История информационного законодательства. ХХ век. Начало

ИСТОРИЯ ИНФОРМАЦИОННОГО ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВА. ХХ ВЕК. НАЧАЛО

Горбачёва Е.В.*

Аннотация. Статья описывает этапы становления законодательства, регулирующего вопросы информации, правовой информации и информатизации начиная с середины ХХ века. Названы первые нормативные акты, отражающие проблемы нарождающегося информационного общества.

Ключевые слова: информация, правовая информация, информатизация, история, ХХ век, информационное общество, доступ к информации, защита информации, информационная безопасность, правовой режим информации, Научный центр правовой информации (НЦПИ), законы США, законы ФРГ.

Целью законодательства в информационной сфере является повышение уровня правовой информированности общества путем всестороннего обеспечения органов, должностных лиц и граждан полной и достоверной информацией о действующих в России законодательных и других правовых актах. Решение этой проблемы представляет собой двуединую задачу: информатизацию правовой сферы и обеспечение законодательного регулирования правоотношений в сфере информации и информатизации («информатизация» - популярный термин тех времен).

Нормативные акты регулировали самые разные аспекты области информации. В сферу интересов общества вошли:

- информационные ресурсы, продукты, услуги (сбор, учет, регистрация, обработка, накопление, хранение, получение и потребление информации, доступ к информационным ресурсам, право собственности на них, обмен информацией, архивы, библиотеки, базы и банки данных, государственные кадастры, реестры, регистры, информационные фонды, депозитарии, системы классификации и кодирования);

- информация ограниченного доступа;

- информационные системы, технологии и средства их обеспечения, информационная инфраструктура, телекоммуникация и связь;

- сертификация и лицензирование в информационной сфере;

- информационная безопасность (защита личности, общества, государства от воздействия

недоброкачественной, недостаточной, ложной информации, защита информации и информационных систем от несанкционированного доступа, защита прав и свобод граждан в условиях информатизации);

- интеллектуальная собственность (авторское право, патентное право); средства массовой информации (распространение информации, реклама);

- ответственность за правонарушения в информационной сфере;

- международное сотрудничество в информационной сфере и т. п.

Для развития законодательства, регулирующего проблемы информации и информатизации, с принятием Конституции Российской Федерации 1993 года появилась конституционная основа.

Конституция официально подтвердила международно признанное право граждан на информацию. Ст. 29 Конституции раскрывает содержание этого права. Пункт 4 этой статьи предусматривает право свободно искать, получать, передавать, производить и распространять информацию любым законным способом. Перечень сведений, составляющих государственную тайну, определяется федеральным законом. Это право граждан на информацию должно быть распространено и на различные ассоциации граждан, юридические лица и на само государство как субъекта международных отношений.

Для сферы правовой информации данные положения имеют особую значимость. Как известно, незнание закона не освобождает от ответствен-

* Горбачёва Елена Викторовна, заместитель начальника редакционно-издательского отдела ФБУ НЦПИ при Минюсте России, Российская Федерация, г. Москва. E-mail: struniny@yandex.ru

ности, и право на беспрепятственное получение правовой информации является жизненно необходимым. Принципиальная доступность правовой информации - ее важнейшая и специфическая черта. Реализация доступности и защита права на доступ к нормативной правовой информации подчеркиваются в пункте 2 статьи 24 - Конституция Российской Федерации обязывает органы государственной власти и органы местного самоуправления, их должностных лиц обеспечить каждому возможность ознакомления с документами и материалами, непосредственно затрагивающими его права и свободы (а правовая информация является именно такой), если иное не предусмотрено законом, а ст. 19 запрещает ограничения прав граждан по ряду признаков социальной, расовой, национальной, или религиозной принадлежности.

Порядок формирования и использования информационных ресурсов рассматривается в статье 71 «и». Здесь сказано об отнесении федеральной информации и связи к ведению Федерации, об определении федеральной собственности на важнейшие объекты информационных ресурсов и информатизации.

Вопрос о правовом обеспечении информатизации в нашей стране был поставлен в 70-х гг. в связи с развитием АСУ различных уровней. Нормативная основа, структура и механизмы ее реализации, выраженные термином «правовое обеспечение», не вышли за рамки ведомственных актов, нескольких постановлений правительства, аналогичных актов республиканского уровня.

