Некоторые проблемы обеспечения рационального использования и охраны земель сельскохозяйственного назначения

4.3. НЕКОТОРЫЕ ПРОБЛЕМЫ ОБЕСПЕЧЕНИЯ РАЦИОНАЛЬНОГО ИСПОЛЬЗОВАНИЯ И ОХРАНЫ ЗЕМЕЛЬ СЕЛЬСКОХОЗЯЙСТВЕННОГО НАЗНАЧЕНИЯ

Перейти на Главное МЕНЮ

Вернуться к СОДЕРЖАНИЮ

Максимов Е.Л., к.ю.н., доцент кафедры аграрного и экологического права

Московская государственная юридическая академия

Земли сельскохозяйственного назначения безусловно имеют важнейшее значение в решении вопроса обеспечения продовольствием населения России.

По состоянию на 1 января 2005 г. площадь земель сельскохозяйственного назначения составила 401 млн.га, или 23,5% от общей площади земельного фонда Российской Федерации1.

В структуре земель сельскохозяйственного назначения особо выделяются сельскохозяйственные угодья, как самая ценная часть земель этой категории, на которых осуществляется выращивание сельскохозяйственных культур.

Основными пользователями сельскохозяйственных угодий являются сельскохозяйственные предприятия, организации, а также граждане, занимающиеся производством сельскохозяйственной продукции, у которых к началу 2005 г. находилось в пользовании 192,6 млн. га, или 87,3 % всех сельскохозяйственных угодий в Российской Федерации2.

На протяжении последних 10 лет отмечается ежегодное сокращение площади сельскохозяйственных угодий в целом по стране, что обусловлено неудовлетворительным экономическим состоянием сельского хозяйства. Среди основных причин - невыполнение мероприятий по сохранению и повышению плодородия почв, несоблюдение порядка проведения агротехнических, агрохимических, мелиоративных, фитосанитарных, противоэрозионных мероприятий, длительное не использование земель и др., что в результате приводит к потере продуктивности ценных земель, зарастанию их кустарником и лесом или к деградации.

Выбытие сельскохозяйственных угодий из сельскохозяйственного оборота зафиксировано более чем в 60 субъектах Российской Федерации3. Значительное уменьшение площади продуктивных земель отмечено в Республике Башкортостан (76,2 тыс. га), Курганской (65,6 тыс. га), Волгоградской (44,2 тыс. га) областях. Основной причиной сокращения площади сельскохозяйственных угодий, используемых для производства

1 См.: Государственный доклад о состоянии и об охране окружающей среды Российской Федерации в 2004 г. - Минприроды РФ, 2005. -С. 34.

2 См.: Там же. - С. 35.

3 См.: Там же. - С. 36.

сельскохозяйственной продукции, явилось прекращение деятельности предприятий и организаций, крестьянских (фермерских) хозяйств и перевод освободившихся земель, в большей своей части, в фонд перераспределения земель, площадь которого в 2004г. по сравнению с 2003г. на 2,0 млн. га. Другая причина -истечение срока права аренды земель (или временного пользования) и не возобновление его производителями сельскохозяйственной продукции. Случаи прекращения действия соглашений по аренде (временному пользованию) на сельскохозяйственные угодья чаще наблюдаются на землях поселений. Ранее переведенные в земли запаса сельскохозяйственные угодья зарастают кустарником, мелколесьем, лесом, теряют свою сельскохозяйственную ценность.

Приведенные данные однозначно свидетельствуют о неудовлетворительном состоянии дел с сохранением этого ценнейшего природного ресурса. В такой ситуации возрастает роль правового механизма рационального использования и охраны земель сельскохозяйственного назначения.

Действующее земельное и природоохранное законодательство устанавливает ряд требований, направленных на достижение поставленной цели - сохранить земли сельскохозяйственного назначения и, более того, повысить их качественный состав.

Так, в статье 1 Земельного кодекса Российской Федерации4 среди принципов земельного законодательства особо следует выделить принцип учета значения земли как основы жизни и деятельности человека, базирующихся на конституционных принципах, и развивающий их. Согласно этому принципу регулирование отношений по использованию и охране земли осуществляется исходя из представлений о земле как о природном объекте, охраняемом в качестве важнейшей составной части природы, природном ресурсе, используемом в качестве средства производства в сельском хозяйстве и основы осуществления хозяйственной и иной деятельности на территории Российской Федерации, и одновременно как о недвижимом имуществе, об объекте права собственности и иных прав на землю.

Отметим, что цели охраны земель, указанные в главе 2 ЗК РФ (ст.12), актуальны именно для земель сельскохозяйственного назначения:

- предотвращение деградации, загрязнения, захламления, нарушения земель, других негативных (вредных) воздействий хозяйственной деятельности;

- обеспечение улучшения и восстановления земель, подвергшихся деградации, загрязнению, захламлению, нарушению, другим негативным (вредным) воздействиям хозяйственной деятельности.

