Организация и деятельность комиссий по правам человека в субъектах Российской Федерации и перспективы их развития

ВОПРОСЫ КОНСТИТУЦИОННОГО ПРАВА

© 2004 г. Н. Э. Шишкина, В. В. Чуксина

ОРГАНИЗАЦИЯ И ДЕЯТЕЛЬНОСТЬ КОМИССИЙ ПО ПРАВАМ ЧЕЛОВЕКА В СУБЪЕКТАХ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ И ПЕРСПЕКТИВЫ ИХ РАЗВИТИЯ

Комиссии по правам человека при главах субъектов Федерации начали создаваться в развитие Указа Президента РФ от 13 июня 1996 г. № 864 «О некоторых мерах государственной поддержки правозащитного движения в РФ». И уже к 2000 г. (по данным аппарата Уполномоченного по правам человека в Российской Федерации) комиссии по правам человека функционируют при главах исполнительной власти 63 субъектов Российской Федерации.

Правовой статус комиссий в регионах России определяется положениями о комиссиях, принятыми главами субъектов Федерации. Сравнение данных положений и положения о Президентской Комиссии по правам человека позволяет сказать, что региональные комиссии по правовому статусу аналогичны Президентской Комиссии по правам человека.

Анализируя положения о комиссиях, следует отметить цели создания, задачи и функции региональных комиссий. В основном Положения о региональных комиссиях копируют Положение о президентской комиссии в отношении целей, задач и функций.

Так, например, практически во всех республиках в составе Российской Федерации при формировании комиссий в качестве цели их создания комиссии было указано, что «Комиссия по правам человека при Президенте Республики Ингушетия является совещательным и консультативным органом при Президенте Республики Ингушетия, содействующим реализации главой государства его конституционных полномочий гаранта прав и свобод человека и граждани-на...»1. Или «Комиссия по правам человека при Президенте Республики Бурятия является совещательным и консультативным органом при Президенте Республики Бурятия, содействующим реализации главой республики его конституционных полномочий гаранта прав и свобод человека и гражданина.»2. Аналогичное положение содержится в положениях о комиссиях по правам человека республик Адыгея, Калмыкия, Еврейской автономной области и др. Несколько выделяется Положение о Комиссии по правам человека Республики Хакасия, где говорится о содействии Комиссии деятельности Правитель-

1 Приложение № 2 к Указу Президента Республики Ингушетия от 12 апр. 1997 г. № 99// Права человека и нормативные акты субъектов Российской Федерации: Сб. документов. М., 2000. С. 177.

2 Приложение к Указу Президента Республики Бурятия от 19 февр. 1997 г. № 44// Права человека и нормативные акты субъектов Российской Федерации: Сб. документов. М., 2000. С. 194.

ства Республики Хакасия, все остальное также.

В Положении о Комиссии по правам человека при губернаторе Сахалинской области как таковой цели четко не сформулировано, говорится что «Комиссия по правам человека при губернаторе Сахалинской области является совещательным и консультативным органом при губернаторе Сахалинской области»3.

В Положении о Комиссии по правам человека при главе администрации Алтайского края целью является «усиление конституционных гарантий соблюдения прав жителей края»4 (распущена в апреле 2000 г. в связи с введением должности Уполномоченного края). Аналогичная формулировка содержится также в положениях Белгородской и Ростовской комиссий.

Цель Комиссии по правам человека при Главе администрации Орловской области практически аналогична цели Алтайской комиссии, только более расширенно трактуется круг субъектов защиты прав «усиление гарантий соблюдения прав граждан Российской Федерации»5.

Целью работы Комиссии по правам человека при Губернаторе Ханты-Мансийского Автономного округа является содействие реализации Губернатором округа прав и свобод человека и гражданина6.

Цель Ивановской областной комиссии по правам человека схожа с целью Ханты-Мансийской комиссии и состоит в содействии реализации прав и свобод человека и граждани-на7, подобная формулировка повторяется в положениях Тюменской и Красноярской (упразднена) комиссий.

