Формирование архивного законодательства в России

ПРАВО И ОБЩЕСТВО

ФОРМИРОВАНИЕ АРХИВНОГО ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВА В РОССИИ

О. В. МЕДВЕДЕВА, Е. С. СЕНИНА

В статье рассматривается история и современное состояние законодательства по архивному делу в России, называются основные правовые акты ХУШ-начала XXI в., дается их краткая характеристика.

Ключевые слова архивное право, архивное законодательство, правовая база архивного дела.

В настоящее время под архивным законодательством следует понимать систему законов (Конституция РФ, федеральные конституционные законы, федеральные законы) и подзаконных актов (указы и распоряжения Президента РФ, постановления и распоряжения Правительства РФ, акты федеральных органов исполнительной власти), регулирующих различные аспекты архивного дела. Однако прежде чем перейти к основам правового регулирования архивного дела в современной России, обратимся к основным вехам истории вопроса.

Первым официальным документом, в котором упоминалось хранение дел, можно считать царский Судебник (1550 г.), обязывавший «бережно хранить» все дела государственных учреждений.

В 1680 г. был издан указ царя, предписывающий 23 центральным учреждениям провести описание своих дел.

Само понятие архива было введено только в XVIII в. Генеральный регламент (1720 г.), утвержденный Петром I, включал статью, посвященную архивам. Было выделено три категории архивов: текущие, создаваемые при канцеляриях; ведомственные (архивы коллегий); государственные (при коллегии иностранных дел и Ревизион-коллегии). Именно Генеральный регламент отделил архивы от канцелярий и впервые в мировой практике предписал обязательную сдачу учреждениями своих документов в архивы по истечении трех лет. Лица, заведующие архивами, стали называться архивариусами.

В развитие Генерального регламента Петром I были изданы дополнительные постановления о производстве и хранении архивных дел.

Вообще, XVIII в. вошел в историю как «золотой» век архивного дела по числу изданных пра-

вовых актов. Среди них можно назвать следующие указы Сената:

- указ, требующий содержать дела «в сохранном месте» (1726 г.);

- указ, предписывающий строить для архивов каменные здания с железными затворами и решетками на окнах, «от деревянного строения не в близости» (1736 г.);

- указ, запрещающий выносить дела из архивов (1763 г.);

- указ, предписывающий учреждениям сдавать документы в архив в упорядоченном состоянии в сопровождении реестров (1781 г.) [3].

Дальнейшие реформы системы государственного аппарата в России влекли за собой и изменения в системе архивных учреждений, что закреплялось соответствующими нормативными актами. В 1811 г. было принято «Общее учреждение министерств», которое регламентировало, в том числе, и обязательное создание архивов при министерствах. Эта реформа повлекла за собой множественность и дробность ведомственных архивов. Исторические архивы работали по правилам, которые составлялись и утверждались руководителями архивов, ведомственные -по инструкциям соответствующих ведомств и учреждений.

Многочисленные попытки реформировать архивное дело с целью подвести под него единую правовую и нормативно-методическую базу предпринимались в конце ХІХ-начале XX в., но всякий раз наталкивались на сопротивление представителей административно-бюрократического аппарата: ни один проект архивной реформы не был реализован.

Первым законодательным актом Советской России в области архивного дела стал Декрет СНК РСФСР от 1 июня 1918 г. «О реорганизации

и централизации архивного дела в РСФСР». В 1919 г. вышла еще серия декретов: «Об архивах и делах расформированной прежней армии», «О хранении и уничтожении архивных дел», «Об отмене права частной собственности на архивы умерших русских писателей, композиторов, художников и ученых, хранящихся в библиотеках и музеях» и др. В результате законодательно был утвержден принцип централизации управления архивным делом, создан единый орган управления Единым Государственным Архивным Фондом - Главное управление архивным делом, а все архивные документы и архивные фонды стали принадлежать государству.

В дальнейшем принимались декреты, постановления, положения и другие подзаконные акты, регулировавшие отдельные стороны архивной деятельности, в частности, касавшиеся перепод-чинения органа управления архивным делом сначала Президиуму ВЦИК, затем НКВД, а впоследствии Совету Министров СССР. Но ни один из правовых актов не имел статуса закона и не охватывал весь комплекс вопросов, касающихся места архивного дела в системе государства, комплектования, хранения и использования архивов.

