О некоторых проблемах и недостатках административного законодательства

Административное право

Н.Ф. Попова

О НЕКОТОРЫХ ПРОБЛЕМАХ И НЕДОСТАТКАХ АДМИНИСТРАТИВНОГО ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВА1

Статья посвящена анализу недостатков законодательства об административных правонарушениях, о государственной службе, а также проблеме выделения административно-процессуального права из административного права.

Ключевые слова: законодательство об административных правонарушениях, государственная служба, административно-процессуальное право, проблемы, недостатки.

В данной статье остановимся на некоторых недостатках законодательства об административных правонарушениях, о государственной службе, на проблеме выделения административно-процессуального права из административного права.

Предпринимаемые государством усилия по противодействию административной деликтности пока не принесли желаемых результатов. Ежегодно совершаются десятки миллионов нарушений, по оценкам отдельных авторов - около 100 млн. Деликтологиче-ская ситуация в России остается сложной - растет количество совершаемых административных правонарушений, углубляются тенденции демонстративного пренебрежения к нормам морали и права со стороны значительной части ранее законопослушного населения. Эти тенденции особенно заметны в публичной сфере, где административные правонарушения затрагивают интересы многих людей. В последние годы не произошло существенного сокращения наиболее распространенных нарушений общественного порядка (мелкое хулиганство, появление в пьяном виде в общественных местах и т. д.), административных правонарушений в области

© Попова Н.Ф., 2015

дорожного движения и др. Резко возросло количество нарушений административно-правовых установлений в сфере экономики со стороны юридических лиц.

А.Н. Дерюга правильно отмечает, что борьба с административными правонарушениями носит односторонний характер - с позиции увеличения количества и детализации общественных отношений, требующих административно-правовой защиты, ужесточения санкций существующих составов административных правонарушений, а также совершенствования административного законодательства и подзаконных правовых актов в сфере производства по делам об административных правонарушениях2.

Неоднозначно оценивается учеными тенденция расширения административно-юрисдикционной защиты правопорядка в сфере государственного управления.

За время действия КоАП РФ принято более 350 федеральных законов, которые вносили изменения в Кодекс, и в том числе установили новые административно-правовые запреты (новые составы административных правонарушений). В момент принятия КоАП РФ их было 404, а в настоящее время число составов административных правонарушений увеличилось примерно в два раза.

Например, значительно расширилась глава 15. Федеральным законом от 23 июля 2013 г. № 252-ФЗ в нее введены 16 новых статей 15.15.1-15.15.16 (неперечисление либо несвоевременное перечисление платы за пользование бюджетным кредитом; нарушение условий предоставления бюджетного кредита; предоставления межбюджетных трансфертов, бюджетных инвестиций, субсидий; нарушение порядка представления бюджетной отчетности, составления, утверждения и ведения бюджетных смет; нарушение запрета на предоставление бюджетных кредитов и (или) субсидий и др.).

Изменилась первоначальная редакция всех статей этой главы.

По мнению А.П. Шергина, законодатель «без особой нужды» значительно увеличил специальные нормы Особенной части КоАП РФ. В качестве примера он приводит ст. 19.5. Она предусматривает ответственность за невыполнение в срок законного предписания (постановления, представления, решения) органа (должностного лица), осуществляющего государственный надзор (контроль), муниципальный контроль3. В 22 частях статьи эта норма воспроизводится с указанием соответствующего контрольно-надзорного органа. Данная норма дополнялась каждый раз, как только появлялся новый орган.

Неоднозначно оценивается и ужесточение административной ответственности. Об этом говорилось в выступлениях Л.Л. Попова,

С.А. Старостина, А.П. Шергина и других участников Всероссийской научно-практической конференции, посвященной памяти доктора юридических наук, профессора, заслуженного деятеля науки Российской Федерации В.Д. Сорокина (к 90-летию со дня рождения), 21 марта 2014 г. в Санкт-Петербурге. Тема конференции - «Актуальные проблемы административного и административно-процессуального права».

