Национально-культурная автономия после СССР: символическая или инструментальная политика?

А. Г. Осипов

НАЦИОНАЛЬНО-КУЛЬТУРНАЯ АВТОНОМИЯ ПОСЛЕ СССР: СИМВОЛИЧЕСКАЯ ИЛИ ИНСТРУМЕНТАЛЬНАЯ

ПОЛИТИКА?

Статья посвящена судьбе концепта национально-культурной (нетерриториальной, культурной) автономии (НКА) в законодательстве, политической практике и общественных дискуссиях постсоветских государств. Сравнительный анализ позволяет увидеть несколько параллелей и общих устойчивых трендов. Законодательство об НКА имеет ограниченную утилитарную ценность и играет в основном перформативную роль. Этнические различия организуются и описываются в категориях «группа» и «культура»; ключевым оказывается вопрос об отношении группы к территории; проблематика равенства в значительной степени сводится к вопросам о символическом признании, а также о справедливой классификации и таксономии групп. Подобные подходы служат в качестве инструмента выработки социально приемлемого описания окружающей общественной реальности, и этим объясняется стабильная популярность идеи НКА.

Ключевые слова: автономия, этническая группа, культура, территория, равенство, символическая политика.

Цель данной статьи — анализ характера и результатов использования на постсоветском пространстве идей так называемой национально-культурной автономии, которые десятилетиями осуждались и отвергались советскими властями, но приобрели большую популярность во время и после распада СССР. В последние годы интерес к нетерриториальной автономии в мире явно возрастает, если судить хотя бы по тому, как быстро увеличивается число академических публикаций (National-Cultural, 2005...; Cultural..., 2008; Roach, 2005; Minority Governance., 2002). При описании и попытках применения подобных идей используется ряд сходных терминов: «национально-культурная», «персональная», «культурная», «экстерриториальная», «корпоративная» и т. д. «автономия»; при этом «автономия» иногда заменяется не тождественным, но весьма близким понятием «самоуправление». В разных словесных конструкциях акцентируются разные аспекты стоящих за ними идей, но в данном случае едва ли возможно обсуждать все, подчас весьма важные, нюансы (подробнее см.: Осипов, 2004).

Мы используем в данной статье обобщающее выражение «национально-культурная автономия» (далее — НКА) постольку, по-

© А. Г. Осипов, 2012

скольку оно хорошо узнаваемо в пределах бывшего СССР. Речь идет об автономии на нетерриториальной и на этнической основе, что бы под последней ни понимать: принципы членства или участия в организации, критерии отбора и допуска благополучателей, характер и сферу деятельности, уставные цели и т. д. Близкие по смыслу и контекстам употребления понятия «культурная автономия» и «нетерриториальная автономия» примечательны тем, что на них существует устойчивый, не зависящий от политического контекста и нечувствительный к идеологическим различиям, спрос.

В России и за рубежом, в политических декларациях и в академической литературе встречаются два основных толкования НКА (во всех терминологических вариантах). Во-первых, под НКА подразумевается общий принцип, согласно которому члены этнической группы в разных организационных формах коллективно реализуют права и интересы, связанные с их этнической принадлежностью, языком и культурой; во-вторых, НКА обозначает особую форму организации на этнической основе. Обе интерпретации не всегда четко артикулируются, в основном не противоречат друг другу и нередко пересекаются.

Общим местом стало выведение НКА из идей австромарксистов Отто Бауэра и Карла Реннера. Последние предлагали, по сути, превратить этнические группы в сословия («национальные союзы»), членство в которых не зависело бы от места жительства (см.: Бауэр, 1909; Шпрингер, 1909; Синоптикус, 1906). Члены «национальных союзов» посредством выборов должны были формировать органы управления, которые представляли собой соответствующую этническую группу на общегосударственном уровне, распоряжались частью налоговых поступлений, пропорциональной доле этнической группы в составе населения, и ведали учреждениями культуры и образования, обслуживающими соответствующую группу. Такая конструкция, по мнению ее авторов, могла положить конец политическому соперничеству между партиями, выступавшими от имени разных этнических групп, поскольку «национальности» могли удовлетворять свои «объективные» потребности и без установления контроля над органами власти и территориальным управлением.

После публикаций австромарксистов идея НКА приобрела популярность (несмотря на оживленную критику) среди не только социалистических, но и либеральных движений в Европе в целом и в Российском империи в частности (см.: Лазерсон, 1918, с. 75-96; Соак1еу, 1994).

Большевики во главе с Лениным и Сталиным выступали резко против НКА, усматривая в этом механизм раскола общества (и ра_ 201

ПОЯИТЭКС:. 2012. Том 8. № 1

бочего класса) по этническим линиям. В России после прихода большевиков к власти идея отрицалась и осуждалась официальной советской идеологией (см., например: Железнов, 1984) как враждебное проявление буржуазного национализма.

С конца 1980-х годов идея НКА обсуждалась в СССР и даже была в усеченном виде отражена в «Платформе КПСС по национальному вопросу» 1989 г. (Национальная., 1989) и Законе СССР «О свободном национальном развитии граждан СССР, проживающих за пределами своих национально-государственных образований или не имеющих их на территории СССР» от 26 апреля 1990 г. К настоящему времени концепт культурной автономии и аналогичные понятия присутствуют в законодательстве четырех постсоветских стран — Латвии, России, Украины и Эстонии. Что общего в том, как используется идея НКА в тех четырех странах, где она законодательно признана?

В Латвии понятие «культурная автономия» было впервые включено в законодательство еще до получения независимости. 19 марта 1991 г. был принят Закон ЛР «О свободном национальном развитии национальных и этнических групп Латвии и их праве на культурную автономию» (см.: Law, 1997). Закон с небольшими изменениями действует до настоящего времени и представляет собой комплексный нормативный акт, затрагивающий самые разные проблемы, связанные с этничностью, — от обязанностей государства охранять идентичность и историко-культурную среду «древней коренной национальности» ливов и порядка фиксации индивидуальной этнической принадлежности до декларации равенства прав постоянных жителей. Все предусмотренные разнообразные права и соответствующие обязанности государства объединяются понятием «культурная автономия и культурное самоуправление». Кроме того, Закон ЛР «О статусе граждан СССР, которые не являются гражданами Латвии или других стран» 1995 г. содержит положение о том, что неграждане могут сохранять свои язык и культуру в рамках национально-культурной автономии.

Как отмечалось многими комментаторами (см.: Цилевич, 1992; Chance, 2009, p. 152), включая Консультативный комитет Совета Европы по Рамочной конвенции о защите национальных меньшинств (ACFC/0P/I(2008)002, 2008, para 55), основная беда закона о культурной автономии — его декларативность (Minority Protection in Latvia, 2002).

В законодательстве Российской Федерации кроме Федерального закона «О национально-культурной автономии» 1996 г. (Федеральный закон., 1996) понятие НКА присутствует в ряде других нормативно-правовых актах федерального и регионального уров-

ней, но эти тексты не связаны между собой, а сам термин несет совершенно разную смысловую нагрузку. Федеральный закон описывает «автономию» двояко — особую форму организации на этнической основе и как принцип самоорганизации вообще. Однако принятая едва ли не день в день с ним Концепция государственной национальной политики РФ (Концепция..., 1996) описывает НКА как совокупность разных по организационной форме общественных объединений этнокультурной направленности. Основы законодательства РФ о культуре 1992 г. обозначают «культурно-национальную автономию» как «право» этнических общностей, которое реализуется в форме различных общественных объединений. Термин «НКА» по-разному используется и в региональном законодательстве: например, закон об НКА Татарстана 2003 г. является калькой с федерального закона, а закон Башкортостана о национально-культурных объединениях 1998 г. трактует НКА как общественные объединения на этнической основе (см.: Осипов, 2004, с. 141-148).

Из сопоставления федерального закона об НКА и прочего законодательства о некоммерческих организациях следует, что НКА обладают меньшим объемом прав, чем «просто» общественные объединения, а их учреждение и функционирование связаны с большим числом процедурных ограничений. По общему смыслу федерального закона об НКА «автономии» есть разновидность общественных объединений, созданных по этническому признаку «в целях самостоятельного решения вопросов сохранения самобытности, развития языка, образования, национальной культуры». «Просто» неправительственные (т. е. негосударственные и немуниципальные) некоммерческие организации (кроме политических партий) могут быть созданы и на этнической основе, понимать ли под таковой особенности членства или участия, либо уставные цели и задачи. И НКА, и «просто» некоммерческие организации приобретают права юридического лица, могут иметь в собственности обособленное имущество, заключать сделки и проч. Закон об НКА приводит закрытые (в отличие от закона об общественных объединениях) списки сфер деятельности и, соответственно, прав НКА: «автономиям» предоставляются права, связанные исключительно с «сохранением самобытности, развитием языка, образования, национальной культуры». «Просто» некоммерческие организации могут осуществлять деятельность в области культуры, информации и образования, в частности создавать СМИ и учреждения образования.

