране, как Россия, выстраивание эффективнъх управленческих цепочек является трудноосуществимой задачей. Но обширность территории - это только полбеды. Не меньшую сложность представляет разнообразие условий. Россия развита неравномерно - густонаселенные районы перемежаются огромными практически пустынными пространствами, плохо пригодными для проживания человека. При таких размерах и при таком разнообразии условий управленческий механизм обречен на плохую работу вследствие постоянного «торможения сигнала», отклонений от вектора движения и бесконечных разрывов связей. Если добавить к этому традиционную неспособность русской бюрократии работать по четко установленному шаблону, то не может не возникнуть вопрос, как вообще российская государственность смогла состояться и стабильно просуществовать несколько веков?

Ответ на него хорошо известен - это сверхцентрализация. Речь идет не просто о централизации власти, а о сосредоточении ее буквально в одной точке, чуть ли не в одном лице, т.е. самодержавии. Русское самодержавие - не зигзаг эволюции, не сбой политической программы, а эволюционный ответ России на исторический вызов, брошенный ей природными и культурными условиями. Достаточно обратить внимание

145

на то, что становление самодержавия шло все время параллельно с формированием колониальной империя и наращиванием территории. Это одна из причин, по которой самодержавность превратилась в сквозной признак российской государственности, кочуя из одной исторической формации в другую: из царской - в имперскую, из имперской - в советскую, из советской - в посткоммунистическую. В этом нет ничего удивительного, ведь базовые предпосылки - размер территорий и их разнообразие - остаются неизменными.

Испокон веков чрезмерная централизация власти рассматривается как один из главных пороков системы государственного управления России. Соответственно, испокон веков же существует оппозиционная (реформаторская) мантра «децентрализации». Каждый уважающий себя русский реформатор начинает с того, что предлагает осуществить немедленную децентрализацию русской власти и развить в ней местное самоуправление. Практика, однако, показывает, что долгосрочным результатом всех проводимых в России реформ оказывалась только большая, чем прежде, централизация власти. Единственное, чего иногда удавалось достичь реформаторам, - сделать централизацию скрытной (латентной), спрятать ее за забором какой-нибудь очередной децентрализованной «потемкинской деревни». Государственная власть в этом случае осуществлялась по «двухканальной» системе: через формальные и неформальные институты. Независимость советских республик (краев, областей и так далее) с лихвой компенсировалась жестким партийным контролем, а свобода посткоммунистических «субъектов Федерации» ограничена жестко централизованным «понятийным» (по сути своей криминально-силовым) контролем над государственной властью.

Несколько лет назад в России был опубликован манифест группы ученых-конституционалистов, которые назвали самодержавность главным пороком действующей российской Конституции. Проблема в том, что они обошли стороной вопрос об объективных причинах возникновения этого порока, сведя все к влиянию субъективного фактора (стремлению к узурпации власти первого президента России и его преемника). Можно бесконечно счищать самодержавность с поверхности русской политической жизни, но она будет там появляться снова и снова, как соль на поверхности сапог после прогулки по современной зимней Москве. Устранить самодержавность можно, только ликвидировав объективные, а не субъективные причины ее существования в России. Надо понять и признать, что самодержавность накрепко привязана к унитарному устройству России и непосредственно вытекает из необходимости более или менее эффективно контролировать обширную территорию страны. Пока Российское государство будет оставаться «плоским» (одноуровневым, унитарным), оно будет самодержавным, кто бы ни пришел к власти в стране.

146

Чтобы вырваться из этого замкнутого круга, государство должно стать «объемным» (многоуровневым, составным). Такая задача решается только с помощью федерализма, истинный смысл и предназначение которого, к сожалению, остаются в России практически не понятыми.

Надо воздать должное «отцам-основателям» посткоммунистической российской Конституции за то, что они, как минимум, отстояли федерализм как конституционный принцип. Это немало, учитывая, что сегодня, например, в обществе сложился латентный антифедералистский консенсус, объединяющий в некое тайное общество как действующую власть, так и «патриотическую», и даже отчасти «либеральную» оппозицию ей. Признавая (в лучшем случае) федерализм на словах, огромное количество людей считают его неким советским рудиментом вроде мавзолея Ленина на Красной площади в Москве - мол, хорошо было бы похоронить, но, пока живы советские ветераны, лучше не трогать. Связано это во многом с полным непониманием того, что же есть федерализм на самом деле: трудно найти конституционный институт, понимание которого в России было бы сопряжено с такими интеллектуальными извращениями и политическими заблуждениями.

