Формирование системы учреждений высшего образования в Российской Федерации

Вестник Омского университета. Серия «Право». 2017. № 2 (51). С. 45-51.

УДК 340

ФОРМИРОВАНИЕ СИСТЕМЫ УЧРЕЖДЕНИЙ ВЫСШЕГО ОБРАЗОВАНИЯ

В РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ

FORMATION OF THE SYSTEM OF INSTITUTIONS OF HIGHER EDUCATION

IN THE RUSSIAN FEDERATION

Т. Ф. ЯЩУК

В Российской Федерации выстроена система учреждений высшего образования. Она построена по иерархическому принципу. Включает следующие организации: Московский и Санкт-Петербургский государственные университеты, федеральные университеты, национальные исследовательские университеты, опорные университеты, остальные образовательные организации. Статус университета влияет на уровень государственной поддержки. Государственная политика поддерживает конкуренцию вузов.

Ключевые слова: образовательная политика; высшее образование; университеты; рейтинги университетов; система образования; конкуренция университетов.

The system of higher education institutions has been built In the Russian Federation. It is built hierarchically. It includes the following organizations: Moscow and St. Petersburg State Universities, federal universities, national research universities, support universities, other educational organizations. A level of state support is depended on the status of the university. State policy supports the competition of universities.

Key words: educational policy; higher education; universities; university ratings; education system; university competition.

В современной Российской Федерации образовательные организации, реализующие программы высшего образования, выстроены в иерархически организованную систему.

Московский государственный университет имени М. В. Ломоносова и Санкт-Петербургский государственный университет находятся на верхней ступени. Их особое положение определяется Федеральным законом от 10 ноября 2009 г. № 259-ФЗ «О Московском государственном университете имени М. В. Ломоносова и Санкт-Петербургском государственном университете».

Данный закон касается только этих двух университетов, которые названы старейшими высшими учебными заведениями страны, уникальными научно-образовательными комплексами, имеющими огромное значение для развития российского общества.

Законодательство РФ в области образования применяется к данным вузам с учётом особенностей, предусмотренных данным законом.

По организационно-правовой форме университеты являются федеральными государственными бюджетными учреждениями. Учредителем выступает Правительство РФ. Ректоры назначаются на должность и освобождаются от должности Президентом РФ. Финансирование осуществляется из федерального бюджета и иных, не запрещённых законом источников.

Университеты реализуют основные профессиональные образовательные программы высшего и послевузовского образования на основе самостоятельно устанавливаемых образовательных стандартов и требований. Требования к условиям реализации и результатам освоения основных профессиональных образовательных программ, включённых в собственные образовательные стандарты, не могут быть ниже соответствующих требований федеральных государственных образовательных стандартов.

Университеты могут проводить дополнительные вступительные испытания про-

© Ящук Т. Ф., 2017

фильной направленности при приёме на обучение по программам бакалавриата и программам подготовки специалиста. Выпускникам выдаются дипломы, форма которых устанавливается МГУ и СПбГУ самостоятельно, но по юридической силе они равны аналогичным дипломам государственного образца.

Формально закреплённый особый статус этих университетов подкрепляется также высокой репутационной поддержкой. Ежегодно наблюдается высокий конкурс абитуриентов. На площадках МГУ и СПбГУ регулярно проводятся разнообразные научные, культурные и иные просветительские мероприятия международного и российского уровня. Многие лидеры современной политической и экономической элиты современной России окончили именно эти вузы.

Образовательные организации высшего образования - участники программы повышения конкурентоспособности российских вузов занимают вторую ступень в иерархической системе. Старт реализации программы под названием «5-100» был дан Указом Президента РФ от 7 мая 2012 г. № 599 «О мерах по реализации государственной политики в области образования и науки». Документ определил конкретную цель: вхождение к 2020 г. не менее 5 российских университетов в первую сотню ведущих мировых университетов. Распоряжением Правительства РФ от 29 октября 2012 г. № 2006-р был утверждён План мероприятий по развитию ведущих университетов, предусматривающих повышение их конкурентоспособности среди ведущих мировых научно-образовательных центров (далее - План). В последующий период, вплоть до настоящего времени, План неоднократно редактировался и уточнялся.

