Факторы оптимизации государственного регулирования этно- политических процессов в Южном федеральном округе

© 2008 г. Е.В. Сябро

ФАКТОРЫ ОПТИМИЗАЦИИ ГОСУДАРСТВЕННОГО РЕГУЛИРОВАНИЯ ЭТНОПОЛИТИЧЕСКИХ ПРОЦЕССОВ В ЮЖНОМ ФЕДЕРАЛЬНОМ ОКРУГЕ

Отличительной чертой современного этапа развития мирового сообщества можно назвать тот факт, что этничность впервые заявила о себе как о полноправном субъекте политики, оттеснив на второй план социальный класс и переняв его функции озвучивания экономических, социальных и иных требований государству. То, что раньше относилось к категории сугубо культурной, исторической и биологической, сегодня превратилось в эффективный инструмент экономической, социальной и политической конкуренции. Этнополитические процессы охватили практически все страны мира, приобретая самые разнообразные формы, от поощрения этнического разнообразия, нашедшего отражения в концепции мультикультурализма, до провозглашения лозунга «одно государство - одна нация» (понимаемая в чисто этническом смысле).

Опыт стихийного развития этнополитических процессов в СССР в конце 80-х, приведшего в итоге к его развалу, наглядно доказывает необходимость взвешенной государственной политики в этой области. Этнополитическое регулирование не сводится, конечно, лишь к вопросам сохранения целостности государства. Важной миссией государственных властных органов является роль арбитра в решении противоречий, неизбежно возникающих в ходе взаимодействия многочисленных народов, которые традиционно апеллируют к федеральному центру, ожидая оценки ситуации и конструктивных мер по ее преодолению. В задачу государства помимо вышеуказанных входит поиск таких форм межэтнического взаимодействия, которые бы подчеркивали общность народов России, нивелируя противоречия, ведущие к разобщению, а также разработка и совершенствование механизмов снижения этнического напряжения за счет перевода его в другие, более рациональные и контролируемые сферы.

На территории РФ в наиболее концентрированной форме этнополитические процессы протекают в Южном федеральном округе (ЮФО), что обусловлено рядом факторов: во-первых, чрезвычайно полиэтничным составом его населения, во-вторых, миграционными проблемами, в-третьих, историческим наследием (выбор в пользу деления региона по этнотерриториально-му принципу, практика депортации целых народов, последствия военных действий в Чечне, неразрешенные осетино-ингушские противоречия и т.д.).

Повысить степень контролируемости политических (в том числе и этнополитических) процессов - это одна из целей проводимых реформ по укреплению вертикали власти, на практике воплотившихся во введении механизма прямого назначения губернаторов, усилении финансового контроля над субъектами федерации ЮФО и ставке на региональных лидеров, неспособных составить реальной оппозиции президентской власти. По сути, эти преобразования отчуждают этничность от власти, ничего не предлагая взамен, и игнорируют сложную систему этнического представительства во властных органах, складывающуюся уже более полутора десятков лет. По мнению ряда исследователей, хотя деполити-зация этничности и является необходимым условием стабилизации обстановки на Северном Кавказе, в столь резких формах она может в ближайшем будущем существенно осложнить ситуацию и привести к перерождению этнической политической активности в неконтролируемые архаичные формы [1] и, как следствие, к новому всплеску террористической активности на Северном Кавказе [2].

Из сказанного следует, что одной из основных задач государства сегодня является предоставление компенсации, которую получат представители этнических сообществ за отчуждение от власти. Причем поиск средств компенсации совсем не обязательно должен проходить в политической плоскости. Ведь при ближайшем рассмотрении ни один этнополитический конфликт не является таковым в чистом виде. Так, исследуя межэтнические конфликты на Кавказе, С.А. Арутюнов приходит к выводу о том, что это практически всегда завуалированные конфликты, спровоцированные перераспределением ресурсов, борьбой за ключевые позиции, экономической или социальной нестабильностью и т.д. Эт-ничность же в подобных случаях выступает в роли весьма эффективного инструмента манипулирования массовым сознанием и мобилизации широких слоев населения. Следовательно, задача политиков заключается в том, чтобы свести к минимуму возможность использования этого инструмента в деструктивных целях. Суть заключается не в том, чтобы упразднить такую категорию как этнос, или запретить этническую самоидентификацию граждан, а в том, чтобы переводить конфликты из эмоционально насыщенной, иррациональной сферы межэтнических отношений в область экономических, социальных и

иных процессов, более доступных для рационального осмысления. Соответственно, руководством страны должны быть разработаны и осуществлены меры в тех сферах, где конфликтные ситуации имеют тенденцию приобретать этническую окраску. Здесь особо следует выделить духовно-идеологическую, государственно-правовую и социально-экономическую сферы.

