Правовое регулирование выдачи органами местного самоуправления разрешений на строительство

ПРАВОВОЕ РЕГУЛИРОВАНИЕ ВЫДАЧИ ОРГАНАМИ МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ РАЗРЕШЕНИЙ НА СТРОИТЕЛЬСТВО

С.А. Богатырева, преподаватель кафедры трудового права и социального

обеспечения ЮУрГУ

В соответствии со ст. 40 и 41 Земельного кодекса Российской Федерации1 собственники, землевладельцы, землепользователи и арендаторы земельных участков имеют право возводить на них объекты недвижимости, включая строительство жилых и нежилых зданий, строений, сооружений. Однако строительство объектов недвижимости может осуществляться только по специальному разрешению, порядок выдачи которого регулируется градостроительным законодательством.

Ст. 8 Градостроительного кодекса Российской Федерации2 к полномочиям органов местного самоуправления в области градостроительной деятельности относит выдачу разрешений на строительство при осуществлении строительства, реконструкции, капитального ремонта объектов капитального строительства, расположенных соответственно на территориях поселений, городских округов, межселенных территориях.

Разрешение на строительство определяется ст. 2 Федерального закона «Об архитектурной деятельности в Российской Федерации»3 как основание для реализации архитектурного проекта.

Градостроительный кодекс Российской Федерации 1998г.4 регулировал выдачу разрешений на строительство и определял разрешение на строительство как документ, удостоверяющий право собственника, владельца, арендатора или пользователя объекта недвижимости осуществить застройку земельного участка, строительство, реконструкцию здания, строения, сооружения, благоустройство территории (ст. 62).

Регламентация порядка выдачи разрешений на строительство в ГрадК РФ претерпела существенные изменения. Прежде всего, ст. 51 ГрадК РФ характеризует разрешение на строительство как документ, подтверждающий соответствие проектной документации требованиям градостроительного плана и дающий застройщику право осуществлять строительство, реконструкцию объектов капитального строительства, а также их капитальный ремонт. Так, при выдаче разрешения на строительство приоритетное значение име-

ет соответствие проектной документации градостроительному плану земельного участка.

В ч. 2 ст. 51 ГрадК РФ подчеркивается, что строительство, реконструкция объектов капитального строительства, а также их капитальный ремонт, если при его проведении застрагиваются конструктивные и другие характеристики надежности и безопасности таких объектов, осуществляется на основании разрешения на строительство, за исключением случаев, предусмотренных ст. 51 ГрадК РФ.

Признавая, что главной характеристикой разрешения на строительство, верно отраженной во всех указанных определениях, является то, что оно представляет собой итоговый, обобщающий документ, при получении которого можно начинать строительство, учеными отмечается некоторая неточность формулировок в определении сущности разрешения на строительство. Под разрешением на строительство предлагается понимать административный акт (поскольку выдается органами исполнительной власти или органами местного самоуправления), предоставляющий право осуществить застройку земельного участка, находящегося в собственности, пользовании или аренде, в строгом соответствии с утвержденной проектной документацией, соблюдением строительных, природоохранных и иных норм и правил5. Соответственно, разрешение на строительство - это не только и не столько правомочие застройщика, сколько возложение на него обязанности соблюдать все требования закона при строительстве объекта. Соблюдение указанных требований контролируется специально уполномоченными органами как на стадиях предпроекгной и проектной деятельности (при проведении инженерных изысканий, архитектурно-строительном проектировании, проведенш* государственной экспертизы проектной документации), так и при осуществлении строительства, реконструкции, капитального ремонта, а также вводе объектов в эксплуатацию.

В то же время, в отличие от ГрадК РФ 1998г., разрешение на строительство согласно ГрадК РФ также требуется и для проведения капитального ремонта объекта, но отсутствует

необходимость получать разрешение на строительство для благоустройства территории. Так, среди видов строительной деятельности, требующих получения разрешения на строительство некоторые сложности на практике вызывает разграничение реконструкции и капитального ремонта объектов капитального строительства6. При этом исследователями не усматривается существенной юридической разницы между понятиями «строительство», «реконструкция», «капитальный ремонт», поскольку любое из этих действий требует прохождения одинаковых процедур — подготовки проектной документации, получения разрешения на строительство и разрешения на ввод объекта в эксплуатацию7.

