Научно-методические рекомендации по формированию государственной политики в сфере сельского туризма на региональном уровне

Трухачев А.В.

НАУЧНО-МЕТОДИЧЕСКИЕ РЕКОМЕНДАЦИИ ПО ФОРМИРОВАНИЮ ГОСУДАРСТВЕННОЙ ПОЛИТИКИ В СФЕРЕ СЕЛЬСКОГО ТУРИЗМА НА РЕГИОНАЛЬНОМ УРОВНЕ

Аннотация. В статье представлены рекомендации по формированию государственной политики в сфере сельского туризма на региональном уровне. В настоящее время социально-экономическое развитие и туристско-рекреационный потенциал субъекта Российской Федерации, в т. ч. его сельских территорий, отличаются спецификой. Это дает возможность определить уникальные элементы, которые являются или могут стать основой конкурентного преимущества при формировании и сбыте сельского туристского продукта. Анализируется возможность создания эффективных механизмов стимулирования предпринимательских инициатив в сфере сельского туризма. Туристская деятельность в целом носит комплексный характер, а сфера сельского туризма отличается тесной интеграцией с развитием сельского хозяйства, социально-экономическими процессами в развитии сельских территорий и поселений. Автором описана схема распределения компетенций по развитию сельского туризма между органами исполнительной власти субъекта Российской Федерации. В основу схемы распределения компетенций автором заложены условия разработки базы стратегических документов развития сельского туризма, в т.ч. концепция, стратегия и программа развития сельского туризма, а также специальная нормативно-правовая база развития сельского туризма, в т.ч. в области качества, налогообложения и т.д. При этом необходимо сформировать устойчивые и эффективные механизмы межведомственного взаимодействия, а также следует активно задействовать межотраслевые интеграционные процессы, которые связывают сельский туризм с другими отраслями и видами деятельности.

Ключевые слова. Сельский туризм, региональный уровень, государственная политика.

Trukhachev A.V.

METHODOLOGICAL GUIDELINES FOR STATE POLICY MAKING IN RURAL TOURISM AT THE REGIONAL LEVEL

Abstract. The article presents the main principles of methodological guidelines for state policy making in rural tourism at the regional level. Nowadays social and economic development as well as tourism and recreational potential capacity of each Russian region is quite specific. This helps us to distinguish the unique features of a certain region, which may become a base for competitive advantage in creation and distribution of travel product. There are also efficient mechanisms of promoting entrepreneurial initiative in rural tourism. Tourism at large is of integrated nature and rural tourism is highly depended on the level of agricultural development, social and economic issues of rural area development. The author describes the scheme of division of jurisdiction in rural tourism development between the regional government executive bodies. The above-mentioned scheme is based on a database of policy papers on rural tourism development including development concept, strategy and programme as well as special regulatory and legal framework for rural tourism development also on quality, taxation, etc. At the same time, it is necessary to create sustainable and efficient mechanisms of interdepartmental interaction and involve cross-sectoral integration processes, which connect rural tourism to various sectors and activities.

Keywords. Rural tourism, regional level, state policy.

ГРНТИ 06.71.57 © Трухачев А.В., 2016

Александр Владимирович Трухачев - кандидат экономических наук, доцент, заведующий кафедрой туризма и сервиса Ставропольского государственного аграрного университета.

Контактные данные для связи с автором: 355000, Ставрополь, Баумана пер., д. 42 (Russia, Stavropol, Bauman lane, 42). Тел.: 8 903 526 88 88. E-mail: crsstgau@yandex.ru.

Развитие методологии туристских исследований в условиях современной трансформации государственного регулирования туризма в России [2, 5, 9] создаёт концептуальные и прикладные основы разработки эффективной системы поддержки сельского туризма на региональном уровне [6, 7]. Системный подход к исследованию отрасли туризма [4, 8, 10] предполагает реализацию принципов устойчивого развития регионального туризма [3]. Как показывает практика, качество региональной инфраструктуры индустрии туризма и туристского сервиса [11] во многом зависит от эффективности используемого инструментария прогнозирования и планирования в современных макроэкономических условиях [12, 15, 16]. Сложившаяся практика государственного регулирования сферы туризма на региональном уровне [13, 14, 17-21] позволяет, используя механизмы межведомственного взаимодействия, отраслевой интеграции, государственно-частного партнерства (ГЧП), стимулировать создание эффективной инфраструктуры предпринимательства в рамках приоритетных видов туризма.

Перспективы развития сельского туризма в России зачастую связывают с необходимостью государственной поддержки [1], причем преимущественно на региональном уровне. Во многом такой подход обусловлен спецификой этого вида туристской деятельности, зачастую осуществляющейся непрофессионалами в туризме и являющейся не основной, а дополнительной работой для субъектов сельского хозяйства. При этом следует отметить отсутствие комплексных рекомендаций по формированию государственной политики в сфере сельского туризма на региональном уровне.

