Совершенствование налогового администрирования в России: от концепции к механизму досудебного урегулирования споров

НАЛОГОВАЯ ПОЛИТИКА НА СОВРЕМЕННОМ ЭТАПЕ

Вестник Омского университета. Серия «Экономика». 2013. № 4. С. 152-155. УДК 336.025

СОВЕРШЕНСТВОВАНИЕ НАЛОГОВОГО АДМИНИСТРИРОВАНИЯ В РОССИИ: ОТ КОНЦЕПЦИИ К МЕХАНИЗМУ ДОСУДЕБНОГО УРЕГУЛИРОВАНИЯ СПОРОВ

IMPROVING OF TAX ADMINISTRATION IN RUSSIA:

FROM CONCEPT TO THE MECHANISM OF OUT-OF-COURT SETTLEMENT

Г.С. Айтхожина G.S. Aytkhozhina

Омский государственный университет им. Ф.М. Достоевского

Рассматриваются последние новации в налоговом администрировании, налоговом контроле в части формирования и развития механизма досудебного урегулирования налоговых споров в России. Раскрывается специфика нововведений, трансформация от концепции к механизму.

The latest innovations in tax administration, tax control in terms of the formation and development of the mechanism of out-of-court settlement of tax disputes in Russia are considered. Specific characters of innovation, the transformation from the concept to the mechanism are revealed.

Ключевые слова: налоговое администрирование, налоговый контроль, урегулирование споров.

Key words: tax administration, tax control, dispute settlement.

В последние годы в Российской Федерации происходит поступательное реформирование налогового администрирования, включая налоговый контроль. В современных условиях демократизации общества, реформирования экономики и политики государства, налоговые отношения в России претерпевают существенные преобразования. Глобализация экономики, либерализация налоговой политики, информатизация общества и другие факторы предъявляют новые требования к налоговому администрированию. Задачи налоговых администраций стали гораздо сложнее, чем раньше. Об этом, в частности, говорил Р. Коллиер-Кейвуд в своем докладе на международной конференции «Налогообложение - современный взгляд» (Москва, 19 ноября 2010 г.).

Кардинальные изменения затронули регулирование трансфертного ценообразования, расширение содержания и критериев взаимозависимых лиц, контролируемых сделок, введение института консолидированной группы налогоплательщиков, установление особого порядка осуществления мероприятий налогового контроля в отношении данной категории. Все эти новации внедрялись параллельно активной политике Федеральной налоговой службы Российской Федерации в части широкого вне-

дрения электронных сервисов, межведомственного электронного документооборота, введения механизма оценки эффективности деятельности налоговых органов по созданию благоприятного климата для развития предпринимательских структур.

В рамках данной статьи рассмотрим более подробно одну из последних новаций в сфере налогового администрирования, а именно реализацию ФНС России Концепции развития досудебного урегулирования споров в налоговой сфере [1] (далее - Концепция).

Институт досудебного урегулирования споров в налоговой сфере в России был введен в 1999 г. в качестве установления процедур обжалования актов (действий или бездействия) налоговых органов. Процедура обжалования была правом, а не обязанностью. Соответственно практика обращений была не существенной на фоне нарастающих судебных дел. Только спустя десять лет, в 2009 г. принцип досудебного урегулирования споров получил развитие через установление обязательной процедуры досудебного обжалования решений налоговых органов по результатам налоговых проверок и введение института внутреннего налогового аудита. Последний так и не получил законодательного оформления, основные принципы ор-

© Г.С. Айтхожина, 2013

ганизации служб налогового аудита в системе налоговых органов были определены ведомственным распоряжением [2]. Соответственно, в 2009 г. произошло резкое увеличение числа жалоб. По данным ФНС России в 2009 г. поступило в налоговые органы России 69 тыс. жалоб. В дальнейшем, как результат повышения качества работы налоговых органов, наметилось некоторое снижение количества жалоб: в 2010 г. -60 тыс., в 2011 г. - 54 тыс. По итогам 2012 г. удовлетворяется примерно 40 % всех жалоб [3].

В рамках реализации налоговой политики, определенной Правительством Российской Федерации в Основных направлениях на 2013 г. и на плановый период 2014 и 2015 гг. [4], в целях создания благоприятного климата для ведения предпринимательской деятельности в России, ФНС России в феврале 2013 г. принят документ стратегического характера, определяющий развитие системы досудебного урегулирования налоговых споров, взамен утвержденной в 2006 г. ведомственной концепции развития внутреннего налогового аудита. Новая Концепция определяет цель, принципы, задачи и основные направления развития внесудебной системы в налоговой сфере.

Стратегической целью Концепции является формирование прозрачных внесудебных механизмов, системы понятных примирительных процедур, снимающих конфликты между субъектами налоговых отношений. Формирование такой системы должно соответствовать ряду принципов. А именно - принципам законности (обеспечение прав и интересов участников налоговых правоотношений, соблюдение норм национального и международного права) и организационно-содержательным принципам (преемственности, клиентоориентированности, информационной открытости).

