Применение категориально-системной методологии при определении современных проблем планирования развития городов в России

МЕЖДИСЦИПЛИНАРНЫЕ ИССЛЕДОВАНИЯ И ИННОВАЦИИ

Вестн. Ом. ун-та. 2010. № 4. С. 272-278.

УДК 332.145+005 И.М. Пеньевский

Общество с ограниченной ответственностью «Институт территориального планирования “Град"»

ПРИМЕНЕНИЕ КАТЕГОРИАЛЬНО-СИСТЕМНОЙ МЕТОДОЛОГИИ ПРИ ОПРЕДЕЛЕНИИ СОВРЕМЕННЫХ ПРОБЛЕМ ПЛАНИРОВАНИЯ РАЗВИТИЯ ГОРОДОВ В РОССИИ

В настоящей статье с помощью категориально-системной методологии представлены ключевые особенности и недостатки двух подсистем планирования развития российских городов: градостроительного проектирования и планирования социально-экономического развития. Предположены некоторые направления возможного регулирования систем планирования развития городов в целях своевременного устранения возникающих проблемных ситуаций.

Ключевые слова: город, планирование, система, социально-экономическое развитие, градостроительное проектирование, компенсационный гомеостат, пентаграмма, модель.

В современной теории и практике планирования развития территории города можно выделить две крупные подсистемы: планирование социально-экономического развития и планирование градостроительного развития территории (или градостроительное проектирование).

Планирование социально-экономического развития, как правило, выражается в подготовке таких документов, как концепции, стратегии и программы социально-экономического развития той или иной территории. В России решения о градостроительном развитии территории, согласно Градостроительному кодексу Российской Федерации, закрепляются в документах градостроительного проектирования: документах территориального планирования, документации по планировке территории и правилах землепользования и застройки.

Наблюдаемые сегодня результаты планирования развития территории в различных городах России свидетельствуют о том, что его компоненты далеко не совершенны и имеют ряд недостатков.

Во-первых, во многих муниципальных образованиях документы градостроительного проектирования разрабатываются без опоры на решения, принятые в документах социально-экономического планирования. Как правило, такая ситуация возникает в двух случаях: либо стратегические документы социально-экономического планирования на территории не разработаны, либо разработанные документы социально-экономического планирования и документы градостроительного проектирования вступают в противоречия друг с другом. Это означает, что стратегические приоритеты развития города, которые должны

©И.М. Пеньевский, 2010

получить свое воплощение в пространственных решениях генерального плана и других градостроительных документах, остаются не реализованными.

Во-вторых, общая, логически обоснованная последовательность этапов планирования развития территории (от изучения современной ситуации до принятия решений о будущем развитии города) во многих случаях нарушается. Органы местного самоуправления, разработчики документов планирования развития города, активные представители бизнеса и городское сообщество в целом не объединены в единую организационную схему взаимодействий, которая бы обеспечивала формирование непротиворечивой системы целей, задач и мероприятий по развитию города, основанной на максимальном учете пожеланий всех заинтересованных в развитии территории лиц при минимальных затратах времени и других ресурсов.

Совокупность существующих сегодня очевидных недостатков документов планирования развития городов в России и несовершенство административных процедур планирования свидетельствуют о необходимости тщательного изучения причин возникновения подобных ситуаций, что позволит более детально сформулировать и описать проблемы и направления дальнейших исследований в области совершенствования системы планирования развития города.

Для решения такой научно-практической задачи представляется целесообразным использовать категориально-системную методологию (далее также - КСМ), которая представляет собой одну из ветвей системного подхода в философии.

Особенностью КСМ является проработка в ее структуре различных проблем (онтологических, метафизических, мировоззренческих), а также учет психофизиологических особенностей познания, образующих подоснову всякого научного исследования. Применение КСМ к тому или иному предмету исследования предполагает построение категориальных схем, которые облегчают усвоение информации и обработку конкретного содержательного материала [1, с. 19-20].

