Регулирование электроэнергетики в постсоветской России

А.С. Вишнякова

РЕГУЛИРОВАНИЕ ЭЛЕКТРОЭНЕРГЕТИКИ В ПОСТСОВЕТСКОЙ РОССИИ

Ключевые слова: электроэнергетика, государственное регулирование, электроэнергетический комплекс, регулирование электроэнергетики в постсоветской России, регулирование электроэнергетики в переходный период.

The need for reform of electricity in the early 90’s was determined by the general trends of state and legal development associated with Russian’s transition to a market economy type of operation. After the retreat from the legislative practices of governance the Unified Energy System objectively demanded formation of new mechanism of interaction of all parts of the system.

The first stage of transformation refers to the beginning — middle 90’s and associated with privatization and corporatization of Russian’s electricity complex.

The second stage of electricity reform is associated with its demonopolization by creating a legal framework for the functioning of the federal electricity market and ultimately the emergence of competitive electricity market.

Implementing the third phase of the reform of the electricity sector is based on the adoption of complex laws regulated in system the relation for the purchase and sale of electric energy.

Currently, the wholesale electricity market is still in its infancy. Thus, the effectiveness and the impact of state regulation in the electricity industry are affected on the implementation of the fundamental objectives of socio-priority public exposure — continuous supply of consumers.

Необходимость реформирования электроэнергетического комплекса в начале 1990-х гг. была предопределена общими тенденциями государственного и правового развития, связанными с переходом России к рыночному типу функционирования хозяйства. После отхода от директивных методов управления Единая энергетическая система объективно потребовала формирования нового механизма взаимодействия всех звеньев системы.

Первый этап преобразований относится к началу — середине 1990-х гг. и связан с разгосударствлением и акционированием всего электроэнергетического комплекса России. Правовой базис указанных мероприятий

Соискатель Московской государственной юридической академии имени О.Е. Кута-

фина.

составили акты Съезда народных депутатов РСФСР и указы Президента РФ1.

В соответствии с Указом Президента РФ № 922 дальнейшее государственное регулирование преобразования предприятий топливно-энергетического комплекса в акционерные общества и их приватизация реализовывалось в соответствии со специальными указами Президента РФ. При этом, по справедливому замечанию Л.А. Окунькова, большинство нормативных указов Президента РФ последнего десятилетия XX в. было издано в режиме конкурирующей компетенции с законодательной и исполнительной властью2. Однако следует согласиться с мнением ученых, которые полагают, что указанная «конкурирующая компетенция» в различные периоды имела различную правовую природу3. Так, Е.А. Лукьянова отмечает, что «если вначале — с ноября 1991 по декабрь 1992 года — она была хотя бы как-то легитимизирована Съездом народных депутатов в виде дополнительных полномочий главы государства, то после их отмены самовольная указная деятельность Президента по вопросам, отнесенным к ведению законодательных органов, вступила в явное противоречие с Конституцией»4. Таким образом, в период с 1 ноября 1991 г. по 1 декабря 1992 г. можно говорить о легальном развитии так называемого «указного права»5.

На Государственный комитет Российской Федерации по управлению государственным имуществом была возложена обязанность по учреждению государственного Российского акционерного общества энергетики и электрификации (РАО «ЕЭС России») и внесению в качестве вклада в его уставный фонд не менее 49% акций, принадлежащих Российской Федерации в уставном капитале каждого из акционерных обществ, учреждаемых на базе

1 См.: Указ Президента РФ от 14 августа 1992 г. № 922 «Об особенностях преобразования государственных предприятий, объединений, организаций топливно-энергетического комплекса в акционерные общества» (далее — Указ Президента РФ № 922) // Собрание актов Президента и Правительства Российской Федерации. 1992. № 9. Ст. 591; Указ Президента РФ от 15 августа 1992 г. № 923 «Об организации управления электроэнергетическим комплексом Российской Федерации в условиях приватизации» (далее — Указ Президента РФ № 923) // Собрание актов Президента и Правительства Российской Федерации. 1992. № 9. Ст. 592; Указ Президента РФ от 5 ноября 1992 г. № 1334 «О реализации в электроэнергетической промышленности Указа Президента Российской Федерации от 14 августа 1992 г. № 922 «Об особенностях преобразования государственных предприятий, организаций топливно-энергетического комплекса в акционерные общества» (далее — Указ Президента РФ № 1334) // Собрание актов Президента и Правительства Российской Федерации. 1992. № 19. Ст. 1581.

