Применение российскими судами конституционных принципов местного самоуправления

3.6. ПРИМЕНЕНИЕ РОССИЙСКИМИ СУДАМИ

КОНСТИТУЦИОННЫХ ПРИНЦИПОВ МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ

Попова Светлана Павловна. Должность: заместитель заведующего кафедрой по научной работе. Место работы: Российский Государственный Университет Правосудия. Подразделение: кафедра конституционного права имени Н.В. Витрука. E-mail: sp-8585@mail.ru

Аннотация

Цель: провести анализ практики применения судами общей юрисдикции и Конституционным Судом Российской Федерации конституционных принципов местного самоуправления. Методы: при написании статьи использованы методы анализа, дедукции, а также формально-юридический, системно-структурный методы научного познания. Результаты: проведен анализ практики применения судами общей юрисдикции и Конституционным Судом Российской Федерации конституционных принципов местного самоуправления, выявлена недостаточность применения судами общей юрисдикции исследуемых принципов и эффективность применения конституционных принципов при разрешении споров Конституционным Судом Российской Федерации, сделано предложение судам общей юрисдикции для разрешения коллизионных ситуаций в сфере местного самоуправления использовать конституционные принципы местного самоуправления, как базис статуса местной власти. Научная новизна: автором произведена оценка систематичности применения конституционных принципов местного самоуправления судами общей юрисдикции и Конституционным Судом Российской Федерации, а также приведены конкретные примеры возникновения коллизий общеправовых принципов и конституционных принципов местного самоуправления при разрешении споров в сфере функционирования местной власти. Статья предназначена для лиц, занимающихся исследованием института местного самоуправления в Российской Федерации, а также может быть интересна ученым-правоведам, судьям и другим практикующим юристам, преподавателям и студентам юридических вузов. Практическая значимость: полученные результаты могут быть использованы в правотворческой и правоприменительной деятельности судов в Российской Федерации, а также в учебном процессе при преподавании дисциплин «Конституционное право», «Муниципальное право» и других.

Ключевые слова: местное самоуправление, применение конституционных принципов местного самоуправление, коллизии, Конституционный Суд Российской Федерации, суды общей юрисдикции.

APPLICATION OF THE CONSTITUTIONAL PRINCIPLES OF

LOCAL SELF- GOVERNMENT BY THE RUSSIAN COURTS

Popova Svetlana Pavlovna. Position: Deputy Head of chair on scientific work. Place of employment: Russian state university of justice. Department: constitutional law chair named after N.V. Vitruk. E-mail: sp-8585@mail.ru

Annotation

Purpose: to carry out the analysis of practice of application by courts of law and the Constitutional Court of the

Russian Federation of constitutional principles of local self-government. Methods: methods of the analysis, deduction and also legallistic, system and structural methods of scientific knowledge are used. Results: the analysis of practice of application by general jurisdiction courts and the Constitutional Court of the Russian Federation of the constitutional principles of local self-government is carried out, insufficiency of application by courts of law of the studied principles and efficiency of use of the constitutional principles at settlement of disputes by the Constitutional Court of the Russian Federation is revealed, the proposal is made courts of law for permission of conflict situations in the sphere of local government to use the constitutional principles of local government as basis of the status of local government. Scientific novelty: the author has made assessment of systematicity of application of the constitutional principles of local government by general jurisdiction courts and the Constitutional Court of the Russian Federation and also concrete examples of emergence of collisions of all-legal principles and constitutional principles of local self-government on settlement of disputes in the sphere of functioning of local government are given. Article is intended for the persons researching institute of self-local government in the Russian Federation and also can be interesting to scientists-jurists, judges and other practicing lawyers, teachers and students of legal higher education institutions. Practical importance: results can be used in law-making and law-enforcement activity of the courts in the Russian Federation, public authorities of the Russian Federation and subjects of the Russian Federation, municipal authorities and also in educational process when teaching disciplines "Constitutional law ", "The municipal law " and others.

