Вопросы преобразования современной модели федерации в России

И. А. Журавлева

ВОПРОСЫ ПРЕОБРАЗОВАНИЯ СОВРЕМЕННОЙ МОДЕЛИ ФЕДЕРАЦИИ

В РОССИИ

Работа представлена кафедрой теории права и гражданско-правового образования права.

Научный руководитель - доктор юридических наук, профессор И. Л. Честное

В статье рассматриваются вопросы преобразования современной модели Федерации в России, подчеркивается, что реформа российского федерализма характеризуется смещением полномочий от субъектов к Федерации, совершенствуется централизация и децентрализация правового регулирования системы управления. Сегодня судьба российского федерализма остается неопределенной, происходит изменение подходов к регулированию федеративных отношений.

The reform of Russian federalism is characterized by the shift of subject powers to federation ones; centralization and decentralization of legal regulation of the administration system is being improved. Today the fortune of Russian federalism remains to be uncertain; the approaches to regulating federal relations are changing.

Проводимая в современной России централизация ставит страну в сложное промежуточное положение, которое требует рассмотрения.

Анализируя конституционные реформы властной вертикали, охватившие многие сферы общественных отношений в России, легитимность и целесообразность ряда направлений этих реформ, можно попытаться дать им оценку и сформулировать прогноз последствий осуществляемых преобразований.

Представляется важным, что угроза регионального сепаратизма, нарушение региональными органами законодатель-

ства активизировало федеральные органы на адекватные действия, направленные на укрепление вертикали власти.

В связи с этим процесс упорядочения федеративных отношений не мог не коснуться вопроса разграничения федеральной и региональной компетенции. Конституционно разграничение предметов ведения и полномочий Федерации и ее субъектов проводится в ст. 71-73 Конституции, распределение полномочий между ними проведено законодательно.

Ранее принципы и порядок разграничения предметов ведения и полномочий регулировались Федеральным законом от 24

1 1 1

июня 1999 г. «О принципах и порядке разграничения предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов РФ». Отмена данного закона и введение отдельной главы в рамочном ФЗ «Об общих принципах организации законодательных и исполнительных органов государственной власти субъектов РФ» не унифицировало, а скорее усложнило проблему разграничения1 .

Реформа российского федерализма в целом характеризуется смещением полномочий от субъектов к Федерации, что в определенной мере было необходимо вы -полнить в целях обеспечения единства правового пространства и равенства прав граждан. Однако существует группа совместных полномочий, например, в сфере природопользования, образования, культуры, которые лучше осуществлять не из Центра, а в регионах, что требует деконцент-рации правового регулирования с учетом региональной специфики.

Действительно проблемной остается сфера совместной компетенции. В соответствии с ч. 2 ст. 76 Конституции РФ, по предметам совместного ведения издаются федеральные законы и принимаемые в соответствии с ними законы и иные акты субъектов РФ. Но возникает проблема: насколько глубоко может заходить федеральный законодатель в рамках совмест-ного ведения.

И здесь следует определить границы федерального участия в рамках совместных предметов ведения Федерации и ее субъектов2.

Новая модель разграничения предметов ведения и полномочий в сфере совместной компетенции не соединяет федерального регулирования и детального регулирова-ния субъектами РФ, а содержит конкретный перечень полномочий органов власти субъектов, которые они осуществляют самостоятельно и за свой счет. Тем самым сокращена сфера правовых возмож-

ностей субъектов РФ в рамках совместной компетенции, а в области собственных полномочий субъектов Федерация оставляет за собой возможность правового регулирова -ния, которое нельзя теперь назвать, как ранее, рамочным3

В ст. 26.3 Федерального закона от 06.10.1999 г.4 определено 41 полномочие субъектов РФ по предметам совместного ведения, что свидетельствует не только о централизации федеративной системы, но и об ограничении деятельности регионов в сфере совместной компетенции.

В связи с этим мнение А. Н. Кокотова представляется справедливым: в подобных условиях сфера совместного ведения за рамками названного перечня (41 позиция), по сути, превратилась в придаток исключительных федеральных полномочий (ст. 71), а субъекты в рамках такой политики потеряли право комплексного правового регулирования.

Интересна точка зрения А. А. Кондра-шева: значительная часть таких полномочий не относится к категории «осуществляемых самостоятельно», поскольку основы нормативного регулирования содержатся именно в федеральных актах, хотя трудно согласиться с положительной оценкой их законодательной фиксации5.

Таким образом, необходимо законодательно определить исчерпывающий перечень не региональных, а федеральных полномочий в совместной сфере.