В целях охраны земель собственники земельных участков, землепользователи, землевладельцы и арендаторы обязаны проводить следующие мероприятия по: сохранению почв и их плодородия; защите земель от водной и ветровой эрозии, селей, подтопления, заболачивания, вторичного засоления, иссушения, уплотнения, загрязнения радиоактивными и химическими веществами, захламления отходами производства и потребления, загрязнения, в том числе биогенного загрязнения, и других негативных (вредных) воздействий, в результате которых происходит

4 См.: СЗ РФ. - 2001. - № 44. - Ст. 4147.

деградация земель; защите сельскохозяйственных угодий и других земель от заражения бактериальнопаразитическими и карантинными вредителями и болезнями растений, зарастания сорными растениями, кустарниками и мелколесьем и иных видов ухудшения состояния земель; ликвидации последствий загрязнения, в том числе биогенного загрязнения, и захламление земель; сохранению достигнутого уровня мелиорации; рекультивации нарушенных земель, восстановлению плодородия и своевременному вовлечению земель в оборот; сохранению плодородия почв и их использованию при проведении мер, связанных с нарушением земель.

Вопросы рационального использования земель сельскохозяйственного назначения регулируются кроме ЗК РФ и иными актами земельного законодательства.

Одним из специальных земельно-правовых источников является Федеральный закон от 10.01. 1996г. № 4-ФЗ «О мелиорации земель»5. В нем указаны цели мелиорации земель - повышение продуктивности и устойчивости земледелия, обеспечение гарантированного производства сельскохозяйственной продукции на основе сохранения и повышения плодородия земель, а также создание необходимых условий для вовлечения в сельскохозяйственный оборот неиспользуемых и малопродуктивных земель и формирования рациональной структуры земельных угодий.

Актуальность правового регулирования мелиорации земель подтверждается следующим фактом. На 1 января 2005г. в Российской Федерации во всех категориях земель имелось 11,3 млн. га мелиорированных угодий, из них 9,3 млн. га - сельскохозяйственные угодья6.

Особым образом регулируется рекультивация нарушенных земель. Постановлением Правительства Российской Федерации от 23 февраля 1994г. № 140 «О рекультивации земель, снятии, сохранении и рациональном использовании плодородного слоя почвы»7 установлено, что рекультивация земель, нарушенных юридическими лицами и гражданами при разработке месторождений полезных ископаемых и торфа, проведении всех видов строительных, геолого-разведочных, мелиоративных, проектно-изыскательских и иных работ, связанных с нарушением поверхности почвы, а также при складировании, захоронении промышленных, бытовых и других отходов, загрязнении участков поверхности земли, если по условиям восстановления этих земель требуется снятие плодородного слоя почвы, осуществляется за счет собственных средств юридических лиц и граждан в соответствии с утвержденными проектами рекультивации земель.

В соответствии с данным Постановлением Правительства Российской Федерации разработаны и утверждены совместным приказом Министерства охраны окружающей среды и природных ресурсов российской Федерации (приказ №525) и Комитетом Российской Федерации по земельным ресурсам и землеустройству (приказ №67) от 22 декабря 1995г. Основные положения о рекультивации земель, снятии,

5 См.: СЗ РФ. - 1996. - № 3. - Ст. 142.

6 См.: Государственный доклад о состоянии и об охране окружающей среды Российской Федерации в 2004 г. - С. 36.

7 См.: Российская газета. - 1994. - 5 мар.

сохранении и рациональном использовании плодородного слоя почвы8.

Данные положения являются обязательными для использования всеми юридическими , должностными и физическими лицами, в том числе иностранными юридическими и физическими лицами.

В Основных положениях определяются земли, подлежащие рекультивации, а именно:

земли, нарушенные при:

- разработке месторождений полезных ископаемых открытым или подземным способом, а также добыче торфа;

- прокладке трубопроводов, проведении строительных, мелиоративных, лесозаготовительных, геологоразведочных, испытательных, эксплуатационных, проектно-изыскательских и иных работ, связанных с нарушением почвенного покрова;

- ликвидации промышленных, военных, гражданских и иных объектов и сооружений;

- складировании и захоронении промышленных, бытовых и других отходов;

- строительстве, эксплуатации и консервации подземных объектов и коммуникаций (шахтные выработки, хранилища, метрополитен, канализационные сооружения и др.), другие земли.

