Формирование новой Грузии: результаты реформ

______________Политика в фокусе

Руслан ЛЕКОВ

ФОРМИРОВАНИЕ НОВОЙ ГРУЗИИ:

РЕЗУЛЬТАТЫ РЕФОРМ

Данная статья посвящена анализу политических процессов на территории постсоветской Грузии. В работе поэтапно показаны основные направления и результаты проводимых в республике реформ, начиная с политики Э. Шеварднадзе и до деятельности Б. Иванишвили.

This article is devoted to the analysis of political processes in the post-Soviet Georgia. The paper shows the main directions and results of political reforms in the country, ranging from politics of Shevardnadze and to Boris Ivanishvili's activities.

Ключевые слова:

Грузия, реформы, коррупция, динамика, политический процесс, экономика; Georgia, reforms, corruption, dynamics, political process, economy.

Победа Б. Иванишвили на парламентских выборах в Грузии в октябре 2012 г. является первым за всю постсоветскую исто -рию этой страны прецедентом легитимной смены власти. Она демонстрирует институционализацию политической системы в республике. До этого, как мы помним, в Грузии трижды проис -ходила смена высшего руководства, и все три раза — нелегитимным путем: падение правительства З. Гамсахурдиа и приход к правле -нию Э. Шеварднадзе; приход к власти М. Саакашвили. Подобная динамика политического процесса демонстрировала ограниченную эффективность политических институтов республики, при которой высока вероятность разрешения политического конфликта нелеги -тимным способом.

Грузия принадлежит к числу постсоветских государств, которые наиболее тяжело и болезненно переживали распад Советского Союза. Здесь сказались и экономические, и политические причины. Первые годы независимости протекали в обстановке острой борьбы: отделение Южной Осетии, война в Абхазии, вооруженное противо -стояние режима Гамсахурдиа и его противников внутри Грузии, которое привело к установлению режима Шеварднадзе. Опыт пост советского кризиса Грузии кардинально отличается от того, что пришлось пережить, например, России, Украине или Казахстану, где деструктивные процессы имели меньший масштаб1.

ЛЕКОВ

Руслан

Валерьевич —

к.полит.н., старший

преподаватель

кафедры новой,

новейшей истории

и исторической

политологии

Северо-Осетинского

государственного

университета

им. К.Л. Хетагурова

Lekrus83@mail.ru

Грузия при Шеварднадзе

Из - за многочисленных проблем экономическая политика долгое время оставалась на втором плане. К использованию собственной валюты Грузия перешла только в 1995 г. В течение нескольких лет страна не имела официально утвержденного бюджета.

Только с 1996 г. республика начала наращивать собственное про -изводство, демонстрируя самые высокие темпы роста валового вну -треннего продукта в регионе (64% против 24% в России). Тогда же она достигла самого высокого в Закавказье ВВП на душу населения (см. табл. 1)2.

Свою роль здесь сыграла и активная помощь МВФ, при участии которого во второй половине 90 -х гг. началась планомерная пере -стройка национальной экономики и права.

Однако ситуация резко изменилась в 1998 г. Грузия больше многих других государств пострадала от последствий российского августов

1 Мендкович Н.А. Цена реформ, или почему у Грузии не получилось. — М., 2012, с. 23.

2 Там же, с. 26.

Таблица 1

ВВП на душу населения в странах региона в 1994—2002 гг., долл.*

1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002

Армения 173,4 350,6 445,0 466,9 551,3 549,4 593,5 659,0 739,9

Азербайджан 297,1 314,5 409,1 505,5 540,8 571,5 647,8 693,2 748,7

Грузия 166,8 395,5 651,6 784,2 803,5 627,1 685,8 728,2 776,6

Россия 1864,0 2113,0 2641,0 2749,0 1852,0 1345,0 1775,0 2095,0 2376,0

* По данным МВФ.

