Российский эксклав в условиях глобализации

УДК 911.3 .33

Вестник СПБГУ. Сер. 7. 2005, вып. 3

А. П. Клемешев

РОССИЙСКИЙ ЭКСКЛАВ В УСЛОВИЯХ ГЛОБАЛИЗАЦИИ

В эксклавах (анклавах), отделенных от основной части страны территориями зарубежных государств, в концентрированном виде проявляются противоречия политического, экономического и социального развития в мире. Особое место среди эксклавов в мире занимает Калининградская область. Это самый населенный в мире эксклав -950 тыс. человек. Главное отличие области от других анклавных территорий заключается в ее геополитическом положении. Калининградская обл. с 1 мая 2004 г. стала анклавом расширившегося Европейского Союза (ЕС). Своеобразие заключается и в том, что после принятия 29 марта 2004 г. в НАТО Литвы она стала российским эксклавом внутри этого военно-политического блока.

Эксклавный российский регион в центре Европы служит своего рода индикатором отношений России и Запада. На него то возлагаются надежды как на «пилотный» регион сотрудничества, то,подчеркивается его кажущаяся депрессивность и потенциальная конфликтогенность. Предлагаются различные варианты стратегий, которые должны способствовать его устойчивому развитию. Однако они охватывают обычно лишь отдельные аспекты проблемы, не уделяя надлежащего внимания эксклавности как сложному политическому и социально-экономическому феномену, определяющему как саму проблему Жизнеобеспечения и развития Калининградской области, так и пути ее решения.

Действительно, эта небольшая территория площадью 15 тыс. км2 благодаря своему геополитическому положению может играть важную роль в налаживании международного сотрудничества. Но ее пространственный отрыв от основной части Российской Федерации обусловливает многочисленные проблемы - политические, экономические. социальные, экологические. Это своеобразный вызов отношениям между Россией и Западом, на который должен быть найден адекватный ответ.

Как показывает мировой опыт, эсклавность объективно усиливает зависимость территорий от соседей (их доброй или недоброй воли) и иностранных законов, правил и регламентов, касающихся транзитно-визового режима. В случае обострения отношений может возникнуть соблазн «разыграть эксклавную карту», ограничив доступ метрополии в эксклав. Это уже происходит в Центральной Азии, где проблемы доступа в эксклавы являются источником трений между Таджикистаном, Киргизией и Узбекистаном.

Проблемы связей Калининградской области с основной частью России серьезно осложнили в 2002 г. отношения между Российской Федерацией и ЕС. В конечном итоге на саммите ЕС-Россия в ноябре 2002 г. в Брюсселе было найдено решение о транзите людей, заключающееся во введении упрошенного транзитного документа и упрошенного проездного документа по железной дороге. ЕС считает, что оно удовлетворяет обе стороны. Особо отмечается, что в связи с этой уникальной договоренностью ЕС внес срответствующие дополнения в Шенгенское законодательство.

В то же время, с точки зрения России, ситуация остается сложной. Например, упрошенный режим не распространяется на поездки калининградцев в Белоруссию и Украину, с которыми многие жители области имеют родственные связи. Кроме того, с 2005 г. при транзите через Литву требуется заграничный паспорт, а с марта 2005 г. -оформление страховых документов. В связи с этим решается вопрос о срочном обеспечении загранпаспортами всех нуждающихся в нем жителей области. Но это не решает вопроса поездок в регион жителей «большой России». где обеспеченность населения загранпаспортами намного ниже, чем в приграничной Калининградской области. Вопрос же о скоростном поезде для безвизового транзита через Литву сейчас практически снят с обсуждения.

Что касается движения товаров, то в Совместном заявлении о расширении ЕС и отношениях Россия-ЕС (27 апреля 2004 г., Люксембург) стороны подтвердили, что на основе статьи 12 Соглашения о партнерстве и сотрудничестве и статьи V ГАТТ они будут" применять на практике принцип свободы транзита товаров, включая энергетические, между Калининградской обл. и остальной территорией России. Это, в частности, предполагает, что транзитные товары не будут подлежать излишним задержкам или ограничениям и их освободят от таможенных пошлин, транзитных и других сборов, связанных с транзитом. Товарам, следующим транзитом в (из) Калининградскую обл.. будет предоставлен режим не менее благоприятный, чем тот, который был бы предоставлен таким товарам, если бы они перевозились без транзита через территорию ЕС. Запреты и ограничения в отношении товаров, следующих транзитом, могут вводиться только по причинам, связанным, в частности, с общественной безопасностью, или с охраной здоровья и жизни людей, или защитой интеллектуальной, промышленной либо коммерческой собственности.

