Проблемы взаимодействия ОВД при расследовании налоговых преступлений

ПРОБЛЕМЫ ВЗАИМОДЕЙСТВИЯ ОВД ПРИ РАССЛЕДОВАНИИ НАЛОГОВЫХ ПРЕСТУПЛЕНИЙ

PROBLEMS OF INTERACTION OF LAW ENFORCEMENT AGENCIES WHILE INVESTIGATING TAx CRIMES

УДК 35.745:343.359

Х.А. ДЗЕСТЕЛОВ,

кандидат юридических наук, доцент

H.A. DZESTELOV,

Candidate of Laws, Chair of Criminal Procedure, Academy of Management Ministry of Internal Affairs Of Russian Federation

А.Н. ДЬЯКОВ,

адъюнкт

A.N. DIYAKOV,

Police Major Post-graduate student, Faculty of Academic and Pedagogic Staff Training, Academy of Management Ministry of Internal Affairs Of Russian Federation

Аннотация: Представленная статья рассматривает общие проблемы противодействия совершению налоговых преступлений на территории Российской Федерации. Автор анализирует сложившуюся ситуацию в области правового регулирования взаимодействия ОВД при расследовании налоговых преступлений.

Ключевые слова: налоговые преступления, органы внутренних дел, взаимодействие, расследование.

Abstract: the article deals with general problems of tackling tax crimes in the Russian Federation. The author gives analysis into current situation in the area of legal regulation of law enforcement agencies interaction while investigating tax crimes.

Key words: tax crimes, law enforcement agencies, interaction, investigation.

Значительные изменения социальноэкономической обстановки в Российской Федерации, обусловившие расслоение общества, привели к изменению нравственных ориентиров граждан, что в свою очередь послужило толчком к появлению новых видов преступлений в сфере экономических отношений. Нарушения налогового законодательства и легализация сверхдоходов, полученных различными незаконными способами, ставит как перед юристами-теоретиками, так и юристами-практиками достаточно сложный вопрос о поиске новых

методов по борьбе с криминализацией общества в этой сфере [1; 2]. Ведь капиталы, приобретенные в результате совершения такого вида преступлений, нередко выступают основой для создания и деятельности организованных преступных групп.

Для понимания значимости расследования налоговых преступлений приведем статистические данные. По данным МВД, в январе

- декабре 2009 года было выявлено 428,8 тыс. преступлений экономической направленности, в том числе 22,3 тыс. налоговых преступлений. Общий ущерб составил 75

миллиардов рублей. За 5 месяцев 2010 года эта цифра составляет 584,8 тыс. и 26,1 тыс. соответственно. Общий ущерб 184 миллиарда рублей, из них по налоговым преступлениям 56 миллиардов рублей [3]. Как видим, выявляется налоговых преступлений в несколько раз меньше в общем объеме всех преступлений экономической направленности, а ущерб от них самый большой в общем объеме. Кроме того, наблюдается тенденция к их увеличению.

Борьба с налоговыми преступлениями

- это системная и многоплановая проблема, решение которой требует усилий со стороны органов внутренних дел, со стороны иных учреждений и органов государства. В этом ключе проблема взаимодействия приобретает особую актуальность.

Под взаимодействием, по нашему мнению, следует понимать систему взаимообусловленных индивидуальных действий, связанных циклической причинной зависимостью, при которой поведение каждого из участников выступает одновременно и стимулом, и реакцией на поведение остальных [4].

В указанном смысле взаимодействие ОВД при расследовании налоговых преступлений предполагает взаимосвязь значительного круга субъектов на различных смысловых и процессуальных уровнях, классифицировать которые можно по различным основаниям. Так, некоторые авторы в своих исследованиях делают упор на организационных и правовых проблемах взаимодействия между ОВД на межгосударственном уровне [5; 6], другие убедительно аргументируют целесообразность взаимодействия ОВД с органами местного самоуправления [7], третьи рассматривают их взаимодействие со средствами массовой информации [8].

Для уяснения сути имеющегося спектра проблем взаимодействия ОВД в области расследования налоговых преступлений, полагаем необходимым обозначить усилия законодателя в части совершенствования нормативной базы в этой сфере общественных отношений.

