Социальная помощь как объект правового регулирования: общетеоретический и отраслевой аспекты

ПРАВО СОЦИАЛЬНОГО ОБЕСПЕЧЕНИЯ

УДК 346.9:364.3

В. В. Новикова, А. А. Фомин

Социальная помощь как объект правового регулирования: общетеоретический и отраслевой аспекты

Процессы глобализации, с одной стороны, и интенсификация интеграции России в мировое социально-правовое пространство, с другой, определяют необходимость повышения уровня и качества жизни, установленных в Конституции РФ и основополагающих международных правовых актах в области реализации и защиты социально-экономических прав и свобод граждан. В последние годы в нашей стране как на федеральном, так и на региональном уровне наблюдаются существенные сдвиги в правовом регулировании вопросов социальной помощи малоимущим семьям и малоимущим одиноко проживающим гражданам. Тем не менее, по-прежнему требуется дальнейшее совершенствование государственно-правового регулирования социальной помощи малоимущим гражданам, нивелирование дифференциации доходов путем реализации принципа адресности поддержки малоимущих, создание условий для повышения оплаты труда, обеспечение занятости населения.

Globalization processes, on the one hand, and an intensification of integration of Russia into world social and legal space, with another, define need of increase of level and the quality of life established in the Constitution of the Russian Federation and fundamental international legal acts in the field of realization and protection of the social and economic rights and freedoms of citizens. In recent years in our country both on federal, and on regional levels essential shifts in legal regulation of questions of the social help to needy families and needy living alone citizens are observed. Nevertheless, still, further improvement of state and legal regulation of the social help to needy citizens, leveling of differentiation of the income by realization of the principle of addressing of support needy, creation of conditions for increase of compensation, employment of the population is required.

Ключевые слова: социальная помощь, правовое регулирование, правовые принципы.

Key words: social help, legal regulation, legal principles.

© Новикова В. В., Фомин А. А., 2014

229

Бедность, как негативный феномен и неотъемлемая составляющая действительности, выступая одной из главных социально-экономических проблем человечества, характерна для всех стран, в том числе и современного Российского государства. Об особом значении преодоления бедности свидетельствует тот факт, что, обсуждая финансовую нестабильность, экономический кризис, социальное обеспечение, продовольственную независимость, рост преступности, обострение международных отношений и введение против России ограничительных политических и экономических мер в связи с событиями в Крыму и на востоке Украины, так или иначе говорят о бедности. Наверное, нет сегодня вопроса более важного не столько в научном, сколько в практическом смысле, чем вопроса борьбы с бедностью.

Согласно официальным данным Федеральной службы государственной статистики в нашей стране наблюдается устойчивое ежегодное снижение уровня бедности. За последние десять лет численность населения с денежными доходами ниже величины прожиточного минимума сократилась почти вдвое с 20,3 % в 2003 г. до 11 % в 2013 г.1 Тем не менее, несмотря на планомерное снижение, уровень бедности в России все еще демонстрирует высокие значения (в абсолютном выражении составляет 15,7 млн чел. при достаточно низких для достойного существования размерах минимальных социальных стандартов жизни - зарплаты, пенсии, прожиточного минимума и др.) и поэтому остается актуальной проблемой российской действительности. Требуется дальнейшее совершенствование государственно-правового регулирования социальной помощи малоимущим гражданам, нивелирование дифференциации доходов путем реализации принципа адресности поддержки малоимущих, создание условий для повышения оплаты труда, обеспечение занятости населения.

Процессы глобализации, с одной стороны, и интенсификация интеграции России в мировое социально-правовое пространство, с другой, определяют необходимость повышения уровня и качества жизни, установленных в основополагающих международных правовых актах в области реализации и защиты социально-экономических прав и свобод граждан, ратифицированных к настоящему времени Российской Федерацией (нормы рекомендаций Международной организации труда; положения, определяющие основные социальные права в Европейской хартии; нормы Европейского кодекса социального обслуживания, Всеобщей декларации прав человека и т. д.). Однако выбранный в постсоветский период развития страны вектор социальной политики характеризуется нередко отходом от общепризнанных норм и принципов международного права. К сожалению,

1 См.: Официальный сайт Федеральной службы государственной статистики. URL: http://www.gks.ru (по сост. на 5.06.2014 г.).

