Программный подход в бюджетном планировании на федеральном уровне: тенденции становления и развития

Бюджетная политика

УДК 336.5.02

ПРОГРАММНЫЙ подход в БЮДЖЕТНОМ ПЛАНИРОВАНИИ НА ФЕДЕРАЛЬНОМ УРОВНЕ: ТЕНДЕНЦИИ СТАНОВЛЕНИЯ И РАЗВИТИЯ

Н. А. ИСТоМИНА, кандидат экономических наук, доцент кафедры государственных и муниципальных финансов E-mail: n_istomina_usue@mail.ru Уральский государственный экономический университет

В статье исследуется процесс становления и развития программного подхода в бюджетном планировании в Российской Федерации на федеральном уровне. В основу исследования положены нормативно-правовые документы Российской Федерации, связанные с формированием и реализацией целевых программ. Выявлены принципиальные элементы программного подхода, изучены виды программ, систематизированы актуальные проблемы. Обозначены перспективы развития программного подхода на среднесрочную перспективу.

Ключевые слова: программа, программный подход, цель, ресурсы, результат, эффективность, планирование, расходы, бюджет.

В процессе функционирования финансового механизма на различных уровнях власти и управления в любом государстве неизбежно возникает проблема эффективного использования ограниченных по объему финансовых ресурсов. Мировой финансовой наукой и финансовой практикой в различных странах доказано, что основа эффективного использования ресурсов закладывается уже на стадии планирования расходов бюджетов и внебюджетных фондов. Поэтому методы (подходы), которые используются в планировании расходов (расходных обязательств) органов государственной

власти и местного самоуправления можно условно разделить на три группы:

1) методы (подходы), в которых принцип эффективного использования средств заложен в минимальной степени;

2) методы (подходы), в которых принцип эффективного использования средств заложен в значительной (средней) степени;

3) методы (подходы), в которых принцип эффективного использования средств заложен в максимальной степени, т. е. методы, изначально применяемые в целях эффективного использования ресурсов.

К последней группе методов (подходов) относится программно-целевой (программный) метод или программный подход, который в последние годы является основным направлением развития практики бюджетного планирования в Российской Федерации. По мнению российских ученых, именно программы обеспечивают эффективное решение целевых задач [2, с. 385].

Наиболее значительный опыт в области программного планирования накоплен за последние годы на федеральном уровне и властью этого уровня инициирована одна из самых значительных бюджетных новаций 2010 г. — переход к программному

бюджету. Именно поэтому в статье будет проведено исследование тенденций становления и развития программного подхода на федеральном уровне.

В процессе становления и развития программно-целевого (программного) подхода на федеральном уровне в Российской Федерации с 1990-х гг. и по настоящее время можно выделить четыре принципиальных решения:

1) 1995 г. — принятие Порядка разработки и реализации федеральных целевых программ и межгосударственных целевых программ, в осуществлении которых принимает участие Российская Федерация;

2) 2004 г. — принятие Концепции реформирования бюджетного процесса в Российской Федерации в 2004-2006 гг.;

3) 2007 г. — включение в Бюджетный кодекс РФ специальной статьи, посвященной долгосрочным целевым программам;

4) 2010 г. — принятие постановления Правительства РФ «Об утверждении порядка разработки, реализации и оценки эффективности государственных программ Российской Федерации» как инструмента реализации Программы по повышению эффективности бюджетных расходов на период до 2012 г.

По мнению автора, принципиальными содержательными элементами программного подхода следует считать:

1) понятия «программа», «целевая программа» и т. п.

2) виды программ, возможность разработки и реализации которых предусматривается;

3) критерии, которым должна соответствовать проблема, решаемая посредством программы;

4) требования к содержанию программы;

5) контрольные действия в процессе разработки и реализации программы.

Как следует из данных, приведенных в табл. 1, в течение рассмотренного периода понятие «программа» не претерпело кардинальных изменений, имело место лишь его уточнение и конкретизация (в 2010 г. по сравнению с 1995 г. программа трактуется не только как комплекс мероприятий, но и как комплекс инструментов государственной политики).

