Институт губернатора (главы региона) в России: политико-правовые и исторические аспекты развития

ПРАВО

УДК 342

ИНСТИТУТ ГУБЕРНАТОРА (ГЛАВЫ РЕГИОНА) В РОССИИ: ПОЛИТИКО-ПРАВОВЫЕ И ИСТОРИЧЕСКИЕ АСПЕКТЫ РАЗВИТИЯ

© Н.И. Воробьев

В статье исследуются политико-правовые аспекты развития института губернаторства в России в ХУШ - начале ХХ в. Анализируются проблемы функционирования института губернаторства в контексте реформ местного самоуправления в России в этот период.

Ключевые слова: губернаторы; институт губернаторства; полномочия губернатора; реформы местного управления.

Более трех веков минуло с тех пор, как 29 (18) декабря 1708 г. российский император Петр I издал Указ о создании восьми больших губерний (Московской, Ингерман-ландской (Петербургской), Смоленской, Киевской, Архангелогородской, Казанской, Азовской и Сибирской) [1]. Стоявшие во главе их губернаторы соединяли в одном лице военную, административную и судебную власти, сосредоточив в своих руках огромные полномочия.

На время правления Петра I приходится этап становления института губернаторства в России. Но на эффективности функционирования губернского правления в интересах укрепления верховной власти негативно сказывалась недостаточная последовательность и системность не только петровских, но и послепетровских реформ местного управления. В целях изменения сложившегося положения Екатерина II предприняла ряд решительных мер. В 1764 г. она издала Наставления губернаторам, в которых была предпринята попытка более точно и конкретно определить круг полномочий и ответственности высших администраторов на местах перед верховной властью. «Губернатор, - говорится в Наставлении, - как поверенная от Нас особа и как глава и хозяин всей врученной в смотрение его Губернии, состоять имеет под собственным Нашим и Сената Нашего видением; почему и указы только от Нас и Сената Нашего приемлет» [1].

В соответствии с правительственным Наставлением «губернатор недремлющим оком в Губернии своей взирает на то, чтобы все и каждый по званию своему исполнял с возможным радением свою должность, содержа в ненарушимом сохранении указы и узаконения Наши, чтоб правосудие и истина во всех судебных подчиненных ему местах обитали и чтоб ни знатность вельмож, ни сила богатых, совести и правды помрачать, а бедность вдов и сирот, тщетно проливая слезы, в делах справедливых утеснена не была: и буде таковых нерадивых о должности своей, или порочных людей примет, то может он понуждать и исправлять их разными в законах изображенными образы; а в случае безнадежного исправления, имеет власть отрешить от места и, представя в Сенат понудившие его к такому действию пороки отре-шеннаго, требует на то место достойнейшаго человека, и Сенат, разсмотря, определяет другого; но если отрешенный неправедно к тому от него осудится, и может доказать, что по нападкам или по какому-нибудь пристрастию Губернатор так поступил с ним: то имеет право приносить справедливыя свои жалобы сенату, который о том представляет с мнением своим Нам» [1]. Кроме того, в рассматриваемом документе в обязанность губернатору вменялись борьба с нарушением законов на вверенной территории, организация работ по преодолению стихийных бедствий, противодействие «нечаянным возмущениям народа» и др.

Важной функцией губернатора, согласно Наставлению, являлось предоставление центральному правительству объективной информации о положении дел в губернии, причем документ предостерегал высшего администратора территории от использования в своих донесениях недостоверных данных: «ибо он во всем... пред Нами, яко хозяин своей Губернии, отчет и ответ дать долженствует, и незнанием или непроницательством отговариваться не может» [1].

Тем не менее в организации и осуществлении управления оставалось множество проблем. Как пишет Л.Е. Лаптева, стремление к унификации управления выражало общую тенденцию к бюрократической централизации управления в империи. Уже в конце ХУШ в. российские правители поняли, что в такой большой стране центр тяжести в управлении должен быть смещен в регионы [2].

