Зарубежный опыт взаимодействия полиции и институтов гражданского общества в сфере защиты прав и свобод человека

УДК 342.7

ТРИБУНА МОЛОДЫХ

М. М. СОБОЛЕВА, адъюнкт кафедры конституционного и международного права Санкт-Петербургского университета МВД России

m. m. soboleva, post graduate of the Chair of Constitutional and International Law of St. Petersburg University of the Ministry of Internal Affairs of Russia

зарубежный опыт взаимодействия полиции и институтов

гражданского общества в сфере защиты прав и свобод человека

foreign experience of interaction of police and institutes of

civil society in the sphere of protection of rights and

freedoms of the person

Аннотация. В статье рассматриваются правовые основы взаимодействия полиции и гражданского общества по защите прав и свобод в зарубежных странах, анализируется соотношение гражданского общества и государства.

Ключевые слова и словосочетания: полиция, гражданское общество, взаимодействие.

Annotation. In the article the legal basics of interaction of police and civil society on protection of rights and freedoms in foreign countries are considered, the ratio of civil society and the state is analyzed.

Key words and phrases: police, civil society, interaction.

Следствием укрепления рыночных и демократических основ современного российского общества стало интенсивное формирование в нем институтов гражданского общества и рост их влияния на различные стороны общественной жизни, включая правоохранительную деятельность. Однако процесс формирования в стране гражданского общества идет непоследовательно и противоречиво, что снижает возможности складывания и использования созидательного потенциала гражданского общества.

Посредством взаимодействия с полицией население через различные общественные формирования получает возможность для самостоятельной защиты своих личных прав и свобод, в пределах, закрепленных Конституцией РФ и законами РФ, а также для осуще-

ствления общественной правоохранительной деятельности в соответствии с действующим законодательством.

Полиция призвана защищать жизнь, здоровье, права и свободы граждан Российской Федерации. В рамках своего назначения она оказывает содействие органам местного самоуправления, иным муниципальным органам (далее - муниципальные органы), общественным объединениям, а также организациям независимо от форм собственности (далее - организации), должностным лицам этих органов и организаций (далее - должностные лица) в защите их прав.

Отмечая деонтологический аспект профессии полицейского, П. Виллерс обозначил необходимость изменения отношения к этой профессии и к характеру обслуживания населения. Полицейская служба

Щ >

<ч а а и и

и «

а

0 «

и

¥ а -с а

1

о

^

0 «

1

£

а «

S

eq

выполняет работу высокой социальной значимости, имеет уникальную базу знаний, саморегулирующуюся организацию, поэтому она должна исполнять свою работу не по-дилетантски, а профессионально. П. Виллерс пишет: «...мы убеждены, что служба (полицейская) должна продвинуться в разрешении этой проблемы и что время для того, чтобы провозгласить и поддержать доктрину полиции, настало» [1, р. 21]. Для достижения соответствующего профессии положения и для надлежащего выполнения своей роли в обществе полицейская служба XXI столетия, по его мнению, должна определить и обнародовать свою доктрину как признанное знание и авторитетный набор принципов. Определяя характер философии полиции, П. Виллерс вводит понятие профессионализма, подлежащего контролю со стороны общества.

Подходы к определению места и роли полиции в системе органов государства и местного самоуправления в различных странах не одинаковы. Они детерминируются не только от той или иной формы по-^ литического режима, но и от отношения нации к самому существующему государ-§ ству как таковому. Также большое влияние ^ на деятельность полиции оказывает установленная в конкретной стране степень ^ централизации и децентрализации. Различ-^ ны подходы и к определению и компетен-^ ции полиции. Существуют два ее вариан-§ та - «британский» и «континентально-^ европейский», или, говоря другими слова-| ми, децентрализованный и централизован-^ ный, в основе которых лежит разное толко- вание объема полномочий полиции | [2, с. 88].