ского дефолта. С валообразным скачком контрабандного ввоза российских рублей и товаров широкого потребления стол -кнулась в первую очередь Грузия. Кроме того, республика традиционно испыты -вала большую зависимость от переводов грузин, живших и работавших в России, по которым также тяжело ударил кризис. Все это нанесло болезненный удар по гру -зинскому бизнесу и вызвало резкий спад ВВП, чего не произошло ни в одной другой стране Закавказья1.

В 1999 г. государственный бюджет респу -блики недополучил более 30% планируе -мой доходной части (так называемый бюд -жетный разрыв). Здесь сказалось общее снижение собираемости налогов, бюджет ная война с Аджарией, отказавшейся от перечислений в национальный бюджет, а также негативный экономический фон в соседней России. В результате к началу нулевых годов в стране существовала масса социально экономических проблем.

Задолженность государства по пенсиям и пособиям достигла в 2003 г. 120 млн долл. Неэффективность работы прави -тельства привела к осложнениям в работе с МВФ, от траншей которого республика так зависела2.

Наконец, республика столкнулась с общей постсоветской бедой — износом инфраструктуры, построенной в СССР Производственные мощности, коммуни кации, жилой фонд, не подвергавшиеся в кризисные годы обновлению и ремонту, находились в опасном состоянии, а на их реконструкцию у Грузии, в отличие от России и Казахстана, не было средств. Республика столкнулась с масштабными

1 Папава В. Об основных макроэкономиче -ских индикаторах «революции роз» в Грузии // Общество и экономика, 2004, №7-8, с. 108-109.

2 Там же.

проблемами в водо - и электроснабже -нии. В 2000 г. в Тбилиси прошли массо -вые выступления под лозунгом: «Света и тепла!»3.

Однако в 2003 г. режиму Шеварднадзе удалось принять ряд мер по улучшению ситуации. Наибольшим успехом стало достижение договоренности о строитель стве транснационального трубопровода Баку —Тбилиси — Джейхан через терри -торию республики. Весной стартовали работы по его строительству, которые дали сильный толчок экономическому разви тию. Грузинский ВВП впервые превысил уровень 1997 г. В 2003 г. он вырос на 18%, и такой результат был достигнут впервые за последние 6 лет.

Еще одним значимым достижением правящего режима стало вступление республики в 2000 г. во Всемирную торго вую организацию. После этого на ряд гру зинских предприятий удалось привлечь иностранных акционеров. В республи -канскую энергетику был привлечен новый инвестор — российская компания «Интер РАО ЕЭС», который вложил значитель -ные средства в столичную электросеть. В 2002 г. началось восстановление одного из крупнейших в республике металлурги ческих заводов в г. Рустави итальянской компанией ARES. Власти принимали все меры, чтобы обеспечить сбыт его продукции: соответствующие переговоры вели даже грузинские посольства.

Несмотря на все это, режим Шеварднадзе исчерпал кредит доверия и у населения, и у иностранных партнеров, и у спонсо -ров, и даже у грузинской политической элиты. На волне массовых протестов 2001 г. и агрессивной информационной

3 Буракова Л.А. Почему у Грузии получилось? — М., 2011, с. 121.

кампании канала «Рустави - 2» пришлось уйти в отставку министру внутренних дел К. Таргамадзе и главе Министерства госу -дарственной безопасности В. Кутателадзе, что показало слабость режима и обострило противоречия внутри правящей группы. Э. Шеварднадзе продемонстрировал неспособность защитить членов своей команды, что подорвало его легитимность внутри правящей элиты. Ее начали поки -дать ряд участников: в отставку ушли спи -кер национального парламента З. Жвания (передал пост Н. Бурджанадзе) и министр юстиции М. Саакашвили1.

На повестку дня встало обновление руководства республики, в связи с чем осенние выборы парламента в 2003 г. должны были стать сложным испыта нием для партии власти. В ходе выборов оппозиция выступила двумя блоками: «Национальное движение» (Саакашвили) и «Демократы» (Жвания — Бурджанадзе). Однако оппозиция после выборов оспо рила их результаты и заявила о массовых фальсификациях, приписках голосов в пользу партии власти «За новую Грузию». Выступления, организованные сторон -никами М. Саакашвили и З. Жвания, вылились в массовые протесты, которые повлекли за собой отстранение от власти Э. Шеварднадзе. Данные события полу чили название «революции роз»2.

