Решение органа государственной власти или органа местного самоуправления о выкупе (изъятии) земельного участка для государственных или муниципальных нужд

А. Н. Тихонов

Уральский государственный юридический университет

РЕШЕНИЕ ОРГАНА ГОСУДАРСТВЕННОЙ ВЛАСТИ ИЛИ ОРГАНА МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ О ВЫКУПЕ (ИЗЪЯТИИ) ЗЕМЕЛЬНОГО УЧАСТКА ДЛЯ ГОСУДАРСТВЕННЫХ ИЛИ МУНИЦИПАЛЬНЫХ НУЖД

Решение органа государственной власти или органа местного самоуправления о выкупе земельного участка рассматривается в данной статье как юридический факт, являющийся элементом юридического состава, который обусловливает динамику правоотношений, связанных с выкупом земельного участка для государственных и муниципальных нужд. Цель работы - выявление особенностей данного юридического факта.

Предлагается классификация решений о выкупе по различным основаниям с опорой на научные разработки О. А. Красавчикова. Это позволяет определить решение органа государственной власти или органа местного самоуправления о выкупе земельного участка для государственных или муниципальных нужд как административный акт оперативного управления, оказывающий прямое воздействие на возникновение рассматриваемых правоотношений.

Исследуется воздействие решения о выкупе (административного акта) на динамику правоотношений, связанных с выкупом земельного участка для государственных и муниципальных нужд. Автор выделяет условия действительности рассматриваемого решения: оно должно быть принято надлежащим органом, подобающим образом оформлено, должно содержать сведения, с помощью которых можно точно установить подлежащий выкупу земельный участок, данные о его собственнике и информацию, позволяющую определить конкретную нужду РФ, ее субъекта или муниципального образования в принудительном выкупе указанного земельного участка, а также срок выкупа.

Ключевые слова: решение о выкупе земельного участка для государственных или муниципальных нужд, юридический факт, юридический состав, земельный участок, выкуп земельного участка, административный акт, действительность административного акта

Юридическим фактом, входящим в юридический состав, который обусловливает динамику правоотношений, связанных с выкупом земельных участков для государственных или муниципальных нужд, является действие (решение) органа государственной власти или органа местного самоуправления. Как отмечается в науке гражданского права, акты органов государственной власти и органов местного самоуправления, адресованные конкретным лицам и направленные на установление, изменение или прекращение определенных гражданских правоотношений, имеют силу юридических фактов [Рожкова 2009: 112]. В связи со спецификой участия в гражданском обороте публично-правового образования волеизъявление государственных органов или органов местного самоуправления реализуется путем принятия со-

ответствующего решения. Возможность принятия решения о выкупе земельных участков в целях удовлетворения публичных интересов органом государственной власти или органом местного самоуправления закреплена в ст. 279 ГК РФ. В данном решении конкретизируется земельный участок, в дальнейшем подлежащий выкупу, а значит конкретизируется и лицо - собственник земельного участка, в отношении которого принимается решение о выкупе.

Возможность осуществления органами государственной власти и органами местного самоуправления правомерного действия (принятия административного акта), направленного на выкуп земельного участка в публичных интересах, обусловлено наличием у них определенной компетенции. О. А. Красавчиков выделял среди предписаний, изда-

ваемых государственными органами, конкретные предписания компетенции. «Конкретные предписания компетенции не являются нормами права, поскольку они обращены только к конкретным лицам, т. е. либо наделяют определенными правами конкретных лиц, либо возлагают на них правовые обязанности. Конкретные предписания компетенции не создают общей меры определенного поведения (правила). Однако не будучи нормами права, конкретные предписания компетенции не являются и юридическими фактами. Дело в том, что юридическим фактом является лишь тот факт, с которым нормы права связывают юридические последствия. Названные же предписания, хотя и выступают в качестве юридических явлений, в то же время не могут рассматриваться как юридические факты, поскольку не существует нормы права, которая связывает с ними юридические последствия. Норма о компетенции, составляя нормативную основу конкретного предписания компетенции, указывает лишь на юридическую возможность совершения соответствующих актов данным госорганом, но не указывает на те правовые последствия, которые наступают в связи с этим актом» [Красавчиков 2005: 72-73].

Б. В. Ерофеев в соответствии с классификацией юридических фактов по виду порождаемых последствий решение о выкупе земельного участка для государственных или муниципальных нужд относит к правопрекращающим юридическим фактам [Ерофеев 2008: 162]. Вместе с тем, по его логике, с момента принятия такого решения право собственности на выкупаемый земельный участок прекращается. Это противоречит нормам ГК РФ о выкупе земельных участков. Относить данный юридический факт к правообразующим или правопре-кращающим явно неверно, так как решение о выкупе земельного участка для государственных или муниципальных нужд входит в сложный юридический состав, который является одновременно и правообразую-щим, и правопрекращающим. В частности, для публично-правовых образований (Российской Федерации, субъектов РФ, муниципальных образований) это решение право-образующее, так как у соответствующего публично-правового образования после его реализации возникает право собственности

на земельный участок, а для собственника земельного участка оно выступает право-прекращающим, потому что обусловливает прекращение у него права собственности на этот земельный участок.