Три важных документа [1] определяли финансовое и организационное обеспечение заявленного амбициозного проекта. За счёт федерального бюджета предусматривалось финансирование проекта в 2013 г. в размере 9 млрд руб.; в 2014 г. - 10,5 млрд руб.; в 2015 г. - 12 млрд руб.; в 2016 г. - 12,5 млрд руб.; в 2017 г. - 13,1 млрд руб. Сразу после объявления проекта был создан Совет по повышению конкурентоспособности ведущих университетов Российской Федерации среди ведущих мировых научно-образовательных

центров (далее - Совет). Состав Совета утверждается Правительством РФ по представлению Министерства образования и науки РФ. Первым председателем Совета был министр образования и науки РФ Д. Ливанов. В настоящее время Совет возглавляет О. Ю. Голодец, заместитель Председателя Правительства РФ. Заместителями председателя Совета являются О. Ю. Васильева -министр образования и науки РФ и А. Е. Волков - научный руководитель Московской школы управления СКОЛКОВО. В состав Совета входят известные организаторы науки и высшего образования из США, Китая.

Среди российских университетов был проведён конкурсный отбор на включение в проект. Вузы, претендующие на участие в проекте, разрабатывали и предоставляли программы повышения конкурентоспособности. По итогам конкурса программ были выделены победители. В зависимости от содержания программы определялся размер субсидий, которые получают вузы для реализации своих амбициозных планов. Проект поддерживает продвижение вузов в любых рейтингах, как глобальных, так и предметных. На официальном сайте проекта указано 9 рейтингов, в том числе два российских, проводимых организациями «Эксперт РА» и «Интерфакс». Верхние строки в перечне рейтингов традиционно занимают три международных: Academic Ranking of World Universmes (ARWU), World University Rankings (QS), World University Rankings (THE).

По состоянию на 2017 г. в программе участвует 21 российский университет.

По итогам 2016 г. получены следующие результаты: 5 российских вузов, в том числе 4 участника проекта «5-100», вошли в число 200 лучших университетов Европы по версии авторитетного британского журнала Times Higher Education (THE); российские вузы вошли в 13 предметных рейтингов, опубликованных компанией Quacquarelll Symonds (QS), заняв в общей сложности 20 мест в первой сотне; 3 российских университета вошли в мировой рейтинг университетов World Reputation Rankings, опубликованный британским изданием Times Higher Education (THE) [2].

По данным, полученным в марте 2017 г., многие вузы - участники проекта совершили

прорыв в новых предметных рейтингах. Ус -пехи российской высшей школы высоко оценила министр образования и науки РФ Ольга Васильева. Она заявила: «Отечественная высшая школа демонстрирует высокий уровень предметной подготовки, что отчётливо показывают результаты последнего рейтинга QS, где российские вузы сделали серьёзные шаги к лидирующим позициям, заняв свыше 140 позиций в 38 предметах и отраслях. Традиционно наши вузы оказались сильны в физике и астрономии, что подтверждают результаты МФТИ и НГУ. Высокие результаты показаны МГУ им. М. В. Ломоно-сова, который вошёл в 50 лучших университетов сразу по 7 предметным направлениям. В 15 лучших университетов мира по инженерной подготовке - Санкт-Петербургский горный институт. Мы продолжим содействие активному развитию наших университетов, комплексно ориентируясь как на внутренние запросы регионов России, так и на международное студенческое сообщество» [3].

Главный редактор рейтингов THE Фил Бейти так прокомментировал результаты российских вузов: «России надо будет продолжать усердно работать, чтобы выдерживать конкуренцию среди глобальных игроков, таких как Китай, который также инвестирует в высшее образование. Репутация - это мировая валюта высшего образования. Она может быть субъективна и не всегда справедлива, но имеет большое значение. Это ТОП-100 самых престижных университетов - небольшая элитная группа, включающая всего полпроцента от общего числа мировых вузов» [4].

Федеральные университеты занимают третий уровень в системе. Исходная посылка при их организации состояла в том, чтобы создать на территории федеральных округов такой университет, который бы выступил центром, объединяющим не в административном, а в идейном смысле всю образовательную деятельность в округе и одновременно выступал важным фактором социально-экономического прогресса территории. Не случайно в начальный период организации федеральных университетов активно изучался опыт университетских округов Российской империи, учебная, методическая, координирующая роль университетов в образовательной среде округа.

