Современная система и структура административного права: новое состояние

Жеребцов Алексей Николаевич

доктор юридических наук, доцент, профессор кафедры административной деятельности и организации деятельности ГИБДД Краснодарского университета МВД России

Современная система и структура административного права: новое состояние

В статье рассматриваются современные проблемы системы и структуры административного права, предлагаются новые подходы к выделению критериев построения системы административного права и его структурирования, исходя из современных потребностей административно-правового регулирования отношений по осуществлению задач и функций исполнительной власти в Российской Федерации.

Ключевые слова: система административного права, структура административного права, право государственного управления, административно-деликтное право, административно-процессуальное право, предмет правового регулирования, институты права, подотрасли права, нормы административного права.

A.N. Zherebtsov, Doctor of Law, Assistant Professor, Professor of a Chair of Administrative Activity and Traffic Safety of the Krasnodar University of the Ministry of the Interior of Russia; tel.: +78612583770.

The modern system and structure of administrative law: the new state

The article deals with the modern problems of the system and structure of administrative law, offers new approaches to the selection criteria of the system construction of administrative law and its structure, based on contemporary needs administrative-legal regulation of relations for the implementation of the tasks and functions of the executive power in the Russian Federation.

Key words: administrative law system, administrative law structure, right of public administration, administrative and tort law, administrative procedure law, subject of legal regulation, institutions of law, branches of law, administrative law rules.

В административно-правовой науке как ранее, так и в настоящее время проблема системы административного права привлекала многих исследователей, обосновывающих различные научные подходы к данному вопросу, преимущественно основанные на предметном приеме выделения элементов отрасли российского права. Не акцентируя свое внимание на анализе существующих научных подходов к вопросу о систематике и структурировании отрасли административного права, следует высказать собственное мнение об указанной проблеме.

Представляется, что построение системы современного административного права должно основываться на следующих принципиальных положениях. Во-первых, система административного права неразрывна с его структурой. В теоретической науке отмечается, что «система права - это обусловленное состоянием общественных отношений внутреннее строение права, выражающееся в единстве и согласо-

ванности всех действующих правовых норм и их логическом распределение по отраслям и правовым институтам» [1, с. 117; см. также: 2, с. 251]. Внутренняя организация нормативного материала в рамках системы права рассматривается как структура системы права. Т.В. Каша-нина пишет: «Право - это сложная система, где каждый ее элемент обособляется в зависимости от функции, им выполняемой в процессе правового регулирования» [3, с. 11]. Приведенный автор, исследуя соотношение «системы» и «структуры», отмечает, что «понятие "структура" включает в себя понятие "система" и является более широким по объему. Это предполагает необходимым в исследовании структуры права одновременно затрагивать и вопросы, касающееся системы права, т.е. того, какие элементы ее составляют, но, конечно, основной упор при этом делать на характер взаимоотношений между элементами» [3, с. 9]. Подобный подход к пониманию «системы» и «структуры» права представляется обоснованным и с точки

134

зрения философского понимания этих категорий. Так, в философском словаре категория «структура» понимается как «строение и внутренняя форма организации системы, выступающая как единство устойчивых взаимосвязей между ее элементами, а также законов данных взаимосвязей» [4, с. 462; см. также: 5]. В свою очередь, категория «система» понимается как «совокупность элементов, находящихся в отношениях связи между собой и образующих определенную целостность, единство» [4, с. 427; см. также: 5]. В Философском энциклопедическом словаре термин «система» определяется как «объединение некоторого разнообразия в единое и четко расчлененное целое, элементы которого по отношению к целому и другим частям занимают соответствующие им места» [6, с. 928]. В свою очередь, «структура» понимается как «совокупность устойчивых связей объекта, обеспечивающих его целостность и тождественность самому себе, т.о. сохранение основных свойств при различных внешних и внутренних изменениях» [6, с. 941]. Основными признаками, характеризующими категорию «система», являются, во-первых, внутреннее строение определенного явления как некоего целого, во-вторых, многоэлементность системы, в-третьих, четкое определение места элементов в едином целом. В свою очередь, категория «структура» характеризуется как: а) совокупность устойчивых связей некоего целого; б) форма организации системы; в) обеспечение тождественности и целостности элементов системы некоему целому.

