Правовое регулирование проведения выездных и совместных парламентских слушаний палатами Федерального Собрания Российской Федерации

УДК 342.53

Л. Ю. Свистунова

Правовое регулирование проведения выездных и совместных парламентских слушаний палатами Федерального Собрания Российской Федерации

Парламентские слушания являются одной из основных организационноправовых форм деятельности законодательного (представительного) органа. Исследование практики назначения и проведения парламентских слушаний позволяет разграничить их на определенные виды. В частности, в статье рассматриваются особенности правового регулирования выездных и совместных парламентских слушаний как особых видов данной организационно-правовой формы деятельности законодательного (представительного) органа.

Parliamentary hearings are of basic organizational and legal forms of the legislative (representative) body. Researching of practice of parliamentary hearings appointment and holding allows to differentiate them on several types. In particular, the features of legal regulation of visiting parliamentary hearings and joint parliamentary hearings are discussed in this article like special types of this organizational and legal form of legislative (representative) body.

Ключевые слова: парламент, организационно-правовые формы деятельности парламента, парламентские слушания, виды слушаний.

Key words: parliament, organizational and legal forms of the parliament, parliamentary hearings, types of parliamentary hearings.

Развитие органов законодательной власти на современном этапе происходит под влиянием различных организационно-политических и социально-экономических факторов. Приоритетность направлений, в которых развивается деятельность законодательных (представительных) органов в государстве, предопределена тем, что результатом этой деятельности становятся законы - правовые акты высшей юридической силы. Следовательно, она должна быть не только четко регламентирована на всех этапах осуществления, но и эффективно организована, т. е. необходи-

© Свистунова Л.Ю., 2013

мо нормативное закрепление и реальное существование на практике системы организационно-правовых форм, позволяющих реализовывать вопросы, входящие в предметы ведения и полномочия органа.

К числу наиболее эффективных организационно-правовых форм деятельности законодательного (представительного) органа, без сомнения, относятся парламентские слушания, предусмотренные ч. 3 ст. 101 Конституции Российской Федерации1. На федеральном уровне парламентские слушания проводятся в соответствии с регламентами палат Федерального Собрания РФ. На уровне субъектов Российской Федерации слушания проводятся в соответствии с ч. 6 ст. 26 Федерального закона от 6 октября 1999 г. № 184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации»2 и региональным законодательством. Следовательно, парламентские слушания представляют собой самостоятельную, урегулированную нормами права, организационно-правовую форму деятельности законодательного (представительного) органа государственной власти и его палат.

Анализ практики назначения и проведения парламентских слушаний свидетельствует об их многообразии, а многолетний опыт их проведения федеральными и региональными законодательными (представительными) органами позволяет выделить различные виды данной организационноправовой формы деятельности законодательного (представительного) органа государственной власти Российской Федерации.

Поскольку основной целью парламентских слушаний является публичное выявление мнения участников слушаний по вопросам, имеющим общественное и государственное значение, формой их проведения является обсуждение. В соответствии со ст. 62 Регламента Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации3 на парламентских слушаниях обсуждаются вопросы, отнесенные к ведению Государственной Думы. В процессе проведения парламентских слушаний их участники высказывают собственное мнение по обсуждаемым вопросам, предлагают пу-

1 Конституция Российской Федерации от 12 дек. 1993 г., (в ред. от 30.12.2008) // Рос. газета. 2009. 21 янв.

2 Об обшдх принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации: федер. закон № 184-ФЗ от 6 окт. 1999 г. (в ред. от 02.05.2012 г.) // Рос. газета. 1999. 19 окт.; 2012. 4 мая.

3 О Регламенте Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации: постановление ГД ФС РФ от 22 янв. 1998 г., с изм. и доп. от 25 янв. 2013 г. // СЗ РФ, 2013. № 5. Ст. 331.

ти решения проблем, критикуют позиции оппонентов, используют веские аргументы для защиты собственного мнения. Этот существенный признак данной организационно-правовой формы деятельности законодательного (представительного) органа позволил нам выделить такие виды парламентских слушаний, как выездные и совместные.

