Анализ угроз кризисных ситуаций в государственном управлении

Н. В. РЕЗИНА АНАЛИЗ УГРОЗ

КРИЗИСНЫХ СИТУАЦИЙ В ГОСУДАРСТВЕННОМ УПРАВЛЕНИИ

Ключевые слова: информационные технологии, кризис, государственное управление, ситуационный центр, программное обеспечение, информация, мониторинг

Key words: information technology, ^isis, public administration, situation room, software, information, monitoring

Современные информационные технологии сегодня способны определять возрождение и развитие социальных, политических, экономических, техногенных, экологических и иных кризисов. Достигается это за счет постоянного автоматизированного мониторинга информации из самых разных источников и ее представления заинтересованным лицам в режиме реального времени в легком для восприятия визуальном виде. Своевременная идентификация предкризисной ситуации позволяет спланировать комплекс мероприятий, направленных на ликвидацию или минимизацию кризисных проявлений. Как правило, системы, создаваемые для решения задач мониторинга, анализа и прогнозирования развития ситуаций, носят название информационно-аналитических систем и обеспечивают деятельность ситуационных центров руководства региона.

Основными целями создания ситуационного центра в регионе являются повышение эффективности и качества управленческих решений, предотвращение и устранение кризисных и чрезвычайных ситуаций. На основе центра может быть обеспечена информационно-аналитическая поддержка процедур и процессов, позволяющих оперативно анализировать, моделировать и прогнозировать сценарии развития ситуации и динамично вырабатывать эффективные решения.

Ситуационный центр представляет собой программно-технический комплекс, в состав которого входят аппаратное обеспечение (рабочие станции, серверы, устройства записи и хранения информации, дисплейные и интерактивные средства, аппаратные средства защиты данных); телеком-

РЕЗИНА Наталья Валерьевна, генеральный директор «НЕОЛАНТ Запад».

муникационное обеспечение (локальные и глобальные сети, каналы связи); информационное обеспечение (стандарты, регламенты, методики, нормативные документы, а также источники информации, данные которых обрабатываются в ситуационном центре); программное обеспечение поддержки управленческих решений (системы сбора и хранения информации, структурирования и обработки, анализа и прогнозирования, подготовки к визуализации, программные средства защиты данных).

В рамках комплекса ситуационного центра предусматривается создание информационно-аналитического блока, предназначенного для достижения своевременного комплексного информирования Президента РФ, полномочного представителя Президента РФ в федеральном округе и руководителя РОГВ (региональных органов государственной власти) (далее — губернатор) о ситуации в регионе с целью принятия оперативных управленческих решений; мониторинга, комплексного анализа и оценки развития ситуации в регионе в сфере социально-экономических и общественно-политических процессов, представляемых федеральными и региональными органами государственной власти; информационно-аналитической поддержки деятельности губернатора и администрации РОГВ при решении оперативных и стратегических задач управления социально-экономическими, общественно-политическими, административными и другими процессами; повышения эффективности принимаемых решений РОГВ; мониторинга оперативной обстановки в сфере общественной безопасности и чрезвычайных ситуаций в регионе, в том числе с точки зрения пространственной информации; мониторинга актуального состояния объектов, находящихся на контроле правительства региона, и контроля за исполнением планов проведения работ; анализа социально-экономического развития муниципальных образований региона.

Задачами мониторинга и анализа являются сбор объективных и субъективных данных о состоянии объектов, субъектов и процессов; определение фактического состояния объекта анализа; выявление тенденций и динамики изменений; выявление проблемных сфер и основных влияющих факторов.

При этом методы проведения мониторинга разнообразны, их применение зависит от изучаемой сферы деятельности или анализируемого направления (например, социально-

экономическая сфера или темпы выполнения строительных работ) и принятых методик последующего анализа. Это получение первичных данных из информационных систем, статистическая информация, социологические опросы, дистанционное зондирование земли, лазерное сканирование и фотосъемка, мониторинг СМИ.

При последующем проведении анализа по контролируемым параметрам также используются различные методы, например, сравнение с целевыми показателями (план / факт), анализ направления и динамики изменений, сравнение с ретроспективным состоянием или динамикой, формирование агрегированных показателей и ранжирование рассчитанных значений.

С учетом многообразия сфер деятельности, по которым руководство региона должно принимать решение о выборе управляющих и корректирующих воздействий, целесообразно для поддержки этого процесса оперировать единой системой мониторинга и анализа, которая обеспечивала бы гибкие механизмы, «настраиваемые» под региональные задачи, изменяющиеся в течение времени.

Сложившуюся ситуацию в регионе можно оценить с позиции администрации региона, восприятия ее населением и с позиции фактического состояния, которая может быть определена с помощью нескольких инструментов мониторинга. В каждом конкретном случае должны использоваться свои исходные данные и методы их оценки, результатом оценивания должны стать индикаторы состояния региона в отдельных сферах (нормальное, предкризисное и кризисное). Разночтения в оценках состояния сфер в регионе являются лакмусовой бумажкой наиболее острых его проблем.

