Трансформация полномочий прокурора на стадии возбуждения уголовного дела

ТРИБУНА МОЛОДЫХ

УДК 343.163

Я.А. Климова

ТРАНСФОРМАЦИЯ ПОЛНОМОЧИЙ ПРОКУРОРА НА СТАДИИ ВОЗБУЖДЕНИЯ УГОЛОВНОГО ДЕЛА

В статье анализируется проблема полномочий прокурора, рассматривается исторический аспект их трансформации на стадии возбуждения уголовного дела. Аргументируется необходимость тщательной правовой регламентация процессуальных полномочий прокурора в данной стадии. Делается вывод о целесообразности расширения полномочий прокурора.

Ключевые слова: полномочия прокурора, трансформация, стадия возбуждения уголовного дела, прокурорский надзор, возбуждение уголовного преследования, отказ в возбуждении уголовного дела.

Y.A. Klimova

THE TRANSFORMATION OF THE OFFICE OF THE PROSECUTOR AT STAGE OF CRIMINAL CASE INITIATION

The article analyzes the problem of the powers of the prosecutor, is considered the historical aspect of their transformation at the stage of a criminal case. The necessity of careful legal regulation of procedural powers of the prosecutor in this stage. The conclusion of the feasibility of expanding the powers of the prosecutor.

Keywords: powers of the prosecutor, transformation, stage of a criminal case, public prosecutor's supervision, criminal prosecution, the refusal to institute criminal proceedings.

В настоящее время продолжается процесс реформирования досудебного производства с модернизацией полномочий участников судопроизводства на стадии возбуждения уголовного дела и предварительного расследования. Однако до сих пор не выработано единое общепризнанное концептуальное решение по реформированию правового статуса прокурора на первоначальном этапе уголовного процесса. Для определения путей оптимизации того или иного процессуального института и его компонентов необходимо знать особенности его возникновения и развития. В этой связи считаем целесообразным рассмотреть трансформацию полномочий прокурора на стадии возбуждении уголовного дела через призму исторического анализа становления института возбуждения уголовного преследования в отечественном уголовном судопроизводстве.

По мнению большинства ученых, история вопроса берет свое начало в 1864 г., когда был принят Устав уголовного судопроизводства. Так, Р.С. Акперов считает, что в России самостоятельный институт возбуждения уголовного дела отсутствовал вплоть до принятия Устава уголовного судопроизводства 1864 г. [1, с. 11]. Л.А. Си-верская также говорит о том, что нормативно-правовое регулирование института возбуждения уголовного дела произошло в 1864 году [13, с. 250]. Иную точку зрения высказывает А.А.Усачев, связывающий начало становления института возбуждения уголовного дела с принятием в 1832 году Свода законов Российской Империи, закреплявшего полномочия должностных лиц о начале производства по уголовному делу [15, с. 13]. Позиция М.Г. Ковалевой также заслуживает внимания. Рассматривая гл. 2 «О процессе или тяжбе» Краткого изображения процессов или судебных тяжб 1715 года, М.Г. Ковалева полагает, что некоторые аспекты деятельности по возбуждению уголовного дела получили законодательную регламентацию еще в период правления Петра I [10, с. 40]. При этом Н.А. Власова утверждает, что отечественное дореволюционное законодательство не предусматривало возбуждения уголовного дела ни как самостоятельной стадии, ни как процессуального акта о начале производства по делу, поэтому понятие института возбуждения уголовного дела сформировалось только к 1918 г. и получило свое развитие лишь в советском уголовном процессе [6, с. 19].

Считаем правильным присоединиться к мнению большинства ученых, придерживающихся точки зрения, что до 1864 г. в законодательстве отсутствовала стадия возбуждения уголовного дела. Однако

следует проводить различия между двумя понятиями: возбуждение уголовного дела как процессуальный институт, стадия процесса и как отдельный процессуальный акт. Согласимся с точкой зрения Э.Р. Исламовой, считающей, что отдельными полномочиями при решении вопроса о возбуждении уголовного преследования прокурор был наделён задолго до принятия Устава уголовного судопроизводства [7, с. 16].

Первые упоминания о полномочиях прокурора при возбуждении уголовного дела содержались в Циркулярном ордере к губернским прокурорам от 22 сентября 1802 г. Ордер впервые выделял надзор за ходом расследования как особую сферу контроля прокуроров, которые должны были наблюдать, не допускаются ли пристрастные допросы, насилие и другие притеснения, но вместе с тем должны были выявлять и пресекать сокрытие преступлений и послабления преступникам.