Если посмотреть внимательно на палитру русских «федералистских перверсий», то в глаза бросаются «извращения», которые встречаются чаще других - «федеративный формализм» и «федеративный национализм». В первом случае под федерализмом понимается что-то сугубо внешнее, некая механическая организация органов государственной власти в центре и на местах, при которой существует разделение компетенции и двухпалатный парламент, одна из палат которого избирается по принципу равного представительства. Наличие или отсутствие федерализма определяется методом «галочки»: есть законодательное разделение компетенции или двухпалатный парламент - значит, есть и федерализм. Во втором случае (и это гораздо более запущенная патология) федерализм рассматривается как политический инструмент решения «национального вопроса». Здесь корни уходят в насквозь фальшивый сталинский метод государственного строительства, когда тот или иной этнос получал «атрибутивную государственность» в качестве психологической компенсации политической травмы, которую ему нанесла коммунистическая диктатура. Дело доходило до того, что государственность могли либо давать в качестве поощрения, либо отбирать в качестве наказания.

Действительный федерализм с этими советскими политическими сублиматами, конечно, не имеет ничего общего. Это философская и политическая концепция, корни которой уходят в глубинные пласты конституционного мышления, самым тесным образом связанная с концепцией «разделения властей». Федерализм, собственно, и есть еще одно разделение властей, еще одно его измерение наряду с уже привычным для русско-

147

го уха разделением на законодательную, исполнительную и судебную власти. Политические основания федерализма, с моей точки зрения, четче всего выражены в американской конституционной системе, где он является одним из основополагающих конституционных принципов. В рамках этой системы федерализм - не просто метод выстраивания отношений между бюрократическими учреждениями, а важнейший инструмент функционирования политической свободы. Что важно для России, потребность в федерализме, как в некоем дополнительном измерении разделения властей, возникает в первую очередь именно в крупных и сверхкрупных государствах, где первичного «центрального» разделения оказывается недостаточно.

Дальнейшее осмысление сути федерализма оказывается затруднено еще и тем, что в России смысл отправной для него конституционной концепции, из которой он, собственно, и вырастает, - «разделения властей», -остается таким же непроясненным. На бытовом уровне «разделение властей» является, пожалуй, самой популярной из всех конституционных идей в России. Однако от этого его понимание не стало менее варварским. В большинстве случаев люди интерпретируют этот конституционный принцип как способ «ослабления власти» в духе знаменитой римской формулы «разделяй и властвуй». Выглядит это приблизительно так: «Есть государственное чудище "Левиафан", где все щупальца срослись в одну отвратительную лапу. Если это чудище "разрубить " на три части (законодательную, исполнительную и судебную), то оно ослабнет и станет меньше угрожать обществу. И тогда общество станет более свобод-нъм». Отсюда и подсознательное отношение к федерализму как чему-то ослабляющему власть, а значит, для России с ее просторами, диким чиновничеством и засильем криминала на местах не подходящему.

Действительность не только не совпадает с этим расхожим мнением, но и прямо противоположна ему. Разделение властей необходимо не для ослабления власти, а для ее усиления. Вопрос - в чем мы видим силу? В произволе или в способности исправно исполнять управленческие функции? Бюрократия, являясь необходимым инструментом осуществления власти, обладает способностью гасить любой управленческий сигнал (который она вроде бы должна реализовывать) и даже сводить его вовсе на нет. «Проводник» сначала становится «полупроводником», а потом и вовсе «изолятором». Поэтому, чем длиннее бюрократическая цепочка с последовательно-иерархическим соединением чиновников друг с дружкой, тем меньше шансов, что она окажется функциональной. На каждом следующем сочленении девиация власти будет удваиваться. Эту проблему и решает «разделение властей», заменяя последовательное подключение параллельным. Бюрократические цепочки ломаются, усложняются, выстраиваются в группы, конкурирующие друг с другом, и таким образом обеспе-

148

чивается прохождение управленческого сигнала. Власть становится сильнее, она способна преодолевать сопротивление собственного несовершенного материала.

