Институт «Злоупотребления правом» в административном праве: реальность или благое намерение?

Для цели отмеченной модернизации представляется возможным введение в частное право законодательно закрепленных определений базовых правовых понятий, например, таких как «семья» и «труд». Это позволит реализовать меры по согласованию частноправовых отраслей с иными развивающимися отраслями законодательства и совершенствованию тех или иных участков нормативного материала. Опираясь на фундаментальные юридические термины, возможно выработать систему унифицированных научно-практических рекомендаций по модернизации частного права.

Это особенно важно сегодня, когда в современной общественной жизни России проблемы модернизации частного права переводятся из области теоретических рассуждений в практическую плоскость, затрагивая при этом все стороны человеческого существования.

Список литературы

1. Дигесты Юстиниана. Избранные фрагменты в переводе и с примечаниями И.С. Перетерского. — М.: Наука, 1984. — 456 с.

2. Муромцев, С. Л. Определение и основное разделение права. — М.: Типография А.И. Мамонтова и Ко, 1879. - 240 с.

3. Шершеневич, Г. Ф. Общая теория права. Том 1-2. — Москва, Издание Бр. Башмаковых, 1910 г. URL:http://weblibrary.at.ua/load/11-1-0-89 (дата обращения: 01.06.2012).

4. Петражицкий, Л. И. Теория права и государства в связи с теорией нравственности. В 2-х т. — СПб., 1907—1910. Т.1.— 2-е изд., испр. и доп. — Тип. Т-ва «Екатерингоф. печ. Дело», 1909. — 318 с.

5. Лгарков, М. М. Ценность частного права // Правоведение. — 1992. — № 1—2. — С. 25—48.

6. Постановление Конституционного Суда РФ от 14.07.2005 № 9-П «По делу о проверке конституционности положений статьи 113 Налогового кодекса Российской Федерации в связи с жалобой гражданки Г.А. Поляковой и запросом Федерального арбитражного суда Московского округа» / / Вестник Конституционного Суда РФ. — 2005. — № 4.

7. Козырин, Л. Н. Принципы законотворчества в сфере публичных финансов (на примере актов законодательства о налогах и сборах) // Финансовое право. — М.: Юрист. — 2008. — № 2. — С. 4—11.

8. Теория права и государства: Учебник / под ред. проф. В.В. Лазарева. — М.: Инфра-М , 2001. — 553 с.

9. Шершеневич, Г. Ф. Учебник русского гражданского права. — Москва, издание Бр. Башмаковых, 1911 [Электронный ресурс]: Доступ из справ.-правовой системы «Гарант» (дата обращения: 01.06.2012).

10. Победоносцев, К П. Курс гражданского права: в 3 т. / под ред. В.А. Томсинова. — М.: Зерцало, 2003. — 656 с.

11. Ожегов, С. И. Словарь русского языка. — М.: Рус. яз., 1984. — 741 с.

12. Сыгроватская, Л. Л. Трудовое право: учеб. — М.: Юрист, 1998. — 308 с.

13. Толкунова, В. М. Трудовое право. Курс лекций. — М.: Проспект, 2002. — 318 с.

14. Обзор кассационной практики рассмотрения уголовных дел и материалов Верховного суда Чувашской Республики за 2 квартал 2009 года / / Судебный вестник Чувашии. — 2009. — № 4.

15. Decent Work. A Report of the ILO Director General to the International Labour Conference. Geneva, ILO, 1999. URL: http://www.ilo.org/public/english/standards/relm/ilc/ilc87/ rep-i.htm (дата обращения: 01.06.2012).

16. Послание президента РФ Дмитрия Медведева Федеральному Собранию Российской Федерации http://www.rg.ru/2009/11/13/poslanie-tekst.html (дата обращения: 01.06.2012).

УДК 351.745.5 Л.М. Колодкин*

Институт «злоупотребления правом» в административном праве: реальность или благое намерение?

В статье представлен анализ понятия «злоупотребление правом» вначале как гражданско-правовой, а затем как административно-правовой категории, раскрывается содержание и виды злоупотребления правом, предлагается в отношении сотрудников органов внутренних дел «злоупотребление правом» рассматривать как грубое нарушение служебной дисциплины и основание для увольнения в связи с утратой доверия.

Ключевые слова: злоупотребление правом, преступление, грубое нарушение служебной дисциплины, сотрудники органов внутренних дел, увольнение из органов внутренних дел.