Россия и ЕС приветствовали договоренность по таможенным вопросам от 17-18 декабря 2003 г. о применении упрошенных и необременительных таможенных процедур в отношении товаров, следующих гранзитом в (из) Калининградскую обл. автомобильным и железнодорожным транспортом через территорию ЕС. В соответствующем

© А. П. Клемешев, 2005

заявлении отмечается, что с 1 мая 2004 г. в результате упрощения административных процедур административные расходы, связанные с таможенным транзитом, будут ниже, чем до расширения ЕС.

Обе стороны подтвердили обязательство по мере готовности заключить в будущем соглашение о координации режимов таможенного транзита России и ЕС, применимого также к транзиту товаров в (из) Калининграда.

Однако из-за имеющихся разногласий России и ЕС так и не удалось достичь взаимоприемлемых договоренностей о калининградском грузовом транзите до расширения ЕС 1 мая 2004 г. В итоге процедура оформления грузов на границе стала более сложной и дорогой, а сам транзит через Литву (из-за фитосанитарного и ветеринарного контроля, а также прочих платных услуг, навязываемых литовской стороной), подорожал в 1,3—1,5 раза. Переговоры о заключении специального соглашения о калининградском транзите между Россией и ЕС ведутся, но пока они далеки от завершения.

Не просто обстоит вопрос и с доступом в эксклавы из соседних стран. С одной стороны, кажется уместным обеспечить безвизовый въезд в эксклав граждан соседних стран (или хотя бы их приграничных районов) с целью преодоления экономической изоляции и налаживания приграничного сотрудничества; с другой - «материнская» страна может опасаться, что подобный режим ограничит ее возможности по контролю доступа в эксклав и может привести к ослаблению связей с другими регионами собственной страны (особенно в случае, если жители эксклава получат в качестве ответного жеста возможность безвизового или облегченного въезда в соседние страны). Видимо, именно из этих соображений Государственная дума РФ даже не стала рассматривать разработанный в Калининградской обл. проект о введении безвизового режима въезда в нее граждан стран-членов ЕС.

В некоторых случаях границы стран, соседствующих с эксклавами, укрепляются из-за опасений, что они могут стать «перевалочными базами» для нелегальной иммиграции и контрабанды в «материнскую» страну. Общеизвестны проблемы с контрабандой через российско-польскую и российско-литовскую границы в Калининградской обл., в чем задействованы граждане всех трех сопредельных стран. Имеющиеся негативные примеры служат формальным мотивом для укрепления границы со стороны Польши и Литвы.

С точки зрения управления ключевым является то, что в эксклавах трудно отделить внутреннюю политику от внешней. так как многие внутренние вопросы здесь затрагивают отношения с третьими странами. Из-за этого и разделение предметов ведения и компетенции, привычное для «внутренних» регионов страны, здесь не работает или даст сбои. Логичным было бы предоставление органам власти эксклава дополнительных полномочий (особенно в отношениях с соседними государствами). Однако «материнские» страны, подспудно опасающиеся отделения эксклава или утраты контроля над ним, как правило, на это не идут. Скорее, наоборот, Центр пытается усилить свое присутствие в эксклавном регионе. Нахождение разумного баланса между самостоятельностью и централизованным контролем является одним из важнейших вопросов, которые необходимо решать по отношению к эксклавам. Что касается Калининградской обл., то, по-видимому, здесь пока целесообразно сохранить режим особой экономической зоны, содержание которого сейчас корректируется в связи с изменившимися внешними условиями.

Эксклавность, в силу переплетения многочисленных интересов, означает конфликтогенность. В мире насчитываются многие десятки эксклавов, которые могут стать источниками конфликтов, и потому целесообразно оценить, имеются ли предпосылки радикального предотвращения угроз политической стабильности, проистекающих от этих территорий. Поэтому требуется рассмотреть, как меняется мировое политическое пространство, какие процессы его определяют сейчас и что можно ожидать в будущем.

