Проблема определения понятия государственных и муниципальных нужд как основания для изъятия земельного участка со сносом жилых помещений

Вестник Омского университета. Серия «Право». 2009. № 3 (20). С. 45-48. © С.А. Странцова, 2009

УДК 347.2

ПРОБЛЕМА ОПРЕДЕЛЕНИЯ ПОНЯТИЯ ГОСУДАРСТВЕННЫХ И МУНИЦИПАЛЬНЫХ НУЖД КАК ОСНОВАНИЯ ДЛЯ ИЗЪЯТИЯ ЗЕМЕЛЬНОГО УЧАСТКА СО СНОСОМ ЖИЛЫХ ПОМЕЩЕНИЙ

С.А. СТРАНЦОВА

Рассматриваются государственные и муниципальные нужды как основания принудительного изъятия земельных участков, предлагается и обосновывается их определение.

Ключевые слова: изъятие земельного участка, государственные и муниципальные нужды.

The state wants as the reason of forced removal of the land are considered. Their definition is offered and is proved.

Ключевые слова: seizure of land, state and municipal needs.

В настоящее время в Российской Федерации земельные правоотношения имеют сложное правовое регулирование. Процессы реформирования и принятые законодателем новые нормы не упрощают данные отношения, а порождают иные трудности в регулировании. В ходе изучения практики рассмотрения дел судами выявлено, что основная масса споров, вытекающих из земельных правоотношений, сталкивается с целым рядом серьезных проблем.

Особую актуальность сегодня среди гражданских споров, рассматриваемых судами общей юрисдикции, занимают дела, связанные с изъятием (выкупом) земельных участков и расположенных на них недвижимых объектов для государственных или муниципальных нужд.

Несмотря на тот факт, что принят Федеральный закон от 01.12.2007 № 310-ФЗ «Об организации и о проведении XXII олимпийских зимних игр и XI паралимпийских зимних игр 2014 года в городе Сочи, развитии города Сочи как горноклиматического курорта и внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации» [1], практика применения показывает, что эти все проблемы остались неразрешенными.

Согласно информационному письму по результатам обобщения судебной практики гражданских дел, связанных с применением норм Жилищного Кодекса РФ: «юридически

значимыми фактами, которые в каждом случае суд устанавливает для правильного разрешения этих дел, являются:

- принятие решения об изъятии земельного участка компетентным органом (ст. 279 ГК РФ);

- принятие решения об изъятии земельного участка соответствует целям, предусмотренным законом, т. е. обусловлено государственными или муниципальными нуждами (ст. 239 ГК РФ; ст. 49 ЗК РФ);

- изъятие земельного участка неизбежно ведет к прекращению права собственности на объекты недвижимости, расположенные на этом участке ввиду невозможности использования их по своему назначению (ст. 239 ГК РФ).

При отсутствии любого из этих условий по жалобе гражданина должно быть принято положительное решение» [2].

В Сочи в мае 2008 г. жители Имеретинской низменности протестовали против изъятия земель и сноса их домов под строительство объектов для Олимпиады 2014 г., в акции участвовало около 200 человек.

В результате столкновения пострадали люди, которые защищали свою частную собственность. Губернатор Краснодарского края на совещании с руководителями силовых структур заявил, что необходимо «жестко пресекать все незаконные действия со стороны этих псевдопротестантов, которые пытаются свою личную выгоду поставить выше

общественной, за которой стоят Олимпийские игры 2014 года» [3].

Как мы видим при применении института изъятия земельных участков для государственных и муниципальных нужд возникает ряд проблем: порядок принятия решения об изъятии, порядок уведомления, вопросы выкупа, размер компенсации и иные вопросы. Однако одним из важных вопросов остается определение понятийного аппарата «государственных и муниципальных нужд при изъятии земельных участков».

Термин «государственные и муниципальные нужды» законодатель употребляет и в иных правоотношениях: в договорных отношениях на поставку товара, на выполнение работ по строительству, реконструкции, капитальному ремонту объекта капитального строительства, оказания услуг и т. д.

Возникает необходимость определить, что законодатель понимает под термином «государственные и муниципальные нужды».

В дореволюционном законодательстве России поводом для изъятия (экспроприации) должен был быть общественный интерес в сооружении, для которого предназначен земельный участок. Общественный интерес означал пользу для более или менее обширной группы населения, но не обязательно для всех жителей государства, например, для строительства больницы или церкви [4].

Ранее действовавший ЖК РСФСР выселение собственника жилого дома в принудительном порядке при сносе дома связывал с изъятием земельного участка для государственных или общественных нужд. Именно к общественным нуждам суды относили изъятие земельного участка для передачи его под строительство юридическому лицу. Однако с вступлением в силу ГК РФ (который допускает изъятие земельного участка только для государственных и муниципальных нужд) изъятие земельного участка для общественных нужд стало невозможным.