В Положении о Комиссии по правам человека при Администрации Нижегородской области цель деятельности комиссии сформулирована как содействие реализации гарантий соблюде-

3 Приложение к Постановлению Губернатора Сахалинской области от 23 июля 1998 г. (ред. от 18 июня 2001 г.)// Права человека и нормативные акты субъектов Российской Федерации: Сб. документов. М., 2002. С. 132.

4 Приложение к Постановлению администрации Алтайского края от 12 марта 1997 г. № 149// Права человека и нормативные акты субъектов Российской Федерации: Сб. документов. М., 2000. С. 180.

5 Приложение № 1 к Постановлению Главы Администрации Орловской области от 30 дек. 1996 г. № 674// Права человека и нормативные акты субъектов Российской Федерации: Сб. документов. М., 2000. С.182.

6 См. Приложение № 2 к Постановлению Губернатора Ханты-Мансийского автономного округа от 29 янв. 1997 г. № 75// Права человека и нормативные акты субъектов Российской Федерации: Сб. документов. М., 2000. С.185.

7 Приложение № 2 к Постановлению Законодательного собрания Ивановской области от 26 апр. 2001 г. № 112// Права человека и нормативные акты субъектов Российской Федерации: Сб. документов. М., 2002. С.137.

ния прав и свобод человека и гражданина8.

Несколько выделяется Положение о Комиссии по правам человека при Главе администрации Краснодарского края, ее целью является содействие становлению и полноценному функционированию гражданского общества, улучшение взаимодействия между общественными и государственными институтами, осуществление конституционных прав и свобод человека и гражданина Российской Федерации на территории Краснодарского края9. Схожие (с некоторыми изъятиями) цели имеют Ярославская и Омская комиссии.

Во всех положениях содержится указание на то, что комиссия по правам человека является совещательным и консультативным органом, а в положении о Ханты-Мансийской комиссии дополнительно указано на ее коллегиальность. Таким образом, можно сделать вывод о том, что ряд субъектов пошел по пути прямого следования Указу Президента от 13 июня 1996 г. и в качестве цели деятельности комиссий по правам человека указал содействие главе субъекта в реализации его конституционных полномочий гаранта прав и свобод человека и гражданина (в частности, такое положение характерно для республик в составе Российской Федерации). Для других субъектов (краев, областей, автономных округов) цель работы комиссии определяется в виде содействия реализации прав (гарантий) и свобод человека и гражданина, в некоторых положениях говорится о взаимодействии общественных и государственных институтов, тем самым затрагивается уже персональный состав и задачи комиссий. Несколько положений (комиссий Краснодарского края, Ярославской области) содержат также цель содействия становлению и функционированию гражданского общества, что, с одной стороны, придает масштабный характер деятельности комиссии, но, с другой стороны, такая формулировка носит довольно абстрактный характер.

Конкретизация целей находит свое отражение в задачах деятельности комиссий. Анализируя задачи региональных комиссий по правам человека, можно отметить, что, несмотря на имеющиеся различия в формулировках, принципиальных отличий в задачах комиссий по правам человека в различных субъектах РФ нет.

Так, например, задачи Комиссии по правам человека при Президенте Республики Ингушетия, Комиссии по правам человека при Президенте Республики Бурятия, Комиссии по правам человека при Президенте Республики Адыгея и других аналогичны задачам Комиссии по правам человека при Президенте Российской Федерации. Для них типично: 1) создание условий для реализации Президентом Республики его кон-

8 Приложение к Распоряжению Губернатора Нижегородской области от 10 дек. 1996 г. № 1623-р// Права человека и нормативные акты субъектов Российской Федерации: Сб. документов. М., 2002. С.141.

9 Доклад главе администрации Краснодарского края о случаях нарушения прав человека на территории Краснодарского края по заявлениям граждан и о деятельности комиссии по правам человека при главе администрации Краснодарского края в области обеспечения и защиты прав и свобод человека и гражданина в 2003 году. Краснодар, 2004. С. 4.

ституционных полномочий гаранта прав и свобод человека и гражданина, включая полномочия по осуществлению контроля за обеспечением соблюдения прав и свобод человека и гражданина в Республике федеральными органами государственной власти и органами государственной власти Республики, органами местного самоуправления, должностными лицам, общественными объединениями и гражданами; 2) содействие совершенствованию механизма обеспечения и защиты прав и свобод человека и гражданина; 3) содействие координации деятельности органов государственной власти Республики по реализации основ государственной политики в области обеспечения и защиты прав и свобод человека и гражданина; 4) укрепление международного сотрудничества в области обеспечения и защиты прав и свобод человека.