При этом ключевым вопросом становится распределение компетенций по развитию сельского туризма между органами исполнительной власти субъекта Российской Федерации. Ключевым актором системы региональной политики развития сельского туризма представляется структурный элемент исполнительной власти субъекта РФ, ответственный за стратегическое развитие региона. Это звено образует стратегический уровень регулирования развития сельского туризма в регионе. В его исключительную компетенцию предполагается включение вопросов управления и контроля реализации Стратегии / Программы развития (сельского) туризма.

На тактическом уровне региональной системы реализации государственной политики по развитию сельского туризма важнейшее место должно занимать министерство / департамент сельского хозяйства (агропромышленного комплекса), а также структуры департамента агропромышленного комплекса и потребительского рынка, ответственные за развитие системы общественного питания, торговли и бытового обслуживания населения на селе. Его ключевая роль обусловлена реализацией региональных программ в области развития сельского хозяйства, несельскохозяйственных видов деятельности, достижения устойчивости развития сельской экономики. В целом, к тактическому уровню отнесены те ведомства, которые выполняют обеспечивающие функции с точки зрения реализации полномочий по развитию отдельных видов деятельности, имеющих непосредственное отношение к сфере сельского туризма.

Министерство / департамент культуры, как правило, выполняет функции по развитию культурных и досуговых учреждений на селе (музеи, театры, выставочные центры и т.д.), организации культурно-массовых мероприятий, как части событийного туризма в сельской местности, содействию развитию традиционной народной культуры, сохранению нематериального культурного наследия, укреплению межнациональных культурных связей, сохранению, использованию и популяризации объектов культурного наследия, находящихся в собственности субъекта Российской Федерации. В части развития сельского туризма этот орган исполнительной власти будет играть важную роль в системе этнографического, краеведческого туризма.

Министерство / департамент по физической культуре и спорту в части содействия субъектам физической культуры и спорта в сельской местности может быть соисполнителем событийных мероприятий на селе, привлекаться для решения задач развития активного подвида сельского туризма.

Безусловно, важна роль органов, ответственных за дорожное хозяйство, поскольку в их функциях -осуществление дорожной деятельности в отношении автомобильных дорог регионального и межмуниципального значения и обеспечение безопасности дорожного движения на них, осуществление регионального государственного надзора за обеспечением сохранности автомобильных дорог регионального и межмуниципального значения, предоставление государственных услуг в сфере дорожного хозяйства, обеспечение транспортной безопасности и противодействие терроризму в отношении объектов транспортной инфраструктуры, проведение анализа технического состояния автомобильных дорог регионального и межмуниципального значения, автомобильных мостов и путепроводов. Имен-

но данные органы способны решить вопросы транспортной доступности сельских туристских центров, кластеров, комплексов, а также способствовать развитию системы туристской навигации. В этом же вопросе важную роль могут играть и органы, ответственные за развитие транспортного обслуживания автомобильным, включая легковое такси, водным, воздушным транспортом в межмуниципальном и пригородном сообщении и железнодорожным транспортом в пригородном сообщении.

Поскольку сельский туризм, особенно, его рекреационная составляющая, тесно связан с вопросами экологии и природных туристских ресурсов, то министерство / департамент охраны окружающей среды и природопользования (в части реализации государственной политики и осуществления управления в сфере природопользования, охраны окружающей среды, обращения с отходами, предоставления в пользование природных ресурсов (недра, водные объекты), проведение государственного экологического надзора, экологической экспертизы) может быт активным участником системы развития сельского туризма. Участие данного органа значимо для разработки экологических троп, лесных маршрутов и т. д.

Органы, ответственные за регулирование имущественных и земельных отношений, обеспечивают управление и распоряжение имуществом, находящимся в собственности субъекта Российской Федерации, в том числе земельными участками, что важно для организации новых объектов сельского туризма.

Структуры жилищно-коммунального хозяйства осуществляют реализацию государственной политики в сфере комплексного развития коммунального комплекса региона, его эксплуатации, текущего и капитального ремонта, модернизации, обеспечения его устойчивого и экологически безопасного функционирования, строительства объектов коммунального комплекса, газификации. Их сотрудничество с объектами индустрии сельского туризма особенно важно при решении задач повышения качества туристского обслуживания.

