Правовые основы режима чрезвычайной ситуации

УДК 614.8

А.И. Кузьмин

ПРАВОВЫЕ ОСНОВЫ РЕЖИМА ЧРЕЗВЫЧАЙНОЙ СИТУАЦИИ

В данной статье рассматриваются правовые особенности введения режима чрезвычайной ситуации, а также полномочия руководителя в условиях данного режима.

Ключевые слова: режим чрезвычайной ситуации, введение режима чрезвычайной ситуации, ограничения в условиях режима чрезвычайной ситуации.

A. Kuzmin

LEGAL BASES OF THE REGIME OF EMERGENCY SITUATION

The article views the legal features of introduction the regime of emergency situation and power position of leader in such conditions.

Keywords: regime of emergency situation, introduction the regime of emergency situation, restriction in the conditions of emergency situation regime.

В соответствии с нормативными документами, определяющими порядок функционирования единой государственной системы предупреждения и ликвидации чрезвычайных ситуаций (единой системы, РСЧС) [1] при отсутствии угрозы возникновения чрезвычайных ситуаций на объектах, территориях или акваториях органы управления и силы единой системы функционируют в режиме повседневной деятельности.

При угрозе или возникновении чрезвычайной ситуации (ЧС) для соответствующих органов управления и сил единой системы может устанавливаться режим повышенной готовности или режим чрезвычайной ситуации.

Необходимо отметить, что режим повышенной готовности и режим ЧС вводятся для соответствующих органов управления и сил единой системы. Тот же документ [1] определяет состав органов управления РСЧС.

Режим повышенной готовности и режим ЧС1 вводятся решениями руководителей федеральных органов исполнительной власти, органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления и организаций, на территории которых могут возникнуть или возникли чрезвычайные ситуации, либо к полномочиям которых отнесена ликвидация чрезвычайных ситуаций. Полномочия руководителей в области ликвидации ЧС определены статьей 30 того же [1] положения. Ликвидация чрезвычайных ситуаций:

локального характера осуществляется силами и средствами организации;

муниципального характера осуществляется силами и средствами органов местного самоуправления;

межмуниципального и регионального характера осуществляется силами и средствами органов местного самоуправления, органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации, оказавшихся в зоне чрезвычайной ситуации;

межрегионального и федерального характера осуществляется силами и средствами органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации, оказавшихся в зоне ЧС.

При устранении обстоятельств, послуживших основанием для введения на соответствующих территориях режима повышенной готовности или режима чрезвычайной ситуации, те же руководители отменяют установленные режимы функционирования органов управления и сил единой системы.

Необходимо обратить внимание на то, что введение и отмена режимов ЧС (ПГ) является прерогативой руководителей. В полномочия комиссий по предупреждению и ликвидации ЧС и

1 Далее по тексту - режим ЧС (ПГ).

Научные и образовательные проблемы гражданской защиты - 2011'3

обеспечению пожарной безопасности (КЧС и ОПБ) и их председателей входит разработка предложений о введении соответствующих режимов, если это определено положениями об этих комиссиях.

Решение о введении (отмене) режима ЧС (ПГ) оформляется в виде постановления главы администрации, приказа руководителя организации и т. д.

Важно обратить внимание и на содержание решения руководителя о введении режима. К сожалению, на практике требования законодательства в этом отношении зачастую игнорируются.

Решениями руководителей о введении для соответствующих органов управления и сил единой системы режима ЧС (ПГ) определяются [1, ст. 25]:

обстоятельства, послужившие основанием для введения режима повышенной готовности или режима чрезвычайной ситуации;

границы территории, на которой может возникнуть чрезвычайная ситуация, или границы зоны чрезвычайной ситуации;

силы и средства, привлекаемые к проведению мероприятий по предупреждению и ликвидации чрезвычайной ситуации;

перечень мер по обеспечению защиты населения от чрезвычайной ситуации или организации работ по её ликвидации;

должностные лица, ответственные за осуществление мероприятий по предупреждению чрезвычайной ситуации, или руководитель работ по ликвидации ЧС.

