Проблемы взаимоотношений органов местного самоуправления и губернской администрации (на примере Симбирско-Ульяновского региона)

Татьяна КОБЗЕВА

ПРОБЛЕМЫ ВЗАИМООТНОШЕНИЙ ОРГАНОВ МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ И ГУБЕРНСКОЙ АДМИНИСТРАЦИИ

В статье анализируются взаимоотношения органов местного самоуправления и органов государственной власти в Российской империи и в современной России. Сравниваются основные аспекты деятельности муниципальных властей, их эффективность. Рассматриваются основные проблемы отношений органов местного самоуправления и губернской администрации в Симбирско-Ульяновском регионе.

The relationships between local self-government bodies and public authorities in the Russian Empire and in modern Russia are analyzed in the article. The main aspects of the municipal authorities, its effectiveness are compared. The problems of the relationship of self-government bodies and provincial administration in Simbirsk-Ulyanovsk region are considered.

Ключевые слова:

местные органы власти, земские органы самоуправления, губернская администрация, правовое государство; local authorities, zemstvo self-government bodies, provincial administration, jural state.

Проблемы взаимоотношений органов местного самоуправления с государственной властью всегда были и остаются самими острыми и актуальными, от их решения во многом зависит эффективность всей системы функционирования местных структур. В России данный вопрос поднимался в период становления и реформирования муниципального управления, в эпоху кардинальных и революционных изменений в системе государственной власти. Формирование и становление местного самоуправления в России происходило в 60-90-х гг. XIX в., именно тогда была создана система земских органов управления. Октябрьская революция 1917 г. прервала этот процесс, и только в 90-х гг. XX в. вновь встал вопрос о формирования муниципальных органов власти на демократических началах и встраивание их в систему местных и государственных структур. И в дореволюционный, и в современный период данные проблемы решались сверху; именно центральные государственный органы определяли основное положение, компетенцию местных органов самоуправления, а также основные аспекты взаимодействия их с государственной властью.

В XIX в. политические притязания земских учреждений представлялись правительству достаточно серьезной угрозой. Поэтому на протяжении всей своей истории политическая дееспособность земского самоуправления постоянно ограничивалась государством. Центральная и местная администрации строго следили за соблюдением земствами пределов своей компетенции. Правительство оставляло за ними относительную свободу действий в хозяйственной сфере, а местные власти по своей инициативе лишали их возможности осуществлять провозглашенные в положении права1. Земская контрреформа 1890 г. еще больше ограничила формат деятельности земских учреждений.

Положение о земских учреждениях от 12 июня 1890 г. прежде всего изменило избирательную систему выборов в органы земского народного представительства. Реформа заметно усилила представительс-

1 Лаптева Л.Е. Земские учреждения в России // Городское управление, 1998, № 5, с. 12.

КОБЗЕВА

Татьяна

Александровна — к.и.н., доцент; доцент кафедры регионоведения и междлнародных отношений УлГУ tаdir@mнiLru

тво дворянства как главной опоры самодержавия. В Положениях 1864 и 1890 гг. значительное внимание уделялось вопросу о соотношении компетенций губернских и уездных земств. Законодательство не ограничивалось констатацией общих принципов, к которым относились территориальная принадлежность и обязательность решений губернских земств для уездных. Приводился подробный перечень дел, относящихся к исключительной компетенции губернских или уездных соб-раний1. В целом, компетенции земских собраний мало изменилась. Однако все постановления местных органов власти требовали утверждения губернатора. Для наблюдения за их исполнением собрания могли избирать особых участковых попечителей. Они снабжались специальными удостоверениями, открытыми листами на бланках и за печатью земств. Обязанность наблюдения за точным исполнением постановлений земских собраний возлагалась на полицейских чинов.