Приведенные положения позволяют признать, что «система» и «структура» отрасли административного права - тесно взаимосвязанные философские и общетеоретические правовые категории, раскрывающие внешние и внутренние свойства исследуемого явления. Здесь уместно подчеркнуть различное значение понятий «структура» и «структурность». Последнее есть неотъемлемое свойство системы. В свою очередь, «систематика» и «структурирование» отрасли административного права есть некий процесс организационного построения данной отрасли права. Поэтому мы не можем согласиться с мнением Т.В. Ка-шаниной о том, что структура является более широким по объему понятием, чем система, т.к. она отражает качественно иные свойства явления, чем система. Наиболее утилитарно соотношение этих категорий можно было бы охарактеризовать как то, что система есть «каркас» явления, внутренняя его форма, в то время как структура есть содержательная ха-

рактеристика явления, выражающая содержательную составляющую отрасли, отражающая связи между ее элементами.

Во-вторых, следует по-иному взглянуть на критерии систематики и структурирования отрасли российского административного права. Поскольку система и структура административного права являются различными, но, вместе с тем, принципиально взаимосвязанными явлениями, постольку в основе их построения (выделения) лежат совершенно различные критерии. В этой связи дальнейшим развитием системы административного права может выступать именно внутренняя структура данной отрасли права, которая наполняет систему конкретным нормативно-правовым содержанием.

Следует предложить следующие критерии выделения элементов системы административного права: а) статусно-субъектный критерий систематики отрасли, под которым понимается объединение норм административного права, в рамках которого формируется специальный административно-правовой статус лица и механизм его осуществления; б) инструментальный критерий характеризуется совокупностью специфических правовых средств (норм административного права), посредством которых достигается реализация задач и функций исполнительной власти; в) объектный критерий заключается в объединении норм административного права, закрепляющих особенности объекта управленческого воздействия на управляемую подсистему.

Выделенные по указанным критериям элементы системы административного права, объединяющие нормы административного права, могут между собой пересекаться, тем самым дополнять положения и повышать эффективность нормативного обеспечения выделенного элемента, т.е. нормы института, выделенного по статусно-субъектному критерию, могут содержаться в институте, сформированном по объектному или инструментальному критерию. Например, нормы института административно-правового статуса федеральных органов исполнительной власти могут содержаться, кроме указанного института, в институте обеспечения законности в государственном управлении (инструментальный критерий выделения) или институте административно-правового режима чрезвычайного или военного положения (объектный критерий).

Следует отметить, что в системе административного права следует выделять только те элементы, которые могли бы обеспечить адекватное структурирование отрасли и обес-

135

печить цели правового регулирования управленческих отношений. Решить данную задачу можно лишь посредством определения критериев такого структурирования. В этой связи структуру современного административного права, по нашему мнению, следует строить на основе иных, нежели система, критериях, к числу которых следует отнести: а) цели административного права (или цель административно-правового регулирования общественных отношений); б) административно-правовую политику; в) административно-правовую теорию; г) предмет административного права как комплекс общественных отношений, возникающих при осуществлении задач и функций исполнительной власти; д) направление управленческого воздействия административно-правовых норм на объекты государственного управления в процессе осуществления административно-публичной деятельности уполномоченных органов [7, с. 51-57; 8, с. 265-271; 9, с. 216-219].

В российской и зарубежной административно-правовой науке отмечается, что цель отрасли права неразрывно связана с административно-правовой политикой государства, являясь элементом ее содержания [10; 11; 12]. Китайский ученый-административист Ло Хаоцай обоснованно указывает, что научная теория не может в полной мере решать все вопросы структурной организации отрасли без политического влияния государства («политического регулирования») [12, с. 180-181]. Анализ идей, высказанных о цели административного права как отрасли права [10, с. 14; 13, с. 234-236; 14, с. 46-49; 15, с. 12], позволяет признать, что все отмеченные ученые склонны полагать, что цель административного права двояка. Во-первых, целью этой отрасли права является формирование нормативных основ эффективного функционирования государственного (административного) управления как вида деятельности государства. Во-вторых, административное право преследует цель защиты и охраны прав и свобод личности, обеспечения их реализации сообразно с общечеловеческими (международно-правовыми) ценностями.