2 См.: Окуньков Л.А. Указы Президента РФ и проблемы их совершенствования // Законодательство. 2000. № 12. С. 60.

3 См., напр.: Конституция, закон, подзаконный акт / отв. ред. Ю.А. Тихомиров. М., 1994. С. 81.

4 Лукьянова Е.А. Указное право как российский политический феномен // Журнал российского права. 2001. № 10.

5 Впервые термин «указное право» был введен в научный оборот В.О. Лучиным (см.: Лучин В.О. Указное право в России. М., 1996).

предприятий, объединений, организаций, перечисленных в Приложении № 1 к Указу Президента РФ № 923, а также отдельные магистральные линии электропередачи и подстанции согласно Приложению № 2 к Указу Президента РФ № 923, гидравлические электрические станции единичной мощностью 300 МВт и выше, государственные районные электрические станции 1000 МВт и выше (п. 1 Указа Президента РФ № 923).

Указом Президента РФ № 1334 в отношении деятельности РАО «ЕЭС России» были предусмотрены определенные административные и организационные мероприятия.

К числу организационных мероприятий можно отнести установление запрета на уменьшение доли государства в уставном капитале РАО «ЕЭС России» в течение трех лет с момента его учреждения. Доля государства должна была составлять не менее 50 процентов. Также было предусмотрено, что представители государства в Совете директоров РАО «ЕЭС России» и его генеральный директор назначаются Правительством РФ. При этом представители государства в Совете директоров образуют коллегию, и ее представитель действует от имени государства на собраниях акционеров РАО «ЕЭС России».

В качестве административного мероприятия можно рассматривать возложение на РАО «ЕЭС России» отчетных обязанностей перед Правительством Российской Федерации.

Кроме того, в соответствии с п. 4 Указа Президента РФ № 1334 на базе существующих электрических станций, указанных в приложении к Указу, были учреждены дочерние акционерные общества РАО «ЕЭС России».

Таким образом, первые шаги, предпринятые российским правительством в целях реформирования отрасли, были связаны с созданием холдинговой, вертикально-интегрированной электроэнергетической компании, с доминирующим положением государства1. Государственный монополизм в электроэнергетическом комплексе негативно сказался на эффективности публично-правового управления в отрасли и создании условий для ее планомерного развития.

В результате в середине 1990-х гг. государством были предприняты очередные шаги по реформированию электроэнергетической отрасли и ее демонополизации путем создания правовых основ для функционирования федерального оптового рынка электрической энергии (мощности), а, в конечном счете, возникновению конкурентного рынка электроэнергии2.

1 Примечательно, что в указанный период времени в ряде зарубежных государств (Великобритания, Норвегия, США) уже реализовывались шаги по созданию конкурентного рынка, разграничению естественно-монопольных и потенциально конкурентных видов деятельности.

2 Тенденция по созданию и развитию конкурентного рынка электроэнергии в конце прошлого столетия являлась общемировой как для стран с развитой экономикой (США, Англия, Германия, Франция и др.), так и для развивающихся стран (Аргентина, Бразилия и др.).

Впервые на законодательном уровне понятие федерального (общероссийского) оптового рынка электрической энергии (мощности) было закреплено в Федеральном законе от 14 апреля 1995 г. № 41-ФЗ «О государственном регулировании тарифов на электрическую и тепловую энергию в Российской Федерации»1 (далее — Закон о регулировании тарифов). Вышеуказанным Законом, помимо определения сущности, целей и принципов государственного регулирования тарифов на электроэнергию, были регламентированы полномочия Правительства РФ и органов исполнительной власти субъектов РФ в соответствующей сфере, а также полномочия органа специальной компетенции в сфере государственного регулирования тарифов — Федеральной энергетической комиссии РФ2.

Законом о регулировании тарифов было предусмотрено, что государственное регулирование тарифов обусловлено естественной монополией энергоснабжающих организаций, а Федеральным законом от 17 сентября

1995 г. № 147-ФЗ «О естественных монополиях»3 (далее — Закон о естественных монополиях) к сферам деятельности субъектов естественных монополий были отнесены услуги по передаче электрической энергии4.

