КАЧЕСТВО ГОСУДАРСТВЕННОГО УПРАВЛЕНИЯ: СОДЕРЖАНИЕ ПОНЯТИЯ

Вестник Института экономики Российской академии наук

6/2020

С.А. БРАТЧЕНКО

кандидат экономических наук, старший научный сотрудник ФГБУН Институт экономики РАН

КАЧЕСТВО ГОСУДАРСТВЕННОГО УПРАВЛЕНИЯ: СОДЕРЖАНИЕ ПОНЯТИЯ

Реализация национальных целей и стратегических задач социально-экономического развития страны требует - в качестве одного из условий - кардинального повышения качества государственного управления. Настоятельной задачей представляется реформирование самого института государственного управления, в то время как содержание понятия «качество государственного управления» не определено ни в научной литературе, ни на практике. Это является одним из препятствий эффективной трансформации институтов государственного управления. В данной работе была предпринята попытка определить содержание понятия «качество государственного управления».

Ключевые слова: качество государственного управления, результативность государственного управления, эффективность государственного управления, институт государственного управления, цели государственного управления, государственные интересы.

1БЬ: В41, Б02, Б73, Е60, Н82, Н83, Ъ32, Ъ33, Ъ38. Э01: 10.24411/2073-6487-2020-10071.

Введение

Реализация национальных целей и стратегических задач социально-экономического развития страны требует - в качестве одного из условий - кардинального повышения качества государственного управления (ГУ).

Актуальность данного исследования определяется как минимум двумя обстоятельствами. В науке на сегодняшний день нет четкого понимания того, что такое «качество государственного управления». В научной литературе о качестве ГУ обычно упоминают в контексте изучения других проблем. Невозможно решить практическую задачу повышения качества государственного управления при отсутствии понимания содержания данной категории и, как следствие, четкого понимания факторов, от которых оно зависит.

Категория «качество государственного управления»

в литературе: краткий обзор источников

В современной литературе, посвященной вопросам качества государственного управления, наблюдается некоторая коллизия. В работах, посвященных проблемам современной российской экономики, достаточно часто отмечается, что решение многих задач социально-экономического развития кроется в повышении качества государственного управления [1, с. 136; 2; 3; 4 с. 115-116; 5; 6; 7, с. 5, 10]. Однако, когда заходит речь о содержательной стороне вопроса, о том, в чем заключается сущность категории «качество государственного управления», то в качестве ответа предлагаются западные интерпретации этого понятия - чаще всего это либо концепция New Public Management (NPM, Нового государственного менеджмента, НГМ) [8; 9; 10; 11], либо парадигма Good Governanace (GG, достойного, добросовестного, хорошего, эффективного управления) [12; 13; 14], либо иные индикативные инструменты [15].

В нашей работе [16] было проанализировано содержание этих концепций. Вкратце: в соответствии с концепцией New Public Management предусматривается сокращение государственных функций, взаимодействие с обществом и бизнесом рассматривается как предоставление потребителям качественных услуг с минимальными издержками [17, с. 166-176]. Согласно НГМ, к ГУ относятся образование, здравоохранение и пр., а качество ГУ сводится к качеству предоставляемых государством услуг населению и бизнесу. Нельзя не отметить, что переход на НГМ в России действительно ознаменовал новую ступень в оказании госуслуг (например, массовое введение дистанционного оказания услуг).

Концепция Нового государственного управления является парадигмой, технологией государственного управления в сферах взаимодействия государства и общества, нацеленной на повышение качества оказания услуг населению и бизнесу. Однако после того, как управленческое решение о переходе на НГМ принято и реализовано, НГМ остается лишь технологией, инструментом оказания услуг и, строго говоря, не является государственным управлением, поскольку необходимым моментом любого управления является принятие и выполнение решений. При оказании государственных услуг никакие государственные решения не принимаются и не исполняются.

Целью данной работы является анализ качества государственного управления применительно ко всем областям государственной деятельности (включая решение задач социально-экономического развития, разработку и исполнение макроэкономической, денежно-кредитной и др.), а не только качества государственных услуг, как это имеет

место в НГМ, и поэтому парадигма Нового государственного менеджмента оставляет для нас открытым вопрос о содержании категории «качество государственного управления».