Keywords: local government, application of the constitutional principles of local self-government, collisions, Constitutional Court of the Russian Federation, general jurisdiction courts.

По своей природе принципы права имеют главенствующую роль в регулировании общественных отношений в различных сферах жизни общества, сфера местного самоуправления в данном случае не является исключением [11, c. 188]. Поэтому исследование вопроса применения российскими судами основных (конституционных) принципов местного самоуправления представляется необходимым для определения эффективности судебной защиты прав местного самоуправления в Российской Федерации, как вида публичной власти [12].

Под основными принципами местного самоуправления понимаются исходные идеи, коренные начала, выражающие главное и решающее в организации и деятельности населения, формируемых им органов местного самоуправления по решению вопросов местного значения [2, c.21]. В данном случае хотелось бы согласить с точкой зрения многих ведущих ученых, таких как Шугрина Е.С., Авакьян С.А., Комарова В.В., Гран-кин И.В., что именно Конституцией Российской Федерацией устанавливаются основные принципы организации и деятельности местного самоуправления^]. В таком случае, совершенно оправданно им можно дать наименование конституционные принципы местного самоуправления, так как еще они складывают по своей природе базис статуса местной власти, как одного из видов публичной власти в Российской Федерации.

В Конституции России закреплены следующие основные принципы организации и функционирования местного самоуправления: самостоятельность, организационное обособление местного самоуправления и

его органов, принцип взаимодействия органов местного самоуправления с органами государственной власти при решении общих задач, сочетание представительной демократии с формами прямого волеизъявления граждан, соответствия материальных и финансовых и ресурсов местного самоуправления и его полномочий, ответственность органов и должностных лиц местного самоуправления перед населением, многообразие организационных форм осуществления местного самоуправления, соблюдение прав и свобод человека и гражданина, законность, государственные гарантии местного самоуправления, гласность и т.д. [3, с. 24].

Ученым и практикам юриспруденции известен тот факт, что нормативные правовые акты, как федерального, регионального так и местного уровней несовершенны. Поэтому при разрешении конкретных спорных ситуаций в сфере функционирования местной власти в суде роль основополагающих правовых регуляторов должны выполнять конституционные принципы местного самоуправления. Однако на практике, к сожалению, это далеко не всегда происходит. Суды общей юрисдикции, разрешая споры в сфере функционирования местной власти, нередко воздерживаются от применения конституционных принципов местного самоуправления [12]. Хотя споры этой направленности в целом не так часто поступают в судебные инстанции [5, с. 21].

Например, апелляционной инстанцией судебной коллегии по гражданским делам Тамбовского областного суда был рассмотрен иск прокурора Никифоров-ского района в порядке ст.45 ГПК РФ в интересах «неопределенного круга лиц к администрации Екатерининского сельского совета Никифоровского района о признании незаконным бездействия администрации Екатерининского сельского совета Никифоровского района в части непринятия мер по оформлению бесхозного имущества и возложении обязанности по оформлению права муниципальной собственности на бесхозяйную недвижимую вещь - гидротехническое сооружение, пруда «Новый» [7].

Также прокурор указал, что данное сооружение, находящееся на территории Екатерининского сельского совета, не состоит на балансе ни у одной организации и является бесхозным. Отсутствие собственника гидротехнического сооружения влечет за собой нарушение положений Федерального закона от 21 июля 1997 года №117-ФЗ «О безопасности гидротехнических сооружений». Опасен факт того что эти сооружения функционируют без документов, необходимых для подтверждения их безопасности.

