Особенности правового регулирования участия гражданских институтов в формировании представительных органов муниципальных районов

14. Farnsworth E.A. An Introduction to the Legal System of the United States. N.Y., 1963. 184 p.

15. Гуценко К.Ф. Систематизация законодательства в США. Информация о законодательстве зарубежных стран / К.Ф. Гуценко. М.: ВНИИСЗ, 1971. Вып. 63. 103 с.

16. Давид Р. Основные правовые системы современности / Р. Давид / пер. с фр. В .А. Туманова. М.: Прогресс, 1988. 496 с.

17. Bell J. English Law and French Law — not

so Different? // Current Legal Problems. 1995. V. 48. Part 2. P. 80-101.

18. Chesterman M. Contempt in the Common Law, but not the Civil Law // International and Comparative Law Quarterly. 1997. V. 46. Part 3. P. 521560.

19. Кросс Р. Прецедент в английском праве / Р. Кросс / под общ. ред. д-ра юрид. наук, проф. Ф.М. Решетникова. М.: Юрид. лит., 1985. 239 с.

Gorbunov E.I. THED TENDENCIES OF DEVELOPMENT OF THE COMMON LAW OF GREAT BRITAIN AND THE UNITED STATES IN THE TWENTIETH CENTURY

Tendencies of the development of the common law established in the twentieth century, continue to persist and now. The level of contemporary international cooperation requires that the lawyer knew the features of these tendencies and know how to use them effectively in practice.

Key words: common law, statute law, equity law, order.

ГОРБУНОВ Евгений Игоревич родился в 1986 г., окончил Чебоксарский кооперативный институт (филиал) Российского университета кооперации (2008), аспирант Чебоксарского кооперативного института (филиала) Российского университета кооперации. Автор 5 работ.

УДК 342.25

ОСОБЕННОСТИ ПРАВОВОГО РЕГУЛИРОВАНИЯ УЧАСТИЯ ГРАЖДАНСКИХ ИНСТИТУТОВ В ФОРМИРОВАНИИ ПРЕДСТАВИТЕЛЬНЫХ ОРГАНОВ МУНИЦИПАЛЬНЫХ РАЙОНОВ

Д. С. Михеев

Анализируется закрепленный законодательством порядок формирования представительных органов муниципальных районов путем делегирования представителей от поселений. Автор рассматривает проблему с позиций конституционного права граждан избирать и быть избранными в орган местного самоуправления.

Ключевые слова: местное самоуправление; конституционное право; муниципальные выборы; представительный орган; население муниципального образования; гражданские институты.

Муниципальные выборы являются одной из основных форм непосредственного осуществления гражданами, населением муниципального образования местного самоуправления.

Вместе с тем, муниципальные выборы по своей правовой природе являются не только формой прямой демократии на местном уровне, но и выступают в качестве механизма формирования органов местного самоуправления, прежде всего представительных органов муниципальных образований.

Важнейший международный правовой акт - Европейская хартия местного самоуправления в ст. 3 установила, что местное самоуправление осуществляется советами или

собраниями, состоящими из членов, избираемых путем свободного, тайного, равного, прямого и всеобщего голосования [1]. Созвучна с этой нормой и ч. 2 ст. 32 Конституции Российской Федерации, закрепляющая за гражданами Российской Федерации право избирать и быть избранными в органы местного самоуправления.

Длительное время в Российской Федерации формирование местных органов посредством выборов оставалось единственным способом, однако Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» от 6 октября 2003 г. [2] предусмотрел в п. 1 ч. 4 ст. 35, что представительный орган муниципаль-

ного района может состоять из глав поселений, входящих в состав муниципального района и из депутатов представительных органов указанных поселений с равной нормой представительства независимо от численности жителей поселения.

Многие авторы находят эту норму нелегитимной. Например, В.И. Емешов считает, что способ формирования представительного органа муниципального района из представителей поселений нарушает механизм свободных выборов и подрывает смысл выборного органа [3]. Солидарен с ним и Е.И. Колюшин, полагающий, что указанная новелла противоречит российскому законодательству о выборах, которое не предусматривает избрания выборных должностных лиц косвенным путем [4].

Указанная неопределенность законодательной нормы послужила поводом к обращению в Конституционный Суд Российской Федерации с жалобой гражданина Н. М. Савостьянова, который посчитал, что названное положение ст. 35 нарушает его конституционное право избирать и быть избранным в представительный орган Наро-Фоминского муниципального района Московской области [5]. Представительными органами всех поселений, входящих в состав Наро-Фоминского муниципального района, была поддержана инициатива о формировании представительного органа района путем делегирования.

Гражданин Н. М. Савостьянов обращался с требованиями о защите избирательных прав и назначении выборов представительного органа Наро-Фоминского муниципального района в Наро-Фоминский городской суд Московской области, который отказал заявителю. Московский областной суд также оставил в силе решение суда первой инстанции. Отказал гражданину Н. М. Савостьянову и Верховный Суд Российской Федерации.

В связи с этим заслуживает внимания позиция Конституционного Суда Российской Федерации по данному делу, который отметил, что ч. 2 ст. 130 Конституции Российской Федерации, предусматривающая осуществление местного самоуправления через выборные и другие органы местного самоуправления, не требует формирования представительных органов муниципальной власти по единым (универсальным) правилам, т.е. только на основе выборов. Более того, органы местного самоуправления городских и сельских поселений, как наиболее приближенных к населению, должны получить свою легитимацию напрямую от населения. Муници-

пальные же образования, созданные по территориальному (районному) принципу, могут быть сформированы населением и в ином, отличном от выборов порядке, т.е. путем вхождения в его состав лиц из числа ранее избранных населением на муниципальных выборах - глав поселений и депутатов представительных органов поселений.

