Право на обжалование действий и решений должностных лиц в законодательстве Республики Татарстан

Гизятова С. В.

ПРАВО НА ОБЖАЛОВАНИЕ ДЕЙСТВИЙ И РЕШЕНИЙ ДОЛЖНОСТНЫХ ЛИЦ В ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВЕ РЕСПУБЛИКИ ТАТАРСТАН

15.2. ПРАВО НА ОБЖАЛОВАНИЕ ДЕЙСТВИЙ И РЕШЕНИЙ ДОЛЖНОСТНЫХ ЛИЦ В ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВЕ РЕСПУБЛИКИ ТАТАРСТАН

Гизятова Светлана Владимировна, соискатель, старший преподаватель, кафедра «Конституционное, административное и международное право»

Место работы: Набережночелнинский институт (филиал) Казанского (Приволжского) федерального университета

kotik_millenium@mail.ru

Аннотация

Задача: введение Кодекса об административном судопроизводстве Российской Федерации повлияло на законодательство субъектов федерации в области права на обжалование. Методологические аспекты данного конституционного права поднимались в работах таких авторов, как Pritchard P.C. Brostoff S. Hebel S. Цель данной статьи -установить особенности реализации данного субъективного права в законах Республики Татарстан.

Методы: нормативный метод применялся в связи с необходимостью анализа нормативно-правовых актов по отдельным вопросам процедуры обжалования действий и решений должностных лиц регионального уровня и установления субъектного состава данных правоотношений. При сборе и анализе данных, интерпретации результатов использовался герменевтический метод, направленный на обнаружение скрытого смысла юридических текстов.

Выводы: законодательство Республики Татарстан, детализируя механизм реализации конституционного института обжалования, сужает субъектный состав не только в части должностных лиц, чьи действия и решения могут быть оспорены гражданами, но и в отношении инстанций, уполномоченных рассматривать и разрешать соответствующие жалобы.

Возможность последующего использования результатов научной работы: заключается в выводах и рекомендациях, которые могут стать основой для развития учения о конституционном праве на обжалование действий и решений должностных лиц, а также дополнят существующие подходы к пониманию сущности института обжалования и его гарантиях в современном конституционном праве субъектов Российской Федерации. Практическое значение: заключается в прикладном характере авторских предложений, воплощение которых позволит обеспечить более эффективную реализацию конституционного права на обжалование в субъектах Российской Федерации.

Оригинальность / ценность: установлена противоречивость регионального законодательства (на примере Республики Татарстан) и предложены варианты преодоления юридических коллизий в области конституционного права на обжалование действий и решений должностных лиц.

Ключевые слова: право на обжалование, конституционное право, административная юстиция, Республика Татарстан, субъект федерации, региональное законодательство, права человека.

THE RIGHT TO APPEAL THE ACTIONS AND DECISIONS OF OFFICIALS IN THE LEGISLATION OF THE REPUBLIC OF TATARSTAN

Gizyatova Svetlana V., applicant, senior lecturer, Constitutional, International and Administrative Law Department Work place: Kazan (Volga region) Federal University Naberezhnye Chelny Insitute

kotik_millenium@mail.ru

Annotation

The task: in Russia came into force the Code of administrative proceedings. He influenced the legislation of subjects of Federation and the right to appeal. Methodological aspects of the topic raised in the works of Pritchard P. C. Brostoff S. Hebel S. the Purpose of this article is to establish the peculiarities of that subjective rights in the laws of the Republic of Tatarstan. Methods: standard method was applied in the analysis of normative-legal acts on specific issues of procedure for appeals against actions and decisions of officials of regional level and the establishment of subjects of these legal relations. The collection and analysis of materials and interpretation of the results was used the hermeneutic method to discover the hidden meaning of legal texts.

Conclusions: the law of the Republic of Tatarstan details the mechanism of realization of the constitutional institution of appeal and narrows the subject structure for officials actions and decisions which can be appealed. We still have limited authorities authorized to investigate and resolve these complaints.

The possibility of subsequent use of results of scientific work: the conclusions and recommendations can become the basis for the development of the doctrine of the constitutional right to appeal actions and decisions of officials. They are complementary approaches to the understanding of the institution of appeal and guarantees in the modern constitutional law of subjects of the Russian Federation.

Practical implications: applied nature of the author's proposals to ensure effective implementation of the constitutional right to appeal in the constituent entities of the Russian Federation.

Originality/value: set contradiction of regional legislation (on the example Republic of Tatarstan) and proposed an option to resolve conflicts in constitutional law to appeal against actions and decisions of officials.

Keywords: right to appeal, constitutional law, administrative justice, Republic of Tatarstan, a Federal subject of the Federation, regional legislation, human rights.

