Правовое регулирование ввоза в Россию отработанного ядерного топлива зарубежных реакторов и последующего обращения с ним

решение вопросов собственной безопасности и уменьшение коррупционной составляющей в деятельности таможенных органов.

А.В. Спицин

ПРАВОВОЕ РЕГУЛИРОВАНИЕ ВВОЗА В РОССИЮ

ОТРАБОТАВШЕГО ЯДЕРНОГО ТОПЛИВА ЗАРУБЕЖНЫХ РЕАКТОРОВ И ПОСЛЕДУЮЩЕГО ОБРАЩЕНИЯ С НИМ*

Правовой основой охраны окружающей среды и обеспечения экологической безопасности при использовании атомной энергии в Российской Федерации являются Конституция РФ, Федеральный закон от 10 января 2002 г. №7-ФЗ «Об охране окружающей среды»1 и Федеральный закон от 21 ноября 1995 г. № 170-ФЗ «Об использовании атомной энергии»2.

Указанными законами однозначно запрещен ввоз радиоактивных отходов (далее - РАО) на территорию Российской Федерации в целях их захоронения и обезвреживания, однако разрешен ввоз отработавшего ядерного топлива (далее - ОЯТ) на хранение и переработку. Одновременно законодательно установлены требования к обеспечению экологической безопасности при осуществлении данной хозяйственной деятельности.

Международно-правовая основа обращения с ОЯТ заложена Объединенной конвенцией о безопасности обращении с отработавшим топливом и о безопасности обращения с радиоактивными отходами, ратифицированной Российской Федерацией в 2005 г.3

В целях обеспечения ядерной и радиационной безопасности при использования атомной энергии в 2003 г. Минатомом Рос-

* Статья рекомендована к печати кандидатом юридических наук О.А. Супатаевой.

1 СЗ РФ. 2002. № 2. Ст. 133.

2 СЗ РФ. 1995. № 48. Ст. 4552.

3 Федеральный закон от 4 ноября 2005 г. № 139-Ф3 «О ратификации Объединенной конвенции о безопасности обращения с отработавшим топливом и о безопасности обращения с радиоактивными отходами» // СЗ РФ. 2005. № 45. Ст. 4587.

Труды Института государства и права 201

Российской академии наук № 2/2011

сии была подготовлена Концепция по обращению с отработавшим ядерным топливом Министерства Российской Федерации по атомной энергии от 29 мая 2003 г. № 293-Р (далее - Концепция)4, формулирующая экологически безопасную стратегию отечественной атомной отрасли в области заключительной стадии ядерного топливного цикла на ближайшие десятилетия до 2030 г.

Концепция основывается на ключевых положениях Стратегии развития атомной энергетики России в первой половине XXI в. «Стратегическим направлением развития атомной энергетики Российской Федерации является замыкание ядерного топливного цикла, в результате которого должны обеспечиваться более полное использование природного ядерного сырья, а также искусственных делящихся материалов, образующихся при работе ядерных реакторов (плутония и других трансурановых элементов) и минимизация образования РАО от переработки ОЯТ. Ключевым звеном при реализации указанной стратегии является обращение с ОЯТ»5.

В Концепции содержатся положения, касающиеся перерабатываемого (кондиционное и дефектное) и неперерабатываемого (с отложенным решением о переработке) ОЯТ энергетических, транспортных, исследовательских реакторов, критических и подкритических стендов, наземных стендов-прототипов судовых и космических ядерных энергетических установок, продукты переработки ОЯТ, отработавшие поглощающие элементы в составе облученных тепловыделяющих сборок (ОТВС), а также радиоактивные отходы, образующиеся при обращении с ОЯТ.

ОЯТ - это ядерное топливо, извлеченное из реактора после облучения и признанное непригодным для дальнейшего использования в реакторе одного типа, что не исключает возможности его дальнейшего использования в реакторе другого типа или кратного применения продуктов его переработки

4 Приложение № 2 к распоряжению по Министерству РФ по атомной энергии от 29 мая 2003 г. № 293-Р. URL: http://www.atomsib.ru/sci/ecology/Kontseptsiya_po_obrash_eniyu_s_OYA T.html.

5 Российская газета. 2004. 7 апр.

в качестве вновь фабрикованного топлива. ОЯТ имеет форму тепловыделяющих сборок (ТВС), представляющих собой пучки тепловыделяющих элементов (твэлов), собранных в прочную конструкцию. Сам твэл - металлическая трубка, первоначально наполненная химическим соединением делящегося элемента (в настоящее время в подавляющем большинстве случаев это оксид урана) с возможными добавками различного назначения (топливная композиция). Физической формой топливной композиции является чаще всего керамическая таблетка. В процессе нейтронного облучения в самой топливной композиции и в конструкционных элементах ТВС происходит изменение и усложнение химического состава в результате ядерных превращений одних элементов в другие. Поэтому в массе ОЯТ в разных количествах содержатся практически все элементы таблицы Менделеева, при этом многие из образовавшихся ядер радиоактивны.