Саакашвили: цена реформ

Новый режим изначально обладал неплохим потенциалом, т.к. мог одновре -менно пользоваться объективными эко -номическими достижениями последних лет правления Э. Шеварднадзе и осво бодиться от груза его непопулярности в стране и за ее пределами.

Курсу на восстановление экономики Грузии способствовала международная обстановка, сложившаяся к моменту «революции роз»3.

На 2004 г. была намечена крупная кон -ференция стран доноров под патронатом Европейской комиссии и Всемирного банка. Конференция 2004 г. в Брюсселе

1 Леков Р.В. Политический процесс в Грузии: влияние Российской Федерации и США : дис. ... к.полит.н.: 23.00.02. - Краснодар, 2009, с. 54.

2 Mitchell L. Georgia's Rose Revolution // Current History, 2004, October, p. 345.

3 Лукьянов Ф.В. Проиграв в 2008-м, Саакашвили

снова выбрал опасный путь. 07.08.2012 // http:// www.globalaffairs.ru/print/redcol/Proigrav - v -2008-m - Saakashvili- snova-vybral- opasnyi-put-15627

прошла для Грузии крайне удачно: страны -спонсоры решили выделить республике финансовую помощь на сумму 1 млрд долл. для финансирования проектов в 2004-2006 гг. Это составляло более 25% национального ВВП за 2003 г. и открывало широкие возможности по перестройке экономики и самой страны.

Либерализация рынка, приватизация и привлечение иностранных инвестиций начинал еще Э. Шеварднадзе, но при М. Саакашвили эти изменения были про должены на более радикальной основе.

В 2005 г. число лицензий, выдаваемых чиновниками, и разрешительных про цедур, контролируемых ими, сократи -лось с 909 до 145, число контролирую щих ведомств - с 40 до 20, численность их сотрудников - с 2,2 тыс. до 630 чел. Значительно сократился контроль в сфере экономической деятельности: были отме нены большинство ГОСТов и контроль -ных процедур в торговле, производстве и строительстве. В частности, из 25 дей ствовавших в строительной отрасли кон трольных процедур были упразднены 16, отменены также 6 из 8 видов лицензий на внешнеэкономическую деятельность4.

В короткий срок была проведена серьез -ная структурная реформа милицейских ведомств, часть которых была упразднена вообще, а часть объединена друг с другом. Наиболее коррумпированную структуру -Государственную автоинспекцию

- упразднили совсем. В течение несколь ких лет из 85 тыс. старых сотрудников МВД были уволены 75 тыс., а весь состав ГАИ - 14 тыс. чел. - уволили в один день. М. Саакашвили в несколько раз повысил им зарплату, доведя ее до уровня, гораздо более высокого, чем средний по стране, одновременно установил драконовскую ответственность за коррупцию - за взятку в 50 долл. полицейский теперь отправля ется в тюрьму на 10 лет.

В ультралиберальном ключе были про -ведены глубокая налоговая и таможенная реформы. Параллельно с ужесточением режима сбора налогов само налоговое законодательство было максимально упрощено, а общая фискальная нагрузка уменьшена - из 22 налогов, ранее взимав шихся в Грузии, остались 6, а с 2012 г. их стало всего 4. Максимально облегчились

4 Епифанцев А. Реформы в Грузии. 10.18.2011 // http://www.apn.ru/publications/print23547.htm

таможенные процедуры, а ставки налога на импорт либо в большинстве случаев обнулились вообще, либо были сделаны минимальными - от 3 до 12%1.

Грузинские власти пошли на весьма радикальные шаги по повышению при влекательности национального рынка для инвестиций.

