Вопросы применения уголовно-процессуального закона в сфере противодействия незаконной миграции

ВОПРОСЫ ПРИМЕНЕНИЯ УГОЛОВНО-ПРОЦЕССУАЛЬНОГО ЗАКОНА В СФЕРЕ ПРОТИВОДЕЙСТВИЯ

НЕЗАКОННОЙ МИГРАЦИИ

А.В. ЗЕМСКОВА,

начальник управления иммиграционного контроля ФМС России, доктор юридических наук, профессор, заслуженный юрист РФ

Аннотация. Миграция, носящая противоправный характер, входит в число проблем, представляющих серьезную угрозу национальной безопасности. Необходимо внести изменения в текст ст. 322.1 УК, чтобы установить критерии, разграничивающие административный проступок от преступления.

Ключевые слова: УКП, УК, миграция, дознание, предварительное следствие.

THE APPLICATION OF CRIMINAL PROCEDURAL LAW IN THE SPHERE OF COMBATING ILLEGAL MIGRATION

A.V. ZEMSKOVA,

head of the immigration control of the Federal Migration Service of the Russian Federation, doctor of law, professor, distinguished lawyer of the Russian Federation

Annotation. The author says that the migration of wrongful is one of the problems that pose a serious threat to national security. It is concluded that it is necessary to amend the text of Article 322.1 of the Penal Code, to establish criteria delimiting the administrative offense of the crime.

Keywords: Criminal Procedure Code, Penal Code, migration, inquest, preliminary investigation.

В современных условиях Россия все более вовлекается в международные миграционные процессы, что стало неизбежным следствием их глобализации. При этом миграция, носящая противоправный характер, входит в число проблем, представляющих серьезную угрозу национальной безопасности. Незаконная миграция представляет угрозу не только сама по себе. Она тесно связана с такими преступными проявлениями, как распространение наркотиков, контрабанда оружия, боеприпасов, терроризм, торговля людьми. Организация незаконной миграции в настоящее время является одним из наиболее прибыльных направлений организованных преступных групп, действующих на территории России.

Важность проблемы делает актуальным принятие комплекса мер, в том числе законодательного характера, направленных на противодействие незаконной миграции, упорядочению иммиграционных процессов, совершенствованию правовых норм, касающихся порядка въезда в Россию и пребывания на ее территории иностранных граждан и лиц без гражданства.

Статьей 322.1 УК установлена уголовная ответственность за организацию незаконной миграции, максимальный срок размер которой составляет пять лет лишения свободы. Введение этой статьи было инициировано тем, что имевшиеся у правоприменителя административно-правовые средства наказания не отвечали ситуации в сфере миграции. Увеличение иммиграционных потоков на территорию России сопровождалось ростом количе-

ства правонарушений, связанных прежде всего с организацией каналов незаконной миграции. Представлялось, что уголовно-правовые методы позволят бороться с нарушениями миграционных правил и норм эффективно.

К сожалению, практика применения статьи, предусматривающей уголовную ответственность за организацию незаконной миграции, свидетельствует о том, что предполагаемая действенность этой нормы УК была сильно переоценена: ст. 322.1 работает менее эффективно, чем сопоставляемая ей норма ст. 18.9 КоАП. За 11 месяцев 2011 г. территориальными органами ФМС России для возбуждения уголовных дел по фактам организации незаконной миграции в ОВД направлено 1046 материалов. При этом возбуждено было только 365 дел, а к уголовной ответственности привлечено 74 человека, в том числе семеро — по ч. 2 (те же действия, совершенные группой лиц). Основной мерой наказания судьи выбирали штраф в размере от 1500 до 10 тыс. руб.

Отсутствие правоприменительной практики, а также методики расследования дел этой категории поначалу объективно препятствовали качественному расследованию уголовных дел по фактам организации незаконной миграции. Это выражалось в низком уровне оперативно-разыскной деятельности, направленной на выявление организаторов и каналов незаконной миграции, несвоевременном и некачественном выполнении первоначальных следственных действий, из-за сложности с определением обстоятельств, подлежащих доказы-

ванию. Допросы незаконных мигрантов проводились поверхностно, не выяснялись существенные для дела обстоятельства. Заметно влияла на эффективность расследования таких уголовных дел слабая заинтересованность в них со стороны ОВД. Действия, предусмотренные ст. 322.1 УК, отнесены к преступлениям небольшой и средней тяжести, поэтому их раскрытие и расследование постоянно оказывалось в конце списка приоритетов перегруженных дознавателей и следователей.