Следует отметить, что в экономике КСМ сегодня находит применение в различных направлениях исследований. В

этом смысле внимания заслуживают работы В.Н. Крючкова и В.И. Разумова о применении символов и гомеостатических схем в управленческом консультировании [2, с. 132-145], Ю.П. Дуся, где автор применяет категориальные схемы в комплексной оценке перспектив развития страны в связи с проблемой миграции специалистов и научных кадров [3, с. 240-247], и Д.А. Артамонова об использовании схем в стратегическом планировании маркетинга [4, с. 91-98]. Рассматриваемая работа последнего из названных авторов особенно ярко иллюстрирует возможность применения категориальных схем в сфере планирования.

Из применяемых в рамках КСМ моделей одной из наиболее универсальных является модель компенсационного гомеостата. Данная модель соединяет принцип противоречия с информационно-кибернетической схемой, предложенной Ю.М. Горским [5]. Под гомеостатом понимается структурное состояние системы в условиях, при которых два отдельно взятых показателя (потока) могут быть объединены таким образом, что вместе образуется устойчивая система. При этом по отдельности блоки системы или потоки не могут обеспечить достаточной устойчивости [3, с. 240-241].

Регулирование в компенсационном гомеостате определяется входящими потоками, а также величиной и качеством (положительная или отрицательная) обратных связей. Для такой системы можно выделять и анализировать четыре режима деятельности, определяемых комбинациями двух прямых и обратных положительных и/или отрицательных связей [6, с. 23].

В виде компенсационного гомеостата может быть представлена модель, отражающая баланс взаимодействия планирования социально-экономического развития и градостроительного проектирования территории города (см. рис. 1). В данном случае под «планированием социально-экономического развития» города понимается процесс принятия решения о развитии города во всех ключевых аспектах, кроме пространственного. «Градостроительное проектирование» в данном случае подразумевает принятие решения о развитии города только в пространственном аспекте (определение площадей различных участков территории, рас-

стояний и т.д.). Входящими потоками в представленной модели являются информация о пространстве города и информа-

ция о социально-экономическои деятельности в городе.

Рис.

1. Компенсационный гомеостат, выражающий планирование развития территории города как баланс двух составляющих: планирования социально-экономического развития и градостроительного проектирования:

ИнфПрГ - информация о пространстве города, ИнфСЭДГ - информация о социально-экономической деятельности в городе, РРПГ - решения о развитии пространства города (или градостроительные решения), РСЭР - решения о социально-экономическом развитии города, А и Б - обратные связи

В таблице представлено описание каждого из возможных режимов системы планирования развития города, выра-

женнои с помощью модели компенсационного гомеостата.

Описание различных ситуаций в планировании развития города, выраженных с помощью модели компенсационного гомеостата

Л Б Характер планирования развития города

Режим 1

+ + Растут объемы принимаемых решений и в сфере планирования социально-экономического развития (далее также - СЭР), и в сфере градостроительного проектирования. Интенсивная генерация идей по развитию города. Обилие различных инициатив по планированию и последующей реализации запланированных решений.

Режим 2

+ Растут объемы принимаемых решений в сфере планирования СЭР, а в сфере градостроительного проектирования - сокращаются. Активная разработка различных документов планирования СЭР. Рост интеллектуального потенциала города в сфере социально-экономического прогнозирования и планирования. Объем принимаемых градостроительных решений не велик, процесс подготовки градостроительной документации идет медленно. Органы местного самоуправления стараются компенсировать недостаток градостроительных решений решениями о СЭР, делая попытки включить элементы градостроительного проектирования (но не в полном объеме) в документы планирования СЭР, которые всё-таки не содержат качественных картографических материалов.

