Институциональный концепт «Федерализм» и его роль в решении проблем политической жизни государств

УДК 327

Родионова Антонида Кузьминична Antonida Rodionova

ИНСТИТУЦИОНАЛЬНЫМ КОНЦЕПТ «ФЕДЕРАЛИЗМ» И ЕГО РОЛЬ В РЕШЕНИИ ПРОБЛЕМ ПОЛИТИЧЕСКОЙ ЖИЗНИ ГОСУДАРСТВ

INSTITUTIONAL CONCEPT «FEDERALISM» AND ITS ROLE IN THE SOLUTION OF PROBLEMS OF POLITICAL LIFE OF THE STATES

Роль федерализма в современных условиях развития интеграционных процессов, развития государственности конкретных стран, трудно переоценить. Федерализм со всей очевидностью становится средством решения множества проблем внутренней политики. Процессы модернизации формы государственного устройства — смена унитарной формы государства на федеративную и формирование федерализма связаны с политическими рисками, что требует разработанной доказательной теории федерализма и совершенных методик моделирования политических практик. Имеющиеся концепты федерализма касаются отдельных сторон этого политического явления. Необходим институциональный подход, позволяющий оценить федерализм как сложный структурированный институт, включающий многоуровневую государственная власть, федеративные отношения, политико-правовую основу, ресурсы власти, коммуникативные подсистемы (государственный аппарат, государственное управление, федеративную политическую культуру, политические технологии). Отсутствие концепта «федерализм» повлекло выделение множества моделей, которые фактически следует оценить не как модель, а как анализ отдельных свойств федерализма в условиях конкретных властных практик. Сказанное позволяет утверждать, что теория федерализма нуждается в дальнейшем развитии и совершенствовании. Внятный концепт федерализма, развитая теория федерализма необходимы не только для развития политологии, но, как показывает сложная ситуация на Украине, для решения реально существующих проблем политической жизни. Каждое государство нуждается в качественных прогнозных кейсах развития, тем более федеративное, где в условиях

The role of federalism in the modern conditions of integration processes development, the development of State-specifics is difficult to overestimate. Federalism is the way to solve many problems of domestic policy. Processes of modernization is a changing form of a unitary form of government into the Federal one and the formation of federalism are linked to political risks, which requires a developed evidence-based theory of federalism and perfection of modeling methods of political practices. The concepts of federalism are individual parties to this political phenomenon. An institutional approach to evaluate federalism as a complex structured institution, which includes a multilevel governance, federated relationships, political and legal framework, resources, power and communication subsystem (public administration, public administration, federal political culture, political technology) are needed. The lack of the concept «federalism» has led to the selection of many models that actually should be evaluated as a model and analysis of selected properties of federalism in specific governmental practices. This suggests that the theory of federalism requires further development and improvement. The clear concept of federalism, developed theory of federalism is necessary not only for the development of political science, but the complex situation in the Ukraine, to address the real problems of political life. Every State needs a good prognosis cases development, especially federal, where in terms of federalism, power practice are extremely complex for the organization and functioning of public authorities, federal relations, resource allocation, etc. The difficult process of federalization in the Ukraine which had begun desperately needed a distinct concept of federalism, perfect methods of modeling federalism that could greatly ease the complicated political life in the Ukraine

федерализма властные практики отличаются особой сложностью организации и функционирования государственной власти, федеративных отношений, распределения ресурсов и т.д. Непростой процесс начавшейся федерализации в Украине остро нуждался во внятном концепте федерализма, совершенных методиках моделирования федерализма, которые могли бы значительно смягчить осложнившуюся политическую жизнь в Украине

Ключевые слова: федерализм, политическая Key words: federalism, political life, federalization жизнь, федерализация

Развернутый анализ направлений исследования федерализма в отечественной и зарубежной науке позволяет говорить о разносторонности в концептуальных подходах к познанию федерализма. Ранжирование исследовательских направлений федерализма в зарубежной литературе позволяет выделить ряд направлений в до-ктринальных положениях, касающихся понятия федерализма:

1) ученые считают, что в основе федерализма имеется библейское начало: «отношения между людьми и Богом, основанные на соглашении, на договоре», дали толчок для создания единого государства, состоящего из различных частей [25];

