Организационно-правовые аспекты избирательного процесса по выборам народных депутатов Украины

УДК 342.8

Т. В. Стешенко,

канд. юрид. наук, доцент;

М. Г. Коваленко,

соискательница при кафедре государственного строительства Национальный университет «Юридическая академия Украины имени Ярослава Мудрого», г. Харьков

ОРГАНИЗАЦИОННО-ПРАВОВЫЕ АСПЕКТЫ ИЗБИРАТЕЛЬНОГО ПРОЦЕССА ПО ВЫБОРАМ

НАРОДНЫХ ДЕПУТАТОВ УКРАИНЫ

В стаье проанализированы организационно-правовые аспекты избирательного процесса по выборам народных депутатов Украины. Охарактеризованы основные изменения в новом избирательном законодательстве.

Ключевые слова: выборы, избирательный процесс, избирательное право, избирательные права граждан.

Избирательное законодательство является чрезвычайно динамической частью национального конституционного законодательства в любой стране. Избирательное право Украины как самостоятельный правовой институт одновременно выполняет две важные для общества задачи: первая - закрепление, реализация и охрана конституционного права граждан Украины избирать и быть избранными в органы публичной власти, а вторая - становление, реализация и охрана конституционного статуса Украины как суверенного, независимого, демократического, правового государства, которые основываются на волеизъявлении народа.

Выборы выступают одним из важнейших институтов демократии, являются формой непосредственного осуществления власти самим народом при формировании представительных органов власти и средством отбора уполномоченных представителей народа для участия в осуществлении публичной власти. Они включают в себя сложную систему отношений из организации процесса замещения состава властных органов [4, с. 114-120].

Избирательный процесс - это осуществление субъектами избирательного процесса соответствующих избирательных процедур, которые предусмотрены законодательством.

В Украине проблемы непосредственного народовластия, в частности различные аспекты правового регулирования выборов, анализировались Р. К. Давыдовым, В. М. Кампом, В. В. Копейчиковим, О. В. Лавриновичем, М. П. Орзихом, В. Ф. Погорилком, М. И. Ставнийчук и др.

Целью данной статьи является исследование отдельных организационно-правовых аспектов избирательного процесса по выборам народных депутатов Украины.

В полном соответствии с международно-правовыми стандартами ст. 38 Конституции Украины закрепляет право граждан на участие в управлении государственными делами, во всеукраинском и местных референдумах, свободно избирать и быть избранными в органы публичной власти. Именно путем выборов формируется единственный орган законодательной власти - Верховная Рада Украины. Всенародное избрание парламента объективно вытекает из его статуса как единственного органа всенародного представительства, и на сегодня является общим правилом для всех конституционных государств современности.

Действующий Закон Украины «О выборах народных депутатов Украины» от 17 ноября 2011 г. представляет собой качественно новый этап развития избирательного законодательства Украины [3; 2012. -№ 10-11. - Ст. 73]. Он содержит значительное количество принципиально новых положений по сравнению с предыдущим законом, причем новеллы касаются не только избирательного процесса, но и избирательной системы в целом.

Известные американские ученые Джон Естер, Клаус Яффе и Ульрих Пройс сделали вывод, что выбор избирательной системы - одно из наиболее сложных и важных решений, которое необходимо принять. У каждой избирательной системы есть свои преимущества и недостатки, которые объективно проявляются одновременно [5].

Изменение избирательной системы обозначилось на всех структурных частях избирательного Закона и привело к обновлению нормативного материала. Все это предопределяет необходимость активизации работы относительно правового образования населения по вопросам избирательного права и

избирательного процесса. Ведь только при условии сознательного, правильного и одинакового применения всеми участниками избирательного процесса правовых норм можно надеяться на то, что выборы в парламент состоятся в полном соответствии с международно-правовыми стандартами. Такие частые изменения избирательной системы не содействуют стабильности избирательного законодательства и избирательной системы. Определение избирательной системы является суверенным правом каждого государства.

