Трансформация политической власти в современной России часть 2. Региональные особенности

МОКШИН Василий Кириллович, доктор политических наук, профессор, заведующий кафедрой политологии и социологии Поморского государственного университета имени М.В. Ломоносова. Автор 92 научных публикаций, в т.ч. 9 монографий и 9учебных пособий

ИПАТОВА Юлия Леонардовна, аспирант кафедры политологии и социологии Поморского государственного университета имени М.В. Ломоносова, методист регионального центра дистанционного обучения ГОУ «Архангельский областной институт переподготовки и повышения квалификации работников образования». Автор пяти научных публикаций

ТРАНСФОРМАЦИЯ ПОЛИТИЧЕСКОЙ ВЛАСТИ

В СОВРЕМЕННОЙ РОССИИ* Часть 2. Региональные особенности**

Власть, региональная элита, элитократия, бюрократия, регионалистика

В контексте исследования региональной власти как объекта политологического анализа возникает необходимость изучения особенностей политической ситуации в регионе, изменения ресурсного потенциала региональной власти, нового соотношения между региональной и федеральной властью, поведения политического класса и его ментальной установки на перспективы политических трансформаций. Обобщая выводы публикаций по регионалистике, можно сказать о том, что существующий в отечественной науке

опыт анализа региональных трансформаций через сопоставление дотационных и донорских регионов не позволяет сформулировать научно обоснованный прогноз развития Архангельской области с учетом требований глобализации и возможного вступления России во Всемирную торговую организацию. В силу специфики Европейского Севера России механическое копирование западного варианта социально-политических структур демократии непродуктивно без учета социокультурных факторов России.

*Работа выполнена при поддержке РГНФ (проект «Трансформация власти на Европейском Севере в условиях современной России»; грант № 06-03-48305а/С).

**Окончание. Начало см.: Вестник Поморского университета. Серия «Гуманитарные и социальные науки». 2006. № 1(9). С. 59-67.

Исследовательский контекст региональной власти просматривается через призму особенностей территории Архангельской области, где политические изменения заставляют видеть реакцию системы власти на инновации в политической жизни. Политический процесс характеризуется постепенной заменой партийных структур механизмами номенклатурной консолидации и самоорганизации, которым подыгрывали федеральные лидеры в первой половине 90-х гг. для закрепления своих позиций после разрушения системы советского типа.

Анализ кардинальных поэтапных преобразований северного региона во всей совокупности социальных элементов является важной задачей регионалистики. Последнее приобретает особую актуальность в Архангельской области, где положение усугубляется кадровой проблемой. Фактическое признание отсутствия в регионе профессиональных управленческих кадров и научно обоснованной программы управления общественными процессами ставит под вопрос легитимность власти. Деятельность такой власти базируется на том, что она «будто бы» обладает политической правотой и научной истиной, а общество «как бы» разделяет бремя ответственности с властью за участие в управлении государством. Результатом такой деятельности стала экономическая, социальная, культурная деградация, а также ситуация глубокой политической нестабильности и кризиса в экономике.

О таких проблемах можно с уверенностью говорить и в отношении других регионов Европейского Севера России: такой же низкий уровень зарплат и пенсий; высокие цены на коммунальные услуги, лекарства, продовольственные и промышленные товары; плохое состояние жилья; неблагоустроенность улиц и дворов; растущая преступность; проблема общедоступности образования и трудоустройства населения. Обществу предстоит целенаправленная работа по преодолению этих негативных процессов из-за бесконтрольности и безответственности власти, ее неэффективности в решении социальных проблем.

Данные аспекты составляют ключевую проблему современной региональной политики, поскольку они проявляются и в неконтролируемом росте государственных расходов, взрывоопасном обогащении владельцев управленческой собственности на фоне обнищания масс населения.

Можно сказать, что сегодня власть и собственность в значительной степени концентрируются в руках региональной олигархии, которая стремится получить полный контроль над северными регионами. Одновременно просматривается и обратная тенденция: воздействие на Европейский Север России финансово-промышленных конгломератов (далее — ФПК), усиливающих натиск по всем сферам экономической деятельности региона. Оценка деятельности этих групп не может быть однозначно негативной хотя бы потому, что их наличие в регионе обостряет проблему завоевания власти в условиях конкурентной борьбы и ведет к большей открытости политической системы, к демократическим инновациям. Однако при всей открытости в борьбе за власть ФПК видят для себя главной целью прибыль, а не процесс демократизации общества.

