Институционально-правовой анализ экологической безопасности

Е.И. Мусаткина

ИНСТИТУЦИОНАЛЬНО-ПРАВОВОЙ АНАЛИЗ ЭКОЛОГИЧЕСКОЙ

БЕЗОПАСНОСТИ

На современном этапе развития российского общества обеспечение экологической безопасности приобретает крайне важное значение. И это вполне понятно, ведь пренебрежение экологической безопасностью в отдельном государстве приведет к тому, что заложниками экологической катастрофы станут многие страны с проживающим в них населением.

Среди субъектов экологического права - граждан, общественных объединений, предприятий, муниципальных образований особое место отводится государству. Последнее призвано решать единые для всего общества задачи, и оно имеет, как правило, в своем распоряжении средства - правовые, экономические, организационные и другие, в том числе принудительные, обеспечивающие выполнение иными субъектами государственной воли. Общими задачами являются охрана природы и рациональное природопользование или, обобщенно: обеспечение экологической безопасности [1, с. 5].

Только государство способно институировать сложный и многогранный процесс природопользования, организовать его, учитывая общественные интересы, потребности и возможности. Уже с момента возникновения государства природопользование как самоорганизующаяся система попадает в сферу государственного регулирования. На самых ранних этапах существования государства зарождается институт экологического права или институт права природопользования, основная цель которого заключается в юридической регламентации процесса природопользования. Он представляет собой сочетание юридических норм, регулирующих использование природного комплекса как всем обществом в целом, так и отдельными его членами. На современном этапе развития российской государственности данный институт является одним из основных институтов в системе экологического права и объединяет все правовые нормы, регулирующие всю сумму общественно-экологических отношений.

Его предметом являются различные виды и формы взаимодействия с природой, связанные не только с использованием природных ресурсов, составляющих окружающую человека природную среду, или ее охраны, но и с обеспечением благоприятных для существования человека и природных экосистем условий.

Анализируя современную экологическую политику в России, необходимо иметь ясное представление о роли каждого из институтов государственной власти в обеспечении экологической безопасности.

В настоящее время отечественное природоохранительное законодательство все еще переживает стадию своего становления. Сегодня правовая основа охраны природной среды представляет собой систему федеральных законов, подзаконных актов межведомственного характера, а также нормативных актов министерств, ведомств и органов местного самоуправления. Количество законов и других нормативных актов, которые регламентируют различные вопросы, касающиеся охраны окружающей природной среды, ежегодно увеличивается.

К сожалению, в деятельности федеральной законодательной власти просматривается непоследовательность. В первые годы XXI века процесс позитивного развития федерального экологического законодательства не только приостановился, но и пошел вспять. В последнее время Государственной думой РФ были приняты федеральные законы, которые явно противоречат экологическим интересам российского общества и демонстрируют непоследовательность экологической политики России. Так появился пакет законов, разрешающих ввоз отработавшего ядерного топлива в нашу страну. Среди них, в частности, Федеральный закон «О внесении дополнений в статью 50 Закона РСФСР “Об охране окружающей природной среды”» от 10 июля 2001 года [2], согласно которому был разрешен ввоз в Российскую Федерацию из других государств облученных тепловыделяющих сборок ядерных реакторов для осуществления временного технологического хранения и (или) их переработки. А ведь первоначально в статье 50 Закона РСФСР «Об охране окружающей природной среды» имелся запрет на ввоз в Российское государство радиоактивных отходов и материалов из других стран в целях их хранения или захоронения.

Вышеуказанный пакет законов был принят несмотря на то, что, согласно мнению большинства ученых, Россия не располагает соответствующими технологиями и мощностями.

С точки зрения специалистов, Федеральный закон «Об охране окружающей среды» от 10 января 2002 года [3] также имеет целый ряд существенных недостатков. Многие из них характерны для всей системы экологического законодательства.

Совершенствование эколого-правового механизма в последнее время постоянно находится в поле зрения российских ученых. Этой проблеме большое внимание уделяется в научных разработках, проводимых в Центре эколого-правовых исследований Института государства и права РАН и других научных центрах. После всестороннего анализа была доказана необходимость надлежащего законодательного регулирования таких инструментов, как оценка воздействия на окружающую среду, экологическая сертификация, экологический аудит. При этом подчеркивалось, что каждый из этих инструментов является неотъемлемым элементом эколого-правового механизма и выполняет специальные функции. Анализируя Федеральный закон «Об охране окружающей среды» 2002 года, нельзя не отметить, что «за исключением включения в механизм оценки воздействия на окружающую среду, применительно к правовому механизму новый Закон в содержательном отношении почти ничего не добавил в сравнении с прежним. Он лишь упоминает такие важнейшие средства охраны природы, как экологическая сертификация, экологическое лицензирование, экологическое страхование. Об экологическом аудите говорится только в статье о понятиях. В итоге из-за дефектов, содержащихся в Законе, правовой механизм охраны окружающей среды остается примерно таким же пробельным, как и в Законе РСФСР «Об охране окружающей природной среды» 1991 г. [1, с. 8-9].

По оценкам специалистов, в новом Законе прослеживается нарушение многих правил юридической техники правотворчества. Положения, затрагивающие важнейшие инструменты эколого-правового механизма, представлены таким образом, что их нормативно-правовые свойства сводятся к минимуму. В Законе очень много норм, имеющих отсылочный характер. В нем по-прежнему абсолютно не регулируются процессуальные отношения применительно к центральным институтам экологического права - экологическому нормированию, экспертизе, лицензированию и другим.