Решение органа исполнительной власти РФ, органа исполнительной власти субъекта РФ и органа местного самоуправления является административным актом. Под административными актами принято понимать «особый вид подзаконных официальных юридических актов, принимаемых субъектами государственной власти в процессе исполнительно-распорядительной деятельности, содержащих односторонние властные волеизъявления и влекущих юридические последствия» [Бахрах 2001: 275]. Кроме того, административно-правовой акт рассматривают как исполнительное решение, т. е. юридический акт, который издается администрацией в одностороннем порядке в целях изменения юридического предписания посредством наложения обязанностей или предоставления прав [Ведель 1973: 138]. С. Г. Дырда предлагает актом органов местного самоуправления считать документально оформленное решение, устанавливающее или изменяющее общеобязательные правила (нормативный правовой акт), либо имеющее индивидуальный характер (правоприменительный акт), либо регулирующее внутриорганизационные вопросы (акт локального значения) [Дырда 2013: 22].

Ю. М. Козлов под актом органа исполнительной власти понимает «основанное на законе одностороннее юридически-властное волеизъявление (предписание) полномочного органа исполнительной власти (должностного лица), направленное на установление административно-правовых норм или возникновение, изменение, прекращение административно-правовых отношений в целях реализации задач и функций государственно-управленческой деятельности (исполнительной власти)» [Козлов 2007: 388].

Решение о выкупе земельного участка в соответствии с п. 3 ст. 279 и ст. 125 ГК РФ принимает орган исполнительной власти Российской Федерации, орган исполнительной власти субъекта Российской Федерации или орган местного самоуправления. В п. 5 ст. 279 ГК РФ закреплена обязанность органа исполнительной власти уведомить

собственника земельного участка о предстоящем выкупе. Решение о выкупе в совокупности с уведомлением собственника земельного участка о предстоящем выкупе влечет для собственника риск того, что при определении выкупной цены земельного участка он понесет затраты и убытки, связанные с новым строительством, расширением и реконструкцией зданий и сооружений на земельном участке (ст. 280 ГК РФ).

Результатом принятия решения выступает возникновение между принявшим его органом и собственником земельного участка правовой связи - правоотношения выкупа. Решение о выкупе принимается в общеполезных целях. При отсутствии этих целей юридического значения оно иметь не будет.

Административно-правовые акты могут оказывать воздействие на динамику гражданских правоотношений в различных формах. О. А. Красавчиков справедливо выделял две основные формы такого воздействия: прямое и косвенное. Он писал: «Административный акт является самостоятельным юридическим фактом для указанных правоотношений; административный акт входит в юридический состав фактов, во взаимодействии с которыми приводит к наступлению определенных юридических последствий» [Красавчиков 2005: 182]. В данном случае можно говорить о прямом воздействии административного акта на динамику гражданских правоотношений. «Когда названные акты выступают в качестве предпосылки формирования определенного юридического состава, не входя в этот последний» [Там же], речь идет о косвенном воздействии.

Решение компетентного органа власти о выкупе земельного участка для государственных или муниципальных нужд (административный акт) - неотъемлемая часть юридического состава, обусловливающего дальнейшую динамику данных правоотношений, что позволяет отнести этот административно-правовой акт к актам, оказывающим прямое воздействие на возникновение гражданских правоотношений.

С точки зрения воздействия административных актов на динамику гражданско-правовых отношений в науке гражданского права их подразделяют на акты оперативного управления и акты государственного контроля. По мнению О. А. Красавчикова,

указанные акты объединяет то, что «они могут входить в правообразующие (право-изменяющие, правопрекращающие) юридические составы движения гражданских правоотношений либо непосредственно, либо опосредованно - через соответствующие административно-правовые отношения, возникающие между органом управления и будущей стороной гражданского правоотношения... Административные акты оперативного управления служат средством организации и направления гражданско-правовых отношений, предопределяют соответствующим образом и в известной степени существо, содержание этих отношений» [Там же].