Однако, как правильно отметил В.Г. Бессарабов, отсутствовал единый законодательный акт о прокурорском надзоре, и в частности на стадии возбуждения уголовного дела [3, с. 161].В этой связи полномочия прокурора в сфере надзора и функции прокуроров были весьма обширными, но в то же время очень размытыми и неопределенными, что привело к низкой эффективности надзора в стадии возбуждения.

В этой связи важным историческим шагом в развитии регламентации полномочий прокурора на стадии возбуждения уголовного дела явилось принятие Устава 1864 г., где впервые на законодательном уровне были закреплены правовые основания, наличие которых влекло освобождение от уголовного преследования. При этом Устав напрямую не содержал положений, регламентирующих решения об отказе в возбуждении уголовного дела. Однако он предусматривал решение прокурора, не допускающее возбуждения уголовного преследования. Примечательно, что от прокурора не требовалось вынесения отдельного постановления или иного процессуального документа, это решение выражалось лишь в уведомлении заинтересованных лиц (ст 312 УУС)1. Таким образом, прокурор мог инициировать как отказ в возбуждении уголовного дела, так и в его возбуждение.

1 Статья 312 УУС гласит, что прокурор и его товарищи не должны требовать «начатие» следствия без достаточных к тому оснований.

236

Огромное влияние на формирование полномочий прокурора оказал советский этап. Так, УПК РСФСР 1922 г. наделял прокурора обширными полномочиями на стадии возбуждения. При этом ст. 9 УПК РСФСР 1922 г. обязывала прокуратуру возбуждать уголовное преследование перед следственными и судебными органами по всем преступлениям. В ст. 100 УПК РСФСР 1922 г. закреплялось полномочие прокурора отказывать в производстве дознания или предварительного следствия ввиду отсутствия признаков преступления, о чем объявлялось заинтересованным лицам. Аналогичные полномочия прокурора были закреплены и в УПК РСФСР 1923 года.

Постановление ВЦИК от 05.05.1925 г. впервые в компетенцию прокурора включает решение вопроса о целесообразности возбуждения уголовного дела и производства расследования. В результате УПК РСФСР 1923 г. был дополнен ст. 4-а, согласно которой прокурор был уполномочен отказывать в возбуждении уголовного преследования на основаниях малозначительности деяния и нецелесообразности.

Продолжение этой тенденции наблюдается в указаниях для прокурора, содержавшихся в директивном письме от 20 августа 1928 г., утвержденном НКЮ и Верховный Суд РСФСР. Согласно директиве возбуждать уголовное дело необходимо только после тщательного рассмотрения прокурором возможности отказа в производстве расследования при отсутствии состава преступления, при малозначительности деяния, при отсутствии общественно-опасных последствий. В этот период (30-е-50-е гг.) на практике прокурор даже самостоятельно проводил доследственные проверки и после этого решал вопрос о необходимости возбуждения или отказа в возбуждении уголовного дела. Это способствовало положительной динамике в обеспечении прокурорского надзора за обоснованностью и законностью возбуждения уголовного дела.

Немаловажным шагом стало введение М.С. Строговичем понятия «отказ в возбуждении уголовного дела» в теорию советского уголовного процесса [4, с. 259-260]. Однако законодательное закрепление термин «отказ в возбуждении уголовного дела» получил лишь в Уголовно-процессуальном кодексе РСФСР 1960 г. (ст. 113 УПК). Норма статьи гласила, что прокурор при отсутствии оснований для возбуждения уголовного дела, обладал полномочием самостоятельно отказать в возбуждении уголовного дела. Это полномочие распространялись также на те случаи, когда имелись обстоятельства, исключающие уголовное преследование. Перечень обстоятельств, ис-

ключающих производство по уголовному делу, содержался в ст. 5 УПК. При этом ст. 116 УПК РСФСР 1960 г. содержала оговорку, что прокурор мог отменить постановление о возбуждении уголовного дела только при условии, если по уголовному делу следственные действия не проводились, в ином случае предусматривалось только прекращение уголовного дела [2, с. 47-49].Прокурор в соответствии со ст. 3 УПК РСФСР был обязан в пределах своей компетенции возбуждать уголовное дело, а по ряду дел прокурор мог инициировать расследование даже при отсутствии жалобы потерпевшего (ст. 5, ст. 27 УПК РСФСР). Роль прокурора на стадии возбуждения уголовного дела состояла, прежде всего, в осуществлении надзора за деятельностью органов предварительного расследования по рассмотрению поступивших сообщений с целью выяснения наличия или отсутствия правовых предпосылок для возбуждения уголовного дела.

Таким образом, на стадии возбуждения уголовного дела полномочия прокурора были существенно расширены.

В дальнейшем эти полномочия были систематизированы и их императивный характер был закреплен в первом Законе Союза ССР «О прокуратуре СССР», принятым Верховным Советом СССР 30 ноября 1979 года.

