Проблемы и перспективы развития неналоговой базы местных бюджетов Российской Федерации

ПРОБЛЕМЫ И ПЕРСПЕКТИВЫ РАЗВИТИЯ НЕНАЛОГОВОЙ БАЗЫ МЕСТНЫХ БЮДЖЕТОВ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ

С. В. МИШИНА, кандидат экономических наук, начальник отдела доходов комитета экономики, финансов и контроля администрации городского округа «Город Калининград»

Проблема снижения налоговых поступлений, отсутствие средств в объеме, достаточном для полного решения вопросов местного значения, побуждают местные власти больше внимания уделять привлечению неналоговых доходов. Реально оценивая возможности местных органов самоуправления по увеличению неналоговых поступлений, можно констатировать, что основные резервы сосредоточены в активном использовании и эффективном управлении муниципальной собственностью.

В соответствии с Бюджетным кодексом РФ (ст. 41—46,62 БК РФ) неналоговые доходы местных бюджетов РФ формируются за счет следующих платежей:

— доходов от использования имущества, находящегося в муниципальной собственности, за исключением имущества муниципальных автономных учреждений, а также имущества муниципальных унитарных предприятий, в том числе казенных, — по нормативу 100%;

— доходов от продажи имущества (кроме акций и иных форм участия в капитале), находящегося в муниципальной собственности, за исключением имущества муниципальных автономных учреждений, а также имущества муниципальных унитарных предприятий, в том числе казенных, — по нормативу 100%;

— доходов от платных услуг, оказываемых муниципальными бюджетными учреждениями;

— части прибыли муниципальных унитарных предприятий, остающейся после уплаты налогов и иных обязательных платежей, в размерах, определяемых в порядке, установленном муниципальными правовыми актами представительных органов муниципальных образований;

— платы за негативное воздействие на окружающую среду по нормативу 40 %;

— платы за пользование водными объектами в зависимости от права собственности на водные объекты по нормативу 100 %;

— средств, полученных в результате применения мер гражданско-правовой, административной и уголовной ответственности, в том числе штрафов, конфискации, компенсации, а также средств, полученных в возмещение вреда, причиненного муниципальным образованиям, и иных сумм принудительного изъятия;

— средств самообложения граждан;

— иных неналоговых доходов.

По данным Минфина России, фактические поступления неналоговых доходов в бюджеты муниципальных образований РФ в 2009 г. составили 243,5 млрд руб., что превышает уровень 2006г. на 72,2 млрд руб. (42,1%). Неналоговые доходы местных бюджетов РФ поступали в бюджеты городских округов в следующих объемах: 2009г. - 64,6%, в 2008г. - 68,3%, в 2007г. -69,5%, в 2006г. — 64,8%. Доля неналоговых доходов муниципальных районов в 2009 г. составила 24,4 %, в 2008 г. - 24,2 %, в 2007г. - 25,2 %, в 2006г. — 29,0 %, а поселений — лишь 11,0, 7,5, 5,3, 6,2% соответственно.

В структуре неналоговых доходов в 2009 г. 118,8 млрд руб. составили доходы от использования имущества, находящегося в муниципальной собственности, что на 72,8 млрд руб. (в 2,6 раза) превышает уровень 2006 г. При этом львиная доля доходов приходится на городские округа — 66,1 %. Доля данного вида дохода в муниципальных районах составляет 19,3 %,в поселениях — 14,6 %.

Таблица 1

Укрупненная структура доходов бюджета городского округа «Город Калининград» в 2006—2009 годах

Наименование показателя 2006 год 2007 год 2008 год 2009 год

Сумма, млн руб. Доля в неналоговых доходах,% Сумма, млн руб. Доля вне-налоговых доходах, % Сумма, млн руб. Доля в неналоговых доходах, % Сумма, млн руб. Доля в неналоговых доходах, %

Неналоговые доходы 951,1 100 1 603,8 100 1451,4 100 1 337,0 100

Доходы от имущества, находящегося в муниципальной собственности 712,4 74,9 918,8 57,3 763,6 52,6 643,4 48,1

Доходы от сдачи в аренду имущества, находящегося в муниципальной собственности, в том числе: 706,5 74,3 652,7 40,7 559,9 38,6 481,1 36,0

