Защита прокурорами жилищных прав детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей

ЗАЩИТА ПРОКУРОРАМИ ЖИЛИЩНЫХ ПРАВ ДЕТЕЙ-СИРОТ И ДЕТЕЙ, ОСТАВШИХСЯ БЕЗ ПОПЕЧЕНИЯ РОДИТЕЛЕЙ

Мамаева Анжела Кимовна, соискатель Северо - Осетинского Государственного Университета, преподаватель ФПК СОГУ им. К.Л.Хетагурова.

Аннотация. В статье рассмотрены некоторые вопросы, касающиеся полномочий прокуроров по защите жилищных прав детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей. Исследованы полномочия прокуроров по обращению в суды с исками о внеочередном обеспечении жильем указанной категории детей.

Ключевые слова: прокуратура, полномочия, защита прав и интересов гражданина, дети-сироты, несовершеннолетние, жилые помещения, внеочередное предоставление, жилищные правоотношения.

PROTECTION BY PUBLIC PROSECUTORS OF THE HOUSING RIGHTS OF CHILDREN-ORPHANS AND CHILDREN WITHOUT PARENTAL SUPPORT

Angela Mamaeva, candidate degree seeker of the North-Ossetian State University, lecturer of the Faculty of Professional Advancement.

Annotation. The article discusses some issues concerning the powers of prosecutors to protect the housing rights of orphans and children left without parental care. We investigate the powers of prosecutors to the courts for dealing with claims for an emergency shelter this category of children.

Keywords: prosecutor's office, powers, protection of the rights and interests of citizens, orphans, minors, living quarters, an extraordinary provision, housing relationship.

Объективная необходимость социализации несовершеннолетних, их зависимость от взрослых являются теми свойствами общества, которые определяют его жизнедеятельность. Особую остроту приобретают проблемы обеспечения жилыми помещениями детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, находящихся в детских воспитательных учреждениях. В разных регионах процедура разрешения их жилищной проблемы различна, но везде малоэффективна1. Иными словами, проблема обеспечения жильем де-тей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, в настоящее время является крайне острой и решается крайне медленно. Практически ни в одном регионе Российской Федерации не выполняются требования Федерального закона от 21 декабря 1996 г. №159-ФЗ «О дополнительных гарантиях по социальной поддержке детей-сирот и детей, оставшихся

1 Геллер М.В. Реализация и защита права несовершеннолетнего жить и воспитываться в семье по законодательству Российской Федерации: Автореф. дисс. ... канд. юрид. наук. - М., 2007. С. 3, 21.

без попечения родителей»2 (далее - «Закон №159-ФЗ») о внеочередном предоставлении им жилых помещений. В некоторых субъектах дети-сироты ждут квартиры годами. Например, в Саратовской области жилья не имеют 743 человека, несмотря на то, что оно должно быть представлено еще в 2005-2008 гг. В Архангельской области и Пермском крае граждане ожидают квартиры почти 10 и 15 лет соответственно3. Проблема защиты жилищных прав детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, стала объектом пристального внимания практических и научных работников органов прокуратуры Российской Федера-ции4.

В соответствии с действующим законодательством, расходные обязательства на обеспечение жильем данной категории граждан возложены на субъекты Российской Федерации. Кроме того, на указанные цели бюджетам субъектов РФ из федерального бюджета предоставляются субсидии. Однако объемы этих денежных средств не позволяют в полной мере реализовать жилищные права указанных лиц. Очереди на получение жилья не уменьшаются, а в ряде регионов растут. В связи с неудовлетворительной подготовкой и проведением конкурсных процедур по приобретению жилых помещений, нарушением требований Федерального закона от 21 июля 2005 г. №94-ФЗ «О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд»5 в ряде регионов выделенные денежные средства своевременно не осваивались либо осваивались с грубыми нарушениями законодательства. Так, по сообщению на официальном Интернет-сайте Генеральной прокуратуры РФ, в 2009 г. бюджет Щёлковского муниципального района Московской области получил субвенцию областного бюджета в размере 48 млн. 827 тыс. рублей на обеспечение жилыми помещениями детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей. Эта сумма должна была быть израсходована на обеспечение жилой площадью выпускников детских домов и других сиротских учреждений, а также на возмещение стоимости жилья, предоставляемого муниципальным образованием из жилого фонда, и подлежала использованию строго по целевому назначению. Получателем и распорядителем средств бюджета на обеспечение жилой площадью детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, не имеющих закреплённого жилого помещения, в Щёлковском районе было определено муниципальное учреждение, которое посредством заключения муниципальных контрактов приобрела 17 квартир стои-