Неформальные связи в административных аппаратах регионов имеют широкое распространение как по вертикали, так и по горизонтали социальных, политических и экономических отношений. Все эти связи организуются на принципах личной преданности и покровительства. В результате таких патрон-клиентных отношений формируется их частная природа на основе защиты групповых интересов, привилегированных статусов в распределении общественных ресурсов при правовой необеспеченности большинства граждан. Таким путем присваиваются функции публичной власти, и тем самым усугубляется государственная дезорганизация на региональном и федеральном уровнях.

Вот почему необходимо иметь четкое представление о том, каковы возможности развития демократических институтов в регионах. До сих пор в политологии нет обоб-

щающих работ, которые рассматривали бы последствия трансформации политической системы. Означает ли это конец ельцинской эпохи с присущими ей конституционными и иными правовыми антагонизмами между центром и регионами? Или мы стоим перед выбором борьбы за власть, за контроль над правительственными институтами? Какие политические группировки, группы интересов, лобби, отличающиеся друг от друга степенью влияния и особенностями внутренней организации, оказывают решающее воздействие на принятие политических решений в регионах? Ответы на данные вопросы, возникающие перед политической реги-оналистикой, возможно получить, анализируя ситуацию в Архангельской области.

В нашем регионе 90-е гг. стали периодом формирования и укрепления регионального политического режима. В течение десятилетия политические события в области развивались по синусоиде: «обновление — стабилизация — дестабилизация». На первом этапе (1991—1995 гг.), когда прежняя система власти рухнула, началось строительство властной вертикали, сопровождавшейся освоением рынка, масштабным перераспределением собственности и формированием региональной властной и экономической элит. В области, по мнению экспертов, в эти годы «все кипело и бурлило». К 1996 г. региональный политический режим в общих чертах сложился, элиты приспособились к новой системе власти и выработали определенные правила игры. В этом «неустойчиво стабилизированном» состоянии политический режим сохранялся вплоть до конца 1999 г. Дальнейшее развитие стало определяться во многом «размыванием» основ олигархического правления, расширением реальных прав граждан. В 2000 г. эта система власти подверглась серьезному испытанию на губернаторских выборах.

Наряду с официально оформившимися структурами региональной политической власти сформировалась и неформальная структура, поддерживаемая местными про-

мышленными и банковскими группами. В качестве интегрирующей силы местного истеблишмента выступила властная фигура губернатора А.А. Ефремова. Он создал и поддержал сложную систему сдержек и противовесов в экономической и политической сферах, а благодаря хорошим связям в Москве, обеспечивал представительство интересов региона на федеральном уровне. Губернатор пользовался поддержкой региональной элиты и населения (на губернаторских выборах в 1996 г. за него проголосовали 58,7% избирателей, в 2000 г. — 58,5%). В условиях кризиса во всех сферах жизни общества он сумел убедить избирателей в действенности своих слов о реализации данных обещаний.

Некоторые аналитики склонны относить политический режим, сформировавшийся в Архангельской области, к «демократической олигархии», организованной по модели «сообщества элит». В его основе — доминирование исполнительной власти над представительной; сохранение и поддержание баланса между различными политическими и экономическими группировками влияния; четкая сегментация экономического и политического пространства, основу которой составляют неформальные договоренности между представителями власти и бизнеса.

Таким образом, особенности политического режима нашей области заключаются в том, что здесь существенное влияние на структуру власти оказывает региональная элита. Как правило, чем разнообразней экономика, тем менее сплоченна элита, тем больше проявляется тенденция авторитари-зации политического режима. При этом представители местной элиты стремятся к установлению тесных связей с теми или иными московскими группировками, т.к. крупные предприятия в регионах составляют часть подконтрольной им промышленной сети (или нуждаются в их протекции).

Главным ресурсом региональной политической элиты служит лоббирование местных интересов на федеральном уровне,

а также выполнение распределительных и контрольных функций в области приватизации и расходования бюджетных средств, в формировании кадровой политики и т.п.