Возможно, что переходной формой на пути трансформации от этнической к общегосударственной станет общекавказская идентичность. Так, в рамках цивилизационного подхода некото-

[41

рые авторы говорят о кавказской цивилизации, существующей в уникальном историко-культурном пространстве, где тысячелетиями происходит системное воспроизводство традиций и обычаев, формирующих общекавказский тип культуры, а также сложился общий антропологический тип населения. К этой цивилизаци-онной целостности Р.Г. Абдулатипов относит и казаков. Одним из самых важных элементов целостности кавказской цивилизации исследователи называют Россию, а также русский язык и культуру, являющиеся той средой, в которой наиболее эффективно взаимодействуют многочисленные северокавказские этносы. Отсюда вытекает вывод о возможной целесообразности популяризации идеи единой кавказской цивилизации в рамках более крупной российской цивилизации.

К духовно-идеологической сфере можно также отнести и политику по предупреждению религиозного экстремизма. Этот вопрос становится особенно актуальным в свете той роли, которую играет ислам на Кавказе. Причем основная угроза стабильности исходит не от традиционных форм мусульманства, исторически исповедуемых в регионе, а от исламских течений, занесенных в Россию из стран арабского мира, среди которых наибольшее влияние на развитие событий в регионе оказал ваххабизм. Среди причин массового его распространения можно назвать тот факт, что ваххабизм был востребован социально-политической реальностью кризисного, трансформационного периода российского общества в ситуации духовного «вакуума», связанного с крахом коммунистической идеологии.

В условиях борьбы с воинствующими религиозными течениями представляет интерес опыт Великобритании. Исследования, проведенные после терактов в Лондоне, выявили, что большая часть мусульманского духовенства в стране - это выходцы из арабских стран, не имеющих в подавляющем числе случаев британского гражданства [5]. А ведь религиозные лидеры диктуют обывателям идеологию и образ жизни. В результате было принято решение об организации

учебных заведений для подготовки мусульманских священнослужителей на территории Великобритании. Британский опыт подсказывает, что проблемы исламского фундаментализма можно решить посредством поддержки духовных учебных заведений, придерживающихся традиционных для России форм вероисповедания, сокращая тем самым риск роста радикализма на религиозной почве.

Говоря о необходимых трансформациях в государственно-правовой сфере, следует отметить, что федеральное законодательство, регулирующее этнополитические процессы, развивается на основе Концепции национальной политики РФ, которая была принята Указом Президента РФ № 909 от 15.06.1996 г. Однако, как отмечают политики и исследователи, с учетом современных реалий этот документ фактически и морально, и интеллектуально устарел и требует корректировки [6]. С целью его усовершенствования Межведомственная рабочая группа при Министерстве регионального развития подготовила концепцию нового документа, в которой усилен акцент на обеспечение единства и целостности России, укрепление государственности и вертикали власти, уточнены основные принципы государственной национальной политики, базирующиеся на конституционном определении многонационального российского народа, сформулированы цели государственной национальной политики, подчиненные идее формирования единой российской гражданственности, определены новые вызовы и угрозы в сфере межнациональных отношений, отмечена роль незаконной миграции в формировании негативных межнациональных отношений [6]

Отметим, что базовый федеральный закон, определяющий правовые основы и механизмы осуществления государственной национальной политики, также отсутствует. В стадии разработки находится и закон «Об основах этнокультурного развития в Российской Федерации», первоочередными задачами которого являются укрепление и совершенствование федеративных и межэтнических отношений, формирование и развитие российской нации, обеспечение всестороннего сотрудничества, развития и взаимодействия органов власти, органов местного самоуправления с этническими общественными объединениями, религиозными организациями и казачеством с учетом исторического опыта и современного состояния развития межэтнических отношений.

При разработке законодательства в этой сфере следует учесть два блока проблем. Первый - это законы, которые сдерживали бы любые попытки проявления межэтнической розни, в том числе и

усиление карательных норм Уголовного кодекса. Второй блок относится, скорее, к профилактическим мероприятиям и подразумевает закон о молодежной политике, поскольку именно за счет молодежной преступности и экстремизма растет число эксцессов и правонарушений на национальной почве.