2 Федеральный закон от 21 декабря 1996 г. №159-ФЗ «О дополнительных гарантиях по социальной поддержке детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей» (с изменениями от 8 февраля 1998 г., 7 августа 2000 г., 8 апреля 2002 г., 10 января 2003 г., 22 августа 2004 г.) // СЗ РФ. 1996. №52. Ст. 5880.

3 Органы прокуратуры Российской Федерации принимают меры

к исправлению ситуации, связанной с непредоставлением в срок жилья детям-сиротам и детям, оставшимся без попечения родителей [Электронный источник] : Режим доступа :

http://aenproc.aov.ru/new3/new3-9426/

4 См.: Гришин А.В. Защита прокурором в гражданском судопро-

изводстве жилищных прав детей-сирот и детей, оставшихся без

попечения родителей // Вестник Академии Генеральной прокуратуры Российской Федерации. 2008. № 6. С. 24-27.

Федеральный закон от 21 июля 2005 г. № 94-ФЗ «О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд» (с изменениями от 31 декабря 2005 г., 27 июля 2006 г., 20 апреля, 24 июля,

8 ноября 2007 г., 23 июля, 1, 30 декабря 2008 г., 28 апреля, 8 мая,

1, 17 июля 2009 г.) // СЗ РФ. 2005. №30 (Часть I). Ст. 3105.

мостью 2 млн. 809 тыс. 224 рубля каждая. 8 квартир были куплены в домах-новостройках, остальные - во вторичном жилом фонде через открытые аукционы. При этом муниципальные контракты заключались с единственным явившимся участником аукциона, предлагавшим максимально высокие цены за продаваемые квартиры. Какая-либо оценка фактической стоимости выставленных на продажу квартир не производилась, конъюнктура рынка жилья в районе не изучалась, меры к предоставлению жилья сиротам из жилого фонда муниципальных образований Щёлковского муниципального района не принимались. Все квартиры независимо от месторасположения, качества, состояния дома, количества комнат, общей и жилой площади и других характеристик, существенно влияющих на стоимость жилья, были приобретены по одинаковой, максимально высокой цене, в отдалённых от центра районах, в домах, построенных 30-40 лет назад. Все указанные квартиры низкого качества и нуждаются в ремонте, а рыночная стоимость этих квартир примерно в два раза ниже той, за которую они были приобре-тены6.

В Обзоре практики рассмотрения судами дел по заявлениям прокуроров в защиту жилищных прав несовершеннолетних детей, подпадающих под категорию лиц, которые имеют право на дополнительную социальную защиту в соответствии со ст. 1 Федерального закона «О дополнительных гарантиях по социальной поддержке детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей»7 отмечается, что дела по жилищным спорам возбуждаются на основании заявлений заинтересованных лиц, а также прокуроров. Участие прокурора в рассмотрении таких дел судами регламентируется п. 3 ст. 35 Федерального закона от 17 января 1992 г. № 2202-1 «О прокуратуре Российской Федерации»8 (далее - «Закон о прокуратуре»), ст. 10 Закона №159-ФЗ, ст. 45 ГПК РФ.