Однако в условиях, когда была значительно ослаблена исполнительная вертикаль «федеральный центр — регионы», а политическая власть утратила целый ряд распорядительных полномочий, процесс приватизации выявил новые мощные центры влияния, которые все настойчивее стали добиваться выражения своих интересов на политическом уровне. В результате политико-управленческая элита была вынуждена поступаться частью своих традиционных прерогатив, прежде всего, в пользу элиты экономической, что нашло свое отражение в складывании определенного равновесия сил, хотя между ними продолжается жесткая борьба за реальные прерогативы.

В этом смысле губернаторские выборы, начиная с 1996—1997 гг., показательны тем, что у кандидатов, поддерживаемых пропрезидентской партией (партией власти), шансы на избрание были гораздо выше, чем у других претендентов. При имиджевом выстраивании образа такого кандидата использовался принципиально новый прием, суть которого состоит в создании имиджа претендента как профессионала, далекого от политики, не приемлющего никаких идеологий, кроме одной — эффективной хозяйственной деятельности, радетеля исключительно интересов населения своего региона, а не партий или экономических кланов «групп давления».

Прошедшие в 2000 г. выборы губернаторов явились хорошей основой для анализа региональной трансформации власти в качестве предмета исследования. Их особенностью являлось то, что в агитационный период акцент делался на порядочность, совестливость, «чистую руку» и отсутствие стремления к безмерному личному обогащению кандидата. В поморской культуре, в которой сохранились традиции ценить лидера за личную скромность, неконфликтность, уваже-

ние к мнению коренных северян, эта технология использовалась особенно активно.

Но как отмечают специалисты, существуют серьезные недостатки в кампаниях по избранию губернатора Архангельской области, которые свидетельствуют о серьезных пробелах в установлении демократических правил и процедур, по которым должна избираться и функционировать региональная власть. Исход выборов в области во многом определяется устойчивостью позиций действующего главы администрации среди местной элиты и степенью контроля над властными ресурсами. В период исполнения функций губернатора А.А. Ефремов сумел создать жесткую властную вертикаль, полностью контролировал администрации местных самоуправлений, смог консолидировать вокруг себя хозяйственную элиту. В итоге даже сильный кандидат от оппозиции был обречен на поражение.

Анализ выборных кампаний в Архангельской области, тесно связанных с реальной деятельностью региональных властей, позволил выявить нарастающий дефицит моральной поддержки политической власти на Севере России. Это связано и с нарастающей делегитимацией власти главы администрации области. Созданная А. Ефремовым система власти в 1996—2000 гг. начала утрачивать былую прочность. Первым признаком изменившейся политической ситуации стало снижение авторитета регионального лидера в самом регионе, несмотря на его успех в выборах в 2000 г. Политические неудачи последних лет привели к тому, что губернатор утратил уважение региональной элиты. Размывание элитной базы политического режима является одним из основных факторов нестабильности, в перспективе это может спровоцировать политический кризис и вызвать усиление ряда тенденций. Это, прежде всего, возрастающее отчуждение власти и общества (протестный электорат составил 14—16% голосов «против всех»). Вторая тенденция проявляется в стремле-

нии северян к социальной стабильности, которую они связывают с укреплением властной вертикали во главе с нынешним президентом. Усиливающаяся угроза со стороны терроризма потенциально будет также стимулировать ужесточение власти в наведении порядка через расширение возможностей первых властных лиц использовать механизмы и полномочия репрессивного типа. Возможно, этому во многом будет способствовать новое законодательство о назначении губернаторов президентом.

Третья тенденция — это появление стремления людей к «наведению» порядка. Граждане региона терпеливо прошли через годы анархии, нестабильности и неблагополучия в обществе, семье, доме, когда не было элементарных условий для человеческого проживания. Всеобщая усталость чрезвычайно обострила морально-психологическую потребность в порядке. Это стремление не имеет политической окраски, но оно объединяет сегодня всех людей. Однако каждая группа жителей региона понимает порядок по-своему, а власть стремится делать какие-то уступки населению с помощью теневых механизмов, ограничивает «группы давления», заставляет их идти на компромиссы. Избранный механизм управления методом «кнута и пряника» широко используется для поддержания порядка, который одобряется населением. Бесспорно, региональная власть опасается активизации политической деятельности социальных групп и пытается манипулировать партийным строительством, поэтому и меняет свою политическую окраску в зависимости от импульсов, которые приходят из федерального центра. Серьезной оппозиции региональной власти на Европейском Севере России не наблюдается, поскольку партии немногочисленны и не имеют широкой социальной базы.