Среднегодовые темпы роста реального ВВП Грузии с 2004 по 2008 г. составили 9-12%. В тот же период начинается резкий рост доходов, поступающих в грузинский бюджет. Начиная с 2003 г. доходы грузин -ского бюджета выросли в 6 раз - с 558 млн долл. в 2003 г. до 3,3 млрд долл. в 20082.

За несколько лет в стране была прове дена одна из самых масштабных и реши -тельных приватизаций в мире - по состо янию на 2009 г. было приватизировано около 4 тыс. объектов. По сути, в частные руки были переданы практически все существовавшие предприятия, включая стратегические, - заводы, объекты инфра структуры, суда, лесные, водные, рыбные ресурсы, дороги, объекты здравоохране -ния и образования, 66% всех имевшихся земель сельскохозяйственного назначе ния и т.д. Крупных объектов в собственно сти государства практически не осталось. Как говорил К. Бендукидзе, бывший тогда министром экономики, «Грузия должна продать все, кроме совести».

За приватизацией последовали инвести ции. Совокупные прямые иностранные инвестиции в экономику Грузии в 20042009 гг. составили 6,5 млрд долл. По при -влекательности для иностранных инве сторов и по объемам полученных внешних инвестиций Грузия сравнялась с новыми членами ЕС, а по объему накопленных прямых иностранных инвестиций в рас чете на душу населения маленькая и не имеющая полезных ископаемых Грузия догнала огромную Россию. В размерах грузинского бюджета средства, получен ные от приватизации и инвестиций, были очень существенными и могли достигать от 10% до 30% ВВП (по каждому показа телю), что превышает подобные индексы во всех странах СНГ.

Однако гораздо важнее не строчки рей тингов и не голые цифры ВВП, а пони мание, за счет чего прирост произошел, какова структура этого показателя, каковы

1 Буракова Л.А. Указ. соч., с. 192.

2 Там же.

долговые обязательства страны и как это все сказалось на уровне благосостояния ее граждан.

По реальным показателям Грузия оста ется самой бедной из трех стран закавказ ского региона и одной из самых бедных стран постсоветского пространства.

Оценочный ВВП Грузии в 2010 г. соста -вил 11,7 млрд долл., а Армении - 8,9 млрд. долл., при этом уровень ВВП на душу населения (что показывает благосостоя ние граждан) в Армении составляет 5 тыс. долл., а в Грузии - 4,4 тыс. долл.3

Почему так получается? Очень важной частью ответа на этот вопрос является понимание того, что экономическое чудо Грузии, все ее реформы основываются на притоке иностранного капитала и им так или иначе оплачены.

Начиная с 2008 г., структура грузинского капитала меняется - после Пятидневной войны Грузия начала осваивать 4,5 млрд долл., выделенных ей международным сообществом как стране, пострадавшей от войны с Россией. 2,5 млрд долл. из этих денег пришли в форме займа, а 2 млрд долл. были выделены как грант. Если при нять во внимание эти средства и добавить к ним 500 млн долл., занятых на междуна -родных рынках, то получится, что около 20% ВВП Грузии в действительности были заемными деньгами либо подарком4.

В абсолютном значении основной при -ток денег, на которые все новейшее время покупались передовые и невероятно демо -кратические грузинские реформы, был получен от приватизации госсобственно сти и от иностранных инвестиций - фак торов, для которых, собственно, и был соз -дан прекрасный бизнес - климат. Каждый из этих показателей в конкретный год мог достигать от 7-8% до 20% ВВП.

До прихода Саакашвили к власти сово купный внешний долг Грузии (государ -ственный долг и долг негосударственных компаний, банков, акционерных обществ и т.д.) составлял 1,8 млрд долл., а сейчас эта сумма, несмотря на все льготные усло -вия грузинских займов, равняется астро номической для маленькой страны сумме в 8,6 млрд долл., что составляет более 80%

3 Там же.