Выездные парламентские слушания являются достаточно редким видом, проводятся не в залах законодательного (представительного) органа, а непосредственно на территории того объекта, проблемы деятельности которого становятся предметом обсуждения. С точки зрения эффективности выездные парламентские слушания заслуживают высокой оценки: во-первых, наглядные доказательства существующей проблемы повышают заинтересованность депутатов и приглашенных на слушания лиц; во-вторых, выездной характер позволяет участникам сконцентрироваться на определенном вопросе, что приводит к более взвешенному анализу данных и принятию эффективного решения. «Выездные парламентские слушания стали своеобразной традицией в работе Комитета. Обсуждение важнейших налоговых и бюджетных нормативов, связанных с местным самоуправлением, и межбюджетных отношений регулярно проходит в различных городах России. Делается это для того, чтобы лучше понять потребности и возможности местной специфики и протестировать, как будет работать тот или иной норматив в стране. Так, к примеру, о проблемах перехода субъектов РФ на трехлетний бюджет говорилось на семинарах в Астрахани, Нальчике, Нижнем Новгороде4».

Государственная Дума Федерального Собрания РФ достаточно активно использует возможность проведения выездных парламентских слушаний, несмотря на то, что действующей редакцией регламента данный вид прямо не предусмотрен (возможность проведения парламентских слушаний за пределами Москвы была предусмотрена в исключительных случаях до 2004 г.5).

Впервые в истории Государственной Думы6 в формате видеотрансляции в залы пленарных заседаний законодательных органов 83 субъектов

4 Васильев Ю.В. Как разбогатеть муниципалитету? // Советник Президента: инф.-аналит. изд. 2008. № 60.

5 О Регламенте Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации: постановление ГД Фс РФ от 22 янв. 1998 г., с изм. и доп. от 29.12.2003 г. // СЗ РФ. 2013. № 5. Ст. 331.

6 Проект по организации парламентских слушаний в режиме видеоконференции в 83 субъектах РФ стал лауреатом конкурса «Лучший ИТ-проект в госсекторе 2009», проведен-

205

Российской Федерации 21 мая 2009 г. проведены парламентские слушания «Законодательное обеспечение национальной образовательной стратегии -инициативы “Наша новая школа”»7. Эти парламентские слушания не являлись выездными в буквальном понимании, но режим видеотрансляции обеспечил реализацию всех преимуществ выездных слушаний.

Проведение выездных парламентских слушаний может быть организовано при содействии исполнительных органов государственной власти. Так, 29 мая 2012 г. Государственной Думой РФ на базе Российского университета Дружбы народов при содействии Федеральной службы Российской Федерации по контролю за оборотом наркотиков были организованы парламентские слушания «О совершенствовании законодательства в сфере обеспечения безопасности граждан Российской Федерации и противодействия незаконному распространению наркотических средств и психотропных веществ»; 29.05.2012 г. Государственной Думой РФ при содействии Министерства обороны РФ в Государственном музее оружия г. Тулы проведены парламентские слушания «О проекте федерального закона “О государственном оборонном заказе”»8. 26 ноября 2010 г. впервые в истории Совета Федерации РФ были организованы выездные парламентские слушания «О законодательном обеспечении реализации Стратегии развития геологической отрасли до 2030 года»9, проведенные на базе Всероссийского научно-исследовательского геологического института имени А.П. Карпинского (Санкт-Петербург). Участники слушаний отмечали, что проводимые парламентские слушания имеют статус выездных10, несмотря на то что регламентом Совета Федерации РФ с февраля 2003 г. предусматривалась возможность проведения комитетами палаты выездных парламентских слушаний в субъектах Российской Федерации РФ11.

К совместным парламентским слушаниям относятся парламентские слушания, организуемые и проводимые совместно несколькими комитетами палат Федерального Собрания РФ, а также парламентские слушания, в ходе которых реализуются межпарламентские связи.

ного агентством CNews Analytics в рамках подготовки ежегодного обзора «ИТ в органах государственной власти». URL: //http://www.dp.ru/a/2009/05/25/Teleport-Servis_obespech/.