Увеличение размеров административных штрафов в отношении граждан было осуществлено за совершение 37 видов правонарушений (ч. 1 ст. 3.5 КоАП РФ). Напомним, что в соответствии с ч. 1 ст. 3.5 максимальный размер штрафа в отношении граждан не должен превышать пяти тысяч рублей.

Наиболее яркий пример - увеличение штрафов за нарушение законодательства о проведении публичных мероприятий. Федеральным законом от 8 июня 2012 г. № 65-ФЗ был увеличен размер штрафа за нарушение организатором публичного мероприятия установленного порядка организации либо проведения собрания, митинга, демонстрации, шествия или пикетирования до двадцати тысяч рублей (ст. 20.2 ч. 1 КоАП РФ); за организацию либо проведение публичного мероприятия без подачи в установленном порядке уведомления о проведении публичного мероприятия - до тридцати тысяч рублей (ст. 20 ч. 2); за совершение указанных действия (бездействие), повлекших причинение вреда здоровью человека или имуществу, если эти действия (бездействие) не содержат уголовно наказуемого деяния, - до трехсот тысяч рублей. Этим же Законом ст. 20.2 дополнена частями 6, 7 и 8, также предусматривающими ответственность граждан в виде штрафа до трехсот тысяч рублей.

Таким образом, максимальный размер штрафа, установленный для граждан, в указанных случаях был превышен в 60 раз. Аналогичная ситуация наблюдается и в отношении должностных лиц и юридических лиц.

Конституционный Суд РФ в своем постановлении от 14 февраля 2013 г. № 4-П «По делу о проверке конституционности Федерального закона "О внесении изменений в Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях и Федеральный закон 'О собраниях, митингах, демонстрациях, шествиях и пикетированиях' " в связи с запросом группы депутатов Государственной Думы и жалобой гражданина Э.В. Савенко» признал соответствующим Конституции РФ установление за совершение административных правонарушений, предусмотренных ст. 5.38, 20.2, 20.2.2 и 20.18 КоАП Российской Федерации, административных штрафов

для граждан в размере до трехсот тысяч рублей и для должностных лиц - до шестисот тысяч рублей.

В то же время Конституционный Суд РФ обязал органы исполнительной власти субъекта РФ при определении специально отведенных для проведения публичных мероприятий мест исходить из необходимости наличия таких мест как минимум в каждом городском округе и муниципальном районе.

Процессуальным проблемам КоАП РФ в юридической литературе уделяется много внимания4. Назовем некоторые из них. В ст. 29.8 Кодекс обязывает лишь коллегиальные органы административной юрисдикции вести протокол рассмотрения дела об административном правонарушении. Принимая во внимание тот факт, что в ходе слушания дела (см. ст. 24.3, 24.4, 28.1, 29.4 и др.) по многим вопросам выносятся определения (например, при рассмотрении ходатайств, отводов, о возвращении протокола для устранения недостатков, о приводе свидетеля и т. д.), необходимо предусмотреть ведение протокола рассмотрения дела каждым субъектом административной юрисдикции.

Кодекс не определяет требований к составлению жалобы на постановление по делу. Необходимо дополнить главу 30 КоАП РФ отдельной статьей, устанавливающей требования к содержанию жалобы на постановление по делу об административном правонарушении.

Кодекс не определяет порядок обжалования мер обеспечения производства по делам об этих административных правонарушениях, а устанавливает только порядок обжалования постановления по делу.

В КоАП РФ закреплено неравенство в праве получения некоторых процессуальных документов между лицом, в отношении которого ведется производство, и потерпевшим. Так, например, ряд документов вручается потерпевшему не в обязательном порядке как лицу, в отношении которого ведется производство, а только по его просьбе (копия постановления по делу (ст. 29.11) и копия решения по жалобе на постановление по делу). Причем последний документ вручается ему по его просьбе только в случае подачи им жалобы (ст. 30.8).