2) в федерализме усматривают гуманистическую идею, идеологию, испытывающую историческое и политическое влияние [31];

3) федерализм рассматривается как способ решения этнических проблем (конфликтов) в развивающихся странах [29];

4) в федерализме видят явление, непосредственно связанное с государством и властью. Данное направление в исследовании федерализма возникло в Новое время, когда в Европе активно развивалась идея сильного централизованного государства, способного сохранять стабильность и осуществлять контроль над объединенной территорией [13]. Сегодня это одно из самых многосторонних направлений в исследовании федерализма:

— немецкие исследователи также считают, что федерализм вызван государственными процессами и властью, т.к. фе-

дерализм определяется как организация государства в союзе [28];

— под федерализмом понимают способ разделения государственной власти между центром и штатами [30];

— идею разграничения полномочий между правительством обоих уровней власти [31];

— федерализм рассматривают как особый вид взаимоотношений между различными правительственными уровнями, возникший в результате разделения власти между правительствами [26].

Известный американский исследователь федерализма Д. Элейзер предложил многостороннее понимание федерализма, как явления, связанного с государством и властью. Его видение федерализма складывается из выделенных им подвидов федерализма: «первый из них — федерация — представляет собой форму организации государственной власти». Конфедерацию Д. Элейзер определяет как второй подтип федерализма, «который был общепризнанной формой федерализма до 1787 г.». Третьим подвидом Д. Элейзер называет федератизм, имея в виду асимметричные взаимоотношения между федерированным государством и более крупной федеративной державой [25].

В советской науке федерализм рассматривался в контексте бесспорного преимущества советской федерации в сравнении с буржуазными федерациями [14, 24]. Детальное исследование федерализма в России началось в условиях реформирования российского государства и общества в 1990-е гг.,

когда лидеры государственной власти, политическая элита озвучила вопросы реорганизации федеративной формы устройства государства и федерализма.

В исследованиях федерализма российскими учеными можно выделить следующие концепты:

— федерализм — средство «преобразования мира и слияния государств и их территорий в единое гармоничное сообщество» [21];

— термином «федерализм» стремятся охватить весь спектр явлений и отношений, непосредственно связанных с федеративной формой государственного устройства [10];

— федерализм оценивают как самоуправляющееся государство [1];

— федерализм характеризуют как «принцип, режим и форму государственного устройства» [22];

— в федерализме видят форму «организации правительства, которая стремится примирить региональное разнообразие с определенным уровнем коллективного единства и делает это таким путем, при котором региональные правительства играют вполне конкретную роль» [19];

— федерализмом обозначают принцип государственного устройства и функционирования, федеративные отношения [23];

— федерализм рассматривается как «совокупность идей (представленную определенными политико-правовыми принципами), положенную в основу «федерации» [12].

Единой концепции, что представляет собой федерализм, не существует. Как в России, так и за рубежом, федерализм исследуется фрагментарно.

В научной литературе идет обсуждение моделей и типов федерализма.

И.А. Умнова выделяет делегированный и децентрализованный типы: при делегированном типе федерализма полномочия центральной власти определяются государствами, образующими союз, при децентрализованном федерализме Центр «спускает» определенный объем государственной власти территориям с учетом их интересов. При централизованном федерализме Цент-

ру предоставляется возможностью спускать вниз полномочия (децентрализовать), но Центр может их забрать обратно (рецент-рализовать). Нецентрализованный федерализм этого не допускает, поскольку обеспечивается договором [21].

Говоря о моделях, ученые выделяют конституционную модель федерализма, т.е. модель, получившую конституционное закрепление [7]. Существование конституционно-правовой модели бесспорно, т.к. конституции закрепляют образование федерации и федерализма. Эта модель существует в США, ФРГ, Индии. П. Перн-талер, ссылаясь на наличие в составе Веймарской федерации республик — членов федерации, указывает на существование «республиканской» модели федерализма» [16]. Предметом исследования ученых стали модели бюджетного федерализма [3], финансового федерализма [20] и экономического федерализма [6], связанные с решением финансово-бюджетных и экономических вопросов. Исходя из статусного положения членов федерации, различают симметричные и асимметричные модели федерализма [27]. Российские ученые отмечают, что в России 1917-1990 гг. в условиях фактически унитарного управления, формировалась модель фантомного федерализма [9]. С.Д. Валентей и А.Б. Зубов утверждали, что Россия представляет собой конфедерацию с признаками феодального общества [6,11]. Аналитика конкретных реалий российского федерализма 1990-х гг. учеными повлекла характеристику федерализма, как «верхушечного федерализма» [2], «квазифедерализма» [4]. Возникновение переговорной модели федерализма учеными связано с поиском федеральным правительством поддержки у влиятельных групп населения элиты, составляющих политическую опору в обществе [17].

