Политико-административные сети в структуре принятия государственных решений (проблемы теории и практики )

Зоя ВИКТОРОВА

ПОЛИТИКО-АДМИНИСТРАТИВНЫЕ СЕТИ В СТРУКТУРЕ ПРИНЯТИЯ ГОСУДАРСТВЕННЫХ РЕШЕНИИ

В статье рассматривается теория и практика применения сетевой методологии для исследования процесса принятия решений в современном государстве. Кроме того, на основе результатов практических исследований раскрываются сущностные характеристики сетевых образований как неотъемлемых элементов политико-административного дискурса, а также приводятся прогнозы относительно перспектив развития таких структур и соответствующей практики управления в России.

The article considers the issues of both theory and practice of network methodology application within decision-making process in the present-day public sphere. On the basis of empirical research key characteristics of political networks are demonstrated. Also the questions concerning the development prospects of political networks and corresponding governance practice in Russia are discussed.

Ключевые слова:

политико-административные сети, государство, принятие решений, властно-управленческие отношения, управление; political and administrative networks, state, decision-making process, power and administrative relationships, governance.

ВИКТОРОВА

Зоя Сергеевна — аспирант МГУ им. М.В. Ломоносова Zoya_viktorova@mail.ru

Активизация научного поиска в современной политической науке в отношении подходов к исследованию процесса государственных решений обусловлено, прежде всего, необходимостью расширения ограниченных объяснительных возможностей существующих моделей и преодоления сложившейся ситуации, когда сформировавшаяся практика не в полной мере соответствует действующим научным концепциям, а новая теория, комплексно описывающая сложившиеся условия, ещё не выработана.

В настоящее время на статус такой комплексной исследовательской парадигмы претендует сетевой подход — методология, использование которой позволяет наиболее точно отразить основные нюансы трансформации современного государства в условиях коммуникативной парадигмы общественного развития. В целом, именно сетевой подход сегодня рассматривается в качестве актуального инструмента для концептуального осмысления и практического изучения процесса принятия государственных решений и, на предметном уровне, политико-административных сетей как неотъемлемых элементов текущего формата функционирования политических и административных институтов.

Следует отметить, что на сегодняшний день сетевая методология используется преимущественно для анализа политического пласта процесса принятия решений. Данное обстоятельство, по-видимому, объясняется значительным влиянием англосаксонской школы, рассматривающей концепцию сетей в качестве теории среднего уровня, а также наличием в рамках процесса принятия государственных решений определённых зон с относительно более ограниченными возможностями для исследования. Тем не менее на административном уровне функционируют специфичные образования, которые являются равноценными участниками процесса принятия решений и которые должны также рассматриваться с точки зрения сетевого подхода.

В целом, в рамках концепции сетей предметом исследования в области процесса принятия государственных решений выступают политико-административные сети — относительно устойчивые системы неиерархических отношений, объединяющие разнообразных государственных и/или негосударственных акторов на основе ре-

сурсной взаимозависимости и в целях реализации их взаимного интереса за счёт использования формальных и неформальных коммуникаций.

Наиболее активное развитие как сетевой теории, так и её практического применения для прикладного анализа процесса принятия государственных решений сегодня характерно для стран Европы, прежде всего, в связи с тем, что в данных государствах сложились реальные практики существования сетевых структур.

Так, например, датский исследователь Б. Дамгаард1 использовал сетевую методологию для исследования национальной политики занятости в Дании в 1970—2005 гг. Поскольку правительство совместно с ЕС поощряет развитие разнообразных форм кооперации и сотрудничества по вопросам трудоустройства на локальном уровне, государством фактически целенаправленно создаются предпосылки для формирования в данной функциональной области сетевых структур. По итогам исследования Б. Дам-гаард выделил пять сетевых образований в сфере национальной политики занятости Дании: неформальную политико-административную сеть, комитет занятости, местный координационный комитет, меж-муниципальный координационный комитет, местный совет по занятости.

При этом автор отмечает, что в течение всего исследуемого периода просуществовала только неформальная сеть, что ещё раз подтверждает значимость и высокую устойчивость именно коммуникационных связей как внутри сетевого образования, так и в рамках процесса принятия государственных решений. Неформальная политико-административная сеть, функционирование которой осуществлялось не на основе регламентированных контактов, а на частных неформальных коммуникациях, очевидно, требовала высокого уровня доверия среди участников. Однако доверие, как подчёркивает Б. Дамгаард, не является единственным условием устойчивого существования сетевого образования подобного рода. Результаты исследования, приведённые автором, подтверждают тот факт, что для его эффективности необходимо, чтобы у участников был доступ к нормативно действующим политическим институтам. Например,

1 Damgaard B. Do Policy Networks lead to Network Governing? // Welfare Systems and Policies. Working paper, The Danish National Institute of Social Research, 2005.

ключевые члены неформальной политикоадминистративной сети, которую описывает Б. Дамгаард, одновременно входили в состав комитета занятости и местного координационного комитета и, более того, даже являлись инициаторами создания данных структур. Подобная практика свидетельствует о том, что элемент формализации позволяет мобилизовать и усилить воздействующий потенциал, повысить легитимность деятельности и расширить масштаб потенциальных инициатив в политико-административном пространстве, а значит, обеспечить более эффективную реализацию тех интересов, на основании которых сформировалось неформальное сетевое образование.

