О социальном восприятии муниципально-правового термина «Поселение»

2013

ВЕСТНИК САНКТ-ПЕТЕРБУРГСКОГО УНИВЕРСИТЕТА

Сер. 12

Вып. 2

СОЦИОЛОГИЯ ПОЛИТИКИ И УПРАВЛЕНИЯ

УДК 35.071.34 И. И. Макаров

О СОЦИАЛЬНОМ ВОСПРИЯТИИ МУНИЦИПАЛЬНО-ПРАВОВОГО ТЕРМИНА «ПОСЕЛЕНИЕ»

Наверное, любой исследователь, проводя свою работу по намеченной программе, время от времени наталкивается не некоторые любопытные, частные на первый взгляд факты, которые лежат вне пределов определенного заранее предмета исследования, но мимо которых проходить молча не хочется. Факты эти такого рода, что, даже будучи отложенными после первой встречи, все равно с завидным упорством «попадаются под ноги», пока не осознаешь, что проигнорировать это явление не удастся, и профессиональная порядочность вынуждает поделиться с коллегами своими наблюдениями и мыслями.

Именно в такую ситуацию попал автор настоящей статьи, когда в качестве аспиранта факультета социологии Санкт-Петербургского государственного университета исследовал изменения в локальной политической элите монопромышленных городов, обусловленные реформой местного самоуправления. Основным методом исследования были экспертные опросы, которые автор провел в период с 2008 по 2012 г. в трех городах, расположенных в восточной части Ленинградской области. В качестве экспертов выступали лица, имевшие определенный (как правило, более четырех лет) опыт работы в органах местного самоуправления или участия в общественной жизни в Тихвине, Пикалёво и Бокситогорске. Всего в ходе исследования были опрошены 20 экспертов. Данные экспертных опросов дополнялись личными наблюдениями, наиболее значимые из которых фиксировались в исследовательском дневнике.

Подготовленный для проведения опросов план интервью предусматривал выявление мнения экспертов об изменениях в структуре и порядке формирования органов местного самоуправления, о роли руководителей градообразующих предприятий в решении городских проблем, о специфических городских проблемах, которые оказали влияние на ход муниципальной реформы. Часть вопросов была включена в план интервью с намерением получить оценки экспертов о последствиях и целесообразности изменений территориальной организации местного самоуправления.

Макаров Иван Иванович — первый заместитель председателя комитета по местному самоуправлению, межнациональным и межконфессиональным отношениям Ленинградской области; e-mail: makarov426@gmail.com

© И. И. Макаров, 2013

На территории Ленинградской области с 1 января 2006 г. в полной мере начали функционировать органы местного самоуправления муниципальных образований, которые созданы в результате реформы, начатой в 2003 г. принятием нового закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» [1]. Этот Федеральный закон, в отличие от действовавшего прежде закона 1995 г. [2], подробнее и детальнее регламентировал различные аспекты организации и деятельности органов местного самоуправления в России.

Одним из главных направлений реформы стала унификация территориальной организации местного самоуправления. Ранее субъект Федерации — Ленинградская область мог самостоятельно определить, на каком уровне создаются органы местного самоуправления: на уровне районов или на уровне городских и сельских населенных пунктов, или на том и другом уровне одновременно. В силу такой самостоятельности системы местного самоуправления в двух соседних областях могли существенно различаться. Федеральный законодатель обязал ввести с 2006 г. во всех субъектах Федерации, кроме Москвы и Санкт-Петербурга, единую «двухуровневую» систему территориальной организации местного самоуправления. Муниципальные образования созданы: на первичном уровне — в городских и сельских поселениях, на втором уровне — в муниципальных районах и в городских округах.

На территории Ленинградской области с 1997 по 2006 г. существовали 29 муниципальных образований, в том числе 17 районов и 10 городов. Два самостоятельных муниципальных образования также существовали в поселке Кузнечное и в Колтушской волости.

С 2006 г. в Ленинградской области начали функционировать органы 222 муниципальных образований: 17 муниципальных районов, которые образованы в пределах прежних административных районов, 1 город — Сосновый Бор получил статус городского округа; 204 поселения, из которых 62 городских1 и 142 сельских [3].

Муниципальные образования каждого уровня наделены своей компетенцией. Органы местного самоуправления городских и сельских поселений не подчиняются органам местного самоуправления муниципальных районов.

