Сравнительный анализ определений местного самоуправления в Российской Федерации и Федеративной Республики Германии

правовой науки выявить приемлемые рациональные зерна подходов в организации публичной власти зарубежных городов мегаполисов и расформировать их в систему организации российской публичной власти городов - мегаполисов и агломераций.

Фокина Н.С.1

СРАВНИТЕЛЬНЫЙ АНАЛИЗ ОПРЕДЕЛЕНИЙ МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ В РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ И ФЕДЕРАТИВНОЙ РЕСПУБЛИКИ ГЕРМАНИИ

Выбор законодательства о местном самоуправлении Федеративной Республики Германии в качестве объекта сравнительного анализа не случаен. Интерес к германскому опыту организации местного самоуправления, определяется тем, что ФРГ развивает институт местного самоуправления на основе универсальных демократических принципов, изложенных в Европейской хартии местного самоуправления. Модель местного самоуправления в Германии считается одной из самых сильных и эффективных в Европе.

В настоящее время ведущими исследователями местного самоуправления в России и Германии высказывается мнение, что модели местной власти в данных государствах имеют как общие, так и специфические черты.

В части 2 статьи 1 Федерального закона от 06.10.2003 № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской

1 Фокина Наталья Сергеевна - магистрант Российской академии народного хозяйства и государственной службы при Президенте Российской Федерации.

Статья посвящена сравнительному анализу определений местного самоуправления в России и Германии. Проведено исследование основных подходов обеспечения местного самоуправления экономической основой

Ключевые слова: местное самоуправление, коммунальная политика, муниципальные органы власти, муниципальные органы власти, федеративное государство

Fokina N. The comparative analysis of definitions of local government in the Russian Federation and Germany

Article is devoted the comparative analysis of the organization of local government in Russia and Germany. Research of the basic approaches to local government formation to Russia and Germany is conducted. Keywords: local self-government, communal policy, municipal bodies of power, federated state.

Федерации» дано определение местного самоуправления: «Местное самоуправление в Российской Федерации - форма осуществления народом своей власти, обеспечивающая в пределах, установленных Конституцией Российской Федерации, федеральными законами, а в случаях, установленных федеральными законами, - законами субъектов Российской Федерации, самостоятельное и под свою ответственность решение населением непосредственно и (или) через органы местного самоуправления вопросов местного значения исходя из интересов населения с учетом исторических и иных местных традиций»1'

Пункт 2 ст. 28 Основного закона содержит следующее определение местного самоуправления: «Общинам должно быть гарантировано право регулировать в рамках закона под свою ответственность все дела местного сообщества. Объединения общин в рамках установленной законами компетенции и в соответствии с законами также обладают правом самоуправления. Обеспечение самоуправления включает обеспечение основ для финансовой самостоятельности; к этим основам относятся налоговые поступления, соответствующие экономическому развитию общин, обладающих правом установления ставки налога»2' Реализация права на местное самоуправление применительно к муниципальным образованиям означает гарантию существования общин (Gemeinden) и их объединений (районов, Landkreise) в качестве субъектов права, а также установление определенного круга задач для самостоятельного решения и ответственности.

Таким образом, в определениях местного самоуправления имеются общие признаки, среди которых:

а) местное самоуправление - одна из основ государственного устройства, основополагающий принцип организации современного демократического общества;

1 Федеральный закон от 06.10.2003 № 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ" // СЗ РФ, 2003, № 40, 3822.

2 Основной закон ФРГ // Конституции зарубежных государств. - М.: БЭК, 1997. С. 143-232.

б) местное самоуправление представляет собой систему общественных отношений, связанных с территориальной самоорганизацией населения, самостоятельно решающего, без вмешательства извне каких-либо иных властных структур, вопросы местного значения;

в) местное самоуправление - реально существующая единица со своими нижними и верхними территориальными границами;

г) субъектом местного самоуправления выступает население, проживающее на соответствующей территории и образующее целостную социально-экономическую общность;

д) местное самоуправление реализуется через представительные органы власти, избранные местными жителями, поэтому заинтересованными в успешной деятельности последних.

Однако существуют и принципиальные различия в области местного самоуправления, его системе и организации. Прежде всего, разница между ФРГ и РФ заключается как раз в подходе к местному самоуправлению. По Конституции РФ статус органа местного самоуправления напоминает статус негосударственной общественной организации, представляющей интересы лишь определенной активной части населения.

В Конституции ФРГ сказано, что «община выполняет все дела местного общества в рамках закона и несет ответственность только перед своими избирателями». В Федеральном законе от 06.10.2003 № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» закреплено, что органы местного самоуправления - выборные и другие органы, наделенные полномочиями для решения вопросов местного значения и не входящие в систему органов государственной власти.

В законодательстве РФ объяснений того, что означает «вопросы местного значения» множество. В законодательстве ФРГ все гораздо проще: «Община выполняет все дела местного общества...»Таким образом, в Германии федеральные, земельные и местные структуры стараются действовать каждая на своем уровне, несмотря на то, что федеральная и

1 Федеративная Республика Германия. Конституция и законодательные акты / под ред. Ю.П. Урьяс. М. : Прогресс, 1991. С. 92.