Рассмотрим указанные нормы более подробно. В соответствии со ст. 35 Закона о прокуратуре, прокурор участвует в рассмотрении дел судами в случаях, предусмотренных процессуальным законодательством РФ и другими федеральными законами. Прокурор в соответствии с процессуальным законодательством РФ вправе обратиться в суд с заявлением или вступить в дело в любой стадии процесса, если этого требует защита прав граждан и охраняемых законом интересов общества или государства. Полномочия прокурора, участвующего в судебном рассмотрении дел, определяются процессуальным законодательством РФ. Как отмечается в юридической литературе9, «активное профессионально грамотное участие прокуроров в судебной деятельности - важная гарантия законности, эффективности и повышения уровня судопроизводства». Возможность участия прокурора при рассмотрении судом гражданских дел обусловлена, в

6 См.: В Московской области прокуратура выявила нецелевое расходование бюджетных средств [Электронный источник] : Режим доступа : http://aenproc.aov.ru/news/news-10304/

7 Бюллетень Верховного Суда РФ. 2008. №10.

8 Федеральный закон от 17 января 1992 г. № 2202-1 «О прокуратуре Российской Федерации» (с изменениями от 17 ноября 1995 г., 10 февраля, 19 ноября 1999 г., 2 января, 27 декабря 2000 г., 29, 30 декабря 2001 г., 28 июня, 25 июля, 5 октября 2002 г., 30 июня 2003 г., 22 августа 2004 г., 15 июля, 4 ноября 2005 г., 2 марта, 5 июня, 24 июля 2007 г., 25 декабря 2008 г., 17 июля 2009 г.) // Ведомости СНД РФ и ВС РФ. 1992. № 8. Ст. 366.

9 Китрова Е.В., Кузьмин В.А. Комментарий к Федеральному закону от 17 января 1992 г. № 2202-1 «О прокуратуре Российской Федерации». - М., 2007.

первую очередь, его общей служебной функцией -надзором за соблюдением прав и свобод человека и гражданина. Трансформация общей служебной функции прокурора в процессуальные функции связывается с определенными критериями социального и публичного характера. Таким образом, участие прокурора в гражданском процессе предопределено причинами публичного характера10.

Статья 10 Закона №159-ФЗ закрепляет, что за защитой своих прав дети-сироты и дети, оставшиеся без попечения родителей, а равно их законные представители, опекуны (попечители), органы опеки и попечительства и прокурор вправе обратиться в установленном порядке в соответствующие суды Российской Федерации.

Что касается ст. 45 ГПК РФ, то часть первая этой статьи до внесения в нее изменений Федеральным законом от 5 апреля 2009 года №43-ФЗ «О внесении изменений в статьи 45 и 131 Гражданского процессуального кодекса Российской Федерации»11 наделяла прокурора правом обратиться в суд в защиту прав, свобод и законных интересов гражданина лишь в случае, когда последний по определенным причинам, указанным в той же статье, был лишен возможности самостоятельно обратиться в суд. Специалисты-правоведы отмечали12, что предыдущая редакция ч. 1 ст. 45 ГПК РФ устанавливала ограничения прав прокурора, осуществляющего в соответствии со ст. 1 Закона о прокуратуре от имени Российской Федерации надзор за соблюдением Конституции РФ и исполнением законов, действующих на территории РФ, на подачу заявлений в защиту прав, свобод и законных интересов граждан.

После внесения указанных изменений ч. 1 ст. 45 ГПК РФ была дополнена предложением, из которого следует, что указанное ограничение не распространяется на заявление прокурора, основанием для которого является обращение к нему граждан о защите нарушенных или оспариваемых социальных прав, свобод и законных интересов в сфере трудовых (служебных) отношений и иных непосредственно связанных с ними отношений; защиты семьи, материнства, отцовства и детства; социальной защиты, включая социальное обеспечение; обеспечения права на жилище в государственном и муниципальном жилищных фондах. Как указал Конституционный Суд РФ в своем Определении от 18 июля 2006 г. №324-О13, закрепленное в ст. 45 ГПК РФ право прокурора на обращение в суд должно использоваться для защиты прав и свобод граждан, особо нуждающихся в правовой защите, и само по себе это право прокурора не может рассматриваться как нарушение каких-либо конституционных прав и свобод. Впоследствии Конституционный Суд РФ подтвер-

10 См.: Сахнова Т.В. Курс гражданского процесса: теоретические начала и основные институты. - М.: Волтерс Клувер, 2008.

