Конституционная регламентация соотношения местного самоуправления и публичной власти

К 25-ЛЕТИЮ КОНСТИТУЦИИ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ

УДК 352:342.5

А.Р. Еремин

КОНСТИТУЦИОННАЯ РЕГЛАМЕНТАЦИЯ СООТНОШЕНИЯ МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ И ПУБЛИЧНОЙ ВЛАСТИ

Введение: Конституция России определяет местное самоуправление как один из составляющих элементов конституционного строя, гарантируя организационную обособленность его органов в системе публичного управления. Как конституционный институт местное самоуправление наделено такими функциями, которые лежат в основе самого существования местного самоуправления как самостоятельной единицы, осуществляющей публичную власть. Цель: исследовать соотношение местного самоуправления и публичной власти. Методологическая основа: диалектический, сравнительно-правовой, формально-юридический методы, а также системный подход. Результаты: с учетом проведенного исследования конституционного закрепления института местного самоуправления и определения его места в системе публичной власти обосновывается необходимость пересмотра существующего взаимоотношения с госу-дарственной властью. Выводы: местному самоуправлению присущи черты публичного института. Сегодня проблема взаимодействия государственной власти и местного самоуправления так и не нашла свое разрешение в полной мере ни в теоретических представлениях, ни в законодательстве, ни в право-применительной практике. Взаимоотношения между государственной властью и муниципальной властью должны быть существенно пересмотрены. Реализация местного самоуправления должна иметь охрану со стороны государства.

Ключевые слова: Конституция, местное самоуправление, публичная власть, государственное управление, гражданское общество, демократия.

A.R. Eremin

CONSTITUTIONAL REGULATION OF A RATIO LOCAL GOVERNMENT AND PUBLIC POWER

Background: the Constitution of Russia defines local government as one of the component elements of the constitutional system, guaranteeing organizational isolation of its bodies in the system of public management. Being the constitutional institute, the local

© Еремин Алексей Роальдович, 2018

Доктор юридических наук, профессор, заведующий кафедрой теории и истории государства и права (Национальный исследовательский Мордовский государственный университет им. Н.П. Огарева); e-mail: eralro@mail.ru

© Eremin Aleksei Roaldovih, 2018

Doctor of law, Professor, Head of the Theory and history of state and law department (National Research Mordovia State University) 15

government is equipped with functions which are the cornerstone of the existence of local government as the independent unit carrying out the public power. Objective: to investigate a ratio of local government and public power. Methodology: dialectic, comparative and legal, legallistic methods and also system approach. Result: taking into account the carried out research of the constitutional entrenchment of local government institute and specifying its place in the system of public power the necessity of revising the existing relationship with the government is proved. Conclusion: local self-government has the characteristics of a public institution. Today the problem of interaction between state power and local self-government has not been fully resolved neither in theoretical concepts nor in legislation nor in law-enforcement practice. The relationship between the state and municipal authorities should be substantially revised. The implementation of local self-government should be protected by the state.

Key-words: Constitution, local government, public power, public administration, civil society, democracy.

Принятая 12 декабря 1993 г. Конституция России явилась мощнейшим импульсом для развития новой демократической государственности. Она оказала существенное влияние на развитие правовой системы, стала основой определения всей иерархии нормативных правовых актов. Ключевым положением является следующая норма: «Конституция Российской Федерации имеет высшую юридическую силу, прямое действие и применяется на всей территории Российской Федерации» (ч. 1 ст. 15). За прошедшие 25 лет ее действия конституционное законодательство России существенно обновилось и стало занимать ведущее з положение в регулировании общественных отношений.

л. Как справедливо указывает В.Т. Кабышев, Конституция РФ — документ

я XXI в., знаменующий собой переход к новой государственности, к становлению % принципиально иного по сути конституционного строя, главными критериями 1 которого являются человек, его права и свободы. Юридически она олицетворяет | образ новой России как свободного демократического, федеративного, правово-| го государства, в котором верховенство права, неотчуждаемые права и свободы § человека положены в основу сущности его бытия [1, с. 13].

1 Предложенный конституционный диалог кафедрой конституционного права

2 и Научно-исследовательским Центром российского конституционализма СГЮА в ° преддверии 25-летия Конституции РФ 1993 г. — отличная возможность оценить « данный период конституционного развития и обратиться к некоторым пробле-

о

| мам. И здесь важное значение должно быть отведено местному самоуправлению,

0 его месту в системе публичной власти.

