Правотворческая инициатива граждан как форма взаимодействия органов местного самоуправления и институт гражданского общества

УДК 342.5:347:340.134

Л. Ю. Свистунова

Правотворческая инициатива граждан как форма взаимодействия органов местного самоуправления и институт гражданского общества

В представленной публикации исследуются взгляды и представления ученых о взаимодействии органов местного самоуправления и других институтов гражданского общества в Российской Федерации на современном этапе на примере такой формы их взаимодействия, как правотворческая инициатива граждан, проживающих на территории муниципального образования. Кратко анализируются подходы к определению данного понятия, его правовой природы и содержания.

The presented publication is devoted to the study of views and ideas on the interaction of local government bodies and civil society institutions in the Russian Federation at the present stage by the example of such a form of their interaction as a law-creating initiative of citizens residing on the territory of the municipal formation. The approaches to the definition of this concept, its legal nature and content are briefly analyzed.

Ключевые слова: гражданское общество, государство, местное самоуправление, личность, права человека.

Key words: civil society, state, local government, personality, human rights.

Формирование гражданского общества на современном этапе развития современной России во многом зависит от образования и взаимодействия демократических институтов и форм участия граждан в управлении делами общественности. Местное самоуправление, однозначно, является таким институтом, свободное развитие которого может оказывать влияние на формирование гражданского общества, поскольку любое демократическое государство неспособно развиваться и в дальнейшем справляться с поставленными перед ним задачами без правильно действующей системы органов местного самоуправления. Их природа, функциональное назначение, внутренние процессы являются свидетельством тесного взаимодействия и взаимопроникновения.

© Свистунова Л. Ю., 2017

На сегодняшний день единой позиции о соотношении гражданского общества и местного самоуправления, и роли последнего на процесс становления и развития гражданского общества не выработано ни отечественными, ни зарубежными учеными: если одни авторы рассматривают местное самоуправление как институт гражданского общества, то другие возражают против этого, тогда как третьи отмечают особую, двойственную природу этого явления.

Как полагает профессор М. В. Баглай, «местное самоуправление, хотя оно и не входит в систему органов государственной власти, по своей природе все же является частью публичной власти, ... оно производно от государства». Но если полностью опираться на ст. 12 Конституции Российской Федерации и местное самоуправление считать негосударственной структурой, отделенной от системы органов государственной власти, то его следует рассматривать только как институт гражданского общества, вместе с общественными объединениями и другими формами самоорганизации населения.

По мнению профессора С.А. Авакьяна, местное самоуправление является видом публичной власти, и оно не может быть отделено от государственной власти, следовательно, «не надо создавать населению иллюзий, будто оно осуществляет местное самоуправление непосредственно».

Представляется справедливой точка зрения Н.А. Старжинского полагающего, что всякое муниципальное образование как территориальная основа местного самоуправления представляет собой микромодель гражданского общества, воссоздающая в себе его основные закономерности, институты и противоречия. При этом местное самоуправление выступает как комплексная система общественных отношений особого управленческого, организационного и финансово-экономического характера. О том, что местное самоуправление все-таки является институтом гражданского общества, способом самоорганизации населения, проживающего на территории муниципального образования, ясно из самого названия «самоуправление».

С.Г. Серегина отмечает, что местное самоуправление как форма участия населения в решении вопросов местного значения будет успешно функционировать только тогда, когда в муниципальных образованиях будут действительно действовать институты гражданского общества и самоорганизации. Но, несмотря на то что эти институты начали формироваться сравнительно недавно и до сих пор довольно слабы, это не мешает становлению и развитию местного самоуправления как института гражданского общества. Неслучайно А. И. Солженицын писал: «Без правильно поставленного местного самоуправ-

ления не может быть добропорядочной жизни, да и само понятие "гражданской свободы" теряет смысл» [4]. В приведенных словах заложена довольно точная мысль: демократия большого государства складывается из «демократии малых пространств». Инициативность и самостоятельность граждан формируется посредством их участия в рассмотрении вопросов местного значения. Поэтому А.И. Солженицын фактически видит путь к становлению демократического государства в хорошо развитом местном самоуправлении, где каждый человек способен удовлетворить свои интересы. Именно такой порядок и есть демократия.

По нашему мнению, местное самоуправление является институтом гражданского общества, природа которого заключается в предоставлении местному сообществу права на самостоятельную реализацию своих общественных интересов, а органы местного самоуправления занимаются решением только государственных вопросов. Однако, если признавать местное самоуправление только элементом гражданского общества, то государство лишится возможности регулирования организации и деятельности местного самоуправления, т. е. не сможет определять систему органов местного самоуправления, порядок их образования, процедуру деятельности. Кроме того, органы местного самоуправления являются институциями, которые устанавливаются государством, однако формируются населением соответствующей территории, что соответствует принципам демократического государства. Именно поэтому государство, регламентируя деятельность местного самоуправления, неспособно влиять на процесс формирования воли конкретного лица к обществу и его институтам, не может в «правильном» направлении формировать желания и потребности граждан - участников гражданского общества.