Принятие закона «О прокуратуре Российской Федерации» 17 января 1992 г. способствовало формированию прокуратуры смешанного типа, т.е. осуществляющей надзор за исполнением законов и уголовное преследование, это имело огромное значение для определения полномочий прокурора в новых социально-экономических условиях, способствовало повышению значения организационно-правовых начал в деятельности прокуроров по осуществлению надзора.

Принятие Федерального закона от № 168-ФЗ от 17 ноября 1995 года внесло существенные изменения, в частности с включением самостоятельной главы «Надзор за соблюдением прав и свобод человека и гражданина» в Федеральный закон «О прокуратуре Российской Федерации» в деятельности прокуратуры на первый план выходит обеспечение защиты прав и свобод человека и гражданина. Как отмечают В.Г. Бессарабов и К.А. Кашаев, несмотря на то, что приоритетным направлением остается обеспечение верховенства закона, единства и укрепления законности, при этом «стержнем» прокурорской деятельности становится правозащитная функция [4, с. 223].

Кардинальные изменения в стране повлекли необходимость принятия нового законодательства, соответствующего реалиям вре-

мени. Одним из важнейших шагов в осуществлении судебно-правовой реформы стало принятие Уголовно-процессуального кодекса Российской Федерации (далее - УПК РФ)21 ноября 2001 г., вступившего в действие с 01 июля 2002 г. С этого момента начинается новейший этап в развитии роли прокуратуры. Так, на стадии возбуждения прокурор не только был уполномочен самостоятельно возбуждать уголовное дело публичного обвинения, а в ряде случаев по делам частного и частно-публичного обвинения даже при отсутствии заявления потерпевшего (п. 2 ч. 2 ст. 37, ч. 2 ст. 147 УПК РФ) мог инициировать начало уголовного преследования, но и давал согласие на возбуждение уголовных дел любой категории следователю и дознавателю. Принятие Федерального закона от 05 июня 2007 года № 87-ФЗ значительно сократило полномочия прокурора, в том числе на стадии возбуждения уголовного дела, выразившееся не только в ликвидации процедуры получения согласия прокурора на возбуждение уголовного дела, но и в лишении его права возбуждать уголовное дело.

Эта «модернизация» статуса прокурора критиковались многими учеными и практиками. Общие претензии к законодателю можно выразить высказыванием С.Ю. Лапина, справедливо указавшим на новую роль прокурора в стадии возбуждения - пассивного созерцателя, имеющего право надзора, но лишенного действенных полномочий для его осуществления [12].

Особенную актуальность полномочия прокурора приобретают в свете принятия изменений в УПК РФ, внесенных Федеральным законом от 4 марта 2013 года № 23-ФЗ и Федеральным законом от 22 октября 2014 г. № 308-ФЗ. Согласно указанным новеллам, был расширен перечень процессуальных действий, проводимых до возбуждения уголовного дела. Это свидетельствует о том, что законодатель обратил свое внимание на необходимость повышения эффективности проверки сообщения о преступлении и недопущения нарушений именно до начала производства по уголовному делу, с целью избежать как необоснованное возбуждение уголовного дела, так и необоснованный отказ в его возбуждении. Тем самым в настоящее время возрастает значение самой стадии возбуждения уголовного дела и, соответственно, полномочий прокурора на этой стадии, в связи с чем еще острее ощущается необходимость возвращения реального прокурорского надзора за деятельностью органов предварительного расследования.

На необходимость повышения эффективности надзора на заседании коллегии Генеральной прокуратуры, состоявшейся 24 марта 2015 года, указал президент России Владимир Путин. Безосновательный отказ в регистрации преступлений, неоправданное затягивание сроков расследований нарушает такой базовый правовой принцип, как неотвратимость наказания, дает основания пострадавшим людям усомниться в эффективности правоохранительной системы, в силе закона и в целом в возможности государства восстановить справедливость, защитить их права, безопасность, личное достоинство и имущество, отметил президент России Владимир Путин [9].

Решение этой проблемы мы видим в возвращении прокурору права самостоятельного возбуждения уголовного дела. Это характерное, исторически присущее прокуратуре полномочие, положительно зарекомендовавшее себя как в отечественном, так и в зарубежном уголовном процессе. Реализация этого полномочия прокурором будет способствовать обеспечению законности и защите прав человека и гражданина в стадии возбуждения уголовного дела. За возращение прокурору полномочия возбуждать уголовные дела высказываются большинство ученых - процессуалистов и практиков [5, с. 51; 11, с. 14-15].

Однако, как справедливо отмечает Э.Р. Исламова, в действующем уголовно-процессуальном законе до сих пор отсутствует должная правовая регламентация процессуальных полномочий прокурора в стадии возбуждения уголовного дела [9, с. 68-54].