230

несмотря на предпринимаемые усилия, отечественные социальные стандарты до сих пор далеко не всегда соответствуют международным социальным стандартам. Закономерным в этой связи выглядит то, что президент страны В.В. Путин в своих выступлениях постоянно подчеркивает значимость проблемы бедности: «...к 2020 году мы обязаны серьезно изменить ситуацию в неравенстве наших граждан и принципиально решить вопрос с бедностью»2, «.нам необходимо в ближайшие годы изменить ситуацию, ликвидировать все зоны потерь в социальном секторе, когда ресурсы тратятся впустую, направляются не тем, кто в них отчаянно нуждается»3.

Актуальность исследования проблем правового регулирования социальной помощи обусловлена конституционно провозглашенными целями (ст. 7 Конституции РФ) формирования социального государства и обеспечения каждому человеку достойной жизни. В современных условиях борьба с бедностью облекается в правовые формы, осуществляется в рамках юридической деятельности. Поэтому, сосредоточивая основные усилия на определении сущности категории «бедность», содержании социальноэкономических, политических, демографических и т. п. мер снижения уровня бедности, не следует оставлять без внимания нормативно-правовые и правоприменительные аспекты проблемы. В последние годы в стране как на федеральном, так и на региональном уровнях наблюдаются существенные сдвиги в правовом регулировании вопросов социальной помощи малоимущим семьям и малоимущим одиноко проживающим гражданам.

Констатируя сформированность на современном этапе нормативной базы государственной социальной помощи малообеспеченным гражданам, следует в то же время отметить ограниченность средств бюджетов субъектов РФ, местных бюджетов, недостаточный объем субвенций из федерального бюджета бюджетам субъектов РФ, что связано с глубоко кризисным состоянием отечественной экономики и не позволяет в полной мере реализовывать задачи социальной помощи. В результате действующее законодательство, регламентирующее оказание социальной помощи, в текущих социально-экономических условиях подвержено постоянному совершенствованию и внесению поправок.

Вехой со знаком «минус» в развитии правового регулирования социальной помощи в нашей стране стал произошедший в 2000-е гг. переход от советской системы общесоюзного (централизованного) законодательства о

2 См.: Встреча Владимира Путина с представителями ОНФ, журналистами и политологами. URL: http://www.1tv.ru/news/polit/200241 (дата обр.: 18.01.2014).

3 Путин В.В. Строительство справедливости. Социальная политика для России // Гос. служба: вестн. Координационного совета по кадр. вопр. гос. наградам и гос. службе при полномочном представителе Президента Российской Федерации в Северо-Западном федер. округе. 2012. № 1. С. 77.

231

социальном обеспечении к многоуровневой системе, что выразилось в том числе в проведении т. н. «монетизации льгот»4. К сожалению, разделение льготников по уровням бюджетной системы в зависимости от источника финансирования социальных льгот на «федеральных», «региональных» и «местных» происходило в противоречии с принципами равенства и социальной справедливости, ставило основания и объем социальных льгот в зависимость от категорий льготников и места жительства.

Рассуждая о теоретических проблемах правового регулирования государственной социальной помощи, нельзя не обозначить своей оценки высказанным в литературе предложениям сделать право социального обеспечения составной частью комплексной отрасли социального права (в рамках разработки «Социального кодекса» или «Кодекса социального обеспечения» по примеру Европейского кодекса социального обеспечения, включающего в том числе и раздел государственной социальной помощи5). На наш взгляд, практическая реализация подобных идей приведет к тому, что право социального обеспечения исчезнет, растворившись в огромном массиве различных социально-правовых норм. В свою очередь, такое положение усугубит противоречия и коллизионность правового регулирования социальной помощи. Сегодня нет аргументированных оснований для кардинальной ревизии системы отраслей права в части правового регулирования общественных отношений в сфере социальной защиты. А поднимаемый в литературе вопрос о социальном праве - это вопрос в большей степени не о социальном праве (как новой комплексной отрасли), а скорее о систематизации и кодификации действующего законодательства в сфере социальной защиты и социальной помощи.

