Некоторые проблемы землепользования в водоохранных зонах

УДК 332:556.3

А.О. Киселева, Н.В. Клюшниченко СГГ А, Новосибирск

НЕКОТОРЫЕ ПРОБЛЕМЫ ЗЕМЛЕПОЛЬЗОВАНИЯ В ВОДООХРАННЫХ ЗОНАХ

В настоящее время в процессе проведения землеустройства особую актуальность приобретает проблема нарушения правового режима земель водного фонда. Законодательно правовой режим определяют Земельный и Водный кодексы [1, 2].

Правовой режим характеризуют следующие элементы: объект, субъекты, влияющие на состояние объекта посредством установления прав и обязанностей на его использование, а также ряд других важных составляющих (защита и контроль за его использованием).

Объектом правового режима водного фонда являются земли, непосредственно занятые водоемами, земли водоохранных зон водных объектов, а также земли, предназначенные для установления полос отвода и зон охраны водозабора и гидротехнических сооружений [1]. Водоохранные зоны представляют собой территории, которые непосредственно примыкают к акваториям водных объектов. Часть водоохранных зон, непосредственно примыкающая к водному объекту, является прибрежной полосой, в которой запрещена любая хозяйственная деятельность, даже движение автотранспорта

[2, 3].

Субъектами правового режима данной категории являются: Российская Федерация, субъекты Российской Федерации, муниципальные образования и водо- и землепользователи (собственники, владельцы и пользователи земельных участков, примыкающих к поверхностным водным объектам).

Функция защиты реализуется посредством наложения ответственности и гарантий защиты прав в судебном порядке.

В систему контроля входят органы, которые обладают полномочиями его осуществления, а также объем контроля и его вид. Прежде всего, система контроля должна включать определение границ особо охраняемых территорий. Проблема с установлением границ водоохранных зон связана с тем, что в настоящее время нет методики определения таких зон, хотя в методических указаниях говорится о том, что размеры и границы водоохранных зон устанавливаются специальным проектом на основании результатов обследований водных объектов [5]. В связи с этим необходима разработка методики определения границ таких зон.

На данный момент границы определяют согласно Положению «О водоохранных зонах и их прибрежных защитных полосах», в соответствии с которым ширина водоохранных зон и прибрежных защитных полос устанавливается с учетом их среднемноголетнего уреза воды в летний период (для рек) при нормальном подпорном уровне (для водохранилищ).

Размеры и границы землепользования водоохранных зон на землях поселений должны устанавливаться в соответствии с Положением о водоохранных зонах, с правилами землепользования и застройки, генеральным планом города.

В настоящее время функция контроля за выполнением предписаний по устранению нарушений реализована не в полном объеме и носит недостаточно жесткий характер.

В отношении земель, на которые составлены проекты территориального землеустройства, контроль в какой-то мере присутствует. В отношении земель общего пользования, пригородных и рекреационных зон, водного, лесного фонда можно ставить большой вопрос. На наш взгляд, это является социальной проблемой, поскольку в соответствии со статьей 42 Конституции Российской Федерации каждый человек имеет право на благоприятную экологическую среду обитания, а статья 58 закрепляет то, что каждый обязан сохранять природу, бережно относиться к природным богатствам [6].

К проблемам, связанным с несоблюдением правового режима водного фонда, относятся:

- Проблемы определения границ водоохранных зон.

- Захламление (расположение на территории таких объектов как пляжей и, соответственно, несанкционированное размещение стоянок транспортных средств влечет за собой нарушение правового режима);

- Застройка (частные владения, строительство).

Установление границ и закрепление их на местности происходит с целью:

1. Идентификации конкретного землевладения;

2. Определения его как объекта недвижимости;

3. Возможности закрепить земельный участок за определенным правообладателем.

И только однозначно определив объект, получаем возможность контролировать его использование с целью соблюдения закона.

Другой проблемой, заслуживающей всеобщего внимания, является проблема застройки земель прибрежных зон, не предназначенных для этого. Подобная застройка широко практикуется вдоль таких водных артерий как р. Обь, Бердь, Оскол, Дон, Волга и т.д. Земли вдоль водных объектов в соответствии со ст. 102 ЗК РФ относятся к землям водоохранных зон рек и водоемов, кроме того, они могут быть отнесены и к землям природоохранного значения. При условии расположения на них детских оздоровительных, спортивных учреждений их можно отнести и к категории рекреационных земель, которые подлежат особой охране.

Следовательно, застройка данных прибрежных зон, вырубка леса (при нехватке зеленных насаждений на одного человека) противозаконна, и установление заборов частных владений, непосредственно перегораживающих берег, осуществляется с нарушением экологических норм.

Даже на побережье Севана (национальный парк) насчитывается около 270 градостроительных объектов: ресторанов, кемпингов, турбаз, большая

часть которых возведена незаконно. Зачастую возведение дорогого и красивого объекта оказывает более пагубное воздействие на среду, чем воздержание от этого строительства. Это неизбежно ведет к уничтожению природного ландшафта, эрозии земель и опустыниванию.

Застройка земельных участков, на которые отсутствует положительное заключение об экологической экспертизе и необходимые согласования должна признаваться самовольным занятием земельного участка и, соответственно, служит основанием для прекращения прав землепользования. Владелец или пользователь такого участка несет все бремя расходов по возврату земельного участка.

В связи с этим необходимо разработать систему контроля за использованием земель данной категории как категории, которая обеспечивает устойчивое развитие нации и, соответственно, государства в целом. Контроль за использованием земель водоохранных зон возлагается на органы исполнительной власти субъектов РФ, а должен находиться в совместном ведении с участием Росприроднадзора и Роснедвижимости.

