Полгода под Кремлем

На прошлой неделе завершилась первая сессия Госдумы третьего созыва. Нижняя палата оказалась даже более пропрезидентской, чем могли надеяться кремлевские политтехнологи полгода назад.

Ударное окончание весенней сессии (на дополнительном заседании 19 июля депутаты одобрили новый вариант законопроекта о формировании Совета федерации, преодолели вето верхней палаты на закон об ответственности глав регионов и приняли в целом четыре главы Налогового кодекса) стало убедительным подтверждением принципиально нового расклада сил в Госдуме. Никогда прежде за всю постсоветскую историю России исполнительная власть не имела в парламенте устойчивого большинства — ни простого (50% плюс один голос), ни тем более конституционного (две трети голосов). Теперь же у Кремля есть и то, и другое. Хотя в первые дни работы новой Думы о таком итоге шести месяцев не помышляли даже самые большие оптимисты из числа кремлевских стратегов.

Новый президент, избранный в разгар весенней сессии, оказался, на взгляд думцев, не хуже бывшего премьера

Январский сговор

Несмотря на громкий успех "медведей" на декабрьских выборах ("Единство" набрало более 23% голосов, уступив КПРФ менее одного процента), думские перспективы партии власти казались тогда не слишком радужными. Количество депутатов в прокремлевских фракциях ("Единство", "Народный депутат", СПС и ЛДПР) недотягивало до 200, а для получения реального контроля над палатой, как показывал опыт прежней Думы, требовалось не менее 210-215 твердых голосов.

Положение усугублялось еще и тем, что вербовать новых союзников кремлевцам было не из кого. Блок "Отечество — Вся Россия" после жестокой предвыборной войны с Кремлем, казалось, был обречен на альянс с левыми. "Яблоко" декларировало верность давним принципам "вечной оппозиции", подразумевающим помимо прочего неучастие в любых связанных с властью коалициях. А в "Регионах России" объединились две равно бесперспективные для партии власти группы депутатов: левопатриоты из прежней группы "Народовластие" и прогубернаторские одномандатники из того же ОВР.

Именно безнадежностью этого расклада во многом и объяснялось решение Кремля пойти на временный союз с КПРФ. Вместо того чтобы долго и без всяких гарантий торговаться с малыми фракциями, "большевики" (КПРФ, "Единство" и "Народный депутат") быстро договорились между собой и поделили ключевые думские посты на троих. По сути, от этого альянса партия власти ничего не потеряла: комитетов у нее в сумме оказалось даже больше, чем у КПРФ. А кресло спикера ей в любом случае не светило, ведь у "меньшевиков" был гораздо более реальный кандидат на этот пост в лице Евгения Примакова.

Тем не менее "январский сговор", как тут же окрестили соглашение "большевиков", привел к серьезному парламентскому кризису, который вроде бы окончательно похоронил надежды Кремля на формирование "своей" Думы. "Меньшевики" отказались посещать пленарные заседания и создали координационный совет для совместных действий. СПС перестал быть даже относительным союзником партии власти и, не стесняясь в выражениях, критиковал "покрасневшую" исполнительную власть. В то же время коммунисты явно не собирались дружить с Кремлем всерьез и надолго, обещая при первом удобном случае вернуться к защите интересов трудового народа.

Билл Клинтон чувствовал себя в российском парламенте гораздо комфортнее, чем спикер Геннадий Селезнев - рядом с классово чуждым президентом США

В тот момент самым оптимистичным для Кремля прогнозом комментаторов было предположение о том, что устойчивое большинство в Думе так и не сложится, а президент сможет рассчитывать на ее поддержку лишь эпизодически, да и то по не самым принципиальным вопросам. Но президентская команда избрала простой и в то же время эффективный путь: конфликта с "меньшевиками" Кремль старательно не замечал и потихоньку инициировал рассмотрение в Думе законопроектов, которые "новые оппозиционеры" просто не могли не поддержать — как, например, договора СНВ-2.

