Институты местного самоуправления в процессе политико- правовой модернизации российского государства и общества

Зуева Ю.А.

ИНСТИТУТЫ МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ В ПРОЦЕССЕ ПОЛИТИКО-ПРАВОВОЙ МОДЕРНИЗАЦИИ РОССИЙСКОГО ГОСУДАРСТВА И ОБЩЕСТВА

Несомненно, вопросы переходного, или (для современной России) постсоветского, периода не ограничиваются проблемами изменения содержания государственно-правового режима, происходящими на фоне «антикоммунистической» революции, и сменой социально-экономического базиса, а включают и такие существенные аспекты, как форма правления, особенности организации и функционирования институтов публичной власти на определенной территории (в субъекте Федерации, муниципальном образовании), особенности отношений между ними и федеральными структурами, населением республик, краев и областей, а также проект развития местного самоуправления как важнейшего института народовластия.

В.Я. Ядов констатирует, что происходящие в России изменения чаще всего характеризуются термином «модернизация», но и этот, и сопряженные с ним термины - «переходный период», «переходное общество» - «не выражают существа происходящих в России изменений просто потому, что исторический вектор этих преобразований объективно не задан, не предопределен. Наиболее общее адекватное понятие, которое свободно от "векторной нагрузки" - понятие трансформации» [1, с. 66].

Тем не менее категория «трансформация» также требует некоторых уточнений. В частности, можно выделить два типа социокультурных трансформаций:

1) традиционализация - возникновение и институционализация традиций в во всех сферах общественной жизни, которые и обеспечивают приоритет предписанных норм и правил поведения субъектов по сравнению с возможностями их инновационных действий;

2) либерализация - расширение свободы выбора и ответственности субъектов, увеличение возможностей для различных (политико-правовых, экономических, духовных и др.) инноваций, возникновение и включение в структуру общества новых интегрирующих (институциональных и неинституциональных) элементов в соответствии с усложнением общественных связей, изменением их типа, потребностей и способностей человека.

В начале 90-х гг. в силу многих факторов Россия устремилась по второму пути эволюции национальной государственности, что и нашло отражение в Конституции РФ, зафиксировавшей соответствующие правовые, политические и экономические институты.

В этом плане вполне понятно и то, что в отечественной юридической, политической и социально-философской литературе проблемы гражданского общества как основанной на самоорганизации и саморазвитии системы социально-экономических и политических отношений, функционирующих в правовом режиме социальной справедливости, свободы, удовлетворения материальных и духовных потребностей человека как высшей ценности, стали объектом пристального внимания именно в последнее десятилетие ХХ в., в постсоветский период (хотя русская классическая политико-правовая мысль всегда, так или иначе, исследовала данные вопросы). Ключевое методологическое значение имеет эта категория и для понимания места и роли института правовой ответственности в условиях трансформации местного самоуправления как формы осуществления народовластия.

Понятие гражданского общества позволяет выявить глубинные связи и взаимозависимости свободы личности, прав и свобод человека и гражданина с закономерностями становления и развития институтов местного самоуправления, с его помощью становится возможным раскрыть основы положения гражданина в системе самоуправленческих отношений, «сама возможность существования и развития которых напрямую связана с процессами формирования гражданского общества. Ведь в рамках именно гражданского общества становится возможной подлинная свобода личности во всех формах и на всех уровнях ее проявления, переходящая в конечном счете в свободу всего общества, когда люди сами управляют социальными процессами...» [2, с. 21].

В контексте исторического измерения проблемы, безусловно, следует признать правоту тех авторов, которые отмечают, что местное самоуправление в России, несмотря на наличие весьма ощутимых и на правовом, и на политическом уровнях централизаторских тенденций, имеет мощные исторические корни.

Более того, в современной литературе можно встретить и более крайние позиции, требующие, на наш взгляд, скрупулезного осмысления и взвешенной оценки. Так, В.С. Мокрый считает, что «без преувеличения можно сказать, что состоявшаяся российская государственность, насчитывающая более одиннадцати веков, обязана местному самоуправлению. Начиная с первых государственных образований

на территории современной России (Киевская Русь, Новгородское государство, Московское государство и др.) местное самоуправление играло системообразующую роль в формировании и укреплении российской государственности» [3, с. 3]. Ясно, что такого рода суждения требуют серьезных аргументов (которые указанный автор не приводит) и исторического, и политико-правового планов, да и правоментальный аспект вопроса вряд ли целесообразно игнорировать*.