1 Местное самоуправление относится к числу конституционных институтов, ° элементов конституционного строя. Ему присущи черты публичного институ-

3 та, а также ряд черт, свойственных государственной власти, например, инсти-1 туализированный характер; наличие собственного муниципального аппарата, I конкретной территории — муниципального образования; применение мер принуждения и др.

На протяжении всего процесса становления и развития местного самоуправления существует проблема разграничения муниципальных дел, которые отличаются от государственных. Поскольку местное самоуправление представляет собой муниципальную власть, являющуюся разновидностью публичной власти,

16

созданной для удовлетворения специфических потребностей жителей поселений

и решающей специфические задачи в масштабах государства, встает вопрос о степени и масштабах участия государственного управления в муниципальных отношениях.

Говорить о местном самоуправлении возможно только тогда, когда муниципальные органы имеют необходимый объем правомочий, сама муниципальная власть обеспечена экономически, и главное, когда население имеет широкие возможности для формирования своих органов (реализация опосредованного управления) и осуществления непосредственного участия в управлении муниципальным образованием.

Государственное переустройство в России обострило внимание к вопросам обоснования государственной власти как практическому современному выражению, функционированию унаследованного обществом государства, а также формам такого обоснования, в первую очередь легализации и легитимации. В таком ключе именно государство есть общепризнанная реальность, невзирая на различные представления о его происхождении и сохранении, при этом можно его по-разному оценивать, но не поднимать вопрос о его устранении. Местное самоуправление: его формирование как относительно новой для России организации публичной власти не может не ставить вопрос об обосновании самого его существования, а не только тех или иных форм местного самоуправления.

К сожалению, институт местного самоуправления не является истинно российской исторической формой публичной власти. Он был включен еще в Конституцию СССР 1977 г. в декабре 1990 г. и Конституцию РСФСР 1978 г. в мае 1991 г. как некий «декретированный» элемент, обоснованный как демократические завоевания западного общества. Такое положение характеризовалось е разбалансировкой всей правовой системы России в 90-х гг. XX в. и

Проблемы в закреплении института местного самоуправления возникли и при а принятии Конституции России 1993 г. Как справедливо указал В.Л. Лютцер, о

в

«проблемы с российским местным самоуправлением и муниципальным правом о

наметились еще за месяц до принятия ныне действующей Конституции Россий- з

ской Федерации.... Заложенные в Конституции нормы, изолирующие местное Р

самоуправление от остальной власти, поставили крест на публичной власти как е

таковой» [2, с. 42]. И это в некотором смысле справедливо, поскольку сегодня про- о

блема взаимодействия государственной власти и местного самоуправления так и р

не нашла своего разрешения в полной мере ни в теоретических представлениях, 1

ни в законодательстве, ни в правоприменительной практике. Если посмотреть о

на существующие взгляды по поводу данных взаимоотношений, то отчетливо К

прослеживаются две тенденции. Первая, это когда предлагается вернуться к м

единому централизованному государственному управлению, свойственному и

нашему государству на протяжении веков — все публичное управление — это №

СП

дело государственное, а на уровне местных территориальных сообществ воз- 2 можно решать только мелкие вопросы. Вторая, когда предлагается расширить 2 возможности участия населения муниципального образования в управленческом 8 процессе и усилить гарантированность, в первую очередь конституционную, в осуществлении муниципальной публичной власти.

С точки зрения демократизации управленческих процессов и возможности воплощения в практику, а также следования России в общемировой системе организации местного самоуправления второй подход должен иметь больше перспектив в своей реализации. Однако при этом взаимоотношения государствен-

ной власти и муниципальной власти должны быть существенно пересмотрены. Целью этого процесса должно стать создание оптимальной модели соединения элементов государственного и общественного в самоуправлении, повышение значения местного сообщества во всех управленческих процессах, в т.ч. и процессах выработки, принятия и реализации управленческих решений на муниципальном уровне. В этой связи опять же хочется привести слова В.Л. Лютцера: существующие дефекты законодательства о местном самоуправлении и возникающие отсюда сложности правоприменения говорят о некоторых положениях законодательства, которые в силу своей туманности, дефектности, неточности и неясности могут быть обозначены как юридические загадки [3, с. 48].