Законодательно в № 184-ФЗ от 06.10.99 г. Об общих принципах определена возможность участия субъектов РФ в рассмотрении проектов ФЗ по предметам совместного ведения. Усложнены условия участия субъектов РФ в рассмотрении таких законопроектов, требуются выражения мнения как регионального парламента, так и высшего исполнительного органа субъекта, установлен явно недостаточный месячный срок для представления отзывов региональных органов, не формализованы условия создания согласительной комиссии. Тем самым механизм согласования ФЗ по предме-

там совместного ведения оказался не только несовершенным, но и неработоспособным.

Таким образом, закрепление полномочий органов государственной власти субъектов в сфере совместного ведения означает тенденцию к сглаживанию различий между моделью кооперативного способа разграничения полномочий между Федерацией и ее субъектами, в котором присутствуют федеральная и совместная компетенция, и моделью дуализма, в которой устанавливаются две сферы - Федерации и ее субъектов.

Не определена и судьба исключительных полномочий субъектов РФ. В российской конституционной модели так называемая остаточная компетенция распределяется на основе способа децентрализации, по принципу: все, что не закреплено за Федерацией и совместными полномочиями, остается субъектам РФ (ст. 73).

Часть 1 ст. 76 Конституции РФ исключает существование (по крайней мере, применение) законов субъектов РФ, затрагивающих предметы федерального ведения, в то время как ч. 5 ст. 76 Конституции допускает действие законов субъектов Федерации, регулирующих вопросы федеральной компетенции, если они не противоречат федеральным законам.

Анализ конституционных положений позволяет выявить и другие противоречия. Часть 4 ст. 76 Конституции РФ предоставляет право субъектам РФ осуществлять собственное правовое регулирование вне пределов федерального и совместного ведения. Причем ч. 6 ст. 76 провозглашает приоритетность нормативно-правовых актов субъектов РФ, изданных ими по предметам собственного ведения, перед федеральными законами в случае их противоречия.

Надо обратить внимание на два момента: во-первых, положение ч. 6 ст. 76 идет вразрез с ч. 2 ст. 4 Конституции РФ, провозгласившей верховенство Конституции РФ и федеральных законов на всей ее территории. Следовательно, необходимо либо исключить ч. 6 ст. 76 Конституции РФ,

либо же уточнить положение ст. 4 Конституции РФ о верховенстве федеральных законов только по предметам федерального и совместного ведения. Во-вторых, в силу ч. 6 ст. 76 Конституции РФ в случае коллизии федерального и регионального правового акта, принятого по предметам собственного ведения субъекта РФ, действует последний, и такая коллизия должна разрешаться на основе регионального акта.

В сегодняшней действительности исключительных полномочий субъектов РФ не существует. Закрепление собственных полномочий по остаточному принципу делает их юридически неопределенными. И потому нормы ч. 6 ст. 76 Конституции РФ не реализуются6.

Установление сферы ведения субъектов определяется федеральным законодателем по своему усмотрению. Например, вопросы архитектурной деятельности и градостроительства не включены в вопросы федеральной и совместной компетенции (ст. 7172), однако федеральный законодатель в Градостроительном кодексе РФ определяет субъектам РФ лишь часть полномочий в этой сфере. Возникает вопрос: на каком основании? Ведь Конституция РФ предписывает, что все находящееся за сферой ст. 71-72, остается субъектам РФ.

Заслуживает внимания пример, который приводит В. П. Миронов7: ФЗ от 27 мая 2003 г.8 подразделяет государственную гражданскую службу на федеральную, которая находится в ведении РФ, и аналогичную службу ее субъекта, правовое регулирование которой относится к совместной компетенции. Тем самым законодательно государственная гражданская служба субъектов РФ отнесена к предметам совместного ведения, перечень которых в ст. 72 Конституции РФ является закрытым. Хотя по прежнему закону 1995 г. «Об основах государственной службы» аналогичные вопросы закреплялись в собственном ведении субъектов РФ.

Из вышесказанного можно сделать вывод о том, что не только остаточная

компетенция субъектов РФ остается неопределенной, но и полномочия субъектов РФ в сфере совместной компетенции не являются исключительными и могут в одностороннем порядке произвольно меняться федеральным законодателем, который концентрирует полномочия о совместной компетенции у Федерации. А неконституционное изъятие у регионов конституционного полномочия самостоятельно формировать свои органы государственной власти препятствует становлению подлинного российского федерализма.

Важно отметить, что в современной России произошло изменение подходов к договорному регулированию федеративных отношений. После приостановления практики заключения таких договоров в новом законе возрождается договорная практика, но с рядом условий. Согласно ст. 26.7 ФЗ от 06.10.99 г.9 заключение договоров допускается только в том случае, если это обусловлено экономическими, географическими и иными особенностями субъекта РФ и в той мере, в которой указанными особенностями определено иное, чем установлено ФЗ, разграничение полномочий. Следовательно, договоры должны стать вспомогательным механизмом, призванным уточнить отдельные вопросы разграничения компетенции с учетом региональной специфики.