Основной задачей концепции определено развитие взаимосогласительных процедур в налоговых отношениях как важной меры налогового стимулирования на период до 2018 г. включительно. Выделены следующие ключевые направления решения поставленной задачи:

• внедрение принципа обязательности для процедур досудебного урегулирования споров в налоговой сфере;

• удлинение срока для налогоплательщиков по обжалованию решений налогового органа;

• усиление клиентоориентированности в работе с налогоплательщиками (создание благоприятных, удобных, понятных условий, предоставление электронных услуг и сервисов и т. д.).

Первые шаги по реализации Концепции уже сделаны.

В части установления обязательности досудебного порядка урегулирования налоговых споров. Такой порядок уже введен п. 3 ст. 3 Федерального закона от 2 июля 2013 г. № 153-Ф3 [5]. Обязательность досудебных процедур обжалования всех актов налоговых органов, действий или бездействия должностных лиц налоговых органов установлена с 2014 г. В настоящее время обязательный досудебный порядок действует только в отношении решений о привлечении (об отказе в привлечении) к ответственности, принятых в соответствии со ст. 101 Налогового кодекса РФ. Причем досудебный порядок считается соблюденным налогоплательщиком в отношении решений о привлечении к ответственности, если по жалобе или апелляционной жалобе не было принято налоговым органом решения в установленный законодательством срок.

В части увеличения сроков для налогоплательщиков по обжалованию решений налогового органа принят ряд существенных новаций.

Во-первых, Федеральным законом от 23 июля 2013 г. № 248-ФЗ [6] практически в два раза продлен срок для представления возражений на акт проверки. Прежняя норма, равная 15 дням, заменена на месяц. Теперь налогоплательщик вправе в течение месяца со дня получения акта налоговой проверки направить письменные возражения на акт.

Кроме того, согласно внесенным изменениям у налогоплательщиков появились еще не менее двух дней до дня рассмотрения материалов проверки и дополнительных мероприятий налогового контроля для ознакомления с этими материалами. Данное право на ознакомление с материалами проверки существовало и ранее, однако сроки данной процедуры не были установлены, и налогоплательщики на практике видели их при вынесении решения о привлечении к ответственности.

Во-вторых, с августа 2013 г. для налогоплательщиков удлинен срок вступления в силу решения о привлечении (или об отказе в привлечении) к ответственности за налоговые правонарушения с 10 дней (20 дней - для консолидированной группы налогоплательщиков) до месяца с даты вручения решения. Данная норма позволяет налогоплательщикам более тщательно подготовиться к защите своих интересов в порядке обжалования. Исключение составляет только решение ФНС России о привлечении (об отказе в привлечении) к ответственности за налоговые правонарушения -

вступает в силу с даты его вручения налогоплательщику.

В-третьих, увеличен срок подачи жалобы на вступившие в силу ненормативные акты налогового органа и действия (бездействия) его должностных лиц. По новым правилам (п. 2 ст. 139 Налогового кодекса РФ) срок подачи жалобы по общей норме составляет год со дня, когда заявитель узнал или должен был узнать о нарушении своих прав, против прежнего срока - три месяца. Исключение установлено только для обжалования решения ФНС России (три месяца).

Таким образом, в целом у налогоплательщиков появилось дополнительно времени для досудебного урегулирования налоговых споров до десяти месяцев.

В Налоговом кодексе РФ нашли отражение и ряд норм, положений, направленных на усиление клиентоориентированности в работе с налогоплательщиками, создание благоприятных, простых и понятных условий.

Так, приведены и разъяснены определения терминов «жалоба» и «апелляционная жалоба». Как обращение в налоговый орган налогоплательщика, если он считает, что его права нарушены решением или иным ненормативным актом налогового органа, действием (бездействием) его должностных лиц, жалоба подается на вступившие в силу ненормативные акты налогового органа, а апелляционная жалоба - на не вступившее в силу решение о привлечении к ответственности за совершение налогового правонарушения.

Четко конкретизированы закрытым перечнем основания для оставления жалобы без

рассмотрения (ст. 139.3 Налогового кодекса РФ):

• жалоба не подписана уполномоченным лицом, либо не представлены документы, подтверждающие полномочия представителя на подписание жалобы;

• истек установленный срок подачи жалобы;

• отзыв жалобы заявителем до принятия решения по жалобе;

• повторная жалоба по тем же основаниям.

Также прописан порядок действий со стороны налоговых органов. На принятие решения по жалобе об оставлении ее без рассмотрения налоговому органу дано пять дней с даты получения жалобы. И еще три дня на уведомление налогоплательщика о принятом решении в письменной форме.