Некоторые отличия есть в Положении Хакасской комиссии - это обеспечение общественного контроля за соблюдением прав и свобод человека и гражданина Республики Хакасия (вместо создания условий) и выделение межрегионального сотрудничества (наряду с международным) в области обеспечения и защиты прав и свобод человека.

Задачи, поставленные перед комиссиями других субъектов, подобны ранее отмеченным, с небольшими изъятиями (Алтайская комиссия, Орловская комиссия, Брянская комиссия и др.). В отдельных положениях о комиссиях по правам человека краев, областей и автономного округа имеются некоторые отличия в формулировках поставленных перед комиссиями задач, например:

оказание помощи жителям области по защите их конституционных прав и свобод (Сахалинская комиссия);

осуществление контроля за обеспечением соблюдения прав и свобод человека и гражданина органами государственной власти области, органами местного самоуправления, должностными лицами, общественными объединениями и гражданами; укрепление регионального и международного сотрудничества в области обеспечения и защиты прав и свобод человека (Ивановская комиссия);

содействие созданию гражданского общества, основанного на уважении и соблюдении прав и свобод человека и гражданина; защита прав граждан Российской Федерации, иностранных граждан и лиц без гражданства; поддержка правозащитной деятельности (Нижегородская комиссия);

рассмотрение и анализ фактов грубого нарушения и ущемления прав и свобод человека; рассмотрение и внесение предложений по подготавливаемым законопроектам округа, затрагивающим права и свободы человека; предоставление Губернатору автономного округа докладов, а также отчетов в Комиссию по правам человека при Президенте Российской Федерации о ситуации в

округе, мерах, принимаемых по пресечению фактов нарушений прав и свобод человека и гражданина (Ханты-Мансийская комиссия);

участие в совершенствовании законодательного обеспечения защиты прав человека (Краснодарская комиссия, Белгородская комиссия, Омская комиссия);

участие в защите прав и свобод жителей края, временно проживающих за пределами края и России (Краснодарская комиссия);

разъяснение населению прав и свобод человека и гражданина, форм и методов их реализации и защиты (Тюменская комиссия);

оказание помощи должностным лицам власти области в их работе по контролю соблюдения прав человека (Белгородская комиссия);

осуществление контроля за соблюдением прав и свобод человека и гражданина (Тульская комиссия - образована в 2002 г. - постановлением губернатора № 12 от 29 апреля 2002 г. (с внесением изменений и дополнений на основании постановлений губернатора № 3 от 22 января 2003 г. и № 53 от 14 октября 2003г.).

Таким образом, опираясь на анализ задач региональных комиссий, очевидно, что многие комиссии повторили Положение о Комиссии по правам человека при Президенте РФ. Вместе с тем, некоторые задачи более подробные и более обстоятельные по формулировке, из них можно вывести непосредственно формы деятельности комиссий. В то же время отдельные положения требуют уточнения (например, такие задачи как: рассмотрение и анализ фактов грубого нарушения и ущемления прав и свобод человека, содействие созданию гражданского общества, основанного на уважении и соблюдении прав и свобод человека и гражданина), так как содержат оценочные субъективные категории.

Практическая реализация задач происходит по различным направлениям деятельности региональных комиссий. Обобщая основные направления деятельности, можно среди них отметить следующие:

сбор, изучение и анализ информации, содержащейся в получаемых от органов государственной власти, органов местного самоуправления материалах по вопросам обеспечения и защиты прав и свобод человека и гражданина;

изучение и анализ информации, содержащейся в обращениях граждан, общественных объединений и средствах массовой информации по вопросам обеспечения и защиты прав и свобод человека и гражданина;

рассмотрение направленных в комиссию обращений граждан и общественных объединений;

проверка по поручению главы субъекта либо по собственной инициативе ин-

формации о случаях нарушений прав и свобод человека и гражданина;

составление ежегодных и специальных докладов и направление главе субъекта Федерации (данная норма отсутствует только в Положении Бурятской комиссии).