Постановлением Правительства РФ от 12 июля 1996 г. № 793 «О федеральном (общероссийском) оптовом рынке электрической энергии (мощности)»5 (далее — Постановление о ФОРЭМ) были утверждены Основные принципы развития ФОРЭМ6 и сформулированы основные цели функционирования ФОРЭМ, в том числе: обеспечение надежного и эффективного энергоснабжения потребителей во всех регионах Российской Федерации, развитие оптимальных экономических отношений на основе гармоничного сочетания методов государственного регулирования с принципами конкурентного рынка электроэнергии, унификация уровня тарифов на электроэнергию и другие. Указанным актом были определены субъекты ФОРЭМ, их функции, а также порядок взаимодействия как между собой, так и с публичными органами.

Субъектами ФОРЭМ являлись юридические лица, деятельность которых непосредственно связана с куплей-продажей электрической энергии, и

1 Собрание законодательства РФ. 1995. № 16. Ст. 1316.

2 Впервые Положение о Федеральной энергетической комиссии было утверждено Постановлением Правительства РФ от 19 июня 1994 г. № 739 (Собрание законодательства РФ. 1994. № 9. Ст. 1022), которое утратило силу в связи с изданием Постановления Правительства РФ от 13 августа 1996 г. № 960 «Об утверждении Положения о Федеральной энергетической комиссии» (Собрание законодательства РФ. 1996. № 35. Ст. 4182).

3 Собрание законодательства РФ. 1995. № 34. Ст. 3426.

4 В настоящее время к сферам деятельности субъектов естественных монополий относятся услуги по передаче электрической энергии и услуги по оперативно-диспетчерскому управлению в электроэнергетике (ст. 4 Закона о естественных монополиях).

5 Собрание законодательства РФ. 1996. № 30. Ст. 3654.

6 Наиболее значимым признавался принцип развития конкуренции на ФОРЭМ.

юридические лица, предоставляющие услуги на ФОРЭМ1. К первой группе относились электростанции и другие производители энергии, акционерные общества энергетики и электрификации и другие энергоснабжающие организации, отдельные крупные потребители электрической энергии. Во вторую группу субъектов вошли: РАО «ЕЭС России», Центральное диспетчерское управление Единой энергетической системы России и государственное предприятие — концерн «Росэнергоатом»,

В соответствии с Постановлением о ФОРЭМ РАО «ЕЭС России» выступало в роли организатора функционирования и развития ФОРЭМ, к ведению которого были отнесены координация деятельности всех субъектов ФОРЭМ в сфере производства, передачи, распределения и потребления электрической энергии, обеспечение надежной работы технической базы функционирования ФОРЭМ, осуществление финансирования строительства важнейших объектов ЕЭС России, реализация контроля в сфере обязательственно-правовых отношений.

Организация участия атомных электростанций в работе ФОРЭМ была возложена на государственное предприятие — концерн «Росэнергоатом». Роль диспетчера процесса производства и передачи электрической энергии (мощности) на ФОРЭМ выполняло Центральное диспетчерское управление Единой энергетической системы России, которое, в свою очередь, действовало на основании договора с РАО «ЕЭС России» как организатора оптового рынка.

Таким образом, в Постановлении о ФОРЭМ были обозначены ключевые ориентиры для дальнейшего развития отношений в сфере купли-продажи электрической энергии.

Функции государственного управления в сфере электроэнергетики в рассматриваемый период времени были отнесены к ведению Министерства топлива и энергетики РФ2. На указанный орган были возложены обязанности по обеспечению потребностей народного хозяйства и населения в различных видах энергии как на внутреннем, так и внешнем рынках, их рационального и экологически безопасного использования. Минтопэнерго России занималось разработкой и реализацией государственной энергетической политики, в том числе экономических реформ, связанных с переходом к рыночным отношениям, на основе развития конкурентной среды, изменения структуры хозяйственных отношений в топливно-энергетическом комплексе (далее — ТЭК), выполнения программ демонополизации

1 Деятельность некоторых субъектов данной группы также была связана с куплей-продажей электрической энергии, в частности деятельность РАО «ЕЭС России».

2 См.: Постановление Правительства РФ от 27 января 1996 г. № 60 «Об утверждении Положения о Министерстве топлива и энергетики Российской Федерации» // Собрание законодательства РФ. 1996. № 6. Ст. 564.