В связи со сказанным можно сделать вывод, что решение органа государственной власти или органа местного самоуправления о выкупе земельного участка для государственных или муниципальных нужд является административным актом оперативного управления, так как предопределяет суть, содержание возникающих в дальнейшем гражданско-правовых отношений. Такое решение выступает основанием возникновения правоотношений, связанных с выкупом земельного участка для государственных и муниципальных нужд. Решение о выкупе (административный акт) входит в юридический состав, обусловливающий движение соответствующего гражданско-правового отношения и служащий средством его организации и направления его динамики.

В правовой науке необходимость тщательного изучения условий действительности административного акта, порождающего гражданское правоотношение, не вызывает сомнений. В частности, Ю. Г. Басин отмечал, что «условия действительности и недействительности административного акта разрабатываются административистами применительно к воздействию актов на административные правоотношения, так же как условия действительности и недействительности сделок (договоров) тщательно исследуются цивилистами применительно к гражданским правоотношениям. Условия же действительности и недействительности административных актов, порождающих гражданские правоотношения, как правило, выпадают из поля зрения и тех и других исследователей» [Басин 1963: 44]. Поэтому представляется актуальным определить условия действи-

тельности рассматриваемого нами решения о выкупе земельного участка.

Во-первых, решение о выкупе должно быть принято надлежащим органом. В литературе говорится, что на федеральном уровне не определен перечень федеральных органов исполнительной власти, органов власти субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления, которые могут принимать решения о выкупе земельных участков для публичных нужд [Дихтяр 2010: 60]. В науке гражданского права есть мнение о том, что решение о выкупе земельных участков в общеполезных целях должно приниматься федеральным органом исполнительной власти, управляющим федеральным имуществом; органом исполнительной власти субъекта РФ, управляющим имуществом,

До сих пор не определены виды актов органов государственной власти или органов местного самоуправления, которыми должно оформляться решение о выкупе

которое находится в собственности субъекта РФ; или исполнительным органом местного самоуправления, управляющим имуществом, которое находится в собственности соответствующего муниципального образования [Богомяков 2006: 20].

Думается, такой подход небесспорен, так как случаи, когда выкуп земельных участков в публичных целях возможен, отличаются друг от друга. Поэтому решение о выкупе земельного участка для государственных или муниципальных нужд, как и сложилось на практике, должен принимать руководитель федерального органа исполнительной власти РФ, глава органа исполнительной власти субъекта РФ или глава исполнительно-распорядительного органа местного самоуправления по представлению органов, в целях деятельности которых это необходимо. В качестве примера можно привести немецкое законодательство, согласно которому вы-

куп земель осуществляют различные органы в зависимости от того, на основании какого закона эта процедура реализуется. В частности, при изъятии земель в соответствии со Строительным кодексом Германии компетентным органом является «высшее административное учреждение» [Герасин 2005: 63].

Во-вторых, решение о выкупе должно быть надлежащим образом оформлено. Порядок его подготовки и принятия закрепляется федеральным законодательством. Данный вопрос урегулирован недостаточно, в частности до сих пор не определены виды актов органов государственной власти или органов местного самоуправления, которыми должно оформляться решение о выкупе. Сегодня наиболее распространенные варианты оформления соответствующих актов -постановление либо распоряжение.

В-третьих, решение о выкупе должно содержать сведения, которые позволят точно установить земельный участок, подлежащий выкупу (местонахождение, кадастровый номер, площадь, категория земель, целевое назначение).

В-четвертых, это решение должно включать в себя данные о собственнике выкупаемого земельного участка.

В-пятых, в нем должна содержаться информация, позволяющая определить конкретную нужду Российской Федерации, ее субъекта или муниципального образования в принудительном выкупе данного земельного участка.

В-шестых, в решении необходимо указать срок, в течение которого предстоит осуществить выкуп.

Учитывая изложенное, под решением о выкупе земельного участка следует понимать одностороннее юридически властное, основанное на законе волеизъявление органа исполнительной власти Российской Федерации, органа исполнительной власти субъекта Российской Федерации или органа местного самоуправления, направленное на возникновение правоотношений выкупа земельного участка в общеполезных целях.

Список литературы

Басин Ю. Г. Вопросы советского жилищного права. Алма-Ата: б. и., 1963. 244 с. Бахрах Д. Н. Административное право России: учеб. М.: Норма, 2001. 623 с. Богомяков И. В. Недостатки механизма изъятия земельных участков для государственных и муниципальных нужд // Российская юстиция. 2006. № 11. С. 19-21.

Ведель Ж. Административное право Франции / под ред. М. А. Крутоголова. М.: Прогресс, 1973. 512 с.

Герасин С. И. Изъятие земельных участков в общественных интересах по законодательству Германии // Государство и право. 2005. № 2. С. 59-66.

Дихтяр А. И. Обзор судебной практики по делам, связанным с прекращением прав на земли сельскохозяйственного назначения в общественных интересах // Юрист. 2010. № 11. С. 57-64.

