Процессуальное руководство предварительным расследованием в деятельности прокурора

УДК 343.136

К.А. Рыгалова

ПРОЦЕССУАЛЬНОЕ РУКОВОДСТВО ПРЕДВАРИТЕЛЬНЫМ РАССЛЕДОВАНИЕМ В ДЕЯТЕЛЬНОСТИ ПРОКУРОРА

Введение: статья посвящена исследованию проблем необходимости и возможностей осуществления прокурором процессуального руководства предварительным расследованием. Цель: проанализировать существующие позиции по данному вопросу, а также нормативную регламентацию полномочий прокурора в отношении следователя и дознавателя на досудебном производстве по уголовным делам; определить место и роль прокурора в досудебном производстве. Методологическая основа: анализ и обобщение различных точек зрения по вопросу осуществления процессуального руководства предварительным расследованием в деятельности прокурора.

Результаты: аргументирована авторская позиция относительно неопределенности процессуального статуса прокурора, что, по мнению автора, свидетельствует об отсутствии у ученых и законодателя научно обоснованной концепции, которая определяла бы роль и место прокурора в досудебном производстве. Выводы: на досудебных стадиях процесса прокурор должен осуществлять лишь надзор за процессуальной деятельностью органов расследования, принимая меры по устранению выявленных нарушений закона.

Ключевые слова: прокурор, функции прокурора, досудебное производство, процессуальное руководство расследованием.

^A. Rygalova

PROCEDURAL MANAGEMENT OF PRELIMINARY INQUIRY IN ACTIVITIES OF THE PROSECUTOR

Introduction: The article is devoted to the investigation of the problems of necessity and the possibilities for the prosecutor to exercise procedural guidance in a preliminary investigation.

Purpose: to analyze the discussion points of view on this issue, as well as the regulatory regulation of the powers of the prosecutor in relation to the investigator and the investigator in the pre-trial proceedings in criminal cases

Methodological basis: analysis of different points of view on the implementation of procedural guidance of preliminary investigation in the activities of the prosecutor, summarizing points of view and summarizing the place and role of the prosecutor in pre-trial proceedings.

Results: the author's position on the uncertainty of the procedural status of the prosecutor is argued, which, according to the author, testifies to the lack of a scientifically sound concept for scientists and the legislator, which would determine the role and place of the prosecutor in pre-trial proceedings

Conclusions: at the pre-trial stages of the process, the prosecutor should only supervise the procedural activities of the investigation bodies, taking measures to eliminate the revealed violations of the law.

Keywords: prosecutor, functions of the prosecutor, pre-judicial production, procedural management of investigation.

При подготовке судебной реформы в конце прошлого столетия ее авторы исходили из необходимости закрепления за прокурором трех процессуальных функций: уголовного преследования, надзора за его законностью и процессуаль-

© Рыгалова Кристина Андреевна, 2017

Преподаватель кафедры прокурорского надзора и криминологии, соискатель кафедры уголовного процесса (Саратовская государственная юридическая академия); e-mail: kristina64@bk.ru © Rygalova Kristina Andreevna, 2017

Lecturer of the Department of Criminology and prosecutorial supervision, сompetitor of the Department of criminal trial (Saratov State law Academy) 195

ного руководства расследованием1. Несмотря на то, что принятый в 2001 году УПК РФ предусмотрел, что прокурор выполняет только функцию уголовного преследования и надзора за процессуальной деятельностью следователя и дознавателя (ст. 37), те полномочия, которыми был наделен изначально при принятии Кодекса прокурор в досудебном производстве, давали основания говорить о том, что он осуществляет и процессуальное руководство деятельностью органов расследования [1, с. 180-186].