Губернская реформа Екатерины II предусматривала разукрупнение губерний, их число было увеличено более чем вдвое. Именно в этом, в частичной децентрализации и регионализме, заключался смысл очередных губернских реформ, проведенных Екатериной II. Безусловно, и эта реформа не была свободна от недостатков. Принцип упорядоченности нередко возводился в абсолют. Требуя примерного соответствия губерний друг другу по территории и населению, Екатерина II зачастую включала в состав губернии земли, исторически не связанные между собой. Кроме того, губернские центры очень часто располагались эксцентрически. Классическим образцом неудачного территориального размежевания стала Тамбовская губерния с крайне изрезанными и изломанными границами, растянутыми с юго-запада на северо-восток почти на 500 км вплоть до сегодняшних Нижегородских земель (Дивеево) [3].

Реформа усилила власть губернатора, упрочила положение административного аппарата на местах. В изданном в 1775 г. Учреждении о губерниях были сформулированы новые принципы губернского управления. Губернская реформа 1775 г., построенная на принципе усиления местной власти за счет введения в структуру управления помимо губернской администрации еще и власти наместнической (генерал-губернаторов), должна была повысить эффективность всей государственной системы [4]. Предполага-

лось, что генерал-губернатор, включаясь в систему местного (регионального) управления, должен одновременно и как бы стоять над ним, осуществляя высший местный надзор. Однако нормативные документы не давали ответа на вопрос - выполняет ли генерал-губернатор функции управления или только надзора? Основной же идеей Учреждения о губерниях было сделать губернское правление полномерным отражением верховной власти [4]. Важно отметить, что в этом документе впервые появилась норма, отделяющая административные органы от судебных учреждений. Несмотря на обширные полномочия, губернатор не мог вмешиваться в судебные дела: «ибо он есть яко хозяин своей губернии, а не судья» [1]. Кроме того, внутри административных структур выделялись полицейские и хозяйственные органы, а в судебных делах было разделено гражданское и уголовное судопроизводство.

Согласно Учреждению о губерниях 1775 г., изменилась структура местного управления, в губерниях была введена должность наместника (главнокомандующего) или генерал-губернатора как представителя высшей правительственной власти на местах, что сузило функции губернаторов до чисто административных [5]. Как правило, каждое генерал-губернаторство (наместничество) включало в себя несколько более или менее сходных по этническим, реже экономическим или другим признакам губерний. Первоначально распространенная по всей территории империи в ХІХ в. (после 1837 г.) должность генерал-губернатора сохранилась лишь в «проблемных» регионах, прежде всего на окраинах. Спецификой решаемых задач определялся официальный статус генерал-губернатора как фигуры политической, что и было закреплено в законе [2, с. 10]. В инструкции генерал-губернаторам четко указывалось, что «они суть прежде всего главные блюстители неприкосновенности верховных прав самодержавия, пользы государства и точного исполнения законов и распоряжений высшего правительства по всем частям управления во вверенном им крае» [6]. На деле же генерал-губернатор как государев наместник являлся посредствующей инстанцией между высшей и местной властями, что вносило в управление известную путаницу [2, с. 53].

Расплывчатые формулировки функций генерал-губернаторов на первых порах обеспечили широкий простор их деятельности и при известной автономии регионального управления повысили его эффективность. Однако повышение самостоятельности местной администрации сопровождалось усилением ее произвола и снижением в целом управляемости из Центра [2, с. 53]. Центральная власть в лице министерств должна была выражать интересы страны в целом, а генерал-губернаторская - региона, соблюдая при этом устойчивый баланс интересов. По мысли М.М. Сперанского, «генерал-губернатор есть не что иное, как министерство, действующее на месте, и принадлежащее к общему всех министерств составу, к Сенату. Таким образом, министерское управление будет иметь два вида: один общий, в коем все дела распределяются по предметам, другой местный, в коем все дела распределяются по округам» [7]. Эти две власти, основанные на совершенно противоположных началах, не могли не влиять друг на друга; успех той или иной меры, которую хотел провести в жизнь министр, в немалой степени зависел от степени его влияния на генерал-губернатора [8]. Но полного совпадения взглядов по всем вопросам у генерал-губернаторов и министров достичь было невозможно. Выход был один: или подчинить все учреждения в регионе генерал-губернатору, или упразднить эту должность. Последнее сделать было невозможно, т. к. министерства не имели разветвленной системы ведомственных учреждений на местах. В то же время существовала потребность в особой координации действий администрации на региональном уровне [8, с. 65]. Тогда этот вопрос юридически так и остался неразрешенным.