Закон предусматривает более сложный и обремененный большим числом условий и ограничений порядок учреждения и государ_ 203

ПОЯИТЭКС. 2012. Том 8. № 1

ственной регистрации НКА, чем других общественных объединений и прочих некоммерческих организаций. Законы об общественных объединениях и некоммерческих организациях предоставляют «просто» некоммерческим организациям больше форм и оснований получения государственной поддержки, чем НКА. Двусмысленные формулировки закона об НКА воспринимаются как дающие право органам власти оказывать содействие «автономиям», но не как обязывающие их это делать. НКА наравне с другими этническими организациями получают незначительную государственную поддержку, а консультативные структуры по делам «автономий» были сформированы только в единичных регионах (Там же, с. 161-208). На практике НКА действуют параллельно с национально-культурными обществами, зарегистрированными в качестве «просто» общественных объединений (хотя последних насчитывается в несколько раз больше), и занимаются той же деятельностью.

В Украине ст. 6 Закона «О национальных меньшинствах» 1992 г. (Закон Укра'ши..., 1992) провозглашает, что «государство гарантирует всем национальным меньшинствам право на национально-культурную автономию». Как следует из текста статьи, «автономия» понимается как возможность осуществления широкого спектра действий в области образования, языка и культуры от имени определенной этнической группы (Там же). Это положение закона носит вполне декларативный характер (ACFC/INF/0P/I(2002)010, 2002, para 32; ACFC/0P/II(2008)004, 2008, para 91) и дальнейшей детализации в последующем законодательстве не получает, в частности нигде не интерпретируется как особая форма организации меньшинств. Два проекта закона о культурной автономии были выдвинуты индивидуальными депутатами, но без каких-либо практических последствий (Проект Закону., 2003; Проект Закону., 2006).

В Эстонии ст. 50 Конституции 1992 г. провозглашает, что «национальные меньшинства имеют право создавать в интересах национальной культуры самоуправленческие учреждения на условиях и в порядке, установленных Законом о культурной автономии национальных меньшинств» (The Constitution., 1992). Закон «О культурной автономии национального меньшинства», принятый 26 октября 1993 г., определяет культурную автономию (Law on Cultural Autonomy., 1993)1 как субъективное право входящих в националь-

1 В разных переводах «автономия» и «самоуправление» используются как полные синонимы; официальные доклады Эстонии на английском языке используют термин «autonomy» в отношении права лиц, относящихся к меньшинствам, и «self-government» — в отношении создаваемых ими институтов.

204 _

ное меньшинство лиц «образовать культурные самоуправления для осуществления предоставленных им Конституцией прав в области культуры» (ст. 2, ч. 1). Культурные организации национального меньшинства могут сформировать реестр членов меньшинства и список избирателей меньшинства и подать властям ходатайство об учреждении культурного самоуправления. Для формирования самоуправления установлен количественный ценз — в реестре меньшинства должно числиться не менее 3 тыс. человек. Это требование не распространяется на такие «исторические» меньшинства, как немцы, евреи, русские и шведы при учреждении организации, но правительство может закрыть самоуправление, если в реестре оказывается менее 3 тыс. человек, и из этого правила уже не делается изъятий. Избиратели, внесенные в соответствующие списки, формируют путем прямого голосования руководящие органы самоуправления (ст. 23).

Закон устанавливает, что самоуправления могут вести культурную и просветительскую деятельность, а также создавать культурные и образовательные учреждения. При этом статус самоуправлений остается непонятным — закон нигде не говорит, что они приобретают права юридического лица (невозможность получения такого статуса признало и само правительство Эстонии) (ACFC/SR/I II(2010)006, 2010, p. 6-7). Соответственно, остается неясным, какую деятельность могут вести эту структуры, в частности, как они могут учреждать школы, тем более что школы самоуправлений не соответствуют ни закону об основной школе (формируемой государством и муниципалитетами), ни закону о частной школе (учреждаемой лицами частного права), а иного типа школы законами Эстонии не предусмотрены (Русский..., 2011, с. 5).

Закон предусматривает возможность получения самоуправлениями меньшинств целевых взносов и субсидий со стороны государства и муниципальных властей. Публичная власть может, но не обязана (ст. 27, ч. 1) оказывать такого рода поддержку, и критерии ее предоставления не оговариваются.

В результате получился практически не работающий и мало кому нужный закон. После почти трехлетней процедуры учреждения в 2004 г. было создано первое самоуправление — финнов-ингерманландцев; в 2007 г. возникло самоуправление почти иллюзорного шведского меньшинства (Chance..., 2009, p. 63). С середины 1990-х годов предпринимались попытки зарегистрировать русское самоуправление, но все они окончились неудачей по разным причинам, в основном из-за противодействия властей (см.: Громов, 2008).

Значительная часть неэстонского населения не имеет граждан_ 205

ПОЯИТЭКГ. 2012. Том 8. № 1

ства Эстонии, соответственно меньшинствами не признается и не может формировать самоуправления, а также полноценно участвовать в их работе. Общественные организации меньшинств имеют те же права, что и самоуправления, но их проще учреждать и поддерживать; к тому же право на объединение предоставлено и живущим в Эстонии иностранцам (см.: Poleshchuk, 2004, p. 42). В стране вне всякой зависимости от самоуправлений сохраняется (при всех трудностях, вызванных ограничительным законодательством о языках и об образовании) система государственных школ на русском языке. С институтом самоуправления никак не связаны право и возможность создавать негосударственные образовательные учреждения. Наконец, государство реально не несет никаких финансовых обязательств ни перед самоуправлениями, ни перед прочими организациями меньшинств (Minority Protection in Estonia, 2002).

Хотя ни в одном случае идея НКА не привела к созданию принципиально новых институтов, функциональных и эффективных с точки зрения заявленных целей, а именно поддержки культурной и образовательной деятельности меньшинств, везде сохраняется стабильный (хотя и разный по масштабу) общественный спрос на идею, а сама она подвергается содержательной критике только в единичных случаях. В Латвии и Украине идею активно обсуждают организации меньшинств (см.: Бухвалов, 2008; Лазур, 2005; Рима-ренко, Волошин, 2001, с. 48-52; Товт, 2002), в Эстонии продолжаются попытки учредить русскую автономию, в России и Эстонии растет (хотя и в разных масштабах) число благожелательных официальных и экспертных комментариев и академических публикаций на эту тему. Интересно, что в России стабильно удлиняется список организаций, именующихся НКА, — в стране на начало 2005 г. было зарегистрировано 16 федеральных, 173 региональных и 315 местных НКА (ACFC/SR/II(2005)003, 2005, p. 17), к апрелю 2010 г. — соответственно 17, 210 и 5322, и постоянно поступают сведения об инициативах по созданию новых НКА.

Важно оценить, какие ситуации и аспекты использования идеи НКА можно относить к практически значимой, инструментальной, а какие — к символической политике, к деятельности по производству смыслов (о различении двух областей см.: Малинова, 2010; Поцелуев, 1999; Schneider, Ingram, 2008, p. 206-207; Birkland, 2005, p. 150-151). Можно предположить, что спрос на бренд НКА определяется не утилитарной ценностью идеи, а тем, что она занимает важное ме-

2 Посчитано по базе данных Министерства юстиции РФ // http://www.minjust.ru/common/ i mg/upl oaded/docs/2010.03.09_N KA_na_01.01.2010.xls

206 _

сто в системе доминирующих представлений об этническом разнообразии общества и об управлении им. Далее мы обозначим несколько тематических областей, где НКА выполняет системообразующую функцию, а потому оказывается востребованной.

Логика реституции

Поскольку идея НКА традиционно осуждалась официальными советскими идеологами, ее реабилитация годов стала частью общей ревизии советского наследия. Основные публикации конца 1980-х и начала 1990-х годов не обходились без отсылок к необходимости преодолеть прежние идеологические табу (см.: Аарелайд, 1989; Зубов, Салмин, 1989; Львова, Нам, Наумова, 1993а; 1993б; Кукушкин, Барсенков и др., 1992). Эта линия продолжается и во многих публикациях современной России (см.: Асуханов, 2004; Ивайловский, 2010; Мусаев, 2004).