11 Федеральный закон от 5 апреля 2009 г. № 43-ФЗ «О внесении изменений в статьи 45 и 131 Гражданского процессуального кодекса Российской Федерации» // СЗ РФ. 2009. №14. Ст. 1578.

12 См.: Бабенко С.В. Деятельность прокуратуры в обеспечении прав и свобод личности // Российская юстиция. 2007. №9; Тараб-рин Д.В. Об участии прокурора в гражданском судопроизводстве // Российская юстиция. 2007. №2; Ергашев Е.Р. Содействие прокурора осуществлению правосудия // Российская юстиция. 2007. №7.

13 Определение Конституционного Суда РФ от 18 июля 2006 г. № 324-О «Об отказе в принятии к рассмотрению жалобы гражданина Полетаева Николая Ефимовича на нарушение его конституционных прав положением части первой статьи 45 Гражданского процессуального кодекса Российской Федерации» // Конституционное правосудие в странах СНГ и Балтии. 2006. № 24.

дил эту правовую позицию в своем Определении от 16 апреля 2009 г. №510-О-О14.

Следует упомянуть также информационное письмо Генеральной прокуратуры РФ от 27 января 2003 г. №815-200315, в п. 1 которого указано, что отсутствие в ГПК РФ перечня упомянутых в ч. 1 ст. 45 ГПК РФ уважительных причин и критериев состояния здоровья, в соответствии с которыми гражданин не может обратиться в суд, не освобождает прокурора при подготовке искового заявления (заявления) в таком случае от выполнения указанных требований закона и приведения мотивов, по которым гражданин не может самостоятельно обратиться в суд, а также Приказ Генеральной прокуратуры РФ от 2 декабря 2003 г. №5116, пунктом 2 которого прокурорам предписано «активно использовать предоставленное ч. 1 ст. 45 ГПК РФ право на обращение в суд с заявлением в защиту прав, свобод и законных интересов граждан, неопределенного круга лиц или интересов Российской Федерации, субъектов Российской Федерации, муниципальных образований».

В настоящее время, как отмечает М.М. Скуратов-ская17, «чаще всего прокуроры заявляют иски в интересах несовершеннолетних детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей. Анализ судебной практики показывает, что прокуроры, обращаясь в суд в порядке ст. 45 ГПК РФ с заявлениями в защиту жилищных прав несовершеннолетних детей вышеуказанной категории, исходят из положений ст. 10 Закона №159-ФЗ, а также из того, что лица, в защиту жилищных прав которых они выступают, являются детьми-сиротами или детьми, оставшимися без попечения родителей, находятся в тяжелом материальном положении, социально незащищены, что затрудняет их самостоятельное обращение в суд.

В силу вышеизложенного вопросы обеспечения жильем детей-сирот, а также детей, оставшихся без попечения родителей находятся на особом контроле прокуроров. По всем фактам нарушений принимаются меры реагирования. Кроме того, значительно увеличилось число направленных прокурорами в суды заявлений с требованиями обязать органы исполнительной власти и администрации местного самоуправления предоставить детям жилые помещения, а также привести имеющееся жилье в пригодное для проживания состояние. За 2007-2008 гг. прокурорами было предъявлено в суды свыше 1200 исков в защиту жилищных прав детей-сирот, которые, в основном, удовлетворены. В то же время, фактическое исполнение

14 Определение Конституционного Суда РФ от 16 апреля 2009 г. № 510-О-О «Об отказе в принятии к рассмотрению жалобы гражданки Зеновой Татьяны Борисовны на нарушение ее конституционных прав положениями статей 45 и 152 Гражданского процессуального кодекса Российской Федерации, статьи 199 Гражданского кодекса Российской Федерации и статьи 392 Трудового кодекса Российской Федерации» (текст Определения официально опубликован не был).

15 Информационное письмо Генеральной прокуратуры РФ от 27 января 2003 г. №8-15-2003 «О некоторых вопросах участия прокурора в гражданском процессе, связанных с принятием и введением в действие Гражданского процессуального кодекса Российской Федерации» // Еженедельный бюллетень законодательных и ведомственных актов. 2003. №15.