Вопрос о генерал-губернаторстве вновь поднимался в период царствования Александра I. В 1816 г. был подготовлен проект создания 12 наместничеств, а в 1819 г. в порядке эксперимента было образовано генерал-губернаторство, охватывавшее пять губерний: Рязанскую, Тульскую, Орловскую, Воронежскую и Тамбовскую. Наместником был поставлен генерал-адъютант А.Д. Балашов, впоследствии активный защитник этого института. Однако в 1826 г. опыт создания этого наместничества был признан неудачным и бесполезным. Одной из причин неудачи ста-

ла уже упомянутая несогласованность генерал-губернаторской системы с учрежденной в 1802 г. структурой министерств, разделившей всю сферу управления по отраслевому признаку [9]. Главную ставку власть делала все же на губернаторов, назначаемых главой государства и лучше вписывавшихся в систему министерского управления и российского законодательства в целом. Как бы то ни было, институт генерал-губернаторства, признанный достаточно эффективным с политической точки зрения, стал, по мнению

О.В. Гончаренко и ряда других исследователей, прообразом института полномочных представителей Президента Российской Федерации в федеральных округах, существующего в современной России с 2000 г. [10].

Одновременно в каждой губернии создавался новый орган - губернское (наместническое) правление, которое возглавлял сам наместник (главнокомандующий) и в которое входили губернатор и два советника [11]. Функции губернского правления определялись весьма расплывчато и пересекаясь с должностными полномочиями наместника и губернатора. «Губернское правление, - говорилось в Учреждении, - бдение свое прилежно простирает, дабы законы были везде исполняемы, взыскание чинит со всех непослушных, роптивых, ленивых и медлительных, пеню на них налагает, и буде не исправляются, то оных к суду отсылает; тщание имеет, дабы учреждения полицейские или благочиния и торговли сохраняемы и исполняемы были с точностью. Все непорядки, законам противные, заблаговременно прекращает; прилежное старание имеет о установлении, утверждении и сохранении в не-нарушимости всякого рода благонравия, порядка, мира и тишины не токмо в городах, селах и деревнях, но и во всех подчиненных той губернии землях и водах, также и на дорогах, в оной лежащих» [1].

Губернатор действует не только через состоящее под его председательством губернское правление, но и через особые учрежденные для различного рода дел установления (комитеты, комиссии, присутствия и проч.); кроме того, в делах ведомств, не входящих в круг общего управления губернии, а также и в тех, которые не терпят ни малейшего отлагательства или подлежат особой тайне или же по иным причинам поручены

высшим начальством исключительному его ведению, губернатор действует прямыми от своего лица предписаниями и распоряжениями.

Деятельность губернского правления обеспечивалась в рамках губернаторских полномочий, а само губернское правление состояло из «общего присутствия» и канцелярии. Общее присутствие губернского правления, под председательством губернатора, составляли: вице-губернатор, советники, губернский врачебный и ветеринарный инспектор, губернский инженер и, в помощь ему, губернский архитектор (с правом совещательного голоса), губернский землемер и, необязательно, асессор, а где введена тюремная инспекция, то и губернский тюремный инспектор.

Как писал В. Ивановский, губернские правления являются действительно высшими установлениями в губернии, подчиненными непосредственно сенату и ведающими наряду с другими предметами и такими, которые одинаково касаются всех ведомств. Во многих отношениях деятельность этих учреждений связана с деятельностью губернаторов, но если в лице губернаторов воплощается начало авторитета государственной власти, в чем и выражается главное их значение, то в губернских правлениях воплощается начало чисто административное и назначение их состоит в осуществлении разнообразных мер управления в видах как общего, так и местного благосостояния, как общей, так и местной безопасности [12].

В качестве должностного лица, непосредственно помогавшего губернатору осуществлять его функции, определялся вицегубернатор. Согласно Учреждению 1775 г., вице-губернатор, или, как его тогда именовали, поручик правителя, являлся председателем казенной палаты (до начала Х!Х в.) и в отсутствие губернатора полноправно заменял его [1]. Вице-губернатор, ближайший помощник губернатора, и советники участвуют в заседаниях правления по всем делам, а остальные члены - только по вопросам их специальностей. Один из советников именуется старшим: он, в случае необходимости, заменяет вице-губернатора. В обязанность советников правления входила разработка рекомендаций губернатору, который волен был игнорировать их мнение. «Два советни-

ка, - говорится в Учреждении о губерниях, -определяются в губернское правление для впоможения губернатору. Они рассуждением своим уважают дело и потом исполняют положения губернаторские» [1].