В соответствии с принципами Европейской хартии местного самоуправления муниципальная власть характеризуется одной отличительной особенностью - эффективным и одновременно приближенным к гражданину управлением, а общим принципом демократического государства является предоставление возможности гражданам участвовать в управлении делами на местном уровне [3].

Исходя из постулата, что реализация демократических принципов в нашем правовом государстве невозможна без создания необходимых условий для участия граждан в управлении государственными процессами, в том числе в процессе принятия решений по вопросам местного значения, представляется необходимым исследование возможных форм и институтов осуществления власти на местном уровне.

Местное самоуправление как институт народовластия отражает основные направления Российской Федерации как демократического правового государства. Справедливо утверждение В. Т. Кабышева, что прямое народовластие является непосредственным участием населения муниципального образования в осуществлении власти при выработке, принятии и реализации государственных решений.

Современная юридическая наука выделяет несколько групп форм прямого волеизъявления населения муниципального образования. Во-первых, это формы решения вопросов местного значения населением; во-вторых, это формы участия населения в решении вопросов местного значения. Кроме того, следует отметить, что отдельные формы участия населения в осуществлении местного самоуправления (публичные слушания, правотворческая инициатива граждан, обращения граждан в органы местного самоуправления и т. п.) позволяют получить информацию о деятельности муниципальных органов власти, оценить ее, высказать собственное мнение, т. е. осуществить общественный контроль. По поводу подобного контроля отдельными учеными высказываются опасения. Общественная составляющая в контроле на местном уровне отражает степень готовности населения взять на себя ответственность за адекватную оценку процессов, происходящих в муниципальном образовании и влияющих на качество жизни жителей. Нежелание или неумение граждан участвовать в организованных формах контроля за местными властями, отсутствие активного сотрудничества, солидарности жителей могут привести к низкому уровню благосостояния основной массы населения в городе, поселке, селе. Следовательно, население в данном случае отвечает само перед собой, и на каждом жителе лежит доля этой ответственности.

Вызывает интерес такая форма взаимодействия органов местного самоуправления и институтов гражданского общества, как правотворческая инициатива граждан, поскольку в настоящее время на федеральном уровне отсутствует детальная правовая регламентация данного института. Первоначально право жителей на внесение правотворческой инициативы получило закрепление в ст. 25 Федерального закона от 28 августа 1995 г. № 154-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» в качестве права «народной правотворческой инициативы». В ныне действующем федеральном законе используется понятие «правотворческая инициатива граждан». Следует согласиться с мнением Л.А. Нудненко, что дан-

ное наименование более удачно, так как субъектом реализации данного конституционно-правового института на муниципальном уровне является население, а не народ [2].

Ученые по-разному определяют правотворческую инициативу. Так, по мнению А.Н. Кокотова, правотворческая инициатива граждан - это возможность населения муниципального образования, обладающего избирательным правом, вносить на рассмотрение органов или должностных лиц местного самоуправления проекты муниципальных правовых актов по вопросам местного значения. В.И. Фадеев считал, что правотворческая инициатива - институт муниципальной демократии, позволяющий населению муниципального образования выступать субъектом правотворческой инициативы, т. е. вносить проекты правовых актов по вопросам местного значения на рассмотрение представительных органов местного самоуправления. С.А. Авакьян под правотворческой инициативой понимает вхождение граждан и их объединений в компетентный муниципальный орган с предложением принять нормативный акт, а зачастую и внесение проекта такого акта. В. В. Комарова под народной (гражданской) инициативой понимает совокупность нормативно-правовых норм, регулирующих порядок осуществления в виде обязательной для рассмотрения в установленном законном порядке гражданской инициативы, направленной на принятие органом местного самоуправления в пределах установленной компетенции нормативного правового акта, не противоречащего Конституции Российской Федерации и законам или решения им в иной форме общественно значимого вопроса, содержащегося в предложениях граждан и их объединений [1, с. 368].

Обязательность рассмотрения правотворческой инициативы граждан органами местного самоуправления выступает одним из основополагающих признаков, поскольку только обязательность рассмотрения может позволить в полной мере реализовать цель данного института гражданского общества и формы непосредственной демократии. В то же время следует говорить именно об обязанности рассмотрения правотворческой инициативы, а не об обязательном ее удовлетворении. Решение компетентного органа по вопросу правотворческой инициативы в обязательном порядке должно быть мотивированным. Кроме того, дополнительной гарантией реализации данной формы участия населения в осуществлении местного самоуправления может служить возможность судебного обжалования решения этого органа.