Ключевую роль на оперативном уровне в региональной государственной политике развития сельского туризма играет управление / департамент / агентство по туризму субъекта Российской Федерации, которое осуществляет оперативное управление реализацией стратегических аспектов развития туризма в регионе, в т.ч. ответственно за: реализацию государственной политики в сфере туризма на территории субъекта Российской Федерации; создание благоприятных условий для развития туризма на территории субъекта Российской Федерации; проведение аккредитации организаций, осуществляющих классификацию объектов туристской индустрии; разработку механизмов поддержки и развития приоритетных направлений внутреннего и въездного туризма на территории субъекта Российской Федерации; разработку предложений по привлечению инвестиций в сферу туризма субъекта Российской Федерации; разработку и координацию мероприятий по развитию туристской инфраструктуры на территории субъекта Российской Федерации; организацию взаимодействия между субъектами инвестиционной деятельности в сфере туризма субъекта Российской Федерации; разработку предложений по формированию и развитию перспективных туристских территорий и новых туристских маршрутов в субъекте Российской Федерации; продвижение регионального туристского продукта на российский и зарубежные туристские рынки.

Наряду с этим, оперативные функции по реализации региональной государственной политики по развитию сельского туризма будут играть следующие органы власти. Так, основные функции органа, ответственного за реализацию инвестиционной политики, сосредоточены па проведении тактической реализации инвестиционной деятельности в сфере сельского туризма и регулировании развития основных направлений поддержки малого и среднего бизнеса, в частности: государственного регулирования и государственной поддержки инвестиционной деятельности в сфере сельского туризма; создания и развития инвестиционной инфраструктуры, привлечения инвестиций и комплексного инвестиционного планирования развития сферы сельского туризма; развития механизмов государственно-частного партнерства в сфере сельского туризма; развития предпринимательской деятельности в сельской местности; выполнения функций государственного заказчика по строительству и реконструкции объектов инвестиционной инфраструктуры в сфере сельского туризма.

В компетенцию органов, ответственных за реализацию промышленной политики, как правило, входит задача развития народных художественных промыслов, что делает их важным элементом региональной государственной политики развития сельского туризма. Особенно значима роль подобной деятельности в малых и моногородах.

Нельзя не упомянуть департамент образования как звено, ответственное за подготовку и переподготовку кадров, которое возможно привлечь к развитию сельского туризма, в т.ч. посредством государственного заказа.

Поскольку одна из функций сельского туризма - сохранение молодежи на селе, целесообразно в механизм реализации региональной государственной политики развития сельского туризма включить департамент / агентство по делам молодежи, в т.ч. в части формирования и развития волонтерского движения в сфере сельского туризма.

Так как индустрия сельского туризма включает в себя множество смежных сфер экономической активности, учитывая недостатки межведомственного взаимодействия, необходимо создавать механизмы взаимодействия среди соответствующих подразделений упомянутых выше органов власти субъекта Российской Федерации. Для обеспечения эффективного взаимодействия необходимо построить механизм межведомственного взаимодействия, в т.ч.: определить точки контакта; сформулировать общие задачи и процессы взаимодействия; разработать регламент решения общих вопросов.

Наиболее приоритетной задачей развития деятельности органов исполнительной власти в сфере сельского туризма является создание механизмов привлечения частных инвестиций. В рамках решения этой задачи предлагается: передача в управление специализированным частным операторам отдельных направлений деятельности с сохранением их социальной нагрузки на принципах ГЧП (например, эксплуатация дорог, благоустройство территории, спортивная инфраструктура, детские оздоровительные лагеря и т.д.); оптимизация и аутсорсинг специализированным частным операторам непрофильных и обеспечивающих функций (снабжение, перевозки, питание, уборка, ремонт и т.д.); использование субконтрактинга по вопросам информационного, научно-методического обеспечения туризма, привлечение профильных организаций; имущественная поддержка, в т.ч. предоставление помещений с развитой инфраструктурой для формирования на их базе туристских центров, развлекательных комплексов, объектов сельской туристской индустрии; предоставление офисных помещений на льготных условиях с целью поддержки деятельности туристских объектов, привлечения ведущих операторов индустрии сельского туризма.

Важным запускающим механизмом реализации активной региональной государственной политики по развитию сельского туризма является формирование своеобразного консорциума из заинтересованных муниципальных образований (сельских поселений, малых городов, моногородов), которое предполагает заключение пакета многосторонних соглашений между правительством субъекта Российской Федерации, муниципалитетами и частными инвесторами, фиксирующих права и обязанности сторон, взаимные обязательства и ожидаемые эффекты.

Кроме того, необходимо повысить эффективность координации и взаимодействия между участниками образовательного процесса: общего и среднего профессионального образования, высшего образования и профильных научных институтов, научной и образовательной сферы с туристским бизнесом с целью обеспечения качественной подготовки различных категорий персонала, в т.ч. для органов управления туризмом. Такое взаимодействие должно основываться на создании Центра сертификации квалификаций, который позволяет осуществить объединение усилий бизнеса, науки и власти в обеспечении необходимого соответствия полученных выпускниками образовательных учреждений компетенций с требованиями бизнеса. Для реализации данного механизма требуется разработка профессиональных стандартов по ключевым должностям и профессиям туристской индустрии с учетом специфики сельского туризма.