Кроме того, существует реальная опасность, что на смену режиму с авторитарным лидером придет олигархия в той или иной разновидности. Избирательные кампании

стоят недешево, и победителям придется возвращать долги. Естественно, что это будет происходить за счет экономических ресурсов и природных богатств региона, которые будут все больше и больше концентрироваться в руках олигархических групп. Очевидно, что данный процесс не сможет привести к усилению политических партий, развитию политической конкуренции в ходе избирательного процесса, а также к понижению маргинализации СМИ.

С возможной сменой лидера падает и значение права: законы принимаются, изменяются и упраздняются в угоду лидеру. Если он терпит поражение и уходит, политические институты далеко не сразу могут начать работать в нормальном режиме. Кроме того, следует учесть и то, что уход ключевой фигуры создает неопределенность во взаимоотношениях остальных политических игроков. Когда ясность исчезает, различные политические силы и отдельные деятели начинают яростно сражаться за сферы влияния и место во власти в условиях, когда они недостаточно закрепились на региональном олимпе.

Нечто подобное и произошло после выборов губернатора в 2004 г. В этих выборах приняли участие 61,27% избирателей, что значительно превысило показатели явки на все предыдущие выборы. Всего было зарегистрировано 8 кандидатов. Наибольшие шансы быть избранным на пост губернатора были у предпринимателя В. Крупчака, который, однако, в ходе избирательной кампании отказался от дальнейшего участия в выборах.

Немаловажную роль в прошедших выборах сыграл и «московский фактор». На начальной стадии предвыборной борьбы в отношении персон двух главных претендентов в Москве не было единодушного мнения. До некоторой степени поддержкой центра все же пользовался А. Ефремов. На это обстоятельство указывала местная газета «Северный рабочий», которая в начале января 2004 г. писала, что, возможно, поддерживающие Ефремова «москвичи» запустят в дело

«правоохранительный ресурс». Имелась в виду активность правоохранительных органов вокруг деятельности группы «Титан» и АЦБК, владельцем которых являлся В. Крупчак, поэтому для него статус неприкосновенности депутата стал более привлекательным, чем пост губернатора.

Первый тур голосования выявил абсолютного лидера в предвыборной гонке — предпринимателя Н.И. Киселева, набравшего 75% голосов избирателей. Действующий губернатор А.А. Ефремов набрал в 4,2 раза меньше голосов, чем Н.И. Киселев, т.е. 18% (меньше, чем в первом туре), против всех проголосовало 7% избирателей (гораздо меньше, чем на предыдущих выборах).

Победа Н. Киселева была подготовлена сильным протестным настроением жителей области, грамотно проведенной избирательной кампанией и обеспечена поддержкой Федерального центра.

Прорыв представителей бизнеса во власть свидетельствует как об их заинтересованном участии в процессах принятия политических решений и влиянии на формирование регионального законодательства, так и о сращивании региональных финансово-промышленной и политической элит (особенно в субъектах федерации с сильной исполнительной властью). В своем нынешнем виде региональные парламенты в значительной степени являются оформлением корпоративной унии власти и крупного капитала. Причем здесь ситуация способствует появлению клиентел, а также финансово-политических группировок. В руках последних накапливаются ресурсы, связанные с обладанием публичной властью1.

Во время описанной выше избирательной кампании по выборам губернатора Архангельской области использовались разные стратегии для установления контроля над регионом: во-первых, тактика «приручения» и электоральной поддержки действующего губернатора; во-вторых, консолидация ресурсов нескольких кампаний для избрания нового губернатора; в-третьих, выдвижение

своего кандидата и создание «региона-корпорации» (корпоративной «вотчины»); в-четвертых, поддержка губернатора, способного гарантировать раздел зон влияния в регионе2.