Положение о культурной автономии меньшинств было включено в ст. 21 эстонской Конституции 1920 г., и на этой основе был принят Закон о культурном самоуправлении национального меньшинства от 12 февраля 1925 г. (Закон., 1995), который во многом отражал представления австромарксистов (см.: Alenius, 2007; Housden, 2005; Woods, 1999). Автономные институты в системе образования применялись в Латвии в период 1922-1934 гг. (см.: Левицкий, 1991, с. 114; Saleniece, Kuznetsovs, 1999). Соответственно, с конца 1980-х годов в Латвии и Эстонии выходили публикации, призывавшие вернуться к той или иной степени к довоенным институтам. На этой волне (см.: Цилевич, 1991) в 1991 г. и был принят латвийский закон о культурной автономии. Позднее, в 1993 г., закон о культурной автономии национальных меньшинств был принят уже в Эстонии. Некоторые авторы ошибочно утверждают, что было восстановлено действие закона 1925 г. (см.: Smith, 2003, p. 15), но это не так и с формальной, и с фактической точек зрения — несмотря на сходство некоторых положений, закон 1993 г. проводит совершенно иную концепцию (см.: Ширяев, 2009).

А. Айдаров и В. Дрехслер совершенно справедливо пишут о том, что закон об автономии меньшинств невозможно понять вне реституционной логики (Aidarov, Drechsler, 2011, p. 47-48, 55) — основные обоснования после его принятия сводились именно к необходимости восстановления норм и структур, существовавших до 1940 г. Важно и замечание тех же авторов о перформативной функции закона (Ibid., p. 45-46) — на практике он призван только демонстрировать этот вектор государственной политики, но не более того, на что указывает сильное сопротивление со стороны правитель_ 207

НОЯИтэ%£. 2012. Том 8. № 1

ства попыткам реально учредить русскую автономию.

В Украине после 1917 г. тоже были попытки создания нетерриториальной автономии (см.: Вишняк, 1926, с. 24-27; Симоненко, 1997; Рябошапко, 2001). Хотя в современных украинских публикациях встречаются отсылки к опыту того времени, они редки (см.: Лазур, 2006, с. 9) и на дискуссии относительно защиты меньшинств существенного влияния не оказывают.

Реакция на территориализацию этничности

Идея НКА приобрела наибольшую популярность в странах устойчивого распространения этнонационалистических идей, там, где принципиально признаются и принимаются идеи территориальной формы организации этнической общности и принадлежности территории этнической группе. Если таковое решение считается невозможным или нежелательным в принципе или в отношении определенных групп, то выдвигается нетерриториальная альтернатива. Вне акцентирования нетерриториальности понятие «НКА» в значительной степени утрачивает смысл. Лозунг НКА в СССР конца 1980-х годов стали активно пропагандировать те, кто был озабочен подъемом национализма и конфликтами из-за статуса территорий (см.: Попов, Аджубей, 1988; Губогло, 1989; Зубов, Салмин, 1989). В России начиная с периода перестройки и до настоящего времени многие авторы сочли нужным одобрительно отозваться об НКА как возможной в прошлом или в будущем альтернативе «этническим» основам российского федерализма, т. е. тому, что часть регионов признается или «принадлежностью», или формой организации «титульных» этнических групп (см.: Федоров, 2001, с. 283; Филиппов, 2003, с. 166, 174-175; Филиппова, 1998, с. 105).

Интересен и другой подход, более распространенный как в России, так и в других странах, заключающийся в том, что НКА является не альтернативой, а дополнением территориальной автономии или федерализма, позволяя удовлетворить интересы дисперсно проживающих меньшинств или «некоренного населения» (см.: Авакьян, 2010; Нагорная, 2001; Савельев, 2004; Трофимов, 2008; Хабриева, 2006). Примечательно, что власти республик в составе РФ никогда не высказывали опасений в связи с законодательством об НКА (едва ли не единственным исключением был президент Саха-Якутии М. Николаев) (см.: Филиппов, Грушкин, 2001, с. 76). Напротив, именно республики, такие как Татарстан, Коми, Мордовия, среди регионов РФ наряду с богатыми Тюменской и Саратовской областями оказывали наибольшее содействие развитию НКА, рассматривая ее, с одной стороны, как средство помощи «своим» диаспорам, а с другой, как способ поддерживать лояльность «нети-

тульного» населения. В обоих случаях НКА, по сути, служит утверждению территориализации этничности и легитимизации представлений о том, что территория или государственность могут быть своего рода владением этнической группы. Нетерриториальная автономия этнических общностей рассматривается как явление одно-порядковое с территориальной автономией.

Группизм

Группизмом (groupism) Роджерс Брубейкер называет определенную перспективу рассмотрения социальной реальности, которая предполагает восприятие групп по умолчанию в качестве целостно-стей, имеющих внутреннюю структуру, выступающих как агенты социального действия и отделенных устойчивыми социальными границами от других таких же целостностей (ВгиЬакег, 2002, р. 164). В самых разных ситуациях понятие «автономия» проецируется на представление об обособленной группе и о специфических формах организации группы.

Российский закон об НКА, по сути, предполагает именно организацию, представляющую определенную этническую группу и обслуживающую потребности этой группы. Суждения о том, что НКА является формой «организации этноса» и «представителем» этого этноса, много раз высказывали и официальные лица, и сами активисты этнических организаций. Многие чиновники и депутаты Государственной Думы высказывались о желательности «консолидации» определенной этнической группы в рамках одной НКА. Однако на практике не было сделано ничего, чтобы создать преимущества «автономиям» и стимулировать объединение. Характерны и многочисленные высказывания официальных лиц, и академические публикации в основном в России (также и в Украине), что НКА может рассматриваться как форма «самоопределения» этнических общностей (см.: Арзамаскин, 2007; Даллакян, 2006; Ивайловский, 2009; Калинина, 1999; Савельев, 2008).

В ст. 1 первой редакции российского Закона 1996 г. понятие «определенная этническая общность» было поставлено во множественном числе. Это открывало возможность для существования многоэтничных НКА, что имеет большой практический смысл. Поправки к закону об НКА, принятые в ноябре 2003 г. (Федеральный закон., 2003), закрыли лазейку, заменив множественное число в ст. 1 закона на единственное, и это не было случайностью. Высказывалась следующая позиция: НКА занимаются конкретной работой по сохранению этнической идентичности, идентичностью обладает определенная группа, поэтому многоэтничные НКА в принципе не

_ 209

ПОЯИТЭКГ. 2012. Том 8. № 1

могут функционировать должным образом, следовательно, нельзя допускать их создания3. Собственно, и ранее чиновники высказывали как минимум недоумение по поводу НКА, выступавших от имени более чем одной «национальности» (см.: Цыренова, 1997, с. 26).

Федеральный закон об НКА формально не ограничивал и не ограничивает число НКА, созданных от имени одной этнической группы в одних территориальных рамках. Чиновники и эксперты многократно выказывали негативное отношение к этому, хотя причины беспокойства не очень понятны — «параллельные» НКА хоть и встречались, но эти случаи можно пересчитать по пальцам одной руки. В большинстве регионов органы юстиции отказывали, хотя и незаконно, в государственной регистрации более чем одной НКА одной группы, создаваемой на местном или региональном уровне.

В Алтайском крае в 1997 г. почти одновременно были провозглашены две региональные немецкие национально-культурные автономии. Одна из инициативных групп получила отказ в государственной регистрации, оспорила его в судебном порядке и, в конце концов, дошла с жалобой до Конституционного суда РФ. Конституционный суд вынес решение о том, что отказ в регистрации был правомерным и что в пределах субъекта Федерации может быть только одна национально-культурная автономия (Постановление, 2004). Суд исходил из следующих соображений: автономия — это форма организации этнической группы, институт представительства «этносов» перед государством и канал, через который государство направляет ресурсы для развития этнических культур и языков. Поэтому, по мнению суда, автономия может быть только одна на одной территории, а что касается права на объединение, никто не лишает людей права вступить в действующую НКА или создать свое общественное объединение, автономией не являющееся.

Российский случай ярок, но не уникален. Оба упомянутых выше украинских законопроекта о культурной автономии меньшинств являются калькой с российского федерального Закона об НКА. Эстонский закон о культурной автономии национального меньшинства 1993 г., в отличие от закона 1925 г., не содержит прямого запрета на существование «параллельных» автономий, выступающих от имени одной и той же группы. На практике одним из наиболее часто повторяемых эстонскими властями аргументов в обоснование отказа на ходатайства об учреждении русского культурного самоуправ-

3 Интервью автора с А. В. Поздняковым, советником Департамента регионального развития аппарата Правительства РФ, в прошлом сотрудника Министерства по делам национальностей РФ. Москва, 16 марта 2004 г.

210 _

ления было то, что инициаторы недостаточно известны в среде русскоговорящих и недостаточно участвуют в культурной жизни общины (см.: Громов, 2008; Aidarov, Drechsler, 2011, p. 45-46).