Ученые считают, что в начале 1990-х гг. имелась модель иерархического федерализма в России, т.к. децентрализация происходила в высшей степени неупорядоченно, вследствие этого возникает статусное неравенство субъектов РФ, неизбежно ведущее к выстраиванию иерархической

системы [15]. Аргументация о взаимосвязи неравенства субъектов РФ и неизбежности возникновения иерархической системы, на наш взгляд, не оснащена факторным материалом: иерархии между субъектами РФ в результате их разного правового статуса не возникло.

Перечень взглядов ученых на виды моделей можно и дальше продолжать. Детальный разбор предлагаемых концептов свидетельствует, что зачастую имеет место смешение различных научных понятий. Исследуя как статику, так и динамику политической жизни, проблемы власти, исследователи отмечают существование делегированного и децентрализованного типа федерализма, «спуск» определенного объема государственных полномочий другому уровню, «унитарную», «республиканскую», «переговорную», иерархическую» модели федерализма», «верхушечный» федерализм, считают Россию конфедерацией с признаками «феодального общества». Ученые фактически ведут речь о федеративных отношениях, бюджетно-финансовых проблемах федерализм или о методах государственного управления: централизованных или децентрализованных. Предлагая видения имеющихся моделей, исследователи акцентируют внимание на одной какой-то стороне федерализма, ставшей монопольно-активной в создавшихся условиях политической жизни. Не исключая целесообразности исследования специфики федерализма, следует отметить, что конкретные особенности федерализма (реализация его признаков, принципов, механизмов государственного управления в условиях динамики публичной политики, политического риска), вряд ли допустимо характеризовать как модель федерализма. Модель федерализма должна представлять собой совокупность всех свойств федерализма на момент проведения исследования. Модель — мера, образец, аналог процесса, явления, объекта. Модель — это система, представляющая собой конечное собрание элементов, взаимосвязей, процессов и правил оперирования этими элементами [8]. Анализ взглядов на федерализм, позволя-

ет сделать вывод, что отсутствие внятного понимания федерализма, его специфики в модернизируемых властных практиках и технологиях, ведет к такому же невнятному видению его моделей, в то время как моделирование федеративных процессов и формирующегося федерализма становится очевидной необходимостью, о чем свидетельствует ситуация на Украине.

Исследование федерализма традиционными методами мало результативно, поскольку не позволяет охватить все стороны его организации и функционирования. Для формирования концепта «федерализм», раскрытия сущности федерализма, целесообразно применить институциональный подход. Федерализм — это сложный структурированный политический институт. Структура данного политического института: многоуровневая государственная власть, федеративные отношения, политико-правовая основа, ресурсы власти, коммуникативные подсистемы (государственный аппарат, государственное управление, федеративная политическая культура, политические технологии). Как видно, структурные элементы — это совокупность внутренне единых и в то же время качественно отличных друг от друга и соотносимых между собой систем, образующих политическое целостное явление. Федерализм — это базовый политический институт организации и функционирования на политико-правовой основе единой многоуровневой государственной власти посредством механизмов государственного управления через государственный аппарат, использующий ресурсы власти для создания и укрепления федеративных отношений и социального порядка в целях всестороннего развития субъектов федерации, сохранения единство государства и его территориальную целостность [18]. Предложенный взгляд на федерализм, позволяет отделить федерализм от других близких категорий, и в частности от понятия «государственное управление», «технологии политического управления», что очень важно для дальнейшего развития теории федерализма и публичной политики.

