Местное самоуправление: некоторые итоги реформирования в экспертных оценках

СЕЛЮТИН Валентин Иванович — д.полит.н., профессор, ректор Воронежского института экономики и социального управления

МЕСТНОЕ САМОУПРАВЛЕНИЕ: НЕКОТОРЫЕ ИТОГИ РЕФОРМИРОВАНИЯ В ЭКСПЕРТНЫХ ОЦЕНКАХ

Аннотация. В статье рассматривается эволюция местного самоуправления в России, выделяются основные этапы реформирования, проблемы и перспективы сегодняшнего состояния муниципалитетов. Автор проводит критический анализ экспертных оценок и мнений о становлении и развитии местного самоуправления в России, рассматривает формы повышения квалификации муниципальных служащих и проблемы реализации полномочий органами местного самоуправления. Ключевые слова: местное самоуправление, повышение квалификации, полномочия

В идею осуществления местного самоуправления как института российской государственности различные политические силы вкладывали абсолютно разные представления. «Демократические» силы представляли данную структуру как сферу, свободную от влияния коммунистов, либеральные структуры видели в местном самоуправлении инструмент разгосударствления собственности и формирования широкой сферы частнособственнических отношений. Действующая с 1991 г. власть использовала местное самоуправление, с одной стороны, для организации политической поддержки, а с другой - в борьбе с чрезмерной регионализацией. В обоих случаях речь шла о том, чтобы наполнить понятие «местное самоуправление» политическим смыслом, т.е. рассматривать его как выборность населением органов власти. О профессиональной, финансовой, юридической или какой-либо иной стороне нарождающейся местной власти никто из политиков новой России в тот период особо не задумывался.

В настоящее время российское местное самоуправление находится на очень ответственном рубеже своего развития. В постсоветской России были созданы законодательные основы новой модели местного самоуправления (Конституция РФ, федеральные законы 1995, 2003 гг.). И только сейчас, по прошествии нескольких лет можно реально оценить сложившуюся систему местного самоуправления. При этом оценки эти существенно различаются. Часть экспертов считают, что в России отсутствует концепция развития МСУ и какая-либо внятная государственная политика в этой сфере. В частности, на муниципальном форуме в Алуште в августе 2015 г. звучали намеки на то, что публично объявленные цели муниципальной реформы не достигнуты и что сегодня МСу России намного дальше от реализации этих целей, чем в 2003 г.

Так, Р.Ф. Туровский в 2015 г. в журнале «Полис» названием статьи «Российское местное самоуправление: агент государственной власти в ловушке недофинансирования и гражданской пассивности» дает оценку всей системе местного самоуправления. Статья прямо начинается с конкретной оценки: «Местное самоуправление в России является, пожалуй, одним из самых неустойчивых политических институтов» [Туровский 2015: 35]. Причем автор во всех бедах местного самоуправления винит государство. Между тем несколькими годами раньше он рассуждал несколько по-другому: политической науке, утверждал он, важно уйти от ложной постановки вопроса о местном самоуправлении в контексте его отношений с государством. Распространены случаи, когда местное самоуправление создается и предлагается обществу государством, и это нормальная форма диалога между государственной властью и местными сообществами [Туровский 2005: 67-68].

Можно привести оценку современного местного самоуправления В.Г. Гельманом, который убежден, что «местное самоуправление оказалось встроенным в качестве нижнего звена в иерархию вертикали власти во главе с президентом. Явно намечается частичная реставрация практики местного самоуправления советского периода» [Гельман 2001: 14].

Более четко определяет недостатки местного самоуправления президент РФ В.В. Путин в декабрьском 2013 г. послании Федеральному Собранию. Президент отметил: «Считаю важнейшей задачей уточнение общих принципов местного самоуправления, развитие сильной, финансово самостоятельной власти на местах». Уже в мае 2014 г. на заседании Совета при Президенте РФ по развитию местного самоуправления в г. Иваново В.В. Путин еще раз как очевидную для всех обозначил общую проблему разбалансировки в системе местной власти. Смысл необходимых изменений состоял в том, чтобы убрать диспропорции, повысить в целом роль и самостоятельность местного самоуправления, максимально приблизить этот уровень власти к людям, которые проживают на конкретных территориях.

Среди экспертов и политиков постоянно звучит утверждение о том, что сегодня необходимо создать настоящую систему профессионального обучения и повышения квалификации для муниципальных служащих. Между тем такая система Министерством образования и науки создана. Она активно используется в Воронежском институте экономики и социального управления. Система включает в себя первичную подготовку муниципальных служащих в вузах с государственными образовательными стандартами, затем профессиональную переподготовку, т.е. обучение муниципальных служащих с целью получения дополнительных теоретических и практических навыков, необходимых для выполнения новых видов профессиональной деятельности, по основным программам в объеме более 500 ч - от 3 до 6 месяцев с отрывом от работы и от 6 месяцев до 1 года без отрыва от работы. Завершается обучение защитой дипломной работы.

Следующий этап - повышение квалификации, включающее в себя обновление теоретических и практических знаний муниципальных служащих в связи с необходимостью освоения ими современных методов решения профессиональных задач. Повышение квалификации может включать краткосрочные тематические занятия по профилю профессиональной деятельности, обучение (72100 ч) с защитой реферата или обучение по профессиональной деятельности для углубленного изучения проблем (свыше 160 ч) с защитой выпускной работы. Обучение осуществляется по мере необходимости, но не реже 1 раза в 5 лет в течение всей трудовой деятельности муниципального служащего.