Культурализация социального

Чаще всего нетерриториальная автономия понимается как дозволение деятельности, ограниченной по-разному понимаемой «культурой». Собственно, определение «культурная» в термине «НКА» ясно указывает на сферу, где организациям, именуемым «автономиями», надлежит функционировать. Вообще культурализация этничности выглядит в первую очередь как средство ее депо-литизации4, а понятие «культурное» нередко используются как синоним неполитического. Только такая активность меньшинств, которая связана с культурой (часто в фольклорно-этнографическом понимании), признается и поощряется государством. Политикой и экономикой распоряжаются другие; при этом иные проблемы людей, относимых к меньшинству, такие как дискриминация и социальная маргинализация, обходятся молчанием или описываются как продукт культурной специфики.

Российский закон и российская политика представляются в этом отношении простым случаем. Любая региональная концепция или программа «совершенствования межэтнических отношений» уделяет почти все внимание, наряду с контактами между властями и организациями меньшинств, культурно-просветительской деятельности, но не проблемам участия в общественной жизни, равенства и недискриминации. Федеральный закон об НКА сам по себе уже был четким посланием о необходимости отделить этничность от политики и ограничить ее сферой культуры и образования. Но в 1998-2003 гг. он был еще и подкреплен изменениями в избирательном законодательстве и законодательстве об общественных объединениях, в силу чего любые организации, образованные на этнической основе, потеряли право участвовать в политике вообще и в избирательном процессе в частности. В российской науке НКА определяется как средство социальной интеграции (см.: Щедрина, 2004), а воображаемое участие НКА в политике осуждается (см.: Филиппов, 2003, с. 172; Кабешев, 1999, с. 98-99; Комментарий., 1997, с. 93; Семенов, 1998, с. 30), что не мешает считать «автономии» представителями этнических групп и партнерами государства.

4 Другая перспектива — уход от расовых и биологических коннотаций в описание этнических различий — для стран бывшего СССР не актуальна.

_ 211

Украинский закон о меньшинствах также упоминает только о культурно-просветительской деятельности. Правительства Латвии и Эстонии позитивно относятся к культурно-образовательной, но не политической деятельности от имени меньшинств, а понятие «культурная автономия» часто присутствует в официальной риторике. Концепт «культурной автономии» присутствует в Национальной программе «Интеграция общества в Латвии» (2001 г.). Государственная программа «Интеграция в эстонском обществе в 2000-2007 гг.» упоминает о НКА как одном из ключевых моментов общей политики интеграции (см.: Никифоров, 2008, с. 55). Смысл подобных упражнений в целом сводится к тому, чтобы сместить фокус публичных дебатов от вопросов гражданства и защиты прав лиц, относящихся к меньшинствам, к некоей неопределенной повестке «сохранения идентичности» и «культурной автономии» этнических групп.

Участие и символическое равенство

Тема НКА в постсоветских странах оказывается частичной заменой повестки равенства и недискриминации. В период перестройки общим местом для критиков советской системы стало утверждение, что главным пороком «национально-государственного устройства» СССР было создание иерархии этнических общностей. Иными словами, существование квазигосударственных образований разного уровня — от союзных республик до автономных округов — интерпретировалось как неравноправие разностатусных этнических групп, не говоря уже об исключении и ущемленном положении тех, кто вообще не располагал никакой государственностью.

В РФ «национально-государственное устройство» с распадом СССР сохранилось, хотя и оказалось несколько урезанным, зато НКА стала комментироваться как средство, позволяющее этническим группам, «не имеющим» «своей» государственности, становиться субъектами самоопределения и полноправными участниками национальной политики в стране (см.: Дробижева, 2005, с. 22; Паин, 2004, с. 169).

В Президентском Послании Федеральному Собранию РФ 1994 г. проводилась цепочка следующих суждений: есть проблема дискриминации по этническому признаку — эта проблема возникает там, где отдельные национальности узурпируют доступ к власти и ресурсам, поэтому нужны этнический плюрализм и паритет групп, а для этого нужно создавать условия для самостоятельного развития национальностей, и, в свою очередь, для этого нужно поддерживать их самоорганизацию, создание и деятельность культурных обществ (Послание..., 1994, с. 49-51). В усеченном виде подобные соображения прослеживаются также в Послании 1995 г. (Послание.,

1995, с. 82) и других официальных текстах вплоть до настоящего времени (Стенограмма., 2009). В пояснительной записке к проекту Федерального закона «О национально-культурной автономии» (1996 г.) можно прочесть, что среди целей закона «создание условий для равноправного развития всех этнических групп»5. Тема НКА становится одним из инструментов риторического утверждения равенства — в России равенство по этническому признаку чаще всего описывается с помощью такой конструкции, как «равенство в развитии». Этот же симулякр — «развитие групп» — используется и в законе Латвии о культурной автономии меньшинств 1991 г. и в официальной риторике эстонских властей.

«Справедливая» иерархия

В последние, по меньшей мере, три десятилетия в Северной Америке и Западной Европе, а также в международных организациях понимание расизма и дискриминации как неравенства в обращении с индивидами сдало позиции в пользу интерпретаций, основанных на рассмотрении отношений и структурных диспропорций между этническими и расовыми группами как таковыми. Тезис о том, что никакое государство не является нейтральным в этнокультурном отношении, введенный в обращение политическими философами с коммунитаристскими симпатиями (см.: Young, 1990), приобрел широкую популярность среди ученых и общественных активистов. Возникли представления о принципиальном неравенстве меньшинств по отношению к большинству, поскольку «культуры» не могут сосуществовать в одном обществе на равных условиях, и о необходимости создания для меньшинств особо благоприятного режима, призванного компенсировать неравенство.

Требование равного обращения с индивидами теряется на фоне широкой озабоченности распределением ресурсов и статусов между группами. Как следствие — большие усилия тратятся на выстраивание «правильной» классификации и таксономии групп.

Иллюстрацией подобной тенденции опять же оказывается НКА. Идея НКА не содержит эксплицитного представления о групповой иерархии, но следует принимать в расчет сложившие конвенции употребления терминов. В Восточной и Центральной Европе понятия «культурная» или «персональная» автономия уже длительное время ассоциируется с меньшинствами (см.: Lapidoth, 1997, p. 37;

5 Архив Государственной думы Федерального собрания Российской Федерации. Ф. 10100. Оп. 24п-П. Д. 8. Л. 75.

_ 213

М^аП^а, 1998, р. 160). Проще говоря, «коренным нациям» полагается «своя» государственность, а «некоренные» меньшинства должны удовлетворяться культурной автономией без претензий на территорию.

Примечательно весьма широко распространенное в России среди этнических активистов убеждение, что НКА предназначена только для «некоренных» этнических групп. Эти представления возникли не на пустом месте. Основы законодательства РФ о культуре 1992 г. связывают НКА исключительно, а Концепция государственной национальной политики Российской Федерации 1996 г. — преимущественно с меньшинствами и малочисленными народами. В России закон об НКА служил способом ввести в правовое поле понятие «меньшинство» и отделить «меньшинства», с одной стороны, от «титульного населения», а с другой — от «мигрантов». В 1995 г. первый правительственный проект федерального закона об НКА признавал нетерриториальную автономию только для меньшинств, под которыми понимались группы, не относившиеся к большинству и к «титульным» национальностям. В Думе эта идея была отклонена, и закон об НКА до ноября 2003 г. не содержал никаких ограничений круга этнических групп, от имени которых могут создаваться автономии.

После принятия Закона депутаты-члены Комитета Думы по делам национальностей особо подчеркивали важность того, что им удалось избежать выстраивания иерархии групп (см.: Никитин, 1996, с. 18; Зорин, 1999б, с. 46). Такую же оценку Закону дали и многие эксперты (см.: Паин, 2004, с. 169). Однако с конца 1990-х годов представители власти резко негативно отзывались о появлении местных и региональных НКА, выступавших от имени «титульных» этнических групп в соответствующих субъектах Федерации (см.: Зорин, 1999а, с. 428) (таковых было две — местная бурятская НКА в Бурятии и отделение федеральной карачаевской НКА в Карачаево-Черкесии). В это же время резкой критике подвергалась идея русских НКА. В РФ было создано несколько региональных и местных НКА от имени русских, причем преимущественно в русских по составу населения регионах, но власти в 1999-2001 гг. под произвольным предлогом не допустили регистрации федеральной русской НКА (см.: Кузнецов, 2001).

В 2003 г. Правительство РФ добилось возврата идеи меньшинств в закон об НКА, и с тех пор они могут быть созданы только от имени «этнических общностей, находящихся в ситуации национального меньшинства», причем законодательство не определяет признаки такой «ситуации». Обоснование звучало примерно следующим образом: «титульные» национальности и национальности,

находящиеся в большинстве, могут для своего этнокультурного развития использовать «свою» государственность и «свои» органы власти; поэтому статус, связанный с НКА, предоставляется только меньшинствам, но не «государствообразующим» народам6. Вопрос, почему власти решили, что если этническая группа составляет арифметическое большинство на некоей территории или считается «титульной», то это автоматически снимает все проблемы, связанные с языком, культурой и образованием, а также делает ненужной гражданскую самоорганизацию, следует считать риторическим.