Предпочтительнее должна стать позиция, определяющая, что местное самоуправление — это объективный элемент демократии: «... становится возможным преодолеть наши традиционные авторитарные по своей сути представления о демократии как исключительно государственной форме организации власти, которая якобы является единственным источником и главным гарантом прав личности, удовлетворения ее законных интересов» [4, с. 17]. Не обращаясь к исторической полемике о соотношении государства и местного самоуправления, можно заключить, что местное публичное самоуправление — это наиболее эффективная демократическая форма, а демократия — наиболее приемлемый для нашего государства политический режим.

Представляется, пересмотр существующих взаимоотношений государственной власти и муниципальной власти требует: на федеральном уровне в отношении местного самоуправления выработки единой государственной политики в сфере | местного самоуправления и обеспечения гарантий местного самоуправления; на федеральном уровне — создания научной концепции по организации нормативно-я правового регулирования взаимодействия органов государственной власти и §1 органов местного самоуправления в субъектах РФ; преодоление большого коли-

1 чества проблем, противоречий и даже конфликтов в сфере местного самоуправ-| ления на уровне субъектов РФ и здесь эффективность взаимодействия зависит

го

| от той модели взаимоотношений местного самоуправления и государственной

§ власти, которая избрана со стороны региональной власти. Эффективными мо-

| гут быть признаны только такие модели, которые предполагают определенный

2 диалог между уровнями публичной власти; учитывают исторические и местные ° традиции, обеспечивают самостоятельность органов местного самоуправления « в пределах их полномочий. В плане взаимодействия с региональной властью | при выработке совместных решений необходимо взаимное согласие органов

0 государственной власти и органов местного самоуправления; обеспеченность

1 муниципалитетов финансовыми и материальными ресурсами при реализации ° вопросов, требующих совместного решения, где при заключении договоров и

го _

3 соглашений должна быть обеспечена добровольность. При этом должны соблю-1 даться взаимная ответственность и гласность.

I В качестве иллюстрации взаимодействия государственной власти и муни-

ципальной власти в сфере финансов можно привести пример о межбюджетных трансфертах муниципальным бюджетам в Республике Мордовия. В период 2014-2017 гг. наблюдалось стабильное увеличение поступлений налоговых и неналоговых доходов республиканского бюджета Мордовии. Сравнив данные, мы выяснили, что поступление доходов увеличилось в среднем на 12%, налоговых 13 и неналоговых доходов — на 16%. Это свидетельствует о возрастающем дефи-

ците бюджета в местном самоуправлении. Таким образом, одна из важнейших проблем — очень малый объем налоговых поступлений, собираемых в местные бюджеты и сокращение межбюджетных трансферов муниципальным бюджетам.

Говоря о нормативном регулировании отношений региональной и муниципальной властей, следует отметить, что в Республике Мордовия действует Закон от 20 ноября 2012 г. № 85-З «О полномочиях органов государственной власти Республики Мордовия по взаимодействию с Советом муниципальных образований Республики Мордовия»1. Однако этого недостаточно для создания эффективного взаимодействия уровней публичной власти.

Решить обозначенные проблемы возможно путем принятия федерального закона, регламентирующего принципы взаимодействия органов государственной власти субъектов РФ и органов местного самоуправления. Повышение уровня политической культуры населения, формирование его политической активности в решении вопросов местного значения возможно посредством его вовлечения в процесс принятия решений по вопросам обеспечения жизненно важных интересов муниципального образования.

Особо следует отметить место и роль местного самоуправления в развитии идеи гражданского общества. И то и другое строится на принципах самоуправления и самоорганизации. Муниципальное самоуправление стремится к созданию наиболее оптимальных условий жизнедеятельности местного сообщества, в масштабах которых создается муниципальное образование. Среди важнейших задач деятельности муниципальной публичной власти — решение социальных проблем, создание условий для реализации субъективных прав и свобод человека, а также обеспечение возможного участия ка^кдого ^кителя в управлении ш публичными делами. Резюмируя такое соотношение местного самоуправления и и гражданского общества, можно говорить о теснейшей связи этих институтов. а Изучение местного самоуправления как составной части гражданского обще- о ства — весьма перспективная задача. Однако следует учитывать, что гражданин о как субъект правоотношений является и частью системы гражданского общества о

с

и его элементов, и системы местного самоуправления. Обе эти системы являются а

самостоятельными, со своими особенностями и характерными чертами, а главное в

е

их функционирование регулируется различными нормативными правовыми о актами. Обладание собственными территориями, особые формы муниципально- з