В отличие от ГрадК РФ 1998г., ГрадК РФ детально регламентирует порядок утверждения формы заявления о выдаче разрешения на строительство, порядок и сроки рассмотрения такого заявления, перечень предоставляемых к рассмотрению материалов, порядок утверждения формы разрешения на строительство, порядок введения в действие указанного разрешения и срок его действия, а также порядок обжалования отказа в выдаче разрешения на строительство. Это объясняется необходимостью установления единого порядка выдачи разрешения на строительство с целью недопущения злоупотребления властью на уровне субъектов РФ, создания единого правового пространства при осуществлении строительной деятельности8.

Вместе с тем такая позиция разработчиков ГрадК РФ и законодателя вызвала резкое неприятие со стороны ряда субъектов РФ.

Позиция противников концепции, развитой в ГрадК РФ основывается на том, что законодательство в области градостроительной деятельности не указано в перечнях ст.ст. 71 и 72 Конституции РФ, что дает основания относить регулирование градостроительной деятельности к предметам исключительного ведения субъектов РФ, в регулировании которых субъекты РФ обладают всей полнотой государственной власти. Признавая комплексный, межотраслевой характер за некоторыми институтами градостроительного законодательства (связанными с использованием природных ресурсов, охраной окружающей среды, памятников истории и культуры), противники ГрадК РФ допускают, что по этим предметам ведения нормативные правовые акты субъектов РФ не должны противоречить законодательству РФ. При этом выделяются другие, присущие только градостроительному законодательству институты, в отношении

которых отстаивается право субъектов РФ на собственное правовое регулирование и отрицается необходимость приведения нормативных правовых актов субъектов РФ в соответствие с федеральным законодательством. К числу таких институтов относят и архитектурно-строительное проектирование, строительство, реконструкцию объектов капитального строительства , в состав которого входят нормы о полномочиях органов местного самоуправления по выдаче разрешений на строительство.

Сложившаяся ситуация требует скорейшего разрешения, поскольку значительная часть нормативных правовых актов субъектов РФ в указанной сфере противоречит ГрадК РФ, не соответствуют ГрадК РФ и акты органов местного самоуправления, принятые на их основе. Примеры таких нормативных правовых актов будут приведены ниже.

В соответствии с ч.З ст.51 ГрадК РФ с 1 января 2010 г. не допускается выдача разрешений на строительство при отсутствии правил землепользования и застройки, за исключением строительства, реконструкции, капитального ремонта объектов капитального строительства на земельных участках, на которые не распространяется действие градостроительных регламентов или для которых не устанавливаются градостроительные регламенты, и в иных предусмотренных законом случаях. Введение такой нормы направлено на стимулирование исполнения органами местного самоуправления своей обязанности по принятию правил землепользования и застройки с целью недопущения злоупотреблений со стороны органов местного самоуправления при принятии индивидуальных решений по использованию земельных участков и пресечения хаотичной застройки городов и других населенных пунктов.

Это правило призвано исправить ситуацию, получившую резкую негативную оценку в юридической литературе, связанную с предоставлением органами местного самоуправления земельных участков под застройку и выдачей разрешений на строительство при условии выполнения застройщиком дополнительных финансовых обязательств, как-то: строительство объектов инженерной, социальной или транспортной инфраструктур и передача их в муниципальную собственность; передача в собственность муниципальных образований части возведенного жилья; выплата компенсаций за использование инфраструктуры муниципального образования10.

По пути признания недействительными

таких разрешений на строительство идет и судебная практика. Как следует из постановления Федерального арбитражного суда Севе-ро-Западного округа от 1 июня 2004 г.11 ОАО «Агропромтехресурс» обратилось в Арбитражный суд Калининградской области с заявлением о признании недействительным пункта 3.5 постановления мэра Калининграда от 16.12.2002 N 3291 об обязании заявителя предусмотреть при проектировании жилого комплекса встроенные помещения для размещения станции скорой помощи и стоянку машин скорой помощи. Решением суда первой инстанции, оставленным без изменения постановлением апелляционной инстанции, пункт 3.5 постановления мэра признан не соответствующим ст. 209 Гражданского кодекса Российской Федерации .