— арендная плата за земли 542,9 57,1 605,5 37,8 521,5 35,9 444,3 33,2

— доходы от сдачи в аренду имущества, находящегося в оперативном управлении 26,0 2,7 47,2 2,9 38,4 2,6 36,9 2,9

— доходы от сдачи в аренду муниципального имущества 137,6 14,5 257,1 16,0 196,9 13,6 151,0 11,3

Плата при пользовании природными ресурсами 8,5 0,9 24,8 1,5 22,3 1,5 18,8 1,4

Доходы от оказания платных услуг и компенсация затрат государства 6,4 0,4 19,9 1,4 358,1* 26,8

Доходы от продажи материальных и нематериальных активов 176,9 18,6 585,6 36,5 563,4 38,8 270,6 20,2

Административные платежи 12,0 1,3 9,6 0,6 10,6 0,7 17,8 1,3

Штрафы, санкции, возмещение ущерба 36,3 3,8 59,0 3,7 71,6 4,9 57,3 4,3

Прочие неналоговые доходы 5,0 0,5 -0,4 — — — -29,0 —

1В неналоговых доходах бюджета с 01.01.2009 консолидированы доходы бюджетных учреждений от предпринимательской и иной приносящей доход деятельности.

Подробнее структуру и динамику поступления неналоговых доходов местных бюджетов рассмотрим на примере городского округа «Город Калининград» (табл. 1).

За период 2006—2009 гг. структура неналоговых доходов городского бюджета претерпела серьезные изменения. Так, доля арендной платы за землю в общем объеме неналоговых доходов за четыре года уменьшилась на 23,9% (в 2006г. — 57,1 %, в 2007г. - 37,8 %, в 2008г. - 35,9%, в2009г. - 33,2%). Снижение поступлений связано главным образом с переводом части городских земель в федеральную собственность и собственность субъекта РФ.

Доходы от сдачи в аренду имущества, находящегося в муниципальной собственности уменьшаются. Если в 2006 г. удельный вес арендных платежей составил 14,5 %, то в 2009г. — уже 11,3 %. Это связано

с увеличением количества объектов, выставленных на продажу в рамках программы приватизации.

В 2007—2008 гг. основной объем поступлений приходится на доходы от продажи материальных и нематериальных активов (табл. 1), что обусловлено желанием местных властей до 01.01.2009 избавиться от имущества, не соответствующего полномочиям органов местного самоуправления1.

Таким образом, приватизация стала своеобразной формой обмена долгосрочного источника доходов на краткосрочный. Безусловно, этот обмен позволил городу решить ряд текущих вопросов, но лишил его стабильного канала поступлений в муниципальную казну.

1 Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации: Федеральный закон от 06.10.2003 № 131-ФЭ. Ст. 50.

Таблица 2

Структура и динамика поступления доходов местных бюджетов Российской Федерации, млрд руб.

Наименование показателя 2006 год 2007 год 2008 год 2009 год Рост, %

2006/ 2007 2007/ 2008 2008/ 2009

Собственные доходы 1 084,1 1 387,2 1 880,1 1 805,3 128 136 96,0

Налоговые доходы 467,1 579,5 720,4 719,8 124 124 99,9

Неналоговые доходы 171,3 239,7 278,6 243,5 140 116 87,4

Межбюджетные трансферты из бюджетов других уровней (без Федерального казначейства) 445,7 568,0 881,1 872,2 127 155 99,0

Фонды компенсаций 437,6 561,6 531,5 582,7 128 95 109,6

Источник: данные Минфина России. См.: Шр: //www. ттйп. га.

Из сказанного следует, что процесс приватизации наложил существенный отпечаток на структуру муниципальной собственности. Он исключил из ее состава многие доходообразую-щие объекты и тем самым вошел в определенное противоречие с потребностями органов местного самоуправления.

Что касается прироста поступлений, то он обусловлен главным образом проведением претензионной работы по сокращению задолженности по арендным платежам, атакже эффективностью проведения муниципального земельного контроля2.

