Проблемы адаптации в России мирового опыта внедрения бюджетирования, ориентированного на результат

ВЕСТН. МОСК. УН-ТА. СЕР. 6. ЭКОНОМИКА. 2012. № 1

М.Б. Траченко1,

канд. экон. наук, доцент кафедры «Финансы, денежное обращение и кредит»

ФГБОУ ВПО «Государственный университет управления»

ПРОБЛЕМЫ АДАПТАЦИИ В РОССИИ

МИРОВОГО ОПЫТА ВНЕДРЕНИЯ БЮДЖЕТИРОВАНИЯ,

ОРИЕНТИРОВАННОГО НА РЕЗУЛЬТАТ

В статье анализируется опыт внедрения бюджетирования, ориентированного на результат, в странах Организации экономического сотрудничества и развития (ОЭСР); отмечены достижения и выявлены проблемы. Сформулированы основные направления развития бюджетирования, ориентированного на результат, в России с учетом мирового опыта.

Ключевые слова: бюджетирование, ориентированное на результат, система сбалансированных показателей, бюджетная программа.

This article analyzes the experience of adoption of results-oriented budgeting in the Organization for Economic Cooperation and Development (OECD) countries; with the achievements being highlighted and problems being identified. The main directions of development of budgeting for results in Russia are formulated, taking into account the world experience.

Key words: results-oriented budgeting, balanced scorecard, budget program.

За сравнительно короткий срок бюджетирование, ориентированное на результат (БОР), получило распространение в десятках стран. Наиболее важными чертами БОР являются:

— краткое и конкретное определение результатов, которые должны отражать интересы населения, быть измеримы, амбициозны и достижимы, реалистичны по срокам, кадровым, финансовым и иным ресурсам;

— информация о затратах и результатах, которая должна быть доступна населению;

— мотивация на достижение результатов, которая должна обеспечить активность и результативность действий чиновников.

По данным международных исследований, уже в начале XXI в. более 70% стран — членов ОЭСР регулярно используют в бюджетной документации информацию, характеризующую результативность деятельности органов власти2.

Анализ данных ОЭСР и World Bank показал широкое распространение нефинансовых показателей для оценки результатов рас-

1 Траченко Марина Борисовна, e-mail: m.trachenko@gmail.com

2 Kristensen J.K. Overview of Results Focused Management and Budgeting in OECD Member Countries. Paris, 2002.

ходования бюджетных средств в развитых странах, реализующих БОР. На рисунке показан процент программ, финансируемых в развитых странах из бюджета, в которых используются нефинансовые показатели.

%

Использование нефинансовых показателей в программах, финансируемых из бюджета

Источник: Официальные сайты ОЭСР (URL: www.oecd.org) и World Bank (URL: www.worldbank.org), 2003 г.

Во многих странах (Австралии, Великобритании, Нидерландах, Норвегии, Новой Зеландии, США и Швеции) все финансируемые из бюджета программы оцениваются с применением нефинансовых показателей. Так, в Дании и Финляндии нефинансовые показатели использовались для оценки результативности более 75% бюджетных программ, во Франции — около 50% бюджетных программ и только в Канаде и Германии — менее 25% бюджетных программ.

Распространение в странах ОЭСР идей результативного бюджетирования сопряжено с развитием новых подходов к структурированию бюджетных расходов. Наряду с функциональной и экономической классификациями, которые применяются в десяти из двенадцати стран, участвовавших в исследовании, используются программная и административная классификации. Они были заложены еще в 1950 г., когда в США приняли закон «О бюджете и процедурах бюджетной отчетности», которым устанавливалось требование представлять в бюджете не структуру расходов по видам затрат, а ожидаемый результат от осуществления программ или исполнения государственных функций3.

3 См.: Лавров А.М. Среднесрочное бюджетирование, ориентированное на результаты: международный опыт и российские перспективы // Финансы. 2004. № 3. С. 9—14.

Таблица 1

Классификации расходов в бюджетных системах развитых стран

Страны Подходы к классификации расходов

Функциональная классификация

Австралия + +

Канада + + + +

Дания + + +

Финляндия + + + +

Франция + +

Германия + +

Нидерланды + +

Новая Зеландия + + +

Норвегия + + +

Швеция + + + +

Великобритания + + +

США + + + + +

Источник: Официальные сайты ОЭСР (URL: www.oecd.org) и Wbrld Bank (URL: www.worldbank.org), 2003 г.

Вместе с тем использование рыночных подходов для измерения результатов бюджетных расходов на всех уровнях (министерствами, кабинетом министров, главой правительства, бюджетным комитетом и контролирующими органами) выявлено только в Норвегии, а треть стран (Австралия, Канада, Финляндия и США) рыночные подходы не применяют.