Заявитель полагал, что оспариваемым пунктом постановления мэра на него возлагаются дополнительные обязанности, не предусмотренные никакими правовыми актами, что ведет к неоправданному ограничению и нарушению его права собственности.

В обоснование правомерности включения в постановление пункта 3.5 мэрия ссылалась на п. 3 ст. 60 ГрадК РФ 1998 г., согласно которому органам местного самоуправления предоставлено право вводить дополнительные требования к проекту застройки в соответствии с местными условиями, в том числе требования к проектированию и строительству в зонах охраны памятников истории и культуры, озеленению территорий, размещению архитектурных объектов, малых форм, рекламы, вывесок и другой визуальной информации и иные требования.

Суд апелляционной инстанции справедливо указал, что мэрия не представила доказательств существования особых местных условий, которые вызвали бы необходимость в предъявлении к проекту застройки дополнительных требований, а также не доказала, что возложение на общество обязательств по выполнению проекта строительства жилого комплекса с обязательным размещением помещений скорой помощи и автостоянки для машин скорой помощи соответствует градостроительным регламентам, правилам землепользования и застройки. При таких обстоятельствах судом апелляционной инстанции решение суда первой инстанции было оставлено в силе, суд кассационной инстанции не нашел оснований для отмены решений судов первой и апелляционной инстанций.

ГрадК РФ четко разграничены полномочия различных уровней власти по выдаче раз-

решений на строительство. Согласно ч. 4 ст. 51 ГрадК РФ разрешение на строительство выдается соответственно органом местного самоуправления поселения, городского округа, муниципального района по месту нахождения земельного участка, за исключением разрешения на строительство на земельном участке, на который не распространяется действие градостроительного регламента или для которого не устанавливается градостроительный регламент (ст. 36 ГрадК РФ), а также разрешения на строительство объектов капитального строительства федерального, регионального или местного значения, при размещении которых допускается изъятие, в том числе путем выкупа, земельных участков (ст. 49 ЗК РФ).

Поскольку в ст. 51 ГрадК РФ не определено, какой именно орган местного самоуправления уполномочен на выдачу разрешений на строительство, в литературе высказываются опасения, что любой орган муниципального образования может на основании распорядительного документа органа власти осуществлять полномочия в области архитектуры и градостроительства13. По нашему мнению, опасения несколько преувеличены, поскольку ст. 34 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ»14 предусматривает обязательность наличия местной администрации как исполнительно-распорядительного органа в структуре органов местного самоуправления. Местная администрация наделяется уставом муниципального образования полномочиями по решению вопросов местного значения, структура местной администрации, в которую могут входить отраслевые (функциональные) и территориальные органы, утверждается представительным органом муниципального образования, что позволяет учитывать особенности муниципального образования. Таким образом, отсутствуют законные возможности наделения на основании распорядительного документа полномочиями на выдачу разрешений на строительство каких-либо иных органов местного самоуправления, кроме входящих в структуру местной администрации. В тех случаях, когда соответствующие разрешения выдаются не уполномоченными на то органами, разрешения признаются недействительными в судебном порядке. Так, согласно постановлению Федерального арбитражного суда Поволжского округа от 20 апреля 2000 г.15, товарищество собственников жилья обратилось в Арбитражный суд Волгоградской области с иском к

Администрации Краснооктябрьского района г. Волгограда о признании недействительными п. 7 и п. 8 решения межведомственной Комиссии при Администрации Краснооктябрьского района г. Волгограда, которыми разрешено ряду граждан строительство балконов к их квартирам в многоквартирном доме, находящемся в управлении истца. Установлено, что оспариваемое решение было принято с нарушением положений Порядка перепланировки и реконструкции жилых и нежилых помещений в жилых домах, утвержденного постановлением Главы Администрации Краснооктябрьского района и Администрации области, а также с превышением своей компетенции, поскольку межведомственная Комиссия не уполномочена выдавать разрешения на строительство балконов. Кроме того, любое решение межведомственной комиссии для возникновения правовых последствий должно быть оформлено постановлением Администрации района. Исковые требования судом первой инстанции удовлетворены, суд кассационной инстанции оставил решение без изменения.

