Не говори РОП

Попытки вывести из тупика реформу отрасли обращения с отходами в последние годы сосредоточены на вопросах ответственности бизнеса за товары и упаковку, которые рано или поздно становятся мусором. «Ъ-Регенерация» подробно разобралась, почему одной реформы института расширенной ответственности производителей и импортеров за отходы товаров и упаковки недостаточно и зачем нужно гармонизировать ее с организацией всей сферы управления отходами и сопутствующих экологических платежей.

Мусорная реформа 2014 года предполагала создание двух взаимосвязанных систем обращения с отходами. Одна оперирует твердыми коммунальными отходами (ТКО) — бытовым мусором, за утилизацию которого отвечает региональный оператор, получая плату исходя из тарифа и норматива образования. Второй поток — раздельно собранные отходы, преимущественно упаковки товаров. Ответственность за их сбор и утилизацию возложена на производителей и импортеров, которые тем самым реализуют принцип «загрязнитель платит». Управление вторым потоком обеспечивают любые операторы, осуществляющие обращение с отходами за счет средств производителей и импортеров товаров и упаковки, полученных либо по прямому контракту, либо от экосбора, который платят компании, отказавшиеся от самостоятельной утилизации.

Когда что-то пошло не так, принципиальная разница частей общей схемы осложнила поиск причин. Если работа регоператоров, их тарифы и нормативы образования ТКО вызывали понятные вопросы и претензии, то функционирование механизма расширенной ответственности производителей (РОП) — основы управления вторым потоком отходов — создавало парадоксальную ситуацию недозагрузки перерабатывающих мощностей при параллельном переполнении полигонов, на которые продолжали везти отходы. Причина — в схеме финансирования.

Доходы регоператоров прямо связаны с потоками отходов в схеме «сбор-транспортировка-сортировка-захоронение», где каждый этап оплачивается по установленному тарифу. Если объем отходов снижается, падает и выручка регоператора. При этом из-за устройства этой схемы результаты сортировки мусора не приносят регоператорам доходов, компенсирующих выбытие оплачиваемого объема, который везут на полигон. Переработчики не готовы покупать такое вторсырье из-за качества: для использования их придется перерабатывать еще раз, а это затраты. Производители же и импортеры товаров и упаковки большого энтузиазма в отношении своей ответственности не проявили и достаточного спроса на услуги переработчиков не создали — денег в системе управления вторым потоком отходов не появилось. Осознав это, правительство с подачи Минприроды принялось за работу над ошибками, однако объявление о необходимости трансформации касалось только системы РОП, хотя ориентация регоператоров на количественные показатели, очевидно, вносила в работу системы не меньшие искажения.

Впрочем, и к механизму РОП были существенные вопросы. Построение системы было начато в 2015 году в режиме эксперимента и в силу этого оказалось конструкцией, собранной из половинчатых решений. Это было обусловлено отсутствием понимания того, что, как и для кого будут собирать участники эксперимента, а без ответов на эти три ключевых вопроса требовать от новой конструкции работоспособности оказалось невозможно.

Вопрос первый: что?

Казалось бы, что тут неясного: производители и импортеры продают товары и упаковку, а также товары в упаковке, за их утилизацию они и должны отвечать. Однако госрегулирование крайне формализовано, и в нем такие отходы называются «отходы от использования товаров» (ОИТ), при этом в общей схеме организации мусорной отрасли эти самые ОИТ отсутствуют. В контейнерах регоператоров оказывается только ТКО, оборот которых четко контролируют сами операторы и местные власти в рамках территориальных схем обращения с отходами — в них (парадокс!) тоже не нашлось места другим отходам. И даже федеральная программа, которая призвана решить проблему в том числе ОИТ, названа «Комплексной системой обращения с ТКО».

Где производители товаров и упаковки и нанятые ими переработчики — или созданные ими ассоциации — должны брать (собирать) отходы от использования товаров и упаковки для выполнения закона и его нормативов? Сортировки регоператоров отбирают ОИТ в объеме не более 10% годового сбора ТКО (а где-то их и вовсе нет), да и то такого низкого качества, что на утилизацию поступает лишь 1–1,5% от этих 10%. В секторе B2B, во-первых, другие отходы, а во-вторых, бизнес успешно сам продает их переработчикам, которые еще и конкурируют за них. При этом в бухучете такие операции не отражаются как «операции с отходами» — для переработчиков это товар. В итоге бизнес не готов отказаться от практики реализации макулатуры, пленки или использованных автомобильных аккумуляторов как товара, а значит, формально не может и доказать Росприроднадзору исполнение обязательств по их утилизации.

Вопрос второй: как?

Ответ на этот вопрос прост в теории: раздельный сбор отходов. Однако в жизни раздельный сбор в России в лучшем случае выглядит как серый и синий контейнеры Москвы, в которых лежат ТКО и вторсырье, а в худшем — как переполненные контейнеры с ТКО или такие же забитые ТКО контейнеры для раздельного сбора.

Даже проект обновленной версии постановления правительства №1156 «О правилах обращения с ТКО» называет содержимое таких контейнеров не «вторсырьем», а «ТКО, собранные раздельно», найти ОИТ на контейнерной площадке даже при раздельном сборе оказывается невозможно.

Вопрос третий: для кого?