Содержание понятия «программа», введенное в 1995 г. и дополненное в 2010 г., подчеркивает особую значимость программного подхода, его обусловленность приоритетами государственной политики в рамках государственных функций. Это еще раз подчеркивает изначальную ориентацию программ на достижение определенных результатов через эффективное использование ресурсов.

Таблица 1

Эволюция понятия и видов программ на федеральном уровне с 1995 по 2010 г.

Показатель характеристика

1995

Ключевое понятие Целевая программа — увязанный по задачам, ресурсам и срокам осуществления комплекс научно-исследовательских, опытно-конструкторских, производственных, социально-экономических, организационно-хозяйственных и других мероприятий, обеспечивающих эффективное решение системных проблем в области государственного, экономического, экологического, социального и культурного развития Российской Федерации [11]

Виды программ Федеральные целевые программы. Межгосударственные целевые программы, в осуществлении которых участвует Российская Федерация [11]

2004

Виды программ Бюджетные целевые программы: федеральные целевые программы (1-й тип); ведомственные программы (2-й тип) [8].

2010

Ключевое понятие Государственная программа — документ, определяющий цель, задачи, результаты, основные направления и инструменты государственной политики, направленные на достижение целей и реализацию приоритетов, установленных Концепцией долгосрочного социально-экономического развития Российской Федерации на период до 2020 г., либо обеспечивающий реализацию в установленные сроки крупномасштабных мероприятий общенационального или международного значения [13]. Государственная программа — система мероприятий (взаимоувязанных по задачам, срокам осуществления и ресурсам) и инструментов государственной политики, обеспечивающих в рамках реализации ключевых государственных функций достижение приоритетов и целей государственной политики в сфере социально-экономического развития и безопасности [9]

Виды программ Государственные программы, в состав каждой из которых входят: федеральные целевые программы; подпрограммы (ведомственные целевые программы, отдельные мероприятия органов государственной власти и др.) [9].

В 1995 г. были предусмотрены следующие факторы, определявшие отбор проблем для их программной разработки и решения [11]:

1) значимость проблемы;

2) невозможность комплексного решения проблемы в приемлемые сроки за счет использования действующего рыночного механизма;

3) необходимость государственной поддержки для решения проблемы;

4) новизна и высокая эффективность мероприятий;

5) необходимость координации межотраслевых связей для решения проблемы.

Дополнительно следовало учитывать:

— приоритеты и цели социально-экономического развития Российской Федерации;

— направления структурной и научно-технической политики;

— прогнозы развития общегосударственных потребностей и финансовых ресурсов;

— результаты анализа экономического, социального и экологического состояния страны;

— внешнеполитические и внешнеэкономические условия;

— международные договоренности.

На этом этапе в качестве программ, реализуемых на федеральном уровне, предусматривались федеральные целевые программы (см. табл. 1). Требования к содержанию программ представлены в табл. 2.

Большое значение при реализации программного подхода имеет фактор исполнения необходимых процедур контроля. Совокупность контрольных действий, предусмотренных нормами 1995 г., можно разделить на три вида [11]:

1) действия в рамках предварительного контроля:

— специализированная экспертиза концепции целевой программы;

— разработка перечня целевых индикаторов и показателей для мониторинга реализации программы;

— оценка проекта программы органами исполнительной власти;

— специализированная и независимая экспертиза проекта целевой программы;

— ежегодное согласование уточненных показателей эффективности на очередной год;

— разработка механизмов корректировки программных мероприятий и их ресурсного обеспечения и др.;

2) действия в рамках текущего контроля:

— мониторинг реализации программы государственным заказчиком или уполномоченными им структурами;

— ежеквартальная отчетность о ходе выполнения программы;

— контроль за ходом реализации программы в процессе комплексных экспертных проверок Минфина России, Минэкономразвития России;

Таблица 2

Требования к содержанию федеральных целевых программ, установленные в 1995 г. [11]

Название раздела Требования к содержанию раздела

Характеристика проблемы Анализ причин возникновения проблемы. Наличие связи с национальными приоритетами. Целесообразность программного решения. Наличие различных вариантов решения и основных рисков