Т5

публичного управления, с помощью которых реализуется местное самоуправ- |

ление, обусловливают существование особых по содержанию муниципальных К

отношений. а

Сегодня местное самоуправление имеет достаточно высокий уровень правовой |

регламентации в Российской Федерации: оно определено одной из основ консти- ии

туционного строя России, в частности, гл. 8 устанавливает принципы и гарантии №

его реализации. Данный институт находит свое закрепление и в других главах Ц

российской Конституции. )

Начиная с первого федерального закона о местном самоуправлении 1991 г., и 8 по сегодняшний день идет процесс реформирования местной публичной власти. Все это подтверждает тот факт, что ни одна из провозглашенных главных целей реформы местного самоуправления по существу не была достигнута и нет четкого разграничения полномочий между уровнями публичной власти. В пользу этого

1 См.: Известия Мордовии. 2012. 21 нояб.

19

свидетельствует и тот факт, что на недостаточном уровне находится правовое, экономическое функционирование системы взаимоотношений государственного управления и местного самоуправления, которая нуждается в серьезных правовых и функциональных преобразованиях.

Однако необходимо учитывать и следовать важному правилу: любое реформирование должно исходить из основополагающих положений Конституции России, которая сформировала теорию и на которой выстраивается вся практика законодательного регулирования отношений в сфере публично-муниципального управления.

В сложной системе взаимоотношений внутри местного самоуправления как публичного правового института пересекаются государственные, общественные интересы, а также интересы отдельных граждан, муниципальных образований. Определенный конституционный статус института местного самоуправления накладывает и на государство, и на его органы круг обязательств по созданию соответствующего механизма его защиты, включающего различные методы.

Реализация местного самоуправления должна иметь государственную всеобъемлющую и полноценную охрану. Главным здесь должно быть предоставление правовой защиты, где важнейшим инструментом является юрисдикционная судебная деятельность. У муниципального самоуправления должно быть реальным право на судебную защиту, в т.ч. и обращение в Конституционный Суд РФ. Это право должно реализовываться всеми элементами системы местного самоуправления: каждым гражданином, населением муниципального образования, органами и должностными лицами муниципального образования, другими субъектами, которых избрало местное сообщество и которые осуществляют свое функционирование от имени населения муниципального образования.

Анализ правоприменительной практики свидетельствует о том, что споры относительно вопросов местного значения достаточно часто становятся предметом рассмотрения Конституционным Судом РФ [5, с. 57].

Объектом защиты Конституционного Суда РФ являются права, составляющие основу института местного самоуправления, в частности, право на самостоятельное решение населением вопросов местного значения на самостоятельное определение структуры органов местного самоуправления, на изменение границ территорий, в которых осуществляется местное самоуправление, и др. Правовые позиции формулировались Судом, прежде всего, в процессе оценки норм конституций и уставов субъектов РФ. Суд сформулировал ряд правовых позиций, предопределяющих нормативное содержание регионального законодательства. Так, например, о нормативном характере постановлений Конституционного Суда РФ в сфере местного самоуправления, в частности о неконституционности установления в нормативном правовом акте субъекта РФ структуры органов местного самоуправления в рамках конкретного муниципального образования, говорил Б.С. Эбзеев [6, с. 164].

Конституция РФ регламентирует вопросы местного самоуправления в небольшом объеме. В гл. 2, закрепляющей права и свободы человека и гражданина, отсутствует норма, непосредственно закрепляющая право на местное самоуправление. В данном случае эту пробельность восполняет Конституционный Суд РФ, признавая существование конституционного права на местное самоуправление. О принадлежности населению «конституционного права на осуществление местного самоуправления, то есть права на самостоятельное решение вопросов

местного значения», говорится в Постановлении Конституционного Суда РФ от 24 января 1997 г. «По делу о проверке конституционности Закона Удмуртской Республики от 17 апреля 1996 года „О системе органов государственной власти в Удмуртской Республике"»2.

Таким образом, в канун празднования 25-летия российской Конституции проблемы роли и места местного самоуправления в структуре публичной власти опять становятся предметом острых полемик и среди теоретиков, и среди практиков. Очередные изменения в обеспечении существования самого местного самоуправления, а также его взаимоотношений с государственной властью назрели, о чем свидетельствуют в т.ч. и выводы, сделанные в данной статье. Практика сегодняшних моделей местного самоуправления и взаимоотношений внутри публичной власти показывают множество проблем в жизнедеятельности различных поселений в субъектах РФ. Тем не менее, любое реформирование законодательства и существующих общественных отношений должно строиться на демократических началах конституционных установлений, касающихся места и роли местного самоуправления в публичной сфере. Серьезные изменения должно претерпеть как федеральное, так и региональное законодательство, регламентирующее сферу муниципального самоуправления и регулирующего взаимоотношения с государственной властью. Наиглавнейшей задачей здесь должно стать обеспечение муниципалитетов необходимыми правовыми, финансовыми, материальными и организационными ресурсами, поскольку без обеспечительных государственных мер о реальности местного самоуправления говорить не приходится.