Концепция Good Governance широко используется такими влиятельными организациями, как Всемирный банк1, Совет Европы [18] и опирается на индикативный подход, наборы индикаторов называются показателями качественного государственного управления. В работе [16] было показано, что наборы индикаторов в концепции Good Governance, будучи разработанными и полезными для других целей, в первую очередь характеризуют качество государства (а не управление государством) и поэтому не приближает нас ни к пониманию содержания категории «качество государственного управления», ни к четкому пониманию тех факторов, от которых зависит повышение качества государственного управления в Российской Федерации.

12 принципов достойного управления представляют собой не только характеристики качественного государственного управления в видении Совета Европы, но и одновременно задачи для недавно вошедших в ЕС стран. Для помощи правительствам этих стран разработан набор инструментов, применяя которые можно улучшить состояние дел (и, значит, повысить качество ГУ) в каждой целевой области [19]. Часть из них перекликается с повесткой дня российского государственного управления, например: результативность и эффективность, инновации, верховенство права, устойчивость и долгосрочная ориентация (последнее в значительной степени соответствует стратегическому планированию). Поэтому можно предположить, что разработки СЕ могут быть полезны при решении повышения качества ГУ в России в конкретных областях.

Однако даже на стадии предварительного анализа становится понятным, что многие проблемы нашего отечественного государственного управления лежат где-то в другой плоскости. Например, у нас есть государственная программа «Юстиция», корреспондирующая с европейской задачей создания качественной системы правосудия (Quality justice systems) [19, p. 161-176]. Согласно Сводному докладу о выполнении государственных программ за 2018 г.2, эффективность реализации программы «Юстиция» составила 99,7%, что означает, что имеющиеся проблемы в области юстиции близки к своему решению. Одновременно это должно свидетельствовать о высоком качестве ГУ. Между тем, Председатель Счетной палаты А. Кудрин считает, что

1 inf0.w0rldbank.0rg/g0vernance/wgi/#h0me.

2 Это последний доступный доклад, доклад за 2019 г. еще не опубликован (на 25.11.2020): pr0grams.g0v.ru/P0rtal/analytics/quarter_rep0rt_t0_g0vernment.

именно текущее состояние судебной системы является одним из самых существенных препятствий для достижения национальных целей3.

Еще одна коллизия, имеющая место в научной литературе при освещении темы качества государственного управления - наличие трех весьма близких категорий, характеризующих меру успешности управления - эффективности, результативности и качества. Показатели эффективности и результативности лишь частично и одномерно характеризуют успехи управления: эффективность - безотносительно степени достижения целей, а результативность - безотносительно затрат. При этом как результативность, так и эффективность управления зависят от качества управления [20, с. 37]. Качество управления, в свою очередь, является фактором как эффективности, так и результативности. Таким образом, категория «качество управления» не тождественна категориям «результативность управления» или «эффективность управления».

Качество государственного управления: содержание

и структура понятия

Для определения понятия качества государственного управления прежде всего обратимся к понятию «качество». Казалось бы, это вопрос банальный, однако, представляется, что именно невнимание к содержанию категории «качество» явилось основной причиной неразличения понятий «результативность ГУ», «эффективность ГУ» и «качество ГУ», о чем говорилось в предыдущем пункте.

В экономике под качеством понимается «совокупность свойств, признаков продукции, товаров, материалов, услуг, работ, обусловливающих их способность удовлетворять потребности и запросы людей, соответствовать своему назначению и предъявляемым требованиям» [21]. Последний признак является весьма существенным: «Качество определяется мерой соответствия товаров, работ, услуг условиям и требованиям стандартов, договоров, контрактов, запросов потребителей» [21].

Таким образом, управление должно быть признано качественным, если оно соответствует некоторому «эталону» управления. Понимая под управлением «сознательное целенаправленное воздействие со стороны субъектов, органов на людей и экономические объекты, осуществляемое с целью направить их действия и получить желаемые результаты» [21], управление можно назвать качественным, если в результате управленческого воздействия объект воздействия достигает желаемого состояния, то есть когда достигнута цель управления.