земельные власти влияют на коммуну. В России же органы местного самоуправления, хотя и имеют право следить за выполнением тех вопросов, которые уже находятся в ведении государства, и предлагать свои коррективы, могут заниматься только теми вопросами, которые не решают государственные структуры.

Еще одним важным различием является то, что коммунальная политика ФРГ относится к ведению субъекта Федерации и Федерация в основном не вмешивается в вопросы организации землями местного самоуправления, конечно же, если не возникают какие-либо принципиальные или спорные вопросы. В Конституции Российской Федерации этот аспект был отнесен к совместному ведению Российской Федерации и субъекта Российской Федерации. В ФРГ же существует только один законодательный акт, принятый на федеральном уровне, - основной закон Германии (Конституция), в котором сказано, что община имеет право на самоуправление, а государство обязано данное право предоставить1- Таким образом, в ФРГ законы о местном самоуправлении принимаются на уровне земель. Для муниципальных образований ФРГ характерна инициатива общин. Именно общины решают, какие полномочия и средства перейдут к отдельным муниципальным образованиям. То, что не может осуществить одна община, выполняется на уровне района. В связи с данным фактом проблема разграничения компетенции между Федерацией и землями в сфере коммунальной политики остро не стоит, поскольку в Конституции ФРГ четко расписаны все полномочия и нет совместных предметов ведения. Конечно, данные обстоятельства обусловлены также различиями в моделях федеративного устройства РФ и ФРГ, предопределяя тем самым различные подходы к разграничению предметов ведения и полномочий между Федерацией и ее субъектами. Таким образом, в РФ федерация обладает широким кругом законодательных полномочий в этой сфере. Органы местного самоуправления нередко наделяются отдельными полномочиями, закрепленными федеральным законодательством, их компетенция также напрямую определяется федерацией, в том числе и без какого-либо участия

1 Федеративная Республика Германия. Конституция и законодательные акты. С. 94.

субъектов РФ. Учитывая это, можно сделать вывод, что субъекты РФ не обладают достаточными полномочиями в сфере местного самоуправления.

В России местное самоуправление характеризуется как вид публичной, но не государственной, власти 1 ' то в ФРГ коммунальное самоуправление рассматривается как государственная власть, осуществляемая организационно обособленными звеньями -территориальными корпорациями публичного права2-

Следует отметить, что местное самоуправление в РФ отделено от государственной власти, оно не может быть вписано в структуру разделения властей и отнесено к одной из ее ветвей. В ФРГ коммунальное самоуправление в целом характеризуется как часть системы публичного, а именно, государственного, земельного управления

Не менее интересен анализ вопросов обеспечения местного самоуправления экономической основой в России и ФРГ. Важнейшая из них - муниципальная собственность, которая в соответствии с Гражданским кодексом Российской Федерации признается наряду с другими формами собственности и защищается государством. В современной российской правовой практике произошло радикальное изменение отношения государства к институту публичной собственности в целом и муниципальной собственности в частности.

Муниципалитет должен наделяться только той собственностью, которая ему необходима для решения стоящих перед ним задач. Они четко определены в законе. В статье 50 Федерального закона от 06.10.2003 № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» появилась норма, которая говорит о целевом назначении муниципальной собственности, то есть собственность муниципалитета может быть только такая, которая ему нужна для решения вопросов, закрепленных за ним федеральным законом. В ФРГ муниципалитеты обладают только целевым имуществом, однако никаких

1 Байтин, М. И. Механизм современного Российского государства /М.И. Байтин. //Правоведение. -1996. - № 3 (214). - С. 4 - 15

2 Гриценко Е. Местное самоуправление и государство: сравнительный анализ теоретических и правовых основ в Германии и России. // «Муниципальное право». - 2006. - №2. - С.74-94.

специальных перечней по этому поводу не устанавливается. В обязательном случае предусматривается функциональность данного имущества: оно может использоваться только для целей, позволяющих решать вопросы местного значения.

В соответствии с законодательством ФРГ любой федеральной земли, перед муниципальной собственностью не ставится задача приносить доход. Собственность должна лишь эффективно использоваться. Необходимо сформировать условия для максимально рационального решения вопросов местного значения с помощью объектов муниципальной собственности, но никогда не ставится задача извлечения прибыли, повышения доходности этой собственности.

Безусловно, отмечены далеко не все особенности местного самоуправления РФ и ФРГ. Однако проведенное сравнение показало, что, несмотря на имеющиеся сходства, различия, определенные проблемы при организации муниципальной политики, обе федерации постоянно совершенствуют, развивают указанную сферу с учетом изменений, происходящих как внутри государств, так и во всем мире. Опыт, накопленный ФРГ, способен помочь РФ в дальнейшем реформировании системы местного

самоуправления для более эффективного ее функционирования.