Роль административных регламентов в совершенствовании ДОУ федеральных органов исполнительной власти

Т.В. Кузнецова

РОЛЬ АДМИНИСТРАТИВНЫХ РЕГЛАМЕНТОВ В СОВЕРШЕНСТВОВАНИИ ДОУ ФЕДЕРАЛЬНЫХ ОРГАНОВ ИСПОЛНИТЕЛЬНОЙ ВЛАСТИ

Статья посвящена анализу регламентации процесса документообразова-ния и работы с документами в административных регламентах федеральных органов исполнительной власти по исполнению государственной функции и предоставлению государственной услуги. В ней подчеркивается зависимость построения системы документационного обеспечения управления от принятой в организациях системы управления. На примере утвержденных административных регламентов показано установление в них строгого порядка решения вопроса, начиная с получения инициативного документа и до выдачи итогового документа, унификация форм документов и строгое прописывание порядка и сроков их прохождения, что позволяет рассматривать административные регламенты как новый подход к организации ДОУ.

Ключевые слова: административный регламент, документ, порядок, упорядочение, процедура, унификация, срок исполнения.

Процесс документирования и движения документов напрямую зависит от принятой системы управления и отражает эту систему. Изменения системы управления, ее рационализация, достигаемые прежде всего регулированием порядка решения вопроса, сразу же должны закрепляться и в регламентации процессов создания документов, фиксирующих результаты решения вопроса и всей цепочки работы с ними.

Активное повсеместное внедрение новых технологий, как никогда ранее, требует урегулирования процессов документообра-зования и работы с документом на каждом этапе. Ключ решения этой проблемы - прежде всего совершенствование работы самого управленческого аппарата.

© Кузнецова Т.В., 2011

В 2005 г. были приняты три основополагающих документа, призванных резко изменить стиль работы федеральных органов исполнительной власти:

- Постановление Правительства Российской Федерации от 19 января 2005 г. № 30 «О Типовом регламенте взаимодействия федеральных органов исполнительной власти»;

- Постановление Правительства Российской Федерации от 28 июля 2005 г. № 452 «О Типовом регламенте внутренней организации федеральных органов исполнительной власти»;

- Постановление Правительства Российской Федерации от 11 ноября 2005 г. № 679 «О порядке разработки и утверждения административных регламентов исполнения государственных функций и административных регламентов предоставления государственных услуг».

В них последовательно проводится идея строгой регламентации работы федеральных органов исполнительной власти. Во исполнение постановлений Правительства РФ федеральные органы исполнительной власти разрабатывают свои регламенты, в которых находят отражение и вопросы организации делопроизводства.

Утвержденные постановлениями Правительства РФ типовые регламенты устанавливают необходимое единообразие и высокий уровень организации работы всей системы федеральных органов исполнительной власти. Многие пункты типовых регламентов непосредственно относятся к работе служб документационного обеспечения управления, а также касаются всех работников федеральных служб, занимающихся составлением и оформлением документов.

Один из разделов «Типового регламента взаимодействия федеральных органов исполнительной власти» целиком посвящен правилам организации документооборота. В нем указано, что организация делопроизводства во всех федеральных органах исполнительной власти должна соответствовать Типовой инструкции по делопроизводству в федеральных органах исполнительной власти, утверждаемой Министерством культуры и массовых коммуникаций РФ.

Во всех типовых регламентах много места отведено порядку составления отдельных видов документов (планов и показателей, докладов о результатах, протоколов и т. п.), контролю за сроками исполнения документов, изложены требования к работе с обращениями граждан.

Одно из главных направлений реформирования стиля работы управленческого аппарата, отраженное в регламентах, - стремление к максимальной открытости, прозрачности, широкому информированию населения о порядке выработки и принятия решений по

вопросам, входящим в компетенцию данного органа управления.

Все эти указания являются общими и относятся к работе со всеми документами.

Несколько иной характер (на наш взгляд) носит утвержденный постановлением Правительства РФ «Порядок разработки и утверждения административных регламентов исполнения государственных функций и административных регламентов предоставления государственных услуг».

Административные регламенты призваны скрупулезно прописывать порядок решения конкретного вопроса, т. е. предоставления определенной государственной услуги или исполнения конкретной государственной функции.

В «Порядке разработки и утверждения административных регламентов исполнения государственных функций и административных регламентов предоставления государственных услуг» четко прописано назначение административного регламента: он устанавливает «сроки и последовательность (курсив мой. - Т. К.) административных процедур и административных действий ... порядок взаимодействия между его структурными подразделениями и должностными лицами, а также взаимодействие . с физическими или юридическими лицами . иными органами государственной власти и местного самоуправления, а также учреждениями и организациями при исполнении государственной функции».