3 www.rbc.ru/economics/07/06/2019/5cfa13189a7947a381017303 (дата обращения 03.03.2020).

Может показаться, что в данной трактовке качество управления идентично понятию результативности, однако это не так. Поясним разницу на примере из области менеджмента.

В 1992 г. руководство некоей американской компании, специализирующейся на производстве пластиковой дроби, проанализировав ситуацию на рынке, приняло судьбоносное для компании решение, сулившее ей существенное расширение круга покупателей и, следовательно, увеличение объемов продаж с ростом прибыли: было принято стратегическое решение о расширении ассортимента производимой дроби. Стратегия была «расписана» в систему целей, задачи были доведены до исполнителей. Сотрудники справились с заданием блестяще: число клиентов увеличилось, сбыт рекордно вырос. Выручка возросла на 20%. Сотрудники производственных подразделений также внесли свою лепту в успешную реализацию стратегии: производительность труда за этот период выросла на 7,4%, а среднее время переналадки оборудования сократилось на 5%. Однако по итогам года прибыль упала на 83%. Это произошло потому, что топ-менеджмент компании не учел последствий расширения ассортимента при небольшом размере партий (такова специфика рынка дроби): переналадка оборудования дополнительно потребовала 10 000 часов [22].

В приведенном примере демонстрируется высокая результативность при реализации стратегии: как в отношении целевых индикаторов реализации стратегии (расширения круга покупателей, приведшего к увеличению доли рынка, роста продаж, увеличения доходов), так и в отношении производственных показателей (производительности труда и времени переналадки оборудования). Однако высокая результативность реализации стратегии никак не скомпенсировала низкое качество управления: по итогам реализации предложенной стратегии состояние компании существенно ухудшилось, и прибыль упала на 83% по сравнению с предыдущим 1991 г.: стратегия оказалась ошибочной.

Разница между результативностью и качеством управления заключается в том, что результативность относится к оценке реализации принятых решений, она соотносит результаты с целями, установленными руководством организации (государства), а оценка качества управления соотносит результаты с исходно поставленными задачами (государственными интересами, государственными проблемами).

Категория качества управления характеризует, насколько результаты управленческой деятельности соответствуют исходно поставленным задачам, и качество управления является мерой этого соответствия.

Так, в случае управления коммерческой организацией (менеджмента) качественное управление должно приводить к повышению

конкурентоспособности компании, выходу на новые рынки или увеличению доли на «старых» рынках и, в конечном счете, к повышению прибыли и рентабельности компании, что позволит учредителям получать устойчивые дивиденды и развивать компанию в долгосрочном периоде [23].

Управленческие решения играют абсолютно разную роль при оценке результативности и качества управления. Для оценки качества управления не требуется информации о том, какие решения принимались или какие стратегии реализовывались и каким образом. Качество управления характеризует результаты управления объектом независимо от принимаемых решений, сопоставляя их с эталоном, в качестве которого выступает исходно поставленная задача (цель).

При оценке результативности критерием результативности (получаемого результата) является степень выполнения решений, а при оценке качества управления решения выступают одной из характеристик (факторов) этого качества. При анализе качества управления закономерен вопрос: какое влияние оказало то или иное решение на качество управления. В вышеуказанном примере с компанией, производящей дробь, решение о расширении ассортимента свидетельствует о существенном понижении качества управления компанией в 1992 г. по сравнению с 1991 г.

Кроме того, категория результативности применима ко всем сотрудникам в той мере, в которой сфера их ответственности подпадает под принимаемые решения. Говорить о качестве управления возможно только применительно или к высшему менеджменту компании в целом, или к «первым» лицам, принимающим стратегические решения и отвечающим за их реализацию.

Чтобы исследовать категорию «качество государственного управления», необходимо прежде выяснить в общих чертах содержание государственного управления, то есть, каково предназначение государства, каковы цели и задачи государства и, значит, государственного управления.

В работе [24] было показано, что в настоящее время в науке нет однозначной позиции относительно наличия интересов у общества и государства. Согласно узко понимаемого принципа методологического индивидуализма («Мы есть всегда результат суммирования, соединяющего два или более Эго» [25, с. 44]) государство не рассматривается как субъект (в данном случае субъект управления), и у него не имеется собственных целей, интересов или задач.