В целом же мнение В.С. Мокрого заслуживает внимания, особенно в контексте понимания смысла, значения и политико-правовой природы традиционных для отечественной государственности форм территориального (общинного) самоуправления, которые действительно имели место в истории страны, но не могут быть сведены ни к советской, ни к муниципальной модели местного самоуправления.

В модернизационном измерении, исходя из современных российских и мировых политико-правовых, социально-экономических (глобализационных) реалий, определенную эвристическую ценность имеет суждение о природе «сильного государства» (которое, по нашему мнению, и в теоретическом, и в практическом плане в свете современного проектирования государственного строительства целесообразнее называть «эффективным»). «Сильное государство - это не централизованное государство. Сильное государство в современном понимании - это государство, в котором достигнут оптимальный режим системных связей (политических, управленческих, экономических и др.) между государственными институтами, местным самоуправлением и общественными институтами» [3, с. 4].

В институциональном измерении формирование в современной России муниципальной власти связано с несколькими моментами, обусловленными как ее правовой и политической природой, так и возникшими в начале 90-х годов модернизационными тенденциями:

1) возникновение местного самоуправления - это весьма и весьма ощутимое изменение институционального профиля публичной власти. В частности, это «расширение» институционального пространства государственной власти вследствие становления и функционирования негосударственных институтов публичной власти, имеющих собственный институциональный субъект - муниципальный публичный коллектив;

2) местное самоуправление как институт публичной власти, одна из форм народовластия и важнейшая (системообразующая) структура гражданского общества занимает особую позицию между государством и социумом: в отношениях с государственной властью местное самоуправление должно выражать, в первую очередь, интересы муниципального публичного коллектива как своего первичного субъекта, а в отношениях с последним властные муниципальные структуры должны учитывать и интересы государства, особенно в плане сохранения целостности национального политико-правового пространства, обеспечения государственного единства и т.д. Таким образом, и с одной, и другой стороны, институт местного самоуправления является важнейшим элементом системы обеспечения национальной безопасности и устойчивого развития многих сфер жизнедеятельности россиян;

3) в условиях российской государственности, учитывая сложившиеся архетипы восприятия системы государственной власти, во многом обусловливающие серьезные персоноцентристские тенденции в отношении организации и функционирования властных институтов, следует отметить, что муниципальная власть рассматривается большинством населения с системоцентристских позиций, в институциональном контексте: не смешивая лиц, временно осуществляющих публичную власть в муниципальных образованиях, с самой властью, принадлежащей муниципальному публичному коллективу (хотя определенные «вотчинные» пережитки еще имеют место). В этом плане современная государственная стратегия, деятельность властных элит, направленная на формирование правового государства и гражданского общества в постсоветской России (пусть даже в особом, национальном варианте), должны учитывать демократический потенциал муниципальных институтов. «Перед человеческой цивилизацией стоит проблема поиска баланса между устремленностью людей друг к другу и потребностью человека в защищенности частной сферы. Представляется, что наилучшей лабораторией для нахождения такого баланса является система местного самоуправления» [4, с. 53].

В целом же события последнего десятилетия показали, что на рубеже веков необходимо активизировать поиск путей оптимального сочетания двух исторических линий в демократическом развитии России:

1) последовательная реализация ценностей и идей современного конституционализма, основополагающее значение среди которых имеют права и свободы человека и гражданина, а также те институты, которые их гарантируют (судебная власть, парламентаризм, местное самоуправление и др.);

2) постепенное возрождение утраченных в силу тех или иных факторов отечественных государственно-правовых и социально-политических традиций, максимальный учет национально-культурной и политико-правовой самобытности российского общества.

Именно учитывая эти тенденции, в постсоветском государственном строительстве следует рассмотреть институциональную политику в области местного самоуправления и местной власти в России.

Обращение к отечественной истории свидетельствует о том, что Российское государство традиционно отличалось высокой степенью централизации управления, определяемой многими факторами -

геополитическим и демографическим, централизаторской политикой московских государей и императоров «петербургского периода», сочетающейся с широкой территориальной экспансией и др. Однако при более детальном рассмотрении ясно и то, что эти же причины делали малоэффективным централизованное управление, не подкрепленное различными институтами и формами самоуправления.

Первый опыт вестернизации российской политико-правовой жизни, связанный с Петровскими реформами, имел конфликтогенный характер, поэтому и привел к отчуждению населения и аппарата государственной власти, и тем самым обусловил правовую и политическую институционализацию централизованного бюрократического управления, расцвет волокиты и казнокрадства, минимизировал общественное участие, в том или ином виде институционализированное ранее. Известный своими меткими афоризмами на тему русской истории Ф. Тютчев отмечал, что «если допетровский период представляется как эпоха темноты и мракобесия, то послепетровская история страны - это одно большое уголовное дело».