Все это имеет прямое отношение к федерализму, как к иному, горизонтальному (по отношению к классической «триаде») срезу разделения властей. Федерализм (но только настоящий, «живой») является единственной реальной альтернативой сверхцентрализации (т.е. извечной русской «самодержавности»). Он разрывает (укорачивает) непомерно длинную иерархическую цепочку, вводит промежуточные «узловые точки» контроля и создает конкурентное движение, позволяющее поддерживать эффективность управления на гораздо более высоком, нелинейном уровне. Только федералистская идея, воплощенная последовательно во всей своей полноте как идея конкуренции властей, способна избавить Россию от той избыточной концентрации власти в одних руках, которая так раздражает современных конституционалистов. Просто, борясь со следствиями, надо устранять причину.

Школа конституционализма

Говоря о возможном русском федерализме, проще начать с перечисления того, чего для него не хватает, чем с указания того, что есть - просто потому, что пока на деле, кроме записи в Конституции о том, что Россия является федеративным государством, больше ничего и нет. Но из всех этих несуществующих предпосылок две стоят особняком - отсутствие субъекта и отсутствие универсального (единого, равномерно организованного) пространства. Это как раз те два условия, которые при любых обстоятельствах нельзя создать в одночасье и которые поэтому, собственно, обусловливают двухступенчатый характер грядущей конституционной реформы.

Из природных и географических условий существования России следует, что здесь очень долго будет невозможно добиться приемлемого для федерализма уровня однородности территорий. Уравнять Москву и Якутию-Саха можно только в конституционном воображении. Полагаю в связи с этим, что Россия обречена поначалу на создание «асимметричной федерации», объединяющей территории двух типов: условно говоря, «федеральные штаты» и «федеральные земли». Первые должны стать полноценными субъектами федерации, а вторые должны оставаться территориями с особым статусом, управляемыми федеральным центром. Это, наверное, неправильно с точки зрения чистой теории, но это практично и честно, а главное - позволяет развязать те политические узлы, которые превращают сегодня идею федерализации в сплошную профанацию.

149

Никакой федерализм не будет действенным, если федерация состоит из почти сотни мелких, несамостоятельных, несамодостаточных псевдогосударственных образований. Субъекты федерации должны иметь потенциал, достаточный для того, чтобы реализовать в полном объеме федеративные полномочия, в том числе развивать свое законодательство, иметь реально автономную судебную и административную системы, опираться преимущественно на собственный бюджет. Таких субъектов в России может набраться от 20 до 30 максимум. Со временем их число может увеличиться за счет роста потенциала федеральных земель. Таким образом, для того, чтобы продвинуть идею федерации в России, необходимо провести новую нарезку территорий и отвязаться наконец от схемы, принятой еще во времена Екатерины Второй (если не раньше). Новые субъекты необходимо создавать вокруг нескольких крупнейших мегаполисов, которые станут центрами экономического роста, а заодно и административными центрами федеральных штатов.

Излишне добавлять, что новые федеральные штаты не должны иметь привязки к какой-либо титульной нации, быть полностью избавлены от большевистского наследия решать «национальный вопрос» при помощи «нарезки» внутригосударственных границ. Опыт XX в. показал, что в споре между Троцким, с одной стороны, и Лениным со Сталиным - с другой, по национальному вопросу, Троцкий, выступавший за культурную автономию, был ближе к истине. Защита культурных и вообще особых интересов того или иного народа в составе России должна быть сосредоточена на уровне местного самоуправления. Это болезненное, но совершенно необходимое решение, без которого нормальное развитие конституционализма в России в долгосрочной перспективе трудно себе представить.