^ Так, в соответствии с первым разде-

^ лом финского Закона «О полиции» 1966 г., я главные задачи полиции Финляндии за-2 ключаются в охране Конституции и обще-^ ственного строя, поддержании порядка и ^ безопасности. Реализуя их, полиция осуще-^ ствляет превентивные меры в отношении ^ правонарушений и обеспечивает судебное а преследование преступников, соблюдение законов, постановлений и распоряжений цй центральных, региональных и местных вла-

стей, охраняет права и свободы граждан, собственность, оказывает помощь населению в экстремальных ситуациях.

Во Франции, Италии, Испании, да и в других западноевропейских государствах, законодатели, характеризуя основания ограничений основных прав и свобод в деятельности правоохранительных органов, возможные методы и объем принуждения с их стороны, применяют общие, допускающие произвольные толкования категории -«неопределенные правовые понятия», не развивая и не конкретизируя конституционные положения в данной сфере в текущем законодательстве, в т. ч. и соответствующих законах о полиции. Например, понятия «общественная безопасность», «публичная безопасность», «общественное спокойствие», «общественный порядок», «отражение опасности» никогда не были точно определены в законодательстве западноевропейских государств, а их официальное объяснение дается настолько неопределенно, что допускает весьма широкое толкование [2, с. 89]. Вышесказанное обуславливает трудности в изучении деятельности полиции по защите личных прав и свобод граждан.

Примером также может служить Конституция Федеративной Республики Германии и Закон германской земли Северный Рейн-Вестфалия от 25 марта 1980 г. «О полиции». Конституция ФРГ содержит различные основания ограничения основных прав и свобод граждан в соответствии с законом [2, с. 90].

На общесоциальную окраску полицейской деятельности обращают внимание многие представители юриспруденции государств демократической ориентации. Такой же позиции придерживаются и высокопоставленные государственные деятели этих стран, в том числе руководители полиции. Например, министр внутренних дел Франции отмечал: "Свобода начинается с безопасности, и если создание ее является непосредственной необходимостью, то защита и обеспечение свободы - постоянная и высшая задача национальной полиции" [3, р. 5]. Министром внутренних дел Ита-

лии подчеркивалось, что "силы охраны правопорядка имеют целью защиту демократических институтов нации, прав и свобод всех классов, социальных групп и каждого гражданина» [4, р. 315].

Нужно подчеркнуть, что характерным для зарубежного мира является ярко выраженный дискреционный характер многих полицейских полномочий, особенно в странах англосаксонской правовой системы. В финском законе «О полиции» 1966 г. и других нормативных актах, регламентирующих полицейскую деятельность, подчеркивается, что при ее осуществлении должны уважаться и неукоснительно соблюдаться конституционные права граждан, блюстители порядка могут ограничивать их только в строго предусмотренных законодательством случаях, ни одна соответствующая акция не может проводиться без достаточных оснований и в пределах определенной юрисдикции. Причем предписывается широко использовать метод убеждения, а не насильственные меры.

Деятельность полиции зарубежных государств протекает в четырех основных формах: регламентарной, исполнительной, оперативно-разыскной и следственной. Говоря о формах полицейской деятельности, следует отметить два обстоятельства. Во-первых, эти формы, как, впрочем, и в России, настолько тесно взаимосвязаны друг с другом, что порой их трудно отграничить одну от другой, тем более что нередко должностное лицо (полицейский) в силу возложенных на него функций использует то одну, то другую форму. Во-вторых, для многих направлений полицейской работы характерна относительно малая урегулиро-ванность законом, причем особенно слабо регламентирована оперативно-разыскная работа [2, с. 94]. Считаем данное обстоятельство основанием для критики деятельности полиции по защите личных прав и свобод, указанные пробелы затрудняют защиту конституционных прав граждан.

Одним из удачных примеров международного сотрудничества в указанной сфере являются Десять основных стандартов обеспечения прав человека в деятельно-

сти полиции, подготовленных одной из наиболее известных международных правозащитных организаций - Международной Амнистией (Amnesty International). Эти десять основных стандартов предназначены для оперативной помощи полицейским в их деятельности по защите и обеспечению прав человека.