Признавая многообразие подходов к пониманию природы государства и местного самоуправления, публичной власти, наиболее продуктивно исходить из определения государства в качестве публично-властной организации социально стратифицированного общества и не отождествлять государство и государственный аппарат.

С известными оговорками местное самоуправление, по своей сути, также представляет собой публично-властную организацию, но иного масштаба и статуса. Это первичный властный орган, институт публичной власти, предполагающий определенную (в соответствии с Конституцией и законами) организацию объединенного общими целями и совместной территорией проживания местного сообщества, первичным субъектом которой является человек, проживающий в городе, сельском поселении, районе и т.д.

Создание эффективной системы местного самоуправления, как показывает исторический опыт, и зарубежный, и отечественный, задача длительная, комплексная, требующая экономических, финансовых, политических, правовых и других преобразований. Принятие законов, постоянное наращивание нормативного массива не гарантируют положительного результата, если отсутствуют объективные предпосылки, не учитывается предшествующий опыт (доимперский, имперский, советский, постсоветский) организации институтов местной власти. Трудно спорить и с тем, что, для того чтобы законы начали «работать», они должны восприниматься обществом как неотъемлемая часть жизнедеятельности. Необходимо понимание в обществе самой природы местного самоуправления, его отличие от государственной власти, а также соотношение управления и самоуправления.

В рамках существующего к настоящему моменту мирового опыта выделяют различные проекты политико-правовой институционализации местного самоуправления, опирающиеся на различные концептуальные платформы:

1) самоуправление создается «сверху» государственной властью по общему плану, иногда после упорной борьбы путем реформ и контрреформ, реакционных и прогрессивных периодов (Япония, Германия, Россия и др.);

2) самоуправление строится «снизу», является результатом, одной из форм проявления фундаментальных свойств социальной самоорганизации в конкретном политико-правовом пространстве (США, Англия, Испания).

В современной России отсутствует достаточная ясность самой природы самоуправления, ее отличие от местной власти. Конституционная норма о том, что «органы местного самоуправления не входят в систему государственной власти», свидетельствует о стремлении отделить органы местного самоуправления от государства, показать их общественную природу. Однако такое решение имеет, скорее, политически-декларативный характер и весьма трудно реализуемо на практике.

В рамках советской модели (если судить по законодательным актам того периода) под термином «местное самоуправление» понимались как местные органы государственной власти и управления, так и территориальные органы общественного самоуправления, а также их совокупность и система взаимодействия. «Основным принципом, объединяющим в государственную систему совокупность всех местных и центральных органов, назывался демократический централизм» [5, с. 179].

В настоящее же время вполне закономерен вопрос: не является ли реализуемый в постсоветской России проект политико-правовой институционализации местного самоуправления попыткой переложить решение проблем местного значения на негосударственные органы? Тем более что последние, очевидно, оказались не готовыми к их решению в условиях тяжелейшего системного кризиса, даже при условии, что муниципальная власть является относительно (формально) самостоятельной и не зависит от центральных и региональных органов государственной власти в решении, например, социальных вопросов, строительства жизненно важных объектов и т.п.

В этом плане «вопрос вопросов» не в расширении полномочий муниципальных структур, а в поиске и нормативно-правовой фиксации оптимального для транзитивного общества и переходного государства соотношения государственного управления и местного самоуправления, институтов местной власти и

местного самоуправления. Поэтому либеральный вариант понимания местного самоуправления в качестве института публичной власти, непосредственно не подчиненного центральным властям, а ограниченного только законом, соответствует содержанию и вектору имевших место в XIX - начале ХХ вв. в Западной Европе и Америке процессов, направленных на повышение социально-экономической самостоятельности и статуса городов, сельских поселений, стремившихся освободиться от мелочной опеки центральной государственной власти и обрести независимость в управлении местным хозяйством, но оказывается малопригодным и малорезультативным в ином государственно-правовом пространстве, в иное время.

Литература

1. Ядов В.А. Россия как трансформирующееся общество (Резюме многолетней дискуссии социологов) // Общество и экономика. 1999. № 10.

2. Бондарь Н.С. Права человека и местное самоуправление в Российской Федерации. Ростов н/Д, 1998.

3. Мокрый В.С. Местное самоуправление: пути становления и развития // Журнал российского права. 2002. № 10.

4. Краснов М.А. Ответственность власти (государство в открытом обществе). М., 1997.

5. Ящук Т.Ф. Организация местной власти в РСФСР. 1921-1929 гг. Омск, 2007.