Отметим, что в настоящее время вступили в действие изменения, в соответствии с которыми значительно снижена уголовная ответственность за налоговые преступления (особенно это касается налогового администрирования) [9]. Уголовно-процессуальное законодательство РФ получило добавление в виде ст. 28.1, устанавливающей четкую последовательность процессуальных действий и принятия соответствующих решений

в рамках отдельного уголовного дела по так называемым «налоговым» статьям УК РФ (ст.ст. 198-199), определен механизм освобождения от уголовной ответственности в рамках новых п. 2 ст. 198 и ст. 199 УК РФ.

Кроме того, в отношении подозреваемого или обвиняемого за преступления, по которым уголовным законом предусмотрено наказание в виде лишения свободы на срок свыше двух лет и при этом нет возможности применения иной, более мягкой, меры пресечения, применяется в качестве меры пресечения заключение под стражу. В исключительных случаях эта мера пресечения может быть избрана в отношении подозреваемого или обвиняемого в совершении преступления, за которое предусмотрено наказание в виде лишения свободы на срок до двух лет, при наличии одного из следующих обстоятельств: 1) подозреваемый или обвиняемый не имеет постоянного места жительства на территории Российской Федерации; 2) его личность не установлена; 3) им нарушена ранее избранная мера пресечения; 4) он скрылся от органов предварительного расследования или от суда (п. 1 ст. 108 УПК РФ). Внесенное законодателем дополнение в виде п. 1.1. указанной статьи ввело в действие следующее правило специально для подозреваемых и обвиняемых, совершивших преступления в налоговой сфере (ст. 198-

199.2 УК РФ) - при отсутствии названных четырех обстоятельств они не могут быть заключены под стражу даже в том случае, когда нет возможности применить иную, более мягкую меру пресечения.

Кроме того, изменена подведомственность при рассмотрении уголовных дел по налоговым преступлениям. С 1 января 2011 года дела о налоговых преступлениях рассматриваются Следственным комитетом при прокуратуре РФ (п. 1а и 3 ст. 151 УПК РФ).

Актуальность проблем межведомственного взаимодействия при расследовании налоговых преступлений подтверждается наличием достаточного количества периодической литературы, анализ которой показывает, что большинство авторов отмечают отсутствие четких правоустанавливающих актов деятельности сотрудников правоохранительных органов, а также пробелы в них [10-22].

Однако этого, полагаем, недостаточно, так как ряд действующих ведомственных установлений, регламентирующих это направление деятельности, вступили в действие с 30 июня 2009 года. Совместным приказом

МВД РФ и Федеральной налоговой службы РФ утвержден порядок взаимодействия органов внутренних дел и налоговых органов по предупреждению, выявлению и пресечению налоговых правонарушений и преступлений (новый приказ утвердил три инструкции - о взаимодействии ОВД и налоговых органов, о порядке передачи материалов из инспекции в милицию и наоборот) [23]. Кратко прокомментируем каждую из них.

Приложением № 1 к приказу утверждена Инструкция о порядке взаимодействия органов внутренних дел (ОВД) и налоговых органов при организации и проведении выездных налоговых проверок. Она состоит из 8 частей, каждая из которых определяет этапы и особенности проведения мероприятий, направленных на выявление налоговых преступлений (далее по тексту - Инструкция № 1).

Отметим ряд удачных нововведений. В частности, указана правовая база деятельности должностных лиц налоговых органов и сотрудников органов внутренних дел при проведении налогового контроля. Предусмотрены мероприятия организационного характера - подготовка к проведению выездной налоговой проверки. Обозначены основания мотивированного запроса налогового органа и его содержание об участии сотрудников органов внутренних дел в выездной налоговой проверке. Прописан учет предложений по количеству и составу сотрудников органа внутренних дел, привлекаемых для участия в выездной налоговой проверке и др.