Помимо изменений в избирательной системе, контрреформа 1890 г. ввела целый ряд новых положений, усиливших контроль за деятельностью земств со стороны местной администрации. Был введен обязательный контроль губернатора за всеми земскими постановлениями. Губернатор получил право приостанавливать любые постановления земских собраний, если они шли вразрез с интересами местного населения и «не соответствовали общегосударственным интересам»2. По новому закону были созданы губернское по земским и городским делам присутствие. В него, помимо председателя — губернатора, входили губернский предводитель дворянства, вице-губернатор, управляющий казенной палатой, прокурор окружного суда, председатель губернской земской управы и один член от губернского земского собрания3. Последний избирался собранием из членов губернской управы или гласных собрания. Закон вменял в обязанность присутствию «в подлежащих случаях» обсуждать правильность и законность постановлений и распо-

1 Лаптева Л.Е. Об истории земских учреждений России // Государство и право, 1993, № 8, с. 126.

2 Положение о губернских и уездных земских учреждениях / сост. Н.Н. Арефа. — СПб., 1894, гл. II, с. 79.

3 Там же, с. 8—12.

ряжений земских управ, а также решать вопрос об ответственности земских должностных лиц и служащих. Решение присутствия выносилось большинством голосов, причем голос губернатора оставался решающим. Более того, губернатор мог приостановить исполнение принятого большинством голосов определения. В этом случае дело представлялось министру внутренних дел, который либо входил в Правительствующий сенат с предложением об отмене решения присутствия, либо предлагал исполнить его. В свою очередь, присутствие подчинялось специальному Совету министерства внутренних дел.

Симбирское по земским и городским делам присутствие рассматривало любые спорные вопросы, возникшие между различными уровнями земского самоуправления. Еще одним изменением стало то, что земская служба приобрела государственный характер4. Это повлекло за собой перемены в статусе выборных земских должностных лиц. Члены и председатели земских управ считались теперь государственными служащими, им присваивались классные чины, а должность председателя управы занимали только те лица, кто имел право на вступление в государственную должность. Члены земских управ из других лиц не производились в чины, хотя и пользовались во время пребывания в должности правами и преимуществами тех чинов, которым соответствовали классы их должностей. Прослужив в должности члена управы не менее трех трехлетий, они могли быть представлены губернатором к производству в первый классный чин5.

Признание земских должностных лиц в качестве государственных служащих имело соответствующие надзорные и политические последствия. При приеме на работу земских служащих в обязательном порядке проверялась их политическая благонадежность. Например, в 1911 г. во время проверки благонадежности В.А. Остроумова при его поступлении на службу в губернское земство, был выявлен факт его участия в студенческой сходке в Варшавском политехническом университете. И Симбирская губернская

4 Положение о губернских и уездных земских учреждениях 1890 г. // Свод законов Российской империи. — Пг., 1915, с. 34.

5 Лаптева Л.Е. Земские учреждения в России // Городское управление, 1998, № 5, с. 22.

администрация направила запрос варшавскому губернатору о подтверждении или опровержении данного обстоятельства1. Этот случай нельзя считать исключительным, подобной проверке подвергались все поступающие на службу в земские учреждения. Подобным образом губернская администрация стремилась предотвратить вхождение в земства представителей политически неблагонадежных для самодержавия групп населения.

Иным стал и характер ответственности земских служащих. Земские наемные служащие, как и прежде, подлежали уголовной ответственности наравне с лицами, состоящими на государственной службе. По Положению 1864 г. они привлекались к ответственности по постановлению земского собрания. Положение 1890 г. изменило этот порядок. Дисциплинарная власть и право возбуждения уголовного преследования было предоставлено губернскому по земским делам присутствию и министерству внутренних дел. Присутствие осуществляло предание суду членов уездной земской управы. Председатели уездной и губернской управы и члены губернской земской управы предавались суду по решению Совета министерства внутренних дел, утвержденному министром. Дело возбуждалось губернатором либо земскими собраниями и управами. Дисциплинарная ответственность председателей и членов управ была аналогична той, что была установлена для всех правительственных чиновников. Дела возбуждались постановлениями соответствующих земских собраний или по распоряжению губернатора. По получении от привлеченных к ответственности необходимых объяснений дело передавалось губернатором в присутствие2. Через деятельность присутствия государственные органы власти стремились поставить под контроль всю систему земских органов самоуправления. Контроль осуществлялся посредством проверки политической благонадежности земских служащих, привлечения их к уголовной ответственности, проверки законности земских решений.

Таким образом, после контрреформы 1890 г. существенно усилился контроль со

1 Государственный архив Ульяновской области (ГАУО), ф. 76, оп. 3, д. 145, л. 27.