электроэнергетического сектора. Кроме того, к полномочиям Минтопэнерго России были отнесены не свойственные ему1 полномочия в области контрольно-надзорной деятельности, а именно: обеспечение государственного контроля и надзора за рациональным использованием электрической энергии, а также надзора за промышленной и экологической безопасностью организаций топливно-энергетического комплекса.

Созданные в начале 1990-х гг. при Минтопэнерго России органы государственного энергетического надзора были реорганизованы в единую централизованную систему органов государственного энергетического надзора в РФ, включающую в себя Главное управление государственного энергетического надзора Минтопэнерго России, региональные управления государственного энергетического надзора и управления государственного энергетического надзора в субъектах Российской Федерации2. Органы государственного энергетического надзора были уполномочены на осуществление надзора за проведением государственными и частноправовыми субъектами мероприятий по сбережению электрической энергии, а также соблюдением правил устройства электрических установок и их технической эксплуатации, а также правил пользования электрической энергией.

Специальные отраслевые функции были возложены на Федеральную энергетическую комиссию РФ3 (далее — ФЭК). Наряду с основополагающим полномочием ФЭК в сфере государственного регулирования тарифов на электрическую энергию, к ее ведению были отнесены функции публичной регламентации деятельности субъектов естественных монополий в ТЭК. В целях реализации указанного полномочия ФЭК формировала и вела реестры субъектов естественных монополий в ТЭК, в отношении которых осуществлялось государственное регулирование и контроль, а также определяла методы регулирования применительно к конкретному субъекту естественной монополии. Кроме того, ФЭК в пределах своей компетенции принимала решения и выдавала предписания, обязательные для исполнения не только федеральными органами исполнительной власти, органами исполни-

1 В настоящее время указанные полномочия в большинстве случаев свойственны государственным органам исполнительной власти, образованным в виде служб.

2 См.: Постановление Правительства РФ от 8 мая 1996 г. № 560 «О реорганизации органов и учреждений государственного энергетического надзора в Российской Федерации» // Собрание законодательства РФ. 1996. № 20. Ст. 2352.

3 Указом Президента РФ от 9 марта 2004 г. № 314 «О системе и структуре федеральных органов исполнительной власти» (Собрание законодательства РФ. 2004. № 11. Ст. 945) Федеральная энергетическая комиссия РФ была преобразована в ФСТ России и ей были переданы функции упраздненного ведомства. Постановлением Правительства РФ от 30 июня 2004 г. № 332 «Об утверждении Положения о Федеральной службе по тарифам» (Собрание законодательства РФ. 2004. № 29. Ст. 3049) было утверждено положение о соответствующей службе.

тельной власти субъектов Российской Федерации, но и всеми публичноправовыми и частными организациями независимо от их организационноправовой формы и подчиненности.

Таким образом, к 1997 г. в Российской Федерации сформировалась целостная, иерархически соподчиненная система органов государственного регулирования и контроля в сфере электроэнергетики. Однако, несмотря на предпринятые меры, общее состояние электроэнергетического комплекса оставалось неудовлетворительным и требовало радикальных преобразований.

По статистическим данным износ фондов в электроэнергетике на конец

1996 г. составлял 47,2% от общей стоимости фондов, а ввод в действие основных фондов составлял лишь 1,5%1, при этом число предприятий в сфере электроэнергетики, уровень рентабельности выпускаемой ими продукции, производство электроэнергии электростанциями неуклонно сни-жалось2.

Несмотря на значительную площадь территории Россия занимала лишь четвертое место в мире по производству электроэнергии (после США, Китая и Японии)3, а по технологическим показателям (средний коэффициент полезного действия оборудования, удельный расход топлива и др.) российские энергетические компании отставали от своих аналогов в развитых странах. В отдельных регионах Российской Федерации происходили постоянные перебои энергоснабжения, существовала высокая вероятность крупных аварий.

Модель функционирования оптового рынка, изложенная в Постановлении о ФОРЭМ и основанная на принципе равного доступа юридических лиц на указанный рынок, показала свою неэффективность, поскольку потребители электроэнергии на этом рынке присутствовали лишь номинально4. Кроме того, ФОРЭМ продолжал выступать в качестве основного инструмента реализации механизма перекрестного субсидирова-ния5 одних субъектов за счет других.

1 См.: Российский статистический ежегодник: статистический сборник // Госкомстат России. М., 1997. С. 339.