Наряду с типичными, некоторые направления деятельности присущи лишь отдельным комиссиям, например: проведение специальных исследований о соблюдении прав и свобод человека и гражданина; внесение главе/высшим органам власти субъекта Федерации предложений о совершенствовании механизма обеспечения и защиты прав и свобод человека и гражданина; осуществление подготовки проектов правовых актов и др. документов главы субъекта по вопросам обеспечения и защиты прав и свобод человека и гражданина; анализ федерального законодательства и законодательства субъекта, участие в законопроектной деятельности; проверка случаев массового и отдельных фактов грубого нарушения прав и свобод человека/отдельных фактов ущемления прав человека и гражданина, представляющих особую общественную опасность; участие в разработке международных договоров по вопросам защиты прав и свобод человека и др.

Безусловно, данный список не претендует на полноту и исчерпанность описания, но, тем не менее, позволяет составить представление о возможных направлениях деятельности региональных комиссий по правам человека.

Функции региональных комиссий по правам человека, как правило, детерминируются направлениями их деятельности. Основные функции комиссий:

1. Консультативно-совещательная (вытекает из самого определения комиссий как консультативного и совещательного органа).

2. Экспертно-аналитическая функция (экспертиза законопроектов и правоприменительной практики, участие в подготовке проектов нормативных актов и в законотворческой деятельности).

3. Контролирующая функция (контроль за соблюдением прав и свобод человека в сфере управления, обращение в необходимых случаях к государственным органам и т.д.).

4. Функция координации и сотрудничества (прослеживается из задачи содействия в координации деятельности государственных органов различных уровней, в том числе, с различными межрегиональными и международными организациями по защите прав человека).

5. Функция правовой помощи (рассмотрение обращений граждан и организаций, оказание юридических консультаций).

6. Правопросветительская функция (правовое просвещение населения, формирование правовой культуры).

7. Информационно-аналитическая (сбор и анализ информации о правах человека в регионе, подготовка информационных материалов для средств массовой информации и т.д.).

Объем прав региональных комиссий весьма значителен и во многих отношениях схож.

Проведенный анализ положений (Ингушская комиссия, Алтайская комиссия, Сахалинская комиссия, Хакасская комиссия, Адыгейская комиссия, Белгородская комиссия, Ивановская комиссия, Нижегородская комиссия, Орловская комиссия, Ханты-Мансийская комиссия, Бурятская комиссия, Калмыкская комиссия, Марий-Элская комиссия, Красноярская комиссия, Ростовская комиссия, Ярославская комиссия, Удмуртская комиссия, Тюменская комиссия, Омская комиссия, Краснодарская комиссия, Комиссия Санкт-Петербурга и др.) позволяет выделить наиболее типичные права:

запрашивать и получать в установленном порядке необходимые документы и материалы от органов государственной власти РФ, субъекта Федерации, органов местного самоуправления, а также учреждений, организаций и должностных лиц;

заслушивать на своих заседаниях информацию соответствующих должностных лиц по вопросам, связанным с обеспечением и защитой прав и свобод человека и гражданина;

запрашивать и получать (в установленном порядке) объяснения от соответствующих должностных лиц по вопросам, входящим в ее/их компетенцию;

привлекать в установленном порядке для осуществления отдельных работ ученых и специалистов;

посещение членами комиссии в установленном порядке органов государственной власти и местного самоуправления, а также любых государственных учреждений и организаций по вопросам, входящим в компетенцию комиссии.

По аналогии с правом уполномоченных региональным комиссиям предоставляется право посещения государственных учреждений, что, несомненно, имеет большое значение в настоящее время, позволяя оперативно реагировать на случаи нарушения прав.

Основными формами реагирования комиссий по правам человека субъектов РФ, также как и Комиссии по правам человека при Президенте России, являются рекомендации и заключения. Рекомендации и заключения комиссий направляются соответствующему органу государственной власти или местного самоуправления, в компетенцию которого входит решение вопроса. Исключение составляет Ханты-Мансийская комиссия, направляющая рекомендации и заключения любым учреждениям, а не только государственным. Кроме этого, практически во всех анализируемых положениях содержатся пункты о доведении до сведения общественности обсуждаемых важных вопросов и решений комиссии с помощью средств массовой информации.