Согласно Положению от 3 июня 1837 г., председателем губернского правления являлся губернатор. В его состав входило четыре губернаторских советника, из которых старшим был вице-губернатор. Однако увеличение личного состава не изменило статуса губернского правления, и оно по-прежнему имело лишь совещательное значение при «хозяине губернии» [13], являлось своеобразной расширенной канцелярией, несмотря на формальную независимость от губернатора членов общего присутствия [2, с. 52].

После появления министерств (взамен коллегий) взаимоотношения правительственной власти и губернаторов поначалу усложнились, отсутствовала ясность в определении полномочий этих институтов власти. Каждое министерство стремилось создать свое представительство в губернии в лице различных учреждений (комиссий и комитетов), находившихся в разной степени зависимости от губернатора. С развитием отраслевой специализации центральных ведомств полномочия региональных властей сокращались (в первую очередь в судебной сфере). тем не менее вся система губернского правления оставалась под контролем губернатора, который выступал доминирующей на подведомственной территории фигурой [10].

Важным нормативным документом, в котором на тот период наиболее детально были зафиксированы функции, полномочия и прерогативы губернаторов как представителей высшей правительственной власти на территориях Российской империи, стал Наказ гражданским губернаторам от 3 июня 1837 г. [1]. «Гражданские губернаторы, - отмечалось в нем, - как непосредственные начальники вверенных им Высочайшею Государя Императора волею губерний, суть первые в оных блюстители неприкосновенности верховных прав Самодержавия, польз Государства и повсеместного точного исполнения законов, уставов, Высочайших повелений, указов Правительствующего Сената и предписаний Начальства. Имея постоянное и тщательное попечение о благе жителей всех состояний управляемого ими края и вникая в

истинное его положение и нужды, они обязаны действием данной им власти охранять повсюду общественное спокойствие, безопасность всех и каждого и соблюдение установленных правил, порядка и благочиния». «Наказ» состоял из двух частей; в первой подробно перечислялись обязанности губернатора (которые являлись и его правами как полного хозяина губернии); во второй («штаты и табели») - приведены формы всех отчетных документов, в основном рапортов и ведомостей, представлявшихся губернатором на имя царя, расписан штат канцелярии губернатора. «Наказ губернаторам» дополнялся «Положением о порядке производства дел в губернских правлениях», подробно обозначавшем круг деятельности правлений, в т. ч. по управлению уездами.

Наказ, как отмечает Л.Е. Лаптева, был попыткой восстановить этого чиновника (т. е. губернатора) в статусе «хозяина губернии», но главное заключалось в приближении его положения к рангу служащего Министерства внутренних дел [2, с. 51]. В дополнение к Наказу каждый губернатор получал от центральной власти подробные инструкции, развивающие общие положения применительно к конкретной ситуации в данном регионе [2, с. 52]. Во второй половине ХК в. основным законом для управления на местах оставалось Общее учреждение губернское [1].

Задачей губернатора было заботиться о «неприкосновенности верховных прав самодержавия и польз государства», руководить местной полицией (кроме политической, т. е. жандармерии), а также контролировать повсеместное точное исполнение Высочайших повелений, законов, уставов, указов Правительствующего сената и предписаний начальства [1]. Им поручалось и «принятие мер для сохранения народного здравия, обеспечение продовольствия в губернии; доставление страждущим и беспомощным надлежащего призрения и высший надзор за скорым отправлением правосудия и немедленным исполнением всех законных постановлений и требований» [1].

Губернаторам вменялась в обязанность также охрана неприкосновенности прав различных сословий. Фактически это означало, что на него возлагалась важнейшая политическая функция: быть верховным арбитром в

спорах и столкновениях местных сословий [13, с. 167-168].

Все это по замыслу правительства должно было возвысить в глазах народа, социальных и политических институтов статус губернатора в качестве представителя российского государства. Значение губернатора как представителя высшей правительственной власти проявлялось, прежде всего, в отношении к другим губернским учреждениям и должностным лицам, а также в надзоре за местным правлением. При этом он выступает, с одной стороны, как должностное лицо, представляющее высшую правительственную власть, с другой - как администратор вверенной ему территории. Влияния этих двух сторон губернаторской должности на отношение к местному управлению весьма переплетены, но их общая тональность определена статусом губернатора как представителя высшей правительственной власти [13, с. 169].