Основные цели и задачи Развернутые формулировки целей и задач с указанием целевых индикаторов и показателей. Специфичность, достижимость целей и задач. Измеряемость целей, их привязка к временному графику. Обоснование необходимости и сроков решения задач в рамках целей. Наличие прогнозируемых значений целевых индикаторов, условий для досрочного прекращения реализации программы

Перечень программных мероприятий Характеристика мероприятий, необходимых для достижения поставленных целей. Информация о необходимых для реализации каждого мероприятия ресурсах с указанием источников финансирования. Комплекс мер по предотвращению возможных негативных последствий, связанных с реализацией мероприятий

Обоснование ресурсного обеспечения Кроме общей суммы ресурсов: — обоснование сроков и источников финансирования; — обоснование возможностей привлечения внебюджетных средств и средств бюджетов субъектов РФ

Механизм реализации Устанавливается в рамках общих требований государственными заказчиками (государственными заказчиками-координаторами) по соответствующим программам

Оценка со-циально-эко-номической и экологической эффективности Описание социальных, экономических и экологических последствий. Общая оценка вклада целевой программы в экономическое развитие. Оценка эффективности расходования бюджетных средств

— подготовка предложений о целесообразности продолжения работ и финансирования программ и др.;

3) действия в рамках последующего контроля:

— подготовка докладов о ходе работ по программам, оценка эффективности использования финансовых средств (по годам и за весь срок реализации);

— оценка достижения целевых индикаторов и показателей, в том числе по результатам независимой экспертизы;

— внесение предложений о продлении срока реализации программ (с обоснованиями) на срок не более года, разработка новой целевой программы при необходимости продления срока более чем на 1 год;

— размещение основных сведений о результатах реализации программы в средствах массовой информации.

Совокупность представленных контрольных действий позволяет утверждать, что в 1995 г. была заложена серьезная платформа для развития программного подхода в государственном бюджетном планировании. Созданная база активно использовалась в последующие периоды.

Активизация практики применения программного подхода (программно-целевого подхода) в бюджетном планировании в Российской Федерации на современном этапе связана с принятием в 2004 г. Концепции реформирования бюджетного процесса в Российской Федерации в 2004—2006 гг. (в рамках комплекса мер по повышению результативности бюджетных расходов).

Концепция реформирования бюджетного процесса не содержала уточнений понятия «программа», а также каких-либо специальных указаний, связанных с критериями, которым должна соответствовать проблема, решаемая программным методом. Данный документ в качестве главной цели предполагал установление (введение) общих стандартов, рамок, условий, в соответствии с которыми должно было проходить развитие программно-целевого подхода в Российской Федерации.

Принципиальным элементом этой концепции следует считать появление термина «бюджетные целевые программы». Эти целевые программы было предложено разделять на два типа: федеральные целевые программы и ведомственные целевые программы. Данные типы программ рассматривались как единые по принципу формирования и реализации, но различающиеся по статусу и содержанию [8].

К общим требованиям, которым согласно этой концепции должны были соответствовать по содержанию бюджетные программы федерального уровня, относятся следующие критерии:

1) четкая формулировка цели программы, соответствующей приоритетам государственной политики, полномочиям и сферам ответственности федеральных органов исполнительной власти;

2) описание поддающихся количественной оценке ожидаемых результатов реализации программы, включая как непосредственные результаты (предоставление услуг определенного качества и объема), так и конечные результаты (эффект от

предоставленных услуг для их получателей);

3) наличие системы показателей для измерения результатов реализации программы (индикаторов экономической и социальной эффективности) и целевых значений каждого из таких показателей, необходимых и достаточных для предварительной (на этапе подготовки), текущей (на этапе реализации) и завершающей (после завершения программы или ее этапа) оценки программы;

4) обоснование потребностей в ресурсах для достижения цели и результатов программы, оценки внешних условий и рисков для реализации программы;

5) определение системы управления реализацией программы, разграничения полномочий и ответственности различных единиц управления.

Важно отметить, что с 2004 г. получило развитие новое в программном планировании Российской Федерации понятие — «ведомственные программы», которое впоследствии стало играть значительную роль в достижении целей социально-экономического развития Российской Федерации.