В результате многие дела, направляемые в суд, грешили недоработками и фактическими ошибками, имели слабую доказательственную базу. Естественно, что судьи возникающие сомнения толковали в пользу обвиняемых, применяя наказания «ниже нижнего предела».

Одним из характерных препятствий для принятия судами обвинительных решений по уголовным делам, связанным с организацией незаконной миграции, является предусмотренный законодательством срок для административного выдворения незаконных мигрантов с территории России. При этом большинство уголовных дел, возбужденных по ст. 322.1 УК, направляются в суды после того, как мигранты, въехавшие по каналам незаконной миграции, выдворены за пределы России. Кроме того, для возбуждения уголовного дела в отношении организаторов незаконной миграции необходимо сначала установить личность «нелегалов», а потом привлечь их к административной ответственности. Зная это, незаконные мигранты зачастую скрывают удостоверяющие их личность документы которые необходимы для составления протокола об административном правонарушении.

Еще одной проблемой в практике применения ст. 322.1 УК стало принятие дознавателями решений об освобождении от уголовной ответственности обвиняемых лиц в связи с деятельным раскаянием на основании ст. 28 УПК несмотря на то, что эта норма в уголовном праве применяется на условии добровольной явки с повинной, содействии раскрытию преступления и возмещении причиненного ущерба.

Низкий уровень оперативно-следственных мероприятий по преступлениям, связанным с организацией незаконной миграции, стал причиной того, что более 90% уголовных дел возбуждаются по ч. 1 ст. 322.1 УК. При этом большинство из них имело перспективу разработки по ч. 2 (то же деяние, совершенное группой лиц), так как организовать незаконный выезд, пребывание или транзит незаконных мигрантов на территорию России одним лицом сложно.

Следующей проблемой неэффективного применения ст. 322.1 УК было отсутствие должного взаимопонимания и координации деятельности между службами ОВД

и территориальных органов ФМС России, что приводило к ошибкам при закреплении доказательств на стадии предварительной проверки, а порой вовсе исключало возможность возбуждения уголовного дела. В то же время там, где необходимое взаимодействие было отлажено, миграционные преступления своевременно выявлялись, грамотно документировались, а впоследствии такие уголовные дела имели хорошую судебную перспективу.

К сожалению, даже грамотно оформленное и задокументированное уголовное дело по факту организации незаконной миграции не становится гарантией постановления судьей обвинительного приговора.

Сложности в процессе следствия и суда возникают при решении вопроса: достаточно ли для правильной квалификации противоправного деяния какого-либо одного признака объективной стороны преступления либо состав преступления образуется только тогда, когда в действиях обвиняемого усматриваются все три признака состава преступления, предусмотренного данной статьей. У каждого из вариантов толкования есть свои сторонники, а поскольку официальное разъяснение Верховного Суда РФ по этому вопросу до сих пор отсутствует, у следствия и судов нет единого подхода к применению ст. 322.1 УК.

Кроме этого, в большинстве случаев сумма штрафа по ч. 1 ст. 322.1 УК составляет 1500—10 000 руб. В то же время федеральным законодательством предусмотрен размер штрафа до 200 тыс. руб., а по ч. 2 — до 500 тыс.

Ситуация парадоксальная, так как санкция, налагаемая судом за совершение уголовного преступления, имеющего более высокую степень общественной опасности, оказывается значительно мягче административного наказания, налагаемого во внесудебном порядке, тем самым подрывается воспитательное и правоохранительное значение уголовно-правовой нормы.

Необходимо внести изменения в текст ст. 322.1 УК, чтобы установить критерии, разграничивающие административный проступок от преступления. ФМС России в рамках выполнения поручений Президента РФ по комплексному совершенствованию миграционной политики России были подготовлены предложения в части, касающейся ужесточения уголовной ответственности за организацию незаконной миграции, увеличения санкции и, как следствие, определение этого вида преступления как тяжкого.