Отвечая на вопросы о территориальной организации местного самоуправления, часть экспертов начинала говорить о новой категории «поселение», которая использована федеральным законодателем и затем перешла в правотворческую и делопроизводственную практику органов местного самоуправления.

В Федеральном законе городское и сельское поселение — это термины, определяемые законодателем первыми в ряду понятий муниципального права. Под городским поселением понимается город или поселок, под сельским поселением — один или несколько объединенных общей территорией сельских населенных пунктов. Необходимым условием признания за городом, поселком, одним или нескольким сельскими населенными пунктами статуса поселения — это осуществление в границах этой территории местного самоуправления населением непосредственно и (или) через выборные и иные органы местного самоуправления. Таким образом, поселение — это тип муниципального образования, который подразделяется на два вида в зависимости от категории населенных пунктов, составляющих его основу. Если административным центром поселения является город или поселок городского типа, то такое муниципальное

1 С 23 июня 2009 г. — 61 городское поселение.

образование имеет статус городского поселения, если административным центром является деревня, село и другой сельский населенный пункт, то соответствующее муниципальное образование получает статус сельского поселения. Объем полномочий у городского и сельского поселений одинаков. Различия в правовом статусе между городским и сельским поселениями относятся только к структуре органов местного самоуправления, создаваемых в поселениях разного вида; для задач настоящей статьи эти различия не актуальны.

Пять из двадцати опрошенных экспертов в своих ответах произвольно без провоцирования со стороны интервьюера высказали свое мнение о термине «поселение» и его восприятии местными жителями. Эти эксперты единодушно отмечали крайне неудачный выбор термина и предлагали каким-то образом заменить слово, обозначающее муниципальное образования первичного уровня. При этом неоднократно отмечалась консервативность жителей муниципальных образований в использовании понятий, обозначающих первичные территориальные единицы.

«Даже "волость", она, мне кажется, больше была, вот "волость". Кстати, заметьте, "поселением" называют только те, кто работает в органах, вот в каких-то, больше никто. Народ в обиходе не называет никаким "поселением". <...> "Волости" говорят» (И2).

«Эффекта особого она не дала, эта реформа. Ну, и как считает сельское население, "сельсовет", так он и считает. Сельсовет. Слово "поселение" среди населения не прижилось, <...> Особенно в городс[кой], в городской местности, что это "городское поселение" [измененным голосом]. Это среди населения не приживается. Ну, наверное, время нужно, чтобы это прижилось» (И4).

Возьмем на себя смелость, исходя из слов экспертов, сделать предположения о причинах такого восприятия новой терминологии. Большинство упомянувших об этой проблеме указывают на коннотации, которые вызывает это слово с терминологией уголовно-исполнительного права. Такие коннотации очень устойчивы.

«Что такое "поселение"? Поселили. Оно вот у меня, допустим, ассоциация, знаете, с чем возникает, вот? <...> С 37-м годом. С репрессиями» (И2).

«И даже само название, где очень даже обиж[ает], даже просто эмоционально людей оскорбляет слово "поселение". Это очень неудачно выбрано слово, <...> потому что мы знаем, что на посе[лениях], выселках, на поселениях кто у нас жил, и в царское время, и в былые годы. Вы знаете, что тоже. Поэтому люди считают, что нас приравняли к ссыльным, мы живем в выселках, на поселении. Это очень неудачное слово, конечно, вот в этой системе местного самоуправления» (И3).

«Тут чего-то надо поступить, это не в традициях, понимаете, российский, так сказать, русский. Название-то оно идёт из старины. Вот суд идёт: "Вот туда на поселение..", я говорю: "Никого ссылать не надо — кругом поселения" [смеется]. Ну надо исправляться, всё это, я не знаю чего» (И1).

В отдельных отзывах, не зафиксированных в интервью, новое название вида муниципальных образований ассоциировалось с аракчеевскими военными поселениями.

Нередко введение термина «поселение» воспринимается жителями городов как лишение населенного пункта городского статуса либо как промежуточный этап к такому шагу. В любом случае горожане высказывают настороженность и недоверие к этой терминологической новации.

«Время от времени эта проблема возникает. Тем более, значит, слово "городское поселение" вот у всех поперёк горла. Вот город, был бы "город Тихвин". <...> Это слово у всех на слуху, "поселение" и "поселение". Издеваются только, больше ничего» (И1).

«Слово мне не нравится "поселение", в принципе не нравится. <...> Ну вот что такое "поселение"? Даже с точки зрения русского языка, вот мне кажется, что оно как-то даже обижает населённый пункт. Вот обижает" (И2).