2 См.: Там же. С. 343-344.

3 См.: Там же. С. 704-705.

4 См.: Петров А.Г. Проблемы государственного регулирования в электроэнергетике в условиях формирования рыночных конкурентных отношений. Чебоксары, 1999. С. 56.

5 Легальное понятие «перекрестного субсидирования» отсутствует. В экономических энциклопедиях под перекрестным субсидированием обычно понимается ценовая дискриминация, при которой для одних покупателей устанавливается цена выше предельных издержек, а для других покупателей - цена ниже предельных издержек, что позволяет в общем итоге иметь цены, равные средним издержка. В Российской Федерации в середине 1990-х гг. превышение тарифа на электрическую энергию для промышленных предприятий составляло около 20% (см.: Петров А.Г. Указ. соч. С. 41).

По справедливому замечанию Н.В. Плешакова, «большая часть торговли электроэнергией представляла собой административное перераспределение в рамках РАО «ЕЭС России» от избыточных к дефицитным региональным энергосистемам, фактически конкуренция на рынке отсутствовала, цены на электроэнергию подвергались государственному регулированию»1.

Таким образом, исключительное монопольное положение РАО «ЕЭС России» и его роль в административном воздействии на весь комплекс отношений в сфере электроэнергетики привели к полному отсутствию стимулов для развития генерирующих мощностей, обновлению всей технологической базы ЕЭС России. Сложившаяся ситуация безусловно требовала проведения коренных преобразований в электроэнергетике.

Исходной точкой в дальнейшем реформировании электроэнергетики стало издание Президентом РФ Указа от 28 апреля 1997 г. № 426 «Об Основных положениях структурной реформы в сферах естественных моно-полий»2 (далее - Указ о реформе в сфере естественных монополий). В качестве основной задачи структурного реформирования указанным документом было выделено совершенствование всей системы публичного воздействия на основе дерегулирования немонопольных видов деятельности, с одновременным выделением самостоятельных предприятий из субъектов естественных монополий. К финансово-экономическим мероприятиям Указом о реформе в сфере естественных монополий были отнесены организация контроля за финансовыми потоками субъектов естественных монополий, а также поэтапное прекращение практики перекрестного субсидирования различных групп потребителей при одновременной поддержке социально не защищенных групп населения. Указом были предусмотрены особые методы правовой регламентации взаимоотношений между субъектами оптового рынка, в том числе посредством введения единых правил «доступа к сети» на недискриминационной основе.

Указом о реформе в сфере естественных монополий был определен период реализации преобразований, ограниченный 1997-2000 гг. Однако ввиду финансового кризиса и наличия обусловленных этим неблагоприятных политико-экономических факторов в конце 1997 г. реформирование электроэнергетики было приостановлено. Очередная попытка была предпринята в 2000 г. Было предложено 13 вариантов, из которых был выбран, близкий по своей сущности к варианту реформирования электроэнергетики Англии и Уэльса, а именно: разделение структуры электроэнергетического

1Плешаков Н.В. Проблемы правового регулирования договорных отношений на оптовом рынке электрической энергии: дис. ... канд. юрид. наук. М., 2005. С. 46.

2 Собрание законодательства РФ. 1997. № 18. Ст. 2132.

комплекса на естественно-монопольную (передача электроэнергии и оперативно-диспетчерское управление) и конкурентную составляющие (производство и сбыт электроэнергии)1. Таким образом, на основе прежних вертикально-интегрированных компаний, которые выполняли все перечисленные функции (производство, сбыт, передача и оперативно-диспетчерское управление), были созданы субъекты, специализирующиеся на отдельных видах деятельности. При этом в научных работах появились унифицированные подходы относительно необходимости сочетания наряду с принципами конкурентного рынка также и методов государственного регулирования в электроэнергетике2.