Социальная помощь выступает объектом не только внутригосударственного, но и международно-правового регулирования. Особенности международно-правовой регламентации вопросов социальной помощи малоимущим связаны с тем, что на современном этапе международное регулирование правовых вопросов борьбы с бедностью осуществляется на нескольких уровнях. На общемировом уровне выделяются, прежде всего,

4 О внесении изменений в законодательные акты Российской Федерации и признании утратившими силу некоторых законодательных актов РФ в связи с принятием федеральных законов «О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон “Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации” и “Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации”»: федер. закон от 22 авг. 2004 г. № 122-ФЗ // СЗ РФ. 2004. № 35. Ст. 3607.

5 См., например: Мачульская Е.Е. Право социального обеспечения. Перспективы развития. М.: Городец, 2000. С. 131-142; Васильева Ю.В. О системе права социального обеспечения // Совр. тенденции в развитии труд. права и права соц. обеспечения: материалы междунар. науч.-практ. конф. М.: Проспект, 2007. С. 609; и др.

232

акты Организации Объединенных Наций и Международной организации труда, в которых установлены основные универсальные и специализированные правовые нормы, касающиеся социальной помощи малоимущим. В контексте международного регионального уровня для России основным ориентиром правового регулирования социальной помощи малоимущим являются международные акты СНГ и Европейского сообщества. В числе правовых актов на международном региональном уровне выделяется, в частности, Европейский кодекс социального обеспечения.

В основе правового регулирования социальной помощи следует выделить основополагающие положения реализации государственной социальной политики. Статья 5 Федерального закона от 10.12.1995г. № 195-ФЗ (в ред. от 25.11.2013г.) «Об основах социального обслуживания населения в Российской Федерации»6 закрепляет следующие принципы социального обслуживания граждан, в том числе оказания им социальной помощи:

1) адресности (в соответствии с которым государственная социальная помощь направлена на оказание поддержки конкретной категории лиц);

2) доступности (предполагающий равноправие на оказание государственной социальной помощи, государственное гарантирование по основным видам помощи, возможность получения помощи на дому);

3) добровольности (состоящий в том, что граждане могут согласиться или отказаться от социального обслуживания без принуждения их к его получению);

4) гуманности (в соответствии с которым граждане, нуждающиеся в социальной помощи, имеют право на уважительное отношение к ним при оказании социальных услуг);

5) приоритетности предоставления социальных услуг несовершеннолетним, находящимся в трудной жизненной ситуации;

6) конфиденциальности (заключающийся в том, что личная информация, полученная работниками социальных учреждений, составляет профессиональную тайну);

7) профилактической направленности (в соответствии с которым оказание государственной социальной помощи ориентировано, прежде всего, на сохранение здоровья человека).

На современном этапе законодательство о социальной помощи находится в состоянии непрерывного реформирования, в связи с чем данная сфера далека от совершенства и характеризуется пробельностью, коллизи-

6 Утрачивает силу с 1 января 2015 г. в связи с принятием Федерального закона от 28.12.2013г. № 442-ФЗ (в ред. от 21.07.2014 г.) «Об основах социального обслуживания граждан в Российской Федерации».

233

онностью и дефектностью законодательства в отдельных аспектах реализации социальной помощи. В частности, правовому регулированию социальной помощи характерны некая бессистемность и хаотичность, нарушающие взаимосвязь между базовыми правовыми терминами, которые используются законодателем. Отсутствие логической взаимосвязи в правовой терминологии оказывает негативное влияние на эффективность нормативно-правовых актов, снижая, тем самым, действенность правоприменительной практики. В нарушение терминологической взаимосвязи зачастую в законодательстве могут использоваться разные понятия, означающие одни и те же объекты, процессы или явления. Данное обстоятельство прослеживается и в нормативно-правовой базе, регламентирующей отношения по предоставлению денежных выплат, в целом и социальных пособий в частности.