Если сравнивать с предшествующим периодом, то стоит отметить, что и в советский период в архивном деле сохранилась тенденция к ведомственности, более того, была создана сеть так называемых партийных архивов. Положением о Государственном архивном фонде СССР (1958 г.) архивам отдельных министерств и ведомств, образованных специальными решениями правительства, официально предоставлялось право постоянного хранения документов. Кроме того, имела место быть тенденция к засекречиванию и архивных фондов, и нормативных актов, их касавшихся.

Начало новым реформам в архивной сфере было положено указами Президента РФ «О партийных архивах» и «О передаче в госархивы документов бывшего КГБ СССР» от 24 августа 1991 г. Открылся доступ к ранее преимущественно закрытым архивным материалам, перестал существовать партийный архивный фонд.

12 октября 1991 г. было издано Постановление Совета Министров РСФСР «О Российском центре хранения и изучения документов новейшей истории (РЦХИДНИ) и Центре хранения современной документации (ЦХСД)», на основании которого на базе Центрального партийного архива был создан Российский центр хранения и изучения документов новейшей истории, который позже вместе с Центром хранения документов молодежных организаций был преобразован в

Российский государственный архив социальнополитической истории (1999 г.), а архивные комплексы ЦК КПСС были включены во вновь созданный Центр хранения современной документации (с 1999 г. - Российский государственный архив новейшей истории). Тогда же вышло постановление Совета Министров РСФСР «О развитии архивного дела в РСФСР» [1].

В 1992 г. были изданы два постановления: «Об утверждении положения о Комитете по делам архивов при Правительстве Российской Федерации и сети федеральных государственных архивов и центров хранения документации» и «О временном порядке доступа к архивным документам и их использования». На основании первого постановления ранее секретный Центральный государственный (особый) архив СССР был преобразован в Центр хранения историко-документальных коллекций и стал публичным, второго - впервые в отечественном архивном деле был определен срок секретности архивных документов, содержащих государственную тайну (30 лет), а также порядок доступа к документам, которые касались личной жизни граждан (75 лет).

Много законодательных актов было принято в 1993 г., самым важным из которых стали «Основы законодательства Российской Федерации об Архивном фонде Российской Федерации и архивах» от 7 июля 1993 г. В этом основном законе по архивному делу было учтено то новое, что произошло в политическом, экономическом, правовом развитии страны. В частности, впервые достаточно четко была разграничена компетенция Российской Федерации и ее субъектов. Впервые в архивной сфере законодательно были определены две части Архивного фонда Российской Федерации (АФ РФ): государственная и негосударственная.

Далее последовал целый ряд документов: постановление «О реализации государственной политики в архивном деле», распоряжение Президента Российской Федерации «О сохранении исторических документов, связанных с деятельностью бывшего Верховного Совета Российской Федерации, а также некоторых средств массовой информации и общественных организаций», Указ Президента Российской Федерации «О включении отдельных объектов в государственный свод особо ценных объектов культурного наследия народов Российской Федерации», Указ Президента Российской Федерации «Об утверждении Положения об Архивном фонде Российской Федерации и Положения о Государственной архивной службе России» и др.

В 1994 г. был принят такой важный документ, как Регламент доступа к материалам прекращенных уголовных и фильтрационно-проверочных дел в государственных и ведомственных архивах Российской Федерации. В Регламенте был зафиксирован механизм, позволяющий репрессированному или его наследникам на определенный срок закрыть для исследователей доступ к той части документов прекращенного уголовного дела, которая отражает поведение человека во время следствия.

В 1997 г. издан приказ Росархива «Об утверждении Регламента государственного учета документов Архивного фонда Российской Федерации».

В 1998 г. постановлением Правительства Российской Федерации утверждается Положение о Федеральной архивной службе России (вместо Положения о Государственной архивной службе России 1994 г.), в котором с учетом современной законодательной базы определены статус Федеральной архивной службы России, ее права, функции и задачи, масштаб деятельности, внутренняя структура.

В 1999 г. постановлением Правительства Российской Федерации «О федеральных государственных архивах» была утверждена структура сети федеральных государственных архивов.

Указом Президента Российской Федерации от 15 марта 2002 г. № 511 был введен в действие новый Классификатор правовых актов, по которому вопросы делопроизводства и архивного дела внесены в законодательство в области информации и информатизации.

Итак, после 1993 г. появился целый ряд подзаконных актов по архивному делу. В то же время были приняты Конституция РФ, Гражданский кодекс РФ, федеральные законы «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ», «О государственной тайне», «Об информации, информатизации и защите информации», «Об участии в международном информационном обмене» и другие, затрагивающие отдельные вопросы работы с архивными документами. Некоторые положения «Основ законодательства РФ об архивном фонде РФ и архивах» вступили с ними в противоречие, поэтому с конца 1990-х гг. началась разработка нового законопроекта.