ГрадК РФ установил исчерпывающий перечень документов, необходимых для получения разрешения на строительство (ч. 7 и 9 ст. 51). В числе документов, прилагаемых к заявлению, указан градостроительный план земельного участка, форма которого устанавливается Правительством РФ. Согласно 4.1 ст.4 Федерального закона «О введении в действие Градостроительного кодекса РФ»16 до установления Правительством РФ такой формы (но не более чем через пять лет со дня введения ГрадК РФ в действие) для получения разрешения на строительство застройщик направляет орган местного самоуправления кадастровый план земельного участка. В связи с тем, что в таком случае проектная документация разрабатывается на основе архитектурно-планировочного задания, то, соответственно, для получения разрешения на строительство необходимо представлять также и архитектурно-планировочное задание.

К заявлению на выдачу разрешения на строительство как в отношении тех объектов, проектная документация которых подлежит государственной экспертизе, так и объектов, государственная экспертиза проектной документации которых не проводится в обязательном порядке, может быть приложено положительное заключение негосударственной экспертизы проектной документации. Оно также должно быть оценено органами местного самоуправления при принятии решения о выда-

че разрешения строительство или об отказе в выдаче такого разрешения17.

ГрадК РФ установлены особенности получения разрешения на строительство объекта индивидуального жилищного строительства. Так, в отличие от ГрадК РФ 1998 г., не требуется подготовки проектной документации для объектов индивидуального жилищного строительства, при этом для строительства, реконструкции, капитального ремонта таких объектов необходимо разрешение на строительство, для получения которого к заявлению наряду с правоустанавливающими документами на земельный участок, градостроительным планом земельного участка прилагается схема планировочной организации земельного участка с обозначением места размещения объекта индивидуального жилищного строительства. Как отмечается в литературе, при подготовке схемы планировочной организации земельного участка с обозначением места размещения объекта индивидуального жилищного строительства необходимо исходить из требований градостроительного плана земельного участка, до утверждения Правительством РФ формы градостроительного плана земельного участка - руководствоваться действующими градостроительными и строительными нормами и правилами18.

Детально регламентирован порядок действий органа местного самоуправления с момента поступления заявления о выдаче разрешения на строительство: в течение десяти дней со дня получения указанного заявления орган местного самоуправления проводит проверку наличия документов, прилагаемых к заявлению; проводит проверку соответствия проектной документации требованиям градостроительного плана земельного участка, красным линиям; выдает разрешение на строительство или отказывает в выдаче такого разрешения с указанием причин отказа.

Основаниями для отказа в выдаче разрешений на строительство являются: отсутствие необходимых документов; несоответствие представленных документов требованиям градостроительного плана земельного участка, а также требованиям, установленным в разрешении на отклонение от предельных параметров разрешенного строительства, реконструкции.

В случае, если в соответствии с Федеральным законом «О введении в действие Градостроительного кодекса РФ» для получения разрешения на строительство предоставлялся не градостроительный, а кадастровый план земельного участка и архитектур-

но-планировочное задание, на основе которого разрабатывалась проектная документация, то орган местного самоуправления проверяет соответствие проектной документации архитектурно-планировочному заданию, а не требованиям градостроительного плана. Соответственно, орган местного самоуправления не может отказать в выдаче разрешения на строительство по такому основанию, как несоответствие проектной документации требованиям градостроительного плана, но может отказать при несоответствии такой документации архитектурно-

планировочному заданию.

Из анализа ч. 7, 9, 13 ст.51 ГрадК РФ следует, что при поступлении заявления о выдаче разрешения на строительство объекта индивидуального жилищного строительства орган местного самоуправления должен проверять на соответствие требованиям градостроительного плана не проектную документацию (поскольку ее подготовка не требуется), а схему планировочной организации земельного участка с обозначением места размещения объекта. Если для получения разрешения на строительство объекта индивидуального жилищного строительства представлялся не градостроительный, а кадастровый план земельного участка, в выдаче разрешения может быть отказано, если схема планировочной организации земельного участка с обозначением места размещения объекта не соответствует действующим градостроительным и строительным нормам и правилам. При этом получения архитектурно-планировочного задания и подготовки проектной документации не требуется19.