Первым, на основании Распоряжения Правительства РФ от 4 ноября 2006 г. № 1518-р, был образован Сибирский федеральный университет. Он создавался путём присоединения к Красноярскому государственному университету трёх крупных вузов: Красноярского государственного технического университета, Красноярской государственной архитектурно-строительной академии и Государственного университета цветных металлов и золота. К настоящему времени состав Сибирского федерального университета пополнился ещё одним институтом.

23 ноября 2006 г. Распоряжением Правительства РФ № 1616 создан Южный федеральный университет, который также включил в себя 4 вуза: Ростовский государственный университет, Ростовскую государственную академию архитектуры и искусства, Ростовский государственный педагогический университет, Таганрогский государственный радиотехнический университет. Особенностью при создании этого университета стало то обстоятельство, что один из вузов располагался в другом городе. Видимо, данный приём оказался удачным, поскольку в дальнейшем он неоднократно использовался при формировании состава других федеральных университетов. Так, в Дальневосточный федеральный университет (образован в 2010 г. ) вошли вузы Владивостока и Уссурийска; Казанский (Приволжский) федеральный университет, помимо казанских вузов, включил Елабужский государственный педагогический университет. Последний по времени образования Крымский федеральный университет им. В. И. Вернадского объединил большинство вузов, расположенных в разных городах Крымского полуострова. В настоящее время на территории РФ действуют 10 федеральных университетов. Они перечислены в хронологическом порядке, с указанием даты учреждения: Сибирский федеральный университет (4 ноября 2006 г.); Южный федеральный университет (23 ноября 2006 г.); Дальневосточный федеральный университет (2 апреля 2010 г.); Казанский (Приволжский) федеральный университет (2 апреля 2010 г.); Уральский федеральный университет имени первого Президента России Б. Н. Ельцина (2 апреля 2010 г.); Северо-Восточный федеральный университет имени М. К. Аммосова

(2 апреля 2010 г.); Северный (Арктический) федеральный университет имени М. В. Ломоносова (8 июня 2010 г.); Северо-Кавказский федеральный университет (22 февраля 2012 г.); Крымский федеральный университет им. В. И. Вернадского (4 августа 2014 г.).

Статус федеральных университетов, их место в образовательной системе России, миссия сформулированы в Концепции создания и государственной поддержки развития федеральных университетов (далее - Концепция), которая оформлена как приложение к протоколу заседания межведомственной рабочей группы по приоритетному национальному проекту «Образование» при Совете при Президенте Российской Федерации по реализации приоритетных национальных проектов и демографической политике от 29 сентября 2009 г. № АФ-33/03 пр [5].

Определена организационно-правовая форма федерального университета - автономное учреждение. Важными отличительными признаками федерального университета названы следующие:

а) широкий спектр инновационных образовательных программ высшего и дополнительного профессионального образования, подготовки и повышения квалификации кадров на основе применения современных образовательных технологий, дифференциро-ванность программ по целевым группам и уровням;

б) широкий спектр фундаментальных и прикладных междисциплинарных и трансдисциплинарных научных исследований, проводимых университетом, включая приоритетные направления развития науки, технологий и техники в Российской Федерации;

в) широкое участие в региональных, общенациональных и международных программах и проектах, обеспечивающие устойчивую диверсифицированную структуру доходов в консолидированном бюджете университета.

Создание федерального университета рассматривалось как крупный инвестиционный проект, дорогостоящий и продолжительный, который поддерживается через многоканальное финансирование. Государственная поддержка программы развития каждого университета, утверждаемой Правительством РФ, осуществляется в различных формах из федерального бюджета. Вторым каналом

предполагались средства бюджетов других уровней, поступающие в федеральный университет в качестве оплаты услуг, работ и продукции, производимых в рамках программ социально-экономического развития территорий и регионов в составе федерального округа. Третий канал - это привлечённые средства от собственной деятельности, включая сотрудничество с бизнесом, участие в различных программах, доходы от целевого капитала, результатов интеллектуальной деятельности и др.

В момент составления Концепции планировалось, что доля доходов федерального университета по второму и третьему каналу составит 30-40 % в его консолидированном бюджете.