Информация о введении режимов ЧС (ПГ), а также основные меры по обеспечению безопасности доводятся до населения.

Постановлением [1] определён перечень мероприятий, выполняемых при введении того или иного режима. Целесообразно некоторые из них, предполагающие возложение дополнительных обязанностей на руководящий состав, работников организаций, введение ряда ограничений для населения, задействование финансовых и материальных средств, привести здесь. В режиме повышенной готовности:

введение при необходимости круглосуточного дежурства руководителей и должностных лиц органов управления и сил единой системы на стационарных пунктах управления;

принятие оперативных мер по предупреждению возникновения и развития ЧС, снижению размеров ущерба и потерь в случае их возникновения, а также повышению устойчивости и безопасности функционирования организаций в чрезвычайных ситуациях;

приведение при необходимости сил и средств единой системы в готовность к реагированию на чрезвычайные ситуации, формирование оперативных групп и организация выдвижения их в предполагаемые районы действий;

восполнение при необходимости резервов материальных ресурсов, созданных для ликвидации чрезвычайных ситуаций;

проведение при необходимости эвакуационных мероприятий. В режиме чрезвычайной ситуации:

проведение мероприятий по защите населения и территорий от ЧС;

организация работ по ликвидации ЧС и всестороннему обеспечению действий сил и средств единой системы, поддержанию общественного порядка в ходе их проведения, а также привлечению при необходимости в установленном порядке общественных организаций и населения к ликвидации возникших чрезвычайных ситуаций;

проведение мероприятий по жизнеобеспечению населения в чрезвычайных ситуациях. Перечень мероприятий, выполняемых в режиме чрезвычайной ситуации, расширен и конкретизирован при изложении прав руководителя ликвидации ЧС [1, ст. 32, 33]. Это: проведение эвакуационных мероприятий;

остановка деятельности организаций, находящихся в зоне ЧС;

проведение аварийно-спасательных работ на объектах и территориях организаций, находящихся в зоне чрезвычайной ситуации;

ограничение доступа людей в зону чрезвычайной ситуации;

разбронирование в установленном порядке резервов материальных ресурсов организаций, находящихся в зоне чрезвычайной ситуации, за исключением материальных ценностей государственного материального резерва;

использование в порядке, установленном законодательством Российской Федерации, средств связи и оповещения, транспортных средств и иного имущества организаций, находящихся в зоне чрезвычайной ситуации;

привлечение к проведению работ по ликвидации чрезвычайных ситуаций нештатных и общественных аварийно-спасательных формирований, а также спасателей, не входящих в состав указанных формирований, при наличии у них документов, подтверждающих их аттестацию на проведение аварийно-спасательных работ;

привлечение на добровольной основе населения к проведению неотложных работ, а также отдельных граждан, не являющихся спасателями, к проведению аварийно-спасательных работ;

принятие других необходимых мер, обусловленных развитием чрезвычайных ситуаций и ходом работ по их ликвидации.

Анализируя нормативную правовую базу в области ликвидации ЧС, необходимо признать, что она не раскрывает в должной мере механизм реализации права руководителей на решение целого ряда задач, присущих только режимам ЧС (ПГ). В том числе и задач, предполагающих «отмену» требований ряда положений Конституции Российской Федерации. Необходимо напомнить некоторые из них.

Статья 27 (1). Каждый, кто законно находится на территории Российской Федерации, имеет право свободно передвигаться, выбирать место пребывания и жительства. Статья 37 (2). Принудительный труд запрещён.

Статья 37 (5). Каждый имеет право на отдых. Работающему гарантируются установленные федеральным законом продолжительность рабочего времени, выходные и праздничные дни, оплачиваемый ежегодный отпуск.

Аналогичные положения изложены и в другом законе - Трудовом кодексе Российской Федерации [4].

Возможность ограничения ряда прав и свобод граждан Конституцией Российской Федерации предусмотрена только при введении режима чрезвычайного положения.