Существует и ряд недостатков, на которые следует обратить внимание. В частности, ст. 87 Налогового кодекса РФ устанавливает два вида налоговых проверок: камеральные и выездные, целью которых является «...контроль за соблюдением налогоплательщиком, плательщиком сборов или налоговым агентом законодательства о налогах и сборах» (ч. 2). Принятая ранее Концепция системы планирования выездных налоговых проверок, утвержденная Приказом Федеральной налоговой службы от 30 мая 2007 г. № ММ-3-06/333@ [24] (далее по тексту - Концепция), в п. 5 введения содержит следующую информацию: «Основной и наиболее эффективной формой налогового контроля являются выездные налоговые проверки. В результате проведения выездных налоговых проверок налоговыми органами должны одновременно решаться несколько задач, наиболее важные из которых: выявление и пресечение нарушений законодательства о

налогах и сборах; предупреждение налоговых правонарушений». Что в принципе не вызывает нареканий. Однако п. 2 Инструкции № 1 содержит совершенно иную информацию «Выездные налоговые проверки проводятся налоговыми органами с участием органов внутренних дел с целью выявления и пресечения нарушений законодательства о налогах и сборах». Так о чем же идет речь, о контроле за соблюдением законодательства или о выявлении и пресечении нарушений законодательства? Подмена понятий налицо

- Инструкция № 1 неверно трактует статью федерального закона и нуждается в соответствующей корректировке.

Приложением № 2 к приказу утверждается Инструкция о порядке направления органами внутренних дел материалов в налоговые органы при выявлении обстоятельств, требующих совершения действий, отнесенных к полномочиям налоговых органов, для принятия по ним решения (далее по тексту

- Инструкция № 2).

При выявлении обстоятельств выходящих за пределы административной и уголовнопроцессуальной компетенции сотрудников ОВД, но содержащих в себе признаки нарушения, отнесенные к компетенции налогового органа, сотрудники ОВД в 10-дневный срок направляют материалы в соответствующий налоговый орган для принятия по ним решения. Сотрудники федеральной налоговой службы принимают решения по привлечению налогоплательщиков, налоговых агентов к ответственности по ст.ст. 116-

129.2 Налогового кодекса РФ. Кроме того, в соответствии с п. 5 ч. 2 ст. 28.3 Кодекса РФ об административных правонарушениях налоговые подразделения также вправе составлять протоколы об административных правонарушениях (ст. 15.3-15.9, 15.11, ч. 3 ст. 18.15, ч. 3 ст. 18.17 КоАП РФ), касающихся правонарушений в области финансов, налогов и сборов. Сотрудники налогового ведомства в соответствии со ст. 23.5 КоАП РФ также имеют право рассматривать дела об административных правонарушениях, предусмотренных ст. 14.5 (в части продажи товаров, выполнения работ и оказания услуг без применения контрольно-кассовых машин), 15.1 «Нарушение порядка работы с наличностью и порядка ведения кассовых операций», 15.2 КоАП РФ «Невыполнение обязанностей по контролю за соблюдением правил ведения кассовых операций».

Приложением № 3 к приказу утверждается Инструкция о порядке направления матери-

алов налоговыми органами в органы внутренних дел при выявлении обстоятельств, позволяющих предполагать совершение нарушения законодательства о налогах и сборах, содержащего признаки преступления (далее по тексту - Инструкция № 3).

В марте 2010 года Федеральной налоговой службой изданы рекомендации [25], в соответствии с которыми с 01.01.2010 материалы для решения вопроса о возбуждении уголовного дела направляются в органы внутренних дел только в случае неисполнения налогоплательщиком (плательщиком сбора) требования об уплате налога (сбора), направленного ему на основании решения о привлечении к ответственности за совершение налогового правонарушения. В связи с тем, что п. 2 Инструкции № 3 не предусматривает, что основанием направления материалов в органы внутренних дел является неисполнение требования об уплате налога, направленного налогоплательщику исключительно на основании решения о привлечении к ответственности за совершение налогового правонарушения, то до внесения изменений в совместный приказ МВД России и ФНС России от 30.06.2009 № 495/ММ-7-2-347 налоговые органы руководствовались положениями НК РФ.