В своем неприятии идеи русской НКА и нКа «титульных» национальностей с государством были едины активисты меньшинств и эксперты (см.: Елеонский, 2001, с. 162; Чурбаков, 1999, с. 74-75), хотя государственное финансирование НКА было несущественным, а русские НКА не получали от государства фактически ничего. Также вопрос о том, от имени каких этнических групп должны, а каких не должны создаваться НКА, занимает академических экспертов гораздо больше, чем практические проблемы, связанные с функционированием таких организаций (см.: Осипов, 2004, с. 242-249).

Эстонский закон о культурной автономии оказался инструментом введения в законодательство и закрепления в общественном мнении ограничительного понимания меньшинства. В Эстонии культурная автономия жестко связывается со статусом меньшинства, а в качестве меньшинств определяются группы лиц, имеющих эстонское гражданство и «длительные, устойчивые и постоянные связи» со страной (Chance..., 2009, p. 14-15). Иного определения меньшинства законодательство не предлагает.

В Латвии законодательство о культурной автономии в меньшей степени ограничительно, поскольку его действие распространяется

и на «постоянных жителей» страны, т. е. не только граждан.

***

Описанные ситуации имеют две характерные черты. Во-первых, по меньшей мере, проблематично утилитарное (в смысле доступа к

6 Интервью автора с А. В. Поздняковым, советником Департамента регионального развития аппарата Правительства РФ, в прошлом сотрудника Министерства по делам национальностей РФ. Москва, 16 марта 2004 г.; Министр РФ В. Ю. Зорин, при обсуждении в Государственной Думе на втором чтении поправок к Закону об НКА, изложил доводы Правительства следующим образом: «Субъектами права на создание НКА становятся не все, а только те этнические группы, которые испытывают объективные трудности в решении своих национально-культурных задач, и этим определяется предмет или сфера действия данного закона» (Стенограмма пленарного заседания ГД от 27 сентября 2002 г., информационная система Государственной думы РФ // http://wbase.duma.gov.ru/steno/nph-sdb.exe).

_ 215

власти и экономическим ресурсам) значение многих решений, связанных с НКА. То, что именуется «автономией», не дает никаких преимуществ по сравнению с «просто» некоммерческими организациями; в России и Эстонии «просто» общественные объединения этнических меньшинств существуют вместе и наравне с НКА тех же этнических групп и как минимум не менее эффективно решают те же задачи. Во-вторых, регулярно наблюдается «системное лицемерие» (см.: Brunsson, 1989; 2007; 2009) — разрыв между символической и инструментальной политикой, или риторикой и действиями власти. Власти, общественные активисты и эксперты во многих странах и организациях используют фигуры речи, означающие признание групповых прав и автономии «общин». При этом никто не пытается реально структурировать общество как конгломерат организованных этнических групп и управлять им в таком качестве.

Кажущийся парадокс находит объяснение, если отнести «управление многообразием», или, в советской терминологии, «национальную политику», к области символического производства, в терминологии П. Бурдье (Bourdieu, 1991, p. 163-170), или производству смыслов. Из нескольких общепризнанных допущений — существования различных этнических групп в качестве структурных единиц общества, возможности их восприятия в качестве субъектов социального действия и самостоятельной и универсальной ценности их культурного «багажа» — вытекает потребность в соответствующем легитимном нарративе. Государство и элиты успешно производят такое описание. Интересно, что в разных контекстах оказываются общими и допущения, и картина окружающего общества, основанного на «справедливой» символической иерархии этнических или культурных групп.

Производство подобного нарратива выступает одним из механизмов власти. Единая повестка для тех, кто правит, и тех, кем правят, общий взгляд на мир и общая система понятий предотвращают несогласие с установленным порядком. Если первоочередными считаются темы признания и справедливого ранжирования этнических групп или культур, то в этой системе координат вопросам о доступе к власти, о социальной маргинализации или исключении может просто не найтись места. Это и наблюдается: официальная власть, этнические активисты и эксперты одинаково воспринимают идеи НКА и одинаково оценивают, какие проблемы являются важными, а какие нет.

Литература

Аарелайд А. Возможна ли культурная автономия? // Коммунист Эстонии. 1989. № 4. С. 16-30. (Aarelide A. Is Cultural Autonomy Possible? // Communist of Estonia. 1989. No. 9. P. 16-30).

Авакьян С. Вопросы национально-территориальной и национально-культурной автономии

216 _

ПОЯИТЭКГ. 2012. Том 8. № 1

в современной России // Казанский федералист. 2010. № 1-2 (23-24). С. 4-14. (Avakian S. The Questions of National Territorial and National Cultural Autonomy // The Kazanian Federalist. 2010. N 1-2 (23-24)).

Арзамаскин Н. Н. Федеративное устройство современной России в условиях переходности // Представительная власть — XXI век: законодательство, комментарии, проблемы. 2007. № 1. C. 7-10. (Arzamaskin N. N. The Federal System of Modern Russia in Transitional Conditions // Representative Power - XXI Century: Legislation, Commentaries, Problems. 2007. N 1. P. 7-10).

Асуханов Ю. У. Национальный вопрос и институт национально-культурной автономии в Российском государстве: историко-политологический анализ (XIX-XXI вв.). Хабаровск: Изд-во ХГТУ, 2004. (Asuhanov Y. U. National Questions and Institute of National Cultural Autonomy in Russian State: Historical and Politological Analysis (XIX-XX cc.) Chabarovsk: Edition of ChSTU, 2004).

Бауэр О. Национальный вопрос и социал-демократия. СПб.: Серп, 1909. (BauerB. National Question and Social Democracy. Saint-Petersburg: Sickle, 1909).

Бухвалов В. А. Интеграция общества и культурная автономия. Рига, 2008. (Buchvalov V. A. Integration of Society and Cultural Autonomy. Riga, 2008).

Вишняк М. Право меньшинств. Париж, 1926 (Vishniak M. The Minorities Right. Paris, 1926).

Громов И. «Автономные» страдания // Молодежь Эстонии. 2008. 8 сентября. (Gromov I. "Autonomy" Sufferings // Estonian Youth. 2008. 8 September).

Губогло М. Н. Национальные группы и меньшинства в системе межнациональных отношений в СССР // Советская этнография. 1989. № 1. С. 26-41. (Guboglo M. N. National Groups and Minorities in System of Relations Among Nations in URSS // Soviet Ethnography. 1989. N 1. P. 26-41).

Даллакян К. С. Об этнонациональном самоопределении // Национальные интересы. 2006. № 4. C. 33-37. (Dallakian K. S. On Ethnonational Self-Determination // National Interests. 2006. N 4. P. 33-37).

Дробижева Л. М. Завоевания демократии и этнонациональные проблемы России (что может, и чего не может дать демократизация) // Общественные науки и современность. 2005. № 2. С. 16-28. (Drobizeva L. M. The Conquests of Democracy and Ethnonational Problems of Russia (What Democracy Can Give and Can't Give) // Social Sciences and Modernity. 2005. N 2. P. 16-28).

Елеонский В. О. Совершенствование законодательства Российской Федерации о защите национальных меньшинств // Национальный вопрос и государственное строительство: проблемы России и опыт зарубежных стран: Материалы научной конференции. Москва, 27 - 28 апреля 2000 г. М., 2001. (Eleonsky V. O. Modernization of Legislation of Russian Federation Concerning the Protection of National Minorities // National Question and State Building: the Problems of Russia and Experience of Foreign Countries: Materials of Scientific Conference. Moscow, 27-28 April, 2000. Moscow, 2001).

Железнов Б. Л. АССР — высшая форма советской автономии. Казань: Изд-во Казанского гос. ун-та, 1984. (Zeleznov B. L. ASSR - the Highest Form of Soviet Autonomy. Kazan: The Publishing House of the State University of Kazan, 1984).

Закон Республики Эстония о культурной автономии национальных меньшинств (12 февраля 1925 г.) // Национально-культурные автономии и объединения. Историография. Политика. Практика. Антология. Т. III. М., 1995. С. 46-52. (The Law of Estonian Republic on Cultural Autonomy of National Minorities (12 February 1925) // National Cultural Autonomies and Unions. Historiography. Politics. Practice. Anthology. T. III. Moscow, 1995. P. 46-52).

Закон УкраТни «Про нацюнальы меншини в УкраТж» № 2494-XII вщ 25.06.92 // Вщомост Верховно!' Ради УкраТни. 1992. № 36. Ст. 529. (The Law of Ukraine "On National Minorities in Ukraine" No. 2494-XII. Ed. 25.06.92 // Lists of Verhovnaja Rada of Ukraine. 1992. No. 36. A. 529).