Действующий избирательный Закон закрепляет, что выборы народных депутатов Украины осуществляются по смешанной (пропорционально-мажоритарной) системе: 225 депутатов избираются по пропорциональной системе в общегосударственном многомандатном избирательном округе по избирательным спискам кандидатов в депутаты от политических партий, другие 225 депутатов избираются по мажоритарной системе относительного большинства в одномандатных избирательных округах. К преимуществам этой системы следует отнести то, что она позволяет проявить как реальное влияние политической партии, так и популярность отдельного кандидата, а это крайне важно для общества.

Новая редакция Закона «О выборах народных депутатов Украины» вобрала у себя новейшие достижения отечественной и зарубежной политико-правовой теории и практики. В ней учтено подавляющее большинство недостатков избирательного законодательства, на которые указывали как украинские государствоведы и политологи, так и официальные наблюдатели от Совета Европы и ОБСЕ, зарубежные эксперты по вопросам избирательного права.

Избирательный Закон обеспечивает детальное регулирование процесса парламентских выборов в Украине. Текст Закона является кое-где слишком детализированным и вообще сложным, что может вызывать трудности в его понимании членами избирательных комиссий, а также избирателями. Сложность Закона усиливает потребность объединения всех законов о выборах в единый Избирательный кодекс. Венецианская Комиссия и ОБСЕ/БДИПЧ отмечают, что в избирательном Законе учтены их предыдущие рекомендации, но имеются и другие положительные изменения, в частности, особенно подчеркнуты такие законодательные новеллы, а именно:

- средствам массовой информации предоставляется неограниченный доступ ко всем публичным мероприятиям, которые касаются выборов, заседаний избирательных комиссий и помещений избирательных участков в день выборов;

- должностные лица окружных избирательных комиссий должны пройти обязательное обучение, которое организовывает Центральная избирательная комиссия, прежде чем занять соответствующую должность председателя, заместителя председателя и секретаря окружной избирательной комиссии;

- изменены субъекты представления кандидатур в состав окружных и участковых избирательных комиссий: для окружных избирательных комиссий - это политическая партия, депутатская фракция, которая зарегистрирована в Аппарате Верховной Рады Украины текущего созыва, политические партии - субъекты избирательного процесса; для участковых избирательных комиссий - это все перечисленные субъекты, а также кандидаты в депутаты в соответствующем одномандатном округе;

- упразднено право участковых избирательных комиссий вносить избирателей в списки избирателей в день выборов. Избиратели в день голосования могут быть внесены в соответствующие списки лишь на основании решения суда. При внесении изменений в список избирателей на обычном избирательном участке участковая избирательная комиссия безотлагательно передает ведомости об избирателях, включенных в список избирателей или исключенных со списка, соответствующему органу ведения Государственного реестра избирателей.

Положительным изменением также можно назвать исключение из действующего Закона положения, которое требовало от окружных избирательных комиссий оказывать содействие кандидатам в проведении мероприятий предвыборной агитации.

Каждая партия, которая выдвинула кандидатов в состав окружных и участковых избирательных комиссий, имеет право на пропорциональную часть руководящих должностей. Часть руководящих должностей для каждой партии определяется соответственно количеству кандидатур, включенных от этой партии в состав избирательной комиссии. Детально порядок распределения руководящих должностей среди представителей партий определяется Центральной избирательной комиссией. Положительным направлением является то, что Закон требует приблизительно равного территориального распределения должностей для каждой партии в результате применения указанной процедуры.

В статьях избирательного Закона, которые регулируют процесс формирования окружных и участковых избирательных комиссий, не установлено конкретное требование относительно обеспечения гендерного равенства. Члены Венецианской Комиссии и ОБСЕ/БДИПЧ отмечают, что следует рассмотреть возможность включения соответствующей нормы в избирательный закон [2, с. 58, 64-65].