Кодекс закрепляет только право лица, в отношении которого ведется производство, ходатайствовать о рассмотрении дела по месту его жительства, не предоставляя такое право законным представителям юридического лица, в отношении которого ведется производство, и потерпевшим, что нарушает принцип равноправия сторон при разрешении административно-правовых споров и др.

Глава 25 КоАП РФ называется «Участники производства по делам об административных правонарушениях, их права и обязанности». Однако в ней четко не определены обязанности участников производства.

На эти недостатки указывалось во многих научных работах, но никаких изменений по их устранению в КоАП внесено не было.

С.М. Зырянов отмечает, что несоблюдение административно-процессуальных норм КоАП РФ влечет отмену более 30% постановлений по делам об административных правонарушениях от числа, рассмотренных судами в вышестоящих инстанциях5.

Далее остановимся на некоторых недостатках Общей части КоАП РФ. И.П. Долгих обращает внимание на отсутствие в Кодексе понятия «неоконченное административное правонарушение». На практике «подобный пробел в законодательстве способствует тому, что лица, совершившие правонарушения, но не сумевшие довести их до конца по не зависящим от них причинам, уходят от ответственности, что в конечном итоге не способствует достижению целей административной ответственности»6.

Также он обращает внимание на то обстоятельство, что законодатель ограничил перечень административных правонарушений, при совершении которых возможно проведение административного расследования. Ученый обосновывает предложение по внесению изменений в ст. 28.7 КоАП РФ, указав в ней, что в случае проведения экспертиз или иных процессуальных действий, требующих значительных временных затрат, проводится административное расследование вне зависимости от объекта административно-правовой охраны.

Можно также поддержать суждение И.П. Долгих о том, что меры административно-правового воздействия могут послужить эффективным профилактическим средством борьбы с коррупционными преступлениями. С этой целью он считает целесообразным дополнить КоАП РФ новой главой «Коррупционные правонарушения», предусмотрев в качестве наказания за их совершение дисквалификацию государственных и муниципальных служащих. «Сроки дисквалификации как вида административного наказания должны быть существенным образом оптимизированы в сторону увеличения». Существующие в КоАП нормы, предусмотренные ст. 19.28 («Незаконное вознаграждение от имени юридического лица»), явно недостаточны для осуществления эффективной борьбы с коррупцией.

И.П. Долгих предлагает включить в новую главу такие составы, как «Получение и дача взятки», «Халатность», «Злоупотребление

должностными полномочиями», «Превышение должностных полномочий», разграничив указанные деяния как виды административного правонарушения и как виды уголовно наказуемого деяния.

О выделении из административного права административно-процессуального права в последнее время много говорится. Следует напомнить, что ст. 72 Конституции РФ относит к совместному ведению РФ и субъектов РФ административное и административно-процессуальное законодательство. В этой связи М.Я. Масленников7, С.А. Старостин8, П.П. Серков9 и другие ученые обосновывают необходимость принятия административно-процессуального кодекса, призванного регулировать процедуры правоприменения по делам об административных правонарушениях.

Но в настоящее время административно-процессуальное право - всего лишь большая группа норм, регулирующих процедуры властной деятельности органов исполнительной власти и находящихся в системе административного права. Процессуальные нормы не систематизированы в рамках административного права, но органично включены в рамки отдельных административно-правовых институтов (государственной службы, административной ответственности и др.). Чаще всего и материальные и процессуальные нормы содержатся в одних и тех же актах. Так, процессуальных норм много в КоАП, в ФЗ о государственной гражданской службе, лицензировании и др.10

Особенности административно-процессуальных норм в том, что они обслуживают материальные нормы многих отраслей права (конституционного, административного, земельного, гражданского, семейного и др.).

Создать в настоящее время многотомный административно-процессуальный кодекс сложно.