Режим 3

+ Сокращаются объемы принимаемых решений в сфере планирования СЭР, а в сфере градостроительного проектирования - растут. Интенсивное градостроительное проектирование и последующая застройка города. Активное освоение новых территорий. Градостроительная документация разрабатывается в достаточном объеме, её состав соответствует требованиям законодательства. Варианты градостроительных решений многочисленны и разнообразны. Однако объем принимаемых решений о СЭР города, на которых должны основываться градостроительные решения, не велик. Одному варианту решений о СЭР соответствует множество градостроительных решений.

Режим № 4

Сокращаются объемы принимаемых решений и в сфере планирования СЭР, и в сфере градостроительного проектирования. Разработка градостроительной документации и документации планирования СЭР перестает осуществляться. Градостроительная деятельность приобретает стихийный характер. Координация действий субъектов отношений в сфере развития города не осуществляется. Решение задач гармоничного повышения качества жизни всего населения города невозможно.

Режимы 2 и 3, описанные в таблице, система планирования может довольно

являются устойчивыми. В этих режимах стабильно и эффективно функциониро-

вать, обеспечивая базу для координации деятельности различных субъектов отношений по развитию города. Режимы 1 и 4 являются не устойчивыми, что иллюстрирует представленное выше описание их характера.

В настоящее время ситуацию в различных городах России можно отнести к разным режимам описанной системы. С некоторой долей обобщения можно сказать, что в период до мирового кризиса системы планирования развития многих средних, больших и крупных городов находились в режиме 1. Наблюдался активной рост на рынке консалтинговых услуг в сфере управления развитием территории, количество участников этого рынка росло. Объемы и скорость разработки документов планирования СЭР и документов градостроительного проектирования территории городов были весьма значительны. Несмотря на очевидные преимущества такой ситуации для города, она имеет и негативные стороны. Объем разнохарактерных решений и в сфере планирования СЭР, и в сфере градостроительного проектирования становится настолько велик, что многие из них оказываются несогласованными друг с другом. С одной стороны, некоторые решения о СЭР не преобразовываются в градостроительные решения и в итоге остаются не реализованными, что приводит к неэффективному расходованию интеллектуальных ресурсов, задействованных в планировании. С другой стороны, некоторые градостроительные решения принимаются без опоры на ранее разработанные решения о СЭР, что ведет к нерациональному использованию земельных, финансовых и других ресурсов города, не обеспечивающему потенциально возможного повышения качества жизни населения. Перевод системы из режима 1 наиболее целесообразен в режим 2 или 3.

Фактически системы планирования развития некоторых городов сегодня перешли в режим 2, а некоторых - в режим 4. Это произошло во многом из-за того, что активный рост строительной отрасли остановился и, соответственно, объемы разрабатываемой градостроительной документации заметно сократились. При этом объемы подготовки документов планирования СЭР также уменьшились, но в несколько меньшей степени.

Города, системы планирования развития которых относятся к режиму 2, находятся в достаточно не плохой ситуации. Однако в данном случае повышена вероятность ошибок при планировании развития города из-за недостаточного учета пространственных характеристик территории. В случае, когда внешняя по отношению к рассматриваемой системе среда станет более благоприятной и эти города восстановят потраченные во время кризиса ресурсы, систему планирования будет целесообразно перевести в режим 3, который характеризуется более высокими

Города, системы планирования развития которых относятся к режиму 4, находятся в невыгодной ситуации. Разработка градостроительной документации и документации планирования СЭР в них практически не осуществляется. Решение задач гармоничного повышения качества жизни всего населения города невозможно. Необходимы активные действия (прежде всего со стороны органов местного самоуправления) по переводу системы в один из устойчивых режимов (2 или 3).

Таким образом, с помощью модели компенсационного гомеостата может быть достаточно наглядно представлено соотношение планирования социальноэкономического развития и градостроительного проектирования в рамках единой системы планирования развития города, а также выявлены соответствующие проблемы.