Бизнес в законе.

Экономико-юридический журнал

6'2016

В системе конституций и уставов субъектов Российской Федерации Республика Татарстан относится к категории регионов, выделяющих в своём конституционном законодательстве субъективное право на обжалование деятельности должностных лиц. Согласно ст. 41 Конституции Республики Татарстан их решения и действия (бездействие) могут быть обжалованы в суд так же, как и результаты деятельности органов государственной власти, органов местного самоуправления и общественных объединений. Данная норма в полной мере повторяет формулировку ч. 2 ст. 46 Конституции Российской Федерации.

Как и другие субъекты федерации, Республика Татарстан не наделена полномочиями по правовому регулированию процесса судебного обжалования действий и решений представителей власти. Производство по данной категории дел осуществляется исключительно в порядке, определённом процессуальным законодательством, находящимся в исключительном ведении Российской Федерации.

Вместе с тем выделение анализируемого субъективного права в республиканском законодательстве отнюдь не случайно и связано с определёнными институциональными особенностями его регламентации и осуществления в региональном масштабе.

Прежде всего, Республика Татарстан, как и любой субъект Российской Федерации, определяет собственную систему органов власти и должностных лиц, чья деятельность потенциально выступает объектом обжалования со стороны граждан и организаций. Тем самым происходит формализация института обжалования и установление субъектного состава данных правоотношений, что напрямую вытекает из положений федерального законодательства. Это означает, что гражданин вправе оспорить действие или решение лишь того субъекта, который признан в качестве должностного лица на территории Республики Татарстан.

Первоначально должностные лица определяются Конституцией Республики Татарстан. К ним в соответствии со ст. 9 относятся: Президент Республики Татарстан, члены Кабинета Министров, должностные лица иных органов исполнительной власти и судов.

В других статьях Конституции РТ происходит уточнение, что, помимо Президента Республики Татарстан как высшего должностного лица в данном субъекте федерации (ст. 89), также можно обжаловать действия и решения Премьер-министра, его заместителей (вице-премьеров), министров и иных руководителей органов исполнительной власти Республики Татарстан (ст. 100). Тем самым основной массив должностей связан с системой исполнительной власти, что вытекает из требований федерального законодательства.

В отношении должностных лиц действует Закон РТ от 16.01.2003 г. № 3-ЗРТ «О государственной гражданской службе Республики Татарстан» (далее - Закон № 3-ЗРТ) [5], который определяет правовой статус субъектов, наделенных властными полномочиями в республиканской системе государственного управления. В силу положений ст. 6 данного закона в Республике Татарстан существует три категории должностей:

1. учреждаемые в соответствии с федеральным и республиканским законодательством (например, в Счётной палате РТ, Аппарате Уполномоченного по правам человека в РТ);

2. учреждаемые иными нормативно-правовыми актами Республики Татарстан (например, указами Президента РТ);

3. учреждаемые самими органами власти (например, на основании постановлений Государственного Совета РТ применительно к Аппарату Президента РТ).

В качестве критерия, определяющего данные группы субъектов в качестве должностных лиц, выступает цель их деятельности в виде обеспечения исполнения полномочий государственного органа (п. 1 ст. 6 Закона № 3-ЗРТ). Тем самым анализируемый закон разграничивает должности государственной службы от иных должностей, которые так же являются государственными, но не относятся к служебной деятельности, что влияет в определённой степени на порядок обжалования их действий и решений.

Формальным отличием между указанными должностями выступает включение тех или иных лиц в специальные республиканские реестры государственных служащих, которые обязаны вести все органы исполнительной власти (п. 1 ст. 40 Закона № 3-ЗРТ). Соответственно, государственные служащие Республики Татарстан в полной мере признаются субъектами, чьи действия и решения могут быть обжалованы в суд (ст. 41 Конституции РТ).

Если должностное лицо в силу требований республиканского законодательства не признается субъектом государственной службы, его статус определяется либо республиканским законом, либо иным нормативно-правовым актом, на основании которого данная должность учреждена.

В качестве последнего можно привести пример с должностными лицами Счётной палаты Республики Татарстан. В силу Закона РТ от 07.06.2004 № 37-ЗРТ «О Счетной палате Республики Татарстан» [4] такие должности, как Председатель палаты, его заместитель и аудиторы, являются государственными должностями республиканского уровня. Следовательно, решения и действия данных субъектов могут быть обжалованы в суд в силу ст. 41 Конституции РТ.

Однако наибольшую сложность вызывают те звенья государственной власти, которые в силу республиканского законодательства формально не отнесены к категории должностных лиц. Речь, в частности, идёт о Государственном Советнике Республики Татарстан, об Уполномоченном по правам человека в РТ, об уполномоченных по правам ребёнка и по правам предпринимателей в РТ, а также об организациях, осуществляющих управленческие полномочия при различных органах власти.