Видится целесообразным ведение реестра субъектов сельского туризма, в т.ч. малого и среднего предпринимательства субъекта Российской Федерации. Эта база может быть основой для разработки мер содействия созданию муниципальных фондов поддержки малого и среднего предпринимательства в сфере сельского туризма. Создание единого межотраслевого информационного центра государственной поддержки предпринимательства в сфере сельского туризма, объединяющего все федеральные, региональные, муниципальные программы, обеспечит повышение доступности инструментария поддержки и его координацию. Требуется обеспечение согласованности и концентрации усилий всех органов исполнительной власти на развитии туризма, а также координации инициатив бизнес-сообщества. В целях развития конкурентной среды необходимо выявление, административная и организационная поддержка инициатив местного населения и других субъектов по развитию сельской туристской среды, созданию искусственных аттракций и концептуальных туристских продуктов.

ЛИТЕРАТУРА

1. Альмухамедова О.А., Виленская М.С. Перспективы развития сельского туризма в России // Современные наукоемкие технологии. 2013. № 10-2. С. 245-246.

2. Бойко М.Г. Методологические основы исследования социально-экономической ценности туризма // БИ. 2013. № 7. С. 208-215.

3. Бусыгина Н.А. Оценка устойчивости развития регионального туризма: научные подходы, проблемы и особенности // Стратегия устойчивого развития регионов России. 2012. № 12. С. 109-113.

4. Волкова Т.М. Системный подход к исследованию отрасли туризма // Альманах современной науки и образования. 2012. № 1. С. 135-138.

5. Гатауллина С.Ю. Внешние вызовы и трансформация государственного регулирования туризма в России (на примере Приморского края) // Государственное и муниципальное управление в XXI веке: теория, методология, практика. 2015. № 17. С. 77-79.

6. Демин С.В. Особенности государственного регулирования регионального туризма // Актуальные проблемы гуманитарных и естественных наук. 2011. № 3. С. 104-109.

7. Джобинашвили К.А. Государственная политика формирования регионального туризма // Известия СПбГЭУ. 2010. № 5. С. 108-109.

8. Исмагилов Н.А., Сафина Е.Н. Особенности формирования российского туристского рынка // Вестник УГУЭС. Наука, образование, экономика. Серия: Экономика. 2012. № 2. С. 42-44.

9. Кружалин В. И. Тенденции развития фундаментальных и прикладных исследований в туризме и рекреации // Вестник РМАТ. 2011. № 3 (3). С. 23-30.

10. Миланко И.С. Процесс исследования сферы туризма как сложной системы // Современные наукоемкие технологии. 2013. № 10-2. С. 250.

11. Минаев В.А., Платонова Н.А., Погребова Е.С. Методика анализа качества региональной инфраструктуры индустрии туризма и туристского сервиса // Вестник Ассоциации ВУЗов туризма и сервиса. 2014. Т. 8. № 2. С. 38-48.

12. Минаев В.А., Платонова Н.А., Цыщук Е.А. Региональный туризм: прогнозирование и планирование развития в современных макроэкономических условиях // Региональная экономика: теория и практика. 2015. № 23 (398). С. 2-12.

13. Михалев И. В. Развитие системы государственного регулирования доступности туризма // Современные проблемы сервиса и туризма. 2012. № 4. С. 62-70.

14. Молчаненко С.А. Устойчивое развитие рекреационного сектора и локальных рынков туризма в регионе // Современные тенденции в экономике и управлении: новый взгляд. 2015. № 31. С. 63-66.

15. Платонова Н.А., Кривошеева Т.М. Определение и анализ конкурентов при разработке стратегии развития туризма региона // Региональная экономика: теория и практика. 2015. № 25 (400). С. 2-12.

16. Путрик Ю.С., Первунин С.Н. Роль научных исследований в формировании планов и программ развития туризма в РФ // Современные проблемы сервиса и туризма. 2013. № 1. С. 68-75.

17. Сурнина В.В. Направления совершенствования современной государственной политики туризма: сельский туризм // Вестник Московского государственного областного университета. Серия: История и политические науки. 2011. № 4. С. 168-176.

18. Трухачев А.В. Подходы к организационно-экономическому обеспечению государственной политики развития сельского туризма в Российской Федерации// Известия СПбГЭУ. 2016. № 2. С. 53-58.

19. Трухачев А.В., Варивода В.С. Государственное регулирование сферы туризма на региональном уровне // Фундаментальные исследования. 2014. № 11-1. С. 155-160.

20. Федорова И.И. Развитие государственной политики в туризме // Современный взгляд на будущее науки: сборник статей Междунар. науч.-практ. конф. М., 2015. С. 154-156.

21. Фролова М.В. Региональное управление в сфере туризма // Стратегия устойчивого развития регионов России. 2013. № 14. С. 135-142.