Таким образом, проведенный анализ позволяет сделать вывод о том, что объем прав региональных комиссий по правам человека достаточно солиден. Тем не менее, отсылочный характер некоторых норм («в установленном порядке», «в необходимых случаях») на практике зачастую приводит к тому, что комиссии не могут

эффективно работать без дополнительных нормативных актов, обеспечивающих процедуры ответственности должностных лиц.

В связи с этим, представляется обоснованным распространить на все положения о региональных комиссиях норму о сроке обязательного ответа органов государственной власти и местного самоуправления по результатам сделанных рекомендаций и заключений комиссии. В настоящий момент только несколько положений о комиссиях содержат конкретный срок для ответа, в других содержится общая отсылочная норма.

Для характеристики деятельности комиссий по правам человека большое значение имеет состав комиссий. По качественному составу комиссии можно подразделить на 3 группы: 1) комиссии, в которых есть один, редко два освобожденных сотрудника из числа государственных служащих и неосвобожденные члены, работающие на общественных началах. В состав таких комиссий преимущественно включены представители государственных органов, правоохранительных органов, ученые, преподаватели высших учебных заведений; 2) комиссии, работающие только на общественных началах (анализ положений региональных комиссий показывает, что они составляют подавляющее большинство), в их состав входят представители, как государственных структур, так и неправительственных правозащитных организаций, а также журналисты, ученые, юристы; 3) комиссии, в которых есть освобожденные и неосвобожденные члены, т.е. у которых есть собственный аппарат и в состав которых входят, преимущественно, ученые, преподаватели высших учебных заведений, юристы, журналисты, представители неправительственных правозащитных организаций. Представительство государственных органов составляет меньшинство.

Как показывает практика, наиболее эффективно работает третий вариант, в котором оптимальное сочетание как представителей государства, так и представителей общественности, а также уважаемых людей в регионе. В тех регионах, где представители общественности не включены в состав, работа комиссий фактически является формальной. Также имеет значение наличие освобожденных членов комиссий, на практике некоторые комиссии плавно трансформировались в аппарат регионального уполномоченного (Саратовская область) или планируют это сделать (Ульяновская, Курская, Иркутская области).

Парадоксально, но это факт российской действительности - проблему обеспечения деятельности комиссий можно назвать «главной». Само обеспечение деятельности практически во всех комиссиях возлагается на администрацию соответствующего субъекта - «информационное, документационное, правовое, материальнотехническое и иное обеспечение деятельности Комиссии осуществляет Администрация субъекта» (см. Положения о Комиссии по правам человека Республики Ингушетия, Республики Калмыкия, Республики Марий Эл, Республики Удмуртия, Алтайского края, Ханты-Мансийского автономного округа, Нижегородской области, Крас-

нодарского края, Красноярского края, Белгородской области, Республики Хакасия, Республики Адыгея, Республики Бурятия, Ростовской области, Ярославской области и др.). В Положении об Ивановской комиссии говорится об обеспечении ее деятельности Законодательным Собранием области (так как она образовывается представительным органом и не зависима от Главы адми-нистрации)10.

Исследование данной проблемы позволяет говорить о несоответствии декларируемой роли комиссий по правам человека, их задач и функций предоставляемым им ресурсам. Совершенно очевидно, что без обеспечения элементарных условий работы деятельность комиссий может быть нивелирована и сведена к формальным процедурам (отписки, написание отчетов и т.п.). Работа, проводимая полностью на общественных началах, отсутствие материально-

технического обеспечения делает невозможным надлежащее исполнение функций региональными комиссиями. Тем не менее, практика показывает, что серьезное отношение к работе, формирование при комиссии различных советов, функционирование юридических клиник и т.п. позволяет многим комиссиям добиваться значимых результатов. Но это не благодаря, а вопреки.

Безусловно, деятельность региональных комиссий по правам человека определяется влиянием различных факторов, как объективных (конкретная общественно-политическая и социально-экономическая ситуация в субъекте Федерации), так и субъективных (отношение руководства региона к деятельности комиссии, личности председателя, количественного и качественного состава комиссии, др.). В зависимости от сочетания этих факторов комиссии по-разному осуществляют свою работу.