Важное значение имеет закрепление возможности выдачи разрешения на отдельные этапы строительства, реконструкции. Разрешение на строительство выдается на срок, предусмотренный проектом организации строительства объекта капитального строительства. Разрешение на индивидуальное жилищное строительство выдается на десять лет. Выдача разрешений на строительство осуществляется без взимания платы.

Форма разрешения на строительство была утверждена Постановлением Правительства РФ от 24 ноября 2005 г. «О форме разрешения на строительство и разрешения на ввод объекта в эксплуатацию»20.

ГрадК РФ значительно расширил по сравнению с ГрадК РФ 1998 г. перечень случаев, когда разрешение на строительство не требуется. В него вошли: строительство гаража на земельном участке, предоставленном

физическому лицу, или строительства на земельном участке, предоставленном для ведения садоводства, дачного хозяйства; строительство, реконструкция объектов, не являющихся объектами капитального строительства (киосков, навесов и др.); строительство на земельном участке строений и сооружений вспомогательного использования; изменение объектов капитального строительства и (или) их частей, если такие изменения не застрагивают конструктивные и другие характеристики их надежности и безопасности, не нарушают права третьих лиц и не превышают предельные параметры разрешенного строительства, реконструкции, установленные градостроительным регламентом; иные случаи, если в соответствии с ГрадК РФ, законодательством субъектов РФ о градостроительной деятельности получение разрешения на строительство не требуется. Так, перечень ГрадК РФ не является исчерпывающим, субъекты РФ могут определять и иные объекты, для строительства которых не требуется разрешение.

Анализ нормативных актов свидетельствует о том, что законодательством субъектов РФ напротив, существенно расширяется перечень объектов и видов строительной деятельности, требующих получения разрешения на строительство, что ведет к противоречию соответствующих нормативных актов указанной норме ст.51 ГрадК РФ. Так, согласно Закону г. Москвы от 9 июля 2003 г. № 50 «О порядке подготовки и получения разрешения на строительство, реконструкцию градостроительных объектов в городе Москве»; Порядку рассмотрения обращений по размещению градостроительных объектов на территории города Москвы и принятии решений о строительстве, реконструкции, утвержденному Постановлением Правительства Москвы от 25 января 2005 г. № 43-ПП разрешение на строительство в городе Москве требуется при новом строительстве объекта, реконструкции, реставрации, установке нестационарных объектов, использовании территории, ее благоустройстве, капитальном ремонте зданий и покраске фасадов, перепланировке и переоборудовании помещений.

Согласно Закону Челябинской области от 8 октября 1996 г. № 34-03 «О правилах благоустройства городов и других населенных пунктов Челябинской области и административной ответственности за их нарушение» (с изм. от 19 декабря 2002 г.)21 разрешение на строительство новых, установку и перенос существующих киосков, павильонов, летних кафе, овощных базаров и других форм ста-

ционарной уличной торговли выдаются управлениями архитектуры и градостроительства. Разрешение на строительство и установку типовых киосков, павильонов, палаток выдается местными администрациями по согласованию с управлениями архитектуры и градостроительства. Запрещается самовольное строительство разного рода хозяйственных и вспомогательных построек (дровяных сараев, будок, гаражей, голубятен, теплиц и пр.) на дворовых территориях и приусадебных участках без получения разрешения в установленном порядке.

Согласно ч.З ст.З ГрадК РФ законы и иные нормативные правовые акты субъектов РФ, содержащие нормы, регулирующие отношения в области градостроительной деятельности, не могут противоречить ГрадК РФ, следовательно, указанные положения нормативных актов субъектов РФ подлежат приведению в соответствие с ГрадК РФ. Это же требование касается и нормативных актов органов местного самоуправления (ч.4 ст.З ГрадК РФ)22.

Таким образом, при регулировании отношений по архитектурно-строительному проектированию, строительству, реконструкции, капитальному ремонту объектов капитального строительства, в том числе по выдаче разрешений на строительство первостепенную важность имеет вопрос об отнесении законодательства о градостроительной деятельности к предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации. От решения этого вопроса зависит исполнение требования ч.З и 4 ст.З ГрадК РФ о приведении нормативных актов субъектов Российской Федерации и актов органов местного самоуправления, противоречащих ГрадК РФ, в соответствие с положениями федерального законодательства.