Ответственность за незаконное строительство в водоохранных зонах возложено на Министерство природных ресурсов РФ. Установкой границ водоохранных зон занимается именно Министерство природных ресурсов, а органы, которые должны обеспечивать рациональное использование и охрану таких земель (органы исполнительной власти) только их утверждают.

При нарушении основного принципа земельных отношений (использование земель в соответствии с их целевым назначением) создается в конечном счете угроза жизни людей, в частности, распространение инфекционных заболеваний.

В настоящее время ситуация осложняется тем, что:

- Нет достоверной информации о количественном и качественном состоянии земель;

- Не соблюдаются собственниками ограничения и обременения прав в использовании земель;

- Нарушена компактность объектов землеустройства, утрачены границы земельных участков, что приводит к земельным спорам;

- Отсутствует разграничение государственной собственности на землю, неточно определяются площади и границ;

- Происходят огромные потери от загрязнения и заражения почвенного покрова, растительности и водных объектов, обусловленные неправомерными отводами и нерациональным использованием земель.

В зависимости от конкретной ситуации может возникнуть необходимость разработки проектов, предусматривающих расширение водоохранных зон и прибрежных защитных полос. Статья 60 проекта Водного кодекса предусматривает увеличение ширины водоохранных зон, а также уточнение режима водоохранных зон и прибрежных защитных полос в конкретных проектах.

Ни в действующем водном кодексе ни в проекте не указывается то, как и в каких размерах определяется водоохранная зона в городских поселениях, что приводит к захвату прибрежных территорий под различные виды застройки и, как следствие, к ухудшению экологической ситуации на водных объектах, что называется «инвестор ждет на берегу».

В регионах с высокой плотностью населения в водоохранных зонах, включая прибрежные защитные полосы (ПЗП) повсеместно осуществляется массовый стихийный отдых с несанкционированным размещением автомобилей. Для таких водных объектов размещение стоянок, обустроенных по соответствующим требованиям, находящихся в удаленных от берега частях водоохранных зон, является единственным реально выполнимым мероприятием по решению данной экологической проблемы. Проектирование таких стоянок должно являться составной частью проектов водоохранных зон.

В проекте отсутствует норма, согласно которой земельные участки в водоохранных зонах предоставляются гражданам и юридическим лицам по согласованию с уполномоченным государственным органом управления использованием и охраной водного фонда.

Для решения проблемы соблюдения режима использования территории водоохранных зон в управлении Росприроднадзора создан отдел надзора за водными ресурсами и безопасностью гидротехнических сооружений. Вопрос «почему Роснедвижимость не усилит контроль за использованием земель данной категории» остается открытым.

Правовую охрану затрудняет то, что земли, занятые водоемами, принадлежат к разным категориям и, соответственно, имеют различное целевое назначение.

В то же время сам правовой институт земель водного фонда не является полным и развитым, так отсутствует четкий критерий включения земельного участка в состав рассматриваемой категории, между тем этот критерий должен однозначно относить такие земли к землям водного фонда.

Пути решения. Необходимо:

- Необходимо существенно переработать экономические принципы водопользования, которые в настоящее время не стимулируют охрану водных ресурсов;

- Прописать рамочно регулирование околоводной рекреации (пикниковой, с проживанием в палатах, иного нестационарного отдыха) путем внесения соответствующих дополнений. Управление околоводной рекреацией может во многом решить проблему соблюдения режима водоохранных зон, который зачастую только декларируется, но практически не соблюдается на практике.

- Предусмотреть в водном кодексе статьи, которые предусмотрят перечень полномочий субъектов и муниципальных образований, так как они являются участниками водных отношений и имеют право собственности на обособленные водные объекты.

- Обеспечить методиками расчета и порядком взыскания ущербов наносимых водным объектам загрязнением и засорением.

- Восстановить права госинспекторов по проверке начислений и предъявлениям платежей за пользование водными объектами.

- Проводить регулярные проверки на наличие договоров аренды на земельные участки и выполнения определенных договорами условий использования арендуемых земель.

- В случае незаконного использования земель обеспечить выдачу предписаний об устранении земельных правонарушений и принятие мер по освобождению самовольно занятых земельных участков.

- Сформировать современные правила природопользования не только в пределах водоохранных зон, но и в целом по регионам;

- Разработать концепции формирования единой системы особо

охраняемых природных территорий в пределах водосбора.

- Повысить значимость территории категории земель водного фонда.

БИБЛИОГРАФИЧЕСКИЙ СПИСОК

1. Земельный кодекс Российской Федерации. - М.: ООО «Издательство АСТ», 2002. - 64с.

2. Водный Кодекс Российской Федерации. - М., Инфра-М, 2004. - 65 с.

3. Положение о водоохранных зонах и их прибрежных защитных полосах

[Электронный ресурс]. - Режим доступа:

http://www.forestforum.ru/info/laws/water protection1404.doc

4. О переводе земель или земельных участков из одной категории в другую: Федеральный закон от 21.12.04 г. № 172-ФЗ [Электронный ресурс]. - Режим доступа: http: //www.valnet.ru/m5 -r.phtml ?p=124

5. Методические указания по проектированию водоохранных зон водных

объектов и их прибрежных защитных полос, утверждённые приказом Министерства природных ресурсов РФ от 21.08.98 г. № 198 [Электронный ресурс]. - Режим доступа:

http://www.businesspravo.ru/Docum/DocumShow DocumID 10575.html

6. Конституция Российской Федерации. - М.: Информационно-издательский дом «Филинъ», 1997. - 80 с.

© А.О. Киселева, Н.В. Клюшниченко, 2006