Внедрением административного регламента достигается оптимизация, т. е. повышение качества исполнения государственных функций путем:

- упорядочения административных процедур, установления их последовательности и сроков;

- устранения избыточных административных процедур и действий;

- сокращения количества документов, представляемых заявителями для решения вопроса;

- сокращения сроков исполнения государственных функций (предоставления услуг), т. е. принятия решений.

В «Порядке разработки и утверждения административных регламентов исполнения государственных функций и административных регламентов предоставления государственных услуг» дана также типовая структура текста административных регламентов. Она включает разделы:

а) общие положения;

б) требования к порядку исполнения государственной функции (предоставления государственной услуги);

в) административные процедуры;

г) порядок и формы контроля за исполнением государственной функции (предоставлением государственной услуги);

д) порядок обжалования действий (бездействия) должностного лица, а также принимаемого им решения при исполнении государственной функции (предоставлении государственной услуги).

С 2006 г. к разработке административных регламентов приступили все федеральные органы исполнительной власти, и многие из них уже введены в действие приказами и опубликованы.

Началом, исходной точкой выполнения функции или оказания услуги всегда является обращение физического или юридического лица в федеральный орган. Это, как правило, заявление, заявка, жалоба, ходатайство. В регламентах изложены требования к этим инициативным документам, и чаще всего в приложении дается их унифицированная форма.

Например, к «Административному регламенту Федеральной службы по ветеринарному и фитосанитарному контролю», утвержденному приказом Министерства сельского хозяйства РФ от 09.01.2008 № 1 приложена форма заявки.

В Россельхознадзор или в территориальное управление Россельхознадзора

ЗАЯВКА

на выдачу импортного карантинного разрешения на ввоз на территорию Российской Федерации подкарантинной продукции

Импортер и его адрес

Получатель и его адрес

Наименование подкарантинной продукции и ее количество

Порода древесины (для лесопродукции), ассортимент

Ботаническое название растений_

Количество мест и описание упаковки

Отличительные знаки (маркировка) груза

Страна-экспортер_

Страна и место происхождения груза_

Страны транзита_

Документ о происхождении груза_

Цель ввоза_

Способ транспортировки груза

Наименование пункта(ов) пропуска груза через государственную границу Российской Федерации

Планируемые сроки прибытия груза в пункт пропуска

Место (вторичного досмотра) доставки

Представитель получателя груза

Контактный телефон, факс, адрес электронной почты

Руководитель _

М.П.

« » 200 г.

В Административном регламенте предоставления государственной услуги по содействию самозанятости безработных граждан (утвержден приказом Минздравсоцразвития России от 16.06.2008 г. № 281) дан образец заявления-анкеты.

Заявление-анкета о предоставлении государственной услуги по содействию самозанятости безработных граждан

Я,_

фамилия, имя, отчество (последнее - при наличии) безработного гражданина

прошу предоставить мне государственную услугу по содействию самозанятости безработных граждан в связи с:_

_указать причину_

«__»_200_ г._

подпись безработного гражданина

Все регламенты перечисляют полный пакет документов, прилагаемых к инициативному с указанием количества экземпляров, оригинальности или копийности документов, наличия перевода, если документ не на русском языке, и порядок удостоверения точности перевода (может требоваться нотариально заверенная подпись переводчика).

Например, в «Административном регламенте исполнения Федеральной службой по тарифам государственной функции по досудебному рассмотрению споров, связанных с установлением и применением цен (тарифов), регулируемых в соответствии с Федеральным законом "О естественных монополиях"», указано, что к заявлению прилагаются заверенные заявителем или нотариусом документы, содержащие доказательства, подтверждающие, по мнению заявителя, обстоятельства, на которых он основывает свои требования, а также копия свидетельства о государственной регистрации юридического лица или копия свидетельства о государственной регистрации лица в качестве индивидуального предпринимателя.

Все документы, представляемые заявителем на бумажных носителях, насчитывающие более одного листа, должны быть пронумерованы, прошиты, скреплены печатью заявителя на последнем листе и заверены подписью заявителя или его уполномоченного представителя.

Документы представляются в ФСТ России в подлиннике или в форме копии, заверенной заявителем или нотариусом. Если к спору имеет отношение только часть документа, представляется заверенная выписка из него.

Заявление с прилагаемыми документами представляется в количестве двух экземпляров.