Мониторинг местных бюджетов, проводимый Минфином России, показывает, что в 2009г. в структуре собственных доходов местных бюджетов (180,5 млрд руб.) доля неналоговых доходов (243,5 млрд руб.) в среднем по РФ составляет 13,5% (табл. 2). В 2006г. данный показатель равен 15,8 % собственных доходов местных бюджетов.

Несмотря на стабильный рост неналоговых платежей, данные доходные источники не могут в полном объеме обеспечивать растущие потребности муниципальных образований в финансовых ресурсах. Поэтому в целях мобилизации дополнительных поступлений в местные бюджеты, по мнению автора, на муниципальном уровне следует:

— оптимизировать количество муниципальных предприятий, функции которых могут выполнить частные структуры — это озеленение улиц, услуги жилищно-коммунального хозяйства и т.д. Это приведет к экономии бюджетных средств и к расширению круга плательщиков местных налогов (например, как в Финляндии);

— полнее использовать экономический потенциал земли и природных ресурсов. Земля как

2 Муниципальный земельный контроль является одним из законодательно установленных правом органов местного самоуправления по выявлению, предупреждению и пресечению ошибок и злоупотреблений в управлении земельными ресурсами.

объект рыночных отношений имеет уникальное значение во всей системе предпринимательской деятельности, поскольку является основным и естественным фактором в любой сфере бизнеса, прямо или косвенно участвующим в производстве всех других товаров и благ. Именно решение проблем, связанных с организацией земельных отношений, включающих такие элементы, как земельная рента, учет и оценка земли, арендная плата, налог на землю, ценообразование, защита прав землепользователей, инвесторов и иных участников земельных отношений, обоснование спроса и предложения на земельные участки и т. д., их грамотная проработка, контроль за их решением приведут к росту поступлений денежных средств в распоряжение органов местного самоуправления.

Предложения, сформулированные выше, по мнению автора, позволят повысить эффективность собираемости неналоговых платежей, поддержать сбалансированность бюджетов муниципальных образований и укрепить доходную базу местных бюджетов, значительно подорванную в ходе налоговой реформы.

К сожалению, в настоящее время процесс разграничения земли между федеральными, региональными и местными органами власти приводит к тому, что земли на территории муниципальных образований все чаще закрепляются за субъектами РФ и федеральным центром, что приводит к снижению суммы неналоговых доходов, в объеме которых арендная плата занимает более половины поступлений. Поэтому, по мнению автора, порядок разграничения земельных ресурсов необходимо изменить, поставив на первое место интересы муниципальных образований. Не они должны доказывать необходимость сохранения земель в собственности, а федеральная и региональные власти должны обосновать свою потребность в земельных участках на территориях муниципальных образований.

В связи с тем, что местные власти наделены правом заключать договоры аренды, устанавливать ставки и сроки уплаты платежей, право реализо-вывать земельные участки и таким образом контролировать эффективность использования земли, доходы от сдачи в аренду земли следует отдать местным бюджетам3, поскольку распределение данных платежей между уровнями бюджетной системы создает несоответствие между обязанностями и эффективностью проводимых мероприятий.

Неналоговые доходы должны играть существенную роль в создании стабильной финансовой базы муниципальных образований, поэтому автор считает целесообразным при определении базового размера арендной платы земли учитывать ее кадастровую стоимость, тем более, что кадастровая оценка земельных участков в основном завершена.

Что касается аренды муниципального имущества, то у местных органов власти гораздо больше самостоятельности в определении ее размера. Они самостоятельно устанавливают: базовую ставку арендной платы за 1 м2 и корректирующие коэффициент, которые могут варьироваться. Например, для арендаторов, выполняющих социально-значимые задачи, коэффициент социальной значимости может уменьшаться, а для арендаторов, нарушаю-щихдоговорные обязательства, увеличиваться. Это может стать рычагом для эффективного управления муниципальным имуществом.

В то же время существует практика передачи структурам, финансируемым из федерального и областного бюджетов, муниципального имущества в безвозмездное пользование. Это, по своей сути, является скрытым финансированием федеральных и областных организаций. От этой практики надо уходить, имущество сдавать в аренду и таким образом пополнять доходы бюджета.