Конституционный Суд полагает, что такой подход соотносится с положениями Европейской хартии местного самоуправления, которая не требует универсального распространения демократических стандартов в области местного самоуправления на все возможные территориальные уровни, формирующиеся на основе исторических и иных традиций в рамках национальных правовых систем. Конституционный Суд также подчеркнул, что на более высоких уровнях публично-территориальной самоорганизации, предполагающей включение нескольких муниципальных образований в одно (каковым является муниципальный район), может допускаться альтернативный прямым выборам порядок формирования соответствующего представительного органа, если его члены получают свой мандат от населения путем опосредованного волеизъявления, выраженного при формировании органов местного самоуправления первичного звена.

По мнению Конституционного Суда представительный орган муниципального района, сформированный из представителей поселений, сохраняет устойчивую публично -правовую связь с населением, поскольку они избраны непосредственно населением поселений, входящих в муниципальный район. В рамках действующего правового регулирования как полагает Конституционный Суд не имеется препятствий в будущем вновь перейти к формированию представительного органа муниципального района на муниципальных выборах.

Следует особо отметить, что признавая оспариваемые положения ст. 35 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» не противоречащими Конституции Российской Федерации, Конституционный Суд Российской Федерации рекомендовал федеральному законодателю конкретизировать правовой механизм перехода от одного способа формирования представительного органа муниципального района к другому, включая возможность последующего возврата к первоначальному.

Казалось бы, все точки в данном деле

расставлены, легитимность оспариваемых законодательных положений доказана, вместе с тем остается определенная неудовлетворенность по поводу того, что фактические рамки непосредственного участия населения в формировании представительного органа муниципального района оказались суженными. Более того продолжают высказываться предложения о восстановлении прямых выборов [6].

В связи с этим хочется провести не кото -рые исторические параллели, свидетельствующие об отечественном опыте избрания земских гласных путем непрямых выборов. Так, в соответствии с Положением о губернских и уездных земских учреждениях от 1 января 1864 г. [7] гласные уездных земских собраний избирались посредством прямых выборов, а формирование представительного органа более высокого уровня - губернского земского собрания, осуществлялось косвенным путем. Гласные в его состав выдвигались уездными земскими собраниями, кроме того в состав губернских земских собраний входили также предводители дворянства и председатели управ всех уездов, составляющих губернию.

Нельзя не заметить очевидного сходства в формировании губернского земского собрания с современными муниципальными собраниями районов. В обоих случаях в представительный орган более высокого уровня делегируются депутаты (гласные) нижестоящего уровня и лица, замещающие определенные выборные должности на местном уровне - глава муниципального образования, уездный предводитель дворянства, председатель уездной земской управы. Как известно, уездный предводитель дворянства избирался представителями дворянского общества уезда, а председатель уездной земской управы - гласными уездного земского собрания.

Подобная практика формирования

земских представительных органов сохранилась вплоть до образования советского государства. В советский период была введена система выборов депутатов всех уровней.

Изложенное свидетельствует о том, что на разных этапах развития Российского государства практиковались как прямые, так и косвенные выборы на местном уровне. Полагаем, что муниципальная практика докажет жизнеспособность обсуждаемой нормы ст. 35 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации». Очевидно одно, что у населения муниципальных образований должно быть право на самостоятельное определение как структуры органов местного самоуправления, так и способа формирования этих органов в рамках действующего законодательства.

Источники и литература

1. Европейская хартия местного самоуправления от 15 октября 1985 г., ратифицированная Федеральным законом от 11 апреля 1998г. № 55-ФЗ. - СЗ РФ. 1998. № 36, ст. 4466.

2. СЗ РФ. 2003. № 40, ст. 3822.

3. Емешов В.Н. Проблемы формирования и деятельности представительных органов местного самоуправления: автореф. дис. канд. юрид. наук. Мытищи, 2009. С.7.

4. Колюшин Е.И. Выборы и избирательные права в зеркале судебных решений. М.2010. С. 27.

5. Постановление Конституционного Суда РФ № 9-П от 18 мая 2011 г. По делу о проверке конституционности положений п. 1 ч. 4, 5 ст. 35 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ» в связи с жалобой гражданина Н.М.Савостьянова/ / СЗ РФ. 2011. № 22, ст. 3239.

6. Кряжков В.А. Выборы в системе местного самоуправления: конституционно-правовая модель, тенденции и перспективы // Конституционное и муниципальное право. 2011. № 9. С.56.

7. Полн. собр. законов Российской империи: собр.2. СПб., 1867. Т.34.

Mikheev D.S. PECULIARITIES OF LEGAL REGULATION OF CIVIL INSTITUTIONS PARTICIPATING IN THE FORMATION OF REPRESENTATIVE BODIES OF MUNICIPALITIES.

The article includes the analysis of the procedure for the formation of representative bodies of munici palities by delegation of representatives from the settlements . The author examines the problem from the point of the constitutional right of citizens to elect and be elected to the local authority.

Key words: local government; constitutional law; municipal elections; the representative body; municipal population; civil institutions.

МИХЕЕВ Денис Степанович родился в 1977 г., окончил Марийский государственный университет, канд. юрид. наук (2009 г.), доцент кафедры конституционного и административного права Марийского государственного университета. Автор 45 работ.