В ответ администрация Екатерининского сельсовета Никифоровского района направила в суд апелляционную жалобу, в которой сослалась на ст. 225 ГК РФ, закрепляющую право органа местного самоуправления обратиться в суд с требованием о признании права за муниципальным образованием на бесхозяйную вещь. Указанная норма является диспозитивной. Также в соответствии с положениями ФЗ 131-ФЗ от 6 октября 2003 года решение вопросов безопасности муниципальных гидротехнических сооружений не относится к вопросам местного значения поселений. Таким образом, в этой спорной ситуации орган местного самоуправления не имеет финансовых средств для реализации данного права, установленного законом. В данном случае могут быть применены судом конституционные принципы местного самоуправления, такие как взаимодействие органов местного само-

управления с органами государственной власти при решении общих задач, соответствие материальных и финансовых и ресурсов местного самоуправления и его полномочий. Только тогда данная функция администрации Екатерининского сельсовета Никифоров-ского района Тамбовской области может быть гарантированно обеспечена силами бюджетов вышестоящих уровней бюджетной системы, либо компенсацией муниципальному образованию соответствующих расходов [1]. Таким образом, будет обеспечен баланс интересов и выполнение требований Федерального закона от 21 июля 1997 года №117-ФЗ «О безопасности гидротехнических сооружений».

В качестве примера, еще хотелось бы привести категорию дел об административных правонарушениях в силу применения статьи 12.34 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях в отношении органов местного самоуправления муниципальных районов [8].

Согласно положениям подп. 5 п. 1 ст. 15 Федерального закона от 06 октября 2003 года № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» содержание местных автомобильных дорог, а также осуществление иных полномочий в этой сфере относится к вопросам местного значения муниципального района.

При возникновении спорных ситуаций или дорожно -транспортных происшествий из - за некачественного состояния дорог на территории муниципальных районов, суды в силу положений закона накладывают штрафные санкции на органы местного самоуправления. В свою защиту органы местного самоуправления ссылаются на некачественную работу подрядчиков, с которыми они заключают гражданско-правовые договоры для обслуживания и ремонта местных дорог.

Однако, в данном случае попытки органов местного самоуправления неправомерны и бесперспективны, так как входят в противоречие с положениями не только Федерального закона от 06 октября 2003 года № 131-Ф3, но и с конституционным принципом самостоятельности решения местным самоуправлением вопросов местного значения, владения, пользования и распоряжения муниципальной собственностью.

Поступление таких спорных ситуации в суды общей юрисдикции далеко нередкий случай в силу огромного количества автомобилей и неудовлетворительного состояния дорог на территории России.

Что касается органов конституционного правосудия, в целом судебные споры в сфере местного самоуправления возникают не так часто. Анализ решений Конституционного Суда Российской Федерации свидетельствует о систематическом и эффективном его применении не только общеправовых принципов, но и конституционных принципов местного самоуправления.

Достаточно многочисленной является категория дел об организации сбора и вывоза бытовых отходов и мусора, а также организация утилизации и переработки бытовых и промышленных отходов с территорий муниципальных образований. Такие споры неоднократно становились предметом изучения Конституционного Суда Российской Федерации, несмотря на изменения положений Федерального закона №131-ФЗ от 6 октября 2003 года «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации».

Например, в Постановлении Конституционного Суда РФ от 26.04.2016 № 13-П «По делу о проверке конституционности пункта 18 части 1 статьи 14 и пункта 14

части 1 статьи 15 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» в связи с жалобой администрации муниципального образования «Нерюнгринский район» суд эффективно применил конституционные принципы местного самоуправления, такие как взаимодействие органов местного самоуправления с органами государственной власти при решении общих задач, соответствие материальных и финансовых и ресурсов местного самоуправления и его полномочий, государственных гарантии местного самоуправления, а также одного из основных принципов охраны окружающей среды принцип «загрязнитель платит» (статья 3 Федерального закона от 10 января 2002 года № 7-ФЗ «Об охране окружающей среды»).

В судебной практике Конституционного Суда Российской Федерации есть случаи, когда в коллизию вступают общеправовые принципы и конституционные принципы местного самоуправления.