Полностью согласна с утверждением Д.Н. Бахраха о том, что говорить об административно-процессуальном праве «как об отрасли и даже подотрасли, как системе сложившихся институтов в рамках административно-правовой отрасли права преждевременно. И выделение в самостоятельную отрасль даже только административно-процессуального законодательства принесет практике больше вреда, чем пользы, так как разрушит сложившиеся целостные правовые институты обращений граждан, административной ответственности и др. на две части: материальную и процессуальную».

О проблемах реформирования государственной службы. Реформирование государственной службы было направлено на решение следующих основных задач: 1) приведение системы государственной службы и технологий профессиональной дея-

тельности государственных служащих в соответствие со сложившимися общественными отношениями и новыми экономическими условиями; 2) определение видов государственной службы и их законодательное урегулирование; 3) создание комплексной нормативной правовой основы регулирования государственной службы на базе федерального закона о системе государственной службы, федеральных законов о видах государственной службы и иных нормативных правовых актов Российской Федерации.

Однако число чиновников не уменьшилось, а значительно возросло по сравнению с советским периодом; расцвела пышным цветом коррупция среди государственных служащих; не была создана целостная система законодательства о государственной службе и т. д.

Остановимся на отдельных недостатках законодательства о государственной службе.

С 6 февраля 2014 г. Президент РФ назначает на должность и освобождает от должности прокуроров субъектов Российской Федерации, а также иных прокуроров, кроме прокуроров городов, районов и приравненных к ним прокуроров (ст. 83, Конституция РФ в ред. от 5 февраля 2014 г.).

Однако не было внесено соответствующих изменений в ст. 13 Закона РФ от 17 января 1992 г. № 2202-1 (с изм.) «О прокуратуре Российской Федерации». В ней по-прежнему определено, что прокуроры субъектов РФ назначаются на должность Генеральным прокурором РФ по согласованию с органами государственной власти субъектов РФ.

В соответствии со ст. 1 Федерального закона от 21 июля 1997 г. № 114-ФЗ (с изм.) «О службе в таможенных органах Российской Федерации» служба в таможенных органах является особым видом государственной службы граждан РФ, осуществляющих профессиональную деятельность. А ведь Федеральный закон от 27 мая 2003 г. № 58-ФЗ (с изм.) «О системе государственной службы Российской Федерации» четко называет три вида государственной службы: государственная гражданская служба; военная служба; правоохранительная служба. Никакого особого ее вида не предусмотрено.

До сих пор не приняты новые законы о правоохранительной и военной службе.

В ст. 6 Федерального закона от 27 мая 2003 г. № 58-ФЗ (с изм.) «О системе государственной службы Российской Федерации» определено, что военная служба - вид федеральной государственной службы, представляющей собой профессиональную служебную деятельность граждан на воинских должностях или не на воинских

должностях в Вооруженных Силах Российской Федерации, других войсках, воинских (специальных) формированиях и органах, осуществляющих функции по обеспечению обороны и безопасности государства. И установлено, что данное определение будет применяться со дня вступления в силу нового федерального закона о военной службе.

Таким образом, в настоящее время действует определение военной службы, предложенное в ст. 2 Федерального закона от 28 марта 1998 г. № 53-Ф3 (с изм.) «О воинской обязанности и военной службе». В соответствии с ним военная служба - особый вид федеральной государственной службы, исполняемой гражданами, не имеющими гражданства (подданства) иностранного государства, в Вооруженных Силах РФ и во внутренних войсках МВД России (далее - другие войска), в инженерно-технических, дорожно-строительных воинских формированиях при федеральных органах исполнительной власти и в спасательных воинских формированиях МЧС России (далее - воинские формирования), Службе внешней разведки РФ, органах федеральной службы безопасности, органах государственной охраны и федеральном органе обеспечения мобилизационной подготовки органов государственной власти РФ (далее - органы), воинских подразделениях федеральной противопожарной службы и создаваемых на военное время специальных формированиях, а гражданами, имеющими гражданство (подданство) иностранного государства, и иностранными гражданами - в Вооруженных Силах РФ и воинских формированиях.