Федерализм, благодаря властным организующим началам, может разделить унитарное государство на составляющие части, либо объединить ранее суверенные государства в единое федеративное (союзное) государство. Ценность федерализма в том, что он один из способов обеспечения единства государства. Закрепляя суверенитет за союзным государством, федерализм превращается в средство социально-политической стабильности, обеспечивая целостность территории государства. Федерализм оставляет за субъектами федерации право на самодостаточность, закрепленную в полномочиях органов власти федерального Центра и органов власти субъектов федерации. Утверждая равноправие народов, субъектов федерации, вошедших в состав федерации, федерализм становится необходимым условием решения национальных проблем в полинациональных федерациях. Федерализм своей организацией преследует демократизацию общества и государства.

Не оценивая предложенное ранее понимание федерализма (как базового политического института) как окончательное, не требующее корректировки, считаем, что политология должна выработать такой концепт «федерализм», который приобретет свойства однозначной устойчивой общепризнанной категории. Отсутствие концепта федерализма, отвечающего указанным критериям, существенно затрудняет даль-

Литература _

1. Абдулатипов Р. О концепции федеративных отношений // Обозреватель. 2001. № 12. С. 5.

2. Афанасьев М. Невыносимая слабость государства: Очерки национальной политической теории. М., С. 221.

3. Баранова В. Бюджетный федерализм и местное самоуправление в Германии. М.: Дело и Сервис, 2000. С. 38.

4. Большаков А.Г. Дискурс федерализма в современной российской политике. Казань: Центр инновационных технологий, 2005. С. 89.

нейшее развитие теории федерализма и, что особенно важно, исключает возможность составления качественных прогнозных кейсов развития государства, т.е. моделировать процессы перехода к федеративной форме государственного устройства и политическую жизнь в условиях федерализма.

Процессы федерализации в каждом государстве неоднозначны, имеют разные причины. Наблюдаемые изменения формы государственного устройства в Украине, формирование федерализма превратились в дестабилизирующий фактор, нарушивший эволюционное развитие государственности, и повлекшие гражданскую войну, что совершенно недопустимо в современном веке, претендующим на характеристику «цивилизованный» и «демократический». Наличие развитой теории федерализма, совершенных методик моделирования федерализма могло бы, если не исключить, то значительно смягчить столь сложную ситуацию в Украине. Панорамный проект развития политической ситуации, динамики властных практик в условиях федерализма позволили бы придать конфликту интересов групп давления, оппозиции и властей Украины легитимный характер, минимизировать политические риски, решить вопросы, связанные с полинациональностью проживающего населения, устранить нарастающую угрозу неонацизма, обеспечить демократический характер модернизации украинской государственности.

_References

1. Abdullatipov R. Obozrevatel (Reviewer), 2001, no. 12, pp. 5.

2. Afanasiev M. Nevynosimaya slabost gosu-darstva: Ocherki natsionalnoy politicheskoy teorii [Unbearable weakness of the state: Essays on the national political theory]. Moscow, p. 221.

3. Baranov V. Byudzhetny federalizm i mestnoe samoupravlenie v Germanii [Fiscal federalism and local government in Germany]. Moscow: Business and Service, 2000, p. 38.

4. Bolshakov A.G. Diskurs federalizma v sovre-mennoy rossiyskoy politike [Discourse of federalism in contemporary Russian politics]. Kazan: Center for Innovative Technology, 2005, p. 89.

5. Валентей С.Д. Экономические проблемы становления российского федерализма // Федерализм. 1996. № 1. С. 99.

6. Валентей С.Д. Федерализм: российская история и российская действительность. М., 1998. С. 75-76.

7. Варламова Н. Конституционная модель российского федерализма // Конституционное право: восточноевропейское обозрение. 1996. № 1. С. 112121.

8. Володенков С.В. Проблемы моделирования политических систем и процессов Режим доступа: http://pr.philos.msu.ru/volod3.html (дата обращения 19.12.2007).

9. Добрынин Н.М. Федерализм: историко-методологические аспекты: монография. Новосибирск: Наука, 2005. С. 123.

10. Добрынин Н.М. Новый федерализм: концептуальная модель государственного устройства Российской Федерации: автореф. дис. д-ра юрид. наук, 2004. С. 15.

11. Зубов А.Б. Унитаризм или федерализм // Полис. 2000. № 5. С. 54.

12. Лоханов П.Н. Институционализация Российского Федерализма: автореф. дис. канд. полит. наук. Казань, 2003. С. 16.

13. Макиавелли Н. Государь. Рассуждения о первой декаде Тита Ливия. О военном искусстве / пер. с итал. Н. Гореева. М.: ЭКСМО, 1996. С. 7684.