В настоящее время, по подсчетам специалистов, в стране действует свыше 150 законодательных документов, так или иначе касающихся архивного дела. Из них по собственно архивному законодательству - несколько десятков актов, которые условно можно разделить на три группы:

1) фундаментальные - по всему комплексу вопросов архивной сферы;

2) по процессам комплектования, хранения, учета и вывода документов;

3) о доступе к архивным документам и их использовании [2].

Обратимся к рассмотрению основных правовых актов в соответствии с выделенными тремя группами вопросов.

В первую группу входит принятый 22 октября 2004 г. Федеральный закон «Об архивном деле в Российской Федерации». Он является единственным основным правовым актом, который регулирует отношения в сфере организации хранения, комплектования, учета и использования документов АФ РФ и архивных документов государственных и негосударственных учреждений, организаций и предприятий.

Закон более чем в два раза расширяет содержание, определения, термины и характеристики различных вопросов работы с архивными документами по сравнению с Основами законодательства. Впервые в законе даны определения понятий «документ Архивного фонда Российской Федерации», «документ по личному составу», «владелец архивных документов», «пользователь архивных документов» и др.

В ст. 4 прописаны полномочия РФ, субъектов РФ и муниципальных образований в области архивного дела; в ст. 6 - состав АФ РФ и порядок включения в него архивных документов, особенности гражданского оборота документов. Законом определены обязанности государственных органов, органов местного самоуправления, организаций и граждан, занимающихся предпринимательской деятельностью без образования юридического лица, по обеспечению сохранности архивных документов. Указано, что документы АФ РФ, находящиеся в государственной собственности, хранятся постоянно в государственных архивах, музеях, библиотеках, временно -в государственных органах и организациях, создаваемых ими архивах в течение установленных сроков, а также в муниципальных архивах в случае наделения органа местного самоуправления муниципального района или городского округа государственными полномочиями по хранению, комплектованию, учету, использованию архивных документов, относящихся к государственной собственности.

Закон определил, что федеральные органы власти и организации могут осуществлять депозитарное

хранение документов АФ РФ, находящихся в федеральной собственности.

Вопросы управления архивным делом в Российской Федерации регламентируются третьей главой. Государственное управление архивным делом в Российской Федерации осуществляют федеральные органы государственной власти, в том числе специально уполномоченные Правительством РФ федеральные органы исполнительной власти. В субъектах России этим делом занимаются органы государственной власти субъектов РФ. Управление же архивным делом в муниципальных образованиях осуществляют органы местного самоуправления.

Новой является статья о документах АФ РФ, находящихся в частной собственности. Она отражает, что собственник, заключивший договор об отнесении своих документов к АФ РФ, берет на себя определенные обязательства. В случае ненадлежащего исполнения их архивные документы могут быть по решению суда изъяты у собственника.

Право собственности на архивные документы независимо от их форм собственности охраняется законом. В то же время, если собственник особо ценных документов и охраняемых государством документов не выполняет свои обязанности по хранению, учету и использованию этих документов, что может привести к утрате ими своего значения, такие документы по решению суда могут быть изъяты у собственника [4].

К данному закону примыкают законы субъектов РФ, посвященные архивному делу. В зависимости от наименований их можно поделить на 3 группы: об архивных фондах и архивах субъектов РФ, об архивном деле в субъекте федерации, иные («Об Архивном фонде Хабаровского края и архивах»). В Тамбовской области действует закон «Об Архивном фонде Тамбовской области» (2006 г.). Региональные законы призваны компенсировать недостатки федерального закона путем введения дополнительных статей, регламентирующих те вопросы, которые волнуют регионы. Например, закон Кировской области «Об архивном деле в Кировской области», в отличие от ФЗ, распространяется и на электронные документы, а в законе «Об архивном деле в Свердловской области» есть ценные статьи о системе оплаты труда работников архивов, предусмотрена возможность установления для них Правительством области мер социальной поддержки [6].

Вопросы второй группы (комплектования, хранения, учета и вывода документов) в первую очередь также регламентируются ФЗ «Об архивном деле в Российской Федерации».