Альтернативная точка зрения признает наличие у государства признаков субъектности и существование интересов общества и государства, не сводимых к сумме интересов индивидуумов [26, с. 326]. Отсюда следует наличие у государства целого ряда функций, к которым отно-

сятся политическая, экономическая, социальная и прочие. Реализация каждой функции осуществляется в виде достижения соответствующих целей, решения соответствующих проблем или задач. Поэтому при рассмотрении вопросов государственного управления следует принимать во внимание наличие у государства интересов, целей, задач и проблем, а также их специфику [27, с. 23].

В свете вышесказанного в общем виде качество государственного управления - категория, характеризующая меру соответствия результатов государственного управления интересам, целям и задачам государства, содействия реализации государственных функций или решению государственных проблем.

В случае государственного управления при оценке качества управления результаты управленческой деятельности соотносят не с индикаторами, установленными государственными ведомствами, а со степенью решения исходной государственной задачи. Так, если целью государственной программы «Развитие промышленности и повышение её конкурентоспособности»4 является «создание в Российской Федерации конкурентоспособной, устойчивой, структурно сбалансированной промышленности...», то о качестве управления данной государственной программой следует судить по тому, насколько за оцениваемый период повысилась конкурентоспособность отечественной промышленности. Существующая практика государственного управления оперирует показателями результативности, в результате чего, согласно Сводному докладу о выполнении государственных программ за 2018 г. эффективность5 реализации данной программы в целом была признана высокой, (индикаторы программы была выполнены на 97%), а конкретно результативность усилий по созданию благоприятной конкурентной среды оценена в 100%, также как и содействие молодежному предпринимательству, и малому инновационному предпринимательству6. Несмотря на максимально возможную результативность, зафиксированную в документе, очевидно, что не только в 2018 г., но и в настоящий момент эти проблемы остаются весьма актуальными, и существенных подвижек в их решении за последние годы не наблюдалось. Именно потому, что оценивается результативность, а не качество государственного управления, мы имеем такое расхождение:

4 Согласно Постановления Правительства РФ от 15.04.2014 N 328 (ред. от 31.03.2020) «Об утверждении государственной программы Российской Федерации «Развитие промышленности и повышение ее конкурентоспособности».

5 Сводный доклад оперирует термином «эффективность», хотя по содержанию это результативность.

6 См.: Сводный годовой доклад о ходе реализации и оценке эффективности государственных программ Российской Федерации по итогам 2018 г. С. 1241-1242. pr0grams.g0v.ru/P0rtal/analytics/quarter_rep0rt_t0_g0vernment.

результативность управления оказывается высокой, а конкурентоспособность промышленности существенно не растет.

Еще одной иллюстрацией разницы между категориями результативности и качества в государственном управлении может служить реформирование отношений собственности в начале 1990-х гг. С точки зрения бюрократии, то есть формальных критериев результативности, эта реформа оценивается как блестяще проведенная уполномоченными федеральными органами (разгосударствление и передача в частные руки бывшей общенародной собственности были проведены почти бесконфликтно и в кратчайшие сроки). Однако глубинная цель приватизации зиждилась на мифологеме о грядущем процветании, поскольку частный собственник per se является эффективным собственником, -мифологеме, которая выступила одной из движущих сил всего российского переустройства конца ХХ в. Эта «глубинная цель» не была достигнута, с точки зрения государственных интересов реформа в действительности «провалилась»: массовый эффективный собственник в стране в результате приватизации не сформировался [3, с. 107-108]. В 1998 г. российский ВВП составлял менее 60% от ВВП 1990 г. Это не значит, что не нужно было проводить приватизацию. Это значит, что стратегия (приватизация) оказалась недостаточной для решения поставленной задачи (формирование массового эффективного собственника), нужно было «подключать» другие инструменты. Очевидно, что анализировать a posteriori гораздо легче, чем принимать решения a priori, но анализировать нужно, чтобы избежать будущих ошибок.