14. Манов Г.Н. О понятии формы государства. Душанбе: Изд-во Таджикск. гос. ун-та, 1956. Т. IX. 267 с.

15. Митрохин С. Модели федерализма для России. В поисках альтернативы хаосу и распаду федерализма // Федерализм. 1997. № 1. С. 110.

16. Пернталер П. Проблемы федеративных отношений в Австрии // Государство и право. 1994. № 3. С. 123.

17. Полищук Л. Российская модель «переговорного федерализма» (политико-экономический анализ // Вопросы экономики. 1998. № 6. С. 68-86.

18. Родионова А.К. Право и политика. 2008. № 8. С. 1883.

19. Тэпс Д. Концептуальные основы федерализма. СПб.: Юрид. Центр Пресс, 2002. С. 16.

20. Топорнин Б.Н. Федерализм: теория, институты, отношения (сравнительно-правовое исследование): монография. М.: Юрист, 2001. С. 49.

5. Valentey S.D. Federalizm (Federalism), 1996, no. 1, pp. 99.

6. Valentey S.D. Federalizm: rossiyskaya istoriya i rossiyskaya deystvitelnost [Federalism: Russian history and reality]. Moscow, 1998, pp. 75-76.

7. Varlamov N. Konstitutsionnoe pravo: vostoch-noevropeyskoe obozrenie (Constitutional law: the East European review), 1996, no. 1, pp. 112-121.

8. Volodenkov S.V. Problemy modelirovaniya politicheskih sistem i protsessov (Problems of modeling political systems and processes) Available at: http://pr.philos.msu.ru/volod3.html (accessed 19.12.2007).

9. Dobrynin N.M. Federalizm: istoriko-met-odologicheskie aspekty [Federalism: Historical and methodological aspects]: monograph. Nauka, Novosibirsk, 2005, p. 123.

10. Dobrynin N.M. New Federalism: Conceptual model of government of the Russian Federation [Novy federalizm: kontseptualnaya model gosudarstvennogo ustroystva Rossiyskoy Federatsii]: Abstract diss. doc. law. sciences, 2004, p. 15.

11. Zubov A.B. Polis (Polis), 2000, no. 5, p. 54.

12. Lokhanov P.N. Institutionalization of the Russian Federalism [Institutsionalizatsiya Rossiyskogo Federalizma]: Abstract diss. cand. politic. sciences. Kazan, 2003, p. 16.

13. Machiavelli N. Gosudar. Rassuzhdeniya o pervoy dekade Tita Liviya. O voennom iskusstve [Emperor. Arguments on the first decade of Tita Liviya. About military arts]. Moscow: Eksmo, 1996, pp. 76-84.

14. Manes G.N. O ponyatii formy gosudarstva [On the notion of state forms]. Dushanbe: Publishing House of the Tajik State University Press, 1956. Vol. IX. 267 p.

15. Mitrokhin S. Federalizm (Federalism), 1997, no. 1, p. 110.

16. Perntaler P. Gosudarstvo i pravo (State and law), 1994, no. 3, p. 123.

17. Polishchuk L. Voprosy ekonomiki (Problems of Economics), 1998, no. 6, pp. 68-86.

18. Rodionova A.K. Pravo i politika (Law and Politics), 2008, no. 8, p. 1883.

19. Teps D. Kontseptualnye osnovy federalizma [Conceptual framework of federalism]. St.-Petersburg: Law Center Press, 2002, p. 16.

20. Topornin B.N. Federalizm: teoriya, insti-tuty, otnosheniya (sravnitelno-pravovoe issledovanie) [Federalism: Theory, institutions, relationships (comparative legal study)]: monograph. Moscow: Lawyer, 2001, p. 49.

21. Умнова И.А. Конституционные основы современного российского федерализма. М.: Дело, 2000. С. 11.

22. Умнова И.А. Развитие федеративных отношений в России: проблемы и перспективы // Российская федерация и ее субъекты: проблема гармонизации отношений. Проблемно-тематический сборник. М., 1998. С. 7.

23.Федорященко А.С. Конституционно-правовые основания государственного суверенитета в России: автореф. дис. канд. юрид. наук: СПб., 2006. С. 15.