Согласно ФЗ государственные органы или органы местного самоуправления, организации и граждане, занимающиеся предпринимательской деятельностью без образования юридического лица, обязаны обеспечивать сохранность архивных документов, в том числе документов по личному составу, в течение сроков их хранения:

- кратковременные сроки хранения (менее 10 лет);

- долговременные сроки хранения (более 10 лет, включая постоянное хранение).

Также следует отметить, что согласно ФЗ документы АФ РФ, хранящиеся в государственных и муниципальных архивах, музеях, библиотеках, организациях Российской академии наук, не входят в состав имущества этих архивов, музеев, библиотек и организаций Российской академии наук.

Государственному учету подлежат все документы Архивного фонда Российской Федерации независимо от места их хранения. Уникальные документы подлежат также учету в Государственном реестре уникальных документов Архивного фонда РФ. В отношении особо ценных документов устанавливается особый режим учета, хранения и использования, создаются их страховые копии. Уничтожение документов АФ РФ законом «Об архивном деле в Российской Федерации» запрещается.

Более того, в ст. 13.25 Кодекса РФ об административных правонарушениях названы конкретные суммы штрафов за нарушение требований законодательства о хранении документов организациями разных форм собственности [7].

Источниками комплектования государственных и муниципальных архивов архивными документами ФЗ называет государственные органы, органы местного самоуправления, организации и граждане, в процессе деятельности которых образуются документы Архивного фонда РФ и другие архивные документы, подлежащие приему на хранение в государственные и муниципальные архивы.

Однако ни данный закон, ни другие правовые и нормативные акты не решают вопрос о месте хранения документов территориальных органов федеральных органов исполнительной власти и других федеральных организаций, расположенных на территории муниципальных образований. Муниципальные архивы не имеют права хранить федеральные документы, но не ясно, кто будет оплачивать хранение документов в случае их приема в государственные архивы. Что же касается негосударственных организаций, также не ус-

тановлен порядок возмещения им расходов на осуществление отбора и передачи в государственные архивы документов, отнесенных к федеральной собственности [5].

Необходимо назвать и закон «Об обязательном экземпляре документов» (1994 г.). Он, в частности, предполагает обязательную поставку в федеральные архивы любого аудиовизуального произведения. Эта норма, кстати, вызывает много вопросов и практически не выполняется, поскольку происходит столкновение авторских прав на информационный продукт и названного закона.

Особое место занимают акты о деятельности так называемых спецслужб и некоторых других министерств и ведомств об условиях функционирования их собственных архивов. Это, например, ФЗ «О внешней разведке» (1996 г.), согласно ст. 8 которого рассекреченные документы архивов органов внешней разведки Российской Федерации, представляющие историческую и научную ценность, передаются на постоянное хранение в Государственную архивную службу России, а документы о кадровом составе хранятся в архивах органов внешней разведки Российской Федерации.

Сюда же относятся ФЗ «О федеральных органах правительственной связи и информации» (1993 г.), ФЗ «Об органах федеральной службы безопасности в Российской Федерации» (1995 г.) и др.

Вторую группу дополняет еще два закона. Согласно ФЗ «О вывозе и ввозе культурных ценностей» (1993 г.) вывозу из Российской Федерации не подлежат культурные ценности, постоянно хранящиеся в государственных и муниципальных музеях, архивах, библиотеках, других государственных хранилищах культурных ценностей Российской Федерации. Стоит отметить, что достаточно четко проработан механизм временного вывоза культурных ценностей государственными и муниципальными музеями, архивами, библиотеками и т. д. Согласно другому закону -«О культурных ценностях, перемещенных в СССР в результате второй мировой войны и находящихся на территории РФ» (1998 г.) все перемещенные культурные ценности, в осуществление его права на компенсаторную реституцию ввезенные в СССР, являются достоянием Российской Федерации и находятся в федеральной собственности.

Важно отметить, что многие формулировки этих законов были взяты из конвенций ЮНЕСКО «О защите культурных ценностей в случае вооруженного конфликта» (1954 г.) и «О мерах, направленных на запрещение и предупреждение незаконного ввоза, вывоза и передачи права соб-

ственности на культурные ценности» (1970 г.), т. е. российское законодательство согласовано с международным.