«В Пикалёве очень отрицательно. И особенно население раздражает слово "поселение". Все-таки город Пикалёво и в наши времена, это был город, промышленный город. По возрастному он был моложе, чем город Бокситогорск. По численности — то же самое. И поэтому он всегда был город» (И4).

«Самолюбие задетое — это как раз то, о чем мы говорили, так. О том, что такое Пикалёво, что, как у нас было озвучено было, значит, "городское поселение". "Нас превратили в село, поселок и так далее". Все это очень такой был больной фактор, который ударил по всем жителям. Тяжело, конечно, было доказывать. Нас обвиняли, в том числе и меня, что "вы сдали город, вы это самое..". Ну, мы живем в цивилизованном государстве. Принято решение. Оно выполнялось для всех. Не только по нашей Ленинградской области. Единая система была сделана, так» (И5).

Подобное прочтение термина может приводить и к мыслям о намерениях власти вообще упразднить населенный пункт, что добавляет немало проблем в период нарастания социальной напряженности, вызванной любыми экономическими и политическими причинами. Именно это и произошло в 2009 г. в ходе прогремевшего на всю страну пикалёвского кризиса: «Некоторые респонденты говорили, что губернатор высказывался и о более кардинальных мерах: закрыть предприятия совсем, раз они оказались неэффективными, а жителей переселить, город ликвидировать» (курсив наш. — И. М.) [4, с. 49].

Описанную ситуацию можно считать одним из факторов отчуждения органов местного самоуправления от населения [5], а наличие некоторой фантазии позволит увидеть возможности для манипуляции общественным мнением с помощью такого неоднозначного термина.

Если угодно, негативные коннотации термина «поселение» можно считать серьезным «символическим антиресурсом» власти, который способен вносить ощутимые помехи в коммуникацию властных органов с гражданами. Автору памятен случай, когда в период кризиса в мае 2009 г. руководитель рабочей группы администрации Ленинградской области в городе Пикалёво, встречаясь с рабочими на заводской территории, неосторожно употребил слова «Пикалёвское городское поселение», чем вызвал бурный протест со стороны заводчан. Попытки указать на то, что такое название, нравится оно или нет, соответствует законодательству, успеха не имели. Продолжить спокойный разговор с жителями, которые считали себя оскорбленными таким образом, стало практически невозможным.

Наблюдаются два варианта стратегии избегания термина «поселение». Первый вариант заключается в уже упомянутом употреблении прежних дореформенных наименований территориальных единиц, особенно в сельской местности.

В самом начале 2012 г. автор стал участником встречи с руководителями организаций, которую проводил в Сланцевском районе один из членов правительства Ленинградской области. Этот руководитель, которого невозможно заподозрить в слабом

знании законодательства о местном самоуправлении, ни разу не использовал обсуждаемый термин. Присутствовавших на совещании глав администраций сельских поселений района он несколько раз упомянул в третьем лице, называя их главами волостей.

Второй вариант, который в настоящее время допускается и законодательством, — это формулировка такого официального наименования муниципального образования, которое не предусматривает использование дополнительного элемента наименования, указывающего на статус муниципального образования.

«Вполне нормальное образование, муниципальное образование там "город Пикалёво" там, муниципальное образование, не знаю, Анисимово, Большой Двор. <...> Не нравится. Поэтому у нас, слава Богу, в уставе — "муниципальное образование город Пикалево"» (И2).

Наименование муниципального образования состоит, таким образом, из одного индивидуализирующего элемента, который совпадает с наименованием города.

Практика нормативного решения этой проблемы в различных регионах страны может отличаться. Стоит отметить, например, опыт Псковской области, где региональная власть удачно контаминировала прежнюю и новую муниципально-террито-риальную терминологию, сохранив в официальном употреблении возвращенный еще в 1990-х годах термин «волость» [6].

Нередко в поисках более приемлемого аналога опрашиваемые эксперты делают попытку апелляции к зарубежному, в частности европейскому, опыту.

«В законе написали тоже умники там. По-другому надо. У финнов там коммуна, во Франции — коммуна. По-моему, да? А у нас нет, назвали самым худым словом, которое существует на русском языке. Ну, честное слово. Поэтому народ-то уважать надо, а не как в поселении все поселены без суда и следствия» (И1).