Стратегия создания «региона-корпорации» вряд ли осуществима в Архангельской области. Хотя при интервенционистской стратегии компании «Илим-Палп» в отношении поглощения бизнес-группы В. Круп-чака такой исход возможен. Однако здесь нарастает влияние «ЛУКОЙЛа» и «Газпрома» в связи с планируемым освоением шельфовых месторождений нефти и газа. И в этой ситуации самая оптимальная для губернатора стратегия раздела сфер влияния может быть выигрышной, если глава региона сохранит в этой ситуации значительную роль интегратора интересов различных групп. Ему нужны в этом деле поистине навыки эквилибриста и чувство баланса.

Отношения региональных лидеров с внешними ФПК можно описывать посредством трех идеальных типов: «изоляционистские», «компрадорские» и «дружеские». Социальная практика двух первых типов, а также соответствующие им ярлыки и политические обвинения наиболее характерны для начальных этапов экспансии финансово-промышленных групп (далее — ФПГ). Впоследствии обычно происходит «притирка» сторон и согласование интересов благодаря совместным предприятиям, формальным договорам и неформальным связям. Переход к «дружеским» отношениям ускоряется наличием в регионе достаточно влиятельной бизнес-элиты3. По итогам губернаторских выборов 2004 г. усилилось влияние ФПГ федерального уровня, что при относительной слабости региональной исполнительной власти открывает им новые большие возможности по освоению территории через стратегию экономического и политического развития.

Кроме того, в 90-е гг. социологические исследования фиксировали тенденцию нарастания консолидированности властной элиты в регионе. По оценкам экспертов, стрем-

ление крупных корпораций завоевать позиции в исполнительной и законодательной власти регионов в перспективе будет усиливаться и может означать для России новый этап в развитии современной модели власти. Другим новым явлением становится образование в управленческой сфере государственных учреждений команд из бывших военных и других представителей силовых ведомств.

Таким образом, анализ трансформации власти в ряде субъектов РФ, в т.ч. в Архангельской области, приводит к подтверждению предположения о наличии качественных изменений не только в политике Кремля, но в формировании новых отношений бизнеса и власти в регионах. Диалог бизнеса и власти все в большей степени приобретает институциональные формы.

В нашем регионе власть и бизнес-элита стремятся ранжировать свои отношения в зависимости от того, какое место занимают их представители в иерархии региональной власти в руководстве партиями и общественными объединениями. Здесь необходимы комплексные исследования власти для поиска институализации новых структур политической

власти с динамикой реформаций в других сферах общества. Это имеет особо важное значение, т.к. в отечественной науке до сих пор нет четких разграничительных критериев в подходе к выявлению особенностей политической и государственной власти.

Региональный политический процесс характеризуется также установлением группами давления контроля над деятельностью региональных отделений политических партий и выборным процессом, что ведет к монополизации политической активности в общественной жизни. С помощью контроля создаются и механизмы противодействия появлению независимых центров политической активности широких народных масс и становлению различных форм гражданского общества.

Проведенный анализ проблемы трансформации власти постсоветской России в региональном контексте будет способствовать новому осмыслению соотношения власти и собственности, взаимодействия различных политических субъектов по этому кардинальному вопросу и становлению в дальнейшем стабильной политической обстановки на Европейском Севере России.

Примечания

1Мартынова М.Ю. Политическая элита России на рубеже XXI века. Архангельск, 2001. С. 227. Региональные процессы в современной России. М., 2003. С. 80—81.

3Афанасьев М.Н. Политический процесс в регионах России: региональное измерение российской политики // Полис. 1998. № 2. C. 92.

Mokshin Vasily, Ipatova Yulia

TRANSFORMATION OF POLITICAL POWER IN MODERN RUSSIA PART 2. REGIONAL PECULIARITIES

The article considers theoretical prerequisites of studying the regional aspect of political power transformation in the context of all-Russian political process with revealing the basic tendencies in the Arkhangelsk region. The category of political power allows determining the most significant conceptual features for regional political process.

Рецензент — Шубин С.И., доктор исторических наук, профессор кафедры государственного и муниципального управления Поморского государственного университета имени М.В. Ломоносова