* Колодкин, Леонард Михайлович, профессор кафедры психологии, педагогики и организации работы с кадрами Академии управления МВД России, доктор юридических наук, профессор. E-mail: kolodkin.l@yandex.ru.

* Kolodkin, Leonard Mikhailovich, professor of department of psychology, pedagogic and personnel management. The Academy of the Management of the MIA of Russia, doctor of law, professor.

© Колодкин Л.М., 2012

Вестник Санкт-Петербургского университета МВД России № 3 (55) 2012

Вестник Санкт-Петербургского университета МВД России № 3 (55) 2012

Открытая трибуна

L. M. Kolodkin*. The institution “right abuse” in administrative law: is it reality or good intentions? This article represents the analysis of the concept "right abuse" firstly as civil—law category and then as administrative-law category. It discloses the content and types of right abuse, which is considered to be a rough breaking of official discipline and the basis for dismissing the employees of law enforcement agencies on the grounds of loss of trust.

Keywords: right abuse, crime, a rough breaking of official discipline, dismissal from law enforcement agencies

В российской правовой доктрине немало вопросов и проблем, которые по разным причинам не получили должного комплексного исследования и системного научного изложения. Одним из таких вопросов в области теории административного права является институт «злоупотребления правом». Примеры такого рода действий как должностных лиц государственного аппарата, так и муниципальных служащих имеют место.

Однако сам термин «злоупотребление правом» в сфере публичного права мало известен теории права и практике правоприменения.

Длительное время проблемы пределов осуществления гражданских прав, злоупотребления правом считались монополией сферы частного, гражданского права. Этому содействовала позиция законодателя. Только в Гражданском кодексе Российской Федерации, ч. 1, в ст. 10 установлен запрет действий граждан и юридических лиц, осуществляемых исключительно с намерением причинить вред другому лицу («шикана»), а также злоупотребления правом в иных формах. В случае несоблюдения запрета на злоупотребление правом суд, арбитражный суд или третейский суд может отказать лицу в защите принадлежащего ему права.

Институт злоупотребления правом в сфере гражданских правоотношений известен со времён римского права. Однако в правовой литературе среди специалистов гражданского права имеют место прямо противоположные позиции по отношению к самому понятию «злоупотребления правом». Некоторые из авторов исходят из принципа «Qui cuo jure utitur neminen laedit» («Кто пользуется своим правом, никому не вредит»). Исключение делается для запрещения шиканы — осуществления своего права с единственной целью — причинение кому-либо вреда.

Суть этой позиции сводится к тому, что, поскольку лицо в своём поведении вышло за пределы содержания предоставленного ему субъективного права, постольку его нельзя считать лицом, осуществляющим свое право (В.П. Грибанов). Другие известные отечественные цивилисты (М.М. Агарков, С.Н. Братусь, В.А. Рясенцев и др.), поддерживая необходимость правового института, возражали против термина «злоупотребление правом», допуская его использование с учетом его условности и противоречивости.

Конструкция злоупотребления правом явилась стремлением обосновать ответственность за ущерб, причиненный правомерным действиями. Она нашла своё отражение в гражданском законодательстве. В ст. 1 Гражданского кодекса РСФСР 1922 г. она была сформулирована следующим образом: «Гражданские права охраняются законом за исключением тех случаев, когда они осуществляются в противоречии с их социально-хозяйственным назначением». Последние трактовалось в следующей редакции: всякое право должно быть полезно с точки зрения общества (П. Агоштон).

Аналогичная норма была закреплена в ч. 1 ст. 5 Гражданского кодекса РСФСР 1964 г.: «Гражданские права охраняются законом, за исключением случаев, когда они осуществляются в противоречии с назначением этих прав в социалистическом обществе в период строительства коммунизма».

Действующий Гражданский кодекс Российской Федерации в ст. 10 «Пределы осуществления гражданских прав» гласит: «Не допускаются действия граждан и юридических лиц, имеющих своей исключительной целью причинить вред другим лицам, а также злоупотребление правом в других формах». Самой крайней и неблаговидной формой законодатель считает исключительное намерение причинить вред другому. Мотивы этого могут быть самые низменные (месть, злоба, зависть, злорадство, корысть и др.). Другими формами злоупотребления правом можно считать действия, направленные на вытеснение с рынка конкурентов, обеспечение себе доминирующего положения, недобросовестную конкуренцию.

Законодатель управомочивает суд в случаях злоупотребления правом отказывать в защите прав, осуществляемых недобросовестно. Ставя себе цели, достижение которых не поощряется правопорядком, граждане и юридические лица ставят себя вне правовой защиты.