Зорин В. Закон, ставший прорывом // Жизнь национальностей. 1999б. № 1. C.46. (Zorin V. The Law Which Is Found to Be Break // Life of Nationalities. 1999b. N 1. P. 46).

Зорин В. Ю. Дневник не для себя. Кн. 2: Страсти Охотного ряда. М.: Виоланта, 1999а. (Zorin V. Y. Diary Not For Himself. Book 2: The Ohotny Riad's Passions. Moscow: Violanta, 1999a).

Зубов А. Б., Салмин А. М. Оптимизация национально-государственных отношений в условиях национального возрождения в СССР // Рабочий класс и современный мир. 1989. № 3. С. 62-84. (Zubov A. B, Salmin A. M. The Optimization of National-State Relations in Conditions of National Revival in URSS // Working Class and Modern World. 1989. N 3. P. 62-84).

Ивайловский Д. А. К вопросу о национально-культурной автономии в Российском госу-

дарстве // Юридический мир. 2010. № 1. C. 24-27. (Ivailovskij D. A. To the Question of National Cultural Autonomy in the Russian State // Juridical World. 2010. N 1. P. 24-27).

Ивайловский Д. А. Национальная государственность Республики Бурятия: научное издание. М.: Юрист, 2009. (Ilovaiskij D. A. The National Statesmanship of the Republic of Buriatia: Scientific Edition. Moscow: The Lawyer, 2009).

Кабешев В. А. Проблема национально-культурной автономии и её современное политическое значение: Дис. ... канд. полит. наук. Н. Новгород: Нижегород. гос. ун-т, 1999. (Kabeshev V. A. The Problem of National Cultural Autonomy and Its Modern Political Meaning: Diss.Cand. Pol. Science. Nizny Novgorod: Nizegorodskij State University, 1999).

Калинина К. В. Право народов на самоопределение — важный принцип национальной политики // Вопросы национальных и федеративных отношений / под общ. ред. Р. Г. Абдула-типова. М.: Изд-во РАГС, 1999. Вып. 3. С. 3-13. (Kalinina K. V. The Law of Nations on Self-Determination - the Important Principle of National Policy // The Questions of National and Federative Relations / Ed. by R.G. Abdulatipov. Moscow: The RASS Edition, 1999. Ser. 3. P. 3-13).

Комментарий к Федеральному закону «О национально-культурной автономии». М.: Юсти-цинформцентр, 1997. (Commentary to the Federal Law "On National Cultural Autonomy". Moscow: The Juridical Information Center, 1997).

Концепция государственной национальной политики Российской Федерации. Утверждена Указом Президента РФ № 909 от 15 июня 1996 г. // Собрание законодательства Российской Федерации. 1996. № 25. Ст. 3010. (The Conception of State National Policy of Russian Federation. Confirmed by the Ukaz of the President of Russian Federation. 1996. N 25. A. 3010).

Кузнецов М. Дискриминация // Независимая газета. 2001. 8 февраля. (Kuznetsov M. Discrimination // Independent Gazette. 2001. 8 February).

Кукушкин Ю, Барсенков А. и др. К вопросу о концепции национальной политики Российской Федерации // Этнополитический вестник России. 1992. № 1. С. 85-93. (Kukushkin Y., Barsenkov A. and oth. To the Question of Conception of National Policy of Russian Federation // Ethnopolitical Herald of Russia. 1992. N 1. P. 85-93).

Лазерсон М. Я. Национальность и государственный строй (Юридико-политические очерки). Пг.: Книга, 1918. (Lazerson M. I. Nationality and State System (Juridical and Political Essays). Petrograd: The Book, 1918).

Лазур Я. В. Перспективи розвитку правових засад нацюнально-культурноТ автономп нацюнальних меншин в Укра'Тж // Науковий вюник Ужгородського нацюнального ужверситету. Серiя: Право. Вип. 4. Ужгород: Лiра, 2005. С. 88-93. (Lazur I. V. The Prospects of Development of Lawful Principles of National Minorities in Ukraine // Scientific Herald of the Uzgorod National University. Ser. "Law". Ed. 4. Uzgorod: Lira, 2005. P. 88-93).

Лазур Я. В. Правове регулювання нацюнально-культурноТ автономп: свтовий та в^чизняний досвщ. Автореферат д ис... канд. юрид. наук. КиТв: 1нститут законодавства ВерховноТ Ради УкраТни, 2006.

Левицкий Д. О положении русских в независимой Латвии // Даугава. 1991. № 3-4. С. 112-126. (Levitsky D. On the State of Russians in Independent Latvia // Daugava. 1991. N 3-4. P. 112-126).

Львова Э. Л., Нам И. В., Наумова Н. И. Национально-персональная автономия: идея и воплощение // Полис. 1993. № 2. С. 129-135. (Lvova E. L, Nam I. V., Naumova N. I. National Personal Autonomy: Idea and Embodiment // Political Studies. 1993. N 3. P. 129-135).

Львова Э. Л., Нам И. В., Наумова Н. И. Национальные меньшинства: забытый исторический опыт и современные проблемы // Этнополитический вестник России. 1993. № 2. С. 80-91. (Lvova E. L, Nam I. V., Naumova N. I. National Minorities: the Forgotten Historical Experience and Modern Problems // Ethnopolitical Herald of Russia. 1993. N 2. P. 80-91).

Малинова О. Ю. Символическая политика и конструирование макро-политической идентичности в постсоветской России // Полис. 2010. № 2. С. 90-105. (Malinova O. Y. Symbolic Politics and the Constructing of Macropolitical Identity in Post-Soviet Russia // Political Studies. 2010. N 2. P. 90-105).

Мусаев В. И. Культурная автономия как средство разрешения национальных проблем: история и перспективы // Перекресток культур: междисциплинарные исследования в области гуманитарных наук. М.: Логос, 2004. C. 83-107. (Musaev V. I. Cultural Autonomy as the Means of Resolution of National Problems: History and Prospects // The Culture Crossroad: Interdisciplinary Studies in the Sphere of Humanitarian Sciences. Moscow: Logos, 2004. P. 83-107).

Нагорная М. А. Проблемы национально-культурной автономии // Национальный вопрос и

государственное строительство: проблемы России и опыт зарубежных стран: Материалы научной конференции. Москва, 27-28 апреля 2000 г. М., 2001. C. 155-161. (Nagornaya M. A. Problems of National Cultural Autonomy // National Question and State Building: Problems of Russia and Experience of Foreign Countries: Materials of Scientific Conference. Moscow, 27-28 April 2000. Moscow, 2001. P. 155-161).

Национальная политика партии в современных условиях (платформа КПСС). Принята Пленумом ЦК КПСС 20 сентября 1989 г. // Материалы Пленума Центрального Комитета КПСС. 19-20 сентября 1989 г. М.: Политиздат, 1989. С. 212-235. (The National Party Politics in Modern Conditions (CPSU Platform) Adopted by the Plenum of the Central Committee of CPSU. 19-20 September 1989. Moscow: Politizdat, 1989. P. 212-235).

Никитин В. Широкое понимание, гарантированная поддержка // Жизнь национальностей. 1996. № 6. С. 18-19. (Nikitin V. The Broad Understanding, Guaranteed Support // Life of Nationalities. 1996. N 6. P. 18-19).

Никифоров И. Национально-культурная автономия в Эстонии: повторение пройденного // Осипов А., Никифоров И. Национально-культурная автономия. Идея и реализация. Эстонский опыт. Таллинн: Центр информации по правам человека, 2008. С. 43-55. (Nikiforov I. National Cultural Autonomy in Estonia: Repetition of the Passed // Osipov Alexander, Nikiforov Ilya. National Cultural Autonomy. Idea and Realization. The Estonian Experience. Tallinn: The Information Center on Human Rights, 2008. P. 43-55).

Осипов А. Г. Национально-культурная автономия. Идеи, решения, институты. СПб: ЦНСИ, 2004 (Osipov A. G. National Cultural Autonomy. Ideas, Decisions, Institutes. Saint-Petersburg: CNSI, 2004).

Паин Э. А. Этнополитический маятник. Динамика и механизмы этнополитических процессов в постсоветской России. М., 2004. (Pain E. A. Ethnopolitical Pendulum. Dynamics and Mechanisms of Ethnopolitical Processes in Post-Soviet Russia. Moscow, 2004).

Попов Г., Аджубей Н. Память и «Память» // Знамя. 1988. № 1. С. 188-203. (Popov G, Ad-jubej N. Memory and "Memory" // Banner. 1988. N 1. P. 188-203).

Послание Президента Российской Федерации Федеральному Собранию. М.: [без изд.], 1994. (The Message of the President of Russian Federation to Federal Assembly. Moscow [s.ed.], 1994).

Послание Президента Российской Федерации Федеральному Собранию. М.: [без изд.], 1995. (The Message of the President of Russian Federation to Federal Assembly. Moscow [s.ed.], 1995).