2 Лаптева Л.Е. Земские учреждения в России //

Городское управление, 1998, № 5, с. 22.

стороны местной и центральной администрации. Он проник на уровень волости и крестьянской общины. Главным медиатором в отношениях земских органов и крестьянской общины стал земский участковый начальник. Он обладал рядом распорядительных действий по крестьянским делам и выполнял судебно-административные функции. По сравнению с мировыми посредниками земские начальники представляли не только сословные интересы, но и более широкий круг государственных интересов. Они пользовались более широкими правами: осуществляли надзор за состоянием мирских капиталов, за ссудо-сберегательными товариществами и кассами, за опекунствами, за «попечением о хозяйственном благоустройстве и нравственном преуспеянии крестьян участка». Последняя норма в силу неконкретности формулировки часто становилась законным основанием для безграничного произвола земских начальников. Практически бесконтрольно они пользовались предоставленным им правом наложения без формального производства административных взысканий (ареста или денежного взыскания) за неисполнение сделанных ими распоряжений и требований. По всем вопросам, относящимся к их ведению, земские начальники могли входить с представлениями к губернатору, во все губернские установления и в уездный съезд земских начальников. В своей деятельности они были обязаны руководствоваться указаниями этих учреждений3. Лица, занимавшие должность земского начальника и участвовавшие в съездах, должны были принадлежать к потомственным дворянам, иметь образование и располагать имуществом в соответствии с установленным цензом. Следует отметить, что в период революционных событий 1905—1907 гг. губернская администрация пристально следила за активностью земских деятелей. Проверялась их политическая благонадежность, и пресекались любые революционные настроения.

Несмотря на подобный жесткий контроль со стороны губернской администрации, земства Симбирской губернии успешно выполняли свои обязанности и решали вопросы местного значения. В финансовом отношении земские органы самоуправления сохраняли относитель-

3 Там же, с. 16.

ную самостоятельность; именно принцип самофинансирования лег в основу дореволюционной системы самоуправления. Да, земства России по своему социальноэкономическому потенциалу были далеко не одинаковыми, и многие, в т.ч. и симбирское земство, зависели от дотаций со стороны государства. Однако те доходы, которые они получали от налогообложения (губернские и уездные земские сборы) всецело направлялись на решение проблем образования, здравоохранения, продовольственной и аграрной проблем, кредитования населения и т.д. Также следует учитывать, что земские органы самоуправления были частью монархической системы и государство стремилось встроить их в данный уклад. Тем не менее земства в период своего расцвета (начало XX в.) стали выступать с предложениями реформирования всей системы государственной власти, т.к. понимали, что только путем демократических преобразований возможно избежать революционных потрясений в стране. Однако это призыв так и не был услышан имперской властью, которая обрекла себя на неминуемый крах в 1917 г.

Совершенно другие возможности для развития местного самоуправления открылись в 90-е гг. XX в. после падения Советского государства. Формирование демократических структур и правового государства создали условия для самоорганизации населения снизу и создания системы местного самоуправления. Однако, несмотря на принятие в 1995 г. закона о местном самоуправлении, на местах новые выборные органы муниципальной власти очень часто вступали в конфликт с государственными структурами субъектов РФ. Показательным в этом отношении является пример конфронтации городской администрации г. Ульяновска и областного правительства в 90-х гг. XX в. Противостояние губернатора Ю. Горячева и мэра Ульяновска В. Марусина началось с момента избрания последнего. Губернатор был недоволен тем, что администрацию областной столицы возглавил не его сторонник, а независимый кандидат, который к тому же стал проявлять самостоятельность. Ю. Горячев попытался оказать на нового мэра давление, в результате чего противостояние переросло в открытый конфликт, протекавший на трех уровнях: экономи-