В соответствии с данными государственного статистического наблюдения за нарушенными землями, снятием и использованием плодородного слоя почвы, на 01.01.2005г. площадь нарушенных земель составила 1117 тыс. га9. В течение 2004 года рекультивация земель была проведена на площади 52,3 тыс. га, что составляет всего 4,7% от площади нарушенных земель.

Отметим еще одно требование земельного законодательства, направленное на сохранение земель - их консервацию.

Порядок консервации земель с изъятием их из оборота утвержден Постановлением Правительства Российской Федерации от 2 октября 2002г. № 83010.

Согласно Положению, консервация земель осуществляется в целях предотвращения деградации земель, восстановления плодородия почв и загрязненных территорий.

Консервация земель предусматривает изъятие земельных участков из оборота с сохранением их за собственниками, землевладельцами, землепользователями и арендаторами.

Многочисленные данные исследований, проверок использования земель сельскохозяйственного назначения указывают на неудовлетворительное состояние дел с охраной земель этой категории.

Одним из наиболее действенных механизмов контроля за состоянием и использованием земель является прокурорский надзор.

Органам прокуратуры Российской Федерации отводится особая роль в вопросах выявления и пресечения нарушений экологического (и земельного в том числе) законодательства.

Так, растет число правонарушений, выявляемых прокурорами в области природопользования и охраны окружающей среды. Если в 2000 г. таких правонару-

8 См.: Российские вести. - 1996. - 8 авг.

9 См.: Государственный доклад о состоянии и об охране окружающей среды Российской Федерации в 2004 г. - С. 37.

10 СЗ РФ. - 2002. - № 47. - Ст. 4676.

шений было выявлено 56438, то в 2004 г. - уже 92367 (рост за 5 лет на 64%)11.

Прокуроры отмечают, что среди нарушений экологического законодательства все больше выявляются незаконные правовые акты.

В 2004г. выявлено 4322 незаконных правовых акта. По представлению прокурора привлечено лиц к дисциплинарной ответственности - 7592, наказано лиц в административном порядке - 11577, возбуждено уголовных дел - 1202.

Учитывая актуальность проблемы обеспечения охраны земель сельскохозяйственного назначения, в июне 2007г. было проведено совместное заседание коллегий Генеральной прокуратуры Российской Федерации, Счетной палаты Российской Федерации и Министерства сельского хозяйства Российской Федерации. Коллегии отмечают, что состояние законности в сфере использования земель сельскохозяйственного назначения является неудовлетворительным.

По итогам прокурорских проверок в данной сфере в 2006-2007 годах выявлено более 25 тыс. нарушений законодательства, в целях устранения которых внесено свыше 7 тыс. представлений, должностным лицам объявлено около 500 предостережений о недопустимости нарушений закона, принесено свыше 10 тыс. протестов на незаконные правовые акты, возбуждено 2,6 тыс. дел об административных правонарушениях.

В структуре земельных правонарушений выделяются факты неиспользования земель сельскохозяйственного назначения, их использования не по целевому назначению, самовольного занятия земельных участков. К нарушениям также следует отнести несоблюдение установленного порядка прекращения прав на земельные участки сельскохозяйственного назначения.

Безусловно, исправлению сложившейся ситуации в данной сфере будут способствовать меры, сформулированные в решении коллегий - создать межведомственную рабочую группу для осуществления взаимодействия в работе по предупреждению, выявлению и пресечению правонарушений в сфере земельных правовых отношений.

Отдельное поручение дано прокурорам - усилить прокурорский надзор за исполнением законодательства в сфере использования и оборота земель сельскохозяйственного назначения; в планах работы прокуратур на ближайшее время - провести проверку исполнения органами государственной власти и органами местного самоуправления земельного законодательства, проанализировать состояние законности при возбуждении уголовных дел и предварительном расследовании преступлений в сфере использования и оборота земель.

По нашему мнению, в целях сохранения качественного состава земель сельскохозяйственного назначения, недопущения ухудшения их состава ввиду ненадлежащего использования, более того - неиспользования вообще, следует шире применять такие предусмотренные земельным законодательством санкции, как изъятие земельных участков.

Так, в соответствии со ст. 44 ЗК РФ, право собственности на земельный участок прекращается в силу принудительного изъятия у собственника его земельного

11 См.: Государственный доклад о состоянии и об охране окружающей среды Российской Федерации в 2004 г. - С. 381.

участка в порядке, установленном гражданским законодательством.

В соответствии с ГК РФ12, основаниями для принудительного изъятия земельного участка у собственника являются:

- неиспользование участка, предназначенного для сельскохозяйственного производства в течение трех лет (ст. 284 ГК РФ);

- грубое нарушение правил рационального использования земли;

- используется не в соответствии с его целевым назначением;

- использование способами, которые приводят к существенному снижению плодородия сельскохозяйственных земель либо значительному ухудшению экологической обстановки (ст.285 ГК РФ).