Итак, несмотря на определенный прогресс в развитии современного экологического законодательства в нашей стране в сравнении с предшествующим периодом, «в значительной степени оно пробельно» [1, с. 9]. Действующее законодательство имеет также немало серьезных дефектов.

Органы исполнительной власти имеют важное значение в обеспечении охраны природы. Роль этих органов определяется их местом в механизме действия экологического права, устанавливаемым в соответствии с принципом разделения властей. Исполнительная власть, как известно, выделена Конституцией РФ в качестве самостоятельной ветви государственной власти. Роль исполнительной власти в экологическом праве «определяется ее названием и состоит в последовательном и эффективном исполнении самой и обеспечении исполнения иными субъектами (в основном юридическими лицами и гражданами) экологического законодательства» [1, с. 12]. Значение деятельности органов исполнительной власти состоит и в том, что в первую очередь деятельность по исполнению закона придает динамику правилам, предусмотренным в законе, способствует их работе в интересах общества. Процесс исполнения закона активизирует процесс формирования экологического права.

В нашем государстве проблема исполнения экологического законодательства относится к крайне актуальным. Существует вполне обоснованное мнение, что имеющиеся дефекты в исполнительной власти являются одной из главных причин острого экологического кризиса в России.

Известно, что для успешной деятельности органов исполнительной власти необходимо решить две взаимосвязанные задачи: создать систему специально уполномоченных государственных органов в области охраны окружающей среды и реализовать задачи и функции управления, возлагающиеся на них. Причем эффективность реализации управленческих функций во многом зависит от правильности, научной обоснованности созданной системы специально уполномоченных государственных органов в области охраны окружающей среды.

Как видим, сегодня становится все более очевидным, что без активизации деятельности по охране окружающей природной среды невозможно обеспечить достижения целей экологической политики. Следует улучшить организацию соответствующей деятельности, мобилизацию всех резервов для того, чтобы экологические законы успешно функционировали.

Что касается судебной власти в данной сфере, то она осуществляется с помощью реализации ряда полномочий, которыми наделяются различные суды - Конституционный суд РФ, суды общей компетенции, арбитражные и другие. Основными полномочиями являются: правосудие, то есть правосудное разрешение конкретных дел об экологических правонарушениях; конституционный контроль; контроль за законностью и обоснованностью решений и действий государственных органов и должностных лиц; обеспечение исполнения приговоров, иных судебных решений и решений некоторых других органов; разбирательства и разрешения дел об административных правонарушениях, подведомственных судам; и другие.

Заметим, что в большей или меньшей мере все суды, входящие в российскую судебную систему, реализуют вышеуказанные полномочия в сфере обеспечения экологической безопасности. Однако в адрес судебной власти высказываются претензии как со стороны специалистов, так и со стороны общественности. «Несмотря на некоторые позитивные сдвиги в деятельности российской судебной системы, под давлением общественности вынужденной рассматривать все большее число экологических дел, в целом судебная система оказывается недостаточно экологически грамотной, просвещенной и образованной» [4, с. 78-79].

Определенные перспективы активизации деятельности судов по реализации экологической функции государства четко просматриваются в совершенствовании судебной системы. Для повышения качества правосудия в разрешении такой специфической категории дел, какими являются дела по вопросам природы, весьма желательно создание специализированных судов (по аналогии с природоохранными прокуратурами и милицией). В качестве альтернативы созданию судов по вопросам, касающимся окружающей среды, могут выступать специализированные палаты в судах общей юрисдикции или арбитражных судах.

Таким образом, сегодня состояние окружающей природной среды в нашей стране оценивается как кризисное, а в отдельных регионах - близкое к катастрофическому и экологически опасное. Сложившаяся в России ситуация указывает на недостаточную эффективность государственно-правового механизма в природоохранной сфере, а также на несовершенство нормативно-правовой базы, регулирующей соответствующие общественные отношения.

Основу современной государственной экологической политики должны составлять идеи системных преобразований в сфере взаимодействия общества и природы. Это относится и к созданию современного экологического законодательства, эффективной системы правоприменительных и правозащитных институтов. Для нормального функционирования последних необходимо наличие квалифицированных юридических кадров, владеющих нормотворческими управленческими, правоохранительными и правозащитными навыками. Заметим, что Россия нуждается в осуществлении широкомасштабных преобразований как в государстве, так и в обществе, «направленных на внедрение практически с нуля правовых ценностей, новых канонов правовой культуры, принципов демократии и верховенства закона»

[1, с. 25].

Решая задачи, предписанные Конституцией для каждой ветви государственной власти в отдельности, очень важно не обойти вниманием иные нерешенные общие задачи и ресурсы, которые окажут значительную помощь в реализации потенциала государственной власти.

На изменение сложившейся ситуации существенно повлияют экологическое образование, воспитание и сумма государственных гарантий экологических прав. Эти две составляющие призваны постоянно и всесторонне дополнять и совершенствовать друг друга.

Самый главный фактор заключается в осознании важности положительных изменений в сфере взаимодействия общества и природы в самом государстве, причем, прежде всего, политическая воля к серьезному решению экологических проблем должна быть проявлена главой государства.

Литература

1. Бринчук М.М. Российское государство и охрана природы // Политика и общество. 2006. № 6.

2. Собрание законов Российской Федерации. 2001. № 29. Ст. 2948.

3. Собрание законов Российской Федерации. 2002. № 2. Ст. 133.

4. Приоритеты национальной экологической политики России. М., 1999.