Результаты анализа национальной политики занятости в Дании также свидетельствуют о том, что в политико-административном пространстве на основании законодательных требований и установок могут успешно сосуществовать сетевые структуры, созданные как по принципу «снизу — вверх», так и по принципу «сверху — вниз». Другими словами, несмотря на принципиальные различия в характере «членства», функционирование сетей и в том, и в другом случае направлено на достижение связанных, если не одних и тех же целей. Более того, наличие формальных сетевых образований не только обеспечивает априорную легитимацию процесса принятия решений, но и расширяет ресурсные возможные участников.

Сетевая методология используется в качестве аналитического инструментария для анализа системы управления в Европе не только на локальном и национальном, но также и на межгосударственном уровне, что рождает многочисленные споры о характере современной системы управления. Так, некоторые авторы утверждают, что на сегодняшний день европейская управленческая модель не может больше рассматриваться в категориях «конфедерации», «наднационального государства» и проч., поскольку такие государствоцен-тричные коннотации не дают возможности описать уникальные особенности актуального управленческого контура ЕС, характеризующегося как «управление без правительства», основанное на практике сетевого взаимодействия.

Тем не менее, несмотря на привлекательность концепции «управления без правительства», сегодня можно говорить о

том, что в реальности она остаётся, скорее, не более чем метафорой. Безусловно, процесс принятия решений в Европе характеризуется высоким уровнем динамизма и интерактивности в условиях гетерогенного состава участников как с точки зрения уровней управления, так и их секторальной принадлежности, а также формирования некоего «метаправительственного» уровня, связывающего все иерархии управленческой вертикали за счёт сетевых коммуникаций. Тем не менее практика показывает, что формирование нового — сетевого — принципа управления не является прямым следствием образования и функционирования соответствующих структур, поскольку они, с одной стороны, могут генерировать собственные формы и способы управления, а с другой — встраиваться в существующие схемы принятия решений.

Что касается России, то здесь как теоретическое развитие сетевого подхода, так и, прежде всего, становление политикоадминистративных сетей в качестве полноценных элементов процесса принятия государственных решений происходит в более сложном контексте.

Необходимо отметить, что в России сетевая методология ориентирована преимущественно на теоретико-научный характер, что, по всей видимости, обусловлено относительной новизной данного направления для отечественной политологической мысли. Следует также отметить и такое ограничение, как относительно высокий уровень закрытости основных процессов, протекающих внутри института государства, а также информационные барьеры. Исследования практического характера в России фокусируются преимущественно на изучении взаимодействия государства с третьим сектором, а также соответствующих форм деятельности неправительственных структур.

Что касается формирования и деятельности непосредственно политико-административных сетей, то основные ограничения здесь связаны, прежде всего, с исторически сложившейся в России корпора-тивистской моделью представительства интересов и взаимодействия между государством и его контрагентами. Кроме того, барьеры для развития сетевых образований обусловлены не только особенностями внешних коммуникаций по линии «государство — негосударственные акторы», но и спецификой внутреннего взаимодей-

ствия внутри властно-управленческого дискурса. В частности, для процесса принятия решений в России характерны сильные традиции централизации, консерватизм в выборе коммуникативных моделей и ориентация на нерыночные инструменты, а также инертность обратной связи.

В сфере межуровневого управленческого взаимодействия в России также действуют практики, значительно ограничивающие возможности и перспективы становления и развития сетевых образований. Ставка на использование коммуникаций вертикального характера, основанных не на достижении баланса интересов, а на продавливании позиций, формирует среду, фактически не совместимую с принципами сетевого взаимодействия.

Тем не менее такие сложности не обязательно свидетельствуют о невозможности возникновения и укрепления сетей в российском политико-административном пространстве. Как вариант — подобные ограничения приведут к модификации структуры и отдельных принципов функционирования сетевых образований в России. В частности, наличие «силосных башен» в системе принятия и реализации государственных решений предопределяет возможность формирования сетей в рамках не межуровневого взаимодействия, а отдельных, фрагментарных участков процесса принятия решений.

Безусловно, задача, связанная с преодолением кризиса, имеющего экономические истоки, но характеризующегося резонансом в абсолютно всех сферах общественной жизни — в том числе и политической, потребует консолидации властно-управленческих ресурсов всех уровней, формирования согласованной позиции по ключевым проблемным вопросам и выработки эффективных и легитимных направлений их урегулирования. И именно это обстоятельство (а не надежды на развитие гражданского общества и переход к более открытой политической системе, выражаемые рядом российских исследо-вателей1) представляется наиболее значимым фактором, который станет основой для формирования первых элементов сетевого управления в России и послужит количественному и качественному развитию теории и методологии сетей.

1 Белокурова Е. Модели взаимодействия третьего сектора с региональными органами власти в России // Гражданское общество: первые шаги / Под ред. А.Ю. Сунгурова. - СПб., 1999.