Целью исследования в данной статье является анализ дискуссионных точек зрения по вопросу осуществления процессуального расследования в деятельности прокурора, а также нормативной регламентации полномочий прокурора в отношении следователя и дознавателя на досудебном производстве по уголовным делам. В науке уголовного процесса и прокурорского надзора высказано мнение о том, что руководство прокурора досудебным производством является методом, способом его надзорной деятельности, и освобождение прокурора от руководства расследованием неизбежно лишит его многих надзорных полномочий [2, с. 3; 3, с. 139-143], что руководство предварительным следствием соединяет расследование, разделенное по разным ведомствам, придавая ему единое направление и обеспечивая его законность [4, с. 42]. Отмечалось, что прокурорское руководство расследованием отражает специфику российской модели развития прокуратуры, ее уникальность, которая заключается в соединении в компетенции прокурора процессуальных полномочий, являющихся надзорными и одновременно представляющих форму руководства расследованием, организации уголовного преследования [5, с. 121]. Приверженцы такой точки зрения были убеждены в необходимости процессуального руководства прокурора досудебным производством, так как по окончании расследования именно прокурор обязан принять итоговое решение о направлении уголовного дела в суд, а в последствии поддерживать государственное обвинение в ходе судебного заседания. Поэтому влияние прокурора на досудебное производство должно быть неограниченным [6, с. 160].

Вместе с тем многие ученые возражали против концепции процессуального руководства прокурором деятельностью следователя, считая, что это ограничивает независимость и самостоятельность следователя, значительно снижая ответственность руководителя следственного органа за качество расследования уголовных дел. Также отмечалось, что надзор прокурора за деятельностью, которой он же и руководит, не может быть эффективным [7, с. 34], и недопустимо соединение в компетенции прокурора таких правомочий, которые в определенной степени взаимоисключают друг друга [8]. Закон, наделяя прокурора ответственностью за раскрытие преступлений и результативность досудебного производства, одновременно требовал от него осуществления надзора за этой деятельностью, а это лишало прокурора возможности быть объективным арбитром в споре обвиняемого со следователем [9, с. 7]. Прокурор осуществлял надзор за органами дознания и следствия, фактически будучи их руководителем, возглавляя деятельность по уголовному преследованию и непосредственно участвуя в этой деятельности.

1 См.: Концепция судебной реформы в Российской Федерации // Ведомости СНД и ВС РСФСР. 196 1991. № 44, ст. 1435.

Создание в 2007 г. Следственного комитета и произошедшее в связи с этим перераспределение властных полномочий между прокурором и руководителем следственного органа лишило прокурора и функции процессуального руководства предварительным следствием. Вместе с тем в связи с непоследовательностью российского законодателя, сохранившего за прокурором все его прежние полномочия в отношении дознавателя, некоторые авторы и сегодня полагают, что в ходе досудебного производства прокурор по-прежнему осуществляет процессуальное руководство деятельностью органов предварительного расследования [10, с. 15; 11, с. 16-19].

Современное правовое регулирование полномочий прокурора на досудебных стадиях процесса, как справедливо отмечено, носит противоречивый характер и включает ряд существенных дефектов содержательного характера, изъянов смыслового значения, погрешностей технического характера, а также правовых пробелов [12, с. 4]. Вероятно, законодатель понимал, что «перегибает палку», лишая прокурора всех властных полномочий, позволявших ему осуществлять полноценный и эффективный надзор за законностью предварительного следствия и участвовать в уголовном преследовании при его осуществлении [1, с. 180-186]. Именно этим можно объяснить то обстоятельство, что аналогичные полномочия в отношении органов дознания и дознавателя за прокурором были сохранены.

Сегодня, несмотря на это, предварительное следствие и дознание представляют собой процессуальные формы предварительного расследования, прокурор по-прежнему отменяет незаконные и необоснованные решения дознавателя, разрешает отводы, заявленные ему, утверждает его решения о прекращении уголовного дела, дает письменные указания о проведении следственных и про- е цессуальных действий и т.д.; в отношении же следователя все эти полномочия и переданы руководителю следственного органа. Что же касается начальника а подразделения дознания, то законодатель не доверил ему подобных полномочий. о Такое положение тем более странно, что следствие является основной формой к расследования, и именно в форме следствия расследуются все дела о тяжких и о

с

особо тяжких преступлениях; в форме же дознания досудебное производство а осуществляется по преступлениям несложным в расследовании и, как правило, в