В качестве примера, представляется возможным привести Постановление Конституционного Суда Российской Федерации от 05.07.2017 № 18-П «По делу о проверке конституционности части 2 статьи 40 Федерального закона «Об образовании в Российской Федерации» в связи с жалобой администрации муниципального образования городской округ город Сибай Республики Башкортостан» [9]. Анализ этого решения показал, что в коллизию при разрешении спора вступили несколько принципов таких, как конституционный принцип равенства (на его основе обеспечение права каждого на образование) и принцип гарантированности общедоступности и бесплатности дошкольного, основного общего и среднего профессионального образования в государственных или муниципальных образовательных учреждениях и на предприятиях, а так же принцип самостоятельности местного самоуправления и принцип равенства гарантированности всем социальных прав независимо от факта проживания на территории определенного муниципального образования.

Из материалов дела следует, что прокурор Баймак-ского района Республики Башкортостан обращался в интересах несовершеннолетних граждан, проживающих в деревне Казанка муниципального района Бай-макский район Республики Башкортостан и обучающихся в 5 - 9 классах образовательных организаций в городском округе город Сибай Республики Башкортостан, в суды различных инстанций этого субъекта Российской Федерации, а также в Судебную коллегию по административным делам Верховного Суда Российской Федерации. Исковое заявление содержало требование возложить на администрацию указанного городского округа обязанность по организации бесплатной перевозки детей из деревни Казанка до соответствующих образовательных организаций и обратно на том основании, что расстояние между этими муниципальными образованиями превышает санитарные нормы пешеходной доступности образовательных организаций. В соответствии положениям Федерального закона «Об образовании в Российской Федерации» органы местного самоуправления выступают учредителями муниципальных общеобразовательных организаций и на них возложены полномочия по решению вопросов местного значения в сфере образования (часть 1 статьи 9) [10].

Перед судами общей юрисдикции, ранее принимавшим решения по данному делу, стоял вопрос, о том каким муниципальным образованием и из каких

средств должна быть оплачена перевозка детей в общеобразовательную организацию.

В ходе разбирательства Конституционный Суд Российской Федерации установил, что расходы для обеспечения перевозки обучающихся детей в муниципальные школы между поселениями не учитываются специальным образом путем выделения субвенций местным бюджетам [6].

В этом случае были затронуты экономические основы двух муниципальных образований, и при исследовании материалов дела органом конституционного контроля учтены различные факторы, которые могли повлиять на итоговое решение, такие как наличие мест в общеобразовательной организации соседнего муниципального образования, санитарно - эпидемиологические требования к организации, невозможность самостоятельного передвижения детей и нереальность идеи применения в этом случае дистанционного образования.

В результате Конституционным Судом Российской Федерации коллизии общеправовых принципов и конституционных принципов местного самоуправления были разрешены в пользу неизменной защиты прав и свобод граждан при ее гарантированности со стороны государства. Согласно решению данного органа конституционного правосудия обеспечение права каждого на образование через реализацию конституционного принципа равенства должно быть обязательно воплощено в жизнь в любом случае в силу своей значимости для граждан России. А принцип гарантированности общедоступности и бесплатности дошкольного, основного общего и среднего профессионального образования в государственных или муниципальных образовательных учреждениях и на предприятиях должен быть гарантированно обеспечен силами бюджетов вышестоящих уровней бюджетной системы, либо компенсацией муниципальным образованиям соответствующих расходов. Что значит не нарушение принципа самостоятельности местного самоуправления, как вида публичной власти.

Таким образом, анализ практики применения российскими судами основных (конституционных) принципов местного самоуправления показал, что при возникновении спорной ситуации в сфере местно самоуправления при неопределенности права чаще всего судами могут быть применены несколько принципов, они могут также вступать в коллизию между собой, если затрагивают вопросы обеспечения прав и свобод граждан Российской Федерации на территории муниципальных образований, либо полномочий органов государственной власти Российской Федерации, субъекта Российской Федерации или местного самоуправления. Также неединичным является факт коллизий общеправовых принципов и основных (конституционных) принципов местного самоуправления.

На основании вышеизложенного, следует предложить судам в своей правовой практике при разрешении споров в сфере местного самоуправления активней применять конституционные принципы местного самоуправления для достижения единства судебной практики и обеспечения прав местного самоуправления в Российской Федерации.