Как отмечал В. Ивановский, губернаторы как должностные лица имеют своей главною задачей быть представителями государственной власти в губерниях, осуществлять начала авторитета власти и контролировать деятельность всех прочих агентов власти [12]. Для реализации своих функций губернатор отдавал административные распоряжения частного характера (по отдельным случаям) и издавал обязательные постановления нормативного характера по делам благочиния, порядка и безопасности. Личные распоряжения, как правило, отдавались губернатором только по делам безотлагательным или секретным. В остальных случаях он действовал через губернское правление, присутствие, комиссии или комитеты. Правда, как отмечает Л.Е. Лаптева, на практике часто коллегиальное решение оформлялось задним числом [2, с. 51].

При наличии широких полномочий, предоставлявшихся губернаторам центральной властью, заметно возрастала необходимость создания эффективной системы контроля за их деятельностью, разработки механизма ответственности за принятие управленческих решений на местах [4, с. 30-31]. Главным центральным органом надзора за деятельностью губернаторов в течение всего периода своей деятельности до Учреждения о губерниях 1775 г. был правительственный Сенат.

Наряду с Сенатом контрольно-надзорными полномочиями в отношении губернаторов обладали также коллегии (прежде всего, Камер-коллегия и Юстиц-коллегия), институт фискалов, затем органы прокурорского контроля во главе с генерал-прокурором. В каждую губернию назначался губернский прокурор, которому подчинялись прокуроры и стряпчие при судах (всего 12). Губернский прокурор был единственным должностным лицом системы регионального управления, которому было придано независимое от власти губернатора положение [4, с. 32-33]. По сути, прокурор должен был иметь надзор за всеми видами деятельности губернатора.

Если обнаруживались упущения или злоупотребления в деятельности губернаторов, их привлекали к ответственности и накладывали различные взыскания. При наложении денежного взыскания напоминалось, чтобы они не вздумали разложить наложенный на них штраф на губернию. За такое желание избежать заслуженной кары грозило обычно более тяжелое наказание. Обычными наказаниями для губернаторов были денежные штрафы, правеж (взыскание долга, пени и вообще денег с истязанием) денег с крестьян, принадлежащих губернатору, посылки за их счет курьеров в губернии, арест, смещение с поста.

Как бы то ни было, несмотря на нечеткость в определении функций и полномочий, смешение некоторых из них с полномочиями правительственных органов и учреждений, строгий контроль со стороны центральной власти, губернатор был главной фигурой губернского правления на местах. Более того, ряд законодательных актов этого периода расширял права губернатора. Так, Положение Комитета министров 22 июля 1866 г. предоставило губернаторам право общей и внезапной ревизии гражданских учреждений независимо от ведомства и право решать назначения и перемещения чиновников всех рангов в пределах губернии. Положение от 13 июля 1876 г. дало губернатору право издавать «Обязательные постановления» по охранению порядка и спокойствия» (запрещение «нежелательных» собраний и печатных изданий). А положение от 14 августа 1831 г. - право вводить «усиленную и чрезвычайную охрану» в губернии или части ее,

что очень широко применялось позже, в 1905-1906 гг.

Вся система губернского правления, в т. ч. и кадровая политика, была под полным контролем губернатора. В частности, назначение вице-губернатора и других важных чиновников губернского правления, осуществляемое Сенатом, фактически производилось с подачи и по усмотрению губернатора. Как отмечает Н.С. Слепцов, даже учреждения, куда входили выборные лица, т. е. все суды (кроме палат), а также опекунские учреждения в лице дворянской опеки и сиротского суда должны были исполнять распоряжения губернского правления (губернатора). Обжалование действий губернатора было хотя и возможно, но затруднено по причине элементарной малограмотности населения, а также в виду территориальной отдаленности большинства губерний от столицы и сената, куда направлялись жалобы [4, с. 34].