е

не представляющим большой общественной опасности. Безусловно, что столь о разный объем полномочий прокурора по отношению к следователю и дознава- ю

Т5

телю вносит неопределенность в статус прокурора в досудебном производстве, |

вызывает непонимание и вопросы у практикующих юристов [13, с. 66-70; 14, к

с. 49-55; 15, с. 271; 16, с. 50-58; 17, с. 55-58]. |

Говоря о сущности процессуального руководства расследованием преступле- |

ний, следует отметить, что оно предполагает наличие по отношению к руково- ии

димым субъектам властных полномочий; надзор же за соблюдением законов №

по отношению к поднадзорным субъектам подразумевает их отсутствие. Осу- 11

ществляя высший надзор за законностью в стране, органы прокуратуры при )

обнаружении фактов несоблюдения закона принимают меры по устранению вы- 77 явленных нарушений, но сами незаконные акты не отменяют. Что же касается уголовного судопроизводства, то, как представляется, целью реформ 2007 г. было не ограничение надзорных полномочий прокурора, а лишение его функции процессуального руководства предварительным следствием и стремление превратить прокурора из надзирающего начальника в независимый орган надзора,

который не имел бы отношения к уголовному преследованию и осуществлял бы надзор за его законностью со стороны, не будучи включенным в эту деятельность.

Для органов дознания расследование преступлений не является единственной и основной компетенцией в отличие от следственных органов. Главным образом органы дознания осуществляют оперативно-розыскную и административную деятельность. Нередко для расследования преступлений в форме дознания привлекаются должностные лица, которые на постоянной основе данным видом деятельности не занимаются (например, участковые уполномоченные). Поэтому полагаем, что наделение прокурора широкими властными полномочиями в отношении дознавателя обусловлено функциональным назначением и задачами органов дознания, необходимостью более четкого контроля со стороны прокурора за осуществлением ими процессуальных полномочий. Осуществляя процессуальное руководство расследованием в форме дознания, прокурор выступает гарантом его качества, обеспечивает соблюдение разумных сроков. Полагаем, что нет никаких оснований говорить о заинтересованности прокурора в применении своих полномочий для процессуального давления на органы дознания.

Вместе с тем, как справедливо отмечается в специальной литературе, вопрос о роли прокурора на досудебном производстве, его функциях и полномочиях, о необходимости и возможностях осуществления им процессуального руководстве расследованием преступлений, продолжает оставаться наиболее дискуссионным [18, с. 3-8; 19, с. 12-17; 20, с. 29-34; 21, с. 86-88; 22, с. 7]. До сих пор существуют сторонники идеи возвращения прокурору функции процессуального руководства предварительным расследованием и соответствующих властных полномочий, при получении которых прокурор снова станет руководителем деятельности всех органов предварительного расследования и будет нести ответственность за его качество и эффективность [22, с. 3-7]. Данная затянувшаяся дискуссия вызывает не только теоретический интерес, но и обеспокоенность в силу того, что столь различные научные воззрения на данные проблемы не привели к единому мнению, а, следовательно, и результату в виде изменений законодательства. Существующий весьма неопределенный процессуальный статус прокурора, на наш взгляд, свидетельствует об отсутствии у ученых и законодателя ясной научно обоснованной концепции, которая определяла бы роль и место прокурора в досудебном производстве.

Представляется сомнительным существование в рамках одного ведомства и следственного аппарата, и подразделений дознания. Полагаем, что отсутствие единого следственного аппарата ведет к разобщенности органов предварительного расследования, различному толкованию их руководителями единых норм уголовно-процессуального закона, разрушению единства следственной практики. В силу этого расследование всех уголовных дел должно осуществляться специализированными следственными подразделениями. Другое дело, что порядок, процедура следствия, его сроки могут быть дифференцированы в зависимости от тяжести совершенного преступления и сложности его фактических обстоятельств. Процессуальное руководство деятельностью следователей должно быть возложено на их ведомственных начальников — руководителей следственных подразделений. Прокурор же осуществляет на досудебных стадиях процесса надзор за процессуальной деятельностью органов расследования, принимая меры по устранению выявленных им нарушений закона.