Рассмотрев направления деятельности комиссий при главах субъектов Российской Федерации, можно утверждать, что одним из важнейших направлений деятельности региональных комиссий по правам человека является работа с жалобами и обращениями граждан, юридическое консультирование и практическая (составление документов, выступление в защиту прав и законных интересов и т.п.) помощь гражданам. С этой целью комиссии организуют общественные приемные и юридические клиники. Также комиссии активно участвуют в проведении различных общественно-значимых акций, которые направлены на привлечение внимания к проблемам прав и свобод человека и на правовое просвещение населения (проведение семинаров, конференций, круглых столов).

Как уже было отмечено, в своей работе комиссии по правам человека субъектов Федерации учитывают региональную специфику и остроту проблем прав человека в регионе. Так, например, во многих регионах значительное число жалоб поступает от лиц, находящихся в учреждениях пенитенциарной системы, в связи с чем

10 См. п. 14 Положения об Ивановской областной комиссии по правам человека// Права человека и нормативные акты субъектов Российской Федерации (сборник документов). М., 2002. С. 138.

одним из приоритетных направлений деятельности таких комиссий является посещение подобных учреждений, с последующим информированием соответствующих органов об имеющих место нарушениях прав, взаимодействие с администрацией учреждений, исполняющих наказания в виде лишения свободы (например, Кировская комиссия, Архангельская комиссия, Иркутская комиссия, Калмыкская комиссия, Читинская комиссия, Марий-Элская комиссия, Нижегородская комиссия и др.).

Большое внимание региональные комиссии вынуждены уделять вопросам социальноэкономических прав граждан, сотрудничеству с правозащитными организациями, оказанию конкретной помощи тем группам населения, которые особенно нуждаются в неотложной защите своих прав - беженцы и вынужденные переселенцы, дети, военнослужащие, инвалиды, пенсионеры и др. Для работы в данной области комиссии создают либо оказывают содействие в создании различных организаций.

Во всех анализируемых положениях о комиссиях содержится норма о том, что комиссия при осуществлении своих полномочий в установленном порядке взаимодействует с федеральными и региональными органами государственной власти, органами местного самоуправления, общественными организациями, со СМИ, а также работает в тесном контакте с комиссиями по правам человека и иными органами, создаваемыми в субъектах Российской Федерации в целях защиты прав и свобод человека и гражданина. Как уже отмечалось, подавляющее большинство региональных комиссий работает на общественных началах, некоторые из них возглавляются представителями общественных организаций. Поэтому сотрудничество комиссий по правам человека с органами власти не просто важно, а является отражением происходящих в обществе процессов демократизации, необходимым условием формирования правового государства и становления гражданского общества.

При осуществлении такого взаимодействия комиссии используют различные формы и методы в зависимости от конкретной ситуации в регионе, состава комиссий, отношения государственных органов и других условий. Распространенной практикой работы региональных комиссий становится взаимодействие с Президентской комиссией по правам человека и региональными уполномоченными по правам человека.

Рассматривая вопрос о перспективах работы комиссий по правам человека, необходимо отметить следующую тенденцию. Если первоначально комиссиям по правам человека пророчили недолгое будущее в связи с заменой их на институт уполномоченного, то в настоящее время многие государственные и общественные деятели ставят вопрос о необходимости и целесообразности функционирования двух несудебных органов, призванных защищать права и свободы человека - комиссий и уполномоченного. Тем не менее, представляется, что здесь нет никакого противоречия, так как общей для них является не только конечная цель - защита конституционных прав и свобод человека и гражда-

нина, но и основные направления деятельности, а также гарантии обеспечения и защиты прав.

Как известно, деятельность уполномоченного является дополнительной по отношению к другим институтам, не отменяет и не влечет пересмотра компетенции государственных органов, обеспечивающих защиту и восстановление нарушенных прав. В отличие от института уполномоченного комиссии по правам человека учреждаются при главах исполнительной власти и являются единственными специализированными органами, обеспечивающими реализацию главой субъекта своих конституционных полномочий как гаранта прав свобод человека и гражданина. По положению - это совещательные и консультативные органы. Теоретически в отличие от деятельности уполномоченного рассмотрение жалоб не является приоритетным направлением для комиссий. Тем не менее, в российских условиях эта возможность (равно как и возможность подачи жалобы в любой момент, на любой стадии) является одной из важных. Более того, можно утверждать, что институт комиссий является специфической вариацией омбудсменов-ской идеи, получившей широкое распространение и признание в нашей стране.