Избирательный Закон закрепляет, что выдвижение кандидатов в депутаты будет происходить или политическими партиями, или путем самовыдвижения, а создание избирательных блоков политических

партии не предусмотрено. Относительно данной новеллы существуют разные точки зрения специалистов, практиков, научных работников. Европейский опыт свидетельствует, что если не существует законных оснований для запрета формирования блоков, политические партии должны иметь право определять, хотят ли они объединиться с другими партиями или принимать участие в выборах самостоятельно.

Еще одной новеллой действующего закона являются полномочия Центральной избирательной комиссии регистрировать не только кандидатов в депутаты, которые включены в избирательный список партии в общегосударственном избирательном округе, но и тех, которые выдвинуты партией в соответствующем одномандатном округе, а также кандидатов в депутаты, которые баллотируются в одномандатном округе в порядке самовыдвижения.

Соответствующим Законом устанавливается пятипроцентный барьер для участия партий в распределении депутатских мандатов в общегосударственном избирательном округе. Он был повышен сравнительно с трехпроцентным барьером, закрепленным предыдущим законом.

Полное и эффективное выполнение закона является необходимым для того, чтобы обеспечить проведение выборов соответственно конституционно-правовым основам и международным стандартам.

Традиционно каждые новые выборы в нашем государстве происходят по новым правилам. Поэтому тема усовершенствования избирательного законодательства не теряет своей актуальности и сегодня.

Мировой опыт свидетельствует, что в любой стране избирательное законодательство является чрезвычайно динамичной частью национального конституционного законодательства. Оно чаще всего изменяется в переходных обществах в результате изменения политических сил, изменения конституции и многих других факторов. Поэтому избирательное законодательство по своей природе тяжело кодифицировать. Но нестабильность в создании и реализации избирательного законодательства в связи с частыми изменениями ослабляет императивный характер института выборов, который оказывает отрицательное влияние на общее функционирование властных структур.

Ныне сложилось так, что проведение выборов в Украине, наряду с системой законодательных актов в области избирательного права, фактически регулируется решениями Конституционного Суда Украины, актами Центральной избирательной комиссии, Кабинета Министров Украины, другими подзаконными актами конституционного права, нормативными актами других областей права и законодательства.

В процессе систематизации данного законодательства необходимо привести в соответствие с решениями Конституционного Суда Украины прежде всего парламентское избирательное законодательство. Также следует повысить уровень правового регулирования тех отношений, которые на сегодня регулируются подзаконными актами. Это возможно сделать путем включения соответствующих предписаний непосредственно к избирательным законам.

Процесс реформирования избирательного законодательства и структуры избирательных законов является чрезвычайно специфическим и нуждается в специальном научно-экспертном анализе с точки зрения внедрения на территориях Украины тех или других форм законодательного регламентации.

Современный этап утверждения качественно нового украинского избирательного законодательства имеет целью прежде всего усовершенствование массива избирательного законодательства, которое регулирует процесс организации и проведение выборов, референдумов, а также предусматривает специальное нормативно-правовое регламентирования отдельных избирательных институтов.

Европейские эксперты высказали свое мнение относительно реформирования украинского избирательного законодательства. Особенно важной представляется позиция Венецианской комиссии, которая является совещательным органом Совета Европы по конституционным вопросам. Со времени своего образования в 1990 г. Комиссия играет ведущую роль в принятии конституций и законов в различных странах в соответствии со стандартам европейского конституционного наследства.

Так, Глава Венецианской комиссии подчеркнул необходимость быстрого принятия Верховной Радой Украины Избирательного кодекса, который поможет избежать конфликтов во время следующих выборов Он также считает положительным, что все политические силы достигли консенсуса относительно принятия этого необходимого для Украины документа. Венецианская Комиссия и БДИПЧ ОБСЕ в общем документе подчеркнули важность обеспечения стабильности избирательного законодательства Украины. Они обращают внимание органов власти Украины на то, что готовы помогать в создании законодательной базы для проведения демократических выборов соответственно обязательствам в рамках ОБСЕ, Совета Европы и других международных стандартов демократических выборов.