Другим критерием построения структуры административного права является предмет правового регулирования. Данный критерий длительное время был основным признаком, лежащим в основе дифференциации именно системы любой отрасли российского права. Причем важное значение имеет объем предмета правового регулирования, который характеризуется сферой, областью, видом и разновидностью общественных отношений. Для

образования структуры отрасли имеет значение содержательная, сущностная сторона общественных отношений, входящих в предмет правового регулирования.

Содержательный, сущностный аспект предмета правового регулирования административного права как критерия структурирования зависит от того, какова сущность самого государственного управления как социального явления. Дискуссия о широком и узком понимании государственного управления характеризовалась зависимостью от того или иного подхода к определению содержания предмета административного-правового регулирования управленческих отношений. Нам представляется, что современное развитие управленческих отношений, их характер и значение для осуществления основных функций государства позволяют склоняться к концепции широкого понимания предмета административного права. Вполне адекватным представляется подход, в соответствии с которым государственное управление (или административно-публичная деятельность) понимается как урегулированная «нормами административного права деятельность органов исполнительной власти, иных государственных органов, в том числе органов управления, действующих внутри органов законодательной и судебной власти, государственных должностных лиц, исполнительных органов и должностных лиц местного самоуправления, государственных и муниципальных учреждений, иных уполномоченных действовать от имени государства или муниципальных образований организаций и физических лиц (административных органов) по осуществлению на основе соответствующих законов и подзаконных нормативных правовых актов в специальных административно-правовых формах и с использованием специальных административно-правовых методов властно-публичного регулирования, охраны и защиты общественных отношений» [16, с. 19]. Представляется, что указанный подход в современных условиях наиболее адекватно отражает содержание предмета административно-правового регулирования управленческих отношений (предмета административного права). Предмет административного права как критерий построения структуры административного права выполняет, кроме указанного, еще одно предназначение. Он предопределяет тот объем норм права, который в рамках системы административного права подлежит структурированию.

Следующим выделенным нами критерием структурирования, позволяющим формировать

136

структуру современного административного права, является направление административного воздействия субъекта на объект управления (право, регулирующее внутриорганиза-ционные отношения, и право, регулирующее отношения с субъектами, организационно не подчиненными). Данное обстоятельство следует учитывать не только для структурирования, но и для систематики современного административного права.

Таким образом, основываясь на предложенных критериях построения структуры современного административного права, можно формировать ее содержание, выявлять устойчивые связи элементов данной структуры и системы, которые могут быть использованы для дальнейшего исследования вопросов административного права.

Изложенные нами положения позволяют предложить следующие элементы системы и структуры современного административного права России: а) право государственного управления (администрации); б) право административной юстиции; в) административно-деликтное право и процесс. Данные элементы следует определить как «нормативно-правовую общность». Административно-правовая нормативная общность является условным объединением норм административного права по целевому критерию, т.е. имеет задачу сформировать внутри отрасли права нормативное объединение, отражающее целевое предназначение отрасли и административно-правовую теоретическую модель последующей систематики и структурирования рассматриваемой отрасли права на институты, которые делятся по статусно-субъектному, инструментальному и объектному критерию. К сожалению, мы не можем раскрыть все элементы системы и структуры административного права, сложившиеся в настоящее время, в связи ограниченными возможностями данной статьи, вместе с тем, предложенная концепция наиболее адекватно, по нашему мнению, отражает механизм организации рассматриваемой нами отрасли российского права.

Таким образом, приведенные положения позволяют определить следующую систему и структуру российского административного права.