Вплоть до отмены крепостного права и Великих реформ 1861 г. в России сохранялась в основном прежняя, созданная еще в 1775-1785 гг. система административно-полицейских правительственных учреждений и сословных органов. Главой местной (региональной) администрации являлся губернатор, который выполнял свои функции с помощью ряда административных учреждений: гу-

бернского правления, ряда комиссий, комитетов и присутствий. Заметную роль в общем управлении губерниями играли органы провинциального дворянства (губернские дворянские собрания). С созданием министерств было ликвидировано представительство губернаторов в центральных органах власти, а сами губернаторы стали подчиняться Министерству внутренних дел, взаимодействуя с ним, а также с подчиненными учреждениями с помощью своих канцелярий [4, с. 36]. Губернские органы власти являлись важным управленческим звеном для осуществления Министерством внутренних дел функций надзора над значительной частью дворянских и городских сословных учреждений, а также земских и городских органов самоуправления.

Ликвидация крепостного права, судебная реформа и введение земского и городского самоуправления не могли не вызвать изменений в функционировании института губернаторской власти. Прежде всего, это ка-

салось ограничения губернаторов в правах на вмешательство в судебное делопроизводство и деятельность контрольных учреждений. Однако в 80-х гг. Х!Х в. губернаторы вновь получили подобные права, в частности - влиять на судебные органы (губернаторский просмотр списков присяжных заседателей, кандидатов для избрания в мировые судьи и др.). Тем не менее в эти годы во второй половине ХГХ в. за губернатором сохранялась основная власть в регионе, он продолжал возглавлять губернское правление, которое превратилось в исполнительный орган губернатора и которое было освобождено от ряда сравнительно второстепенных административно-хозяйственных функций, переданных земским органам. Несмотря на существование земского и городского самоуправления, губернатору по-прежнему надлежало «ведать» общественным благоустройством, народным здравием и народным продовольствием, общественным призрением и начальным народным образованием [2, с. 52]. Земские органы, в свою очередь, были стеснены в своей деятельности надзором со стороны губернатора (в вопросах составления смет, в части вопросов хозяйственного значения и др.). Губернаторы имели достаточно широкие полномочия контроля над деятельностью органов самоуправления в форме утверждения кандидатур на земские должности, постановлений земств и права опротестования решений земских органов [14]. Согласно новому Положению о губернских и уездных земских учреждениях губернатор получил возможность самостоятельно проводить ревизию земских управ и других исполнительных органов земского управления, а также всех подведомственных земству учреждений.

Все это в условиях широкого административного усмотрения из-за нечеткости и неопределенности тогдашнего законодательства создавало почву для возникновения конфликтов между земствами и губернскими властями. Роль «верховного посредника» во взаимоотношениях сторон была возложена на I департамент Правительствующего сената, который, разбирая многочисленные жалобы земств на ограничение их прав со стороны губернаторов, в большинстве случаев решал дела в пользу земств [14, с. 39-40]. Естественно, это вызывало неприятие со стороны высоких правительственных чиновников.

Так, министр внутренних дел Д. А. Толстой, представивший программу реформ местного самоуправления, писал в докладе о том, что деятельность Сената «затрудняет правильный ход управления и парализует административную власть» [15]. Не случайно в целях расширения правительственного надзора за местным самоуправлением в регионах были учреждены губернские по земским и городским делам присутствия, ставшие еще одной инстанцией административного контроля [14, с. 41].

Начало ХХ в. было отмечено резким усилением административной вертикали власти, увеличением распорядительных, контрольных и репрессивных функций Министерства внутренних дел. В частности, на уровне губерний и столичных городов произошло перераспределение некоторых губернаторских полномочий в пользу местных структур МВД [4, с. 41].

После февральской революции 1917 г. Временное правительство сохранило всю систему губернских учреждений. Однако же сразу устранило должности губернаторов и вице-губернаторов, наделив властью губернских комиссаров председателей губернских земских управ, затем попыталось восстановить органы губернаторской власти в прежнем составе, но было уже поздно и невозможно [16, 17]. «Правительственный вестник» опубликовал 5 апреля 1917 года циркулярную инструкцию министра-председателя князя Г.Е. Львова, где отмечалось: «Губернский комиссар является носителем власти Временного правительства и ему присваиваются все права и обязанности, возложенные законом на губернатора, за исключением отпавших вследствие происшедших в государственном строе изменений». С приходом к власти большевиков в октябре 1917 г. институты губернского правления были упразднены и фактически разрушены, а вся полнота власти на местах на долгие годы перешла в руки Советов рабочих, солдатских и крестьянских депутатов. Таким образом, весной 1917 г. история губернаторства в России прервалась. Ее новые страницы начали заполняться лишь через семь с половиной десятилетий, но уже в новой социально-политической, экономической и правовой обстановке.