В 1975 году было образовано учреждение, в названии которого впервые используется словосочетание «правовая информация».

25 июня 1975 года с целью систематизации действующего законодательства и создания эффективного механизма информирования граждан и должностных лиц о нормах действующего законодательства было принято Постановление ЦК КПСС и Совета Министров № 558, обязывающее создать при Всесоюзном научно-исследовательском институте советского законодательства Министерства юстиции СССР (ВНИИСЗ) «научно-информационный центр, оснащенный современными техническими средствами для поиска и выдачи информации». На Центр возлагались задачи ведения учета нормативных актов СССР и союзных республик, государственной регистрации, обработки, хранения и ведения фонда правовой информации. В соответствии с этим постановлением при ВНИИСЗ был создан Научный центр правовой ин-

формации (НЦПИ) [1]. НЦПИ был первой в стране организацией, решающей на современном научно-техническом уровне проблемы поиска правовой информации, кодификации законодательства, повышения уровня законодательной техники, приведения ведомственных нормативных актов в соответствие с союзным законодательством.

Приказом Министра юстиции СССР от 2 декабря 1976 года на НЦПИ с 1 июля 1977 года возлагалась обязанность приема на государственный учет правовых актов, а приказом от 18 марта 1977 года было утверждено Положение о государственном учете нормативных актов СССР и союзных республик. Центр осуществлял централизованный сбор и регистрацию этих актов, создание и поддержание в контрольном состоянии их фондов и предоставление комплексной информации о них. Определяющим в развитии НЦПИ стал 1982 год, когда была введена в действие автоматизированная информационно-поисковая система «АИПС-За-конодательство», первая удачная попытка систематизации большого правового массива. В целях систематизации и совершенствования законодательства ЦК КПСС, Президиумом Верховного Совета СССР и Советом Министров СССР в марте 1978 года было принято совместное постановление об издании в 1981-1985 годах Свода законов СССР в качестве официального издания Президиума Верхового Совета СССР и Совета Министров СССР. Значительная роль в организации этой работы отводилась НЦПИ, создавшему автоматизированную подсистему «Свод законов», за которую работники Центра были награждены серебряной медалью ВДНХ. Приказом Министерства юстиции РСФСР от 8 января 1992 г. НЦПИ был преобразован в НЦПИ при Минюсте России.

Проблематика информатизации в большей мере получила отражение в законодательстве Российской Федерации в 1991-92 гг. Происходит смена акцентов в структуре правового режима информации. Появились первые акты Российской Федерации, устанавливающие форму собственности на некоторые виды информации. Новым моментом в правовом режиме информации является признание документированной информации объектом товарного характера.

Среди первых документов, рассматривающих данную сферу - указы Президента РФ «Об информационно-правовом сотрудничестве Российской Федерации с государствами-членами Содружества Независимых Государств» (1993), «О дополнительных гарантиях права граждан на информацию» (1993), «О мерах по ускорению соз-

дания центров правовой информации» (1993), «О концепции правовой информатизации России» (1993), «О мерах по реализации правовой информатизации России» (1993), «Вопросы формирования единого информационно-правового пространства Содружества Независимых Государств» (1993), «О взаимодействии федеральных органов государственной власти Российской Федерации в области информационно-правового сотрудничества с органами власти государств-участников Содружества Независимых Государств» (1994), «О мерах по созданию единого эталонного банка данных правовой информации» (1993).

Указ Президента «Об основах государственной политики в сфере информатизации» (1994) принят «в целях создания условий для согласованного функционирования и взаимодействия органов государственной власти Российской Федерации, обеспечения безопасности страны и национальных интересов в информационной сфере и, учитывая важность информатизации для формирования и развития качественно новых социально-экономических отношений в России».

Вопросы организации правовых информационных ресурсов решались актами Президента Российской Федерации и Правительства Российской Федерации, регулирующими устройство системы органов, проводящих в жизнь правовую информацию и информатизацию, распределение между ними обязанностей и функций.

Данные проблемы отражены, в частности, в таких документах, как Положение о Государственном правовом управлении Президента РФ (1992), Положение о Министерстве юстиции РФ (1993), Закон Российской Федерации «О федеральных органах правительственной связи и информации» (1993), Постановление о первоочередных мерах по созданию единой системы обеспечения правовой информацией органов государственной власти и управления республик, краев, областей, автономной области, автономных округов, городов Москвы и Санкт-Петербурга, органов местного самоуправления (1992), Распоряжение Правительства о создании в НЦПИ банка ведомственных нормативных актов (1993) и др.