Библиографический список

1. Кабышев В.Т. Конституционный диалог // Вестник Саратовской государственной юридической академии. 2017. № 5 (118). С. 12-21.

2. Лютцер В.Л. Основные проблемы развития муниципального права и местного самоуправления в Российской Федерации // Конституционное и муниципальное право. 2017. № 10. С. 42-49.

3. Лютцер В.Л. Дефекты законодательства о местном самоуправлении и возникающие отсюда сложности правоприменения // Конституционное и муниципальное право. 2017. № 11. С. 48-56.

4. Бондарь Н.С., Чернышов М.А.. Муниципальное право и практика его реализации в городском самоуправлении (на примере г. Ростова-на-Дону). Ростов н/Д: Изд-во Ростовского ун-та, 1996. 246 с.

5. Заболотских Е.М. Вопросы местного значения в решениях Конституционного Суда Российской Федерации // Конституционное и муниципальное право. 2017. № 3. С. 56-59.

6. Эбзеев Б.С. Конституция. Правовое государство. Конституционный суд. М.: Закон и право, ЮНИТИ, 1997. 349 с.

References

1. Kabyshev V.T. Constitutional Dialogue // Vestnik of the Saratov State Law Academy. 2017. № 5 (118). P. 12-21.

2. Lyuttser V.L. The Main Problems of Development of the Municipal Law and Local Government in the Russian Federation // Constitutional and Municipal Law. 2017. № 10. P. 42-49.

2 Собр. законодательства РФ. 1997. № 5, ст. 708.

21

3. Lyuttser V.L. Defects of the Legislation on Local Government and Difficulties of Law Enforcement Arising //the Constitutional and Municipal Law. 2017. № 11. P. 48-56.

4. Bondar N.S., Chernyshov M.A. The Municipal Law and Practice of Its Realization in the City Self-government (on the example of Rostov-on-Don). Rostov N / fl: Publishing house of Rostov University, 1996. 246 p.

5. Zabolotskikh E.M. Questions of Local Value in Decisions of the Constitu-tional Court of the Russian Federation // the Constitutional and Municipal Law. 2017. № 3. P. 56-59.

6. Ebzeev B.S. Constitution. Constitutional State. Constitutional Court. M.: The Law and the Right, UNITY, 1997. 349 p.

УДК 342.24

Т.В. Заметина

РОССИЙСКИЙ ФЕДЕРАЛИЗМ НА СОВРЕМЕННОМ ЭТАПЕ: РАЗВИТИЕ ИЛИ ИМИТАЦИЯ?

Введение: в статье анализируется развитие федеративных отношений в стране после принятия Конституции РФ 1993 г., отмечается сохраняющаяся актуальность проблем федерализма для современного Российского государства. Цель: рассмотреть проблемы и тенденции развития федеративных отношений за последние 25 лет. Методы: системный, формально-юридический, описания, сравнительно-правовой и диалектической логики. Результаты: анализ законодательства и практики реализации Конституции РФ показал, что в зависимости от этапов конституционного развития России менялись приоритеты выстраивания отношений между Федерацией и субъектами, и в этой сфере до сих пор сохраняются проблемы. Выводы: развитие федеративных отношений на современном этапе государство связывает с укреплением финансовой самостоятельности субъектов Федерации, совершенствованием разграничения полномочий между уровнями публичной власти и контроля за осуществлением переданных федеральных полномочий. В качестве тенденций федерализма выступают процесс конституционализации сферы федеративных отношений, а также создания федеральных государственных структур и институтов, призванных усилить централизованные начала построения Федерации и ее контроль за деятельностью субъектов, увеличение финансовой составляющей в отношениях Федерации и регионов, сохранение горизонтальной асимметрии субъектов и влияния национального фактора на федеративные отношения.

Ключевые слова: Конституция РФ, федерализм, федеративные отношения, принципы федерализма, финансовая самостоятельность субъектов Федерации, национальные отношения, горизонтальная асимметрия.

© Заметина Тамара Владимировна, 2018

Доктор юридических наук, доцент, профессор кафедры конституционного права