Для оценки восприятия властями ситуации в регионе должна использоваться система государственной статистики, применяться показатели различных министерств и ведомств. Для оценки восприятия ситуации населением необходимо использовать методы социологических опросов. Оценка ситуации в регионе предполагает анализ реестров обращений граждан в оперативные службы, администрации, многофункциональные центры, в том числе для получения нефинансовых услуг, а также может проводиться постоянный мониторинг цен на основные товары, услуги, тарифы ЖКХ.

В случае проведения комплексного анализа для оценки фактического состояния могут использоваться и данные дистанционного зондирования Земли, пространственные данные (расположение объектов, рельефы и пр.), онлайн-изображения видеокамер и пр.

Наиболее распространенным методом анализа при оценке состояния региона (районов / муниципальных образований) является индикативный анализ. Он проводится с использованием комплексных индикаторов, строящихся на базе показателей, характеризующих конкретную сферу. Комплексный индикатор (КИ) представляет собой агрегацию первичных показателей или других КИ, строящуюся на базе одной из математических моделей (полиномиальной, матричной, балльной). Для анализа обстановки в регионе и проведения оценки состояния региона (районов / муниципальных образований) используются значения показателей по территориям с последующим расчетом и представлением сопутствующей информации в разрезе районов.

Для достижения целей реализации информационно-аналитического блока ситуационного центра, а также обеспечения гибкости решения региональных задач предполагаются создание и внедрение автоматизированной информационной системы, обеспечивающей стратегическое планирование для устойчивого развития РФ и ее национальной безопасности; управление программами и проектами на основе данных мониторинга целевых параметров и показателей; комплексный мониторинг социально-экономической обстановки и прогнозирование вариантов ее развития; анализ социальной защищенности населения в регионе; мониторинг общественно-политической обстановки; мониторинг экологической обстановки и природно-техногенной безопасности в регионе; комплексная оценка состояния региона, в том числе анализ эффективности деятельности органов исполнительной власти субъекта РФ и органов местного самоуправления, качества предоставления государственных услуг; мониторинг фактического состояния территорий (лесов, пашен, объектов капитального строительства и пр.); «гибкая настройка» средств мониторинга и анализ для сбора и обработки данных по другим задачам и направлениям, актуальным для конкретного региона.

Адаптивность системы мониторинга угроз и кризисных ситуаций в госуправлении означает возможность расшире-

ния состава показателей и источников данных, подлежащих анализу; настройку различных математических моделей, на базе которых выполняется обработка показателей при анализе и прогнозировании положения в регионе; возможность сопоставления полученных результатов между собой (результаты обработки статистики и социологических опросов); сравнение результатов обработки с данными прошлых периодов и целевых показателей; предоставление результатов расчетов в комплексе с дополнительной информацией (ГИС, СМИ, экспертные заключения и т. п.).

Информационно-аналитическая система должна представлять собой инструмент, с помощью которого осуществляется настройка системы под оперативные и стратегические задачи региона. Основными пользователями такого инструмента с точки зрения подготовки данных для принятия решений являются специалисты, занимающиеся обнаружением и анализом социально-экономических, общественно-политических и техногенных угроз и кризисных ситуаций.

Так называемыми «конечными пользователями» системы являются лица, принимающие решения, для которых должен обеспечиваться понятный интерфейс, позволяющий сформировать информационную панель, на которой размещается разная информация. Для предотвращения перегруза панели информацией должны быть предусмотрены средства детализации информации по запросу опять-таки с публикацией данных.

Опираясь на изложенные требования, компания «НЕОЛАНТ» выполнила разработку комплексного решения поддержки управления регионом, в состав которого входят программный комплекс информационно-аналитической поддержки управления регионом (ПК ИАПУР), предназначенный для аналитической обработки первичных данных и комплексного предоставления разнородной информации; геоинформационная система поддержки принятия решения (ГИС ППР), позволяющая управлять предоставлением аналитических данных в среде ГИС; региональный геопортал, обеспечивающий обмен пространственными данными между ведомствами и гражданами.

Обработка числовых данных (статистика, сводные социологические опросы, обращения граждан) выполняется с использованием информационной модели мониторинга угроз

и кризисных ситуаций, содержащей настраиваемую систему показателей и периодичность их мониторинга; источников информации (базы данных, фонды, информационные системы, включая базы данных текстовой и социологической информации), необходимой для использования в подсистеме; средств доступа к информации и их интеграции в рабочей базе данных подсистемы.