К сожалению, научному осмыслению вопроса кодификации избирательного законодательства уделяется недостаточно внимания, хотя представители разных государственных учреждений неоднократно акцентируют на необходимости усовершенствования и «унификации избирательного законодательства».

На протяжении последних лет проводятся многочисленные дискуссии по этому вопросу, предлагается принять единый комплексный акт - Избирательный кодекс Украины. Тема кодификации отечественного законодательства уже давно стоит на повестке дня процесса правотворчества [1, с. 11-15].

Следует признать, что именно кодификация является путем к постоянному, совершенному и эффективному избирательному законодательству, ведь в процессе ее происходит содержательное совершенствование законодательства, отмена устаревших и неэффективных норм, формирование новых норм, заполнение пробелов, устранение дублирования, расхождений и противоречий в правовом регулировании. К вопросу кодификации надо подходить взвешенно, ведь, как отмечают немецкие ученые «выборы в общенациональном масштабе - это наиболее массовый процесс, который известен праву».

Становление действительно реальных и демократических выборов как приоритетной формы прямого народовластия в Украине, обеспечение стабильности и законности избирательного процесса нуждается в решении проблем применения прогрессивных избирательных технологий на уровне европейских и мировых избирательных стандартов, дальнейшего усовершенствования правового регулирования институтов выборов и референдумов.

Как один из способов формирования органов публичной власти выборы характеризуют достигнутый в обществе и государстве уровень зрелости политической свободы. Базируясь на единстве личных и общественных интересов, политико-правовых ценностях конституционализма, они должны отражать, с одной стороны, стабильность и эффективность публичной власти, а с другой - ее легитимность и демократизм. Результативность и эффективность внедренной избирательной системы по выборам народных депутатов Украины в современных условиях должны быть преобразованы в первую очередь на практике. Их научный анализ может быть предметом дальнейших научных исследований.

Список литературы: 1. Вибори і референдуми в Україні: проблеми теорії і практики : зб. ЦВК/ голова редкол. М. М. Рябець. - К. : ЦВК, 2001. - 360 с. 2. Вибори та демократія : журн. - К. : Ін-т виборчого права ; Нац. ун-т «Києво-Могилян. акад.», 2011. - N° 4 (30). - 114 с. 3. Про вибори народних депутатів України : Закон від 17.11.2011 р. // Відом. Верхов. Ради України. - 2012. -N° 10-11. - Ст. 73. 4. СтавнійчукМ. І. Законодавство про вибори народних депутатів України: актуальні проблеми теорії і практики : моногр. / М. І. Ставнійчук. - К. : Факт, 2001. - 156 с. 5. Elster, Lon, Offe, Claus and Prews, Wrich K, Institutional Design in Past -Communist Societies. - New York : Cambridge University Press, 199S.

ОРГАНІЗАЦІЙНО-ПРАВОВІ АСПЕКТИ ВИБОРЧОГО ПРОЦЕСУ ПО ВИБОРАХ НАРОДНИХ ДЕПУТАТІВ УКРАЇНИ

Стешенко Т. В. Коваленко М.Г.

У статті проаналізовано організаційно-правові аспекти виборчого процесу по виборах народних депутатів України. Розглянуто основні зміни в новому виборчому законодавстві.

Ключові слова: вибори, виборчий процес, виборче право, виборчі права громадян.

ORGANIZATION AND LEGAL ASPECTS OF ELECTORAL PROCESS OF ELECTIONS OF PEOPLE'S DEPUTIES OF UKRAINE

Steshenko T. V. Kovalenko M.G.

Organization and legal aspects of electoral process of elections of people/s deputies of Ukraine are analyzed in the article. The main changes of new electoral legislation are characterized.

Key words: elections, electoral process, electoral law, electoral rights of citizens.

Поступила в редакцию 18.05.2012 г.