16 Приказ Генеральной прокуратуры РФ от 2 декабря 2003 г. №51 «Об обеспечении участия прокуроров в гражданском судопроизводстве» // Еженедельный бюллетень законодательных и ведомственных актов. 2004. №11.

17 Скуратовская М.М. Об особенностях подготовки дела к судебному разбирательству по спорам, вытекающим из жилищных правоотношений // Законы России: опыт, анализ, практика. 2009.

№6.

судебных постановлений нельзя считать удовлетворительным. Многие решения длительное время не реализуются по причине отсутствия достаточного финансирования (Республика Карелия, Пермский край, Астраханская, Волгоградская, Курганская, Омская области и ряд других регионов). В Волгоградской области по состоянию на 1 января 2009 г. не исполнено 99 судебных постановлений о предоставлении жилья, в Республике Карелия - 63, в Пермском крае - 36, в Омской области - 4418.

Таким образом, при осуществлении прокурорского надзора особое внимание уделяется защите прав де-тей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей. Результаты прокурорских проверок показывают, что повсеместно нарушается право детей-сирот на внеочередное обеспечение жильем, предусмотренное пунктом 2 части 2 статьи 57 Жилищного кодекса РФ и Законом №159-ФЗ. Основной причиной этого является недостаточность денежных средств, предусматриваемых в бюджетах субъектов Российской Федерации, на что прокуроры вынуждены ежегодно обращать внимание высших должностных лиц субъектов Федерации.

В заключение хотелось бы порекомендовать прокурорам активизировать работу по использованию своих полномочий в гражданском судопроизводстве по устранению нарушений жилищных прав детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, учитывая при этом сложную обстановку с наполняемостью бюджетов всех уровней, вызванную глобальным финансово-экономическим кризисом. Прокурорам следует продолжать занимать активную позицию в суде в законном разрешении гражданско-правовых споров,

вытекающих из интересов по защите жилищных прав детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, добиваясь не только вынесения судебных решений в пользу указанной категории детей, но и фактического исполнения этих решений.

Список литературы:

1 Бабенко С.В. Деятельность прокуратуры в обеспечении прав и свобод личности // Российская юстиция. 2007. №9.

2. В Московской области прокуратура выявила нецелевое расходование бюджетных средств [Электронный источник] : Режим доступа :

http://aenproc.gov.ru/news/news-10304/

3. Геллер М.В. Реализация и защита права несовершеннолетнего жить и воспитываться в семье по законодательству Российской Федерации: Автореф. дисс. ... канд. юрид. наук. - М., 2007.

4. Гришин А.В. Защита прокурором в гражданском судопроизводстве жилищных прав детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей // Вестник Академии Генеральной прокуратуры Российской Федерации. 2008. №6.

5. Ергашев Е.Р. Содействие прокурора осуществлению правосудия // Российская юстиция. 2007. №7.

6. Китрова Е.В., Кузьмин В.А. Комментарий к Федеральному закону от 17 января 1992 г. № 2202-1 «О прокуратуре Российской Федерации». - М., 2007.

7. Органы прокуратуры Российской Федерации принимают меры к исправлению ситуации, связанной с

18 Органы прокуратуры Российской Федерации принимают меры к исправлению ситуации, связанной с непредоставлением в срок жилья детям-сиротам и детям, оставшимся без попечения родителей [Электронный источник] : Режим доступа :

http://aenproc.aov.ru/news/new3-9426/

непредоставлением в срок жилья детям-сиротам и детям, оставшимся без попечения родителей [Электронный источник] : Режим доступа :

http://aenproc.aov.ru/news/news-9426/

8. Сахнова Т.В. Курс гражданского процесса: теоретические начала и основные институты. - М.: Волтерс Клувер, 2008.

9. Скуратовская М.М. Об особенностях подготовки дела к судебному разбирательству по спорам, вытекающим из жилищных правоотношений // Законы России: опыт, анализ, практика. 2009. №6.

10. Тарабрин Д.В. Об участии прокурора в гражданском судопроизводстве // Российская юстиция. 2007. №2.