Таким образом, не только результативность и качество управления представляют собой совершенно разные категории, но и при высокой результативности может наблюдаться низкое качество управления.

Поэтому в самом общем виде качество государственного управления характеризует степень соответствия результатов государственного управления интересам, целям и задачам государства, содействия реализации государственных функций или решению государственных проблем.

В конкретных случаях, анализируя решение какой-либо конкретной государственной задачи, качество государственного управления характеризует степень решения данной исходной задачи (при условии, что данная задача соответствует государственным интересам). В связи с этим в государственном управлении особую роль играет целеполага-ние [28]. И если цель или стратегия для достижения цели определена неверно, то a priori качество государственного управления не может оказаться высоким.

Результативность в государственном управлении - это степень достижения плановых значений индикаторов, зафиксированных в документах государственного управления.

В отличие от результативности, качество государственного управления далеко не всегда легко измеримо. В частности, это обусловлено тем, что в государственном управлении имеют значение социальный, экономический, политический, экологический и др. аспекты; при этом очень часто эти действия имеют отложенный эффект [29]. Как пишет И. Барциц, «именно оценка соответствия поставленной цели и полученных результатов является основным звеном в перечне иных критериев и показателей. Поскольку управленческая деятельность предполагает достижение комплекса результатов, то эффективность также связывается с достижением всей совокупности результатов» [30, с. 97]. То есть при оценке качества государственного управления необходимо принимать во внимание всю совокупность последствий принимаемых и реализуемых государственных решений - в политической, социальной, экономической, экологической и др. областях.

Влияние институциональных факторов

Категория качества управления может рассматриваться с двух сторон - с прикладной управленческой точки зрения и с институциональной, как характеристика результатов управления государством и как институциональная характеристика самой системы государственного управления (качество института государственного управления). И если управленческий аспект качества управления характеризует, насколько результаты управленческой деятельности соответствуют государственным интересам, целям и задачам государства, и качество управления является мерой этого соответствия, то с институциональной точки зрения качество управления - это способность института государственного управления формулировать и затем обеспечивать достижение указанных целей.

Мы солидарны с Ю.А. Тихомировым и Е.Л. Писаревским, которые рассматривают систему управления в каждой стране как неотъемлемый элемент национальной культуры, детерминированной историческими и географическими факторами. Эта управленческая культура весьма стабильна и инертна. Любые импортируемые технологии управления будут приняты и востребованы государственным аппаратом и обществом лишь в том случае, если они адаптированы к национальным культурным традициям [31; 32; 33]. В.М. Полтерович еще в 2001 г. предостерегал от бездумного копирования чужих практик (называя данный феномен трансплантацией): «Многочисленные факты свидетельствуют о том, что институты, эффективные в одной среде, могут оказаться бесполезными или даже деструктивными в другой» [34, с. 25]. То есть качество государственного управления является

институциональной характеристикой системы ГУ (иногда говорят просто о качестве государства, хотя, строго говоря, содержательно это более широкая категория).

Два рассматриваемых аспекта качества государственного управления взаимосвязаны: от качества системы государственного управления, качества института государственного управления непосредственно зависит результат управленческой деятельности, который в наиболее общем виде можно охарактеризовать как качество (результата) государственного управления. На это указывают Ф. Фукуяма («Гораздо более важным, чем размер правительства, является его качество. ...Наблюдается устойчивая зависимость между качеством государства и результатами социально-экономического развития» [35]) и эксперты ЕС («Качество институтов в стране, как правительственной, так и судебной системы, является ключевым фактором, определяющим благосостояние страны» [19, р. 1]). Еще более рельефно выразился по этому поводу проф. Дж. Кэй: «В современном мире квалификация может быть получена где угодно, а капитал и технологии свободно перемещаются между странами. Разница между богатыми и бедными странами отражает разницу качества их экономических институтов» [36]. В этом же ключе А.Д. Некипелов с соавторами говорит о качестве государственного аппарата («На эффективности осуществления исполнительной властью регулирующей функции негативно сказывается качество государственного аппарата» [37]).