Не менее детально прописаны требования к прилагаемым к заявке документам в «Административном регламенте исполнения Федеральной службой по ветеринарному и фитосанитарному надзору государственной функции по выдаче разрешений на ввоз в Российскую Федерацию и вывоз из Российской Федерации, а также на транзит по ее территории животных, продукции животного происхождения, лекарственных средств, кормов и кормовых добавок для животных, подкарантинной продукции». К заявке прилагаются:

1) заверенная в установленном порядке копия свидетельства о внесении в Единый государственный реестр юридических лиц или Единый государственный реестр индивидуальных предпринимателей (для юридических лиц и индивидуальных предпринимателей соответственно);

2) заверенная в установленном порядке копия свидетельства о постановке заявителя на учет в налоговом органе;

3) документ, подтверждающий проведение профилактического фитосанитарного обеззараживания складских помещений, предназначенных для хранения заявленной к ввозу подкарантинной продукции;

4) выписка из договора (контракта) аренды на складское помещение, предназначенное для хранения подкарантинной продукции;

5) выписка из Государственного реестра селекционных достижений, допущенных к использованию на территории Российской Федерации (для семян и посадочного материала);

6) удостоверение личности гражданина.

Кроме того, перечислены требования к этим докуметам:

- заявки и документы в установленных местах должны быть скреплены печатями, иметь надлежащие подписи, в том числе подписи определенных законодательством должностных лиц;

- тексты заявки и документов должны быть написаны разборчиво;

- фамилии, имена и отчества физических лиц, их адреса написаны полностью;

- в заявке и документах не должно быть подчисток, приписок, зачеркнутых слов и иных неоговоренных исправлений;

- недопускается исполнение заявок и документов карандашом;

- заявка и документы не должны иметь серьезных повреждений, наличие которых не позволяет однозначно истолковать их содержание (п. 3.13.4).

В части уже утвержденных регламентов перечень документов, необходимых для получения услуги (выполнения функции), выделяется в самостоятельный раздел.

Важно отметить, что регламенты точно указывают основание для отказа в рассмотрении документов. Чаще всего это: предоставление неполного комплекта документов; не заверенные надлежащим образом копии; предоставление документов, не соответствующих по форме или содержанию указанным требованиям, имеющих подчистки, приписки, зачеркнутые слова, исправления, содержащих недостоверные сведения и т. п.

В разделах «административные процедуры» описывается последовательность действий по выполнению государственной функции (оказанию услуги), начиная с приема инициативного документа.

Порядку приема документов во всех регламентах уделено особое внимание. Одно из главных требований - указание в регламенте места и времени приема документов, т. е. графика работы.

Например, в «Административном регламенте по предоставлению государственных информационно-консультационных услуг» МИД РФ (утвержден Приказом МИД России от 20 мая 2008 года № 5853) в п. 2.1 и 2.2 указано:

Почтовый адрес МИД России: 119200, Москва, Смоленская-Сенная пл., 32/34. Телефон справочной МИД России: 244-16-06. Факс: 244-34-48.

Телефон канцелярии приемной МИД России: 244-12-83.

График работы:

понедельник - четверг

с 10-00 до 12-00 и с 15-00 до 17-00

пятница

с 10-00 до 12-00 и с 15-00 до 16-30 суббота, воскресенье- выходной. Электронная почта: ministry@mid.ru Официальный сайт МИД России: www.mid.ru

Информация о территориальных органах, предоставляющих государственную услугу, с указанием их адресов, контактных телефонов и адресов электронной почты представлена в приложении № 1 к настоящему Регламенту, а также на официальном сайте МИД России www.mid.ru в разделе «Представительства МИД России в субъектах Федерации».

Сведения о местах нахождения подведомственных органов и учреждений, участвующих в предоставлении государственных услуг, обычно даются в приложении к регламенту. Например, список представительств МИД в России дан в «Административном регламенте по предоставлению государственных информационно-консультационных услуг» МИД РФ, или полный список адресов и телефонов территориальных органов Федеральной антимонопольной службы России можно найти в «Административном регламенте Федеральной антимонопольной службы по исполнению государственной функции по возбуждению и рассмотрению дел о нарушениях антимонопольного законодательства РФ», утвержденном приказом Федеральной антимонопольной службы 25.12.2007 г. № 447.

Кроме данных о местонахождении приемной и времени работы, в текстах административных регламентов или на официальных сайтах размещаются карты-схемы местоположений органов и учреждений, участвующих в предоставлении государственных услуг.

Все инициативные документы: заявки, жалобы, заявления, ходатайства - обязательно регистрируются. В регламентах обычно указана журнальная форма регистрации и срок - как правило, в день подачи. Ряд регламентов допускает ведение журнала учета в электронном виде. В регламенте может быть установлен и перечень сведений, вносимых в учетную форму. Например, специалист вносит в книгу учета входящих документов запись о приеме заявки на выдачу ИКР, которая содержит:

- порядковый номер записи;

- дату;

- общее число листов в заявке;

- информацию о заявителе (п. 3.12).