В связи с введением 01.01.2010 пункта 15.1 в статью 101 НК РФ установлено, что если налоговый орган, вынесший решение о привлечении налогоплательщика

- физического лица к ответственности за совершение налогового правонарушения, направил в соответствии с пунктом 3 статьи 32 Кодекса материалы в органы внутренних дел, то исполнение решений о привлечении физического лица к ответственности за налоговое правонарушение и о взыскании соответствующих налога

- физического лица к ответственности за совершение налогового правонарушения. Налоговые органы в указанных выше случаях принимают соответствующие решения:

о приостановлении исполнения решений налогового органа, принятых в отношении физического лица; о возобновлении исполнения решений налогового органа, принятых в отношении физического лица; об отмене решения о привлечении к ответственности за совершение налогового правонарушения в части привлечения физического лица к ответственности за совершение налогового правонарушения.

Инструкция № 3, к сожалению, также не лишена недостатков. В частности, ни в одном из четырех разделов авторы инструкции не указали ни должностное лицо, которое обязано принять к рассмотрению материалы, направленные налоговым органом, ни сроки такого рассмотрения. Не обозначен также и срок вынесения решения о возбуждении (отказе в возбуждении) уголовного дела.

Относительно общих замечаний к тексту приказа отметим, что он содержит ряд существенных недостатков. Следует солидаризироваться с мнением М.Н. Кобзарь-Фроловой, которая в своем исследовании приводит следующие недостатки этого нормативного акта:

1) отсутствие среди дефиниций приказа таких, как предупреждение, предупредительная деятельность, выявление правонарушений, пресечение правонарушений и др.;

2) отсутствие указания на цель предупредительной деятельности, объект и предмет предупредительной деятельности;

3) из положений приказа остается непонятным, каким образом органы МВД России будут участвовать в предупреждении правонарушений в сфере налогов и сборов, в предупредительной деятельности, выявлении правонарушений, пресечении правонарушений и др.;

4) приказ фактически минимизировал рамки участия органов МВД России в предупреждении правонарушений в сфере налогов и сборов, в предупредительной деятельности, выявлении правонарушений, пресечении правонарушений и др. и возложил эти обязанности на налоговые органы;

5) приказом не предусмотрены положения (или хотя бы отсылки к соответствующим правовым актам) об ответственности: за несвоевременное предоставление сведений, за необоснованный отказ от участия в выездной налоговой проверке, за недостоверность сведений, ошибки и т.п.;

6) в приказе не регламентированы вопросы информационного обмена данными;

7) в приказе не указано, каким образом

должны доставляться материалы проверки в случае обнаружения сотрудниками налогов органы МВД - почтой, курьером, должны вых органов фактов состава преступления в

ли материалы проверки содержать опись действиях налогоплательщика.

документов [26]. Ежегодный рост преступлений в нало-

Подводя итог анализу совместного при- говой сфере показывает необходимость

каза, утверждающего порядок взаимодейс- более серьезного отношения к этой соци-

твия органов внутренних дел и налоговых альной проблеме. Однако предпринятые

органов по предупреждению, выявлению и законодателем шаги по совершенствованию

пресечению налоговых правонарушений и карательного механизма на сегодняшний

преступлений, можно сделать вывод о том, момент нельзя признать эффективными.

что содействие органам МВД России, возло- Не вызывает сомнения тот факт, что квали-

женное на налоговые органы, к сожалению, фикация сотрудников налоговых органов по

выражается в наделении последних дополни- характеру своей деятельности предполагает

тельными функциями, не предусмотренными достаточный уровень знаний налогового

действующим Налоговым кодексом РФ. Что законодательства, тогда как уголовный и

же касается профилактических мероприятий криминологический аспект совершаемых

в налоговой сфере со стороны МВД Рос- деяний предполагает достаточно широкое

сии, то они, в конечном счете, сводятся к привлечение сотрудников ОВД, что из рас-

участию в выездных налоговых проверках и сматриваемого приказа, к сожалению, не

принятию документов от налоговых органов усматривается.

Литература:

1. Куликов Л.А. Понятие и методы налоговых расследований, применяемые налоговыми органами и правоохранительными органами // Налоги. 2009. № 4.

2. Сальников К.Е. Методические аспекты развития экономической экспертизы в налоговых расследованиях органов внутренних дел: автореф. дис. ... канд. юрид. наук. - М., 2010.