В целях увеличения доходной части местных бюджетов необходимо разработать комплекс мер по поступлению неналоговых доходов, так как муниципальные образования имеют реальные возможности по мобилизации неналоговых доходов. Например, увеличению доходов от использования муниципального имущества способствует систематизация сведений о его наличии и использовании. В

3 В соответствии со ст. 62 БК РФ доходы от передачи в аренду земельных участков, государственная собственность на которые не разграничена, и которые расположены в границах муниципального образования, а также средства от продажи права на заключение договоров аренды указанных земельных участков поступают в бюджеты городских округов по нормативу 80 %, в бюджеты муниципальных районов и поселений — по нормативу 50 %.

этой связи на муниципальном уровне необходимо реализовать следующие мероприятия:

— проведение инвентаризации имущества, находящегося в муниципальной собственности для выявления неиспользованного (бесхозного) и установления направления эффективного его использования;

— определение и утверждение перечня сдаваемого в аренду имущества для увеличения доходов, получаемых в виде арендной платы или иной платы за сдачу во временное владение и пользование;

— выявление неиспользуемых основных фондов бюджетных учреждений и принятие соответствующих мер по их продаже или сдаче в аренду;

— установление перечня имущества, подлежащего передаче под залог, в доверительное управление и расчет объемов доходов, поступающих в бюджет.

Слабость доходной базы местных бюджетов обусловливается также неравномерностью и медленными темпами развития муниципальной экономики, ее инновационного сектора. Необходима более эффективная организация инвестиционной поддержки муниципальных образований, выведения из кризиса убыточных предприятий. В целях повышения доходного потенциала местных бюджетов целесообразно использовать следующие экономические инструменты и технологии:

— поддержка предпринимательства на территориях муниципальных образований мерами налоговой, бюджетной и страховой политики;

— специальные муниципальные программы (муниципальные гранты);

— развитие системы муниципальных заказов, в том числе заключение муниципальных контрактов на производство социально важной продукции и услуг;

— муниципальные кредиты с погашением части банковской ставки через специальные фонды (фонды поддержки предпринимательства);

— конкурсы проектов в области социальной поддержки населения;

— поддержка муниципальных образований сельских поселений, расположенных в депрессивных районах, через специальные программы предоставления целевых средств для развития предпринимательства, благоустройства территорий и т. д.

Нерешенность проблемы укрепления доходной базы муниципальных образований предопределяет необходимость привлечения дополнительных источников доходов. Доходность бюджетов муниципальных образований, по мнению автора, можно было бы повышать по следующим направлениям:

— создание в муниципальном образовании привлекательного инвестиционного климата именно для инвесторов, а не для решения собственных проблем. Одно из самых распространенных действий в этом направлении — освобождение инвесторов от части налогов. Таким путем идут многие зарубежные страны;

— не навязывать инвесторам виды деятельности и объекты инвестирования. Администрация муниципального образования может иметь собственные планы по его развитию и экономическим приоритетам. Однако инвесторы имеют свои интересы, особенно в таких странах, как Россия, с повышенным инвестиционным риском и слабым развитием инфраструктуры. Мировая практика показывает, что первыми инвестируют в территорию те, кто стремится получить максимальную прибыль с минимальными затратами. Это, как правило, товары массового потребления, пищевые продукты ит.п.;

— развитие на территории муниципального образования инвестиционного маркетинга через создание в муниципальном образовании специ-

альной технологической системы и службы привлечения инвестиций.

Все перечисленные мероприятия нуждаются в совершенствовании законодательной базы. Главной идеей, объединяющей всю законотворческую деятельность на местном уровне, должно стать придание территории специфических черт, выделяющих ее из круга других, конкурирующих с ней территорий. Эти особенности должны обеспечить привлекательность территории для прямого инвестирования. Иными словами, усиление доходной базы местных бюджетов может осуществляться за счет развития муниципальной экономики.

Список литературы

1. Бюджетный кодекс РФ: Федеральный закон от 31.07.1998 № 145-ФЗ.

2. Информация о результатах мониторинга местных бюджетов РФ за 2007—2009 гг. www. mi№fi№. га.

3. Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации: Федеральный закон от 06.10.2003 № 131-ФЭ.