Формирование парламентов по партийным спискам и эффективность государственной власти в регионах России

Светлана СИНЯКОВА

ФОРМИРОВАНИЕ ПАРЛАМЕНТОВ ПО ПАРТИЙНЫМ СПИСКАМ И ЭФФЕКТИВНОСТЬ ГОСУДАРСТВЕННОЙ ВЛАСТИ В РЕГИОНАХ РОССИИ

На наш взгляд, переход к партийной модели формирования региональных парламентов по партийным спискам в ряде случаев привел к снижению качества и эффективности законотворческой деятельности. Выскажем гипотезу, в соответствии с которой при переходе формирования парламентов по партийным спискам основными причинами системных сбоев в деятельности законодательных органов власти в регионах страны стали:

- непрозрачность подсчета голосов избирателей в ходе выборов законодательных органов власти регионов;

- использование правящей партией административного ресурса для нейтрализации политических соперников;

- стремление губернаторов сделать региональные отделения правящей партии и избирательные комиссии подконтрольными.

Переход к партийной модели формирования региональных парламентов стал частью проводимой в стране политической реформы. Насущную потребность в изучении процесса становления законодательных органов государственной власти в субъектах РФ подтверждает тот факт, что формирование независимых ветвей власти с эффективной системой государственного управления определено в качестве приоритетных политических задач. В период создания новой схемы управления в регионах актуальность приобрел именно политический фактор — отношение общества к власти, ее формированию и деятельности. У граждан появилась возможность непосредственного участия в формировании властных структур через механизм выборов.

Правительственная бюрократия является главным рычагом доступа к политическим решениям во всех политических системах. Привлекательность этого канала заключается в том, что позволяет более оперативно добиться необходимого решения и избежать публичных дискуссий. Трудность же заключается в том, что бюрократия, за исключением узкого круга высших должностных лиц, в силу специфики своего формирования — путем назначения на должность не зависит от электорального процесса и практически не контролируется демократическими методами. Более того, некоторые ведомства сами активно занимаются политическим лоббированием, создавая для этой цели специальные органы связи с парламентами или конгрессами, выделяя для этой цели значительные ассигнования1. Сказанное отнюдь не означает отказа бюрократии от формирования подконтрольных фракций в региональных парламентах через властное партстроительство.

«Первые идеи, касающиеся властного партстроительства, появились в новой России на заре ее «независимого» существования. «Партия власти» всегда стремилась оформиться в настоящую партию. Несколько попыток оказались неудачными. Новая рос-

1 Золотарева Е. В. Группы интересов в политике. «Вестник Российского университета дружбы народов». Серия: Политология. 1999, № 1, стр. 63—75

СИНЯКОВА

Светлана Дмитриевна — СКАІС, г. Ростов-на-Дону

06’2007

ВлАсть

29

сийская элита еще только зарождалась, не вполне понимала, зачем и почему ей надо «выстраиваться», да и разнообразие групповых интересов было очевидно выше, чем потребность в консолидации. Население же частью было дезориентировано реформами, а частью, опьяненное свободой, охотно участвовало с той или иной долей активности в многообразном общественно-политическом творчестве.

Со временем выяснилось, что особой демократии не получилось, приватизированное имущество надо как-то охранять и лучше между собой договариваться. И оказалось, что исторический опыт существует не только для учебников. Началось активное строительство современной системы власти, в которой значительное место стало уделяться партии, стоящей на страже уже свершившегося и сложившегося порядка вещей»1. Таким образом приходим к выводу об объективных предпосылках стремления региональных элит контролировать процесс законотворческой деятельности.

Отметим, что указанный тренд характерен не только для политического реформирования в России. «Феномен партии власти — явление кросснациональное. Наивно было бы полагать, что он присущ только авторитарным и переходным обществам и отсутствует в развитых демократиях. Этот феномен есть везде, где имеет место сосредоточенность властных, утилитарных и медийных ресурсов, где наблюдается относительная стабильность кадрового состава политического класса управленческого истеблишмента (достигнут этот эффект может быть как в условиях дефицита демократических свобод и в результате многолетнего подтверждения властвующих позиций по итогам многопартийных выборов) и где политический процесс предполагает вовлечение партий в процесс выборов и механизм воспроизводства политической власти»2. Несмотря на общность вышеуказанных причин появления «партии власти» и стремления элиты передать законотворческую деятельность под контроль партийных функционеров, существуют различия такого рода процессов в разных странах.

1 Дука А. Двухпартийность на российской почве. «Русский журнал», 2006, 30, октябрь

2 Основы теории политических партий. М.

Издательство «Европа», 2007, стр. 51

Председатель Совета Российского общественного института избирательного права Игорь Борисов убежден, что «сегодня можно говорить о политической тенденции на региональном уровне — это попытки губернаторов включить в орбиту своего влияния политические партии, действующие в субъекте. Это обусловлено рядом причин. Во-первых, возросло влияние региональных легислатур на политическую жизнь субъекта. Во-вторых, легислатуры стали формироваться по смешанной либо чисто пропорциональной системе, в которых главенствующую роль начинают играть политические объединения. В-третьих, губернаторы, лишившись прямых выборов населением, пытаются заручиться политической поддержкой у себя в субъекте и расширить свое влияние на политические объединения граждан в регионе во всем политическом спектре. Причем порой используют в этих целях и свой административный ресурс.