Постановление Конституционного суда РФ от 03.03.2004 № 5-п «По делу о проверке конституционности части третьей статьи 5 Федерального закона "О национально-культурной автономии" в связи с жалобой граждан А. Х. Дитца и О. А. Шумахер» // Собрание законодательства Российской Федерации. 2004. № 11. Ст. 1033. (The Decision of Constitutional Court of Russian Federation of 03.03.2004 No. 5-p "On the Case of the Checking of Constitutionality of Part 3 of the Article 5 of the Federal Law 'On National Cultural Autonomy' Connected with Complaint of Citizens A.H. Dietz and O.A. Schumacher // Collection of Laws of Russian Federation. 2004. N 11. A. 1033).

Поцелуев С. П. Символическая политика: констелляция понятий для подхода к проблеме // Полис. 1999. № 5. С. 62-75. (Potseluev S. P. Symbolic Politics: Constellation of Notions for an Approach to the Problem // POLIS. 1999. N 5. P. 62-75).

Проект Закону УкраТни «Про нацюнально-культурж автономп нацюнальних меншин УкраТни», вноситься народним депутатом УкраТни Н. М. Мх^аряном, зареестрований у Верховнш Радi УкраТни 11 липня 2003 р. № 3764 // 1АЦ ЛМга 1991 // http://search.ligazakon.ua/l_doc2.nsf/link1/JD2WK00A.html (The Project of Law of Ukraine "On National Cultural Autonomy of National Minorities of Ukraine" Brought In by People's Deputy N.M. Mhitarian. Registered by Supreme Assembly of Ukraine at 11 July 2003. R. No. 3764 // IAS League 1991 // http://search.ligazakon.ua/l_doc2.nsf/link1/JD2WK00A.html).

Проект Закону УкраТни «Про нацюнально-культурж автономп нацюнальних меншин УкраТни», вноситься народним депутатом УкраТни В. Г. Хара, зареестрований у Верховнш Радi УкраТни 15 червня 2006 р. № 1062 // 1АЦ ЛЛга 1991 // http://search.ligazakon.ua/l_doc2.nsf/link1/JE0TI00A.html# (The Project of Law of Ukraine "On National Cultural Autonomy of National Minorities of Ukraine" Brought In by People's Deputy V.G. Hara. Registered by Supreme Assembly of Ukraine at 15 June 2006. R. No. 1062 // IAS League 1991 // http://search.ligazakon.ua/l_doc2.nsf/link1/JEOTI00A.html#).

Римаренко Ю, Волошин Ю. Концептуальж засади законопроекту «Про нацюнально-культурну автономп в УкраТж» // Вюник Академп правових наук УкраТни. 2001. № 3. С. 48-52.

(Rimarenko Y., Voloshin Y. Conceptual Foundations of the Law "On National Cultural Autonomy in Ukraine" // The Herald of Academy of Lawful Sciences of Ukraine. 2001. N 3. P. 48-52).

Русский омбудсмен Эстонии: О праве получать образование на родном языке на примере заблуждений профессора Раннута. Таллин, 2011 //

http://www.venekool.eu/docs/appeal_ombudsman_110712.pdf (Russian Ombudsman of Estonia: On the Right of Getting Education in Maternal Language on Example of Professor's Rannut Error. Tallinn, 2011 // http://www.venekool.eu/docs/appeal_ombudsman_110712.pdf).

Рябошапко Л. Правове становище нацюнальних меншин в Укра'Тж (1917-2000): Монографiя. Львiв: Видавничий центр лНу iм. 1вана Франка, 2001. (Riaboshapko L. The Lawful Formation of National Minorities in Ukraine (1917-2000): Monography. Lwow: The Publishing Center LNU of Ivan Franko, 2001).

Савельев В. В. Институт национально-культурной автономии как фактор укрепления российского федерализма // Вопросы национальных и федеративных отношений: Сб. ст. М., 2004. C. 233-246. (Savel'ev V. V. Institute of National Cultural Autonomy as Strengthening Factor of Russian Federalism // Questions of National and Federative Relations: Coll. of Articles. Moscow, 2004. P. 233-246).

Савельев В. В. Национально-культурная автономия как форма этнокультурного самоопределения народов России. М.: Изд-во РАГС, 2008. (Savel'ev V. V. National Cultural Autonomy as A Form of Ethnocultural Self-Determination of the Peoples of Russia: Educative and Methodological Textbook. Moscow: Publishing House of RASS, 2008).

Семенов Ю. И. Для того, чтобы разобраться в любом вопросе, необходимо знать его историю // Национально-культурная автономия: проблемы и суждения. М., 1998. С. 28-30. (Semionov Y. I. To Understand Any Question One Needs to Know Its History // National Cultural Autonomy: Problems and Judgements. Moscow, 1998. P. 28-30).

Симоненко Р. Г. Национально-культурная автономия на Украине в 1917-1918 г. // Вопросы истории. 1997. № 1. С. 50-63. (Simonenko R. G. National Cultural Autonomy in Ukraine in 1917 - 1918 // Questions of History. 1997. N 1. P. 50-63).

Синоптикус [Реннер К.] Государство и нация. СПб.: Изд-во «Искры», 1906. (Synopticus [Renner K.] State and Nation. Saint-Petersburg: Publishing House "Spark", 1906).

Стенограмма «круглого стола» Комитета Государственной Думы по культуре 23 марта 2009 г. // http://www.duma.gov.ru/cult-tur/news/23_04_2009.htm (Stenograph of the "Round Table" of the Committee of State Duma on Culture 23 March 2009 // http://www.duma.gov.ru/cult-tur/news/23_04_2009.htm).

Товт М. Концептуальж засади нацюнально-культурно'Т автономп нацюнальних меншин в Укра'Тж // Мiжнародно-правовий захист нацюнальних меншин (тенденцп сучасного розвитку). Ужгород: 1ВА, 2002. С. 137-140. (Tovt M. Conceptual Foundations of National Cultural Autonomy of National Minorities in Ukraine // The International Lawful Protection of National Minorities (The Tendencies of Contemporary Development). Uzgorod: IBA, 2002. P. 137-140).

Трофимов Е. Н. Национально-культурная автономия: от идеи к реализации // СОЦИС. 2008. № 5. C. 91-99. (Trofimov E. N. National Cultural Autonomy: From Idea to Realization // SO-CIS: Sociological Studies. 2008. N 5. P. 91-98).

Федеральный закон «О внесении изменений в Федеральный закон "О национально-культурной автономии"» № 136-ФЗ от 10 ноября 2003 г. // Собрание законодательства Российской Федерации. 2004. № 46, ч. 1. Ст. 4432. (The Federal Law "On Introduction of Changes in Federal Law 'On National Cultural Autonomy'". N 136-FL of 10 November 2003 // Collection of Legislation of Russian Federation. 2004. No. 46. Part. 1. A. 4432).

Федеральный закон «О национально-культурной автономии» от 17 июня 1996 г. № 74-ФЗ // Собрание законодательства Российской Федерации. 1996. № 25. Ст. 2965. (Federal Law 'On National Cultural Autonomy' of 17 June 1996. N 74-Fl // Collection of Legislation of Russian Federation. No. 25. A. 2965).

Федоров В. Необязательный федерализм в России: опасности для страны // Безопасность Евразии. 2001. № 3. C. 277-293. (Fedorov V. Non-Obligatory Federalism in Russia: Dangers for the Country // Security of Eurasia. 2001. N 3. P. 277-293).

Филиппов В. Р. Критика этнического федерализма. М.: Российская Академия наук, Центр цивилизационных и региональных исследований, 2003. (Filippov V. R. Critics of Ethnic Federalism // Moscow: The Russian Academy of Science. The Center of Civilization and Regional Studies, 2003).

Филиппов В. Р., Грушкин Д. В. Федерализм как он есть. Интервью с руководителями субъектов РФ о федерализме и региональной политике. М.: Российская Академия наук,

Центр цивилизационных и региональных исследований, 2001. (Filippov V. R., Grushkin D. V. Federalism As It Is. Interview with the Leaders of Regions of Russian Federation on Federalism and Regional Policy. Moscow: The Russian Academy of Science. The Center of Civilization and Regional Studies, 2001).

Филиппова Н. Национально-культурная автономия в России: историко-политический контекст и перспективы реализации // Федерализм и децентрализация. Екатеринбург, 1998. C. 99-108. (Filippova N. National Cultural Autonomy in Russia: Historical and Political Context and Prospects of Realization // Federalism and Decentralization. Ekaterinburg, 1998. P. 99-108).

Хабриева Т. Я. Национально-культурная автономия в системе российского федерализма: правовой аспект // Государство и право. 2006. № 9. C. 5-10. (Habrieva T. I. National Cultural Autonomy in System of Russian Federalism: the Lawful Aspect // State and Law. 2006. N 9. P. 5-10).