Вместе с тем вопросы, связанные с последовательностью этапов комплексного планирования развития города, не могут быть рассмотрены с применением лишь одной модели компенсационного гомеостата. Для этих целей целесообразно использовать ещё одну модель в рамках КСМ - модель пентаграммы. Пентаграмма изображает важнейшую концепцию древнекитайской философии - «у син» (пять изменений) [3, с. 245-246]. Данная концепция предполагает, что любой объект представляет собой смешение пяти первоэлементов (стихий) - воды, дерева, огня, земли, металла [1, с. 184]. Пентаграмма подсказывает идею циклической смены ролей каждым из компонентов системы. Сегодня этот символ благодаря отображаемым с помощью него закономерностям используется для интерпрета-

ции сложных систем в различных познавательных областях [3, с. 245-246], в том числе для целей управления [7, с. 69-77].

Элементы в модели пентаграммы занимают определенное положение, показывая, каким образом между ними распределен ресурс системы, в каком состоянии (активном или пассивном) находятся ее компоненты и какие функциональные связи между ними существуют. Модель указывает по внешним стрелкам

пентаграммы на отношения взаимопоро-ждения, а по стрелкам звезды - на отношения взаимоограничения и контроля [3, с. 245-246].

На рис. 2 представлена модель системы планирования развития города как последовательность взаимосвязанных этапов: сбор исходных данных о городе, комплексная оценка, разработка предложений, обсуждение предложений и принятие решений.

Рис. 2. Система планирования развития города как последовательность взаимосвязанных этапов: СИД - сбор исходных данных о городе (в частности, ИнфПрг и ИнфСЭДГ, отраженных на рис. 1), КО - комплексная оценка, РП - разработка предложений,

ОП - обсуждение предложений, ПР - принятие решений о развитии города.

С помощью полученной схемы (см. рис. 2) можно выделить ряд нормальных отношений и несколько патологических отношений между элементами, что позволяет более ясно охарактеризовать планирование развития города как предмет исследования и выделить некоторые свойственные ему проблемы.

В частности, нормальные отношения взаимного порождения последовательно прослеживаются при движении по часовой стрелке от начала процесса планирования (сбор исходных данных) до завершения процесса планировании (принятие решений). В свою очередь, принятые решения становятся частью исходной информации для последующего планирования новых решений. Кроме того, многие нормальные связи взаимоограничения (взаимного угнетения) также свойственны большей части существующих систем планирования развития городов в нашей стране.

Тем не менее в некоторых системах планирования городов вместо нормальных отношений взаимного угнетения наблюдаются патологические. В частности, обсуждение предложений может напрямую воздействовать на комплексную оценку. Это приводит к повышению риска либо не разработать какое-то решение, которое в действительности могло бы оказаться эффективным, либо заранее направить процесс планирования в сторону принятия ошибочного (неэффективного) решения из-за того, что большая часть лиц, обсуждающих предложения, не обладают достаточной квалификацией для их разработки. Лица, обсуждающие сформированные предложения, не должны замещать специалистов в сфере планирования развития города. Кроме того, возможна ситуация, когда принятие решения начинает контролировать разработку предложений. При этом разнообразие

разрабатываемых предложений сокращается до минимума, и планирование приобретает форму «подгонки решения под ответ». Наконец, возможны такие искажения в системе планирования, когда разработка предложений начинает контролировать сбор информации о городе. Это иллюстрирует ситуацию, в которой специалисты сначала разрабатывают некие предложения по развитию города, не опираясь на исходные данные, и только после этого начинают искать обоснования для подготовленных предложений в информации о городе. Следует отметить, что такая ситуация часто возникает не по вине разработчиков, а потому, что в ограниченные контрактом на разработку проекта сроки специалистам просто не удается собрать необходимую информацию о городе. В такой ситуации разработчики вынуждены восполнять отсутствие исходных данных слишком большим количеством экспертных мнений, которые сами по себе уже являются не исходной информацией о городе, а проектными предложениями.