Неразрешенной пока остается проблема этнического представительства во власти, особенно в свете проводимых реформ, ведущих к унификации органов власти в различных регионах и нивелированию этнических особенностей. Пропорциональное этническое представительство особенно актуально для народов, не имеющих собственной государственности, для русского населения в национальных республиках Северного Кавказа, а также в Дагестане и в республиках с двумя титульными этносами. В этом отношении интересно предложение Д.Ш. Халидова о введении практики так называемого «коридора» изменений представительства этногруппы, широко используемой в таких странах, как Канада и Бельгия. Суть данного метода заключается в том, что доля данной группы во властных органах может меняться лишь в пределах этого «коридора». Например, если доля этнической группы составляет 4 - 5 % от общего населения субъекта федерации, то законодательно закрепленное квотное представительство в исполнительных органах власти находится в пределах 3 - 5 % [7].

Одной из причин социально-политической напряженности в регионе является затяжной экономический кризис. Депрессивное состояние экономики национальных республик Северного Кавказа по большинству социально-экономических показателей значительно отстающих от других регионов России, привело к архаизации экономической жизни и социально-экономических отношений, повысило значимость досовременных социальных связей и увеличило отток населения, особенно русского, оказавшегося в невыгодном по сравнению с местными жителями экономическом положении.

Еще одна экономическая особенность северокавказского региона - широко развитый «серый» сектор экономики, сформировавшийся здесь с 1950-х гг. Именно это явление во многом служит экономической базой преступности и обусловливает правовой нигилизм значительной части населения.

Кроме того, социально-экономические проблемы способствуют снижению уровня сопротивляемости региона деструктивному влиянию извне. Так, идеология ваххабизма, упомянутая выше, не прижилась в более благополучных с экономической точки зрения Татарстане и Башкортостане, но нашла мощную социальную базу

в Чечне. Поэтому в целях повышения безопасности региона приоритетное значение имеет развитие экономического потенциала Северного Кавказа и формирование в регионе режима экономического благоприятствования. Подобные проблемы, как правило, решаются за счет внешних инвестиций, однако нестабильность этнополити-ческой ситуации делает этот регион малопривлекательным для инвесторов. Следовательно, необходимо изыскать внутренние средства финансирования и развития.

Во-первых, в качестве одного из источников финансирования может использоваться согласованная с федеральными органами часть таможенных пошлин. Так, РСО-Алания, являясь приграничным регионом, обеспечивает значительные поступления в федеральный бюджет за счет таможенных пошлин, но сама фактически отрезана от таможенных доходов.

Во-вторых, пограничное положение республик Северного Кавказа открывает перспективы для развития внешнеэкономической деятельности в рамках создания свободных экономических зон, строительства внешнеторговых портов на Черном и Каспийском морях для приграничной торговли.

В-третьих, необходимо продумать условия легализации теневого капитала, накопленного в 90-е гг. Таким образом, достаточно значительные средства будут работать не за пределами региона, а создавать новые рабочие места в республиках Северного Кавказа.

В-четвертых, федеральным центром могут быть инициированы масштабные экономические проекты, которые смогли бы объединить сразу несколько субъектов ЮФО.

Проблемы стимулирования экономического развития не единственные вопросы в социально-экономической сфере, которые предстоит решить федеральному центру для повышения собственной легитимности. Здесь можно также выделить такой фактор дестабилизации этнополитической ситуации как проблема миграции.

В этой связи вполне обоснованы опасения политиков и исследователей при учете мирового опыта. Аналогию с ситуацией в Косово находит С.В. Передерий: «...в годы правления Иосипа Броз Тито в Югославии бежавшие из Албании беженцы получили разрешение на проживание в этой республике, демографически укрепились и в результате известных событий утвердились в Косово, выдавив окончательно коренных сербов» [8]. Иными словами, есть опасения, что в местах компактного проживания некоторых этнических групп через 7 - 10 лет возможен легитимный приход к власти национальной элиты, а затем и

выдвижение требований создания национально-территориальных образований.

Таким образом, несмотря на то, что некоторые исследователи объясняют повышенное внимание к вопросам миграции стремлением региональных политических элит переложить ответственность за происходящее на федеральный центр и отвлечь внимание от других социально-экономических вопросов, в сознании населения миграция воспринимается как конфликтогенный фактор. Следовательно, для жителей республик Северного Кавказа эта проблема реальна и требует мер по ее разрешению в форме четкой, адаптированной к специфическим условиям Северного Кавказа миграционной политики.