Цилевич Б. Культурная автономия или карманные нацменьшинства? // СМ-сегодня. 1992. 2-4 сентября. (Tsilevitch B. Cultural Autonomy or Pocket National Minorities? // SM Today. 1992. 2-4 September).

Цилевич Б. Культурно-национальная автономия в эпоху недоразвитого капитализма // Балтийское время. 1991. 25 февраля. (Tsilevitch B. Cultural National Autonomy in the Epoch of Underdeveloped Capitalism // The Baltic Time. 1991. 25 February).

Цыренова З. Первые шаги закона // Жизнь национальностей. 1997. № 2-3. C. 26. (Tsyrenova Z. The First Steps of Law // Life of Nationalities. 1997. N 2-3. P. 26).

Чурбаков А. В. Национально-территориальное и национально-культурное самоопределение: соотношение понятий // Государственно-правовые основы обеспечения безопасности в Российской Федерации. СПб.: Изд-во СПб. Академии МВД, 1999. C. 62-75. (Churbakov A. V. National Territorial and National Cultural Self-Determination: The Relation of Notions // The State and Lawful Foundations of Providing Security in Russian Federation. Saint-Petersburg. Publ. House of SPb Department of MIA, 1999. P. 62-75).

Ширяев А. Еще к вопросу об автономизации // Вести дня. 2009. 19 марта // http://www.vesti.ee/litsnie/2091/ (Shiriaev A. Once More on the Autonomization Question // The Daily News. 2009. 19 March // http://www.vesti.ee/litsnie/2091/).

Шпрингер Р. [Реннер К.]. Национальная проблема. (Борьба национальностей в Австрии). СПб.: Изд-во «Общественная польза», 1909 (Schpringer R. [Renner K.]. The National Problem (The Nationalities Struggle in Austria). Saint-Petersburg: Publishing House "The Public Use", 1909).

ACFC/INF/OP/I(2002)010. Advisory Committee on the Framework Convention for the Protection of National Mi-norities. Opinion on Ukraine // http://www.coe.int/t/dghl/ monitor-ing/minorities/3_FCNMdocs/PDF_1st_OP_Ukraine_en.pdf

ACFC/OP/I(2008)002. Advisory Committee on the Framework Convention for the Protection of National Minorities. Opinion on Latvia adopted on 9 October 2008 // http://www.coe.int/t/dghl/monitoring/minorities/3_FCNMdocs/PDF_1st_OP_Latvia_en.pdf

ACFC/OP/II(2008)004. Advisory Committee on the Framework Convention for the Protection of National Minorities. Second Opinion on Ukraine adopted on 30 May 2008 // http://www.coe.int/t/dghl/monitoring/minorities/3_FCNMdocs/PDF_2nd_OP_Ukraine_en.pdf

ACFC/SR/II(2005)003. Second Report Submitted by the Russian Federation Pursuant to Article 25, Paragraph 1 of the Framework Convention for the Protection of National Minorities (received on 26 April 2005) //

http://www.coe.int/t/e/human_rights/minorities/2._framework_convention_%28monitoring%29/2._mo nitoring_mechanism/3._state_reports_and_unmik_kosovo_report/2._second_cycle/PDF_2nd_SR_R ussian_Federation.pdf

ACFC/SR/III(2010)006. Third Report Submitted by Estonia Pursuant to Article 25, Paragraph 1 of the Framework Convention for the Protection of National Minorities. Received on 13 April 2010 // http://www.coe.int/t/dghl/monitoring/minorities/3_FCNMdocs/ PDF_3rd_SR_Estonia_en.pdf

Aidarov A., Drechsler W. The Law & Economics of the Estonian Law on Cultural Autonomy for National Minorities and of Russian National Cultural Autonomy in Estonia // Halduskultuur -Administrative Culture. 2011. Vol. 12. N 1. P. 43-61.

Alenius K. The Birth of Cultural Autonomy in Estonia: How, Why, and for Whom? // Journal of Baltic Studies. 2007. Vol. 38. N 4. P. 445-462.

Birkland T. A. An Introduction to the Policy Process: Theories, Concepts, and Models of Public Policy Making. 2nd ed. Armonk; New York: M. E. Sharpe, 2005.

Bourdieu P. On Symbolic Power // Bourdieu P. Language and Symbolic Power. Cambridge, Mass.: Harvard Univ. Press, 1991. P. 163-170.

Brubaker R. Ethnicity Without Groups // Archive Europenne de Sociologie. Vol. XLIII. 2002. N 2. P. 163-189.

Brunsson N. The Consequences of Decision-Making. Oxford: Oxford University Press, 2007.

Brunsson N. The Organization of Hypocrisy. Talk, Decisions and Actions in Organizations. Chinchester, New York: John Wiley & Sons, 1989.

Brunsson N. Reform as Routine. Organizational Change and Stability in the Modern World. Oxford: Oxford University Press, 2009.

Chance to Survive: Minority Rights in Estonia and Latvia / Ed. by V. Poleshchuk. Moscow -Paris - Tallinn: Foundation for Historical Outlook, 2009.

Coakley J. Approaches to the Resolution of Ethnic Conflict: The Strategy of Non-territorial Autonomy // International Political Science Review. 1994. Vol. 15. N 3. P. 297-314.

Cultural Autonomy in Contemporary Europe / Ed. by D. J. Smith, K. Cordell. London; New York: Routledge, 2008.

Housden M. Cultural Autonomy in Estonia: One of History's «Curiosities»? // The Baltic States and their Region: New Europe or Old? / Ed. by D. J. Smith. Amsterdam: Rodopi, 2005. P. 227-249.

Lapidoth R. Autonomy: Flexible Solutions to Ethnic Conflicts. Washington, D. C.: United States Institute of Peace Press, 1997.

Law about the Unrestricted Development and Right to Cultural Autonomy of Latvia's Nationalities and Ethnic Groups. Adopted 19.03.1991. Amendments: 15.06.94 // Human Rights. Collection of Legislative Acts and Informative Materials. Saeima of the Republic of Latvia, 1997. P. 42-43.

Law on Cultural Autonomy for National Minorities. Adopted on 26 October 1993 // http://www.legaltext.ee/en/andmebaas/ava.asp?m=022

Mihalikova S. The Hungarian Minority in Slovakia: Conflict over Autonomy // Managing Diversity in Plural Societies / Ed. by M. Opalski. Nepean, Ont.: Forum Eastern Europe, 1998. P. 148-164.

Minority Governance in Europe / Ed. by K. Gal. Budapest: LGI, 2002.

Minority Protection in Estonia. An Assessment of the Programme «Integration in Estonian Society 2000-2007». Open Society Institute. 2002 //

http://miris.eurac.edu/mugs2/do/blob.pdf?type=pdf&serial=1038315818787

Minority Protection in Latvia. An Assessment of the National Programme «The Integration of Society in Latvia». Open Society Institute. 2002 // http://www.eumap.org/ re-ports/2002/minority/international/sections/latvia/2002_m_latvia.pdf

National-Cultural Autonomy and its Contemporary Critics / Ed. by E. Nimni. London; New York: Routledge, 2005.

Poleshchuk V. Non-citizens in Estonia. Report. Legal Information Centre for Human Rights. 2004 // http://www.lichr.ee/eng/researchers.analysis/non-citizens.pdf

Roach S. C. Cultural Autonomy, Minority Rights, and Globalization. Burlington, VT: Ashgate, 2005.

Saleniece I., Kuznetsovs S. Nationality Policy, Education and the Russian Question in Latvia since 1918 // Ethnicity and Nationalism in Russia, the CIS and the Baltic States / Ed. by C. Williams, T. Sfikas. Aldershot: Ashgate, 1999. P. 236-264.

Schneider A. L., Ingram H. Social Constructions in the Study of Public Policy // Handbook of Constructionist Research / Ed. by. J. A. Holstein, J. F. Gubrium. New York: Guilford Press, 2008. P. 189-211.

Smith D. J. Minority Rights, Multiculturalism and EU Enlargement: The Case of Estonia. // Journal on Ethnopolitics and Minority Issues in Europe. 2003. Issue 1 // http://www.ecmi.de/fileadmin/downloads/publications/JEMIE/2003/nr1/Focus1-2003_Smith.pdf

The Constitution of the Republic of Estonia // http://www.legaltext.ee/en/andmebaas/ava.asp?m=022

Woods S. Ethnicity and Nationalism in Contemporary Estonia // Ethnicity and Nationalism in Russia, the CIS and the Baltic States / Ed. by C. Williams, T. Sfikas. Aldershot: Ashgate, 1999. P. 265-286.

Young I. M. Justice and the Politics of Difference. Princeton, N. J.: Princeton University Press, 1990.

tfOßWm3XC. 2012. TOM 8. № 1