Под ведомственной программой понимается «утвержденный (планируемый к утверждению) субъектом бюджетного планирования либо выделяемый им в аналитических целях комплекс мероприятий (направлений расходования бюджетных средств), направленных на решение конкретной тактической задачи (в том числе на исполнение действующих.... законов и иных нормативных правовых актов» [12].

Преимуществами ведомственных программ были названы [8]:

- упрощение процедуры планирования и отчетности;

- сосредоточение ответственности за достижение результатов и полномочий по реализации определенной программы у одного администратора;

- возможность преобразования ведомственной программы в случае соответствия определенным критериям в федеральную целевую программу (подпрограмму).

Основные различия по статусу и содержанию федеральных программ, которые можно условно назвать комплексными или межведомственными, и ведомственных программ приведены на рисунке.

Концепцией 2004 г. в развитие общих требований, введенных в 1995 г., была четко предусмотрена возможность сокращения финансирования или досрочного прекращения реализации бюджетных целевых программ в случае их несоответствия заранее установленным промежуточным критериям и индикаторам результативности с соблюдением процедур расторжения договоров (соглашений).

Развитие программного подхода в направлении формирования целевых и ведомственных программ является важным этапом эволюции государственного планирования. Однако необходимо обратить внимание, что данное разделение не было включено в базовые законодательные документы в области бюджета, бюджетного и экономического планирования.

В период 2004—2006 гг. на федеральном уровне были разработаны и внедрены в практическое использование критерии формирования федеральных целевых программ [6].

Появление данных критериев имело фундаментальное значение для развития программного планирования в Российской Федерации. Впервые было четко установлено, каким требованиям должна соответствовать проблема, для решения которой целесообразно осуществить разработку программы, какие принципиальные характеристики должны быть присущи каждой целевой программе, в том числе, какие расходы должны в ней преобладать, и т. п. (табл. 3).

Таблица 3

Критерии формирования федеральных целевых программ [6]

Критерий Особенности

Соответствие проблемы, решаемой программно-целевым методом, основным направлениям социально-экономической политики Правительства Российской Федерации на долгосрочную перспективу Реализация этого критерия призвана придать программам четкую целевую направленность и сконцентрировать имеющиеся ресурсы на решении ключевых проблем, стоящих перед государством

Сумма расходов федерального бюджета на реализацию системы федеральных целевых программ должна быть увязана с возможностями бюджета в течение всего срока реализации программ Данное соответствие необходимо определять с учетом прогнозируемых доходов бюджета на среднесрочную перспективу и требуемых объемов финансирования по остальным статьям расходов федерального бюджета

Программа должна иметь количественно определенный результат реализации По каждой программе необходимо иметь четко обозначенные количественные критерии достижения цели и целевые индикаторы по годам. Это позволит осуществлять контроль за ее реализацией. Отсутствие подобных показателей приводит к субъективизму в принятии решений по разработке, реализации и оценке результатов выполнения федеральных целевых программ

Значительный мультипликативный эффект Результат реализации программ должен дать интегральный эффект, превосходящий сумму результатов отдельных мероприятий программы. Эффект реализации программы должен проявиться не только в охватываемых программой сферах, но и других секторах экономической деятельности и в экономике в целом

Преобладание расходов на НИОКР и расходов капитального характера, включая приобретение оборудования, в структуре финансирования программы Высокая доля текущих расходов на программные мероприятия служит индикатором того, что данная проблема может быть решена другими методами в рамках текущего финансирования

Решаемые в процессе реализации федеральной целевой программы проблемы должны выходить за рамки краткосрочного периода

Невозможность решить имеющуюся проблему другими способами и необходимость участия федерального правительства

Решаемые в процессе реализации федеральной целевой программы проблемы должны иметь межотраслевой и межведомственный характер

Федеральные программы Ведомственные программы

Уровень утверждения

Утверждается Правительством РФ Утверждается соответствующим субъектом бюджетного планирования