Список литературы:

1. Гадельшина Л.И. Содержание принципа передачи финансовых средств органам местного самоуправле-

ния, необходимых для осуществления отдельных государственных полномочий. Пробелы в российском законодательстве. 2014.1. 35 с.

2. Комарова В.В. Муниципальное право России. М: КНОРУС. 2017. 194 с.

3. Малько А. В. Муниципальное право России. М. : Издательство Юрайт. 2018. 24 с.

4. Москвина С.В. К вопросу о принципе организации местного самоуправления в интересах населения. 2015. 6: 18-21.

5. Попова С.П. Права местного самоуправления в Российской Федерации как конституционная категория: понятие и содержание. Образование и право.2016. №12. 21 с.

6. Постановление Конституционного Суда РФ от 05.07.2017 № 18-П «По делу о проверке конституционности части 2 статьи 40 Федерального закона «Об образовании в Российской Федерации» в связи с жалобой администрации муниципального образования городской округ город Сибай Республики Башкортостан». Собрание законодательства РФ. 17.07.2017. № 29. Ст. 4437.

7. Решение апелляционной инстанции судебной коллегии по гражданским делам Тамбовского областного суда от 17.11. 2014 г. по делу №33-3515/2014.

8. Решение Тамбовского областного суда от 09 ноября 2015 года по делу № 7-350(2).

9. Собрание законодательства РФ. 17.07.2017. № 29. Ст. 4437.

10. Собрание законодательства РФ. 31.12.2012. № 53 (ч. 1). Ст. 7598.

11. Умнова (Конюхова) И.А. Общепризнанные принципы права в теории и практике их применения для урегулирования территориальных споров в условиях глобализации. Конституционное регулирование и правоприменение в современных условиях глобализации права. М.: РГУП. 2017. 324 с.

12. Хабибуллин А.Р. Формирование и закрепление современных принципов местного самоуправления в правовой системе Российской Федерации. автореферат диссертации на соискание ученой степени кандидата юридических наук. Казанский государственный университет им. В.И. Ульянова-Ленина. Казань, 2007.

13. Ширшов К.А. Оценка эффективности судебной защиты прав местного самоуправления. Пробелы в российском законодательстве. 2017.7. 56 с.

Рецензия

на научную статью Поповой С.П. «Применение российскими судами конституционных принципов местного самоуправления».

В представленной статье раскрываются правовые и прикладные аспекты применения российскими судами конституционных принципов местного самоуправления. Особое внимание уделено соответствующей практике Конституционного Суда Российской Федерации.

При написании автором использованы методы анализа, дедукции, а также формально-юридический, системно-структурный методы научного познания.

В статье произведена оценка систематичности применения конституционных принципов местного самоуправления судами общей юрисдикции и Конституционным Судом Российской Федерации, а также приведены конкретные примеры, обосновывающие актуальность применения судами конституционных принципов местного самоуправления. С.П.Поповой затронута также проблема возникновения коллизий общеправовых принципов и основных (конституционных) принципов местного самоуправления, дана авторская оценка подобных ситуацию.

Статья предназначена для лиц, занимающихся исследованием института местного самоуправления в Российской Федерации, а также может быть интересна ученым-правоведам, судьям и другим практикующим юристам, преподавателям, аспирантам, магистрам и студентам юридических вузов. Ознакомление с ее содержанием также поможет российским судьям активнее применять конституционные принципы местного самоуправления при разрешении юридических споров с целью защиты прав местного самоуправления в Российской Федерации.

Представленная научная работа отличается ясностью и четкостью изложения материала, поднимает недостаточно изученную проблему применения российскими судами конституционных принципов местного самоуправления. Статья полностью соответствует требованиям и может быть рекомендована для опубликования.

Научный руководитель: заведующая отделом конституционно-правовых исследований ФГБОУ ВО РГУП, д. ю. н., профессор, Почетный работник высшего профессионального образования РФ И.А. Конюхова

Статья прошла проверку системой «Антиплагиат»; оригинальность текста - 81%.