«Ну вот, что отрицательно, городские, что город Пикалёво, город Бокситогорск, "городское поселение" — да, вот это слово почему-то, что-то я не припомню, как это в Европе называлось, поселения, да. Это отрицательно среди народа» (И4).

Иногда в интервью демонстрируется более глубокий подход к вопросам статуса и наименования муниципального образования.

«Даже "Бокситогорский муниципальный район", мне кажется тоже. "Бокситогорский район", почему тут этот "муниципальный", понятно и так что, какой он, какой он ещё может быть? <...> То есть это как статус, да? "Замужем". Вот "поселение" в моём понятии — это "замужем" или "не замужем". Вот "поселение", значит, это статус — "поселение", а называется это "Соловьёва Екатерина Анатольевна", «муниципальное образование город Пикалёво». А это как-то сейчас мне кажется, что вот этот статус, его всё время навязывают, в уставы там пишут, еще где-то. А название не должно такое быть, "город Пикалёво" и "город Пикалёво", вот "поселение" дико звучит» (И2).

В последней цитате излагается оптимальный в настоящее время способ нейтрализации описанного негативного восприятия термина «поселение». Такой подход находится в рамках действующего законодательства и позволяет определять в уставе муниципального образования наименование, не включая в это наименование указание на вид муниципального образования.

Изложив выше мнения опытных муниципальных руководителей и некоторые собственные мысли о неудачном «вписывании» обсуждаемого понятия в терминологиче-

ский инструментарий муниципального права, позволю себе процитировать работу авторитетного коллеги: «Есть еще одно важное обстоятельство, которое явно недооценил наш законодатель. Говорят: как яхту назовешь, так она и поплывет. И доля правды в этом есть. Узаконение неуклюжих понятий "сельское поселение" и "городское поселение" есть существенная ошибка. В России на поселения ссылали. Ни один нормальный человек не может понять, что такое сельское поселение, в которое входят десятки деревень, во многих из которых, как известно, жителей от нуля до трех. Возрождение понятия "сельская волость" поставило бы все на свои места.

Городское поселение Выборг. Городское поселение Углич. Городское поселение Александров. Обозначение "городское поселение" воспринимается жителями множества городов, часто древних и славных, как прямое унижение. Очевидна необходимость восстановить в правах великое слово — город» [7].

Почему же вызывающее столь отрицательные эмоции граждан и экспертов слово на протяжении довольно длительного времени после вступления в силу нового федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» продолжает применяться и не подвергается никаким модификациям в отличие от других норм действующего муниципального права? Почему этот новый термин, несмотря на все претензии, которые вызывает практика его применения, остается таким устойчивым в законодательстве?

Одна из причин, как полагаем, заключается в том, что термин этот не так нов, как думают большинство его критиков. Он как минимум на десять лет старше последнего российского закона «Об общих принципах организации местного самоуправления» и был использован для регулирования муниципально-территориальных отношений авторами действующей российской Конституции, статья 131 которой гласит, что местное самоуправление в России «осуществляется в городских, сельских поселениях и на других территориях с учетом исторических и иных местных традиций».

Важная деталь состоит в том, что в Конституции 1993 г. и в течение последующих десяти лет правоприменительной практики термин «поселение» понимался и использовался скорее в значении «населенный пункт». Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления» 2003 г. растождествил понятия населенного пункта и поселения, зафиксировав последнее в качестве обозначения вида муниципального образования. Этот тонкий юридический нюанс неведом и, очевидно, малоинтересен жителям муниципальных образований. Происходящая подмена понятия статуса населенного пункта понятием статуса муниципального образования, как видно из приведенной выше цитаты о «ликвидации города» в Пикалёво, может остаться нераспознанной даже исследователем, который профессионально занимается соответствующим кейсом.

Термин «поселение» носит универсальный характер и не только применяется для обозначения специфического режима несения уголовного наказания осужденными [8, статьи 128, 129], но и традиционно используется в научной среде географов, социологов, историков, археологов и других специалистов, исследующих различные формы существования человеческих коллективов в пространстве.

Соблазнительно завершить статью констатацией того, что российскому гражданину, в том числе представителю локальной политической элиты, оказывается ближе именно традиция употребления термина «поселение» в контексте уголовных наказаний, а не в контексте научного осмысления человеческих отношений.

Приведенные примеры все же следовало анализировать для формулировки иного вывода. Дело в том, что результатом сложившейся с употреблением рассматриваемого термина ситуации становится, если угодно, общее снижение эффективности коммуникации властных органов с гражданами.