Данные мониторинга за 2015 г. не подтвердили этих ожиданий. Например, в Сибирском федеральном университете (далее -СФУ) доходы вуза из всех источников составили около 7 млрд руб. Из них около 74 % поступило из федерального бюджета, около 7 % - из бюджета субъекта РФ и местного бюджета. Таким образом, основным источником финансирования остаётся федеральный бюджет. В то же время нельзя сказать, что забыта идея о том, что федеральные университеты будут выступать как инновационные площадки, способные коммерциализировать научные разработки и результаты интеллектуальной деятельности. В СФУ доля внебюджетных средств в доходах от научных исследований и разработок составила более 60 %. Консолидированный бюджет Южного федерального университета достигает почти 6 млрд руб. При этом 70,5 % составили доходы из федерального бюджета. Доходы от бюджетов иных уровней в вуз не поступали. Велика доля внебюджетных средств в доходах от научных исследований и разработок -более 62 % [6].

В целом данные мониторингов за 2013, 2014, 2015 гг. подтверждают оценку федеральных университетов как успешных и динамично развивающихся образовательных организаций. Они выполняют требуемые показатели эффективности; принимают хорошо подготовленных абитуриентов - имеющих высокие баллы ЕГЭ, являющихся победителями олимпиад. Федеральные университеты имеют программы магистратуры и аспиран-

туры, куда поступают выпускники не только своего, но и других вузов; реализуют разнообразные программы повышения квалификации и профессиональной переподготовки.

Высокой активностью характеризуется научно-исследовательская деятельность. Велико количество публикаций и цитирований в изданиях, индексируемых в информационно-аналитических системах Web of Science, Scopus, РИНЦ. Издаются собственные научные журналы. На базе вузов учреждаются диссертационные советы. Университет становится привлекательным для иностранных студентов, сюда также приглашаются иностранные преподаватели. Университет характеризуется высококвалифицированным кадровым составом, большой долей кандидатов и докторов наук. Вузы обладают неплохой материальной базой. Велика их роль в подготовке квалифицированных кадров для региона. Например, в СФУ (по данным 2015 г.) по направлению 01.00.00. - Математика и механика обучалось около 87 % контингента студентов от общего контингента студентов, обучающихся по данной УГН(С) в регионе. По направлению 02.00.00 - Компьютерные и информационные науки этот показатель составил 100 %, по направлению 04.00.00 -Химия - 100 %, по направлению 05.00.00 -Науки о земле - 100 %, по направлению 07.00.00 - Архитектура - 100 %, по направлению 12.00.00 - Фотоника, приборостроение, оптические и биотехнические системы и технологии - 100 %, по направлению 22.00.00 - Технология материалов - около 91 %. Аналогичное соотношение (хотя иногда и в меньшей пропорции) прослеживается и по другим направлениям и специальностям, связанным прежде всего с производственной, инженерной и наукоёмкой сферами.

Каждый федеральный университет разрабатывал программу развития сроком на 10 лет.

Национальные исследовательские университеты находятся на четвёртой ступени. Впервые перечни показателей, критериев и периодичности оценки эффективности реализации программ развития образовательных организаций высшего образования, в отношении которых установлена категория «национальный исследовательский университет», были введены приказом Минобрнау-ки от 29 июля 2009 г. № 276. В 2011 г. требо-

вания к показателям были скорректированы. В настоящее время они определяются в соответствии с приказом Минобрнауки от 22 сентября 2015 г. № 1038 [7]. Показатели базируются на характеристиках деятельности университетов, которые входят в содержание мониторинга вузов и сгруппированы по четырём основным направлениям: образовательная деятельность, научно-исследовательская деятельность, интернационализация и международное признание, экономическая устойчивость и эффективность управления.

Выполняя первый показатель, национальный исследовательский университет (далее -НИУ) должен продемонстрировать, что он принимает на обучение абитуриентов с высокими баллами ЕГЭ; значительную долю студентов занимают обучающиеся по программам магистратуры и аспирантуры, причём среди них должны быть те, кто перед этим окончил другие вузы; учитывается удельный вес обучающихся в общей численности студентов НИУ в области инженерного дела, технологий и технических наук, здравоохранения и медицинских наук, образования и педагогических наук, с которыми заключены договоры о целевом обучении.