Административная реформа начала XVIII в., учреждение института губернатора имели прогрессивное значение для России, для стабильного функционирования российской государственности. Губернаторство оказалось устойчивой формой управления. Просуществовав более 200 лет, институт губернаторства после Февральской революции 1917 г. был упразднен, но возрожден в перестроечные 90-е гг. ХХ в.

Исторический опыт функционирования института губернаторства в России, несмотря на его ограниченность рамками самодержавного политического строя, сохраняет актуальность и сегодня. Проблема места, роли и статуса губернатора, высшего должностного лица региона в России, сложна и многослойна, она требует дальнейшего анализа и углубленного изучения, поскольку ее последствия проецируются на сегодняшний день.

1. Полное собрание законов Российской империи. Собрание 1. № 2218, № 2321, № 12137, № 14392, № 18370. Собрание 2. № 20400, № 21346; № 10303.

2. Лаптева Л.Е. Региональное и местное управление в России (вторая половина ХХХ века). М., 1998. С. 8.

3. Усягин А.В. Территориальное управление в России: теория, история, современность проблемы и перспективы: монография. Н. Новгород. ИРЬ: www.terrus.rU/mono/r3/3.2.1.shtml (дата обращения: 27.08.2009).

4. Институт губернатора в России: традиции и современные реальности / под ред. Н.С. Слепцова. М., 1997. С. 26.

5. Соколов К.Н. Очерки истории и современного значения генерал-губернатора // Вестн. права. 1903. Кн. 7. С. 121.

6. Свод законов. Т. 2. Общее губернское учреждение. СПб., 1892. Ст. 208.

7. Вернадский Г.В. Очерки истории права Русского государства ХУШ-ХК вв. (период империи). М., 1998. С. 101.

8. Дамешек И.Л. Институт генерал-губернаторов и его сибирские представители (конец ХГХ - начало ХХ вв.). С. 62. ИРЬ: http://new. hist.asu.ru/biblio/borod4/part2-p160-164.pdf

9. Межуев Б., Трифонов А. Генерал-губерна-

торство в российской системе территориального управления. Опыт исторической

реминисценции. ИРЬ: www.russ.ru/politics/ ^атта^20001116_trifon.html (дата обращения: 27.08.2009).

10. Гончаренко О.В. Трансформация института губернаторства в России в контексте современных процессов элитообразования: авто-реф. дис. ... канд. полит. наук. М., 2009. С. 13.

11. Исторический обзор деятельности комитетов министров. СПб., 1902. Т. 1.

12. Ивановский В. Государственное право // Из-

вестия и ученые записки Казанского университета. По изданию № 5 1895 г. - № 11 1896 г. ИРЬ: www. аllpravo.ru/library/doc117p0/

instrum2817/item2930.html (дата обращения: 30.08.2009).

13. Блинов И. Губернаторы: историко-юридический очерк. СПб., 1905. С. 167.

14. Правилова Е.А. Местное и центральное управление в России: проблема правового регулирования отношений // Имперский строй России в региональном измерении (ХГХ-ХХ века): сб. науч. ст. / отв. ред. П.И. Савельев. М., 1997. С. 39.

15. РГИА. Ф. 1284. Оп. 241. Д. 51. Л. 22.

16. Постановление Временного правительства от 4.03.1917 г. // Революционное движение в России после свержения самодержавия: документы и материалы. М., 1957. С. 422.

17. Распоряжения министра внутренних дел Г.Е. Львова от 15.04.1917 г. // Великая Октябрьская социалистическая революция: документы и материалы. М., 1958.

Поступила в редакцию 21.09.2009 г.

Vorobyov N.I. Institute of the governor (head of the region) in Russia: political and legislative aspects of the development. The article investigates political and legаl aspects of the development of the governor institute in Russia of the ХIХ - the beginning of the ХХ centuries are investigated in the article. The problems of the functioning of the governor institute are analyzed in the context of the reforms of the local governing in Russia.

Key words: governors; institute of governorship; powers of governor; reforms of the local governing.