Наиболее богатый опыт использования БОР накоплен в США, где в середине XX в. впервые в мировой практике начали внедрять отдельные элементы этой сложной системы, совершенствование

и развитие которой продолжается до сих пор. В отчете, подготовленном Центром фискальной политики при поддержке Агентства международного развития США, выделено пять этапов развития концепции и практики БОР:

1) программно-целевой бюджет (Performance Budget), инициированный комиссией Гувера;

2) система распределения ресурсов по целям «планирование — программирование — бюджетирование» (Planning — Programming — Budgeting System (PPBS)), предложенная в 1965 г. в период правления президента Л. Джонсона;

3) управление по целям (Management by Objectives (MBO)), возникшее в период правления президента Р. Никсона;

4) разработка бюджета на нулевой основе (Zero-Based Budgeting (ZBB)), внедренная во время правления президента Д. Картера;

5) федеральный закон «Об оценке результатов деятельности государственных учреждений» (Government Performance Results Act (GPRA)), принятый в 1993 г. в период президентства Б. Клинтона4.

Последний финансовый кризис стимулировал дальнейшее развитие инструментария БОР в США, что проявилось в совершенствовании системы оценки бюджетных программ, методик, позволяющих интегрировать ресурсы и результаты; в использовании сбалансированной системы показателей. Все это дает основания дополнить периодизацию шестым этапом.

В настоящее время достижения по реализации принципов БОР в США качественно отличны от результатов внедрения этой технологии в России. Так, в 2005 г. бюджет США более 80% средств выделял по принципу «ориентирования на результат»5, в то время как в России объем федеральных целевых программ, основанных на том же принципе, составил 319 млрд руб., т.е. менее 10% от всей суммы бюджета6.

Вместе с тем следует отметить, что при детальном изучении документов, отражающих развитие БОР в США в последние годы, был выявлен ряд недостатков. Это позволяет говорить о значительных трудностях практической реализации БОР даже в странах с многолетним опытом использования данной системы. Например, анализ данных Департамента образования США показал, что в подготовленном им бюджете развития значительная часть финансирования не распределена по программам, а объединена в статье

4 Бюджетирование, ориентированное на результат: международный опыт и возможности применения в России: отчет о НИР. М., 2002.

5 Бюджетирование, ориентированное на результат, чрезвычайно важно // Деловая пресса. 2006. 3 апреля. № 13 (338).

6 Федеральный закон от 23.12.2004 № 173-ФЗ «О федеральном бюджете на 2005 год».

«Прочие расходы». Так, в 2007—2009 гг. финансирование прочих расходов предполагало распределение средств по 46 программам, что составляло почти пятую часть всех расходов (от 18,9% в 2007 г. до 16,3% в 2009 г.)7. Суммы финансирования конкретно указаны только по пяти программам (табл. 2). Половина из этих программ финансируется за счет средств двух-трех грантов. Например, школьные развивающие программы финансируются грантами государства «Улучшение качества учителя» и «Государственные оценки».

Целевые показатели Департамента образования США на 2007— 2012 гг., фрагмент которых по задаче № 1 «Повышение процента учащихся, которые достигнут профессионального уровня на государственной оценке навыков чтения» стратегической цели № 1 «Выравнивание навыков чтения и уровня знания математики к 2014 г.» представлен в табл. 3, практически не увязаны с направлениями расходования средств, планируемых к распределению через систему грантов, также отраженных в табл. 3. Таким образом, положения теории результативного бюджетирования реализованы в бюджетном процессе США только частично, совершенствование и развитие БОР в этой стране продолжается.

Таблица 2

Финансирование программ, направленных на достижение стратегической цели, выравнивания навыков чтения и уровня знания математики к 2014 г.

№ Программы Финансирование по годам

2007 г. 2008 г. 2009 г.

1 Образование для малоимущих, в том числе гранты 13 992 359 14 783 152 15 796 166

2 Специальное образование 10 782 961 10 947 511 11 284 511

3 Овладение английским языком 669 007 700 395 730 000

4 Школьные развивающие программы 3 295 002 3 343 980 3 243 980

5 Инновации и развитие 241 061 236 850 261 850

6 Прочие программы (46 видов грантов) 6 757 179 6 864 457 6 130 131

7 Всего 35 737 569 36 876 345 37 446 638

7 Performance Budget. Performance Plan. U.S. Department of Education. FY, 2009.

51

Таблица 3

Целевые показатели Департамента образования США на 2007—2012 гг.

№ Процент учащихся, достигших профессионального уровня на государственной оценке навыков чтения 2007 г. 2008 г. 2009 г. 2010 г. 2011 г. 2012 г.