Система показателей угроз и кризисных ситуаций в экономике, социальной и политической сферах в свою очередь включает перечень первичных показателей, для которых определяются алгоритмы расчетов комплексных индикаторов, настраиваемых с помощью визуальных конструкторов на базе математических моделей с использованием соответствующих показателей; характеристика «позитивный / негативный»; шкала диапазонов возможных значений по каждому комплексному индикатору, позволяющая соотнести рассчитанное значение с экспертными оценками ситуации (удовлетворительная, напряженная, кризис); перечень внешних и внутренних угроз в триаде «источники угроз — возможные угрозы — возможные последствия», формируемый специалистами-экспертами.

По результатам обработки прогнозируется развитие кризисных ситуаций, определяются возможные последствия их развития и варианты разрешения.

При анализе комплексных индикаторов, особенно в случае выявления предпосылок развития кризисной ситуации, крайне важно понять, какие показатели в наибольшей степени влияют на подобные негативные тенденции, чтобы предпринять целевое, точечное воздействие по конкретному направлению. Для решения этой задачи используются инструменты, с помощью которых определяется динамика изменения отдельных мониторинговых характеристик, входящих в состав и используемых при расчете комплексного индикатора, и выявления степени влияния всех характеристик на значение индикатора.

Дополнительно в системе реализована возможность наложения индикаторов, полученных в результате обработки статистической информации, итогов социологических исследований и данных систем мониторинга обращений граждан. Подобное сравнение позволяет выявить разрывы между восприятием ситуации (власти, население, фактическая ситу-

ация), которые могут стать еще одним источником анализа. Например, позитивные тенденции индикатора, построенного по статистическим показателям, наряду с результатами социологических опросов населения могут выявить необходимость в проведении информационных кампаний в регионе, разъясняющих стратегические планы его руководства.

Рис. 1. Переход от комплексного индикатора к составляющим показателям

При разработке подобных алгоритмов расчета индикатора, предусматривающих сравнение данных по нескольким направлениям (статистика, мониторинг, социологические опросы), следует учитывать необходимость приведения результатов к соразмерным единицам. Еще одним источником размышлений может быть результат сопоставления динамики изменения индикаторов муниципального образования или региона, которые могут выявить различие в темпах или направлениях изменений.

Поскольку процесс принятия решения основывается на анализе комплексной информации, объем которой достаточно велик, помимо агрегированных (интегральных данных), в системе реализованы различные средства визуализации, позволяющие донести результаты обработки лицу, принимающему решение, в графическом виде (рис. 2, 3, 4).

Рис. 2. Раскраска картосхемы в соответствии с рассчитанными значениями индикатора

Рис. 3. Комплексное представление информации, сравнение индикаторов по выбранным территориям и распределение по шкале диапазонов

Необходимость информационно-аналитического компонента в структуре ситуационного центра сейчас не вызывает сомнения у большинства специалистов, обеспечивающих подготовку данных для принятия управленческих решений. При этом и на этапе подготовки данных и при принятии решений приходится сталкиваться с большим потоком ин-

формации, поскольку состав показателей, поступающих из различных отраслевых и ведомственных структур, велик, определен различными нормативными и организационными актами. Поток этот постоянно меняется в сторону расширения, так как меняются решаемые задачи и окружающая действительность.

Рис. 4. Интеграция программного комплекса с геоинформационной системой

Учитывая порог сложности в заключениях человека, в соответствии с которым может быть дана адекватная оценка событию, в информационно-аналитической системе должны использоваться интегральные (обобщенные) показатели. Однако при этом требуется обеспечивать оперативный переход к расшифровке полученного интегрального показателя для выявления основных влияющих первичных показателей.

Интегральные показатели далее могут быть использованы в качестве критериев достижения целей управления регионом и для определения ключевых направлений улучшения социально-экономической ситуации в регионе (в реализуемом комплексе закладывается такая же идеология — сбор информации и получение показателей, вычисление на их базе интегральных показателей, которые и представляют

аналитику для подготовки решения). Методика оценки интегральных показателей должна разрабатываться с учетом специфики региона, отрасли и проверяться на примере результатов за определенный период. Разработка подобных показателей сопровождается определением целевых значений, с которыми будет выполняться сопоставление получаемых результатов. При этом разработка методики оценки должна сопровождаться проработкой регламента мониторинга, в процессе которого будет выполняться сбор показателей по различным источникам данных. Регламент определяет частоту сбора информации для различных источников и варианты предварительной обработки.

В настоящее время в большинстве регионов ситуационные центры уже созданы: одни — как телекоммуникационные центры, другие — как комплексы, в которых предусмотрен информационно-аналитический блок. Но даже те регионы, у которых аналитика уже реализована в том или ином виде, вовлечены в процесс модернизации. В связи с этим создание системы, в которой, с одной стороны, учтены требования федеральной и региональных властей, с другой — имеются инструментальные средства для настройки основных параметров системы, является актуальной задачей. Крайне важный аспект — возможность применения методик, согласованных на высшем уровне управления, что обеспечит унификацию методологических подходов на уровне региона, страны.

Поступила 27.07.11.