В соответствии со статьей 13 Федерального конституционного закона № 3-ФКЗ [5] в случае введения чрезвычайного положения при возникновении чрезвычайных ситуаций, требующих проведения масштабных аварийно-спасательных и других неотложных работ на территории, на которой вводится чрезвычайное положение, указом Президента Российской Федерации о введении чрезвычайного положения могут быть предусмотрены следующие меры и временные ограничения:

временное отселение жителей в безопасные районы с обязательным предоставлением таким жителям стационарных или временных жилых помещений;

введение карантина, проведение санитарно-противоэпидемических, ветеринарных и других мероприятий;

привлечение государственного материального резерва, мобилизация ресурсов организаций независимо от организационно-правовых форм и форм собственности, изменение режима их работы, иные необходимые в условиях чрезвычайного положения изменения производственно-хозяйственной деятельности;

в исключительных случаях, связанных с необходимостью проведения и обеспечения АСДНР, мобилизация трудоспособного населения и привлечение транспортных средств граждан для проведения указанных работ при обязательном соблюдении требований охраны труда.

Таким образом, законодательством в прямой постановке предусмотрен ряд ограничений, но только для режима чрезвычайного положения.

Как можно обосновать возложение дополнительных обязанностей, введение ограничений, расходование ресурсов при ликвидации чрезвычайных ситуаций?

С этой целью необходимо обратиться к Трудовому кодексу [4], а также к положению о создании и использовании резервов материальных ресурсов для ликвидации чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера [6, 7]. Приведённые ниже положения позволяют нам достаточно чётко определить полномочия руководителей всех уровней в условиях ликвидации чрезвычайных ситуаций.

Какие права приобретает руководитель с официальным (приказом) введением режима чрезвычайной ситуации (повышенной готовности)?

1) Привлекать работников для работ по предупреждению и ликвидации ЧС за пределами их прямых трудовых обязанностей.

Руководитель организации (работодатель) имеет право привлекать работника к работе за пределами продолжительности рабочего времени, установленной для данного работника (для сверхурочной работы) (ст. 97, 99 Трудового кодекса Российской Федерации), а также к работе в выходные и нерабочие праздничные дни (ст. 113 ТК), в том числе и без его согласия. Привлечение работников к работе в выходные и нерабочие праздничные дни производится по письменному распоряжению работодателя.

Работа, выполнение которой обусловлено введением чрезвычайного или военного положения в порядке, а также работа, выполняемая в условиях чрезвычайных обстоятельств, то есть в случае бедствия или угрозы бедствия (пожары, наводнения, голод, землетрясения, эпидемии или эпизоотии) и в иных случаях, ставящих под угрозу жизнь или нормальные жизненные условия всего населения или его части, не является принудительным трудом (ст. 4 ТК).

В том числе, устанавливать соответствующие (усиленные, круглосуточные) режимы работы руководящего состава организации.

При этом сверхурочная работа оплачивается (ст. 152 ТК) за первые два часа работы не менее чем в полуторном размере, за последующие часы - не менее чем в двойном размере. Конкретные размеры оплаты за сверхурочную работу могут определяться коллективным договором, локальным нормативным актом или трудовым договором. Работа в выходной или нерабочий праздничный день оплачивается не менее чем в двойном размере (ст. 153 ТК).

Необходимо учитывать, что отказ работника от выполнения работ в случае возникновения опасности для его жизни и здоровья вследствие нарушения требований охраны труда либо от выполнения тяжелых работ и работ с вредными и (или) опасными условиями труда, не предусмотренных трудовым договором, не влечёт за собой привлечения его к дисциплинарной ответственности (ст. 220 ТК).

2) Предоставлять гарантии по социальному страхованию работникам, привлечённым к участию в работах по предупреждению и ликвидации ЧС.

Расследованию в установленном порядке так же, как несчастные случаи, происшедшие с работниками при исполнении ими трудовых обязанностей (подлежащие обязательному социальному страхованию), подлежат также события (телесные повреждения (травмы), тепловой удар, ожог, обморожение, утопление, поражение электрическим током, молнией, излучением, укусы и другие телесные повреждения, нанесённые животными и насекомыми, повреждения вследствие взрывов, аварий, разрушения зданий, сооружений и конструкций, стихийных бедствий и других чрезвычайных обстоя-

тельств, иные повреждения здоровья, обусловленные воздействием внешних факторов), если они произошли с лицами, привлечёнными в установленном порядке к участию в работах по предотвращению катастрофы, аварии или иных чрезвычайных обстоятельств, либо в работах по ликвидации их последствий (ст. 227 ТК).