Статья 279 ГК РФ, говоря об изъятии частных земель для государственных или муниципальных нужд, подразумевает, что это понятие не нуждается в расшифровке. Предполагается, что указанные нужды - это публичные нужды, удовлетворение которых идет на пользу либо всего населения страны,

либо жителей муниципального образования или региона [5].

В случаях изъятия земельных участков в зарубежном законодательстве, как правило, «используется понятие "общественные нужды и цели". Ставить знак равенства между этими понятиями нельзя. В правовом государстве возможно совпадение содержания этих понятий, но нельзя исключать возможность злоупотребления правом со стороны государства, так как интересы общества могут идти вразрез с интересами аппарата государственной власти» [6].

В европейских конституциях изъятия такого рода связаны с обществом и его потребностями, но не с государством. Их диапазон достаточно широк: от общего блага до общественных нужд, но все они ориентированы на общество, а не на государство.

Так, в Основном Законе ФРГ говорится об отчуждении «в целях общего блага» (ст. 14), в Декларации прав граждан и основных принципов устройства Сан-Марино 1974 г. - «из соображений общественной пользы» (ст. 10), в Конституции Кипра

1962 г. - «в общественных целях» (ст. 23), в Конституции Исландии 1944 г., Конституции Турции 1982 г., Конституции Португалии 1976 г. - «в общественных интересах» (соответственно ст. 31, 23 и 62), в Конституции Лихтенштейна 1921 г. и Конституции Италии 1947 г. - «в общих интересах» (соответственно ст. 35 и 43), в Конституции Дании 1953 г. - если этого требует «общественная необходимость» (разд. 73), в Конституции Испании 1978 г. «по оправданной причине, связанной с общественной целесообразностью или социальными интересами» (ст. 33), в Конституции Финляндии 1999 г. - «общественные нужды» (§ 15) и т. д. [7].

Поскольку должен быть единый четкий механизм изъятия земель, появляется необходимость в отграничении понятий «государственные нужды», «муниципальные нужды», «общественные нужды».

Понятия государственных и муниципальных нужд закреплены в ст. 3 Федерального закона от 21 июля 2005 г. № 94-ФЗ «О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд» [8].

Напрашивается вопрос, а можно ли к земельным правоотношениям применять данные понятия?

Вопрос об определении этих понятий и их соотношении с понятием «общественная нужда» широко обсуждался в российской юридической литературе [9].

Н.А. Сыроедов считает, что целесообразно вернуться к понятию «общественные нужды», так как понятие «государственные и муниципальные нужды» не всегда совпадает с действительными потребностями общества. Земельным кодексом установлены такие цели использования участков, как строительство дорог, разработка месторождений полезных ископаемых и т. п. Однако довольно часто подобные виды деятельности осуществляются не государственными, а коммерческими организациями. Таким образом, вряд ли данные случаи правомерно подпадают под «государственные нужды» [10].

Анализ судебно-арбитражной практики свидетельствует, что суды признают акты органов государственной исполнительной власти и органов местного самоуправления незаконными, если изъятие земельных участков не соответствует принципу исключительности, определенному в ст. 49 ЗК РФ, и не подпадают под основания изъятия земельного участка, допускаемые указанной статьей и п. 3 ст. 63 ЗК РФ. В частности, распоряжение мэра г. Якутска об изъятии земельного участка признано судом недействительным, так как мэрией не доказано, что выкуп земельного участка с целью строительства детской площадки является исключительным случаем, предусмотренным ЗК РФ [11].

Строительство детской площадки не является муниципальной нуждой, по мнению правоприменителя, а является ли это общественной нуждой?

Функциональным назначением государства и муниципального образования является необходимость охраны и защиты публичного интереса, который определяется как интерес народа, проживающего на соответствующей территории, то есть общественного интереса.

Правоприменительная практика свидетельствует о том, что иногда государственная нужда вызывает конфликт частного и публичного интереса, например, интересы 200

жителей Имеретинской низменности ущемлены в угоду публичным интересам, которые реализуются государством. По сути, государственная нужда определяется функцией государства. Публичная функция реализуется в необходимости защиты общественного интереса. Общественный интерес трансформируется в общественную нужду. Государственные и муниципальные нужды - это механизм реализации общественных нужд.

В механизме правового регулирования отношений принудительного изъятия земельных участков «государственные и муниципальные нужды» проявляются через полномочия органов государственной власти и местного самоуправления (резервирование, принятие решения об изъятии и т. д.).