4 Georgia: Joint Bank- Fund Debt Sustainability Analysis // WB and IMF. 2006. Table lb // Georgian Economic Trends Quarterly Review by European Policy and Legal Advice Centre, 2002, № 3, p. 5.

Таблица 2

Динамика импорта Грузии в 2000—2010 гг.

2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010

Импорт, млрд дол. 0,7 0,7 0,8 1,1 1,8 2,5 3,7 5,2 6,3 4,5 5,2

Отношение импорта к ВВП,% 23,3 23,4 23,4 28,5 35,9 38,8 47,3 50,9 48,9 41,7 45,0

ВВП. Только за последние 3 года он вырос на 5,5 млрд долл.

Ситуация с долгом Грузии действи-тельно очень тревожна. До настоящего момента Грузия пока не делала по нему серьезных выплат. В соответствии с усло -виями, на которых Тбилиси получал эти средства, основные выплаты как про центов, так и тела займов придутся на 2013—2014 гг. Уже в 2013 г. Грузии пред -стоит выплатить немногим менее 1 млрд долл. США.

Фактически деньги, поступающие в Грузию из - за рубежа, шли не на развитие собственной экономики, а стимулировали иностранных производителей. Во многом это стало результатом концептуальных «либеральных просчетов правительства». Конечно, Грузия и ранее была зависима от импорта широкого круга товаров, и зада -чей реформ как раз и должно было стать развитие собственного производства. Однако период правления М. Саакашвили совпал с резким ростом ввоза иностран ных товаров (см. табл. 2)1.

Более того, правительство Грузии последовательно стимулировало импорт. В 2006—2007 гг. была проведена серия реформ, упрощающих ввоз товаров в республику. Значительно сокращались стандартизационные процедуры, на 90% номенклатуры товаров вводился нулевой таможенный тариф. Эти меры не стали единственной причиной затопления гру зинских рынков импортом, но способ ствовали закреплению ситуации, при которой импортные товары сохраняли доминирующее положение. Большинство отраслей Грузии оказалось просто не готово к новой ситуации. «Режим свобод -ной торговли оказался невыгодным для местного производства. В условиях, когда

1 Экспортную группу Грузии возглавляют авто -мобили // Black Sea News, 2011, 27 сент.; ср.: Corso М. Georgia: Riding the Road to Export Riches in a Used SUV // Eurasia net, 2011, June 30.

предпринимательские возможности гру -зинской экономики слабо развивались, но росло потребление, свободная торговля вызвала резкий рост импорта и торгового дефицита. Свободная торговля выявила низкую конкурентоспособность грузин ской экономики как в аграрном, так и в индустриальном секторах», - отмечается в докладе фонда «Европейские инициа тивы — Либеральная академия Тбилиси». Импорт превратился в одну из ключевых составляющих национальной экономики. Например, возникла целая отрасль, свя -занная с реэкспортом европейских поде -ржанных автомобилей в страны СНГ. Этот вид деятельности значительно вырос в

2003—2011 гг. и стал одним из крупнейших сегментов внешней торговли: в 2003 г. его доля в экспорте составляла 0,6%, в 2010 г.

— 15,5%2. Две другие ведущие позиции в структуре экспорта Грузии занимают фер росплавы и металлический лом. Наиболее крупные статьи импорта — нефтепро дукты, автомобили, лекарства и различные продукты питания3. Парадокс: субтропи -ческая и благодатная Грузия не может себя прокормить и на 60% зависит от экспорта продовольствия.

Улучшая условия для бизнеса, государ -ство тем самым ухудшает их для себя и своих граждан: уменьшили налоги — упали доходы бюджета, сняли законодательные ограничения — капитал утек из страны.

Стандартная тактика, когда страны создают благоприятный режим, понижая налоги и тем привлекая деньги, а затем постепенно повышая налоговое бремя до среднерыночных показателей, в Грузии невозможна, т.к. законодательно бизнес ничем не ограничен, и в случае ухудшения условий он просто снимется и уйдет.