Результаты научно-исследовательской деятельности характеризуются количеством публикаций и цитирований в информационно-аналитических системах Web of Science и Scopus, а также объёмом научно-исследовательских и опытно-конструкторских работ.

Показатель интернационализации и международного признания НИУ включает всего две позиции: доля иностранных студентов и численность зарубежных ведущих профессоров, преподавателей и исследователей, работающих в НИУ не менее одного семестра.

Экономическую устойчивость и эффективность управления должны продемонстрировать высокая доля доходов от собственной деятельности, высокая финансовая обеспеченность, отношение средней заработной платы научно-педагогических работников НИУ к средней заработной плате в регионе.

Опорные университеты являются новым явлением в системе высшего образования. Их создание предусмотрено Федеральной целевой программой развития образования на 2016-2020 гг. Программа включает Мероприятие 1.1. Модернизация системы

высшего образования посредством разработки, апробации и распространения образовательных программ и моделей вузов в соответствии с задачами социально-экономического развития Российской Федерации и субъектов Российской Федерации [8].

В рамках этого мероприятия первым пунктом обозначен комплексный проект -формирование сети опорных региональных университетов. Его реализация заключается в поддержке программ развития региональных университетов, имеющих ключевое значение для промышленного и социально-экономического развития субъектов РФ.

16 октября 2015 г. Минобрнауки утвердило Положение о порядке проведения конкурсного отбора образовательных организаций, претендующих на статус опорных университетов. Предметом конкурса являлись проекты программ развития опорных университетов. Устанавливались определённые требования к участникам конкурса. Обязательным условием являлось присоединение к университету, который выступал заявителем в конкурсе, другой образовательной организации-партнёра. Отдельно оговаривалось, что вузы, относящиеся к категории «федеральный университет», участвующие в программе «ТОП-100», а также расположенные в г. Москве и Санкт-Петербурге, к конкурсу не допускаются.

Проект программы развития опорного университета должен был отвечать следующим требованиям:

1) программа рассчитывалась не менее чем на 5 лет;

2) реорганизуется не менее двух образовательных организаций путём присоединения одной образовательной организации к другой;

3) программа предусматривает модернизацию образовательной, научно-исследовательской, инновационной деятельности; развитие кадрового потенциала; модернизацию системы управления, материально-технической базы и социально-культурной инфраструктуры;

4) обязательное софинансирование программы развития в объёме не менее 20 % от объёма запрашиваемой субсидии за счёт средств бюджетов субъектов РФ, собственных доходов, поступлений от иных юридических лиц.

К 2020 г., т. е. к концу 5-летнего срока реализации программы, должны быть достигнуты следующие показатели:

1) общая численность обучающихся по программам бакалавриата, специалитета, магистратуры по очной форме - не менее 10 000 студентов;

2) доходы вуза из всех источников -не менее 2 млрд руб.;

3) реализация образовательных программ не менее чем по 20 укрупнённым группам направлений подготовки и специальностей;

4) удельный вес численности обучающихся (приведённого контингента) по программам магистратуры и аспирантуры -не менее 20 %;

5) объём научно-исследовательских и опытно-конструкторских работ в расчёте на одного научно-педагогического работника -не менее 150 тыс. руб.;

6) число публикаций университета, индексируемых в информационно-аналитической системе научного цитирования: Web of Science в расчёте на 100 научно-педагогических работников - не менее 15, Scopus - не менее 20.

В представленных программах оценивалась миссия опорного университета, его стратегическая цель и ключевые задачи развития, роль в социально-экономическом развитии региона. Таким образом, для опорных университетов в отличие от вузов, которые позиционированы как федеральные университеты, научно-исследовательские университеты, а тем более те, что участвуют в программе вхождения в мировые рейтинги, не установлены обязательные критерии привлечения иностранных студентов и преподавателей, активных международных связей. Их задача - ориентироваться и работать на нужды региона.