В итоге в 2001 г. Правительством РФ были одобрены основные направления реформирования электроэнергетики Российской Федерации3 (далее - Постановление о реформировании электроэнергетики). Указанным документом предусматривалось создание инфраструктуры рынков электроэнергии, включающей в себя системного оператора, администратора торговой системы, федеральную и региональные сетевые компании, а также коммерчески эффективные организации электроэнергетики. Значительное внимание в рассматриваемом акте было уделено нормативному правовому обеспечению реформирования электроэнергетики РФ и системе мер публичного воздействия. В качестве приоритетных проектов нормативных правовых актов, разработка которых требовалась, были обозначены акты гражданского и административного законодательства4. Кроме того, при реализации основных направлений реформирования электроэнергетики было предусмотрено принятие нормативных правовых актов, определяющих основы функционирования оптового и розничных рынков электроэнергии, а также структуру и полномочия публичных органов. Постановлением о реформировании электроэнергетики предусматривалась передача некоммерческой организации (администратору торговой системы) публичных полномочий по выполнению несвойственных ей функций хозяйственного управления конкурентными секторами энергетики. В целях обеспечения насущных потребностей энергообеспечения было предусмотрено преобразование суще-

1 См.: Огневенко Г.С. Государственное регулирование электроэнергетики: проблемы теории и практики. Барнаул, 2008. С. 7.

2 См.: Концепция «двухсекторной экономической системы», когда одновременно сосуществуют рыночной и государственный сектор, была изложена, в частности, в работе А.Г. Петрова (см.: Петров А.Г. Указ. соч. С. 74-76).

3 См.: Постановление Правительства РФ от 11 июля 2001 г. № 526 «О реформировании электроэнергетики Российской Федерации» // СЗ РФ. 2001. № 29. Ст. 3032.

4 Проекты федеральных законов об электроэнергетике, о внесении изменений и дополнений в Гражданский кодекс Российской Федерации, в Федеральные законы «О государственном регулировании тарифов на электрическую и тепловую энергию в Российской Федерации» и «О естественных монополиях» и другие.

ствующего ФОРЭМ в полноценный конкурентный оптовый рынок электроэнергии и формирование эффективных розничных рынков электроэнергии.

Во исполнение Постановления о реформировании электроэнергетики в 2003 году был принят ряд важнейших федеральных законов, на основе которых продолжилось реформирование электроэнергетического комплекса1. В соответствии с Законом об особенностях функционирования электроэнергетики с даты окончания переходного периода реформирования электроэнергетики, т.е. с 1 января 2011 г., Закон об электроэнергетике вступает в силу в полном объеме, а Закон о регулировании тарифов утрачивает силу.

Законом об электроэнергетике впервые с момента зарождения государственного регулирования электроэнергетики в России были системно регламентированы основы экономических отношений в сфере электроэнергетики, закреплены система государственного регулирования и контроля, а также основные права и обязанности субъектов электроэнергетики и потребителей электрической энергии.

В целях определения задач и основных направлений долгосрочной энергетической политики государства распоряжением Правительства РФ от 28 августа 2003 г. № 1234-р2 была утверждена Энергетическая стратегия России на период до 2020 г.3.

1 См.: Федеральный закон от 26 марта 2003 г. № 35-ФЗ «Об электроэнергетике» (далее -Закон об электроэнергетике) // СЗ РФ. 2003. № 13. Ст. 1177; Федеральный закон от 26 марта 2003 г. № 36-ФЗ «Об особенностях функционирования электроэнергетики в переходный период и о внесении изменений в некоторые законодательные акты Российской Федерации и признании утратившими силу некоторых законодательных актов Российской Федерации в связи с принятием Федерального закона “Об электроэнергетике” (далее - Закон об особенностях функционирования электроэнергетики) // Собрание законодательства РФ. 2003. № 13. Ст. 1178; Федеральный закон от 26 марта 2003 г. № 38-ФЗ «О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон «О государственном регулировании тарифов на электрическую и тепловую энергию в Российской Федерации» // СЗ РФ. 2003. № 13. Ст. 1180; Федеральный закон от 26 марта 2003 г. № 39-ФЗ «О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон “О естественных монополиях”» // Собрание законодательства РФ. 2003. № 13. Ст. 1181.

2 Собрание законодательства РФ. 2003. № 36. Ст. 3531.

3 В настоящее время указанное распоряжение Правительства утратило силу в связи с изданием распоряжения Правительства РФ от 13 ноября 2009 г. № 1715-р, утвердившим Энергетическую стратегию России на период до 2030 года (далее - Стратегия). В качестве главных стратегических ориентиров долгосрочной государственной энергетической политики были обозначены: энергетическая безопасность, энергетическая эффективность экономики, бюджетная эффективность энергетики, экологическая безопасность энергетики. Одним из главных механизмов государственной энергетической политики Стратегией было отмечено введение системы перспективных технических регламентов, национальных стандартов и норм, которые могут способствовать повышению управляемости и стимулированию реализации важнейших приоритетов и ориентиров развития энергетики, включая повышение энергоэффективности экономики. Следует отметить, до настоящего времени принят лишь один технический регламент в форме закона (см.: Федеральный закон от 27 декабря 2009 г. № 347-ФЗ «Технический регламент о безопасности низковольтного оборудования» // СЗ РФ. 2009. № 52 (ч. I). Ст. 6423).