1. Право государственного управления (внутреннего и внешнего) складывается из институтов:

а) статусно-субъектных: административно-правового статуса физических лиц; административно-правового статуса федеральных органов государственного управления; административно-правового статуса региональных

органов государственного управления; административно-правового статуса исполнительно-распорядительных органов местного самоуправления; административно-правового статуса иных предприятий, учреждений, организаций, общественных организаций, наделенных государственно-властными полномочиями; административно-правового статуса юридических лиц, участников управленческих отношений; государственной службы;

б) инструментальных: общих начал государственного управления (администрации); методов государственно-управленческой деятельности государственной администрации, административного принуждения, не связанного с административной ответственностью, и административных нормативов; законности в государственном управлении и способов ее обеспечения; общих начал административных процедур внутреннего государственного управления; нормотворческих производств органов государственной администрации; учредительных производств; производств по осуществлению оперативной деятельности органов государственной администрации; регистрационных производств; производств по заключению административных договоров; производств по рассмотрению дел, связанных с реализацией субъективных прав граждан и служащих аппарата государственной администрации; производств по стимулированию и поощрению субъектов управленческих отношений; производств по осуществлению государственного контроля и административного надзора;

в) объектных: общих административно-правовых режимов деятельности государственной администрации; специальных административно-правовых режимов деятельности государственной администрации; административно-правовых форм деятельности государственной администрации; административной организации федерального отраслевого, межотраслевого и специального управления; административной организации отраслевого, межотраслевого и специального регионального и муниципального управления.

2. Право административной юстиции как комплекс административно-правовых институтов следует строить, исходя из концепции Кодекса административного судопроизводства РФ, предложенного Президентом РФ, который позволяет выделить следующие институты:

а) статусно-субъектные: лиц, участвующих в административном деле и других участников судебного процесса; представительства в суде по административным делам;

137

б) инструментальные: общих начал права административной юстиции; доказывания и доказательств по административному делу; административного иска; мер предварительной защиты по административному исковому заявлению; процессуальных сроков; судебных извещений и вызовов в административном деле; судебных расходов по административному делу; подготовки административного дела к судебному разбирательству; судебного разбирательства административного дела в суде первой инстанции; решения суда по административному делу и иных судебных актов по административному делу; приостановления и прекращения производства по административному делу; оставления административного иска без рассмотрения; производства в суде апелляционной инстанции по административному делу; производства в суде кассационной инстанции по административному делу; производства в суде надзорной инстанции по административному делу; производства по пересмотру вступивших в законную силу судебных актов по новым и вновь открывшимся обстоятельствам; исполнения судебного решения по административному делу;

в) объектные: подведомственности и подсудности административных дел; мер процессуального принуждения по административному делу; особенностей производства по административному делу об оспаривании нормативных правовых актов; особенностей производства по административным делам об оспаривании решений, действий (бездействий) органов государственной власти, органов местного самоуправления, иных органов, наделенных отдельными государственными или иными публичными полномочиями, должностных лиц государственных и муниципальных служащих; особенностей производства по административному делу о защите избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации; особенностей производства по административному делу о присуждении компенсации

за нарушение права на судопроизводство в разумный срок или права на исполнение судебного акта в разумный срок; особенностей производства по административным делам о приостановлении деятельности или о ликвидации политической партии, ее регионального отделения или структурного подразделения, другого общественного объединения, религиозной и иной некоммерческой организации, о запрете деятельности общественного объединения или религиозной организации, не являющихся юридическими лицами, о прекращении деятельности средства массовой информации; особенностей производства по административному делу о временном размещении иностранного гражданина, подлежащего реадмиссии, в специализированном учреждении; особенностей производства по административному делу об административном надзоре за лицами, освобожденными из мест лишения свободы; особенностей производства по административным делам о принудительной госпитализации гражданина в психиатрический стационар или о продлении срока принудительной госпитализации гражданина, о принудительном психиатрическом освидетельствовании; особенностей производства по административному делу о взыскании обязательных платежей и санкций; упрощенного (письменного) производства по административному делу.

3. Административно-деликтное право и процесс складываются из следующих институтов:

а) статусно-субъектные: субъектов админи-стративно-деликтного права; субъектов адми-нистративно-деликтного процесса;

б) инструментальные: институт общих начал административно-деликтного права и процесса; административно-юрисдикционное процессуальное право; дисциплинарного производства; исполнительного юрисдикционного производства;

в) объектные: право административной ответственности; право дисциплинарной ответственности государственных служащих.