Имеет ли институт злоупотребления правом отношение к административному праву? Что такое «злоупотребление правом» в процессе функционирования исполнительных органов государственной власти, их должностных лиц?

Злоупотребление правом в буквальном смысле означает «употребление права во зло». О масштабах такого употребления прав можно судить по данным судебной статистики, приведенной в кандидатской диссертации Д.С. Андреева.

Арбитражными судами Российской Федерации в 2008—2010 гг. было рассмотрено 266529 дел об оспаривании ненормативных административных правовых актов, из числа которых 127387 (или 47,8 %) признаны незаконными и недействующими.

Не менее впечатляющие выглядят данные Судебного департамента при Верховном Суде Российской Федерации. За тот же период (2008—2010 гг.) судами общей юрисдикции было рассмотрено 251964 дела по жалобам на неправомерные действия (бездействие) должностных лиц государственных органов и органов местного самоуправления.

В результате более половины, а точнее, 59,7 % случаев, требования заявителей были удовлетворены, а действия должностных лиц признаны необоснованными. Не меньше дефектных

актов принимается по делам об административных наказаниях. В среднем в 63 % (191016 случаев) наказание признано необоснованным.

Примерно столько же — 58,5 % из 130828 дел об оспаривании решений административных органов о привлечении юридических лиц и индивидуальных предпринимателей к административной ответственности — признано арбитражными судами незаконными [1, с. 3—4].

С учетом высокой латентности и весьма низкого удельного веса судебного оспаривания административных актов проблема представляется весьма масштабной и актуальной.

Не менее интересной является статистика рассмотрения судами общей юрисдикции дел по обжалованию сотрудниками органов внутренних дел актов о наложении дисциплинарных взысканий и о восстановлении на службе в органах внутренних дел в 2006—2008 гг.

В 2006 г. из 1378 исков о восстановлении на службе удовлетворен 291 иск, или 17 % от числа поданных, а об отмене наложенных дисциплинарных взысканий — 191 иск из 667, или 29 % от числа рассматриваемых. В 2007 г. аналогичным образом удовлетворены иски в 234 случаях из 1327, или 18 %, и 156 из 566, или 28 %, а в 2008 г. - 587 из 3007 (20 %) и 183 из 639 (29 %).

Статистика дисциплинарной практики в системе органов внутренних дел характеризуется следующими данными: В 2006 г. выявлено 146324 нарушения служебной дисциплины, в 2007 г. — 141417, в 2008 г. — 145033.

При анализе статистических данных взят отрезок времени, предшествующий радикальному реформированию органов внутренних дел и реализации Федеральной программы «Реформирование и развитие системы государственной службы Российской Федерации (2009—2013 гг.), утвержденной Указом Президента Российской Федерации от 10 марта 2009 г. № 261.

Можно предположить, что значительная часть принятых административных актов, наложенных административных наказаний и решений об увольнении из органов внутренних дел, нарушений служебной дисциплины осуществлена в ситуациях злоупотребления правом или административного усмотрения с нарушением разумности и добросовестности при принятом решении. Этим можно объяснить значительное число судебных решений, аннулирующих также административные акты. Не случайно в процессе проведения административной реформы у специалистов в области административного права появляется интерес к институту злоупотребления правом, хотя некоторые известные ученые-цивилисты считают, что «выход за пределы осуществления гражданских прав представляет собой выход за пределы содержания права и является не злоупотреблением правом, а классическим неправомерным действием» [2, с. 579].

В 2009 г. в Воронежском государственном университете защищена диссертация на соискание ученой степени кандидата юридических наук на тему: «Злоупотребление правом в процессе функционирования исполнительных органов государственной власти в Российской Федерации: содержание и формирование концепции противодействия». Соискатель ученой степени вполне обоснованно ставит вопрос об интеграции правовых средств различных отраслей права и объективно складывающейся потребности рассмотрения института «злоупотребления правом» применительно к служебной деятельности государственных и муниципальных служащих, т.е. в отрасли административного права.

В диссертации формулируются понятие злоупотребления правом применительно к административной деятельности органов исполнительной власти в следующей редакции: «Злоупотребление правом в процессе функционирования исполнительных органов государственной власти — это деяние (действие, бездействие), состоящее в недобросовестной и ненадлежащей реализации органами исполнительной власти, их должностными лицами, государственными служащими, гражданами принадлежащего им права, внешне отвечающего требованиям законодательных норм, но совершенное с корыстным или личным мотивом (сутяжничество, личная неприязнь), которая в соответствии с действующим законодательством не является правонарушением либо преступлением, но причиняет вред интересам человека, общества, государства и является виновным деянием» [3, с. 8].