Миграционная обстановка в разных субъектах ЮФО весьма неоднородна. Однако все многообразие проявления этого социального феномена можно свести к двум основным категориям. Во-первых, это территории стабильного миграционного притока населения, к которым можно отнести Краснодарский и Ставропольский края, Ростовскую область, Северную Осетию и Адыгею. Для них характерно большое количество вынужденных мигрантов различных этнических групп, кардинальная смена этнического состава в отдельных населенных пунктах и, как следствие, осложнение межэтнических отношений. Исходя из сложившейся ситуации, среди актуальных мер в области миграционной политики можно выделить придание мигрантским потокам ограниченного, но качественно необходимого для регионального рынка труда характера за счет привлечения мигрантов по заранее установленным квотам, контрактам с временным ограничением и необходимым уровнем образования и квалификации с нивелировкой по этническому признаку. Поскольку вероятность конфликтов наибольшая в местах компактного проживания мигрантов, власти должны стимулировать их равномерное расселение по территории регионов. Кроме того, с целью адаптации мигрантов требуется разработка и воплощение в жизнь программ обустройства и трудоустройства вынужденных мигрантов.

Во-вторых, можно выделить регионы, где наблюдается устойчивый отток населения, большую часть которого составляют русские жители. Подобная ситуация характерна, прежде всего, для Чеченской Республики, Кабардино-Балкарии и Карачаево-Черкесии. Государственная миграционная политика в этих республиках должна в полной мере обеспечить гражданские, социально-экономические и политические права русского населения. В качестве возможных мер в данном направлении можно предложить создание русских национально-культурных автономий, введение квот для поступления в учебные заве-

дения, восстановление и расширение промышленных производств, как основной сферы занятости русского населения, ужесточение борьбы с национализмом, более широкое представительство русского населения во властных структурах, восстановление разрушенного жилья или приоритетное выделение квартир.

Можно с полной уверенностью сказать, что меры в обозначенных духовно-идеологической, государственно-правовой и социально-экономической сферах взаимосвязаны и взаимозависимы. Так, обеспечение идеологической безопасности невозможно без надежной социально-экономической базы благосостояния населения, идеология, в свою очередь, является первичной при формировании законодательной базы регулирования этнополитических отношений, а проблемы социального самочувствия граждан невозможно разрешить без принятия соответствующих законов и без налаживания эффективного взаимодействия между политическими институтами и обществом. Отсюда следует вывод: разработка механизмов регулирования этнополити-ческих отношений будет неполноценной без привлечения специалистов и ученых в области экономики, социологии, этнологии, этнопсихологии, истории и т.д. и без подведения под них научной базы. Только в этом случае возможно появление адекватной, отвечающей требованиям времени и специфике регионов концепции государственного регулирования этнополитических процессов.

Литература

1. См.: Хоперская. Л.Л. Централизация власти и ее последствия для Северного Кавказа // Казанский федералист. 2004. № 4(12) // http://www.kazanfed.ru/ publications/kazanfederalist/.

2. См.: Паин Э.А. Северный Кавказ: год после Беслана // http://www.liberal.ru/libcom_print.asp?Num= 188.

3. Arutiunov S.A. Ethnicity in the Caucasus: Ethnic Relations and Quasi-Ethnic Conflicts // http://wwics.si. edu/subsites/ccpdc/pubs/ethnic/ethifr.htm.

4. См.: Абдулатипов Р.Г. Кавказская цивилизация: самобытность и целостность // Научная мысль Кавказа. 1995. № 1. С. 55-58; Кцоева Т.У. Кавказский суперэтнос // Эхо Кавказа. 1994. № 2; Черноус В.В. Кавказская горская цивилизация - субъект цивилизационно-куль-турного взаимодействия в черноморско-каспийском регионе // http://ippk.edu.mhost.ru/ elibrary/elibrary/uro/ uro_23/uro_23_11 .htm.

5. Дианов М.А. Вертикаль власти на Кавказе нужно укреплять // http://viperson.ru/wind.php?ID=279183& soch= 1.

6. О состоянии законодательства, приоритетных направлениях законотворческой работы в сфере обеспечения государственной национальной политики (материалы заседания Объединенной комиссии по национальной политике и взаимоотношениям государства и религиозных объединений при Совете

Федерации Федерального Собрания Российской Федерации) // Аналитический вестн. № 29 (317). Аналитическое управление аппарата Совета Федерации. М., 2006.

7. Халидов Д.Ш. Интеграция и развитие Северного Кавказа. К вопросу «что делать?» в социополити-ческом, национальном и социально-экономическом

контексте // Южнороссийское обозрение. Вып. 35. Ростов н/Д, 2006.

8. Передерий С.В. Миграция на Юге России: реальны ли ее угрозы российской государственности? // http://www.kavkazonline.ru/csrip/elibrary/uro/uro_34/ uro_34_12.htm.

Владикавказский институт цивилизаций 14 мая 2007 г.