Характер решаемой проблемы

Межотраслевой Внутриотраслевой

Содержание программной деятельности и мероприятий

Крупные по объему и требующие длительных сроков реализации инвестиционные, научно-технические и (или) структурные проекты Мероприятия, связанные с предоставлением услуг, реализацией менее крупных проектов

Принцип планирования расходов

На основе плана выделения средств, утвержденного Правительством РФ На основе плана выделения средств по решению соответствующего субъекта бюджетного планирования в пределах выделенных ему бюджетных средств

Различия между федеральными (комплексными) и ведомственными целевыми программами [3, 8]

Соблюдение данных критериев позволило повысить качество отбора проблем для решения программным методом, качество разработки и реализации программ. Однако предложенные требования не были включены в какой-либо законодательный документ, что не позволило априори распространить их на программы регионального и муниципального уровней.

Новшеством законодательного характера в части программного планирования является введение в 2007 г. в Бюджетный кодекс РФ статьи, посвященной целевым программам [1, ст. 179].

Принципиальными положениями данной законодательной новации следует считать:

1) ссылку на рекомендуемые сроки реализации программ (впервые появилось понятие «долгосрочные программы»);

2) определение полномочий в части принятия решений о разработке долгосрочных целевых программ, их формирования, утверждения и реализации (данные вопросы были отнесены к компетенции исполнительных органов власти Российской Федерации, субъектов Федерации, местных администраций муниципальных образований);

3) закрепление необходимости ежегодной оценки эффективности программ и введение мер ответственности с регламентацией сроков принятия соответствующих решений (не позднее, чем за один месяц до внесения проекта закона (решения) о бюджете на очередной период в законодательный (представительный) орган может быть принято решение о сокращении (начиная с очередного финансового года) бюджетных ассигнований на реализацию программы или о досрочном прекращении ее реализации).

Несмотря на внесение рассмотренных изменений в Бюджетный кодекс РФ, нельзя утверждать, что программно-целевой подход на федеральном уровне к 2007—2009 гг. полностью реализовал концептуальные положения 2004 г. Поэтому в этот период остро встал вопрос о кардинальном повышении статуса программно-целевого планирования с одновременным совершенствованием нормативно-правового обеспечения и разработкой дополнительного инструментария формирования, реализации и оценки эффективности программ.

Поэтому логично, что в 2010 г. Правительством РФ была принята Программа повышения эффективности бюджетных расходов до 2012 г. [13], а в ее развитие — Порядок разработки, реализации и оценки эффективности государственных программ Российской Федерации [9].

Наиболее существенными элементами Программы повышения эффективности бюджетных расходов до 2012 г. (помимо нового термина «государственная программа» и определения ее возможных составляющих, представленных на рис. 1) следует считать общие принципы разработки и реализации программ, а именно:

а) формирование программ исходя из четко определенных целей развития и индикаторов их достижения;

б) охват программами всех сфер деятельности органов исполнительной власти и большей части бюджетных ассигнований;

в) проведение регулярной оценки вклада программ в решение вопросов модернизации и инновационного развития экономики;

г) установление для программ, как правило, измеримых результатов двух типов: конечные результаты и непосредственные результаты [13].

Порядок разработки, реализации и оценки эффективности государственных программ Российской Федерации, введенный в 2010 г., как и предыдущие нормы, предусматривает необходимость описания целей и задач программы, прогноза результатов, регламентации сроков реализации, перечня основных мероприятий и т. п. Определенные новаторские элементы, по мнению автора, присущи следующим обязательным требованиям к содержанию государственных программ:

а) наличие прогноза развития соответствующей сферы социально-экономического развития и планируемых макроэкономических показателей по итогам реализации программ;

б) необходимость описания правовых актов, которые следует разработать для достижения запланированных результатов с указанием сроков разработки;

в) обязательное описание мер государственного регулирования и управления рисками в целях минимизации их влияния на достижение целей программ [9].

Также в отношении государственных программ были введены жесткие сроки по предоставлению годового отчета о ходе реализации и оценке эффективности. До 1 марта года, следующего за отчетным, годовой отчет должен быть подготовлен ответственным исполнителем по каждой программе. До 1 апреля сводный годовой доклад по всем программам должен быть подготовлен Министерством экономического развития РФ. Как и ранее, предусматривается возможность сокращения или

досрочного прекращения реализации отдельных мероприятий или программы в целом.