Указанными законодательными актами были зафиксированы ключевые ориентиры построения всего электроэнергетического комплекса. Несмотря на вносимые на протяжении всего переходного периода изменения в Закон об электроэнергетике и иные нормативные правовые акты, действующие в сферах тарифного регулирования, а также актов, определяющих полномочия публичных органов и субъектов электроэнергетики, концептуально неизменными и реализованными явились следующие положения реформы:

• Создание оптового рынка электрической энергии и мощности и розничных рынков электрической энергии, эффективное регулирование которых обеспечивает развитие конкурентных принципов их функционирования.

• Установление запрета в отношении субъектов предпринимательства на совмещение деятельности по передаче электрической энергии и оперативно-диспетчерскому управлению в электроэнергетике с деятельностью по производству и купле-продаже электрической энергии.

• Планомерное установление до 1 января 2011 г. объема электрической энергии, поставляемой по свободным (нерегулируемым) ценам, на уровне 100%1.

• Создание механизма эффективного взаимодействия не только на внутриотраслевом уровне, но и между субъектами электроэнергетики и публичными органами.

• Сохранение государственного регулирования и контроля в сферах электроэнергетики, в которых отсутствуют или ограничены условия для конкуренции (в том числе сфера деятельности субъектов естественных монополий).

Законом об особенностях функционирования электроэнергетики было установлено, что в течение переходного периода оптовый рынок электрической энергии (мощности) и розничные рынки электрической энергии функционируют на основании особых правил переходного периода, утверждаемых Правительством РФ. Так, Правительством РФ были разработаны и приняты Правила оптового рынка электрической энергии (мощности) переходного пе-риода2 и Правила функционирования розничных рынков электрической энергии в переходный период реформирования электроэнергетики3. До окончания

Кроме того, на рассмотрении Государственной Думы Федерального Собрания РФ находится два законопроекта: проект федерального закона № 118971-5 «Технический регламент о безопасности электрических и тепловых сетей и электрических станций (в том числе с комбинированной выработкой электрической и тепловой энергии), котельных, энергопринимающих устройств и теплопринимающих устройств» (принят во втором чтении) и проект федерального закона № 119016-5 «О безопасности электроустановок» (принят в первом чтении).

1 За исключением электрической энергии для поставки населению.

2 См.: Постановление Правительства РФ от 24 октября 2003 г. № 643 «О Правилах оптового рынка электрической энергии (мощности) переходного периода» // Собрание законодательства РФ. 2003. № 44. Ст. 4312.

3 См.: Постановление Правительства РФ от 31 августа 2006 г. № 530 «Об утверждении правил функционирования розничных рынков электрической энергии в переходный период реформирования электроэнергетики» // СЗ РФ. 2006. № 37. Ст. 3876.

переходного периода реформирования Правительством РФ должны быть разработаны и утверждены иные документы в указанной сфере публичной регламентации.

В целом основные цели и задачи, определенные Постановлением о реформировании электроэнергетики, на сегодняшний день реализованы: произошло разделение вертикально-интегрированных компаний1, созданы условия для дальнейшего развития конкурентных рынков электроэнергии, изменена система государственного регулирования и контроля в целях эффективного взаимодействия между органами государственной власти и субъектами электроэнергетики.

Стабильный рост социально-экономических показателей любого государства напрямую зависит от эффективности механизма государственного регулирования, в особенности в отношении важнейших отраслей экономики, к числу которых, несомненно, относится электроэнергетика. Таким образом, от действенности и результативности государственной регламентации в сфере электроэнергетики зависит реализация основополагающих целей социально-приоритетного публичного воздействия - бесперебойного снабжения потребителей.

1 Компании, которые совмещают естественно-монопольные виды деятельности (передача электроэнергии и оперативно-диспетчерское управление) и потенциально конкурентные виды деятельности (производство и сбыт электрической энергии).