Таким образом, муниципальную правотворческую инициативу можно определить как форму участия физических лиц в осуществлении местного самоуправления, обладающих избирательным правом и проживающих на территории муниципального образования, направленную на принятие муниципального правового акта по вопросам местного значения и иным вопросам, затрагивающим интересы и права населения, при обязательном участии инициативной группы в процессе рассмотрения; это институт гражданского общества, механизм непосредственного народовластия, направленный на принятие нормативного правового акта при обязательном участии инициативной группы в процессе рассмотрения.

Интерес представляют положения ст. 15.1 и 16.1 федерального закона, где говорится о полномочиях органов местного самоуправления муниципального района и городского округа по решению вопросов, не отнесенных к вопросам местного значения. Анализ данных статей позволяет выделить два вида подобных вопросов. Во-первых, это те, которые непосредственно установлены в самой статье, во-вторых, участие в решении которых предусмотрено иными федеральными законами. Следовательно, выделяется целая группа общественных отношений, которые не отнесены к вопросам местного значения, но являются составной частью компетенции органов местного самоуправления. Причем возможность участия населения в осуществлении данной компетенции путем форм непосредственного народовластия никак не урегулирована. Следовательно, нынешняя модель правового регулирования этого вопроса не исключает возможность такого участия. Таким образом, данные вопросы составляют второй элемент объекта правотворческой инициативы населения. Тем не менее, такое регулирование, как представляется, затрудняет процесс реализации правотворческой инициативы. Как уже было отмечено, основным субъектом, участвующим в ее реализации, являются граждане РФ. Следовательно, в целях демократизации процедуры и обеспечения доступности реализации правотворческой инициативы видится необходимым избегать подобных отсылок к другим законам.

Проведенный краткий анализ правотворческой инициативы граждан как самостоятельного конституционно-правового отношения позволяет говорить о том, что данному правоотношению присущи особенности, которые должны быть отражены при правовом регулировании данной сферы общественных отношений. В то же время действующее законодательство не в полной мере достигает этой цели. Система правового регулирования правотворческой инициативы должна полностью отражать все особенности данного механизма

непосредственного народовластия. Только в этом случае можно будет говорить о наличии правовых основ реализации правотворческой инициативы граждан как действенного института гражданского общества.

Таким образом, местное самоуправление, несомненно, представляет собой важнейший институт гражданского общества, форму публичной власти, связующее звено «власть-народ». Местное самоуправление выполняет важную роль и реализует главную задачу современности - соединяет в единое целое интересы государства, общества и личности, так как главный смысл местного самоуправления состоит в осуществлении гармонизации прав и свобод человека и гражданина с интересами государства и общества. Только такая направленность местного самоуправления может отвечать идеям современного демократического правового государства, высшей ценностью которого являются человек, его права и свободы.

Все вышеизложенное о ценности и значимости местного самоуправления для развития гражданского общества свидетельствует о необходимости совершенствования правового регулирования механизмов муниципальной демократии, повышения реального участия населения в различных формах самоорганизации, в осуществлении вопросов местного значения.

Список литературы

1. Комарова В.В. Механизм непосредственной демократии современной России (система и процедуры). - М., 2006. - С. 368.

2. Нудненко Л. А. Новеллы Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» от 6 октября 2003 г. о непосредственной демократии // Право и политика. - 2004. - № 3.

3. Преамбула Европейской хартии местного самоуправления от 15 октября 1985 г. // СЗ РФ. - 1998. - № 36. - Ст. 4466.

4. Солженицын А. И. Как нам обустроить Россию // Комсомольская правда. -1990. - 18 сент.

гражданское право

УДК 347(470)-055.62

О. В. Лунькова, К. В. Скорик

О некоторых разновидностях механизмов реализации социально-правовой защиты детей в России

В статье проанализирована проблематика социальной защиты детства, материнства и семьи в Российской Федерации; выявлены, классифицированы и описаны механизмы, обеспечивающие социально-правовую защиту ребенка. Анализируются функциональные особенности каждого из исследуемых механизмов, а также выявляются проблемы их реализации в России.

The article considers the problems of social and legal protection of children, mothers and family in Russia. The mechanisms of children social welfare are identified, classified and described. The article examines the functional characteristics of the social protection mechanisms and the problems of their realization in Russia.

Ключевые слова: социально-правовая защита, социальная защита детей, детство, материнство, семья, механизм социально-правовой защиты, социальные права, социальные гарантии, социальное обеспечение

Key words: social protection, legal protection, protection of children, childhood, family, mechanism of protection, social rights, social welfare, social needs.

Вопросы защиты детства, законных прав и интересов ребенка волнуют все мировое сообщество, в том числе и общественность нашей страны. Дети являются одной из самых незащищённых групп населения, в первую очередь в силу такого жизненно объективного фактора, как возраст. Среди причин, обусловливающих факт незащищенности детей, выступают на первый план такие явления, происходящие в общественной жизни государства, как дестабилизирующие процессы развития политической и социальной сфер, экономические кризисы, социально-экономические реформы, которые зачастую негативно сказываются на общественном положении детей. В частности,

© Лунькова О. В., Скорик К. В., 2017