Важнейшим мировым процессом является глобализация. Она многоаспектна, глобальное пространство неоднородно, а действующие в нем акторы разнообразны. Это затрудняет как оценку ситуации в мире, так и прогноз развития событий. Тем не менее некоторые общие тенденции проявляются все более четко, что позволяет приблизиться и к прогнозу относительно конфликтогенности эксклавов. Поскольку эксклав - часть территории государства, отделенная от него другими государствами, нас интересует прежде всего ответ на вопрос: каковы перспективы политической глобализации? То есть, остается ли государство главным (уже понятно, что не единственным) субъектом политического пространства. Если да - то изменится ли оно и в каком направлении, если нет - что придет ему на смену?

Глобализация не означает формирование однородности мирового экономического пространства. Происходит лишь унификация определенных правил игры, повсеместная информатизация, обеспечение прозрачности экономического пространства, установление мировой коммуникационной сети, развитие систем управления.

Политическая глобализация означает, как полагают многие исследователи, размывание или даже, как утверждают некоторые, начало конца вестфальской модели мира. Глобализационные процессы изменили мировую систему и место в ней национальных государств. Государственный суверенитет, ранее бывший незыблемым, подвергся ограничениям как «сверху» (со стороны международных организаций и институтов, включая транснациональные корпорации), так и «снизу» (со стороны активно выходящих на международную арену внутригосударственных регионов).

В новых условиях неизбежна трансформация прежних национальных государств в государства нового типа, включающих в себя макрорегионапьные геоэкономические пространства. Этому способствует процесс социальной глобализации, следствием которого является консолидация государств не только на геоэкономической, но и на цивилизационной основе. Тем более что выделенные еще С. Хантингтоном1 цивилизации в большинстве случаев

1 Хантингтон С. Столкновение цивилизаций // Политические исследования. 1994. № 1.

как раз и охватывают определенные геоэкономические пространства. Что-касается западной цивилизации, то различия Старого и Нового света достаточно серьезны для того, чтобы задуматься-об их не только количественном, но и качественном характере, и это подтверждает формирование и развитие ЕС.

Если процессы обособления Европы продолжатся, а Россия (что становится все более явным) не сможет войти на полноправной основе в процессы европейской интеграции, то эксклавная Калининградская обл.. находящаяся на границе двух больших экономических, цивилизационных и политических пространств, может оказаться в крайне сложном положении.

Применительно к калининградскому эксклаву имеются две возможности преодоления трудностей социально-экономического развития региона, снижения потенциала его конфликтогенности. Первый из них связан с более активным социально-экономическим и политическим взаимодействием России и ЕС. Этому способствует взаимодополняемость экономик двух больших экономических пространств наряду с наличием общих черт цивилизаци-онного характера и общих политических интересов обеспечения военной безопасности.

Проблемы согласования интересов РФ и ЕС активно обсуждаются на экспертном уровне. Меньше внимания уделяется другому немаловажному направлению, связанному с развитием приграничного сотрудничества на региональном уровне (в частности, в бассейне Балтийского моря). В то же время, помимо регионов наднационального уровня, все большее значение приобретают субнациональные регионы, которые, взаимодействия между собой, могут создавать международные ассоциации и тому подобные сообщества.

Регионы, имеющие в странах ЕС в рамках общих правил значительную самостоятельность (вследствие обладания значительными финансовыми ресурсами и наличия регионального законодательства), могут проводить свою собственную экономическую политику; объединяясь с соседними регионами других стран в еврорегионы, они в состоянии образовывать подпространства внутри экономического пространства ЕС.

Регионализация, с одной стороны, - объективный проиес функционирования экономической системы более высокого ранга, с другой - это попытка разрешения противоречия внутри процесса глобализации. Закрытая, внутренне поляризующаяся глобальная система ищет выход из внутренних неравновесий, перенося их решение в системы более низкого уровня. Глобальная экономика становится все более регионализированной. Не случайно в ЕС популярен лозунг «Европа регионов»; его реализация может смягчить противоречия, накапливающиеся внутри экономического пространства ЕС, не вынося их на более высокий, глобальный уровень.

Повышение роли регионов субнационального уровня означает превращение их из объектов анализа и управления в регионы-субъекты, способные к самоорганизации и саморазвитию. Регионализм, нацеленный на практическое использование тех возможностей, которые вытекают из естественного территориального деления современных обществ, создает условия для рационального распределения компетенции власти между центром и регионами. Правда, регионализация имеет существенный конфликтогенный потенциал, поскольку она сама порождена противоречиями между Центром и регионами. Активная регионализация нередко находит свое выражение в сепаратизме. Однако без достаточной степени регионализации эффективно управлять территорией невозможно.