В дополнение к традиционным процедурам последующего контроля закрепляется проведение постоянного мониторинга реализации государственных программ. Предварительное рассмотрение результатов мониторинга будет осуществляться на заседании Правительства РФ.

В целом, можно констатировать, что элементы нормативно-правовой базы государственных программ, введенные в 2010 г., призваны обеспечить действенность применения программного подхода как инструмента повышения уровня социально-экономического развития Российской Федерации.

Действенность программного подхода, безусловно, также обеспечивается периодическими мероприятиями по оценке результатов (эффекта, эффективности, результативности) конкретных программ. Как было показано ранее, необходи-

мость проведения такой оценки была заложена в программном подходе с 1990-х гг. Однако однозначная трактовка таких понятий, как «результат», «эффект» и т. п., которая позволила бы проводить оценку итогов программ, к настоящему времени не сформулирована.

Термины, связанные с оценкой итогов реализации программ на федеральном уровне (которые содержатся как в собственно документах, связанных с разработкой и реализацией программ, так и в более общих документах в сфере бюджетного планирования) представлены в табл. 4.

Наиболее типичным показателем оценки итогов программ является показатель «результат», который может быть прямым (непосредственным) и конечным. Очевидно, что набор предложенных помимо понятия «результат» терминов (понятий) является достаточно широким. Чтобы избежать смешения понятий и формального подхода к

Таблица 4

Термины (понятия) в сфере оценки итогов реализации программ на федеральном уровне [7, 9, 10, 13]

Документ Термин (понятие) Содержание

Методические рекомендации по подготовке докладов о результатах и основных направлениях деятельности субъектов бюджетного планирования (2004 г.) Непосредственные результаты Показатели, характеризующие объем и качество государственных услуг, оказанных внешним потребителям субъектом бюджетного планирования и подведомственными ему распорядителями и получателями бюджетных средств

Конечные результаты Показатели, характеризующие эффект для внешних потребителей от государственных услуг, оказанных субъектом бюджетного планирования и подведомственными ему распорядителями и получателями бюджетных средств

Порядок планирования бюджетных ассигнований федерального бюджета на 2009 г. и плановый период 2010 и 2011 гг. (2008 г.) Непосредственные результаты Количественная характеристика оказанных государственных услуг, выполненных функций, обусловленная объемом и структурой средств федерального бюджета, предусмотренных главному распорядителю

Конечные результаты Целевое состояние (изменение состояния) уровня и качества жизни населения, социальной сферы, экономики, степени реализации других общественно значимых интересов и потребностей, вызванное достижением непосредственных результатов деятельности главного распорядителя средств федерального бюджета

Программа повышения эффективности бюджетных расходов до 2012 г. (2010 г.) Непосредственные результаты Характеризуют объем и качество оказания государственных услуг, прогнозируемое при заданных условиях

Конечные результаты Характеризуют удовлетворение потребностей внешних потребителей, целевое состояние, изменение состояния уровня и качества жизни населения, социальной сферы, экономки, общественной безопасности, государственных институтов, степени реализации других общественно значимых интересов и потребностей в соответствующей сфере

Порядок разработки, реализации и оценки эффективности государственных программ РФ (2010 г.) Экономическая эффективность Показатели, учитывающие оценку вклада государственной программы в экономическое развитие РФ в целом, оценку влияния ожидаемых результатов государственной программы на различные сферы экономики РФ. Оценки могут включать как прямые (непосредственные) эффекты от реализации государственной программы, так и косвенные (внешние) эффекты, возникающие в сопряженных секторах экономики РФ

Социальная эффективность Показатели, учитывающие ожидаемый вклад реализации государственной программы в социальное развитие, показатели которого не могут быть выражены в стоимостной оценке

оценке итогов программ, необходимо более четко указать, что конкретно следует оценивать, а также разработать комплекс методических указаний и таблиц, которые бы содержали примеры необходимых показателей в различных сферах (в которых разрабатываются и реализуются программы) и определенные инструкции по проведению оценки.