Частично проблемы правовой информации затрагивались в таких актах, как законы Российской Федерации «О государственной тайне»; «О правовой охране программ для электронных вычислительных машин и баз данных»; «О правовой охране топологий интегральных микросхем»; «Об авторском праве и смежных правах»; «О средствах массовой информации», «О товарных знаках, зна-

ках обслуживания и наименованиях мест происхождения товаров». Приняты федеральные законы «О рекламе», «Об обязательном экземпляре документов», «О библиотечном деле», «Об архивном деле в Российской Федерации», «О связи», «Об индивидуальном (персонифицированном) учете в системе обязательного пенсионного страхования», «О кредитных историях», Указ Президента РФ «О классификаторе правовых актов» и др.

Большое значение имеет Гражданский кодекс Российской Федерации, принятый Государственной Думой 21 октября 1994 года, в частности, следующие главы и статьи: Глава 6. Общие положения. Ст. 138. Интеллектуальная собственность. Ст. 139. Служебная и коммерческая тайна. Глава 38. Выполнение научно-исследовательских, опытно-конструкторских и технологических работ. Ст. 771. Конфиденциальность сведений, составляющих предмет договора и др.

Основополагающим на тот момент в информационной сфере считался так называемый «трехглавый закон» - Федеральный закон от 20 февраля 1995 года № 24-ФЗ «Об информации, информатизации и защите информации», который «регулирует отношения, возникающие при: формировании и использовании информационных ресурсов на основе создания, сбора, обработки, накопления, хранения, поиска, распространения и предоставления потребителю документированной информации; создании и использовании информационных технологий и средств их обеспечения; защите информации, прав субъектов, участвующих в информационных процессах и информатизации».

В принятом в 1996 году Уголовном кодексе Российской Федерации вопросам информации - её безопасности - посвящены следующие главы и статьи: Глава 19. Преступления против конституционных прав и свобод человека и гражданина (Ст. 137. Нарушение неприкосновенности частной жизни; Ст. 138. Нарушение тайны переписки, телефонных переговоров, почтовых, телеграфных или иных сообщений; Ст. 139. Нарушение неприкосновенности жилища; Ст. 140. Отказ в предоставлении гражданину информации; Ст. 144. Воспрепятствование законной профессиональной деятельности журналистов; Ст. 146. Нарушение авторских и смежных прав; Ст. 147. Нарушение изобретательских и патентных прав); Глава 22. Преступления в сфере экономической деятельности (Ст. 183. Незаконное получение и разглашение сведений, составляющих коммерческую или банковскую тайну; Ст. 189. Незаконный экспорт технологий, научно-технической информации и услуг,

используемых при создании оружия массового поражения, вооружения и военной техники); Глава 25. Преступления против здоровья населения и общественной нравственности (Ст. 237. Сокрытие информации об обстоятельствах, создающих опасность для жизни и здоровья людей); Глава 29. Преступления против основ конституционного строя и безопасности государства (Ст. 275. Государственная измена; Ст. 276. Шпионаж; Ст. 283. Разглашение государственной тайны; Ст. 284. Утрата документов, содержащих государственную тайну) и др. Впоследствии в Уголовный кодекс была введена специальная глава, посвященная компьютерным преступлениям (Глава 28. Преступления в сфере компьютерной информации).

Федеральный закон «Об участии в международном информационном обмене» (1996) был принят с целью «создания условий для эффективного участия России в международном информационном обмене в рамках единого мирового информационного пространства, защита интересов Российской Федерации, субъектов Российской Федерации и муниципальных образований при международном информационном обмене, защита интересов, прав и свобод физических и юридических лиц при международном информационном обмене».

Указом Президента РФ от 17 декабря 1997 года № 1300 утверждена Концепция национальной безопасности Российской Федерации, в которой указывается на необходимость защиты государственного информационного ресурса от утечки важной политической, экономической, научно-технической и военной информации.

Постановление Правительства РФ от 29.11.2000 № 904 «Об утверждении Положения о порядке ведения Федерального регистра нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации» непосредственно касалось деятельности НЦПИ.