Необходимо отметить, что в состав ТВС, помимо твэлов, могут входить и поглощающие элементы, регулирующие нейтронный поток. В тех случаях, когда они являются конструктивным элементом неразъемной сборки, с ними обращаются, как с частью ОЯТ.

Обращение с ОЯТ относится к глобальным проблемам человечества. Объемы накопившегося в мире ОЯТ представляют серьезную потенциальную угрозу окружающей среде и безопасности в аспекте предотвращения распространения ядерных материалов. К настоящему времени в мире из энергетических ядерных реакторов выгружено более 220 тыс. т ОЯТ (тонн тяжелого металла), содержащегося в отработавших тепловыделяющих сборках. Из выгруженного количества переработано 70 тыс. т тяжелого металла, на хранении находится 150 тыс. т тяжелого металла.

ОЯТ более чем на 90% состоит из материалов, пригодных для дальнейшего использования в качестве компонентов ядерного топлива и важнейших изотопов. Это ценное стратегическое сырье может быть использовано при соответствующем уровне развития технологий, обеспечивающем его безопасную и экономически эффективную переработку, хранение и захоронение РАО.

Переработка ОЯТ в целях извлечения полезных компонентов для их последующего использования является высокой технологией, освоенной в промышленном масштабе только лишь в нескольких ведущих ядерных державах, в число которых входит и Россия.

Типы ОЯТ весьма разнообразны, их сотни - топливо энергетических реакторов, промышленных реакторов по наработке оружейного плутония, транспортных (судовых) и исследовательских реакторов разного назначения. ОЯТ может различаться также по степени выгорания, времени хранения, техническому состоянию. Поэтому вопрос о способах обращения с ОЯТ и в первую очередь об экологической и экономической целесообразности, методах и сроках его переработки в каждом конкретном случае должен решаться с полным учетом всех его характеристик.

Следует заметить, что термин «топливо» по отношению к отдельной ТВС или нескольким ТВС, собранным в одном контейнере, является достаточно условным и в определенном смысле некорректным6. В отличие от обычного органического топлива ядерное топливо может «гореть» с интенсивным энерговыделением, только если оно тесно собрано в критическую массу, а она для топлива энергетических реакторов составляет многие десятки тонн и никогда, с огромным запасом, не формируется ни в хранилищах, ни в транспортных контейнерах.

ОТВС после нескольких лет выдержки представляет собой металлокерамические машиностроительные изделия, за счет радиоактивности выделяющие тепло с интенсивностью в несколько ватт на килограмм. Организация теплоотвода при таком уровне мощности никаких трудностей не представляет. ОЯТ не является ни взрывчатым, ни легковоспламеняющимся, ни просто горючим веществом, последствия любых мыслимых происше-

6 Подробнее см.: Коновалов В., Велихов Е., Кожин В., Пономарев-Степной Н., Воробьев А., Филин Е, Супатаева О., Рязанцев Е., Малкин С., Сартори А. Физико-технологические и правовые основания отнесения тепловыделяющих сборок для ядерных реакторов к непотребляемым вещам // Ядерный контроль. 2000. № 5. С. 85-89.

ствий с ним могут носить только локальный характер в пределах нескольких десятков квадратных метров.

В настоящее время основными зарубежными поставщиками на рынке переработки ОЯТ являются Франция и Великобритания.

Обращение с зарубежным ОЯТ российского производства полностью интегрировано в инфраструктуру обращения с ОЯТ российских АЭС. Технологические операции транспортировки, хранения, переработки ОЯТ и обращения с продуктами его переработки осуществляются в соответствии с требованиями норм и правил по ядерной и радиационной безопасности. Существующая система мер обеспечивает поддержание необходимого уровня безопасности при осуществлении всех технологических операций.

Нормативно-правовое регулирование безопасности при транспортировке, хранении, переработке ОЯТ и обращении с продуктами его переработки осуществляется на основе федеральных норм и правил по безопасности в области использования атомной энергии (НРБ-99, ОСПОРБ-99, ПБ ТРВ-73 и проч.).