ческом, политическом и личностном. Экономическая основа конфликта была типичной для российских регионов: при распределении бюджета губернатор создавал режим наибольшего благоприятствования тем регионам, на поддержку которых рассчитывал на ближайших выборах, оставляя Ульяновск обделенным. Суть политического конфликта заключалась в борьбе за власть. Мэр стремился к большей независимости от губернатора (имея на это юридическое право). Тот, в свою очередь, пытался уменьшить сферу влияния мэра и увеличить свою собственную. По оценке экспертов, обоим конфликтующим субъектам власть нужна была не для решения насущных проблем региона, а для удовлетворения личных амбиций, достижения собственных целей1. Камнем преткновения стало тяжелейшее положение жилищно-коммунального хозяйства г. Ульяновска, достигшее в 2000 г. критической точки. «Такого безобразия с теплоснабжением я не видел нигде», — заявил Кириенко, прибывший в область в ноябре того же года2. К этому времени город задолжал 2,5 млрд руб. за топливо, потребленное в прошлые отопительные сезоны3. И дело не только в займах и кредитах, взятых городской Думой для решения проблемы. Муниципальное предприятие жилищно-коммунального хозяйства (МПЖКХ) — крупнейший посредник в передаче тепловой энергии горожанам — не доплатило «Ульяновскэнерго» огромные суммы. Например, на сентябрь 2000 г. МПЖКХ, обеспечивающее отопление Правобережья, задолжало энергетикам 1,077 млрд руб. Таким образом, огромный долг коммунальных хозяйств сложился из-за бюджетного недофинансирования и отсутствия компенсаций разницы в тарифах на тепловую энергию.

Главной причиной дефицита бюджета города стала непродуманная система налогообложения в стране и система распределения финансовых средств. Большая часть налоговых поступлений (до 70%) в г. Ульяновске уходила в областной бюджет, тем самым город лишался возможности в пол-

1 Бородулина Н.А. Города-доноры: опора федерального центра или источник региональных конфликтов? // Полис, 2002, № 6, с. 131.

2 Выборнов А. Фактор Путина в ульяновских выборах // Вестник, 2000, 8 дек., с. 3.

3 Гогин С. Выборы губернатора и мэра в один день // Симбирский курьер, 2000, 26 авг., с. 1.

ной мере реализовывать экономические и социальные программы. Таким образом, нарушался сам принцип местного самоуправления, финансовая самостоятельность муниципалитетов. Например, за 2000 г., согласно данным Управления по налогам и сборам по Ульяновской области, от предприятий всех форм собственности, расположенных на территории областного центра, поступило в бюджеты всех уровней 3 920 620 тыс. руб. Из этой суммы в бюджете самого Ульяновска остался лишь 1 183 327 тыс. руб., т.е. 30,2%!. В итоге областной центр был наделен дотационным статусом, что предполагало выделение средств из областного бюджета муниципальным властям. Таким образом, сложилась парадоксальная ситуация, при которой Ульяновск, являющийся главным источником налоговых поступлений, сам нуждался в дополнительном финансировании.

Нехватка бюджетных средств, противостояние между органами местного самоуправления и органами государственной власти в регионе приводило к сокращению социальных программ, урезанию социальных выплат, приватизации муниципальной собственности, распродаже городских земель. Не решались важные проблемы обеспечения жизнедеятельности насе-

1 Игорь Мокевнин: «Моя позиция принципиальна и понятна всем» // Ульяновск сегодня, 2002,

4 янв., с. 3.

ления в сфере народного образования, здравоохранения, социальной защиты. В образовательной сфере нехватка средств привела к неспособности муниципальных органов управления переоснащать существующие школы современным оборудованием и учебно-методическими материалами, возникали проблемы и в процессе введения профильного образования в регионе. В сфере здравоохранения в 2002 г. остро стоял вопрос обеспечения инсулином больных сахарным диабетом.

Таким образом, если проводить условную параллель между дореволюционными органами самоуправления начала XX в. и российской муниципальной системой начала XXI в., то можно сделать вывод о том, что земская структура в условиях самодержавной системы во многом была более эффективной, нежели современные органы местного самоуправления в условиях демократического государства. Понятно, что нельзя полностью отождествлять местные структуры двух разных эпох, однако если смотреть на них с точки зрения населения, которое оценивает работу муниципалитетов по результатам решения важнейших вопросов жизнедеятельности, то земства, несомненно, лучше справлялись со своими обязанностями и заботились в первую очередь о нуждах местного населения, а не о собственном благополучии.