Важность урегулирования всех спорных и проблемных вопросов применения программного подхода на федеральном уровне обусловлена анонсированным в 2010 г. переходом к программной структуре расходов федерального бюджета [13]. В соответствии с этим переходом долгосрочные государственные программы рассматриваются Правительством РФ как базовый инструмент достижения стратегических целей развития Российской Федерации; все виды программ (элементы программного подхода): федеральные программы, ведомственные программы, отдельные мероприятия главных распорядителей и др. — должны быть включены в крупные государственные программы. Государственные программы, реализующие стратегические цели развития, в сочетании с трехлетними федеральными бюджетами, долгосрочными бюджетными прогнозами, отраслевыми стратегиями образуют единую модель «управления результатами» на федеральном уровне с последующим переносом на региональный и местный уровни [4, 5].

Программа повышения эффективности бюджетных расходов до 2012 г. предусматривает следующие ключевые условия перехода к программному бюджету [13]:

— программная структура должна охватывать большую часть расходов федерального бюджета;

— утвержденные программы и отчеты об их реализации будут предоставляться в Государственную Думу в составе сопроводительных материалов к проекту федерального закона о федеральном бюджете;

— возможность внесения изменений в элементы классификации расходов;

— введение в Бюджетный кодекс РФ возможности определения различных горизонтов установления расходных обязательств и законодательного утверждения бюджетных ассигнований на их исполнение;

— возможность укрупнения структуры расходов федерального бюджета.

Таким образом, 2011 г. станет годом для проведения подготовительных мероприятий по переходу к программной структуре расходов федерального бюджета с 2012 г., а также годом для начальной стадии работы по подготовке условий внедрения

программных бюджетов в субъектах Федерации и муниципальных образованиях. Программный подход (метод) становится основным способом планирования государственных усилий и ресурсов по решению задач социально-экономического развития.

Резюмируя рассмотренные тенденции становления и развития программного подхода на федеральном уровне, по мнению автора, необходимо отметить следующее.

Во-первых, высокий уровень преемственности базовых документов, регламентирующих порядок разработки и реализации программ. Фактически, первый фундаментальный документ в этой области, датированный 1995 г., продолжает действовать и в настоящее время, а документы, которые принимались впоследствии, включают в себя положения, введенные в 1995 г.

Во-вторых, совершенствование и уточнение основных понятий: «целевая программа», «бюджетная целевая программа», «государственная программа»; разработка и детализация видов программ (федеральная программа, ведомственная программа). Необходимо указать, что в течение последних 15 лет не наблюдалось кардинальной трансформации понятийного аппарата.

В-третьих, постепенное усложнение требований и стандартов программного подхода. Это выразилось: в закреплении рекомендуемых периодов, в течение которых реализуются программы; в установлении требований к экспертизе проектов программ и отчетности по их окончании; во введении процедуры обязательной оценки эффективности и понятийного аппарата, необходимого для такой оценки (непосредственный и конечный результат, социальная и экономическая эффективность) и др.

В-четвертых, повышение статуса правовых документов, регулирующих порядок применения программного подхода в планировании. Как было отмечено ранее, в 2007 г. ряд требований к программам был предусмотрен в основном бюджетном законе РФ — Бюджетном кодексе РФ, чего не было в предшествующие периоды. В перспективе также планируется введение в Бюджетный кодекс РФ ряда положений, связанных с программными технологиями.

В-пятых, включение документов, регламентирующих роль, содержание, иные требования к программам, в более глобальные документы федерального уровня, определяющие порядок реформирования бюджетного сектора в целом.

В-шестых, наличие на каждом этапе развития программного подхода определенных проблемных аспектов, которые препятствовали наиболее полной реализации этого уникального подхода в бюджетном планировании. Многие из этих проблем носили объективный характер, тогда как другие были обусловлены недостаточной готовностью субъектов бюджетного планирования, органов государственной власти к переходу на новые принципы деятельности (целевые и программные). Эволюция программного подхода в 1995—2010 гг. остро поставила вопрос о необходимости достаточно серьезного изменения бюджетного менталитета для успешной реализации запланированных реформ (в первую очередь расширения сферы применения программного подхода и планирования при переходе к программному бюджету).