Возвращаясь к вопросу о применимости Федерального закона от 21 июля 2005 г. № 94-ФЗ «О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд», следует отметить, что в государственную нужду включается нужда и самих государственных органов (к примеру поставка компьютерной техники Федеральной миграционной службе). Данный закон нельзя применять к земельным отношениям, это может привести к широкому толкованию перечня изъятий для государственных или муниципальных нужд и к злоупотреблению со стороны государственных органов.

Д.Б. Горохов, характеризуя отношения по поводу изъятия (выкупа) земли, делает вывод, что государство (в лице органов власти) при принудительном изъятии земельных участков распоряжается частными землями. В этом случае оно действует не в качестве собственника, а как публичная власть [12].

При разборе правового инструментария института принудительного изъятия земли в публичных целях должен выдерживаться баланс, частных и публичных интересов, говоря об изъятии частных земель для государственных или муниципальных нужд, нужно предполагать, что указанные нужды - это публичные нужды, удовлетворение которых пойдет на пользу либо всего населения страны, региона, либо жителей муниципального образования.

По словам заместителя председателя комиссии по перспективному развитию и

градостроительству Мосгордумы Александра Милявского, Москва испытывает дефицит площадей именно под социальное жилье. Город нуждается в резервировании земли для этих целей, сегодня в городе строится более 5 млн кв. метров жилья, и только 2,5 млн кв. метров идет на обеспечение жильем очередников, количество остро нуждающихся в жилье москвичей растет [13].

Нужда населения в социальном жилье -это есть проявление общественной нужды, обеспечение им - это есть проявление государственной функции. Таким образом, мы приходим к выводу, что государственные и муниципальные нужды - это механизм реализации общественных нужд.

Только принцип исключительности ст. 49 Земельного кодекса РФ должен быть дополнен объектами социальной сферы, жилищного фонда, инфраструктуры и другими, чтобы у государства была возможность реализовывать национальные проекты, удовлетворять общественные потребности, выполнять международные обязательства и пр., и с другой стороны, не нарушать права частных собственников, выработанным механизмом компенсации, но это объект отдельного исследования.

Соответственно, можно согласиться с позицией А.И. Дихтяр и Е.С. Клейменова, что под государственными и муниципальными нуждами следует понимать объективно возникшую необходимость Российской Федерации, субъекта Российской Федерации либо муниципального образования в использовании объекта с целью обеспечения социально значимых интересов и потребностей общества в целом, в связи с исполнением международных обязательств, размещением объектов государственного и муниципального значения и иными обстоятельствами, закрепленными действующим законодательством [14]. Но следует добавить потребности

общества (населения) в целом, региона, муниципального образования, поскольку их потребность это возникшая необходимость Российской Федерации, субъекта Российской Федерации, муниципального образования как носителей публичной функции.

1. Собрание законодательства РФ, 03.12.2007. -№ 49. - Ст. 6071.

2. иКЬ: http://www.spbustavsud.ru/printdoc?tid= &па=9027690&пЬ=7&88ее1=1

3. иКЬ: http://www.rosbalt.ru/2008/05/04/480487.html

4. Кассо Л.А. Русское поземельное право. - М., 1906. - С. 150.

5. Евсегнеев В.А. Собственность на землю в фокусе интересов // Журнал российского права.

- 2004. - № 8.

6. Дамбиева Т. В. Изъятие земельных участков для государственных и муниципальных нужд // Адвокат. - 2006. - № 10.

7. Андреева Г.Н. Принудительное отчуждение имущества для государственных нужд Российской Федерации как публично-правовой институт: некоторые теоретико-методологические аспекты правового регулирования // Конституционное и муниципальное право. -2007. - № 13.

8. Собрание законодательства РФ, 25.07.2005. -№ 30 (ч. 1). - Ст. 3105.

9. Дихтяр А.И., Клейменова Е.С. Государственные и муниципальные нужды - основания изъятия (выкупа) земельного участка // Юрист. - 2007. - № 11.

10. Сыроедов Н.А. Возникновение прав на землю // Государство и право. - 2004. - № 10. -С. 69.

11. Постановление ФАС Восточно-Сибирского округа от 22 августа 2005 г. № А58-5774/04-Ф02-3965/05-С1.

12. Горохов Д.Б. Правовое регулирование сделок с земельными участками: автореф. ... канд. юрид. наук. - М., 1998. - С. 8, 9.

13. иКЬ: www.arendyi.com

14. Дихтяр А.И., Клейменова Е.С. Государственные и муниципальные нужды - основания изъятия (выкупа) земельного участка // Юрист. - 2007. - № 11.