В соответствии со ст. 3 УПК действие уголовно-процессуального закона распространяется на граждан России, иностранных граждан и лиц без гражданства. Исключение из этого правила составляют только лица, обладающие дипломатической неприкосновенностью. Факт участия иностранного гражданина в российском

уголовном судопроизводстве придает процессу предварительного расследования особенности не только собственно уголовно-процессуального, но и международно-правового, криминологического и иного характера. В силу этого органы дознания и предварительного следствия, расследуя уголовные дела с участием иностранных граждан, встречаются с рядом дополнительных трудностей, которые обусловлены особенностями правового статуса иностранцев в России.

УПК не содержит иных положений, кроме ст. 3, касающихся предварительного расследования и судебного рассмотрения дел в отношении иностранных граждан. Между тем практика свидетельствует о том, что судопроизводство, прежде всего предварительное расследование с участием иностранных граждан, отличается рядом особенностей.

Следует согласиться с мнением ученых о том, что на расследование уголовных дел данной категории оказывают существенное влияние как объективные, так и субъективные факторы. К объективным относятся:

❖ отсутствие разработанной и апробированной методики расследования преступлений, связанных с иностранными гражданами;

❖ особенности тактики производства отдельных следственных действий по таким делам;

❖ отсутствие в следственных органах штатных переводчиков, хорошо владеющих юридической терминологией.

Субъективные факторы:

❖ несвоевременность и некачественное проведение первоначальных следственных действий, что приводит в итоге к утрате доказательств;

❖ нарушение норм уголовно-процессуального закона при производстве следственных действий;

❖ отсутствие надлежащего взаимодействия между следственными и оперативными подразделениями, а также миграционной службой.

Кроме того, законодательством России не предусмотрены особенности правового статуса иностранных граждан и лиц без гражданства в случае, если они становятся участниками уголовного судопроизводства, при применении к ним мер процессуального принуждения, предусмотренных разд. IV УПК, а также приговоренных решением суда за совершение преступления на территории России к наказанию, не связанному с лишением свободы, а также иностранных граждан и лиц без гражданства, условно досрочно освобожденными, либо которым неотбытая часть наказания в виде лишения свободы заменена на более мягкий вид наказания.

С одной стороны, присутствие этих категорий иностранных граждан на территории России необходимо в

рамках расследования уголовного дела либо для контроля над исполнением наказания, с другой — Федеральным законом «О правовом положении иностранных граждан в Российской Федерации» установлены конкретные сроки законного пребывания иностранных граждан на территории России, а также основания их продления. Основания для продления срока пребывания вышеперечисленных категорий иностранных граждан законом не предусмотрены. Иностранные граждане, в отношении которых ведется производство по уголовному делу и в отношении которых избрана мера пресечения, не связанная с лишением свободы, либо отбывающие наказание, не связанное с лишением свободы, зачастую находятся на территории России свыше разрешенного срока пребывания, т.е. незаконно. Эта категория иностранных граждан не имеет законных оснований пребывания на территории России, они не могут быть поставлены на миграционный учет и получить в установленном порядке разрешение на работу (патент). Такое положение может спровоцировать иностранного гражданина на совершение административного правонарушения, например незаконное осуществление трудовой деятельности либо рецидив преступлений.

ФМС России прорабатывает вопрос о целесообразности внесения изменений в Федеральные законы «О правовом положении иностранных граждан в Российской Федерации» и «О миграционном учете иностранных граждан и лиц без гражданства в Российской Федерации», устанавливающие особенности пребывания и осуществления трудовой деятельности для иностранных граждан, в отношении которых ведется производство по уголовному делу, в отношении которых избрана мера пресечения, не связанная с лишением свободы, а также иностранных граждан, осужденных за совершение преступления, которым назначено наказание, не связанное с лишением свободы, условно осужденных. Кроме того, в целях предотвращения негативных последствий пребывания на территории России иностранных граждан, условно осужденных либо освобожденных из мест лишения свободы условно-досрочно, ФМС России подготовлен проект федерального закона, предусматривающий внесение изменений в Федеральный закон «О порядке выезда из Российской Федерации и въезда в Российскую Федерацию» в части, касающейся снятия ограничения выезда, предусмотренного ст. 28 закона, иностранных граждан, осужденных за совершение преступления на территории России, до отбытия (исполнения) наказания или до освобождения от наказания. В случае, если иностранный гражданин не покинул территорию России, направлять в суд представление об отмене условно-досрочного освобождения.