С учетом того, что программное (программно-целевое) планирование на федеральном уровне является образцом для развития программной деятельности в субъектах Федерации и муниципальных образованиях, на федеральном уровне необходимо обеспечить решение следующих ключевых проблем:

1) несовершенство правовой базы в области программ. Нормы Бюджетного кодекса РФ, скорее, не способствуют, а препятствуют стандартизации понятийного аппарата и классификации программ. Как уже говорилось, Бюджетный кодекс РФ предусматривает только понятие «долгосрочные программы», вводит требование об установлении порядка разработки и реализации таких программ исключительно органами исполнительной власти (сужая возможности контроля в этой сфере) и т. п. Внесение изменений в Бюджетный кодекс РФ в части регламентации программного планирования является обязательным условием расширенного внедрения программного подхода;

2) нехватка информационных ресурсов, посвященных адаптированным критериям отбора проблем для решения программным методом и иным аспектам программного подхода, т. е. ресурсов, основанных на обобщении опыта Российской Федерации, субъектов Федерации и муниципальных образований, которые бы позволили создавать правовые акты в области программного подхода и разрабатывать собственно программы с учетом накопленного опыта;

3) отсутствие систематизированных по отраслям и особенностям применения комплексов показателей непосредственного и конечного результата, а также показателей, при помощи которых можно

было бы оценить социально-экономическую и экологическую эффективность программ;

4) недостаточно проработанный вопрос ответственности за отклонения от необходимых процедур в процессе разработки и реализации программ и за неэффективное использование средств в процессе их реализации, достаточно размытые требования к статусу субъектов, проводящих оценку эффективности программ, к их полномочиям.

Решение данных проблем должно повысить качество и эффективность применения программного подхода в бюджетном планировании на всех уровнях власти и управления.

Список литературы

1. Бюджетный кодекс Российской Федерации: Федеральный закон от 31.07.1998 № 145-ФЗ.

2. Бюджетная система России: учебник для вузов / под ред. проф. Г. Б. Поляка. М.: ЮНИТИ-ДАНА. 2000. 550 с.

3. Измоденов А. К., Истомина Н. А. Формирование правовой базы бюджетного планирования на местном уровне // Вестник АКСОР. 2009. № 3 (10). С. 97-103.

4. Лавров А. М. Основные направления бюджетной политики на среднесрочную перспективу. URL:http://www. admhmao. ru.

5. Лавров А. М. Итоги и перспективы бюджетных реформ в России. URL: http://www.admhmao.ru.

6. Методические рекомендации к разделу «Федеральные целевые программы». URL:http://www. adm. yar. ru/str/ jkh/reforma/fcp/fcp5.doc.

7. Методические рекомендации по подготовке докладов о результатах и основных направлениях деятельности субъектов бюджетного планирования // Российская бизнес-газета. 2004. № 464 от 22. 06.2010.

8. О мерах по повышению результативности бюджетных расходов: постановление Правительства РФ от 22.05.2004 № 249.

9. Об утверждении порядка разработки, реализации и оценки эффективности государственных программ Российской Федерации: постановление Правительства РФ от 02.08.2010 № 588.

10. Об утверждении порядка планирования бюджетных ассигнований федерального бюджета на 2009 г. и плановый период 2010 и 2011 гг.: приказ Министерства финансов РФ от 17.04.2008 № 47н.

11. Порядок разработки и реализации федеральных целевых программ и межгосударственных программ, в осуществлении которых участвует Российская Федерация: постановление Правительства РФ от 26.06.1995 № 594.

12. Положение о докладах, о результатах и основных направлениях деятельности субъектов бюджетного планирования: постановление Правительства РФ от 22.05.2004 № 249.

13. Программа Правительства РФ по повышению эффективности бюджетных расходов на период до 2012 г.: распоряжение Правительства РФ от 30.06.2010 № 1101-р.