Указанные стандарты могут быть использованы в России для подготовки сотрудников полиции к деятельности по защите личных прав и свобод.

Учитывая тот факт, что Россия, прежде всего, взаимодействует со странами ЕС и СНГ, рассмотрим опыт деятельности полиции ЕС в исследуемой сфере. Органы внутренних дел европейских стран как государственный орган, имеющий многовековую историю, переживают фундаментальные изменения, сравнимые, пожалуй, только с самим фактом их возникновения. Эти процессы, протекающие неравномерно, есть прямое отражение общего эволюционного развития, связанного с природой и организацией современного демократическо- ^ го государства и гражданского общества на ^ европейском континенте. Последняя чет- > верть прошлого века ознаменовалась не ^ только распадом «социалистического лаге- § ря», но и признанием демократических о принципов организации общества и госу- ^ дарства, а также прав и свобод человека в е^ качестве единственной основы и направле- ^ ния конституционно-правового развития § бывших социалистических стран. Для § большинства этих стран переход от социа- § листической организации государства и « общества к демократической оказался тесно § связанным с так называемой европейской | интеграцией, формально-орга- у

низационным выражением которой стал 'i Европейский Союз (ЕС) [5, с. 3]. Ц

Партнерство характеризует суть ф

общественных отношений, существующих §

в странах ЕС. Вследствие партнерства про- ^

исходит дальнейшее развитие демократи- ^^

ческих принципов организации государства ^

и общества, при этом объектом качествен- « - s

ных изменений становится идеология и ме- Ь

>

<ч а а

и и

и «

а

§

0 «

и

¥ а -с а

1

о

^

0 «

и

1 £

а «

§

и

тодология деятельности органов государственной власти [5, с. 4-6].

Следует иметь в виду, что Российская Федерация не только является полноправным участником европейских структур, но и старается всячески усилить и ускорить процессы дальнейшей интеграции. Интенсивной и масштабной выглядит практика сотрудничества в правоохранительной сфере, в особенности между органами полиции стран ЕС и полицией. В частности, в мае 2003 года на саммите ЕС и России в С.Петербурге была достигнута договоренность о расширении сотрудничества в целях создания четырех общих пространств между ЕС и Россией (так называемая «Дорожная карта»). В качестве одного из пространств было провозглашено строительство общего пространства свободы, безопасности и правосудия.

Полиция традиционно рассматривается как «силовая» структура в системе органов государственной власти, сущностным признаком которой является исключительно «применение санкционированного государством насилия» [6, с. 59]. В ряде изданий отмечается, что в системе полиции ряда стран, приобретает значение деятельность, связанная с «обслуживанием населения» и профилактикой противоправной деятельности. Однако данные процессы не рассматриваются в качестве сущностных и определяющих [7, с. 6].

Партнерство как система сотрудничества и методология деятельности органов полиции и государственной власти, общественных и коммерческих структур, а также граждан в сфере обеспечения общественной безопасности и порядка остается вне научного внимания и осмысления [8, с. 9].

Гражданско-публичное партнерство - совокупность публично-правовых принципов, определяющих характер и содержание реализации органами государственной власти стран ЕС возложенных на них полномочий. Сущностными признаками граж-данско-публичного партнерства являются:

1. Общественно-ориентированная идеология деятельности органов власти, выраженная:

- в стремлении ориентироваться на общественное мнение в процессе повседневного принятия решений и их практического осуществления;

- в сведении к минимуму методов принуждения в деятельности органов государственной власти;

- в понимании государственных функций как востребованных и конкурентоспособных услуг, предоставляемых гражданам и обществу.

2. Всесторонняя и многоуровневая система гражданского контроля за деятельностью органов власти всех уровней.