В 2001 г. был принят пакет законов и подзаконных нормативных правовых актов, позволяющих России расширить выход на международный рынок хранения и переработки ОЯТ на основе прочной законодательной базы, сформированной с учетом требований безопасности, нераспространения и экологии. В этот пакет помимо Федерального закона от 10 января 2002 г. № 7-ФЗ «Об охране окружающей природной среды»7 вошли федеральные законы от 10 июля 2001 г. № 92-ФЗ «О специальных экологических программах реабилитации радиационно-загрязненных участков территории»8, от 10 июля 2001 г. № 94-ФЗ «О внесении дополнений в Федеральный закон «Об использовании атомной энергии»9 и Указ Президента РФ от 31 июля 2001 г. № 858 «О специальной комиссии по вопросам ввоза на территорию Российской Федерации облученных тепловыделяющих сборок

7 СЗ РФ. 2002. № 25. Ст. 2453.

8 СЗ РФ. 2001. № 29. Ст. 2947.

9 СЗ РФ. 2001. № 29. Ст. 2949.

зарубежного производства»10. Данным указом утверждено Положение об этой комиссии. В ее состав входят представители Российской академии наук, Госкорпарации «Росатом», Совета Безопасности Российской Федерации, ОАО ВНИИНМ, НИЦ «Курчатовский институт», Государственной Думы, Совета Федерации Федерального Собрания РФ, ГНЦ «ИБФ», Ростехнадзо-ра, Роспотребнадзора, ФМБА России.

Кроме указанных нормативных правовых актов, разработка специальных экологических программ (далее - СЭП) регулируется постановлением Правительства РФ от 14 июня 2002 г. № 421 «Об утверждении Положения о разработке специальных экологических программ реабилитации радиационно-загрязненных участков территории»11.

СЭП, финансируемые за счет поступлений от внешнеторговых операций с ОТВС ядерных реакторов, разрабатываются в целях обеспечения радиационной безопасности населения, общего снижения риска воздействия радиации и улучшения экологической ситуации на радиационно-загрязненных участках территории путем проведения мероприятий по реабилитации таких участков, утилизации или ликвидации выведенных из эксплуатации радиационно опасных объектов.

Решение о разработке СЭП (включая определение заказчика и разработчика этой программы, а также срока ее разработки) может приниматься федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим государственное управление в области охраны окружающей среды и обеспечения экологической безопасности, органом (организацией), осуществляющим государственное управление в области использования атомной энергии, органами государственного регулирования безопасности при использовании атомной энергии или органами государственной власти субъектов РФ, на территориях которых расположены ра-диационно-загрязненные участки.

СЭП включает разделы:

10 СЗ РФ. 2003. № 31. Ст. 3104.

11 СЗ РФ. 2002. № 25. Ст. 2453.

цели, основные мероприятия, этапы и сроки реализации основных мероприятий;

информация о состоянии окружающей среды и здоровья населения;

оценка воздействия хозяйственной и иной деятельности на окружающую среду;

перечень работ по реабилитации радиационно-загрязненных участков территории;

наличие или необходимость создания системы экологического контроля и систем экологического и социально-гигиенического мониторинга;

результаты выполнения программы с указанием прогноза изменения состояния окружающей среды и здоровья населения; объем финансирования программы.

Перечень внешнеторговых операций с ОТВС ядерных реакторов, объем и направления использования валютных средств, которые поступают от этих операций и используются в целях финансирования специальных экологических программ, утверждаются Правительством РФ в соответствии с вышеназванным Законом от 10 июля 2001 г. № 92-ФЗ и принятым на его основе постановлением Правительства РФ от 22 сентября 2003 г. № 588 «Об утверждении положения о финансировании специальных экологических программ реабилитации радиационно-загрязненных участков территории»12.

Внешнеторговые контракты на ввоз облученных сборок в Российскую Федерацию заключаются в целях обеспечения:

временного технологического хранения облученных сборок с последующим обязательным возвратом в государство поставщика;

временного технологического хранения облученных сборок с последующей переработкой.

Одним из видов внешнеторговых операций является ввоз ОТВС для последующей переработки на российских предприятиях отработавшего ядерного топлива зарубежных атомных

12 Российская газета. 2003. 1 окт.

электростанций и возврата образующихся при его переработке радиоактивных отходов и материалов.

Постановлением Правительства РФ от 11 июля 2003 г. № 418 «О порядке ввоза в Российскую Федерацию облученных тепловыделяющих сборок ядерных реакторов»13 определен порядок ввоза в Российскую Федерацию ОТВС ядерных реакторов, а также возврата этих сборок или продуктов их переработки (включая радиоактивные отходы) в государство поставщика с учетом основных принципов, определенных п. 4 ст. 48 Федерального закона «Об охране окружающей среды».

«Единый проект» - документы, подготовленные в связи с предполагаемым заключением внешнеторгового контракта на осуществление операций с облученными сборками, подлежащие государственной экологической экспертизе, разработанные и согласованные в соответствии с установленными требованиями.