Земельным кодексом РФ (ст.ст. 45-47) предусмотрено принудительное прекращение прав на земельный участок лиц, не являющихся собственниками, ввиду ненадлежащего использования земельного участка. Основаниями такого изъятия являются:

- использование земельного участка не в соответствии с целевым назначением;

- использование земельного участка способами, которые приводят к существенному снижению плодородия сельскохозяйственных земель или значительному ухудшению экологической обстановки;

- неустранение совершенных умышленно таких земельных правонарушений, как порча земли, нарушение установленного режима использования особо ценных земель, систематическое невыполнение обязательных мероприятий по улучшению земель, охране почв от ветровой, водной эрозии и предотвращению других процессов, ухудшающих состояние почв, систематическая неуплата земельного налога.

Условия и порядок принудительного прекращения прав на земельный участок лиц, не являющихся собственниками, ввиду ненадлежащего его использования, закреплены в ст.54 ЗК РФ.

Следует отметить, что российское законодательство предусматривает различные виды ответственности за совершение земельных правонарушений.

Так, ЗК РФ устанавливает административную или уголовную ответственность лиц, виновных в совершении земельных правонарушений (ст. 74). Должностные лица и работники организаций за совершение земельных правонарушений несут дисциплинарную ответственность (ст.75 ЗК РФ). На юридических лиц и граждан возлагается обязанность возмещения в полном объеме вреда, причиненного в результате совершения ими земельных правонарушений (ст.76 ЗК РФ).

Привлечение к административной ответственности лиц, совершивших земельные правонарушения, регулируется Кодексом РФ об административных правона-рушениях13.

Отметим некоторые из административных правонарушений, совершение которых негативно отражается на состоянии земель сельскохозяйственного назначения, поскольку может привести к существенному снижению качественного состояния этих земель.

При использовании земель сельскохозяйственного назначения для повышения урожайности сельскохозяйственных культур применяются химические веще-

12 См.: СЗ РФ. - 1994. - № 32. - Ст. 3301.

13 См.: Российская газета. - 2001. - 31 дек.

ства - пестициды и агрохимикаты. Нарушение правил испытаний, производства, транспортировки, хранения, применения и иного обращения с пестицидами и агрохимикатами административно наказуемо (ст.8.3. КоАП РФ).

Правила рационального использования земель сельскохозяйственного назначения запрещают самовольно снимать или перемещать плодородный слой почвы, и, более того, уничтожать его (ст. 8.6. КоАП РФ).

Земли сельскохозяйственного назначения часто используются для разработки месторождений полезных ископаемых, строительных, мелиоративных, лесозаготовительных, изыскательских работ, приводящих к нарушению почвенного покрова. КоАП РФ предусматривает ответственность за невыполнение обязанностей по приведению земель в состояние, пригодное для использования по целевому назначению (ст. 8.7.КоАП РФ).

Использование земель не по целевому назначению, неиспользование земельного участка, предназначенного для сельскохозяйственного производства либо жилищного или иного строительства, невыполнение обязательных мероприятий по улучшению земель и охране почв - все это также влечет привлечение лиц, виновных в совершении указанных правонарушений, к административной ответственности (ст. 8.8. КоАП РФ).

Отдельные земельные правонарушения, представляющие общественную опасность, признаются преступлениями, ответственность за совершение которых

устанавливается Уголовным кодексом Российской Фе-дерации14.

Как пример посягательства на землю - главный природный ресурс, можно указать ст. 254 УК "Порча земли". В соответствии с ней уголовно наказуемыми деяниями признаются отравление, загрязнение или иная порча земли вредными продуктами хозяйственной или иной деятельности вследствие нарушения правил обращения с удобрениями, стимуляторами роста растений, ядохимикатами и иными опасными химическими или биологическими веществами при их хранении, использовании и транспортировке, повлекшие причинение вреда здоровью человека или окружающей среде.

Согласно данным, полученным в результате анализа экологической преступности, количество зарегистрированных в 2004г. преступлений по этой статье - всего 5, что составляет 0,02% от общего количества преступлений (30573).

Представляется, что эти данные не отражают всю глубину проблемы охраны земель.

Подводя итоги, следует подчеркнуть, что общая ситуация с охраной земель в стране далека от благоприятной и можно прогнозировать ухудшение экологической ситуации в целом, и состояния земель сельскохозяйственного назначения - в частности.

В этой связи актуальность принятия эффективных мер по исправлению картины, в том числе посредством надлежащей реализации правового механизма государственного контроля за рациональным использованием и охраной земель сельскохозяйственного назначения только возрастает.

14 См.: СЗ РФ. -1996. - № 25. - Ст. 2954.