3. Всеобъемлющая система сотрудничества государства, общества и граждан по всем вопросам государственного развития.

4. Высокая степень активности граждан в самостоятельном инициировании и решении общественно значимых проблем и вопросов [9, с. 116-120].

К сожалению, в современной России пока отсутствуют практически все из перечисленных выше сущностных признаков гражданско-публичного партнерства, что затрудняет взаимодействие полиции и гражданского общества.

Проведенный по группам стран анализ опыта взаимодействия полиции и институтов гражданского общества в сфере защиты личных прав и свобод человека позволил выделить страны ЕС как имеющие наиболее приемлемый для заимствования опыт в организации исследуемого взаимодействия. Самым интересным в этом отношении считаем опыт ФРГ.

На основе обобщения имеющегося зарубежного опыта считаем необходимым:

- разработку четких принципов взаимодействия полиции и гражданского общества, введение их в ФЗ «О Полиции», доведение их сути через работу образовательной системы МВД до каждого сотрудника;

- по аналогии с зарубежными странами создание в полиции органов, координирующих взаимодействие с институтами гражданского общества, поскольку общест-

венные советы не способны эффективно решать указанную задачу;

- передачу полиции функции обслуживания населения, минимизацию «армейского» образца в деятельности полиции;

- проведение пилотных проектов взаимодействия полиции и институтов гражданского общества, их освещение в СМИ и повсеместное распространение.

Считаем возможным объединить в группы некоторые из зарубежных стран по ряду признаков, отражающих взаимодействие полиции с гражданским обществом:

1. Страны ЕС с высоким уровнем взаимодействия с институтами гражданского общества, реализацией партнерской модели взаимодействия, с положительным опытом.

2. Страны СНГ с низким уровнем взаимодействия с институтами гражданского общества, реализацией модели конфронтации, подавлением деятельности институтов гражданского общества, негативным опытом.

::

литература

1. Villiers, P. Philosophy, Doctrine and Leadership: Some Core Beliefs / P. Villiers // Police Leadership in the Twenty-First Century. Philosophy, Doctrine and Developments / ed. by R. Adlam, P. Villiers. London : Waterside Press, 2003. 123 p.

2. Бутылин В. Н. , Гончаров И. В., Барбин В. В. Обеспечение прав и свобод человека и гражданина в деятельности органов внутренних дел (организационно-правовые аспекты) / Академия управления МВД России. М., 2007. 114 с.

3. .Police Nationale. 1974. № 95.

4. L'amministrazione della P. S. nel dopoguerra. R., 1987. 409 p. ^

5. Астапенко П. Н. Конституционно-правовые основы деятельности полиции (милиции) стран ^ Европейского Союза и Российской Федерации (сравнительно-правовой анализ): автореф. дис. ... к.ю.н. g М., 2009. 35 c. <n

6. Губанов А. В. Полиция зарубежных государств. Организационно-правовые основы, стратегия и g тактика, кадровое обеспечение деятельности, международное полицейское сотрудничество: монография. ^ М., 2001. 212 c. ¡^

7. Астапенко П. Н. Полиция стран Европейского Союза. Конституционно-правовые основы дея- ^ тельности: монография. М.: ЮНИТИ-ДАНА: Закон и право, 2008. 245 c. ^

8. Астапенко П. Н., Дербичева С. А. Взаимодействие милиции / полиции и населения: отечест- Ц венный и зарубежный опыт. Часть 1. Деонтологические основы взаимодействия: курс лекций. Смоленск: g1 Смоленский регион IPA, 2001. 456 c. |

9. Астапенко П. Н. К проблеме определения концептуальных основ взаимодействия полиции /

и «

милиции и населения // Милиция / полиция третьего тысячелетия: материалы международной научно- а практической конференции. Смоленск: Смоленский регион 1РА, 2001. Выпуск 2. 237 с. ^

и

© Соболева М. М. |

-с

__а

i

о

^

0 «

и

1 £

а «

i

3