7 URL://http://www.komitet8.km.duma.gov.ru/site.xp/053048124053049057.html

8 URL://http://federal.polit.ru/govbody/gosduma/news/131301686/

9 URL://http://www.council.gov.ru/print/inf_ps/chronicle/2010/11/item147б4.html

10 URLy/httpy/www.council.gov.ru/events/parliament/item/^/recommend.html

11 О регламенте Совета Федерации Федерального Собрания РФ: постановление СФ ФС РФ от 30.01.2002 г., в ред. от 12.02.2003 г., 24.12.2004 г. URL:// http://www.council.gov.ru

20б

Парламентские слушания, организуемые несколькими комитетами, проводятся по вопросам, относящимся к профильной направленности двух и более комитетов. Сложность подготовки и проведения подобных организационных форм заключается в согласовании организационных мероприятий представителями комитетов и выработке единого порядка проводимых слушаний. Однако результативность совместных слушаний достаточно высокая, так как вопрос, выносимый на парламентские слушания, обсуждается комплексно и с различных позиций.

Практика парламентской деятельности свидетельствует о тенденции к увеличению количества данного вида слушаний. Так, 28 ноября 2002 г. в здании нижней палаты российского парламента впервые были проведены парламентские слушания, организаторами которых выступили Комитет Государственной Думы по делам Федерации и региональной политике, Комитет Совета Федерации по Федерации и региональной политике: «Совершенствование принципов и порядка разграничения предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации: перспективы законодательного обеспечения». Внесение изменений в регламент Совета Федерации РФ в конце 2002 г. о возможности проведения парламентских слушаний Советом Федерации РФ совместно с комитетами Государственной Думы РФ, парламентами иностранных государств12 явилось правовой основой для развития этого вида организационно-правовой формы деятельности парламента. С 2004 г. члены Совета Федерации РФ участвовали уже в каждых третьих парламентских слушаниях, организованных Государственной Думой РФ. В слушаниях «О едином государственном экзамене» (29.11.2005 г.) соорганизаторами выступили и Комитет Государственной Думы по образованию и науке, и Комитет Совета Федерации по науке, культуре, образованию, здравоохранению и экологии. Приведенные примеры подтверждают возможность расширения форм совместной деятельности палат Федерального Собрания Российской Федерации в целях реализации предметов ведения и полномочий, при решении актуальных вопросов внутренней и внешней политики России в целях совершенствования законодательной базы и стабилизации

12 О регламенте Совета Федерации Федерального Собрания РФ: постановление СФ ФС РФ от 30.01.2002г., в ред. от 11.12.2002 г. ШЬ:// http://www.council.gov.ru

207

экономической, политической и социальной обстановки в Российской Федерации в целом и в субъектах РФ13.

Совместные парламентские слушания, в ходе которых реализуются межпарламентские связи, направлены на обсуждение законодательными (представительными) органами различных государств актуальных вопросов внешней политики с целью достижения двух- и многосторонних договоренностей. Так, например, парламентские слушания «Межрегиональное и приграничное сотрудничество в Евразийском экономическом сообществе: состояние и перспективы», проведенные 5 марта 2003 г., инициатором которых выступали Межпарламентская ассамблея Евразийского экономического сообщества и Комитет Совета Федерации по делам Содружества Независимых Государств, были направлены на расширение межгосударственного сотрудничества в странах Евразийского экономического сообщества. Обсуждение в ходе проведения парламентских слушаний вопросов межгосударственного сотрудничества позволило говорить «о новой форме взаимодействия парламентариев пяти стран14». Вопросы, связанные с формированием таможенного союза, унификацией внешнеторгового и таможенного законодательства, обсуждались на парламентских слушаниях «Вопросы сближения таможенных законодательств государств - членов ЕврАзЭС: опыт, проблемы, перспективы15», проведенных 16 ноября 2005 г. при участии депутатов парламентов государств - членов Евразийского экономического сообщества, представителей министерств, ведомств и таможенных служб. Вопросы унификации законодательства Евразийского экономического сообщества в различных областях обсуждались на парламентских слушаниях «О согласованной агропромышленной политике государств - членов Евразийского экономического сообщества16» (проведены 24.11.2008 г.), «О формировании общего энергетического рынка государств - членов ЕврАзЭС17» (проведены 01.12.2009 г.), организатором которых выступала Межпарламентская ассамблея ЕврАзЭС.