Чиновники и депутаты вынуждены либо дополнительно разъяснять правовые нюансы существующей территориальной организации местного самоуправления, либо пытаться реабилитировать термин с помощью формирования новых положительных коннотаций, либо, применяя описанные стратегии, избегать использования термина.

Первый вариант предполагает наличие специальной юридической подготовки, второй — обладание некоторой общенаучной эрудицией, превосходящей средний уровень «высшего профессионального образования». Третий вариант требует совершения определенных интеллектуальных усилий, направленных на преодоление профессиональной привычки воспроизводить в устной речи официальный юридический текст. Перефразируя Деррида, можно сказать, что официальное лицо должно остановить насилие юридического письма над своей устной речью.

Все три варианта повышают временные издержки на коммуникацию и ни один не может служить гарантией адекватного понимания в ситуации, когда спектр возможных реакций на использованный термин лежит в пределах от недоумевающего равнодушия до агрессивного манипулирования.

Есть, правда, и еще один — наиболее вероятный — вариант, благодаря которому, собственно, и стало возможным появление этой статьи, ибо его избрало большинство экспертов, чьи слова стали материалом для анализа. Этот, лежащий в рамках здравого смысла вариант, состоит в солидаризации с критиками рассмотренной муниципальной терминологической новации.

Автор попытался задуматься над описанным явлением и сделать свой вклад в критику использования этого неоднозначного термина. Именно в таком качестве рекомендуется рассматривать текст, знакомство с которым читатель только что завершил.

Приложение. Описание информантов

Информант 1. Судаков Виктор Васильевич, 1936 года рождения. Заместитель председателя, исполняющий обязанности председателя совета депутатов Тихвинского района в 2000-2006 гг. Интервью 13 июня 2010 г.

Информант 2. Соловьева Екатерина Анатольевна, 1958 года рождения. Заместитель главы администрации муниципального образования «Город Пикалёво». Интервью 26 июня 2009 г.

Информант 3. Мордвинова Раиса Порфирьевна, 1953 года рождения. Председатель Боксито-горского местного отделения политической партии «Справедливая Россия: Родина/Пенсионеры/ Жизнь», генеральный директор ООО «Фирма Флексопечать». Интервью 29 мая 2009 г.

Информант 4. Василенко Валентина Павловна, 1945 года рождения, руководитель общественной приемной губернатора Ленинградской области в Бокситогорском районе. Интервью 26 февраля 2011 г.

Информант 5. | Копытко Дмитрий Михайлович | , 1955-2012 гг. Глава муниципального образования «Город Пикалёво» в 2003-2008 гг., в 2008-2012 гг. — начальник управления персоналом ЗАО «Пи-калёвский Цемент». Интервью 26 марта 2011 г.

Литература

1. Федеральный закон от 6 октября 2003 года № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» // Собрание законодательства РФ. 2003. № 40. Ст. 3822.

2. Федеральный закон от 28 августа 1995 года № 154-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» // Собрание законодательства РФ. 1995. № 35. Ст. 3506.

3. Макаров И. И. Обзор территориальной организации местного самоуправления в Ленинградской области // Объединение муниципальных образований: опыт Финляндии и основы российского законодательства / под общ. ред. В. Скоробогатова, И. Макарова. СПб.: ИПК «Вести», 2011. С. 86-96.

4. Максимов Б. И. Явление России в Пикалёво // Социологические исследования. 2010. № 4. С. 42-53.

5. Организация местного самоуправления в России: итоги реформ. Материалы «круглого стола» на конференции «Сабуровские чтения». Людмила Рогозина // Неприкосновенный запас. Дебаты о политике и культуре. 2011. № 1 (75). URL: http://magazines.russ.ru/nz/2011/1/or11.html (дата обращения: 18.12.2012).

6. Макаров И. И. Наименование муниципального образования: подходы и практика // Управленческое консультирование. Актуальные проблемы государственного и муниципального управления. 2010. № 3. С. 12-26.

7. Глазычев В. Л. О состоянии местного самоуправления в Российской Федерации. Доклад. URL: http:// www.glazychev.ru/publications/doklady/2006-09-29_doklad_MSU. htm (дата обращения: 18.12.2012).

8. Уголовно-исполнительный кодекс Российской Федерации от 8 января 1997 года № 1-ФЗ // Собрание законодательства РФ. 1997. № 2. Ст. 198.

Статья поступила в редакцию 20 декабря 2012 г.