Таким образом, объектами конституционного права на обжалование в Республике Татарстан являются только те действия и решения, которые совершены должностными лицами, признанными в качестве таковых республиканским законодательством.

Однако из данной формулы вытекает неоднозначное восприятие в качестве должностных лиц руководителей различных организаций, реализующих в Республике Татарстан государственно-властные полномочия. Как правило, они имеют организационно-правовую форму республиканских учреждений и предприятий. Например, государственное казённое учреждение «Главное инвестиционно-строительное управление РТ», некоммерческая организация «Государственный жилищный фонд при Президенте РТ», государственное учреждение «Центр контроля качества и сертификации лекарственных средств Республики Татарстан» и др.

В формулировку ст. 41 Конституции РТ данные организации не вписываются, поскольку не являются органами государственной власти, не выступают органами местного самоуправления и не имеют статуса общественных объединений. Все они

Гизятова С. В.

ПРАВО НА ОБЖАЛОВАНИЕ ДЕЙСТВИЙ И РЕШЕНИЙ ДОЛЖНОСТНЫХ ЛИЦ В ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВЕ РЕСПУБЛИКИ ТАТАРСТАН

- разновидности юридических лиц, учреждённых Республикой Татарстан для реализации отдельных задач в различных направлениях политики. Поэтому ряд исследователей не рассматривают их в качестве представителей власти, исходя из чего действия и решения данных организаций обжалуются как действия условно «частных лиц» [3, с. 1726].

По нашему мнению, подобные организационно-правовые формы исполнительной власти в Республике Татарстан не влияют на порядок обжалования их деятельности. По смыслу российского законодательства данные юридические лица признаются субъектами правоотношений, связанных с административным судопроизводством, а их действия и решения являются объектами конституционного права на обжалование. Согласно п.п. 3 п. 2 ст. 1 КАС РФ, если некоммерческие организации наделены государственными и иными публичными полномочиями, их деятельность может быть оспорена в порядке, установленном данным кодексом.

Следовательно, лица, реализующие в рамках этих учреждений властно-распорядительные полномочия, признаются должностными лицами с точки зрения публичного права. Тем самым федеральное законодательство не разграничивает субъектов права на обжалование по их организационным особенностям, поскольку определяющее значение имеют выполняемые ими функции.

Например, Государственный жилищный фонд при Президенте РТ регламентируется Законом РТ от 27.12.2004 № 69-ЗРТ «О государственной поддержке развития жилищного строительства в Республике Татарстан» [6]. В соответствии со ст. 14 подобные специализированные организации занимаются реализацией программ развития жилищного строительства, координируют деятельность участников строительства, в том числе распоряжаются бюджетными финансами, и наделены контрольными полномочиями. Следовательно, они являются представителями республиканской власти в данной сфере общественных отношений с правом принятия соответствующих решений и совершения властно-распорядительных действий.

Однако сам Государственный жилищный фонд при Президенте РТ не назван в региональном законодательстве в качестве государственного органа или органа исполнительной власти, а его должностные лица не признаются государственными служащими. Поэтому до принятия КАС РФ в 2015 г. юридических оснований обжаловать действия и решения данных организаций в пределах Республики Татарстан не имелось. Соответственно, суды, сталкиваясь с заявлениями граждан об оспаривании деятельности подобных республиканских учреждений, требовали либо перевести их в плоскость искового производства [1], либо производства из публичных правоотношений с участием конкретных органов власти [7].

В условиях унификации права в сфере института обжалования действий и решений государства позиция судебных органов претерпела значительные изменения [2].

Поэтому вне зависимости от специфики регламентации института обжалования на республиканском уровне и неопределённости правового статуса отдельных региональных должностных лиц их действия и решения, носящие публично-властный характер и реализующие соответствующую политику Татарстана, подлежат рассмотрению в порядке административного судопроизводства. Это означает, что даже в отношении юридических лиц с особым характером деятельности

применяются правила КАС РФ, снимающие с заявителя бремя доказывания фактов по нарушению его прав и свобод.

Список литературы:

1. Апелляционное определение Верховного суда Республики Татарстан от 20.01.2014 по делу № 33-578/2014 «В удовлетворении иска об обязании предоставить взамен аварийного жилого помещения по договору социального найма благоустроенное жилое помещение не менее ранее занимаемого отказано, поскольку орган исполнительной власти, к которому были предъявлены требования, не является надлежащим ответчиком по делу».