3) Использовать резервы материальных и финансовых ресурсов для ликвидации ЧС.

Объектовые резервы материальных ресурсов для ликвидации ЧС создаются

заблаговременно решением администраций предприятий, учреждений и организаций в целях экстренного привлечения необходимых средств в случае возникновения чрезвычайных ситуаций и включают продовольствие, пищевое сырье, медицинское имущество, медикаменты, транспортные средства, средства связи, строительные материалы, топливо, средства индивидуальной защиты и другие материальные ресурсы.

Резервы материальных ресурсов используются при проведении аварийно-спасательных, аварийно-восстановительных и других неотложных работ; устранении непосредственной опасности для жизни и здоровья людей; для развёртывания и содержания временных пунктов проживания и питания пострадавших граждан, оказания им единовременной материальной помощи и других первоочередных мероприятий, связанных с обеспечением жизнедеятельности пострадавшего населения, а также на предупредительные мероприятия.

Решение об использовании резервов материальных ресурсов при ликвидации ЧС принимается органом, создавшим этот резерв. Каждое решение о выпуске материальных ресурсов из резерва сопровождается письменным распоряжением руководителя организации, в котором, кроме целевого назначения выделенных из резерва материальных ресурсов, указываются источники восполнения израсходованных материальных средств резерва.

Финансирование мероприятий по ликвидации чрезвычайных ситуаций производится за счёт средств организаций, находящихся в зонах чрезвычайных ситуаций, федеральных органов исполнительной власти, средств соответствующих бюджетов, страховых фондов и других источников.

При недостаточности указанных средств федеральные органы исполнительной власти (организации - через федеральные органы исполнительной власти) и органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации не позднее одного месяца со дня возникновения ЧС могут обращаться в Правительство Российской Федерации с просьбой о выделении средств из резервного фонда. В обращении должны быть указаны данные о количестве погибших и пострадавших людей, размере материального ущерба, размере выделенных и израсходованных на ликвидацию чрезвычайной ситуации средств организаций, органов местного самоуправления, органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации, федеральных органов исполнительной власти, страховых фондов и иных источников, а также о наличии у них резервов материальных и финансовых ресурсов.

Обоснование расходов на восполнение резервов территориальных органов власти, использованных при ликвидации ЧС на территории организации.

4) Вводить ограничения, определяемые характером ЧС:

проведение эвакуационных мероприятий;

остановка деятельности организации или подразделений организации;

ограничение доступа людей в зону чрезвычайной ситуации;

принятие других необходимых мер, обусловленных развитием чрезвычайной ситуации и ходом работ по её ликвидации.

Таким образом, для официального введения в действия вышеперечисленных положений необходимо официальное введение режима чрезвычайной ситуации (повышенной готовности).

К сожалению, сейчас нам приходится разбираться в полномочиях руководителей в области

предупреждения и ликвидации ЧС, используя целый ряд перекрестных ссылок от одного документа к другому. В практической деятельности не достаточно правильное понимание положений нормативных актов приводит к принятию, с одной стороны, необоснованных решений, с другой - к не использованию руководителями всех возможных прав. Что в конечном итоге сказывается на эффективности ликвидации ЧС.

Представляется целесообразным внесение дополнений в положение о единой государственной системе предупреждения и ликвидации ЧС, позволяющих более чётко и однозначно трактовать полномочия руководителей в области ликвидации чрезвычайных ситуаций. А может быть и принятие отдельного «Положения о режиме чрезвычайной ситуации».