Помимо электоральной поддержки в своей вотчине, губернаторы через региональные отделения партий пытаются обеспечить лоббирование своих интересов (в том числе и по продлению мандата) в центральных органах партии, которые сегодня возглавляют политические тяжеловесы общероссийского масштаба. В этих условиях региональным отделениям приходится выстраивать свои идеологем-мы с учетом требований центра и пожеланий местных властей»3.

Политолог А. В. Кынев, изучавший влияние серии реформ 2001—2006 гг., в корне изменивших партийное и избирательное законодательство на общероссийском и региональном уровне, на электоральный процесс в субъектах РФ, пришел к выводу о принципиальных противоречиях между общефедеральными и региональными элитами политических партий. На основе анализа хода региональных выборов и закономерностей формирования региональных партийных списков А. В. Кынев доказал, что несмотря на нарастание административного контроля над составом электоральных игроков и сокращение степени самостоятельности региональных партийных структур, специфические региональные интересы и

3 Ульянова Л. «Партии перестали быть «игрушкой для богатых» и превратились в сложный политический механизм современной России...», «Русский журнал», 2007, 1 февраля

элиты не исчезают, а лишь мимикрируют под изменившиеся правила, создавая у федерального центра иллюзию управления процессом. Ранее публичные механизмы становятся теневыми, и де-факто существующие региональные группировки и кланы ведут подковерную борьбу уже внутри «Единой России». По заключению указанного автора, российские партии, хотя и считаются федеральными, на практике остаются глубоко регионализированными. Крайнее разнообразие российских регионов, их все большее обособление друг от друга создают естественную преграду на пути установления тотального федерального контроля над тем, что происходит на местах1.

В некоторых регионах партии, прошедшие в Законодательные собрания, принимают нормативные акты, направленные на снижение конкуренции на следующих выборах. К примеру, величина избирательного залога на выборах в Законодательное собрание Санкт-Петербурга составляет 90 млн. руб., в то время соответствующий залог на выборах в Госдуму — 60 млн. рублей.

Размер избирательного залога, который устанавливается каждым регионом самостоятельно, должен составить 15% от размера избирательного фонда. У Московской области запросы скромнее

— с партий возьмут 15 млн. рублей. По 1,5 миллиона рублей обязаны будут внести партии на выборах в республиканские парламенты Коми и Дагестана. По словам депутата Госдумы «яблочника» Сергея Попова, такой размер избирательного залога создает неравные условия для партий. «Поскольку в региональном отделении партии по закону минимально могут быть 250 человек, значит, они должны иметь возможность участвовать в выборах, — сказал журналистам депутат Госдумы, член партии «Яблоко» Сергей Попов. — Если эти 90 миллионов разделить на 250 человек, то получится 360 тысяч на одного члена партии. Это же запредельная сумма. Такие барьеры вводятся для того, чтобы обеспечить богатому большинству вольготные условия»2.

1 Кынев А. В. Политические партии в российских регионах: взгляд через призму региональной избирательной реформы, «Полис», 2006, № 6, стр. 145—160

2 «Золото мандатов. В думской выборной гонке удачно стартовать и финишировать смогут только богатые партии». «Новые известия», 2007, 17 января

Опять же таки, следствием указанной политической стратификации неизбежно становится снижение качества разрабатываемых законодателями нормативных актов, поскольку уменьшаются возможности привлечения к законотворчеству интеллектуальных ресурсов членов различных политических партий.

В соответствии с законом «О политических партиях» с 1 января 2006 года число членов в каждой из них может составлять не менее 50 тысяч, причем более чем в половине регионов России партии должны иметь отделения численностью не менее 500 человек, в остальных — не менее 250. Из 33 политических партий России, существовавших до введения в действие указанного закона, в региональных выборах после 11 марта 2007 года смогли принять участие только 19 партий. В их числе: «Единая Россия», СПС, ЛДПР, «Яблоко», КПРФ, «Справедливая Россия: Родина/Пенсионеры/Жизнь», Народная партия РФ, Демократическая партия России, Российская политическая партия мира и единства, партия «Развитие предпринимательства», «Патриоты России», Социал-демократическая партия России, Российская экологическая партия «Зеленые», Аграрная партия России, Партия национального возрождения «Народная воля», Социалистическая единая партия России, «Свободная Россия», Партия социальной справедливости и Партия Возрождения России.

В региональных органах законодательной власти противостояние «Единой России» и «Справедливой России» нередко приводит к параличу функционирования законодательной ветви власти, как это было, к примеру, осенью 2006 года в Туве. Как автор ранее отмечала, не меньшую опасность представляет использование правящей партией административного ресурса для нейтрализации политических соперников с использованием подконтрольными избиркомами формальных предлогов. На основании вышеизложенного приходим к выводу, в соответствии с которым переход к формированию региональных парламентов по партийным спискам породил множество проблем и при этом не способствовал повышению эффективности государственной власти и управления.