Так, областное законодательство Ленинградской области оперирует такими категориями, как «форма» и «вид» в отношении оказания государственной социальной помощи. К примеру, в Законе Ленинградской области от 27 декабря 2013 г. № 108-ОЗ «О государственной социальной помощи в Ленинградской области» используется строго понятие «вид» по отношению к оказываемой государственной социальной помощи7. При этом в другом нормативном акте рассматриваемой сферы - постановлении Правительства Ленинградской области от 24.03.2010 г. № 65 (в ред. от 08.10.2012г.) «Об утверждении Положения о порядке, условиях назначения и выплаты государственной социальной помощи малоимущим семьям, малоимущим одиноко проживающим гражданам в форме единовременной денежной выплаты и правилах обращения за ней и Положения о порядке, условиях назначения и выплаты, пересмотра размеров государственной социальной помощи в форме региональной социальной доплаты к пенсии и правилах обращения за ней» - региональный законодатель оперирует преимущественно понятием «формы» государственной социальной помощи8.

В настоящее время социальная справедливость становится одним из основополагающих принципов существования общества и государства. Для качественного улучшения правового регулирования социальной помощи требуются новые подходы в сфере социального обслуживания граждан, новые идеи, решения, организационные структуры и механизмы

7 К примеру, в ст. 2 указанного закона используется следующая формулировка -«...гражданам, указанным в статье 1 настоящего областного закона, государственная социальная помощь оказывается в виде единовременной денежной выплаты».

8 Так, в формулировке цели указанного положения отмечается, что «.Настоящее Положение определяет порядок, условия назначения и выплаты государственной социальной помощи малоимущим семьям и малоимущим одиноко проживающим гражданам в форме единовременной денежной выплаты и правила обращения за ней».

234

преодоления бедности, новые правила, позволяющие деятельности по оказанию социальной помощи населению соответствовать международно признанным социальным требованиям и стандартам.

К числу основных, наиболее острых проблем реализации социальной помощи малоимущим на современном этапе относятся:

- отсутствие государственных стандартов оказания услуг социальной помощи;

- низкая информированность населения о возможностях и правах на получение социальной помощи;

- недостаточная правовая урегулированность отдельных аспектов осуществления социальной помощи и, в частности, сроков реализации социальной помощи;

- определение границ и соотношение полномочий между региональными и федеральными органами власти в части реализации политики социальной помощи населению.

Исходя из сказанного выше, обеспечение условий и создание эффективной модели правового регулирования государственной социальной помощи нуждающимся гражданам является важнейшей проблемой современного этапа развития социальной политики Российского государства. Ввиду масштабности и интенсивности произошедших за последнее время изменений правового регулирования социальной помощи малоимущим гражданам представляется необходимым дальнейшее исследование как комплексных научно-практических проблем института социальной помощи малоимущим гражданам, так и наиболее актуальных аспектов правового регулирования конкретных видов социальной помощи малоимущим семьям и малоимущим одиноко проживающим гражданам, в том числе с учетом региональной специфики.

Список литературы

1. Васильева Ю.В. О системе права социального обеспечения // Совр. тенденции в развитии труд. права и права соц. обеспечения: материалы междунар. науч.-практ. конф. - М.: Проспект, 2007.

2. Мачульская Е.Е. Право социального обеспечения. Перспективы развития. - М.: Г ородец, 2000.

3. Путин В.В. Строительство справедливости. Социальная политика для России // Гос. служба: вестн. Координационного совета по кадр. вопр., гос. наградам и гос. службе при полномочном представителе Президента Российской Федерации в Северо-Западном федеральном округе. - 2012. - № 1.

235