Конечно, предлагать начать конституционную реформу с полномасштабного «передела земель» было бы авантюрой. На первый взгляд задача построения действительного федеративного (не на бумаге, а на деле) национального конституционного государства кажется в России вообще нереализуемой. В стране, разделенной на несколько десятков полуфеодальных «княжеств», приводимых к общему знаменателю отчасти при помощи произвола, отчасти при помощи криминала, любые перемены чреваты анархией. Но в том-то все и дело, что федерализация России - это не непосредственная задача, а перспективная, конечная цель конституционных реформ. Это своего рода ориентир, который позволяет определить долгосрочный вектор конституционного развития, обозначить конституционный «коридор возможностей», внутри которого придется двигаться довольно долго.

Россия неизбежно вынуждена будет пройти в своем конституционном развитии через «эклектический» период, в течение которого будут создаваться и оформляться необходимые (недостающие), но отсутствую-

150

щие сегодня предпосылки национального государства. С одной стороны, попытка найти сегодня конституционное решение «на века» обречена на провал (так же как она была обречена на провал и в 1993 г., чего многие тогда не поняли). С другой стороны, чтобы когда-то дойти до конца, необходимо с самого начала видеть цель и следовать установленным курсом. Есть разные этапы конституционного строительства и для каждого из них существуют свои ориентиры. На первом этапе конституционной реформы России понадобится «временная конституция», у которой будут две функции - сдерживающая и стимулирующая. Она должна предотвращать сползание России обратно в имперскую парадигму и стимулировать движение в сторону национального государства и федерализма (что в случае России почти одно и то же). Возможно, весь XXI в. России предстоит продолжить обучение в «школе конституционализма».

Как и в любой другой школе, в школе русского конституционализма самым главным является поддержание политической дисциплины. Уже очевидно, что при любом историческом вызове Россия имеет тенденцию «сваливаться» в имперский штопор. Она напоминает корабль, который никак не может выйти из гавани, потому что, когда начинается шторм, самым «практичным» и «безопасным» решением оказывается - повернуть обратно. Но если конституционно заблокировать саму возможность постоянно возвращаться в излюбленную гавань империи, то Россия вынуждена будет идти вперед и искать новые политические, на этот раз - конституционные, формы стабилизации политического режима. И тогда она неизбежно сама собою безо всякого понуждения придет к федерализму.

Потому что такая огромная страна, как Россия, может существовать только либо в имперской, либо в федеративной форме - третьего не дано. Но империя исчерпала себя исторически и обрекает Россию на политическое топтание на месте, в то время как федерализация откроет для нее новые исторические горизонты.

Конституционная реанимация и конституционная реабилитация

Когда я говорю о новом конституционном движении, о новой конституции в том числе, о законе, который должен отрегулировать механизмы серьезных стратегических изменений в Конституции, я не помышляю о том, что это будет совершаться в рамках существующего политического и правового режима - он просто для этого не приспособлен. И нынешний состав парламента при нынешнем политическим режиме, при нынешних политических законах не будет способен на какие-то серьезные изменения. Мы изначально говорим о некоем будущем - гипотетической ситуации, когда в стране возобновится политическое движение. Мне кажется, что выход из посткоммунистического неототалитаризма, в отличие от вы-

151

хода из коммунистического тоталитаризма, будет проходить в большей степени под конституционным знаменем, под знаменем свободы. Потому что все-таки революция 1989-1993 гг. - это революция под знаменем свободы.

Создание основ конституционного строя в России есть длительный и невероятно сложный процесс, который, скорее всего, может растянуться на несколько десятилетий и будет проходить целый ряд последовательных стадий. В связи с этим необходимо различать первоочередные меры, цель которых - придать импульс конституционной реформе, вывести общество из состояния ступора (конституционная реанимация), и меры долгосрочного характера, которые, с одной стороны, требуют серьезной проработки, широкой общественной дискуссии, а с другой - не могут быть сразу реализованы, так как требуют возникновения предпосылок, которые в момент начала конституционной реформы, очевидно, будут отсутствовать (конституционная реабилитация).