Федеральным законом «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с реализацией международных договоров Российской Федерации о реадмиссии» установлен новый механизм осуществления контроля над иностранными гражданами и лицами без гражданства, освобождающимися из мест лишения свободы, в отношении которых Минюстом России принято решение о нежелательности их пребывания (проживания) на территории России. Только за 11 месяцев 2011 г. Минюстом России было принято более 3 тыс. решений о нежелательности пребывания.

Ранее иностранный гражданин после освобождения из мест лишения свободы обязан был самостоятельно в установленные сроки покинуть территорию России. В случае, если иностранный гражданин в установленный срок территорию России не покидал, он подлежал депортации.

Наличие такого механизма затрудняло осуществление контроля над указанной категорией иностранных граждан, что, приводило к оседанию незаконных мигрантов на территории России. Эти лица, не имея законных оснований для пребывания на территории России, повторно совершали преступления.

В соответствии со ст. 4 Федерального закона «О внесении изменений в отдельные законодательные

акты Российской Федерации в связи с реализацией международных договоров Российской Федерации о реадмиссии» в отношении вышеуказанных категорий лиц установлен особый порядок депортации. Решение о депортации в отношении этой категории лиц выносится в период их пребывания в местах лишения свободы и используется сразу после освобождения из мест лишения свободы. При этом положения Федерального закона «О порядке выезда из Российской Федерации и въезда в Российскую Федерацию» в части, касающейся возможности иностранных граждан, в отношении которых приняты решения о нежелательности их пребывания, самостоятельно выехать в установленные сроки за пределы территории России, на эту категорию иностранных граждан не распространяется. Одновременно, закон позволяет в отношении иностранных граждан, находящихся в местах лишения свободы, в случае наличия международных договоров о реадмис-сии принимать решения об их реадмиссии, которая также исполняется после освобождения из мест лишения свободы.

Внесенные изменения позволят исключить случаи незаконного нахождения на территории России иностранных граждан и лиц без гражданства, освободившихся из мест лишения свободы.

ПРОЦЕССУАЛЬНЫЕ ВОПРОСЫ ПРИ ИСПОЛНЕНИИ ПРИГОВОРА

секретарь Пленума

В.В. ДОРОШКОВ,

судья Верховного Суда РФ, доктор юридических наук, профессор, заслуженный юрист РФ

Аннотация. Проанализированы процессуальные вопросы при исполнении приговора. Сделан вывод об их значимости и, как свидетельствует анализ уголовно-процессуального законодательства и статистических данных, наблюдается тенденция к их повышению.

Ключевые слова: УПК, судья, исполнение приговора, уголовный процесс.

PROCEDURAL ISSUES IN EXECUTION OF THE SENTENCE

V.V. DOROSHKOV,

secretary of the Plenum —judge of the Supreme Court of the Russian Federation, doctor of juridical sciences, professor, honored lawyer of Russian Federation

Annotation. In this article the author analyzes the procedural issues in the execution of the sentence. It is concluded that its role is significant enough, and, as seen from the analysis of criminal procedure and statistical data, there is a tendency to increase her.

Keywords: criminal procedure law, judge, execution of sentence, criminal procedure.

В сферу уголовно-исполнительных отношений еже- денные, отбывающие наказание, из них около 760 тыс.

годно вовлекаются десятки ведомств и миллионы граж- в виде лишения свободы и около 130 тыс. подозревае-

дан. С одной стороны, это более 350 тыс. сотрудников мых, обвиняемых, содержащихся в СИЗО. Свыше

уголовно-исполнительной системы, а с другой — осуж- 500 тыс. осужденных состоят на учете в уголовно-ис-