В результате изменение сложившегося в первые дни сессии расклада сил происходило как бы само собой: коммунисты плавно перетекали в ряды записных оппозиционеров, а малые фракции одна за другой присоединялись к пропрезидентскому большинству. Первыми вернулись правые, за ними "яблочники" и примаковцы. Чему, несомненно, способствовала и уверенная победа Владимира Путина на президентских выборах 26 марта, после которой даже безнадежно оппозиционное "Яблоко" вынуждено было признать, что нового президента, в отличие от предыдущего, поддерживает большинство населения России.

К середине апреля, когда Дума триумфально ратифицировала маявшийся в парламенте с 1993 года договор СНВ-2 (288 "за"), о недавних мрачных для президента прогнозах уже никто не вспоминал, зато все громче говорили о складывающемся в нижней палате прокремлевском большинстве. Утверждение кандидатуры Михаила Касьянова 325 голосами (абсолютный рекорд среди всех российских премьеров) ознаменовало окончательное наступление новой думской эпохи.

Депутаты и губернаторы

Но это, как оказалось, было только начало. Следующая инициатива Кремля — пакет законопроектов о реформе власти — позволила Кремлю замахнуться на доселе неслыханную высоту — формирование в Думе конституционного пропрезидентского большинства.

Конечно, решению этой задачи способствовал и правильный выбор главной цели. Госдума, традиционно недолюбливающая губернаторов, восприняла президентские инициативы по реформе власти на ура, усмотрев в них желанное ограничение прав региональных лидеров с перспективой значительного расширения полномочий нижней палаты. Но это ничуть не умаляет того факта, что депутаты не внесли в президентские законопроекты ни одной неприемлемой для Кремля поправки. А наиболее принципиальные для главы государства положения (например, о праве президента временно отстранять от должности глав регионов в случае предъявления им уголовного обвинения) остались в законопроектах, несмотря на сильнейшее давление со стороны глав субъектов федерации.

Сопротивление региональных лидеров президентской реформе власти стало для депутатов неприятным сюрпризом

Особенно примечательно в этом смысле голосование по двум президентским законам, состоявшееся в Госдуме 19 июля. Консолидированно против закона о формировании СФ выступили только коммунисты. Аграрии разделились почти поровну, в прогубернаторских "Российских регионах" против голосовало меньше четверти, а в остальных фракциях случаи "диссидентства" и вовсе были единичными.

Еще более впечатляюще проявилась пропутинская позиция палаты при голосовании за преодоление вето СФ на закон, позволяющий президенту отстранять глав субъектов федерации за нарушение федеральных законов. При обсуждении проекта против ряда его положений высказывались СПС и "Яблоко", а фракция ОВР еще за сутки до голосования настаивала на создании согласительной комиссии. Однако в конце концов "Яблоко" и ОВР поддержали закон почти единодушно, а правые отдали за него половину своих голосов. В результате законопроект, на скорейшем принятии которого не настаивал даже президент, был отправлен на подпись главе государства более чем уверенным большинством в 363 голоса.

Налоговый рай

Устойчивость сформировавшегося при рассмотрении антигубернаторских законов конституционного большинства подтвердила и история с налоговой реформой, поддержанной в итоге на последнем думском заседании 362 голосами.

Налоги в любой стране — это, в определенном смысле, суть политики. Ведь речь идет о том, кто и как делит деньги. Попытки реформирования налоговой системы России президент и правительство предпринимали много лет подряд. Однако каждый раз наталкивались на противодействие Госдумы. Например, во время премьерства Сергея Кириенко в 1998 году правительство задумало сбалансировать бюджет, введя множество новых налогов. Но депутаты отказались — Кириенко потом обвинял их в финансовом кризисе. И вот наконец при новой Думе у президента и правительства впервые получилось.

В своем подходе к налоговой реформе депутаты проявили невиданное прежде вольнодумство

Нынешняя налоговая реформа была придумана в Центре стратегических разработок Германа Грефа и стала лозунгом правительства Михаила Касьянова. В радикальности ей не откажешь. Чего стоит только замена прогрессивной шкалы подоходного налога с максимальной ставкой в 30% на единую для всех ставку в 13%. Такого либерализма нет даже в западных странах. Не будем уж говорить о том, что налоговая реформа предусматривает резкое повышение акцизов — а подорожание товаров всегда всех очень беспокоит.