В итоге пустые бутылки, журналы и коробки и пластиковая упаковка, вынесенные пусть даже и в контейнеры для раздельного сбора, не нужны ни сборщикам, ни перевозчикам, ни сортировщикам — интерес к ним есть только у предприятий, использующих их в своих технологических процессах, то есть переработчикам или в соответствии с понятийным аппаратом действующего законодательства, утилизаторам. Они и должны определить, что именно собирать, как хранить до накопления товарной партии и в каком виде привозить. У властей или регоператоров нет для этого ни мотивации, ни данных о морфологии отходов, объемах конкретных фракций и потребностях переработчиков. Однако список проблем РОП этим не исчерпывается.

Кто должен исполнять РОП

Наиболее значимая проблема — отсутствие сведений о производителях и импортерах и инструментов для их выявления. В России, по данным «СПАРК-Интерфакс», насчитывается более 160 тыс. производителей товаров в упаковке. К ним нужно прибавить предприятия сферы услуг, работа которых связана с упаковкой: магазины, кафе, рынки, интернет-магазины и т. д., а это уже, по разным оценкам, 5–6 млн хозяйствующих субъектов, которые ежедневно производят будущий мусор и должны входить в систему РОП. Отчетность же об утилизации в 2020 году подали лишь 15,2 тыс. компаний. Слабая дисциплина в РОП — следствие того, что производители и импортеры сдают отчетность фактически на добровольной основе, многие предприятия до сих пор не знают о том, что они должны быть участниками системы.

У контролирующих органов, в свою очередь, нет инструментов идентификации субъектов РОП и возможности верифицировать предоставленные данные. Если передвижение товаров еще можно хоть как-то проследить, то упаковка не указывается ни в статистических отчетах, ни в первично-учетной документации. Даже сверить представленную «загрязнителями» информацию Росприроднадзору не с чем: «более официальных» данных нет ни у одного ведомства. И хотя ответственность за непредставление данных введена еще в 2018 году, до сих пор производителям выгоднее игнорировать свои обязательства — для привлечения к ответственности сначала их нужно найти. Однако без полного учета всех производителей и импортеров источник финансирования утилизации так и не будет создан.

Кто такой утилизатор

За шесть лет мусорной реформы внятного ответа, кого можно считать утилизатором, не появилось ни у производителей, ни у регоператоров, ни у судов, ни у властей, ни у населения. Нет прописанных критериев, согласно которым можно присвоить утилизатору такой статус, зато полно расхождений в понимании продукта утилизации: кто-то считает, что это сырье для дальнейшего использования, кто-то уверен, что это готовый товар. В результате реальные утилизаторы не могут доказать свой статус, а недобросовестные переработчики, выписывающие фиктивные акты утилизации, получают доступ к деньгам РОП.

Например, деятельность предприятия в Великом Новгороде по получению ПЭТ-хлопьев из полимерных отходов не была признана утилизацией в суде — его решение полностью опиралось на позицию местного Росприроднадзора, квалифицировавшего такую трансформацию отходов как получение нового отхода. Власти ссылались при этом на старый ГОСТ 30772–200 (он не только не является нормативно-правовым актом, но и был написан задолго до мусорной реформы): по нему утилизация — это изготовление из сырья товара. Оспорить решение суда предприятию не удалось. Другой компании, уже в Ленинградской области, было отказано в предоставлении лицензии на утилизацию старых автомобильных шин в связи с тем, что, по мнению лицензирующего органа, получение резиновой крошки тоже не является утилизацией. В отсутствие правовой определенности участники рынка жалуются на отсутствие защиты и гарантий, инвесторы боятся рисков, в результате отрасль остро нуждается в финансировании.

На что идет экосбор

Изначально уплата производителями и импортерами товаров и упаковки экологического сбора должна была нести компенсационную функцию: те субъекты РОП, которые не хотят или не могут самостоятельно накапливать и передавать отходы утилизаторам, оплачивают эту работу государству и утилизаторам. Экосбор является неналоговым экологическим платежом в бюджет — за 2020 год было собрано 4 млрд руб. Однако на практике даже эти небольшие сборы целевого характера не имеют, и бюджет тратит их на любые другие нужды. Например, в апреле 2020-го Минприроды опубликовало проект постановления правительства, по которому центр софинансирует регионам закупку контейнеров для раздельного сбора отходов. На эти цели было выделено 2,8 млрд руб. из средств экосбора, несмотря на уже показанную бессмысленность раздельного сбора без спроса утилизаторов на сырье и налаженных цепочек поставок. А поддержать утилизаторов государство не может: нет механизма доведения средств до переработчиков.

Вопрос о том, кто и как может и должен получать деньги экосбора, волнует всех игроков отрасли. Компании, использующие отходы в производстве (утилизаторы), как правило, сами сбором и обработкой отходов не занимаются, но предъявляют спрос и требования к тем отходам, которые им нужны. У регоператоров же нет ни средств на внедрение раздельного сбора с последующей досортировкой собранного сырья, ни необходимости учитывать требования утилизаторов. В итоге развернутые в ряде регионов пилотные проекты по раздельному сбору были свернуты: утилизаторы отказывались платить за то, что им не нужно.

Все это не способствует выстраиванию цепочки эффективного управления потоками отходов для тех, кто действительно может вовлекать их во вторичное использование. Основным получателем и распорядителем экосбора должен быть именно переработчик, который дает рынку заказ с четкими требованиями, какое сырье, в каком объеме и когда необходимо собрать и доставить. Этот заказ должны выполнять операторы, внесенные в реестр лиц, осуществляющих деятельность по обращению с отходами. Это поможет разграничить деятельность региональных операторов, которые должны заниматься только ТКО, и работу операторов, в зоне ответственности которых должны быть ОИТ, сбор и утилизация которых оплачены производителями.