Поэтому с институциональной точки зрения качество государственного управления - это качество системы государственного управления, способность института государственного управления формулировать и затем обеспечивать достижение таких целей государственного управления, которые соответствуют интересам, целям и задачам государства, а также обеспечивают эффективную реализацию государственных функций и решение государственных проблем.

Поскольку в современной России существуют системные проблемы с качеством (результатом) государственного управления, то следует предположить, что они вызваны качеством института государственного управления, и что качество этого института можно охарактеризовать как невысокое.

Институциональные параметры как правило являются весьма инертными, на практике государству удается влиять на довольно небольшую часть институционального поля, в частности, вследствие того, что значительная его часть является неформальными институтами. Тем не менее, поскольку существует проблема с качеством института государственного управления, эту работу следует методично проводить: ведь именно качество институтов определяет способность системы государственного управления качественно управлять.

Выводы

Таким образом, при обсуждении темы качества государственного управления в научной литературе имеет место коллизия: актуальность этой темы для России связана с низким качеством ГУ, и задача науки -выявить причины этого низкого качества и предложить практические рекомендации для его повышения. Однако чаще всего в качестве ответа в научной литературе предлагаются западные интерпретации этого понятия - либо концепция New Public Management, либо парадигма Good Governanace, либо иные индикативные инструменты. При более внимательном рассмотрении выясняется, что данные инструменты, будучи разработаны и весьма полезны для иных целей, лишь частично релевантны данной проблематике и вряд ли смогут объяснить и помочь нивелировать причины низкого качества государственного управления в России. Но если текущие причины низкого качества ГУ будут выявлены и устранены, то, например, методические разработки СЕ могут оказаться весьма полезны при разработке методологии управления различными сферами государственной деятельности.

Понятие качество управления является самостоятельной категорией по отношению к понятиям результативности и эффективности. Более того, и результативность, и эффективность зависят от качества управления. Управление можно назвать качественным, если в результате управленческого воздействия объект управления достигает желаемого состояния, цели управления.

Разница между результативностью и качеством управления заключается в том, что понятие результативности относится к оценке реализации принятых решений и соотносит результаты с целями, установленными руководством, а качество управления соотносит результаты с исходно поставленными задачами (государственными интересами, государственными проблемами). То есть для оценки качества управления не требуется информация о том, какие решения принимались или какие стратегии реализовывались и каким образом. Качество управления дает оценку результатам управления объектом независимо от принимаемых решений, сопоставляя первые с целью управления: достиг ли объект управления желаемого состояния, решена ли изначально поставленная задача. Поэтому при высокой результативности может наблюдаться низкое качество управления.

Особенно важным это становится в государственном управлении -необходимость сверять результаты управления не только с формальными индикаторами результативности, установленными в рамках системы государственного управления и зафиксированными в бюрократических документах, а прежде всего с тем, насколько решена исходная государственная проблема или задача, насколько результаты управления соответствуют государственным интересам.

В самом общем виде качество государственного управления характеризует степень соответствия результатов государственного управления интересам, целям и задачам государства, содействия реализации государственных функций или решению государственных проблем. В конкретных случаях, анализируя решение какой-либо конкретной государственной задачи, качество государственного управления характеризует степень решения данной исходной задачи (при условии, что поставленная цель (задача) соответствует государственным интересам). В связи с этим в государственном управлении особую роль играет целеполагание. И если цель или стратегия для достижения цели определена неверно, то a priori качество государственного управления не может оказаться высоким. При оценке качества государственного управления необходимо принимать во внимание всю совокупность последствий принимаемых и реализуемых государственных решений - в политической, социальной, экономической, экологической и др. областях.

Категория качества управления может рассматриваться с двух сторон - с прикладной управленческой точки зрения и с институциональной. Управленческий аспект качества управления характеризует результаты: насколько результаты управленческой деятельности соответствуют государственным интересам, целям и задачам государства, и качество управления является мерой этого соответствия. С институциональной точки зрения качество управления - это качество института, это способность института государственного управления формулировать и затем обеспечивать достижение указанных целей.