И ничего. Депутаты не особенно возражали и в итоге одобрили изменения в четырех главах второй части Налогового кодекса, устанавливающие новые ставки и порядок взимания основных налогов — подоходного, НДС, акцизов и отчислений во внебюджетные фонды.

Надо заметить, что при внесении налоговых законопроектов в Думу само правительство не особенно рассчитывало на успех. И поэтому на всякий случай предпочло от них дистанцироваться, переложив все проблемы на плечи депутатов фракции "Единство" (именно от ее имени были внесены правительственные версии глав второй части Налогового кодекса).

Больше всего в Белом доме и Кремле боялись за судьбу единой 13-процентной ставки подоходного налога. Правительство даже готово было в случае необходимости уступить депутатам и предложить вместо 13% двухступенчатую шкалу подоходного налога со ставками 12% и 20%. Но это не понадобилось. Даже левые фракции, совсем недавно выступавшие за введение максимальной ставки подоходного налога в 45% (она должна была вступить в силу уже с 1 января 2000 года), на сей раз вели себя сдержанно, не допуская резкой критики в адрес правительственно-президентской инициативы.

Хотя и с некоторыми дискуссиями, но все-таки прошла в Думе даже идея консолидации всех отчислений во внебюджетные фонды в единый социальный налог. Депутаты приняли редакцию главы второй части Налогового кодекса о едином социальном налоге именно в том виде, в котором ее предлагали специалисты из центра Германа Грефа,— с регрессивной шкалой (больше направляешь в фонд зарплаты — меньше платишь налога) и включением в единый социальный налог отчислений в Пенсионный фонд. Переломить настрой Госдумы не удалось даже мощному лобби председателя Пенсионного фонда Михаила Зурабова и вице-премьера Валентины Матвиенко, которые настаивали на том, чтобы предоставить Пенсионному фонду отсрочку на два года.

После первых побед правительство настолько осмелело, что даже надеялось на безболезненное прохождение в Думе повышения акцизов. Здесь, конечно, произошла некоторая осечка. Депутаты отказались поддерживать индексацию ставок акцизов на алкоголь (на 20%) и на бензин (в 6 раз) и урезали аппетиты правительства более чем в 2 раза. С 1 января 2001 года ставки акцизов на бензин будут проиндексированы в 3 раза, на пиво — на 10%, а на водку и вино только на 5%. Но тем не менее сама идея повышения акцизов все равно прошла.

Правительство осталось недовольно только одним. Госдума выступила против одной из основных идей налоговой реформы — отмены налогов, взимаемых из выручки предприятий. Депутаты сохранили однопроцентный налог на пользователей автодорог (сейчас 2,5%), который является одним из основных источников формирования дорожных фондов. Но ведь ставку-то этого налога Дума сократить все же согласилась!

Депутат Андрей Исаев бился за введение единого социального налога до последнего

Будущая оппозиция

Таким образом, всего за полгода работы новая Дума сделала для исполнительной власти больше, чем предыдущие два состава депутатов за шесть лет. Это, впрочем, не означает, что оставшиеся три с половиной года до следующих выборов будут для Кремля и Белого дома столь же безоблачными. Наоборот, со временем Госдума неизбежно будет становиться все более оппозиционной. "Молодые" депутаты, коих в нынешней Думе две трети, будут со временем обрастать лоббистскими связями и начнут все чаще отстаивать интересы не прежних кремлевских "благодетелей", а новых "хозяев". И существующий более чем благоприятный для Кремля расклад сил обязательно будет меняться — и не в лучшую для исполнительной власти сторону.

Но все это случится позже. А пока у президента и правительства есть реальный шанс продолжить на редкость успешное сотрудничество с парламентариями и принять с их помощью еще несколько эпохальных законов — например, Земельный кодекс, который Кремль так и не рискнул вынести на рассмотрение Думы. И если исполнительная власть этим шансом не воспользуется, через пару лет о рекордной весенней сессии 2000 года уже мало кто вспомнит.

ДМИТРИЙ КАМЫШЕВ, АНДРЕЙ БАГРОВ