Библиографический список

1. Манова Н.С. Функции и полномочия прокурора в досудебном производстве // Публичное и частное право. 2009. № 2. С. 180-186.

2. Соловьев А., Якубович Н. Предварительное расследование и прокурорский надзор в свете судебной реформы // Законность. 1995. № 8. С. 2-7.

3. Туркова В.В. Государственное обвинение: этимология и сущность уголовно-процессуальной категории // Вестник Владимирского юридического института. 2009. № 3 (12). С. 139-143.

4. Назаренко В. Предварительное расследование в современном уголовном процессе // Законность. 2002. № 8. С. 41-43.

5. Ильинский Д.О. Прокуратура Российской Федерации в механизме реализации общеправового принципа законности: дис. ... канд. юрид. наук. М., 2007. 221 с.

6. Химичева О.В. Концептуальные основы процессуального контроля и надзора на досудебных стадиях уголовного судопроизводства. М.: Закон и право, ЮНИТИ-ДАНА, 2004. 287 с.

7. Михайлов А.И. Проблемы эффективности предварительного следствия: автореф. дис. ... д-ра юрид. наук. М., 1980. 52 с.

8. Дубривный В.А. Процессуальное руководство прокурора следователем // Вестник Саратовской государственной академии права. 2000. № 2. С. 27-31.

9. Корнуков В.М. Обеспечение прав личности в состязательном уголовном процессе // Вестник Саратовской государственной академии права. 2000. № 2. С. 3-7.

10. Кругликов А.П. Полномочия прокурора по возбуждению уголовного дела

и осуществлению уголовного преследования // Законность. 2012. № 1. С. 12-16. ш

11. Грашичева О.Н. Проблемы правового регулирования полномочий про- и курора на этапе окончания предварительного // Российский следователь. 2015. а № 6. С. 16-19. !

о

12. Ережипалиев Д.И. Прокурор как участник уголовного судопроизводства о со стороны обвинения в досудебных стадиях: автореф. дис. ... канд. юрид. наук. Г М., 2013. 29 с. а

7 О)

13. Александров А., Белов С., Кухта А. Реформа предварительного расследо- в вания // Уголовное право. 2007. № 5. С. 66-70. о

14. Шейфер С.А. Реформа предварительного следствия: правовой статус и взаи- р моотношения прокурора и руководителя следственного органа // Государство и | право. 2009. № 4. С. 49-55. К

15. Якимович Ю.К., Плашевская А.А. Досудебное производство в уголовном а процессе России. Особенности возбуждения уголовного дела и предварительного | расследования в местах лишения свободы. Томск: Томский политехнический ии университет, 2009. 378 с. №

16. Капинус О.С. К вопросу о процессуальном положении прокурора в уголов- 1 ном судопроизводстве // Прокурор. 2013. № 2. С. 50-58. 5

17. Дворник А.А. Правовой статус прокурора в досудебном производстве // За- 7 конность. 2013. № 11. С. 55-58.

18. Халиулин А.Г. Правовое регулирование досудебного производства по уголовным делам нуждается в исправлении системных ошибок // Законы России: опыт, анализ, практика. 2008. № 11. С. 3-8.

19. Коньков С.Н. Проблемы правового статуса прокурора в досудебном производстве // Уголовное судопроизводство. 2008. № 2. С. 12-17. 199

20. Ковтун Н.Н. К дискуссии об «утраченных» полномочиях прокурора. Есть ли предмет для дискуссий? // Российская юстиция. 2010. № 5. С. 29-34.

21. Воронин О.В. Теоретические основы современной прокурорской деятельности / под ред. А.Г. Халиулина. Томск: НТЛ, 2013. 164 с.

22. Якимович Ю.К. Назначение прокуратуры и процессуальные функции прокурора // Законность. 2015. № 8. С. 3-7.

References

1. Manova N.N. Functions and powers of the prosecutor in pre-trial proceedings // Public and private law. 2009. No. 2. P. 180-186.