1 Земельный кодекс Российской Федерации от 25 октября 2001 г. (далее - ЗК РФ)// Российская газета. 2001. 30 октября.

2 Градостроительный кодекс РФ от 29 декабря 2004 г. (далее - ГрадК РФ)// Российская газета. 2004.30 декабря.

3 СЗ РФ. 1995. № 47. Ст. 4473.

4 См.: Градостроительный кодекс РФ от 7 мая 1998 г. (далее - ГрадК РФ 1998г.))// СЗ РФ. 1998. № 19. Ст. 2069.

s См.: Герасимов А. Разрешение на строительство// Строительство и право. 2005. № 12. С. 67.

6 См.: Корнийчук Г.А. Документальное оформление строительных работ//Строительство и право. 2005. № 2. С. 71; Малумов А.Ю. Лицензия на строительную дея-

тельность// Строительство и право. 2005. № 3. С. 17; Маскигина Е.В. Реконструкция объектов// Строительство и право. 2005. № 3. С. 54.

7 См.: Бандорин JI. Заложен фундамент градостроительства// Строительство и право. 2005. № 11. С. 50.

8 См.: Комментарий к Градостроительному кодексу РФ (под ред. С.А. Боголюбова)// Строительство и право. 2005. № 12. С. 29.

9 См.: Москвин-Тарханов М., Живетьев Ю. О проекте Градостроительного кодекса Российской Федерации// Городское управление. 2004. № 11. С. 34; Постановление Московской городской Думы от 13 апреля 2005г. №82 «О запросе в Конституционный Суд Российской Федерации»// Строительство и право. 2005. № 7. С. 90.

10 См.: Гладких С.Р., Гредасов A.B., Щербинин С.С. Правовая природа и юридическая квалификация соглашений между органами местного самоуправления и инвесторами о строительстве объектов недвижимости// Право и экономика. 2003. № 11. С. 27; Ханатаев Г. Застройка и новый Градостроительный кодекс РФ// Хозяйство и право. 2005. № 7. С. 10.

11 СПС «Гарант» (документ официально опубликован не был).

12 Гражданский кодекс Российской Федерации (далее -ГК РФ). Часть первая от 30 ноября 1994 г. (с изм. и доп.)// СЗ РФ. 1994. № 32. Ст. 3301.

13 См.: Кровяков Ю. Парламентские слушания о проекте Градостроительного кодекса Российской Федерации// Городское управление. 2004. № 11. - С. 34.

14 Федеральный закон от 6 октября 2003г.// СЗ РФ. 2003г. № 40. Ст. 3822.

15 СПС «Гарант» (документ официально опубликован не был).

16 Федеральный закон от 29 декабря 2004 г. // Российская газета. 2004. 30 декабря.

17 См.: Ливитина В.В. Высокое качество проектных решений - залог эффективного строительства// Строительные материалы, оборудование, технологии XXI века. - 2005. - № 7. - С. 71; Леушин В.Ю., Малаханова Т.Б. О качестве проектов строительства объектов коммунального хозяйства// Строительные материалы, оборудование, технологии XXI века. 2004. № 3. С. 56; Негосударственная экспертиза проектной документации: Комментарий// Городское управление. 2005. № 9. С. 59; Проблема безопасности возводимых объектов и сооружений/ Главгосэкспертиза России// Городское управление. 2004. № 11. С. 9.

18 См.: Комментарий к Градостроительному кодексу РФ (под ред. С.А. Боголюбова)// Строительство и право. 2005. № 12. С. 31.

19 См.: Комментарий к Градостроительному кодексу РФ (под ред. С.А, Боголюбова)// Строительство и право. 2005. №12. С. 31.

20 СЗ РФ. 2005. № 48. Ст. 5047.

21 Сборник законов и нормативных правовых актов Челябинской области. 1996. № 9. С. 2349.

22 Решение Челябинской городской Думы от 28 октября 2003г. «Об утверждении правил производства земляных и иных работ, влекущих нарушение благоустройства или естественного природного ландшафта на территории города Челябинска»// Челябинск за неделю. 2003. 14 и 21 ноября.