Эксклав с его четко очерченными границами представляет собой «чистый» субнациональный регион, в котором как бы накладываются и совпадают различные определения региона как социально-территориального феномена. В условиях, когда для региона значимым становится комплекс проблем глобального развития, с одной стороны, и сами регионы (особенно регионы-субъекты) являются проявлением глобализации - с другой, появляются и дополнительные угрозы, и новые надежды на снижение конфликтогенности эксклавов. Эксклавная территория - это уникальный случай становления регионально-государствен но-международной социально-экономической системы жизнедеятельности человека и общества.

Далеко не все эксклавы имеют предпосылки для превращения их в регионы-субъекты. Для этого требуются определенные площадь территории и численность населения, а также складывание (хотя бы в начальной стадии) региональной идентичности, регионального самосознания. Например, вряд ли могут стать такими регионами Гибралтар или Сеута с их недостаточным для саморазвития внутренним потенциалом, находящиеся в условиях возможного поглощения окружением. В то же время регионами-субъектами уже являются Аляска или Северная Ирландия. Для Калинин граде кой обл. именно превращение в регион-субъект, активно проявляющий себя в экономических пространствах как Российской Федерации, так и Балтийского региона, может стать способом преодоления конфликтогенности.

Для экономики эксклавных территорий характерен недостаточно емкий внутренний рынок, ограничивающий развитие региональной промышленности. Работа же на рынки «материнской» страны осложнена высокими транспортными издержками и таможенными и пограничными процедурами при пересечении границы (иногда не одной). А переориентация внешних связей эксклава анклава на сопредельные иностранные государства, помимо объективных трудностей, грозит дальнейшим ослаблением экономических связей с «материнским» государством, что в итоге может ослабить и связи политические. Все это в полной мере относится и к Калининградской обл.

В случае дружественных отношений между «материнским» государством и странами, окружающими эксклав, может быть создана зона свободной торговли или применены иные механизмы, облегчающие сотрудничество (евро-регионы, пилотный регион, регион сотрудничества и др.). Так, субъекты Калининградской обл. сейчас входят в состав четырех еврорегионов («Балтика», «Неман», «Сауле» и «Шешупе»).

Мировой опыт показывает, что для благополучного существования и развития эксклавной территории, как минимум, требуются:

1. Признание правительством страны наличия специфики региона, которая требует отражения в законодательстве. Со своей стороны региональное сообщество ограничивает свои претензии вопросами обеспечения оптимальных условий хозяйственной деятельности, не выдвигая требований сепаратистского плана.

2. Корректные отношения с сопредельными государствами, прочные экономические, культурные и гуманитарные связи с их населением.

3. Открытость экономики и активное участие в международном разделении труда.

4. Более высокая степень самостоятельности местных властей в принятии оперативных управленческих решений в сфере самоуправления.

5. Реальная поддержка со стороны Центра, четкое разделение функций между правительством страны и региональной властью, обеспечивающее баланс региональных и общегосударственных интересов.

Эти требования должны приниматься за основу при разработке и реализации любых концепций и стратегий развития Калининградской обл. РФ. По нашему мнению, принятая в 2003 г. «Стратегия социально-экономического развития Калининградской области как региона сотрудничества на период до 2010 года» выполнена именно в этом ключе. Учитывая постоянные внешние и внутренние изменения, регионатьная стратегия должна постоянно ^кор-ректироваться в соответствии с приоритетами, отвечающими целям регионарной политики РФ и потребностям сотрудничества России и ЕС на Балтике.

Summary

Klemechev А. P. Russian exclave and globalization.

Exclaves, the areas separated from the mainland country by foreign states, are quite interesting for scientific analysis. The exclave position outside their "native" states being completely or partially surrounded by foreign states determines the interweaving of conflicting interests of numerous actors (international or domestic) in exclaves and increases the potential for conflict in such regions. At the same time the exclave position can also enhance the role of the exclave in the process of globalization providing integration between the mainland country and the states neighboring the exclave. While ensuring the balance of interests and implementing the strategy of the "region of cooperation" it is necessary to avert the potential for conflict of the Russian exclave in the Baltic and to exploit its integrative possibilities in strengthening cooperation between Russia and the EU.

Статья поступила в редакцию 14 июня 2005 г.

i