Отдельным видом дополнительного профессионального образования является стажировка. Во время стажировки изучается передовой опыт управления, приобретаются профессиональные и организаторские навыки по занимаемой или более высокой должности.

Система подготовки, переподготовки и повышения квалификации муниципальных служащих является подсистемой российской образовательной системы, включает в себя в качестве структурных элементов соответствующие государственные образовательные стандарты, а также органы управления подготовкой и переподготовкой государственных и муниципальных служащих, подведомственные им учреждения и предприятия.

Наглядно система профессиональной подготовки, переподготовки и повышения квалификации муниципальных служащих представлена на рис. 1.

Воронежский институт экономики и социального управления в 2005 г. по решению Министерства регионального развития РФ был включен в единую систему сопровождения реформ местного самоуправления и определен в качестве учебно-методического центра по подготовке и переподготовке кадров для

Рисунок 1. Схема системы профессиональной подготовки, переподготовки и повышения квалификации муниципальных служащих

муниципальной службы Воронежской обл. За прошедшее время институт подготовил около 7 тыс. специалистов по муниципальному профилю. За 10 лет переподготовку на базе института муниципальные служащие региона прошли практически по 3 раза. Все это время институт проводил опрос муниципальных служащих для определения их отношения к сложившейся системе местного самоуправления. Опросы показали, что уровень профессионального образования в кадровом составе муниципальных служащих по сравнению с дореформенным периодом существенно повысился. Увеличилось число муниципальных служащих, имеющих высшее профессиональное образование. Но особенно хотелось бы сопоставить мнение муниципальных служащих в период 2003-2006 гг. и 2012-2015 гг. Из 1 000 опрошенных муниципальных служащих в первом случае 43% считали, что государство создало неэффективную систему местного самоуправления, и только 12% были убеждены в обратном. В 2012-2015 гг. уже 58% из такого же числа опрошенных считали, что создана эффективная система местного самоуправления. На вопрос: «Как Вы оцениваете ситуацию в поселении?»

- 52% респондентов ответили: ситуация стабильная, население удовлетворено изменениями в районе и поселениях; 30% считают, что ситуация удовлетворительная. Но самое главное, как отметили респонденты, что на местах появились элементы развития. В 2003-2006 гг. таких респондентов было всего 11%. Таким образом, последние опросы показывают, что муниципальные служащие приняли систему местного самоуправления.

Что касается опроса населения, проведенного институтом во всех районах области в эти же сроки с выборкой в 750 чел., то его результаты тоже значительно отличаются от оценок ученых. Если в 2006 г. 64% опрошенных считали, что положение дел с решением местных проблем зависит от президента РФ, и только 17%

- от органов местного самоуправления, то в 2015 г. уже 72% считают, что решение местных проблем зависит от органов местного самоуправления и только 6%

- от президента.

Население начинает привыкать к системе местного самоуправления. Уровень положительной оценки населением деятельности органов местного самоуправления по последним исследованиям поднялся в Воронежской обл. до 42% против 32% в 2005 г. Более того, 32% опрошенных считают, что повысилась личная ответственность муниципальных служащих за решение местных проблем, еще 24% считают, что повысилось внимание региональной власти к местным проблемам.

Безусловно, местное самоуправление переживает интересный период. Пока

местное население в полной мере в данный процесс не включилось. Но там, где местная власть реально работает на население, можно видеть реальные ростки поддержки и сотрудничества. Там же, где продолжаются дебаты, как сделать местное самоуправление самоуправляемым, реальных изменений не будет еще очень долго.

Список литературы

Гельман В.Я. 2001. Постсоветские политические трансформации (Наброски к теории). — Полис. Политические исследования. № 1. С. 12-22.

Туровский Р.Ф. 2005. Местное самоуправление: к организации эффективной власти. — Общественные науки и современность. № 6. С. 66-74.

Туровский Р.Ф. 2015. Российское местное самоуправление: агент государственной власти в ловушке недофинансирования и гражданской пассивности. — Полис. Политические исследования. № 2. С. 35-51.

SELYUTIN Valentin Ivanovich, Dr.Sci.

LOCAL SELF-GOVERNMENT: SOME RESULTS

OF THE REFORMS ACCORDING TO EXPERT ASSESSMENTS

Abstract. In the article, the author discusses of the evolution of local self-government in Russia, highlights the main stages of reforming, problems and prospects of the current state of the municipalities. The author provides a critical analysis of the views on the establishment and development of local self-government in Russia, considers forms of advanced training of municipal workers and challenges of implementing powers by the local authorities. Keywords: local self-government, advanced training, authority

МЕЛЬНИКОВА Раиса Ильинична—д.соц.н., профессор, заведующий базовой научно-производственной кафедрой муниципального управления Воронежского института экономики и социального управления

МЕЛЬНИКОВ Илья Алексеевич — аспирант кафедры политологии, управления и регионоведения ВИЭСУ

РЕФОРМА МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ В СИСТЕМЕ ДЕМОКРАТИЧЕСКИХ ПРЕОБРАЗОВАНИЙ В РОССИИ

Аннотация. В статье рассматриваются роль и место местного самоуправления как одного из институтов, влияющих на процесс демократических преобразований России через развитие принципа самоорганизации населения на муниципальном уровне, активизацию его участия в решении вопросов местного значения самостоятельно и под свою ответственность.

Ключевые слова: вопросы местного значения, демократия, местное сообщество, муниципальная власть, народовластие, реформа местного самоуправления

а последние два десятилетия тематика местного самоуправления вызывает значительный интерес у ученых различных направлений — правоведов, госу-