2 Иремашвили Л. Эволюция товарооборота // Бизнес- Грузия, 2011, 26 июля.

3 Дочия Ф. Штефан Шолль: Подобного тому, что творится у вас, не делают даже русские // Georgia Times, 2009, 28 окт.

Таблица 3

Ответы на вопрос: «Сталкивался ли респондент в течение года с коррупцией?», %

2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010

Да 7,0» 3,8 2,0 2,0 1,0 0,8 0,4

Нет — — 96,0 95,0 95,0 97,0 96,0

Отказ отвечать / отсутствие ответа — — 1,7 3,0 4,0 1,6 3,5

Борьба с коррупцией:успехи и просчеты

В Грузии опросы населения демонстри руют явные успехи в борьбе с коррупцией. В табл. 3 представлены данные социоло -гических опросов в Грузии об уровне кор рупции в 2004-2010 гг.1 Так, на протяжении

2004-2010 гг. доля респондентов, не давав ших взяток, стабильно превышала 90%, что является очень высоким показателем.

Однако говорить об искоренении вся ческих коррупционных схем рано. Можно вспомнить такое громкое коррупци -онное дело времен расцвета правления М. Саакашвили (2007 г.), как раскрытие преступной сети в налоговом департа менте Министерства финансов. Тогда был арестован 31 чел., в т.ч. 12 предпринима -телей, изъято 50 тыс. долл. и 100 тыс. лари, которые в виде взяток давали налоговикам за неучтенную продукцию представители различных магазинов и компаний. Среди них был оптовый рынок «Лило», а также магазины «Адидас», «Найк» и «Джордано». Речь идет в т.ч. и об «элитарной корруп -ции».

Подчеркнем, что еще до «революции роз» Грузия сталкивалась с серьезней шими коррупционными проблемами. Режим Саакашвили действительно пред принимал меры по сокращению корруп ции вплоть до отказа от государственного регулирования многих сфер экономиче ской жизни, радикального обновления государственного аппарата и т.п., однако указанные выше примеры говорят о том,

1 Crime Victimization. Fear of Crime, Fraud, Corruption &Policing. Based on a nation-wide public survey, with a focus on four districts of the Samegrelo Region. — Tbilisi; Geneva : TC Team Consult, 2006, p. 22; Georgian National Study, October 27 — November 11, 2011 // International Republican Institute (IRI), Baltic Surveys Ltd.; The Gallup Organization, p. 9.

что коррупция не искоренена, а переве дена из «бытовой» в «элитарную».

Предварительные итоги

Современный Тбилиси можно назвать «городом контрастов», т.к. он может дать внимательному путешественнику приме -ры как ухоженных улиц и блестящих ново -строек, так и полуразрушенных зданий и бедности. Немецкий журналист Штефан Шолль говорил даже: «Существует двухэ -тажная Грузия. Первый этаж предназна чен для иностранцев, для показа предста вителям западных государств. Здесь все на высшем уровне, высокая культура, изы -сканная архитектура, блестящая кухня, очень воспитанные люди, на улицах почти не видно полицейских. Одним словом, все на высшем уровне. Хотя я попал и на второй этаж этой Грузии, и там реальность выглядит совсем по другому»2.

Результат проводимых Саакашвили реформ неоднозначен, однако наибо лее заметным итогом его президентства является окончательная утрата Абхазии и Южной Осетии, рост госдолга, низ -кий уровень жизни большинства граждан Грузии. Вследствие всего перечислен ного выше победа коалиции «Грузинская мечта» во главе с Иванишвили на парла ментских выборах была ожидаема. Уже очевидно, что новое руководство Грузии продолжает жить приоритетами старого. Утопичные перспективы территориальной целостности страны продолжают заботить грузинскую власть куда больше, чем бла госостояние собственных граждан.

2 Девдариани Д. Грузия и Россия: трудный путь к примирению // Государственность и безопасность. Грузия после «революции роз» / ред. Б. Коппитерс, Р. Легволд. - Кембридж, 2005, с. 183.