Введена процедура согласования (одобрения) договоров с законодательными органами: в ч. 4 ст. 26.7 данного закона предусмотрено первоначальное одобрение проекта договора региональным парламентом в форме постановления, решение которого затем сообщается главой региона Президенту РФ. После этого договор подписывается Президентом РФ и главой региона и в течение 10 дней после подписания подлежит направлению в Государственную думу для утверждения его федеральным за -коном (ч. 7-8 ст. 26.7), только после этого он вступает в юридическую силу.

Важно обратить внимание на два новых условия, которые характеризуют юридическую силу и момент вступления догово-

ра о разграничении полномочий: во-первых, в законе закреплено положение (ст. 26.7), что рассматриваемые договоры имеют силу федерального закона; во-вторых, в той же статье указано, что договор вступает в силу со дня вступления в силу федерального закона об его утверждении.

Видится, что подобное положение данного ФЗ должно быть изменено законодателем. Ясно, что договор - акт подзаконный, утверждается ФЗ, это не дает оснований приравнивать его к федеральному закону, который принимается в особой законодательной процедуре. И если согласиться с равенством их юридической силы, то сегодня договорный процесс придется рассматривать в качестве стадии законодательной процедуры, что само по себе абсурдно, учитывая, что в такой процедуре стороны договора - глава государства и глава исполнительной власти региона. Такое положение противоречит ст. 10, 11 Конституции РФ, устанавливающим принцип разделения властей, и ч. 2 ст. 4 Конституции РФ, провозглашающей верховенство Конституции РФ и федеральных законов10. И еще одно направление федеративных реформ, которое нельзя обойти, - это отказ от прямых выборов глав регионов.

Ранее, до декабря 2004 г., руководи -тель региона избирался гражданами России, проживающими на территории соответствующего субъекта РФ, на основе всеобщего равного и прямого избирательного права при тайном голосовании.

Президент РФ инициировал иной порядок формирования главы субъекта РФ. В соответствии со ст. 18 ФЗ от 06.10.1999 г. (в ред. ФЗ от 11 декабря 2004 г.)11 гражданин РФ наделяется полномочиями руководителя субъекта РФ по представлению Президента России законодательным органом субъекта.

В законе предусмотрено проведение консультаций перед представлением кандидатуры главы региона, которую парламент субъекта рассматривает в течение 14 дней (ст. 18). В случае отклонения пред став лен-

ной кандидатуры Президент РФ в течение 7 дней вносит повторно кандидатуру губернатора, и при двукратном отклонении закон наделяет правом Президента РФ назначить временно исполняющего руководителя региона и предусматривает проведение консультаций с парламентом субъекта РФ по кандидатуре, которые могут завершиться компромиссом или же роспуском регионального парламента Президентом РФ (ст. 9 закона).

Порядок представления Президенту РФ кандидатур глав субъектов РФ урегулирован Указом Президента РФ12, согласно которому не менее чем две кандидатуры пред -ставляются полпредами Президента РФ в соответствующем федеральном округе руководителю администрации Президента РФ, который рассматривает и представляет данные кандидатуры главе государства. Определение кандидатур главы региона полпредом, безусловно, повышает статус полпреда Президента РФ в федеральном округе и свидетельствует об усилении президентской власти.

Однако подобный подход не вполне логичен и не отвечает интересам регионов, которые должны изначально определять и представлять кандидатуры главе государства. Следует наделить этим правом парламенты субъектов РФ по ряду причин.

Первая причина: это позволило бы учесть региональные интересы и выразить предпочтения избирателей через своих депутатов, что в большей мере бы отвечало принципам демократии.

Вторая: снизится возможность конфликтных ситуаций в определении кандидатур главы региона между Президентом РФ и региональными законодателями и существенно ускорит процедуры принятия кадровых решений. Из этого следует, что изначальное определение кандидатуры главы региона парламентом субъекта РФ позитивно может отразиться и на последующих взаимоотношениях главы региона с законодателями, от эффективности и согласованности совместной работы которых

зависит благополучие населения и развитие соответствующего субъекта РФ.

Третья причина заключается в том, что такой подход сократит вероятность принятия излишних радикальных решений, связанных с роспуском парламента субъекта РФ, который вряд ли откажет в согласовании предложенной им же кандидатуры первого лица региона.

Этот порядок наделения полномочиями главы субъекта Федерации трудно обнаружить в современных федерациях мира. Есть похожие способы, например, в землях ФРГ, где кандидатуры представляются не главой государства, а победившей на выборах партией. Назначение главы региона осуществляется главой государства в Индии и Пакистане, но в несколько ином порядке. Классическим примером остаются те федерации, где глава субъекта Федерации избирается населением региона (Аргентина, Бразилия, Мексика, США и др.). Именно такой способ выглядит наиболее приемлемым и демократичным13.