Максимальный срок выполнения операции установлен в 5 минут1.

Принятые документы проверяются на комплектность, правильность оформления. Срок этой процедуры также устанавливается в регламенте, и в результате принимается решение об оказании услуги или отказе, о чем сообщается заявителю в определенные в регламенте сроки.

Принятые к исполнению документы далее рассматриваются по существу для принятия положительного или отрицательного решения. В ряде случаев решение принимается коллегиально, для чего создаются комиссии по рассмотрению дела. Например, в делах о нарушениях антимонопольного законодательства РФ.

В результате выполнения государственной функции (оказания государственной услуги) выдается итоговый документ, требования к тексту которого также установлены в административном регла-

менте, или чаще всего дается его унифицированная форма. Виды итоговых документов значительно расширены и выходят за рамки системы организационно-распорядительной документации. Это могут быть не только приказы, решения, письма, акты, но и уведомления, предложения, рекомендации, задания, заключения, приглашения, разрешения и другие, например документ о признании беженцем и т. п.

Требования к тексту решения также определены в административном регламенте, или дается его унифицированная форма.

Приложение 4 к Приказу Россвязьохранкультуры от 26.10.2007 № 329

ОБРАЗЕЦ

ГЕРБ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ

ФЕДЕРАЛЬНАЯ СЛУЖБА ПО НАДЗОРУ В СФЕРЕ МАССОВЫХ КОММУНИКАЦИЙ, СВЯЗИ И ОХРАНЫ КУЛЬТУРНОГО НАСЛЕДИЯ

РАЗРЕШЕНИЕ на производство работ по сохранению объекта культурного наследия (памятника истории и культуры) № _________от «__ » ________200_ г.

В соответствии с Федеральным законом от 25.06.2002 г. № 73-ФЗ «Об объектах культурного наследия (памятниках истории и культуры) народов Российской Федерации», Положением о Федеральной службе по надзору в сфере массовых коммуникаций, связи и охраны культурного наследия, утвержденным Постановлением Правительства Российской Федерации от 06.06.2007 г. № 354

Выдано_

На производство работ_

На объекте культурного наследия (памятнике истории и культуры) федерального значения

согласно_

разработанной_

согласованной_

Организация, выполняющая работы_

лицензия на осуществление деятельности по реставрации объектов культурного наследия

от « » г. № ,

выданная

Авторский/технический надзор/научно-методическое руководство осуществляет

Срок действия разрешения до «_»_200_ года

Печать государственного органа

Подпись должностного лица_

Следует подчеркнуть, что весь словесно описанный порядок прохождения документа описан в регламентах не только словесно, но, что особенно важно, дан и графически на приложенных блок-схемах. Это, на наш взгляд, является самым большим достижением в упорядочении работы управленческого аппарата, введения наглядности в порядок решения конкретных вопросов. В блок-схемах показываются действия, наименования действия, основание для решения вопроса, исполнитель (должностное лицо), максимальный срок исполнения, критерии принятия решения, способ фиксации результата и порядок передачи результата. Например:

Блок-схема

административной процедуры «Рассмотрение документов на выдачу ИКР и принятие решения о выдаче ИКР или об отказе в выдаче ИКР»2

Анализ административных регламентов исполнения государственных функций показывает, что мы имеем принципиально новые документы, детально прописывающие порядок решения вопроса, срок выполнения каждой процедуры, документы, предоставляемые для решения вопроса и выдаваемые в результате решения, а также порядок работы с ними, что делает прозрачным работу управленческого аппарата при выработке решений. По существу, административные регламенты с позиции делопроизводства детализируют работу с документами при решении конкретных вопросов, дополняя, таким образом, инструкцию по делопроизводству, устанавливающую лишь общий порядок работы с документами.

Таким образом, можно констатировать, что появился новый вид организационного документа - административный регламент, вводящий строгий порядок в процесс документирования и работы

с документами при решении типовых вопросов в системах управления.

По образу и подобию административных регламентов в федеральных органах исполнительной власти сейчас разрабатываются административные регламенты в органах власти субъектов Федерации.

На наш взгляд, административные регламенты надо рассматривать и как новый подход к организации документационного обеспечения управления и его унификации.

Примечания

«Административный регламент исполнения Федеральной службой по ветеринарному и фитосанитарному надзору государственной функции по выдаче разрешений на ввоз в Российскую Федерацию и вывоз из Российской Федерации, а также на транзит по ее территории животных, продукции животного происхождения, лекарственных средств, кормов и кормовых добавок для животных, подкарантинной продукции» (п. 3.12). Там же.

2