2. Soloviev A., Yakubovich N. Preliminary investigation and prosecutor's supervision in the light of judicial reform // Legality. 1995. № 8. P. 2-7.

3. Turkova V.V. State prosecution: the etymology and essence of the criminal procedure category // Bulletin of the Vladimir Law Institute. 2009. No. 3 (12). FROM. Р. 139-143.

4. Nazarenko V. Preliminary investigation in the modern criminal process // Legality. 2002. No. 8. P. 41-43.

5. Ilinsky D.O. The Prosecutor's Office of the Russian Federation in the mechanism for implementing the general legal principle of legality: dis. ... cand. Jurid. Sciences. M., 2007. 221 p.

6. Khimicheva O.V. Conceptual bases of procedural control and supervision at pre-trial stages of criminal proceedings. Moscow: Law and Law, UNITY-DANA, 2004. 287 p.

й 7. Mikhailov A.I. Problems of the effectiveness of the preliminary investigation:

? the author's abstract. Dis. ... Doct. Jurid. Sciences. M., 1980. 52 p. д 8. Dubrivny V.A. Procedural direction of the prosecutor by the investigator //

| Herald of the Saratov State Academy of Law. 2000. No. 2. P. 27-31. i 9. Kornukov V. Ensuring the rights of the individual in adversarial criminal

I proceedings // Bulletin of the Saratov State Academy of Law. 2000. No. 2. P. 3-7. i 10. Kruglikov A. Powers of the prosecutor to initiate criminal proceedings and

I pursue criminal prosecution // Legality. 2012. No. 1. P. 12-16. | 11. Grashicheva O.N. Problems of the legal regulation of the powers of the pros-

| ecutor at the stage of the completion of the preliminary investigation // The Russian | investigator. 2015. No. 6. P. 16-19.

I 12. Erezhipaliev D.I. Prosecutor as a participant in criminal proceedings on the

I part of prosecution in pre-trial stages: the author's abstract. dis. ... cand. Jurid. f Sciences. M., 2013. 29 p.

! 13. Aleksandrov A., Belov S, Kukhta A. Reform of the preliminary investigation

I // Criminal law. 2007. No. 5. P. 66-70.

§ 14. Sheifer S.A. Reform of the preliminary investigation: the legal status and

1 relations between the prosecutor and the head of the investigative body // State and i Law. 2009. No. 4. P. 49-55.

со

15. Yakimovich Yu.K, Plashevskaya A.A. Pre-trial proceedings in the criminal process of Russia. Features of the institution of criminal proceedings and preliminary investigation in places of deprivation of liberty. Tomsk: Tomsk Polytechnic University, 2009. 378 p.

16. Kapinus O. S. To the question on the procedural position of the Prosecutor in 200 criminal proceedings // The Prosecutor. 2013. No. 2. Р. 50-58.

17. Dvornik A.A. The legal status of the prosecutor in pre-trial proceedings // Legality. 2013. No. 11. P. 55-58.

18. Khaliulin A.G. Legal regulation of pre-trial proceedings in criminal cases needs correction of systemic errors // Laws of Russia: experience, analysis, practice. 2008. No. 11. P. 3-8.

19. Konkov S.N. Problems of the legal status of the prosecutor in pre-trial proceedings // Criminal Justice. 2008. No. 2. P. 12-17.

20. KovtunN.N. To a discussion about the «lost» powers of the prosecutor. Is there a subject for discussion? // Russian Justice. 2010. No. 5. P. 29-34.

21. Voronin O.V. Theoretical foundations of modern prosecutorial activity. Tomsk: NTL, 2013. 164 p.

22. Yakimovich Y.K. Appointment of the prosecutor's office and procedural functions of the prosecutor // Legality. 2015. No. 8. P. 3-7.

CD П) О

T3 QJ —I

О го о

X

О Sc

О о

д

QJ

тз

0 —I

го

п>

1 I

О Sc

5

тз

S

S

X ф

о

X

о

Sc а

ж ш

1э ф

§

ю —

)

2 О 7