Условия и направления развития государственно-частного партнёрства в социальной сфере региона

УДК 378 (075.8):338.2

условия и НАПРАВЛЕНИЯ РАЗВИТИЯ ГОСУДАРСТВЕННО-ЧАСТНОГО ПАРТНЕРСТВА в социальной сфере региона

Фильченков В.А.,

ФГОУВПО «Российский государственный университет туризма и сервиса», г. Москва

The state and business partnership projects in the social sphere are not as developed as the projects in industry and infrastructure. Locality of such projects in the fields of healthcare, housing and communal services and other businesses in the social sphere requires certain participation of the regional authorities in the development and support of the project. The paper presents an analysis of the basic conditions and trends in the development of state and business partnership in the regional social sphere.

Проекты государственно-частного партнерства в социальной сфере, как показывает практика, не характеризуются таким масштабом, как проекты в промышленности и инфраструктуре. Локальность таких проектов в области здравоохранения, ЖКХ и прочих отраслей и направлений деятельности социальной сферы обусловливает определенное участие региональных органов управления в разработке и поддержке проекта. В статье представлен анализ основных условий и направлений развития практики государственно-частного партнерства в социальной сфере региона.

В настоящее время основная масса проектов государственно-частного партнерства (ГЧП) реализуется в форме контрактов на обслуживание. Вклад властей выражается преимущественно в отведении земельных участков и предоставлении объектов государственной или муниципальной собственности, а предпринимательские структуры финансируют текущие и/или капитальные расходы, строительные риски, а также риски, связанные с эксплуатацией и техобслуживанием [4, 5]. Полностью отсутствует постпроектная работа, планирование деятельности объекта после окончания проекта ГЧП, не учитывается развитие потребностей населения в услугах социальной сферы.

Учитывая опыт зарубежных стран и российских проектов ГЧП, необходимо учредить особый уполномоченный орган по управлению и надзору за данными проектами. Статус уполномоченного органа позволяет осуществлять текущую оперативную координацию действий органов государственной власти региона и предпринимательских структур, связанных с реализацией различ-

ных форм ГЧП; мероприятий федеральных целевых программ, ведомственных программ федеральных органов исполнительной власти и государственных программ региона. При этом потребуется возложение дополнительных полномочий на уже существующие органы исполнительной власти, либо создание отдельных структур, в ведении которых будут находиться вопросы ГЧП, в первую очередь мониторинга и контроля за исполнением участниками ГЧП своих обязанностей; финансово-экономических институтов, обеспечивающих инвестирование и гарантирование частных инвестиций; независимых организаций, осуществляющих экспертизу проектов и консалтинг; управляющих компаний, ассоциаций, объединений, фондов [7].

Одна из отмечаемых проблем развития ГЧП — административные барьеры, главным образом, бюрократические проволочки. Одной из целей должно стать сокращение дублирования процедур в различных органах исполнительной власти региона. Поскольку проекты ГЧП в социальной сфере, как правило, являются проектами местного уровня, то основны-

ми инициаторами проектов должны выступать органы местного самоуправления муниципальных образований [2]. Поэтому необходимо всяческое содействие участникам ГЧП. В первую очередь, это касается вопросов транспарентности процедур ГЧП и доступа к информационному обеспечению как компоненту их стратегии содействия устойчивому развитию, включая борьбу с коррупцией. Открытая политика в области социального развития, инвестиционной деятельности, земельно-имущественных отношений, проектного управления будет способствовать стратегическому управлению комплексными инвестиционными ресурсами области, их эффективному использованию. Благодаря транспарентности отношений в ГЧП будет создаваться институциональная среда партнерских отношений [1, 6].