Основными критериями для включения СЭП в единый проект являются уровень снижения риска воздействия радиации и степень улучшения экологической ситуации на радиационно-загрязненных участках территории в результате реализации природоохранных мероприятий, а также их эффективность и согласованность с аналогичными мероприятиями, предусмотренными в других федеральных, региональных и отраслевых программах, осуществляемыми на радиационно-загрязненных участках территории.

Деятельность, связанная с ввозом на территорию РФ ОЯТ зарубежных реакторов, является одной из основ осуществления СЭП, поскольку валютные средства, поступающие от указанных внешнеторговых операций, служат основным источником их финансирования.

Порядок и очередность финансирования СЭП устанавливаются Правительством РФ по согласованию с органами государственной власти субъектов РФ. В качестве приоритетных рассматриваются СЭП субъектов РФ, на территориях которых находятся организации, осуществляющие деятельность по переработке ввозимых из иностранных государств ОТВС и их вре-

13 СЗ РФ. 2003. № 29. Ст. 2996.

менному технологическому хранению. Конкретный объем валютных средств, поступающих от внешнеторговых операций, и направления их расходования устанавливаются законом о федеральном бюджете на соответствующий год.

На финансирование СЭП перечисляется 75% указанных валютных средств за вычетом затрат на обращение с ОТВС ядерных реакторов и продуктами их переработки, утверждаемых в установленном Правительством РФ порядке. Кроме того, вычету подлежит налог на добавленную стоимость - 18% от этих валютных средств. Государственная корпорация по атомной энергии «Росатом» - уполномоченный орган государственного управления использованием атомной энергии, наделенный соответствующими полномочиями в этой области, а также функциями по координации работ, связанных с разработкой и реализацией СЭП, в том числе региональных программ, включает объемы их финансирования в сводную бюджетную заявку на финансирование за счет валютных средств, поступающих от внешнеторговых операций с ОТВС, и по согласованию с Министерством природных ресурсов и экологии РФ представляет ее в установленном порядке в Министерство экономического развития РФ и Министерство финансов РФ.

В первую очередь финансируются СЭП субъектов РФ, на территории которых находятся организации, осуществляющие переработку ввозимых облученных тепловыделяющих сборок ядерных реакторов и их временное технологическое хранение; во вторую очередь - финансирование иных субъектов РФ, в границах которых располагаются радиационно-загрязненные участки территории. Неиспользованные средства, не освоенные организациями - исполнителями специальных экологических программ, направляются на финансирование специальных экологических программ в следующем году.

Государственные заказчики СЭП в установленном Главным управлением федерального казначейства Министерства финансов РФ порядке ежеквартально представляют в Министерство отчеты о средствах, полученных и использованных для финансирования таких программ.

Подводя итог сказанному выше, можно заключить, что имеющаяся нормативно-правовая база является основой для расширения присутствия России на мировом рынке услуг по обращению с ОЯТ, поставок свежего ядерного топлива и урановой продукции, строительства новых АЭС за рубежом и обеспечивает развитие инфраструктуры по обращению с ОЯТ. Кроме того, обязательные отчисления на СЭП реабилитации радиационно-загрязненных участков территории позволяют решить ряд радиоэкологических проблем.

А. Н. Гришин

СОВЕРШЕНСТВОВАНИЕ ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВА РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ В СФЕРЕ ОБРАЩЕНИЯ С ОТРАБОТАВШИМ ЯДЕРНЫМ ТОПЛИВОМ*

В своей деятельности по обращению с отработавшим ядерным топливом (далее - ОЯТ) Россия руководствуется международными договорами, участницей которых она является. В частности, в 2005 г. Россия ратифицировала Объединенную конвенцию «О безопасности обращения с отработавшим топливом и о безопасности обращения с радиоактивными отходами»1, участниками которой на 9 августа 2010 г. являлись 57 государств, в 27 из которых эксплуатируются атомные станции. В частности, Конвенцию ратифицировали такие страны, как Великобритания, Германия, Испания, США, Франция, Япония.

Конвенция определяет обязательства сторон в обеспечении безопасности обращения с отработавшим топливом, которое образуется в результате эксплуатации ядерных установок, используемых в мирных целях, а также обязательства по обеспечению безопасности обращения с радиоактивными отходами, когда они образуются в результате гражданской деятельности.

* Статья рекомендована к печати кандидатом юридических наук О.А. Супотаевой.

1 Федеральный закон от 4 ноября 2005 г. № 139-ФЗ // СЗ РФ. 2005. № 45. Ст. 4587. 210