1 Учащиеся, всего 72,3 76,2 80, 2 84, 2 88,1 92,1

2 Учащиеся, имеющие низкий начальный уровень 60,9 66,5 72,1 77,7 83,2 88,8

3 Учащиеся из основных расовых и этнических групп1 на 12,5% на 25% на 37,5% на 50% на 62,5% на 75%

4 Учащиеся с ограниченными возможностями 51,8 54,0 61,7 69,4 77,0 84,7

1 По этой группе учащихся данные представлены как процент, на который сократится разрыв между фактическим и планируемым к 2014 г. уровнями.

В Великобритании в рамках реформы государственного управления, которая началась в 1988 г., проведена коренная реструктуризация государственных учреждений, сопровождавшаяся внедрением рыночной конкуренции в сферу предоставления бюджетных услуг. В Соглашении о бюджетных услугах и Соглашении о качестве услуг определены цель и задачи каждого министерства, целевые показатели качества и объема бюджетных услуг, а также ожидаемый эффект от их предоставления. На 2001—2004 гг. было установлено 160 показателей, 30 из которых являются межведомственными8. В Российской Федерации Указами Президента9 также определены показатели эффективности деятельности органов исполнительной власти субъектов РФ и органов местного самоуправления городских округов и муниципальных районов — 43 и 30 показателей соответственно, но детализация информации существенно ниже (совокупное количество показателей в России в 2,2 раза меньше). С учетом утвержденных распоряжением Правительства

8 См: Лавров А.М. Указ. соч. С. 9—14.

9 Указы Президента РФ от 28.06.2007 г. № 825 (ред. от 13.05.2010 г.) «Об оценке эффективности деятельности органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации» и от 28.04.2008 г. № 607 «Об оценке эффективности деятельности органов местного самоуправления городских округов и муниципальных районов».

РФ от 11.09.2008 г. № 1313-р10 около 30 дополнительных показателей для оценки эффективности деятельности органов местного самоуправления городских округов и муниципальных районов разрыв составляет около 1,6 раза, что тоже свидетельствует о значительном отличии. По мнению автора, система показателей эффективности деятельности органов исполнительной власти России должна развиваться с учетом зарубежного опыта. При этом наиболее важной характеристикой должно быть качество показателей, и именно на этом должны быть сосредоточены усилия ученых и чиновников. Увеличение числа показателей не может быть самостоятельной целью, даже при таком существенном отставании по этому критерию от развитых стран. Значительно важнее ввести в практику бюджетного процесса такие критерии, которые будут отражать степень приближения к поставленным целям и эффективность решения необходимых задач.

Интересен опыт Великобритании и Новой Зеландии, где в результате проведенных реформ поставщиками бюджетных услуг наряду с государственными учреждениями стали и частные компании. Адаптация такого опыта в России должна способствовать развитию конкуренции и как следствие снижению расходов бюджета на содержание бюджетных учреждений. Важно при распространении рыночных инструментов в бюджетной сфере не снизить количество и качество услуг, оказываемых населению за счет средств бюджетов всех уровней.

Во Франции решение о переходе к БОР было принято в 2001 г. Его практическая реализация началась в 2006 г. При формировании бюджета парламент Франции проводит голосование в разрезе около 40 миссий, выдвинутых правительством, и может внести изменения в распределение средств бюджета между программами, реализуемыми в рамках единой миссии. Система стратегических целей, как показал опыт Франции, должна ясно определять государственную политику и быть немногочисленна и конкретна. Для конкретизации миссий разрабатывается около 150 программ, которые детализируются с помощью порядка 500 мероприятий. Для измерения степени достижения целей разрабатываются показатели и проводится их мониторинг. Например, для измерения степени достижения цели «Качество услуг» используются следующие показатели: соблюдение сроков исполнения, доступность, степень соответствия стандартам и ряд других параметров, которые имеют

10 Распоряжение Правительства Российской Федерации от 11.09.2008 г. № 1313-р «Перечень дополнительных показателей для оценки эффективности деятельности органов местного самоуправления городских округов и муниципальных районов, в том числе показателей, необходимых для расчета неэффективных расходов местных бюджетов».

оценку как процентное количество потребителей, получающих ответ на свои письма до истечения определенного срока, процентное количество госорганов, работа которых отвечает стандартам, и ряд других.

Австралия с 1999 г. перешла к представлению отчетов по показателям эффективности и прямым результатам11. Система показателей эффективности Австралийского союза структурирована в разрезе министерств: показатели конечных результатов устанавливаются министрами по согласованию с министром финансов и администрирования, а показатели прямых результатов определяются отдельными министрами, а затем отбираются на правительственном уровне в процессе разработки бюджета. Например, в качестве показателей эффективности работы Министерства окружающей среды и наследия Австралии используются следующие:

— польза от метеорологической и смежных наук и служб;

— продвижение интересов Австралии в Антарктике.