Поэтому несмотря на то, что институциональные параметры обычно являются чрезвычайно инертными, для повышения качества (результата) государственного управления необходимо проводить методичную работу по повышению качества института государственного управления. Трансформация института государственного управления давно назрела, без нее, без кардинально повышения качества государственного управления реализация национальных целей и стратегических задач социально-экономического развития страны представляется мало реальной.

Исполнительная власть разделяет озабоченность относительно низкого качества государственного управления. Правительство РФ считает необходимым посвятить раздел Плана законопроектной деятельности Правительства Российской Федерации на 2020 г. повышению качества государственного управления, в который входит 81 задача7. В середине октября 2020 г. Председатель правительства РФ анонсировал оптими-

7 См.: Распоряжение Правительства РФ от 26 декабря 2019 г. № 3205-р. static. government.ru/media/files/acokCPrAIQ2THkZ3IiuFPUoDdtLWb58h.pdf.

зацию системы государственного управления8. Вопрос лишь в том, насколько в итоге удастся повысить качество института отечественного государственного управления.

Настоящая работа посвящена выяснению содержания концептуальных понятий, следующим предметом исследования, предполагается, будут выступать более прикладные аспекты - факторы государственного управления. Исследование далеко от завершения, и автор намерен продолжать изучение этой сложной, но актуальной темы.

ЛИТЕРАТУРА

1. Городецкий А.Е. Институты государственного управления в условиях новых вызовов социально-экономического развития: Монография. М.: Институт экономики РАН. 2018.

2. Лексин В.Н. Административная реформа и оценка качества государственного управления // Труды ИСА РАН. Т. 22. 2006. С. 113-132.

3. Лексин В.Н. Качество государственного управления: возможность объективных оценок // Проблемный анализ и государственно-управленческое проектирование. 2009. № 5. С. 100-109.

4. Ленчук Е.Б. Глобальные проблемы и вызовы обуславливают возрастание экономической роли государства // Вопросы политической экономии. 2020. № 1. С. 112-119.

5. Положихина М.А. Качество и эффективность государственного

и муниципального управления: вопросы оценки // Экономические и социальные проблемы России. 2009. № 2. С. 133-156.

6. Положихина М.А. Организация государственного управления в современной России. М.: ИНИОН. 2012.

7. Полтерович В.М. Приватизация и рациональная структура собственности. М.: Институт экономики РАН. 2012.

8. Алескеров Ф. Т., Головщинский К. И., Клименко А.В. Оценки качества государственного управления. М.: ГУ ВШЭ. 2006.

9. Барабашев А.Г. Повышение эффективности оказания государственных

услуг (анализ итогов международной конференции «Повышение эффективности оказания государственных услуг». Москва, 28-29 июня 2011. Аппам, НИУ-ВШЭ, Мэрилендский университет) // Вопросы государственного и муниципального управления. 2012. № 1. С. 151-154.

10. Тютин Д.В. Новое Государственное Управление: от управления эффективностью и результативностью к менеджменту публичных ценностей // Управление экономическими системами. 2014. № 4. С. 24.

11. Маслов Д.В., Дмитриев М.Э., Айвазян З.С. Отдельные аспекты трансформации государственного управления: процессы и качество. Аналитический доклад ЦСР. М.: РАНХиГС. 2018.

8 www.interfax.ru/russia/737259.

12. Шевелько Д.А. Принцип надлежащего управления в Российской Федерации // Государственный аудит. Право. Экономика. 2012. № 4. С. 15-19.

13. Понкин И.В. О понятии и концепте «Хорошего управления» («Good Governance») // Государственная служба. 2013. № 4. С. 39-42.

14. Барциц И.Н. Конституционное право на хорошее (эффективное) управление: критерии, показатели, оценки // Конституционное и муниципальное право. 2013. № 11. С. 64-71.

15. Барабашев А.Г., Макаров А.А., Макаров И.А. О совершенствовании индикативных оценок качества государственног управления // Вопросы государственного и муниципального управления. 2019. № 2. С. 1-38.

16. Братченко С.А. К вопросу о понятии качества государственного управления // Вестник Института экономики Российской академии наук. 2019. № 1. С. 57-72.

17. Барабашев А.Г. Кризис государственного управления и его влияние на основные административные парадигмы государства и бюрократии // Вопросы государственного и муниципального управления. 2016. № 3. С. 163-194.