13 С 2007 г. два и более комитета обеих палат парламента являлись соорганизатора-ми каждых вторых проводимых Г осударственной Думой РФ парламентских слушаний.

14 Торопыгин А. В. Межпарламентские слушания «Межрегиональное и приграничное сотрудничество в Евразийском экономическом сообществе: состояние и перспективы» // Проблемы современной экономики: евразийский междунар. науч.-аналит. журн. - 2003. -№ 1 (5).

15 риановости.рф/роШ;^/20051108/42020729.Мт1

16 Международный научно-аналитический журнал Межпарламентской Ассамблеи

ЕврАзЭС «Евразийская интеграция: экономика, право, полити-

ка»/Ы1р://%'%глираешжес.о^^еП^/

17 URL://http://nw.ria.rш/society/20091130/81812160-print.htm1

ШЬ: http://hoшse.gov.by/index.php/,1003,22949,1,,0,,,0.htm1

208

Исследование выездных и совместных парламентских слушаний как особых видов данной организационно-правовой формы деятельности законодательного (представительного) органа позволило нам выявить особенности правового регулирования назначения и проведения последних палатами Федерального Собрания РФ, а также определить направления дальнейшего целенаправленного совершенствования данной организационно-правовой формы деятельности законодательного (представительного) органа в целях повышения ее эффективности.

Выездные парламентские слушания являются эффективной формой всестороннего и публичного обсуждения общественно и государственно значимых вопросов, находящихся в ведении палат Федерального Собрания РФ, и проводятся непосредственно на территории того объекта, проблемы которого являются предметом слушаний. Однако существуют значительные пробелы в правовом регулировании данного вида парламентских слушаний. В этой связи нами предлагается закрепить в нормах регламента Государственной Думы РФ право комитетов палаты инициировать и проводить выездные парламентские слушания в органах государственной власти как федерального уровня, так и в субъектах России.

Конституция Российской Федерации содержит исчерпывающий перечень вопросов, по которым могут проводиться совместные заседания палат. Возможность совместного проведения других организационноправовых форм деятельности, в том числе совместных парламентских слушаний, проводимых палатами Федерального Собрания также предусмотрена Регламентом Совета Федерации РФ. Нами предлагается также включить в число полномочий постоянных комитетов Государственной Думы Федерального Собрания РФ право инициирования и проведения совместных парламентских слушаний по вопросам их профильной направленности, в том числе реализующих межпарламентские связи.

Список литературы

1. Васильев Ю.В. Как разбогатеть муниципалитету? // Советник Президента: инф.-аналит. изд. - 2008. - № 60.

2. Конституция Российской Федерации от 12 дек. 1993 г., (в ред. от 30.12.2008) // Рос. газета. - 2009. - 21 янв.

3. Международный научно-аналитический журнал Межпарламентской ассамблеи ЕврАзЭС «Евразийская интеграция: экономика, право, политика». -URL://http://www.ipaeurasec.org/events/

4. О Регламенте Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации: постановление ГД ФС РФ от 22 янв. 1998 г., с изм. и доп. от 25 янв. 2013 г. // СЗ РФ. - 2013. - N° 5. - Ст. 331.

5. О регламенте Совета Федерации Федерального Собрания РФ: постановление СФ ФС РФ от 30.01.2002 г., в ред. от 12.02.2003 г., 24.12.2004 г. - URL:// http://www. council. gov. ru

6. Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации: федер. закон М 184-ФЗ от б окт. 1999 г. (в ред. от 02.05.2012 г.) // Рос. газета. - 1999. - 19 окт.; 2012. - 4 мая.

7. Торопыгин А. В. Межпарламентские слушания «Межрегиональное и приграничное сотрудничество в Евразийском экономическом сообществе: состояние и перспективы» // Проблемы современной экономики: евразийский междунар. науч.-аналит. журн. - 2003. - М 1 (5).