В диссертации предложена классификация форм злоупотребления правом:

1) злоупотребление властью;

2) превышение должностных полномочий;

3) злоупотребление служебным положением;

4) издание правоприменительных актов, содержащих признаки злоупотребления правом;

5) осуществление юридически значимых действий в целях злоупотребления правом в процессе взаимодействия с гражданами, а также в судебном процессе;

6) непредставление, предоставление неполной или искаженной информации;

7) административный произвол, который заключается в поверхностном отношении к делу должностных лиц и государственных служащих органов исполнительной власти [3, с. 9].

Предлагаемое вызывает ряд возражений как по содержанию, так и в отношении перечня форм злоупотребления правом в административной деятельности.

Прежде всего, злоупотребление правом не просто деяние (действие и бездействие), а осуществление права, т.е. такое поведение лица, которое соответствует содержанию принадлежащего ему права. Это поведение может заключаться не только в совершении определенных действий, но и в форме бездействия. Субъектом таких действий или их несовершения в сфере административных правоотношений, по нашему мнению, могут быть только должностные лица органов государственной власти или местного самоуправления. Осуществление права может производиться лично или по указанию, распоряжению, приказу подчиненным сотрудником.

Вестник Санкт-Петербургского университета МВД России № 3 (55) 2012

Вестник Санкт-Петербургского университета МВД России №9 3 (55) 2012

Открытая трибуна

Последнее не может иметь место в тех случаях, когда осуществление права является исключительно персональной прерогативой должностного лица. Спорным является включенность в число субъектов злоупотребления правом граждан. Если объем прав государственных служащих, которым потенциально можно злоупотреблять, фиксируется в должностных регламентах, то применительно к гражданам такой возможности нет.

Отнесение к формам злоупотребления правом подачи заявлений в делах, возникающих из публичных правоотношений, объективно влечет ограничение права обращения в государственные органы и органы местного самоуправления, предусмотренного ст. 33 Конституции Российской Федерации.

Представляется, что любое ограничение права граждан на обращение в органы власти недопустимо.

Нельзя признать удачной попытку определить «злоупотребление правом» через презумпцию недобросовестности и ненадлежащей реализации своих прав субъектом правоотношений. Это необходимо устанавливать в каждом конкретном случае.

Наконец, отнесение злоупотребления правом в служебной деятельности должностных лиц государственных и муниципальных органов к деяниям, которые в соответствии с действующим законодательством не являются правонарушением либо преступлением, придает им характер дисциплинарных проступков.

Формами проявления их могут быть «административный восторг» (по образному выражению Ф.Н. Достоевского), административная «шикана», административный произвол и бюрократические извращения.

Особую группу «злоупотребления правом» в сфере государственной и муниципальной службы составляют специфические формы искажения кадровой политики как непотизм (кумовство), кронизм (протекционизм), фаворитизм, семейственность, клановость, местничество при отсутствии корыстной заинтересованности. Злоупотребление правом в работе с кадрами может быть выражено в желании угодить начальству, создать команду «лично преданных», завязывании нужных связей, любой иной личной заинтересованности.

Представляется, что использование правового института «злоупотребления правом» в административном праве имеет особую значимость в деятельности органов исполнительной власти в сфере внутренних дел.

Любое проявление «злоупотребления правом» со стороны сотрудников органов внутренних дел должно рассматриваться как грубое нарушение служебной дисциплины и служить основанием для увольнения в связи с утратой доверия. Для этого в порядке ёе ^е £егепёа п. 1 ч. 4 ст. 82 Федерального закона от 30 ноября 2011 г. № 342-ФЗ «О службе в органах внутренних дел Российской Федерации и внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации» целесообразно дополнить словами «или злоупотребления правом».

Список литературы

1. Андреев, А. С. Дефектные административно-правовые акты : автореф. дис. ... канд. юрид. наук. — М., 2011.

2. Белов, В. А. Гражданское право. Общая часть : учебник. — М.: АО «Центр ЮрИнфоР», 2002.

3. Крымова, Е. Н. Злоупотребление правом в процессе функционирования исполнительных органов государственной власти в Российской Федерации: содержание и формирование концепции противодействия : автореф. дис. ... канд. юрид. наук. — Воронеж. 2009.