24. Чистяков О.И. Становление Российской Федерации. М.: Изд-во МГУ, 1966. 327 с.

25. Элейзер Д. Дж. Сравнительный федерализм // Полис. 1995. № 5. С. 108, 110.

26. Bodenhamer D.J. Federalism and Democracy. Режим доступа: http://usinfj.state.Gov/russki/infousa /government /dmpaper01-4.htm.

27. Elazar D.J. What are Federal Solutions? Режим доступа: http://www.tamilnation. org/ conflic-tresolution (дата обращения 19.02.2008).

28. Föderalismus in Deutschlan / Redaktion T. Brode, P. Brandt, S. Lampe, J. Beselt. Режим доступа: http://www.bpb.de/ publikationen /Föde-ralismus_in_DeutschIand.html. (дата обращения

08.09.2007)..

29. Jinadu A. Ethnic Conflict and Federalism in Nigeria. Режим доступа: http://www.socionet.ru/ publication (дата обращения 08.09.2007).

30. Hasit B. Thankey Hindu nationalism and south Asian security. Режим доступа: http:// www.collectionscanada.ca/ pdf (дата обращения

11.04.2008).

31. Watts R.L. Federalism, Federal Political Systems, and Federations. 1998. Режим доступа: http://www.federalism. ch/files/documents/ bionote:watts,pdf (дата обращения 12.03.2005).

Коротко об авторе _

Родионова А.К., д-р полит. наук, профессор кафедры «Теория и история государства и права», Читинский институт ФГБОУ ВПО «Байкальский государственный университет экономики и права», г. Чита, Россия rodank@rambler.ru

Научные интересы: политические институты, федерализм, моделирование процессов, право, модернизация, демократия, политическая жизнь, государственная власть, властные практики

21. Umnova I.A. Konstitutsionnye osnovy sovre-mennogo rossiyskogo federalizma [The constitutional foundations of modern Russian federalism]. Moscow: Delo, 2000, p. 11.

22. Umnova I.A. Rossiyskaya federatstiya i ee subekty: problema garmonizatsii otnosheniy. Probl-emno-tematicheskiy sbornik [The Russian Federation and its subjects: problem of relations harmonization]. Topical collection. Moscow, 1998, p. 7.

23. Fedoryaschenko A.S. Constitutional and legal bases of state sovereignty in Russia [Konstitutsionno-pravovye osnovaniya gosudarstvennogo suvereniteta v Rossii]: Abstract diss. cand. law sciences: St.-Peters-burg, 2006, p. 15.

24. Chistyakov O.I. Stanovlenie Rossiyskoy Fed-eratsii [Formation of the Russian Federation]. Moscow: MGU, 1966. 327 p.

25. Eleyzer D.J. Polis (Polis), 1995, no. 5, pp. 108, 110.

26. Bodenhamer D.J. Federalism and Democracy (Federalism and Democracy). Available at: http:// usinfj.state.Gov/russki/infousa / government /dmpa-per01-4.htm

27. Elazar D.J. What are Federal Solutions? (What are Federal Solutions?) Available at: http: // www.tamilnation. org / conflictresolution (accessed 19.02.2008).

28. Föderalismus in Deutschlan (Föderalismus in Deutschlan) Available at: http://www.bpb.de/ publikationen /F0deralismus_in_Deutschland.html. (accessed 08.09.2007).

29. Jinadu A. Ethnic Conflict and Federalism in Nigeria (Ethnic Conflict and Federalism in Nigeria). Available at: http://www.socionet.ru/publication (accessed 08.09.2007).

30. Hasit B. Thankey Hindu nationalism and south Asian security (Thankey Hindu nationalism and south Asian security). Available at: http://www. collectionscanada.ca/ pdf (accessed 11.04.2008).

31. Watts R.L. Federalism, Federal Political Systems, and Federations (Federalism, Federal Political Systems, and Federations). 1998. Available at: http: //www.federalism. ch / files / documents / bionote: watts, pdf (accessed 12.03.2005).

_ Briefly about the author

A. Rodionova, doctor of political sciences, professor, Theory and History of State and Law dapartment, Chita Institute of VPO «Baikal State University of Economics and Law», Chita, Russia

Scientific interests: political institutions, federalism, modeling of processes, right, modernization, democracy, politics, government, power practices