Поэтому представляется, что новый подход вряд ли будет соответствовать Кон -ституции РФ (ст. 3, 10, 11, 32, 55, 56, 77 и др.) и принципам демократии. Рассмотрим российскую судебную практику, чтобы убедиться в неконституционности такого порядка избрания губернаторов. В Постановлении от 18 января 1996 г. по «алтайскому делу» Конституционный суд РФ признал, что законодательное собрание региона не может быть превращено в избирательную коллегию, решение которой подменяет прямое волеизъявление избирателей и потому такой порядок избрания главы субъекта РФ не может считаться легитимным14.

Потому Конституционному суду придется либо подтверждать неконституционность предложенного Президентом РФ порядка избрания глав субъектов РФ, что выполнить непросто, либо изменять свои правовые позиции, что в определенной мере подорвет его авторитет.

Представляется, что правовые позиции суда должны базироваться на смысле и духе

Конституции, а не на законодательстве, которое подконституционно и динамично. Изменение правовых позиций суда будет свидетельствовать об отсутствии согласованных и устойчивых конституционно-правовых обоснований его решений, изменение которых будет оправданно лишь при условии пересмотра или внесения поправок к Конституции РФ.

Надо понимать, что механизм исполнительной власти в России должен работать системно, стройно и гармонично. Координацию и согласование функционирования силовых структур, расположенных на территории субъекта РФ, вполне эффективно могут осуществлять главы регионов, создавая совещательные органы (Советы безопасности, Комиссии по противодействию преступности и др.) для реализации таковых функций. Потому и предложение кандидатур региональных лидеров законодателям субъектов РФ Президентом РФ как Верховным главнокомандующим и Председателем Совета безопасности РФ выглядит в таком механизме логичным и обоснованным. Однако целесообразность не может подменить конституционность, потому важно определить приоритеты.

Таким образом, отмеченные направления федеративных реформ свидетельствуют о расширении президентской вла-

сти и завершении выстраивания в России властной вертикали, концентрирующей полномочия у Федерации. И это в определенной мере противоречит принципам демократии и основам конституционного строя России и, следовательно, нарушает права человека.

Изменения федерального законодательства в очередной раз повлекут необходимость изменения учредительных актов регионов, что негативно скажется на структуре и стабильности регионального законодательства.

И здесь выходом из ситуации будет постепенное перемещение властных полномочий от Федерации к субъектам путем установления закрытого перечня федеральных полномочий в совместной рамке и конкретизации полномочий субъектов РФ в собственной сфере. Что касается договорного регулирования, то предстоит уточнить юридическую силу договоров и, возможно, упростить процедуру их заключения.

В заключение стоит сказать о том, что нельзя забывать, что именно Конституционный суд РФ призван адекватно интерпретировать положения Конституции РФ в целях защиты и сохранения федеративной модели в России, что в настоящее время судьба российского федерализма остается неопределенной.

ПРИМЕЧАНИЯ

1 Безруков А. В. Конституция Российской Федерации и институт совместной компетенции // Федерализм. 2003. № 4. С. 62-67.

2 Саликов М. С. О некоторых проблемах разграничения законодательных полномочий в российской федеративной системе // Российское право: образование, практика, наука. 2005. № 1. С. 24.

3 Кокотов А. Н. Новая модель разграничения полномочий // Российский юридический журнал. 2004. № 1. С. 15.

4 № 184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» // СЗ РФ № 14. Ст. 245.

5 Кондрашев А. А. Разграничение полномочий между Российской Федерацией и ее субъектами: современные проблемы и практика законодательного регулирования // Конституционное и муниципальное право. 2005. № 1. С. 35.

6 Сергеев А. А. Федерализм и местное самоуправление как институты российского народовластия. М., 2005. С. 37-40.

7 Миронов В. П. Разграничение полномочий в сфере государственной службы между федеральными органами государственной власти и органами государственной власти субъектов РФ // Российский юридический журнал. 2005. № 1. С. 17-20.

8 № 58-ФЗ «О системе государственной службы РФ» // СЗ РФ № 6. Ст. 112.

9 № 184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» // СЗ РФ № 14. Ст. 245.

10 Безруков А. В. Договорный характер федеративных отношений в России: правовая природа и перспективы // Российский юридический журнал. 2004. № 2. С. 37.

11 № 184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» // СЗ РФ № 14. Ст. 245.

12 Указ Президента РФ от 27 декабря 2004 г. «О порядке рассмотрения кандидатур на должность высшего должностного лица субъекта РФ» // Российская газета. 2004. 29 декабря.

13 Федерация в зарубежных странах. М., 1998.

14 СЗ РФ. 1996. № 4. Ст. 409.