2. Апелляционное определение Верховного суда Республики Татарстан от 14.01.2016 по делу № 33-588/2016 «Об обязании восстановить в реестре государственного жилищного фонда при президенте субъекта РФ, заключить договор социальной ипотеки. Требование удовлетворено, поскольку истица не получала уведомление о включении в реестр».

3. Базаров Р.Т., Дашина Е.И. Проблемы финансирования некоммерческих организаций на примере Республики Татарстан // Фундаментальные исследования. 2015. № 2-8. С. 1725-1729.

4. Закон РТ от 07.06.2004 № 37-ЗРТ (ред. от 21.04.2016) «О Счетной палате Республики Татарстан» // Республика Татарстан, № 206, 14.10.2011; № 58, 23.04.2016.

5. Закон РТ от 16.01.2003 № 3-ЗРТ (ред. от 06.07.2016) «О государственной гражданской службе Республики Татарстан» // Республика Татарстан, № 217-218, 29.10.2005; Собрание законодательства Республики Татарстан, 15.07.2016, № 3 (часть I), ст. 0060.

6. Закон РТ от 27.12.2004 № 69-ЗРТ (ред. от 28.03.2015) «О государственной поддержке развития жилищного строительства в Республике Татарстан» // Республика Татарстан, № 259-260, 31.12.2004; № 45, 02.04.2015.

7. Определение Конституционного суда Республики Татарстан от 04.02.2014 № 2-О «Об отказе в принятии к рассмотрению жалобы гражданки Т.И. Порфирьевой на нарушение ее конституционных прав и свобод статьей 1 и абзацем пятым статьи 5 Закона Республики Татарстан от 13 июля 2007 года № 31-ЗРТ «О реализации прав граждан на предоставление им жилых помещений государственного жилищного фонда Республики Татарстан и муниципального жилищного фонда по договорам социального найма» (в редакции Закона Республики Татарстан от 30 декабря 2008 года № 150-ЗРТ)»; постановление Конституционного суда Республики Татарстан от 18.10.2013 № 55-П «По делу о проверке конституционности отдельных положений абзаца второго пункта «д», абзацев пятнадцатого и двадцатого пункта «ж» статьи 10 Закона Республики Татарстан от 13 июля 2007 года № 31-ЗРТ «О реализации прав граждан на предоставление им жилых помещений государственного жилищного фонда Республики Татарстан и муниципального жилищного фонда по договорам социального найма» в связи с жалобой гражданки С.Р. Изамбаевой»

РЕЦЕНЗИЯ

на статью Гизятовой С.В. «Право на обжалование действий и решений должностных лиц в законодательстве республики Татарстан»

Статья Гизятовой С.В. посвящена научному анализу отдельных конституционных условий оспаривания результатов властно-распорядительной деятельности должностных лиц в субъектах Российской Федерации и выявлению особенностей правового регулирования данного процесса в Республике Татарстан. Статья затрагивает актуальную тему, поскольку в свете проводимой в России административной реформы происходит переосмысление сущности и назначения права на оспаривание, что затрагивает многие вопросы прикладного характера. Формирование представлений об институте оспаривания действий и решений региональных должностных лиц, исследуемой в ряде публикаций, является важным, но в то же время слабоизученным феноменом современной юридической науки.

Бизнес в законе.

Экономико-юридический журнал

6'2016

В статье автор предлагает собственный подход к пониманию факторов, влияющих на реализацию права на оспаривание, справедливо отмечая рассогласованный подход большинства исследователей к проблеме его субъектного состава и структуры. Отмечается, что институт оспаривания решений и действий должностных лиц регионального уровня не ограничен исключительно конституционным законодательством Российской Федерации. Автор акцентирует внимание на том, что данное право развивается и приобретает специфическое наполнение как за счет региональных конституций и уставов, так и при помощи иных законов субъектов федерации. При этом правовая институционализация средств защиты прав и свобод граждан в региональном масштабе происходит вне зависимости от формально-юридического закрепления тех или иных институтов в конституциях и уставах субъектов федерации, несмотря на кажущуюся обязательность единообразного подхода регионов к данному вопросу.

В статье имеются ссылки на различные публикации, нормативный и эмпирический материал, количество которых позволяет

сделать вывод о разностороннем подходе к проведённому исследованию. Выводы автора подкреплены примерами из федерального и регионального законодательства.

Статья Гизятовой С.В. соответствует требованиям, предъявляемым к статьям подобного рода. Положения статьи подкреплены ссылками на авторитетные источники, автором проанализирован достаточный объем эмпирического материала.

Данная статья рекомендуется к публикации в научном журнале «Бизнес в законе».

Зав. кафедрой политологии

Института социально-философских наук

и массовых коммуникаций

ФГАОУ ВО «Казанский

федеральный университет»,

доктор юридических наук, профессор

Зазанаев О.И.