Проблемы соотношения этапов планирования развития города, отображенные в модели пентаграммы, могут быть преодолены органами местного самоуправления. При этом действия органов местного самоуправления должны соответствовать нескольким основным направлениям:

• Процесс обсуждения предложений о развитии города должен координировать комплексную оценку, но не напрямую, а опосредовано через воздействие на подсистему «принятие решений», которая, в свою очередь, контролирует подсистему «комплексная оценка». Это означает, что органы местного самоуправления должны устанавливать требования не столько к методам исследований, которые следует применять при комплексной оценке, сколько к результатам планирования: к форме, составу и содержанию документов планирования СЭР и градостроительной документации. В свою очередь, разработчики данных документов, стремясь к тому, чтобы результаты их деятельности соответствовали предъявленным требованиям, будут сами формировать тот комплекс методов исследования, который и обеспечит нужные результаты.

• Для снижения вероятности возникновения ситуации, когда подсистема «разработка предложений» начинает контролировать подсистему «сбор исходных данных», органам местного самоуправления следует сформулировать и утвердить требования к минимальному составу исходных данных, которые должны постоянно собираться на территории и аккумулироваться в определенном подразделении местной администрации. Наличие в достаточно свободном доступе актуальной, постоянно обновляемой информации о городе увеличивает осведомленность разработчиков предложений о специфических особенностях и проблемах территории, облегчая разработку обоснованных предложений о развитии города.

В целях предотвращения возникновения и нарастания контроля подсистемы «разработка предложений» подсистемой «принятие решений» органам местного самоуправления следует активизировать развитие информационной базы данных о городе, что позволит, в конечном счете, генерировать больше предложений о развитии. Дополнительной мерой регулирования данной ситуации может являться установление более жестких требований к форме, составу и содержанию документов планирования развития территории, например, в части обязательности наличия отчетов о рассмотрении определенного количества вариантов предложений о развитии.

Таким образом, применение КСМ позволяет сформулировать базовые характеристики системы планирования развития города, выявить ключевые проблемы, связанные с функционированием этой системы, а также предположить основные направления возможного регулирования системы в целях своевременного устранения возникающих проблемных ситуаций. В дальнейшем для получения более полной картины предмета исследования представляется целесообразным использовать другие модели в рамках КСМ, в том числе полную модель гомеостата, позволяющую моделировать управление в системе [6, с. 27-29].

ЛИТЕРАТУРА

[1] Разумов В. И. Категориально-системная методология в подготовке ученых : учебное пособие. Омск : Омск. гос. ун-т, 2004. 227 с.

[2] Крючков В. Н., Разумов В. И. Применение сим- [5] волов и гомеостатических схем в управленческом консультировании // Мысли о мыслях : в

3 т. Новосибирск, 1996. Т. 2 : Рефлексия в обучении и консультировании. С. 132-145.

[3] Дусь Ю. П. Миграция специалистов и научных [6] кадров в мировом хозяйстве. Новосибирск :

Наука, 2006. 268 с.

[4] Артамонов Д. А. Использование методологических схем в стратегическом планировании [7] маркетинга // Подготовка специалистов экономического профиля в регионе : материалы I научно-методической конференции / Омский институт МГУК. Омск : Наследие; Диалог-Сибирь, 1997. С. 91-98.

Gorsky Yu. М., Razumov V. I., Teslinov A. G. Danger of development of a global catastrophe and the need for new information concepts // Ky-bernetes. The International Journal of Systems & Cybernetics. 1999. Vol. 28. № 8. P. 929-938. Разумов В. И., Рыженко Л. И. Баланс и специфика функций города и села в общественном воспроизводстве // Вестник Омского университета. 2009. № 4. С. 21-29.

Крючков В. Н., Разумов В.И. Символ «пентаграмма» в диагностике состояния фирмы и модель Мак-Кинси «7S» // Труды I научнопрактической конференции / под ред. Д. М. Радички, В. И. Разумова. Омск, 1996. Т. I. С. 69-77.