Тесно связана с данным условием необходимость разработки законодательной базы, поддерживающей и регламентирующей развитие государственно-частного партнерства [2, 4]. С нашей точки зрения, правовыми актами должны нормироваться все этапы развития проекта ГЧП. Соответственно, необходимо нормативное и методическое регулирование следующих аспектов:

• процедур отбора участников и объектов для проектов ГЧП, отвечающих требованиям транспарентности, социальной справедливости, перспективным потребностям населения в услугах социальной сферы;

• планирования проекта, учитывающего все возможности финансирования, в т.ч. с привлечением средств банковской системы, иных финансовых институтов, средств программ федерального бюджета, иных целевых программ ведомств и т.д.;

• реализации проекта, предусматривающей различные сценарные условия проведения работ, изменения потребностей, корректировки финансирования и пр.;

• окончания проекта, для этого необходима транспарентность отношений в сфере земельно-имущественного комплекса, осуществления управленческой деятельности, финансирования работы объекта.

Целью данных мероприятий является сведение всей подготовительной и практической работы по проектам ГЧП в компетенцию специально уполномоченного органа. В круг его обязанностей должны входить подготовка документов по реализации определенных ме-

ханизмов государственно-частного партнерства, согласование с соответствующими министерствами и ведомствами отдельных положений договоров, соглашений, оперативная координация. В таком варианте построения полномочий этого органа формируется правило «одного окна».

Задачами данного органа должны являться:

• отбор наиболее эффективных объектов для развития их в рамках системы государственно-частного партнерства;

• подготовка и представление документов по инвестиционным проектам на рассмотрение Правительства региона;

• организация разъяснительной работы среди населения и потенциальных инвесторов;

• привлечение субъектов финансового рынка, выявление среди них наиболее надежных и мобильных, а также структур, способных к работе в условиях применения механизмов государственно-частного партнерства;

• разработка и согласование с другими органами условий инвестиционных соглашений, концессионных договоров и других договоров по механизмам ГЧП;

• контроль деятельности участников инвестиционных процессов в рамках ГЧП. Уполномоченный орган должен быть достаточно самостоятельной и наделенной соответствующими правами структурой, иметь целью изучение всего спектра проблем государственно-частного партнерства: юридических, организационных, финансовых, экономических и подготовку методической, нормативной, правовой, инструментальной базы для развертывания и развития ГЧП в регионе. Подобная система управления будет являться автономной, что позволяет с административной и финансовой (в случае самофинансирования) точки зрения, в определенной степени отделить деятельность по управлению инвестиционными проектами от других видов государственной деятельности, сделать ее более прозрачной и оперативной.

Безусловно необходимым элементом является наличие специалистов в сфере государственного управления и предпринимательства, способных к отношениям в рамках ГЧП. Отметим, что практики подготовки таких специалистов в России не существует. Подготовка специалистов в области инвестиционных проектов в рамках ГЧП, создание благоприятного

общественного мнения для передачи частному сектору функций владения и пользования объектами государственной и муниципальной собственности становятся неотъемлемыми маркетинговыми аспектами проекта.

В связи с этим органы государственной власти и органы местного самоуправления муниципальных образований должны поддерживать усилия участников ГЧП, направленные на развитие навыков, необходимые для обеспечения эффективной работы социально-экономических институтов, стремясь оказывать участникам-партнерам помощь в создании надлежащей правовой, нормативной, институциональной и технической основы.

Важность регулирования финансовых потоков вызывает необходимость пересмотра процедур принятия решений органами государственной власти и органами местного самоуправления муниципальных образований в целях сокращения сроков и повышения обоснованности. Например, в соответствии с Федеральным законом от 25 февраля 1999 г. № 39-ФЭ «Об инвестиционной деятельности в Российской Федерации, осуществляемой в форме капитальных вложений» и постановлением Правительства Московской области от 14 апреля 2004 г. № 211/11 «О порядке рассмотрения инвестиционных проектов, реализуемых или предлагаемых к реализации на территории Московской области», а также учитывая различные законные и рациональные требования участников партнерства, органы исполнительной власти и местного самоуправления должны:

• при расчете привлекаемых средств на проекты в рамках реализации ГЧП отдавать предпочтение крупным проектам в различных отраслях хозяйства согласно планам комплексных программ социально-экономического развития муниципальных образований или целевым программам Правительства Московской области. Это может стать катализатором процесса мобилизации других финансовых потоков;

• содействовать мобилизации ресурсов частных инвесторов для финансирования социально-экономических процессов, посредством развития и укрепления местных рынков капитала и финансовых институтов, в частности, путем создания, где это целесообразно, на муниципальном уровне оборотных фондов, предоставляющих

средства от оборота местного хозяйства; созданию соответствующих механизмов по снижению рисков; предоставлению технического содействия развитию эффективных местных финансовых рынков и в создании у муниципальных органов управления возможностей для разработки и осуществления жизнеспособных, с финансовой точки зрения, проектов; поощрению гармонизации оперативных процедур;

• поощрять крупные финансовые институты, уделять приоритетное внимание проблеме развития инвестиционных ресурсов;

• содействовать международному коммерческому инвестированию и кредитованию через использование систем гарантирования от рисков, решению вопроса о проведении национальных и международных тендеров. Создание муниципальной инфраструктуры развития ГЧП требует разработки методологической, методической, консультационной и организационно-технической помощи в разработке и реализации муниципальных программ комплексного социально-экономического развития территорий, решении задач кадрового укрепления, повышения профессионализма и эффективности органов местного самоуправления.

Для разработки и реализации механизмов ГЧП в социальной сфере необходима ясно выраженная политическая воля и эффективная координация действий со стороны государства. В социальной сфере данное условие актуализируется необходимостью выполнения ряда обязательных социальных нормативов.

Организация и проведение мероприятий по развитию практики ГЧП в Московской области, в соответствии с классическими организационными структурами, может быть организована с помощью централизованного или децентрализованного подхода.

В рамках централизованного подхода реализация работ по ГЧП осуществляется единым органом (агентством), в котором сосредоточиваются проекты ГЧП в различных сферах деятельности, в т.ч. социальной сфере. Основные функции уполномоченного органа — выполнение следующих видов работы по подготовке договоров ГЧП:

• подготовка документов, необходимых для изучения предмета проекта (анализ, исследования, отчеты);

• подготовка рекомендаций по постановле-

нию Правительства региона о реализации инвестиционного проекта;

• проведение анализа о предполагаемых поступлениях в бюджет;

• хранение отчетов заключенных инвестиционных соглашений (регистр проектов);

• контроль за соблюдением участниками инвестиционных проектов прав и обязанностей и при необходимости предоставление им технической и иной помощи;

• проведение маркетинга;

• отслеживание и обеспечение интересов региона в инвестиционных проектах государственно-частного партнерства;

• другие действия в связи с инвестиционными проектами, предоставляемыми юридическими и физическими лицами. Преимущество данного подхода заключается в концентрации работ в едином органе, подразумевающем полный контроль, ответственность и т.д. С другой стороны, такой подход будет способствовать излишней бюрократизации, закрытости и возможным злоупотреблениям.

Альтернативой выступает децентрализованный подход, в котором возможны две организационные структуры. В первую очередь, отраслевая структура, в которой отдельные структуры (комитеты, агентства) создаются для каждой отрасли хозяйства: для социальной сферы, автомобильных, железнодорожных дорог, электроэнергетики, лесного хозяйства и т.д. Примером может служить реализация программы платных автодорог. Для социальной сферы должно быть создано специальное агентство, в задачи которого будут входить:

• выполнение исследовательских работ в области экономики социальной сферы, включая оценки потребностей, социально-экономического эффекта;

• кооперация и сотрудничество в вопросах, относящихся к его компетенции, с соответствующими властными структурами, регистрация и ведение учета зданий и сооружений, техники, технологий;

• закупка земельных участков, полос отчуждения для последующей передачи их инвесторам;

• разработка схем тендеров, оценка критериев конкурсных процедур, организация и проведение тендеров;

• разработка пакета документации для инвестиционных договоров, ведение перегово-

ров, заключение инвестиционных соглашений;

• утверждение окончательных характеристик проектов в соответствии с действующими техническими и строительными нормами;

• надзор за строительством и эксплуатацией автомагистралей в соответствии с положениями инвестиционного договора и соблюдением участниками партнерства всех условий договора.