Таким образом, необходимость трансформации полномочий прокурора на стадии возбуждения не вызывает сомнений. Полагаем, что следует выстраивать собственную, отечественную модель прокурорской деятельности при принятии решения об инициации уголовного процесса - принимая во внимание ранее существовавшую практику, зарубежный опыт, а также реалии современного периода. Было бы логичным расширить полномочия прокурора путем предоставления ему права самостоятельного возбуждения уголовных дел по фактам выявленных им в ходе прокурорских проверок преступлений. Для остальных случаев за прокурором необходимо сохранить надзорные полномочия, позволяющие эффективно, а не только на декларативном уровне, реагировать на незаконные решения органов предварительного расследования о возбуждении уголовного дела.

Список использованной литературы

1. Акперов Р.С. Возбуждение уголовного дела в уголовно-процессуальном праве Российской Федерации : автореф. дис. ... канд. юрид. наук. Самара, 2010. 20 с.

2. Арзиани С. Отмена незаконного постановления следователя о возбуждении дела // Законность. 2010. № 1. С. 47-49.

3. Бессарабов В.Г. Дореформенная (петровская) прокуратура (1772-1864 гг.) // Журнал российского права. 2002. № 8. С. 152-161.

4. Бессарабов В.Г., Кашаев К.А. Защита российской прокуратурой прав и свобод человека и гражданина. М. : Городец, 2007. 223 с.

5. Быков В. Права прокурора на стадии возбуждения уголовного дела // Законность. 2013. № 4. С. 49-53.

6. Власова Н.А. Пути совершенствования форм досудебного производства в уголовном процессе // Российский следователь. 2000. № 5. С. 19-23.

7. Исламова Э.Р. Процессуальные полномочия прокурора в стадии возбуждения уголовного дела : дис. ... канд. юрид. наук. Иркутск, 2009. 202 с.

8. Исламова Э.Р. Проблемы обеспечения законности в стадии возбуждения уголовного дела // Сибирские уголовно-процессуальные и криминалистические чтения : сб. науч. тр. Иркутск, 2014. Вып. 2 (6). С. 58-64.

9. Информационный портал «РИАновости» [Электронный ресурс]. Режим доступа: http://ria.m/mcidents/20150324/1054204020.html# ixzz3YgWxzrJc (дата обращения: 17.09.2015).

10. Ковалева М.Г. Возбуждение уголовного дела и обеспечение его законности и обоснованности : автореф. дис. ... канд. юрид. наук. СПб., 2005. 40 с.

11. Крюков В.Ф. Правовой статус прокурора в уголовном преследовании (досудебное и судебное производство) : автореф. дис. ... д-ра юрид. наук. М., 2012. 51 с.

12. Лапин С.Ю. Прокурор-следователь: революция началась // Эж-Юрист. 2007. № 26. [Электронный ресурс] // СПС «Консультант-Плюс».

13. Сиверская Л.А. Ретроспективный взгляд на эволюцию уголовно-процессуального института «Рассмотрение сообщения о преступлении» // Вестник КГУ им. Н.А. Некрасова. 2011. № 1. С. 248-253.

14. Строгович М.С. Уголовный процесс : учебник. М. : Изд-во НКЮ СССР, 1938. 427 с.

15. Усачев А. А. Возбуждение уголовного дела в российском уголовном судопроизводстве : автореф. дис. ... канд. юрид. наук. Иркутск, 2003. 22 с.

Информация об авторе

Климова Яна Александровна - начальник отдела по расследованию преступлений в сфере экономики СУ Волгоградского ЛУ МВД России на транспорте, адъюнкт кафедры уголовного процесса УНК по предварительному следствию в ОВД, Волгоградская Академия МВД России; e-mail: musisss@rambler.ru.

Научный руководитель: Зайцева Елена Александровна - профессор кафедры уголовного процесса учебно-научного комплекса по предварительному следствию в ОВД Волгоградской академии МВД России, д.ю.н., профессор. 400089, Россия, г. Волгоград, ул. Историческая, 130; e-mail: zaitceva-expert@rambler.ru.

Information about the author

Klimova Yana Aleksandrovna - Chief of Department for investigation of economic crimes Office of Investigations of the Volgograd LA Transport Department of the Ministry of Interior of Russia, Adjunct of the Department of Postgraduate Training of the Volgograd Academy; e-mail: musisss@rambler.ru.

Academic advisor: Zaitseva Elena Aleksandrovna - the professor of the chair of the criminal process of the Volgograd academy of the MIA Russia, the doctor of jurisprudence, the professor.400089, Russia, Volgograd, Istoricheskaya St., 130; e-mail: zaitceva-expert@rambler.ru.