Конституционная реанимация. Конституционные реанимационные мероприятия, как и любые реанимационные мероприятия, должны быть осуществлены незамедлительно, как только для это откроется политическое окно возможностей. С моей точки зрения, к таким мерам быстрого конституционного реагирования относятся вышеперечисленные новации по восстановлению функциональности Конституционного суда, конституционному оформлению принципа сменяемости власти, закреплению в Конституции запрета на пропаганду, права на суд присяжных для широкой категории граждан по уголовным и гражданским делам, равного доступа к ресурсам и общественного контроля на выборах. Безусловно, общественная дискуссия по данному вопросу выявит и некоторые другие, упущенные мною новации, принятие которых, будь то в формате новой Конституции, будь то в формате поправок к действующей, должно быть произведено незамедлительно.

Конституционная реабилитация. Для реализации более долгосрочных мероприятий, целью которых является форматирование политической системы России под «национальное государство», должна быть создана постоянно действующая конституционная комиссия (конституционное совещание, конституционное собрание, конституционный совет), которая подготовит предложения по глубокому реформированию государственного строя России в трех основных направлениях: федеративные отношения, форма правления и местное самоуправление.

Новая федерация. В рамках дискуссии о новой федерации, по всей видимости, придется выйти за традиционно узкие, ложно очерченные рамки, сводящие обсуждение к спору о полномочиях центра и существующих региональных образований, и начать наконец болезненный, но необходимый разговор об укрупнении субъектов федерации и формировании ограниченного числа образующих федерацию земель (штатов) с самыми широ-

152

кими, вплоть до собственного гражданского и уголовного законодательства, полномочиями, а также о создании специальных управляемых территорий там, где формирование полноценных субъектов федерации невозможно и нецелесообразно (обширные, но малонаселенные территории).

Новое правительство. Единство России может быть обеспечено только при неукоснительном соблюдении политической формулы «сильные регионы - сильный центр». Поэтому вопрос о переформатировании и укреплении центральной власти является не менее актуальным, чем вопрос о создании и укреплении новых субъектов Федерации. Россия нуждается в по-настоящему сильном правительстве, для создания которого нужно решить проблему устранения существующего (и при этом неконституционного) дуализма исполнительной власти: в современной России роль собственно правительства номинальна, оно исполняет функции советского ВСНХ (существовавшего в ранние годы советской власти органа по управлению экономикой), а все реальные властные полномочия сосредоточены в так называемой Администрации Президента России и связанном с ней Совете безопасности, конституционный статус которых является совершенно неопределенным.

По сути, в посткоммунистической России сохраняется традиция существования некой «главной» внутренней власти, являющейся авторитарным сублиматом гражданского общества. Нужно заставить власть «выплюнуть» из себя это псевдогражданское общество и сформировать полноценное правительство. Сделать это можно двумя диаметрально противоположными способами, каждый из которых должен быть подвергнут критическому разбору в рамках подготовки конституционной реформы. Первый сценарий состоит в совмещении позиций президента и главы правительства, при котором происходит соединение аппаратов правительства и президента, а политические функции уходят из Администрации Президента туда, где они и должны быть сосредоточены, - к партии. Другой сценарий состоит в превращении России в парламентскую республику, где главой исполнительной власти является глава правительства победившей на выборах партии. Президент в этом случае занимается политическим тюнингом, исполняя роль гаранта Конституции. Но для успешной реализации такого сценария необходимо изначально иметь хорошо развитую партийную систему, что на первых этапах реализации конституционной реформы вряд ли возможно.

Новое самоуправление. Высвобождение местного самоуправления из-под государственного пресса, безусловно, является важнейшим условием оздоровления современного российского общества и существенной частью программы конституционной реформы. Местному самоуправлению должны быть гарантированы выборность, полномочия и бюджет. Основные параметры должны быть определены в Конституции. Как модель, ско-

153

рее всего, было бы полезно использовать опыт работы земства, как более органичный для России.

Вышеперечисленными направлениями, безусловно, не исчерпывается весь список вопросов, подлежащих обсуждению в рамках проведения конституционной реформы. Это обсуждение можно и нужно начинать прямо сегодня, но вряд ли его можно закончить завтра. Тем более не удастся завтра же воплотить в жизнь новые идеи. Именно поэтому нужна ин-ституционализация этой общенациональной дискуссии. Как это ни парадоксально, но для ее организации даже не потребуется дополнительных затрат. Сформировать конституционную комиссию (собрание, совещание, совет) можно на базе совершенно бесполезной сегодня Общественной палаты Российской Федерации, играющей роль пятого колеса в системе политического управления России.