В этом определении четко обозначены военные организации, в которых осуществляется военная служба, чего нельзя сказать о первой ее дефиниции.

Установлено, что определение правоохранительной службы как вида федеральной государственной службы, содержащееся в ст. 7 Федерального закона от 27 мая 2003 г. № 58-ФЗ (с изм.) «О системе государственной службы Российской Федерации», будет применяться со дня вступления в силу федерального закона о правоохранительной службе. Определено, что правоохранительная служба - вид федеральной государственной службы, представляющей собой профессиональную служебную деятельность граждан на должностях правоохранительной службы в государственных органах, службах и учреждениях, осуществляющих функции по обеспечению безопасности, законности и правопорядка, по борьбе с преступностью, по защите прав и свобод человека и гражданина.

В этом определении не указаны органы, в которых осуществляется правоохранительная служба, в отличие от дефиниции военной службы.

Ввиду отсутствия ФЗ «О правоохранительной службе» в ФЗ «О полиции» определен правовой статус сотрудника полиции как государственного служащего и как сотрудника соответствующего правоохранительного органа, принят Федеральный закон от 30 декабря 2012 г. № 283-ФЗ (с изм.) «О социальных гарантиях сотрудникам некоторых федеральных органов исполнительной власти и внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации», который регулирует отношения, связанные с денежным довольствием сотрудников, имеющих специальные звания и проходящих службу в учреждениях и органах уголовно-исполнительной системы, федеральной противопожарной службе Государственной противопожарной службы, органах по контролю за оборотом наркотических средств и психотропных веществ и таможенных органах, их обеспечением жилыми помещениями, медицинским обеспечением, а также с предоставлением им иных социальных гарантий. А ведь эти вопросы должны регулироваться ФЗ «О правоохранительной службе».

Примечания

Статья подготовлена при информационной поддержке СПС КонсультантПлюс. См.: Дерюга А.Н. Актуальные проблемы развития административной деликто-логии. М.: Изд-во СГУ, 2009. С. 6.

См.: Шергин А.П. Тенденции современной административной политики // Актуальные проблемы административного и административно-процессуального права: Мат-лы ежегод. Всерос. науч.-практ. конф., посв. памяти д-ра юрид. наук, проф., заслуженного деятеля науки Российской Федерации

B.Д. Сорокина (к 90-летию со дня рождения), 21 марта 2014 г.: В 3 ч. Ч. 2. СПб.: Изд-во Санкт-Петербург. гос. ун-та МВД России, 2014. С. 6.

См.: Салищева Н.Г. О процессуальных проблемах Кодекса РФ об административных правонарушениях // Актуальные проблемы административного и административно-процессуального права: Сб. тезисов статей. М., 2003.

C. 132-139; Степанова О.А. О некоторых проблемах применения процессуальных положений КоАП // Административное и муниципальное право. 2014. № 1. С. 30-39; Койтов А.В. Проблемы привлечения к административной ответственности должностных лиц органов публичной власти // Закон. 2013. № 7. С. 124-131; и др.

3

4

См.: Зырянов С.М. Новая кодификация административно-правовых норм становится реальной // Вестник Евразийской академии административных наук. 2009. № 1 (6). С. 13.

См.: Долгих И.П. Несовершенство законодательства об административных правонарушениях // Законность. 2014. № 7. С. 58-61.

См.: Масленников М.Я. Российский административно-процессуальный кодекс - реальный и самодостаточный // Административное право и процесс. 2012. № 2. С. 22.

См.: Старостин С.А. О необходимости и путях совершенствования законодательства об административных правонарушениях // Административное право и процесс. 2014. № 3. С. 72-75.

См.: Серков П.П. Административная ответственность в российском праве: современное осмысление и новые подходы. М.: Норма; ИНФРА-М, 2012. С. 295-351.

См.: Бахрах Д.Н. Административно-процессуальная деятельность государственной администрации // Административное право и процесс. 2009. № 3. С. 15-23.

5

6

I

8

9

10