18. 12 Principles of Good Democratic Governance. Council of Europe, Се^ег of Expertise for Local Government Reform. 2017.

19. Hauster F., ed. EU Quality of Public Administration. A Toolbox for Practioners. Abridged version /Ed. by F. Hauster. European Union, 2017.

20. Кожевников С.А., Ворошилов Н.В. Актуальные вопросы оценки эффективности государственного управления в современной России // Проблемы развития территории. 2017. № 6. С. 35- 53.

21. Райзберг Б.А., ЛазовскийЛ.Ш., Стародубцева Е.Б. Современный экономический словарь. М.: Инфра-М, 1999.

22. Соколов В. Реализация стратегии в управлении производством. Дата публикации: 29.08.2005. www.cfin.ru/management/strategy/management_strategy.shtml (дата обращения: 23.08.2020).

23. Братченко С.А. Методологические подходы к определению цели управления предприятием // Менеджмент и бизнес-администрирование. 2018. № 4. С. 63-78.

24. Автономов В.С. Еще несколько слов о методологическом индивидуализме // Общественные науки и современность. 2014. № 3. С. 53-56.

25. МизесЛ. фон. Человеческая деятельность. Трактат по экономической теории. Челябинск: Социум, 2019.

26. Гринберг Р. С., Рубинштейн А. Я. Индивидуум и государство: экономическая дилемма. М.: Весь мир. 2014.

27. Братченко С.А. Методологические аспекты эффективности управления государственным имуществом // Журнал экономической теории. 2020. №1. С. 17-32.

28. Музычук В.Ю. Провалы государства в сфере культуры. М.: Институт экономики Российской академии наук, 2019.

29. Алаев А.А., Козлова С.В., Малютин К.М., Перова И.Т. Оценка социально-экономической эффективности инфраструктурных проектов // Научно-исследовательский финансовый институт. Финансовый журнал. 2015. №4. С. 41-52.

30. Барциц И.Н. Социальная эффективность государственного управления: модели, критерии, российский опыт внедрения // Проблемы управления (Минск). 2011. № 1. С. 92-100.

31. Урумова Ф.М. Концептуальные основания институциональной системы трансформации переходной экономики. Дисс... докт. экон. н. М., 2004.

32. Тихомиров Ю.А. Правовое регулирование: теория и практика. М.: Формула права, 2008.

33. Писаревский Е.Л. Качество государственного управления: проблемы целеполагания // Административное право и процесс. 2013. № 3. С. 3-10.

34. Полтерович В.М. Трансплантация экономических институтов // Экономическая наука современной России. 2001. № 3. С. 24-50.

35. Fukuyama F. Political Order and Political Decay. From the Industrial Revolution to the Globalization of Democracy. Farrar, Straus, & Giroux, 2014.

36. Kay J. The Truth About Markets: Why Some Nations are Rich But Most Remain Poor. Penguin, 2004.

37. Некипелов А. Д., Ивантер В.В., Глазьев С.Ю. Политика перехода к эффективной экономике // Экономист. 2014. № 1. С. 3-31.

ABOUT THE AUTHOR

Bratchenko Sventlana Anatolievna - Candidate of Economic Sciences, Senior Scientific Associate of the Federal State Budgetary Institution of Science - The Institute of Economics of the Russian Academy of Sciences (the RAS) Moscow, Russia svetlana.bratchenko@gmail.com

THE QUALITY OF PUBLIC ADMINISTRATION: THE CONTENT OF THE CONCEPT The implementation of national goals and strategic objectives of the country's socio-economic development requires - as one of the conditions - a radical improvement in the quality of public administration. Reforming the institution of public administration itself seems to be an urgent task, while the content of the concept of "quality of public administration" is not defined either in the scientific literature or in practice. This is one of the obstacles to effective transformation of public administration institutions. In this work, an attempt was made to determine the content of the concept of "quality of public administration". Key words: quality of public administration, effectiveness of public administration, efficiency of public administration, institution of public administration, goals of public administration, public interests.

JEL: B41, D02, D73, E60, H82, H83, L32, L33, L38.