В феврале 2016 г. по итогам заседания конкурсной комиссии были определены первые опорные университеты: Волгоградский государственный технический университет, Воронежский государственный технический университет, Вятский государственный университет, Донский государственный технический университет, Костромской государственный технологический университет, Омский государственный технический университет, Орловский государственный университет им. И. С. Тургенева, Самарский госу-

дарственный технический университет, Сибирский государственный аэрокосмический университет имени академика М. Ф. Решет-нева, Тюменский государственный нефтегазовый университет, Уфимский государственный нефтяной технический университет. Перечень вузов, чьи программы были поддержаны, показывает приоритеты государственной политики в сфере высшего образования. Большинство победителей - это технические вузы, а не университеты классической модели. Кроме того, на стадии обсуждения и подготовки методического обеспечения предстоящего конкурса лучше была разработана и обоснована именно модель технического опорного университета. Ни один из участников не заявил программу опорного гуманитарного университета.

После представления и защиты 5-летних программ развития вузы будут получать субсидии в сумме до 200 млн руб. в год в течение 3 лет. Размеры субсидий на 2017 и 2018 гг. будут зависеть от результатов реализации заявленной программы за предыдущий год.

Большая часть вузов, действующих на территории Российской Федерации, не включена в вышеперечисленные категории. Данную совокупность можно классифицировать по разным основаниям.

По форме собственности вузы делятся на государственные и частные. В свою очередь, группу государственных вузов можно дифференцировать по критерию ведомственной принадлежности на те, учредителем которых является Министерство образования и науки РФ, и те, которые учреждены иными министерствами и федеральными службами.

Государственные вузы различаются по организационно-правовой форме, которая отражается в следующих наименованиях: федеральное государственное автономное образовательное учреждение высшего образования; федеральное государственное бюджетное образовательное учреждение высшего образования; федеральное государственное казенное образовательное учреждение высшего образования.

Иерархическая система вузов, поддерживаемая нормативно-правовым обоснованием, является относительно новым явлением в российской образовательной модели. В настоящее время она позволяет сконцентрировать

усилия и ресурсы на отдельных направлениях, которые наиболее очевидно могут дать значимые научные и образовательные результаты. Сложившаяся система, безусловно, способствует развитию конкуренции вузов. Однако объективная оценка состоявшейся институциональной перестройки в настоящее время пока невозможна, поскольку требует более длительного периода реализации.

1. Постановление Правительства РФ от 16 марта 2013 г. № 211 (ред. от 26 декабря 2014 г.) «О мерах государственной поддержки ведущих университетов Российской Федерации в целях повышения их конкурентоспособности среди ведущих мировых научно-образовательных центров»; «Положение о Совете по повышению конкурентоспособности ведущих университетов Российской Федерации среди ведущих мировых научно-образовательных центров»; «Правила распределения и предоставления субсидий на государственную поддержку ведущих университетов» // Проект 5-100 / Мин-во образования и науки РФ : [сайт]. - URL: http://5top100.ru/documents /regulations/673/ (дата обращения: 30.03.2017).

2. Там же. - URL: http://5top100.ru/news/34909/ (дата обращения: 30.03.2017).

3. Там же. - URL: http://5top100.ru/news/53039/ (дата обращения: 30.03.2017).

4. Там же. - URL: http://5top100.ru/news/34909/ (дата обращения: 30.03.2017).

5. Тимошенко В. Сеть опорных университетов: костяк или костыль для образования // Га-рант.ру : информ.-правовой портал. - URL: http://www.garant.ru/article/701532/ (дата обращения: 30.03.2017).

6. Информационно-аналитические материалы по результатам проведения монитогринга эффективности образовательных организаций высшего образования. Архив материалов за 2015 г. // Главный информационно-вычислительный центр : [сайт]. - URL: http:// indicators.miccedu.ru/monitoring/ 2015/ (дата обращения: 30.03.2017).

7. Перечни показателей, критериев и периодичности оценки эффективности реализации программ развития образовательных организаций высшего образования, в отношении которых установлена категория «национальный исследовательский университет» : Приказ Минобрнауки от 22 сентября 2015 г. № 1038 // Гарант.ру : информ.-правовой портал. -URL: http://base.garant.ru/71214508/ (дата обращения: 30.03.2017).

8. Федеральная целевая программа развития образования на 2016-2020 годы : [сайт]. -URL: http://фцпро.рф/node/108 (дата обращения: 30.03.2017).