Существующий международный опыт показывает, что примерно в тридцати странах мира успешно действуют комиссии по правам человека наряду с уполномоченными. Поэтому правомерно рассматривать деятельность комиссий по правам человека не как «переходный этап» на пути к созданию института уполномоченного (мнение отдельных руководителей органов власти субъектов РФ и отдельных уполномоченных), а как самостоятельный несудебный правозащитный институт. Более того, многие главы субъектов Федерации считают комиссии по правам человека не менее эффективным органом, способствующим защите прав человека, чем институт уполномоченного.

О повышении интереса к институту комиссий свидетельствует решение совещания, проведенного 22 апреля 2003 г. в Сибирском федеральном округе по теме «О практике работы и взаимодействии уполномоченных по правам человека и комиссий по правам человека с органами государственной власти и общественными правозащитными организациями в субъектах Российской Федерации Сибирского федерального округа». Отмечается, что в большинстве субъектов Российской Федерации Сибирского федерального округа (за исключением Красноярского края, Кемеровской, Новосибирской и Томской областей, Таймырского (ДолганоНенецкого) автономного округа) выполняется Указ Президента РФ «О некоторых мерах государственной поддержки правозащитного движения в Российской Федерации», созданы и действуют комиссии по правам человека. Формируется институт региональных уполномоченных по правам человека (Алтайский край, Красноярский край, Кемеровская область). Но в то же время уровень взаимодействия региональных комиссий и уполномоченных по правам человека между собой и с органами государственной власти, политическими партиями, НПО и СМИ в данной

области недостаточен. В ряде субъектов наблюдается негативная тенденция к сворачиванию работы или упразднению общественных региональных комиссий по правам человека в связи с формированием института уполномоченных по правам человека11.

В соответствии с решением было предложено образовать комиссии по правам человека с функциями, аналогичными функциям Комиссии по правам человека при Президенте Российской Федерации в тех субъектах, где их нет; внести в составы комиссий по правам человека возможные изменения и дополнения в целях достижения оптимального сочетания представителей органов государственной власти, политических партий, авторитетных общественных правозащитных организаций, средств массовой информации, видных деятелей науки и культуры. Во многом аналогичные положения и предложения по укреплению и повышению статуса региональных комиссий по правам человека содержатся в Резолюции Общероссийского совещания руководителей комиссий по правам человека при главах исполнительной власти субъектов Российской Федерации, состоявшегося 15-16 июля 2003 г. в г. Москве, в работе которого приняли участие представители Администрации Президента РФ, заместители полномочных представителей Президента России в федеральных округах, Уполномоченный по правам человека в Российской Федерации, уполномоченные по правам человека и уполномоченные по правам ребенка субъектов Федерации, представители Верховного Суда, Генеральной прокуратуры, Министерства юстиции и неправительственных правозащитных организаций Москвы и многих регионов страны12.

Положительная практическая роль института комиссий по правам человека в субъектах российской Федерации не приводит к радикальным изменениям формально-правовых отношений в сфере защиты прав и свобод человека от произвола бюрократии. Но даже при отсутствии полномочий по принятию юридически обязательных решений (это характерно и для института омбудсмена), безусловно, вносит существенный вклад в развитие нетрадиционных для России способов воздействия на административное поведение и в развитие несудебного механизма защиты прав человека. Этим обстоятельством объясняется необходимость тщательного исследования и распространения положительного опыта работы комиссий в субъектах России.

11 См. Протокольное решение семинара-совещания с уполномоченными по правам человека и председателями комиссий по правам человека в субъектах Российской Федерации Сибирского федерального округа от 22 апр. 2003 г. Барнаул, 2003.

12 См. Резолюцию Общероссийского совещания руководителей комиссий по правам человека при главах исполнительной власти субъектов Российской Федерации от 15-16 июля 2003 г. М., 2003.