Другой структурой может быть смешанная, воплощаемая в рамках межотраслевых комплексов. В указанном случае агентство будет создано для социальной сферы. При данном подходе не создаются специальные учреждения по регулированию деятельности инвесторов, а общие функции надзора за выполнением инвестиционных соглашений возлагаются на органы, которые разрабатывают концепцию осуществления договора. Специфические функции регулирования, связанные с контролем цен на продукцию и услуги и др., осуществляются в рамках полномочий соответствующими министерствами, ведомствами или создаваемыми ими структурами.

Преимуществом данной структуры является компетентность в определенном виде деятельности, учет возможных сценариев и последствий проекта. Проблемным аспектом выступает отсутствие единого подхода к организации работ в ГЧП.

На основе обобщения различных аспектов регулирования можно выделить следующие функции регулирующего органа (подразделения) присущие централизованному и децентрализованному подходам:

• организация и осуществления мониторинга, контроля и надзора за надлежащим исполнением всеми участниками условий соглашений различных форм ГЧП;

• контроль устранения допущенных нарушений;

• координация деятельности органов государственной власти, органов местного самоуправления муниципального образования, к компетенции которых относится решение вопросов по надлежащему исполнению договорных обязательств, а также других участников — финансовых институтов, федеральных программ, грантов различного уровня и пр.;

• информирование Правительства региона, общественности, предпринимательского

сообщества о запланированных и исполненных проектах ГЧП;

• подготовка предложений по корректировке объемов и структуры запланированных услуг, тарифов и цен;

• прием и рассмотрение жалоб и предложений от населения, частных инвесторов, финансовых институтов на действия участников соглашений и третьих лиц, препятствующих или тормозящих исполнение условий договоров и соглашений;

• принятие мер по восстановлению нарушенных прав сторон;

• подготовка рекомендаций правительству области о прекращении, приостановлении или расторжении договоров в случае истечении срока их действия или по согласованию сторон, а также при нарушении инвестором положений договора, соглашения.

Таким образом, в условиях ограниченной

практики развития ГЧП на территории реЛитература

1. Вакуленко В. Альтернативные схемы инвестирования // Топ-менеджер, 22 марта 2006 г.

2. Государство и бизнес: институциональные аспекты. — М.: ИМЭМО РАН. — 2006.

3. Конищева Т., Тихонов Е. Власть и бизнес в одном проекте // Российская Бизнес-газета, 15 февраля 2005 г.

4. Материалы конференции «Финансовые и правовые механизмы государственно-частного партнерства в России» 20 июня 2007 г. — М., 2007.

5. Материалы семинара «Частно-государственное партнерство: перспективы для России» 26 октября 2004 г. — М., 2004.

6. Частно-государственное партнерство при реализации стратегических планов: практика и рекомендации. — СПб.: Международный центр социально-экономических исследований «Леонтьевский центр», 2005.

7. ШарингерЛ. Новая модель инвестиционного партнерства государства и частного сектора // Мир перемен, — 2004. — № 2.

гиона при практическом отсутствии проектов в социальной сфере следует опираться на централизованный подход. В дальнейшем, с наработкой определенного опыта проектов, отработкой процедур организации и реализации, контроля и постпроектной работы, возможен переход на иные организационные структуры в рамках децентрализованного управления.

Регулирующая функция уполномоченного органа состоит в контроле социальной составляющей проекта, стимулировании нововведений, повышении производительности. При этом уполномоченный орган не должен создавать препятствий росту доходности бизнеса. В данных целях необходима разработка набора индикаторов для контроля выполнения социального аспекта, а также увеличения прозрачности самого процесса контроля и, следовательно, ответственности регулирующих органов.