Стратегия конституционной реформы в России -некоторые обобщающие выводы

Конституция - синоним революции. Революции не в смысле политического переворота - это историческая частность, которая может присутствовать, но может и отсутствовать, - а в смысле переворота всего привычного образа жизни, всего, что составляет основу традиционного мышления и поведения человека, которые в России принято называть «понятиями». Вопрос о создании конституционного государства в России -это вопрос подготовки и осуществления глубочайшей нравственной, социальной и, как следствие, политической революции.

Конституция - это уклад жизни, бестелесный социальный эфир, который нельзя формализовать и навязать обществу сверху, если оно само к этому не готово. Конституция вытесняет традиционный (понятийный) уклад жизни, заменяя его (конечно, не абсолютно) правопорядком, т.е. порядком, основанным на правовом законе.

Помимо конституционных принципов существует нечто более важное - конституирующие принципъ : то, что расположено на один уровень глубже и что формирует в общественном сознании потребность в конституционном порядке. Конституирующие принципы и задают тот конституционный строй мысли, который делает неизбежным появление (рано или поздно) конституционного строя общества. В России главная проблема -это пробел конституционной мысли, и его устранение является стратегической задачей русского конституционализма. Конституция работает лишь там, где имеется соответствующий общественный запрос и где сформировалась конституционная потребность.

Революционные принципы, открывшие эпоху Нового времени в Европе, собственно и являются базовыми конституирующими принципами.

154

Это всем известная триада: свобода, равенство и братство. В посткоммунистической России эту либеральную мантру замусолили как старую потертую купюру, но так и не внедрили в общественное сознание. Впрочем, и «корневой» Европе это далось нелегко, не говоря уже о том, что там это заняло немало времени. В России же принципы свободы, равенства и братства так никогда и не были признаны в полном объеме. Что касается их содержания, то практически на протяжении всей истории русского конституционализма, а это без малого 200 лет, оно оставалось непроясненным. Если же говорить о настоящем времени, то их «легитимность» и вовсе поставлена в России под сомнение. Это во многом объясняет, почему в России не может пока быть практического конституционализма.

Конституционная реформа должна начаться с формирования конституционного сознания. Несмотря на то что слова «свобода», «равенство» и «братство» присутствуют в русском политическом словаре, их интерпретация в России не имеет ничего общего с их интерпретацией на Западе, где они собственно впервые и прозвучали. Конституционные категории, попав в чуждую им и в достаточной степени агрессивную культурную среду, быстро подвергались коррозии и теряли свой изначальный смысл. Поэтому первым и, по всей видимости, неизбежным конституционным актом в России является «откапывание смыслов» - возвращение простым вроде бы и всем понятным конституирующим принципам их аутентичного содержания. Потому что свободы не бывает без равенства, а равенство возможно лишь там, где есть братство.

Конституционный проект гораздо шире, чем конституционный текст. Его цель вывернуть наизнанку русское традиционное политическое сознание, которое, в свою очередь, обусловлено всей системой испокон веков существующих в России религиозно-философских воззрений. Причем, как показал печальный опыт последних десятилетий, простой импорт «готовых» конституционных идей проблемы не решает - на предложение хороших идей необходимо создать такой же хороший покупательский спрос. Новый конституционный текст представляется совершенно необходимым не сам по себе, а как триггер возобновления конституционного процесса, который, по сути, был не начат, а прерван в 1993 г. Это тот инструмент, с помощью которого нужно инициировать начало широкого конституционного движения, появление в России сильной конституционной партии.

С тактической точки зрения сама по себе работа над текстом новой Конституции могла бы стать тем стержнем, вокруг которого начала бы складываться кристаллическая решетка нового конституционного политического строя. И только поэтому, наверное, есть смысл сегодня заняться новым конституционным проектом, задачей которого является, конечно, не столько модернизация политических институтов (хотя и это важно), сколько модернизация политического сознания.

155