Среди стран, приступивших к внедрению БОР, есть те, которые испытывают значительные трудности адаптации этой технологии управления и пока не получили положительного результата. Например, нельзя сказать, что БОР в Турции внедряется должным образом. Достижения данной страны, по мнению аналитиков OECD, более чем скромные12. Основные методологические сложности связаны с определением целей и индикаторов достижения этих целей, увязкой реализуемых программ со стратегическими целями. Отмечены сложности применения инструментария финансового менеджмента, в частности, только 11,5% администраций формируют издержки, связанные с определенными видами деятельности, используя метод АВС (Activity-Based Costing Technique). Большинство опрошенных и проанкетированных участников бюджетного процесса одобряют возможность внедрения лучшего мирового опыта, но лишь 24% реализуют что-либо на практике.

Обобщение данных анализа опыта США и других стран — членов ОЭСР позволяет сделать ряд выводов, актуальных в связи с внедрением БОР в России:

— повышение эффективности государственных расходов посредством внедрения БОР предполагает встраивание этой технологии управления в бюджетный процесс, а не использование БОР в качестве дополнительного инструмента наряду с действующим бюджетным процессом;

11 Australian Experience of Public Sector Reform: Australian Public Service Commission Report. Barton, 2003.

12 Çatak S., Çilingir C. Performance Budgeting in Turkey // OECD J. on Budgeting. 2010. Vol. 3.

— весь инструментарий БОР основан на управленческих принципах коммерческих структур, в частности, это формулировка миссии и стратегий, интеграция сбалансированной системы показателей с бюджетами, использование индикаторов социальной и экономической эффективности как аналогов результатов хозяйственной деятельности, оценка рисков, учет расходов методом начислений и т.д. В связи с этим внедрение БОР требует перехода в государственном секторе от административных методов управления к развитию инициативы на местах в сочетании с большей ответственностью за результаты;

— развитие БОР должно сочетаться с совершенствованием финансового менеджмента государственных и муниципальных структур, в которое входит, в частности, стандартизация правил и процедур, расширение аналитики для принятия управленческих решений, интеграция информационных потоков;

— внедрение БОР сопряжено со сложностями, обусловленными несопоставимыми масштабами деятельности государства и частных корпораций (даже крупных); с отсутствием единого критерия результативности работы государственных структур (таких, как прибыль, ROE, EVA в частном секторе); с принципиальными отличиями систем мотивации менеджеров коммерческих структур и государственных служащих. Поэтому реализация БОР может потребовать многолетних реформ и постоянного совершенствования;

— для соответствующей работы системы БОР должны быть выработаны общие принципы отражения управленческих и иных косвенных расходов в бюджетной классификации, а также необходимо согласовать бюджетную классификацию, организационную структуру программ и процедуры представления отчетности;

— успешное внедрение БОР предполагает обучение госслужащих новой технологии, распространение лучшей практики муниципалитетов и регионов, централизацию разработки методических документов, которые могут быть взяты за основу на местах;

— важным аспектом успешного использования инструментария БОР является повышение заинтересованности государственных и муниципальных служащих в его внедрении;

— реализация БОР предполагает использование современных информационных технологий, что позволяет интегрировать стратегические, трехлетние, годовые планы и исполнение бюджета, проводить сценарные расчеты, вести мониторинг достижения стратегических целей и выполнения ключевых показателей эффективности, увязывать программные цели с бюджетными ресурсами.

Список литературы

Бюджетирование, ориентированное на результат: международный опыт и возможности применения в России: отчет о НИР. М., 2002.

Бюджетирование, ориентированное на результат, чрезвычайно важно // Деловая пресса. 2006. 3 апр. № 13 (338).

Лавров А.М. Среднесрочное бюджетирование, ориентированное на результаты: международный опыт и российские перспективы // Финансы. 2004. № 3.

Распоряжение Правительства Российской Федерации от 11.09.2008 г. № 1313-р «Перечень дополнительных показателей для оценки эффективности деятельности органов местного самоуправления городских округов и муниципальных районов, в том числе показателей, необходимых для расчета неэффективных расходов местных бюджетов».

Указ Президента РФ от 28.06.2007 г. № 825 (ред. от 13.05.2010 г.) «Об оценке эффективности деятельности органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации».

Указ Президента РФ от 28.04.2008 г. № 607 «Об оценке эффективности деятельности органов местного самоуправления городских округов и муниципальных районов».

Федеральный закон от 23.12.2004 г. № 173-ФЗ «О федеральном бюджете на 2005 год».

Australian Experience of Public Sector Reform: Australian Public Service Commission Report. Barton, 2003.

Kristensen J.K. Overview of Results Focused Management and Budgeting in OECD Member Countries. Paris, 2002.

Qatak S, Qilingir C. Performance Budgeting in Turkey // OECD J. on Budgeting. 2010. Vol. 3.

OECD Official Website. URL: www.oecd.org

Performance Budget. Performance Plan. U.S. Department of Education. FY, 2009.

World Bank Official Website. URL: www.worldbank.org