Что же касается отражения вопросов доступа и использования архивных документов, в качестве важнейших актов необходимо назвать законы «О персональных данных» (2006 г.), «Об оперативно-розыскной деятельности» (1995 г.), «О государственной тайне» (1993 г.), часть 4 Гражданского Кодекса; указы Президента Российской Федерации «О снятии ограничительных грифов с законодательных и иных актов, служивших основанием для массовых репрессий» (1992 г.), «О Межведомственной комиссии по защите государственной тайны» (1995 г.), «Об утверждении перечня сведений, отнесенных к государственной тайне» (1995 г.), «Вопросы Межведомственной комиссии по защите государственной тайны» (2004 г.); постановления Правительства Российской Федерации «О перечне сведений, которые не могут составлять коммерческую тайну» (1991 г.), «Об установлении порядка рассекречивания и продления сроков засекречивания архивных документов Правительства СССР» (1995 г.),

«Об утверждении Правил отнесения сведений, составляющих государственную тайну, к различным степеням секретности» (1995 г.) и др.

В статье 13 Закона РФ «О государственной тайне» предусмотрено, что срок засекречивания сведений, составляющих государственную тайну, не должен превышать 30 лет. В исключительных случаях этот срок может быть продлен по заключению Межведомственной комиссии по защите государственной тайны.

В соответствии с ч. 3 статьи 25 Федерального закона «Об архивном деле в Российской Федерации», ограничение на доступ к архивным документам, содержащим сведения о личной и семейной тайне гражданина, его частной жизни, а также сведения, создающие угрозу для его безопасности, устанавливается на срок 75 лет со дня создания указанных документов. Однако применение данной нормы является крайне сложным и неоднозначным в связи с тем, что в настоящее время в законодательстве отсутствует четкое определение понятия «личная и семейная тайна».

Еще один важный аспект доступа к архивным документам связан с их сохранностью. В соответствии с п. 2 статьи 25 закона «ограничивается доступ к архивным документам независимо от их форм собственности, содержащим сведения, составляющие государственную и иную охраняемую законодательством Российской Федерации тайну, а также к подлинникам особо ценных до-

кументов, в том числе уникальных документов, и документам Архивного фонда Российской Федерации, признанным в порядке, установленном специально уполномоченным Правительством Российской Федерации федеральным органом исполнительной власти, находящимися в неудовлетворительном физическом состоянии» [4]. Данная мера, хотя и подвергается критике, представляется нам вполне закономерной, если признавать главной функцией архивов все же не организацию использования, а обеспечение сохранности документов.

Итак, архивное законодательство в России, зародившись в эпоху Петра I, развивалось в соответствии с требованиями времени. На современном этапе оно охватывает целый ряд правовых актов, главным из которых является ФЗ «Об архивном деле в Российской Федерации». В настоящее время в законодательных актах отражены, хотя и в разной степени, все основные вопросы организации архивного дела в стране, разработаны механизмы обеспечения сохранности архивных документов, гарантирован доступ исследователей к ним. Вместе с тем, пока еще юридически не закреплены четкие механизмы комплектования АФ РФ, не разработаны однозначные критерии доступа к архивной информации разного характера, прежде всего - содержащей персональные данные, не имеют правовой основы электронные архивы. Таким образом, нельзя с уверенностью утверждать, что архивное законодательство современного периода отражает все аспекты архивного дела и не подлежит дальнейшему совершенствованию.

Литература

1. Алексеева Е. В., Афанасьева Л. П., Бурова Е. М. Архивоведение / под ред. В. П. Козлова. 4-е изд., испр. М., 2006. С. 43.

2. Артизов А. Н. Архивное законодательство России: система, проблемы и перспективы (к постановке вопроса) // Отечественные архивы. 1996. № 4. С. 4-5.

3. Вовкотруб О. В., Фионова Л. Р. Архивоведение. Пенза, 2005. С. 19.

4. Об архивном деле в Российской Федерации: федер. закон принят 22 октября 2004 г.: официал. текст: по состоянию на 26 июля 2012 г.. Доступ из справ.-правовой системы «Консультант Плюс».

5. Храмцовская Н. А. Обязано ли ОАО заключать договор с госархивом? // Делопроизводство и документооборот на предприятии. 2009. № 6. С. 36.

6. Храмцовская Н. А. Развитие вопросов архивного дела в региональном законодательстве. иКЬ: http://www.eos.ru

7. Храмцовская Н. А. Ужесточение требований к документам коммерческих организаций // Делопроизводство и документооборот на предприятии. 2009. № 3. С. 75.

* * *

FORMATION OF THE ARCHIVAL LEGISLATION IN RUSSIA

O. V. Medvedeva, Ye. S. Senina

In article the history and current state legislation of archival business in Russia is reviewed, the main legal acts of XVIIIth-the beginnings of XXIst centuries are called, their short characteristic is given.

Key words: archival right, archival legislation, legal base of archival business.