Дырда С. Г. Нормотворчество муниципальных образований // Российская юстиция. 2013. № 3. С. 21-23.

Ерофеев Б. В. Земельное право России: учеб. для вузов. М.: Эксмо, 2008. 525 с.

Козлов Ю. М. Административное право: учеб. М.: Юрист, 2007. 554 с.

Красавчиков О. А. Категории науки гражданского права: в 2 т. М.: Статут, 2005. Т. 2. 494 с.

Рожкова М. А. Юридические факты гражданского и процессуального права: соглашение о защите прав и процессуальные соглашения. М.: Статут, 2009. 332 с.

Андрей Николаевич Тихонов - старший преподаватель кафедры гражданского права Уральского государственного юридического университета. 620137, Российская Федерация, Екатеринбург, ул. Комсомольская, д. 21. E-mail: tichonov_a@mail.ru.

The Decision of the State or Local Authority on the Land Buyout for State or Local Public Needs

The decision of a state or local authority on the land buyout is considered as a juridical fact which is an element of a juridical structure determining the dynamics of legal relations in the field of land buyout for public needs. The purpose of the article is to identify the characteristic features of such a juridical fact as the decision of a state of local authority on the land buyout for state and local public needs.

The author proposes a classification of the decisions on the land buyout basing on the approach used by O. A. Krasavchikov. It allows defining such a decision as an administrative act of operational management which has direct influence on emergence of the legal relations connected with land buyout.

The article discusses the impact of the decision on the land buyout (administrative act) on the dynamics of the legal relations mentioned. As a result the author defines the validity conditions for such a decision. It must be taken by the competent body, it should contain information which allows establishing the precise land that is subject to buyout, the data on its owner, the information determining the specific need of the RF, its subject or municipal entity in the compulsory land buyout, and also its time frame.

Keywords: decision on land buyout for state or local needs, juridical fact, juridical structure, land, land buyout, administrative act, validity of an administrative act

References

Basin Yu. G. Voprosy sovetskogo zhilishchnogo prava [Soviet Housing Law Issues], Alma-Ata, 1963, 244 p.

Bakhrakh D. N. Administrativnoe pravo Rossii [Administrative Law of Russia], Moscow, Norma, 2001, 623 p.

Bogomyakov I. V. Nedostatki mekhanizma iz" yatiya zemel'nykh uchastkov dlya gosudarstven-nykh i munitsipal'nykh nuzhd [Shortcomings of the Mechanism of Withdrawal of Land Plots for State and Municipal Needs], Rosiiskaya yustitsiya, 2006, no. 11, pp. 19-21.

Vedel' Zh. Administrativnoe pravo Frantii [Administrative Law of France], Moscow, Progress, 1973, 512 p.

Gerasin S. I. Iz"yatie zemel'nykh uchastkov v obshchestvennykh interesakh po zakonodatel'stvu Germanii [Seizure of Land in the Public Interest under the German Law], Gosudarstvo i pravo, 2005, no. 2, pp. 59-66.

Dikhtyar A. I. Obzor sudebnoi praktiki po delam, svyazannym s prekrashcheniem prav na zemli sel'skokhozyaistvennogo naznacheniya v obshchestvennykh interesakh [Review of Judicial Practice in Cases Related to the Termination of Rights to Agricultural Land in the Public Interest], Yurist, 2010, no. 11, pp. 57-64.

Dyrda S. G. Normotvorchestvo munitsipal'nykh obrazovanii [Rule-Making of Municipalities], Rossiiskaya yustitsiya, 2013, no. 3, pp. 21-23.

Erofeev B. V. Zemel'noe pravo Rossii [Land Law of Russia], Moscow, Eksmo, 2008, 525 p.

Kozlov Yu. M. Administrativnoe pravo [Administrative Law], Moscow, Yurist, 2007, 554 p.

Krasavchikov O. A. Kategorii nauki grazhdanskogo prava [Categories of Civil Law Studies], in 2 vols., Moscow, Statut, 2005, vol. 2, 494 p.

Rozhkova M. A. Yuridicheskie fakty grazhdanskogo i protsessual'nogo prava: soglashenie o zashchite prav i protsessual'nye soglasheniya [Legal Facts of Civil and Procedural Law: Agreement on the Protection of Rights and Procedural Agreements], Moscow, Statut, 2009, 332 p.

Andrey Tikhonov - senior lecturer of the Department of civil law, Ural State Law University. 620137, Russian Federation, Yekaterinburg, Komsomol'skaya str., 21. E-mail: tichonov_a@ mail.ru.

Дата поступления в редакцию / Received: 14.12.2018

Дата принятия решения об опубликовании / Accepted: 11.03.2019