В последнее время практика введения режимов чрезвычайной ситуации получила широкое распространение. При этом руководствуются федеральными законами «О защите населения и территорий от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера», «Об аварийно-спасательных службах и статусе спасателей», постановлениями Правительства Российской Федерации «О единой государственной системе предупреждения и ликвидации чрезвычайных ситуаций», «О классификации ЧС природного и техногенного характера». Данные правовые акты не предусматривают возможность введения какого-либо особого режима, но устанавливают отдельные административные меры, в том числе носящие ограничивающий характер, которые могут быть использованы при ликвидации ЧС. К таким мерам относятся: проведение эвакуации; остановка деятельности организаций, находящихся в зоне ЧС; проведение аварийно-спасательных и других неотложных работ; ограничение доступа людей в зону ЧС; использование средств связи, транспорта и иного имущества организаций, находящихся в зоне ЧС; привлечение на добровольной основе населения к проведению аварийно-спасательных работ; усиление охраны общественного порядка в зоне ЧС.

Официальное введение режима чрезвычайной ситуации позволяет комплексно применять указанные средства, направляет их на достижение единой цели, не даёт им затеряться в массе обычных административных функций. Режим обосновывает применение запретов и ограничений, введение в действие правовых норм, присущих только чрезвычайным обстоятельствам, расходование средств резервного фонда. Режим помогает добиться реального исполнения вводимых запретов и ограничений, контролировать порядок реализации принятых предписаний, создать организационно-правовой механизм, адекватный остроте ЧС.

Литература

1. Положение о единой государственной системе предупреждения и ликвидации чрезвычайных ситуаций (утв. постановлением Правительства РФ от 30 декабря 2003 года № 794) (с изменениями от 27 мая 2005 года, 3 октября 2006 года, 7 ноября 2008 года, 10 марта, 16 июля 2009 года, 2, 8 сентября 2010 года, 4 февраля 2011 года).

2. Федеральный закон от 21 декабря 1994 года № 68-ФЗ «О защите населения и территорий от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера» (в ред. Федеральных законов от 28.10.2002 г. № 129-ФЗ, от 22.08.2004 г. № 122-ФЗ, от 04.12.2006 г. № 206-ФЗ, от 18.12.2006 г. № 232-ФЗ, от 30.10.2007 г. № 241-ФЗ, от 30.12.2008 г. № 309-ФЗ, от 07.05.2009 г. № 84-ФЗ, от 25.11.2009 г. № 267-ФЗ, от 19.05.2010 г. № 91-ФЗ, от 27.07.2010 г. № 223-ФЗ, от 28.12.2010 г. № 412-ФЗ, от 29.12.2010 г. № 442-ФЗ).

3. Федеральный закон от 22 августа 1995 года № 151-ФЗ «Об аварийно-спасательных службах и статусе спасателей» (в ред.Федеральных законов от 5.08.2000 г. № 118-ФЗ, от 7.08.2000 г. № 122-ФЗ, от 7.11.2000 г. № 135-ФЗ, от 11.11.2003 г. № 139-ФЗ, от 22.08.2004 г. № 122-ФЗ, от 02.11.2004 г. № 127-ФЗ, от 29.12.2004 г. № 189-ФЗ, от 29.11.2004 г. № 141-ФЗ, от 9.05.2005 г. № 45-ФЗ, от 28.04.2008 г. № 53-ФЗ, от 7.05.2009 г. № 84-ФЗ, от 25.11.2009 г. № 267-ФЗ).

4. Трудовой кодекс Российской Федерации от 30 декабря 2001 года № 197-ФЗ.

5. Федеральный конституционный закон от 30 мая 2001 года № 3-ФКЗ «О чрезвычайном положении» (в ред. Федеральных конституционных законов от 30.06.2003 г. № 2-ФКЗ, от 07.03.2005 г. № 1-ФКЗ).

6. Постановление Правительства РФ от 10 ноября 1996 года № 1340 «О Порядке создания и использования резервов материальных ресурсов для ликвидации чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера».

7. Постановление Правительства РФ от 26 октября 2000 года № 810 «О порядке выделения средств из резервного фонда Правительства Российской Федерации по предупреждению и ликвидации чрезвычайных ситуаций и последствий стихийных бедствий».

22 -

Научные и образовательные проблемы гражданской защиты - 2011'3