1. Чистяков Н.М. Теория государства и права: учеб. пособие. М., 2010.

2. Теория государства и права: учеб. / под ред. Р.А. Ромашова. СПб., 2005.

3. Кашанина Т. В. Структура права //Ленинградский юридический журнал. 2011. № 2.

4. Философский словарь / под ред. И. Т. Фролова. 5-е изд. М., 1987.

5. Советский энциклопедический словарь / гл. ред. А.М. Прохоров. 2-е изд. М., 1982.

1. Chistyakov N.M. Theory of state and law: study aid. Moscow, 2010.

2. Theory of state and law: textbook / ed. by R.A. Romashov. St. Petersburg, 2005.

3. Kashanina T.V. Structure of law // Leningrad legal magazine. 2011. № 2.

4. Philosophical dictionary / ed. by I.T. Frolov. 5th ed. Moscow, 1987.

5. Soviet encyclopedic dictionary / gen. ed. A.M. Prokhorov. 2nd ed. Moscow, 1982.

138

6. Философский энциклопедический словарь. М., 2003.

7. Жеребцов А.Н. Критерии построения системы отраслей публичного права (на примере отрасли российского административного права) // Экономико-правовые аспекты системного социально-экономического обновления России: перспективы посткризисного развития: сб. ст. междунар. науч.-практ. конф. Краснодар, 2013. С. 51-57.

8. Жеребцов А.Н. К вопросу об основаниях структурирования современного российского административного права // Общество и право. 2014. № 2. С. 265-271.

9. Жеребцов А.Н. Вопросы формирования системы российского административного права // Общество и право. 2012. № 5. С. 216-219.

10. Чиркин В.Е. Государственное управление. Элементарный курс. М., 2002.

11. Жеребцов А.Н. Правовая политика как источник права // Источники права: II ежегодная междунар. науч. конф. Москва, 22-25 мая 2007 г. М, 2007.

12. Ло Хаоцай. Очерки современного административного права Китая /под ред. А. А. Демина. М., 2010.

13. Юсупов В.А. Административное право. Философия и общая теория административного права. М., 2012. Т. 1.

14. ГаллиганД., Полянский В.В., Старилов Ю.Н. Административное право: история развития и основные современные концепции. М., 2002.

15. Административное право зарубежных стран: учеб. /под ред. А.Н. Козырина, М.А. Шта-тиной. М., 2003.

16. Машаров И.М. Административно-публичная деятельность в России. Проблемы правового регулирования. М., 2009.

6. Philosophical encyclopaedic dictionary. Moscow, 2003.

7. Zherebtsov A.N. Criteria of formation branches system of public law (on example of branch of Russian administrative law) // Economic and legal aspects of systemic socio-economic update of Russia: prospects for post-crisis development: coll. of papers of the intern. sci.-prac. conf. Krasnodar, 2013. P. 51-57.

8. Zherebtsov A.N. To the question about the grounds structuring modern Russian administrative law// Society and law. 2014. № 2. P. 265-271.

9. Zherebtsov A.N. Issues of formation system of Russian administrative law // Society and law. 2012. № 5. P. 216-219.

10. Chirkin V.E. Governance. Elementary course. Moscow, 2002.

11. Zherebtsov A.N. Legal policy as a source of law // Sources of law: II annual intern. sci. conf. Moscow, May 22-25, 2007. Moscow, 2007.

12. Luo Haocaj. Essays on contemporary administrative law of China / ed. by A.A. Demin. Moscow, 2010.

13. Yusupov V.A. Administrative law. Philosophy and the general theory of administrative law. Moscow, 2012. Vol. 1.

14. Galligan D., Polyansky V.V., Starilov Yu.N. Administrative law: history of development and the basic modern concept. Moscow, 2002.

15. Administrative law in foreign countries: textbook / ed. by A.N. Kozyrin, M.A. Shtatina. Moscow, 2003.

16. Masharov I.M. Administration and public activities in Russia. Problems of legal regulation. Moscow, 2009.

139