3. http://www.mvd.ru/stats/

4. Словарь по общественным наукам. Глоссарий.ру // http://slovariyandex.rU/dict/gl_social/article/2/248_8.

5. Милякина Е.В. Правовые проблемы взаимодействия подразделений ОВД с компетентными органами иностранных государств по вопросам борьбы с налоговыми и иными экономическими преступлениями // Российский следователь. 2006. № 1.

6. Милякина Е.В. Организационные проблемы взаимодействия подразделений ОВД с компетентными органами иностранных государств по вопросам борьбы с налоговыми и иными экономическими преступлениями // Российский следователь. 2006. № 2.

7. Шевцов А.В. О практике взаимодействия органов внутренних дел по Курской области с органами местного самоуправления // Административное право и процесс. 2007. № 1.

8. Локтионова Ю.Ю. К вопросу о взаимодействии органов внутренних дел и средств массовой информации // Общество и право. 2009. № 1.

9. Подкопаев М.В. Снижена уголовная ответственность за налоговые преступления // Актуальные вопросы бухгалтерского учета и налогообложения. 2010. № 2.

10. Акиньшина И.М. Налоговая + милиция = совместная проверка // Нормативные акты для бухгалтера. 2009. № 20.

11. Анищенко А.А. Взаимодействие налоговых органов с подразделениями по борьбе с налоговыми преступлениями МВД России // Налоги. 2008. № 1.

12. Босаков В.Н. Взаимодействие правоохранительных органов в борьбе с налоговыми преступлениями // Общество и право. 2009. № 4.

13. Васильев Ф.П. Некоторые проблемные аспекты взаимодействия ОВД с федеральной налоговой службой // Налоги. 2009. № 2.

14. Верстова М.Е. Организационно-правовые основы деятельности налоговых и правоохранительных органов по обеспечению своевременного исполнения налогоплательщиками своих обязанностей // Законодательство и экономика. 2008. № 4.

15. Долматов И.В. Обеспечение экономической безопасности региональными подразделениями органов внутренних дел // Налоги. 2008. № 1.

16. Максимова Л. Взаимодействие органов внутренних дел и налоговых органов // Бюджетные организации: бухгалтерский учет и налогообложение. 2010. № 1, 2.

17. Николаев И.А. Взаимодействие налоговых органов и органов милиции // Упрощенная система налогообложения: бухгалтерский учет и налогообложение. 2009. № 11.

18. Серебрякова А.В. ФНС И МВД: новые правила проведения выездных проверок // Налоговая проверка. 2010. № 1-2.

19. Соловьев И.Н. Совместные проверки налоговых органов с МВД России // Налоговый вестник. 2009. № 11, 12.

20. ШапироЛ.Г., СтепановВ.В. Правовые аспекты взаимодействия контролирующих и правоохранительных органов при обнаружении признаков преступлений в ходе проверок и ревизий // Российский следователь. 2008. № 8.

21. Сухов А.Б. Налоговая с милицией обещала прийти... // Актуальные вопросы бухгалтерского учета и налогообложения. 2009. № 21.

22. Шершавин А. Милиция и налоговая. Инструкция совместных проверок // Современный предприниматель.

Индивидуальный подход к бизнесу. 2009. № 10.

23. Приказ МВД РФ и Федеральной налоговой службы от 30 июня 2009 г. № 495/ММ-7-2-347 «Об утверждении порядка взаимодействия органов внутренних дел и налоговых органов по предупреждению, выявлению и пресечению налоговых правонарушений и преступлений» // Рос. газ. 2009. 16 сент.

24. Приказ Федеральной налоговой службы от 30 мая 2007 г. № ММ-3-06/333@ // Учет. Налоги. Право. 2007. № 21.

25. Письмо ФНС РФ от 11.03.2010 № ШТ-22-2/174@ «О направлении материалов в органы внутренних дел» // СПС «КонсультантПлюс».

26. Кобзарь-Фролова М.Н. Правовые проблемы взаимодействия налоговых органов и органов МВД по предупреждению налоговой деликтности // Финансовое право. 2010. № 1.