Доктрина информационной безопасности Российской Федерации (2000) представляла собой совокупность официальных взглядов на цели, задачи, принципы и основные направления обеспечения информационной безопасности Российской Федерации.

На международном уровне давно сформирована устойчивая система взглядов на информацию как на ценнейший ресурс жизнеобеспечения общества, имеющий широкое социальное значение. В «Билле о правах в эру информации» (1990) определяется, что общедоступная информация - это национальное богатство, приумноженное и сохраняемое в интересах общества. Общедоступ-

ная информация определена как создаваемая, собираемая и/или сохраняемая федеральным правительством.

Разработка проблемы шла по трем направлениям:

1) Защита государственных интересов [2].

Механизм защиты предусматривал следующие аспекты: установление приоритетов защиты; определение исполнительских механизмов (административных структур защиты с необходимой законодательно-правовой базой).

Законы США, создающие условия для развития процессов информатизации (компьютеризации) в стране, исчислялись сотнями. Ключевую роль играет американский «Закон об информационной безопасности» (1988). Его цель - реализация минимально достаточных действий по обеспечению безопасности информации в федеральных компьютерных системах.

2) Защита права личности на частную жизнь.

В законах устанавливается приоритет интересов национальной безопасности над сохранением тайны частной жизни. В остальном права личности защищены весьма тщательно. Развитие информатики в странах Запада и возникновение «мировых информационных потоков», имеющих трансграничные свойства, необходимость введения регулирования этих потоков в связи с ростом угрозы нарушения прав личности (бесконтрольным распространением и доступом к персональной информации) потребовали разработки специальных актов, учитывающих фактор информатизации.

В законодательстве ФРГ выделяется развернутый (44 раздела) Закон о защите данных (1990). Он целиком посвящен защите персональных данных.

3) Защита предпринимательской и финансовой деятельности путем создания законодательного механизма, определяющего понятие «коммерческая тайна» и устанавливающего условия для осуществления «добросовестной» конкуренции, квалификации промышленного шпионажа как элемента недобросовестной конкуренции.

Конечно, по известным причинам зарубежное законодательство коснулось проблем информации намного раньше. Вот какие «лохматые» годы представлены в списках опорных законодательных актов США в области организации информации и компьютеризации:

Акт о федеральной отчетности (1942) - упорядочение системы отчетности.

Акт о федеральной собственности и административных службах (1949) - закупка и управление телекоммуникациями.

Акт о правительственных источниках (1965) -снижение бумаготворчества.

Акт о федеральных архивах (1968) - роль центрального звена управления архивами.

О свободе информации (1974) - информация -национальный ресурс.

Закон о снижении объемов федерального бумажного документооборота (1980) - упорядочение документирования.

Циркуляр А-130 «Управление федеральным информационным ресурсом» (1985) - стратегическое планирование информационных технологий, бюджетные ассигнования.

Акт о дополнительных санкциях на снижение объемов документооборота (1986) - информационные ресурсы ведомств, пятилетние планы, пакет по управлению информационными ресурсами, функции ведомств.

Билль о правах в эру информации (1990) - фундамент для программ и политики в области общедоступной информации, утверждение общенародной собственности на информацию, принципы доступности информации.

Законы ХХ века устанавливали нормы и правила в области - формирования и использования правовых информационных ресурсов страны, права авторства и права собственности на них;

- создания структур, предопределяющих активное развитие процессов правовой информатизации и внедрения передовых технологий в работе с информацией;

- защиты прав граждан в условиях информатизации;

- реализации и защиты права на свободный доступ к правовой информации;

- защиты правовой информации от несанкционированного доступа;

- координации государственного управления и законотворческой работы;

- государственной политики в сфере правовой информации и информатизации.

Однако бурное развитие всей сферы информации в современном мире требовало постоянного совершенствования законодательства, регулирующего отношения в данной области. Поэтому в настоящее время наблюдается повышение законотворческого интереса к проблемам информации, что подтверждается возникновением и развитием понятий «информационное право» [1], «информационно-коммуникационные технологии», решением юридических, социальных, даже психологических проблем, связанных с повсеместным введением интернета и электронных форм связи.

Литература

1. Сайт Научного центра правовой информации. URL: http://www.scli.ru .

2. Законодательный уровень информационной безопасности. URL: http://pki-exam.narod.ru/ib/t4/index. html .

3. В.А.Копылов. Информационное право. 2006. № 2(5). С. 45.