В целом можно резюмировать следующий итог последних законодательных новаций:

• реализован обязательный принцип досудебного обжалования всех налоговых споров;

• учтены интересы и потребности налогоплательщиков и налоговых агентов в части упрощения и удобства взаимодействия с налоговыми органами на этапе внесудебного разрешения налоговых конфликтов;

• введен приоритет обеспечения налогоплательщикам информационной доступности в вопросах обжалования решений налоговых органов.

Таким образом, поставленные задачи для достижения стратегической цели концепции развития системы досудебного разрешения налоговых конфликтов на первом этапе уже частично выполнены (см. табл.).

Соотношение задач концепции развития системы досудебного урегулирования налоговых споров и нововведений

Задача Нововведение

Повышение качества контроля за законностью и обоснованностью решений, вынесенных нижестоящими налоговыми органами -

Создание условий и стимулов для разрешения налоговых споров во внесудебном порядке Внедрение принципа обязательности досудебного урегулирования для всех споров в налоговой сфере; Увеличение срока вступления в силу решения о привлечении к ответственности; Увеличение срока подачи жалобы; Установление срока для ознакомления с материалами дополнительных мероприятий налогового контроля; Увеличение срока для представления возражений на акт проверки

Разработка дифференцированных механизмов разрешения налоговых споров -

Стимулирование развития примирительных процедур в сфере разрешения налоговых споров -

Содействие формированию конструктивного взаимодействия между налогоплательщиками (иными лицами) и налоговыми органами Установление оснований для оставления жалобы без рассмотрения и др.

Как видно, принятые новации по формированию механизма досудебного урегулирования налоговых конфликтов в большинстве своем направлены на реализацию таких задач, как создание условий для разрешения налоговых споров во внесудебном порядке и содействие формированию конструктивного взаимодействия между субъектами налоговых отношений. Задача повышения качества контроля за законностью и обоснованностью решений, вынесенных нижестоящими налоговыми органами, пока не получила своего развития.

Аналогичная ситуация и с разработкой различных альтернативных механизмов урегулирования налоговых споров. Предполагаемые инструменты реализации концепции в данном направлении (стандартный и упрощенный порядок, мировое соглашение и др.) еще не нашли своего правового оформления.

Далеко не все инструменты обеспечения реализации принципа информационной открытости задействованы к настоящему времени. Совершенствование электронных сервисов и услуг на сайте налоговой инспекции, в том числе и для подачи-приема жалобы и необходимых соответствующих документов, создание возможности мониторинга прохождения жалобы в налоговом органе, и возможности дистанционного участия при рассмотрении жалобы (конференцсвязь) должны стать логическим продолжением реализации поставленной задачи. Информирование налогоплательщиков, налоговых агентов о преимуществах внесудебного разрешения налоговых конфликтов; формирование баз информационных данных с нормативными, методическими и аналитическими материалами по рассмотрению жалоб, по судебной практике; мониторинг налоговых конфликтов, совершенствование института налогового консультирования также направлены на реализацию данной задачи.

Концепцией предусмотрено, что через пять лет в России должно завершиться преобразование ныне действующей системы в систему внесудебного порядка решения налоговых спо-

ров, включая внедрение различных примирительных процедур и исключая участие суда. Новая система внесудебного разрешения споров в сфере налогов и сборов должна обеспечивать урегулирование подавляющего большинства налоговых конфликтов. Преимуществом данной системы станет реальное расширение прав и возможностей налогоплательщиков в части защиты своих интересов, что обусловит качественное преобразование налоговых отношений в обществе.

1. Концепция развития досудебного урегулирования налоговых споров в системе налоговых органов Российской Федерации на 20132018 гг. : утверждена Приказом ФНС России от 13 февраля 2013 г. № ММВ-7-9/78@. - URL : http://www.nalog.ru/files/docs/concept_audit.doc.

2. Концепция развития налогового аудита в системе налоговых органов Российской Федерации : одобрена распоряжением ФНС России от 1 сентября 2006 г. № 130@. - URL : http: //www .nalog.ru/html/do с s/conce pt .d о с.

3. Будущее досудебного обжалования налоговых споров. - URL : http://www.nalog.ru/ media/3996858/print/.

4. Основные направления налоговой политики Российской Федерации на 2013 г. и на плановый период 2014 и 2015 гг. - Доступ из справ.-правовой системы «КонсультантПлюс».

5. О внесении изменений в часть первую Налогового кодекса Российской Федерации : Федеральный закон от 2 июля 2013 г. № 153-ФЗ. - Доступ из справ.-правовой системы «Кон-сультантПлюс».

6. О внесении изменений в части первую и вторую Налогового кодекса Российской Федерации и некоторые другие законодательные акты Российской Федерации, а также о признании утратившими силу отдельных положений законодательных актов Российской Федерации : Федеральный закон от 23 июля 2013 г. № 248-ФЗ. - Доступ из справ.-правовой системы «КонсультантПлюс».