Переход к «Мягкому» правовому регулированию трудовых отношений в ЕС

УДК 349.2:061.1 ЕС

В. В. Цветков

Переход к «мягкому» правовому регулированию трудовых отношений в ЕС

Статья описывает процесс трансформации правового регулирования трудовых отношений ЕС, указывая на особенности регулирования трудовых отношений в течение последних двадцати лет. Дается общее понимание основных терминов, концепций, недостатков инструментов нового правового регулирования и их преимущества с учетом вхождения ЕС в условия новых экономических реалий. Проводится аналогия развития трудовых отношений с экономическими преобразованиями, дается обоснование пользы гибридизации правового регулирования трудовых отношений.

This article describes the process of transformation of the legal regulation of labor relations of the EU, pointing out features of regulation of labor relations in the last twenty years. A general understanding of key terms, concepts, tools shortcomings of the new regulation and its benefits in view of EU entry in terms of new economic realities is also given. In this case the relation of labor relations development to economical transformations is defined. Reasons for advantage of hybridization of legal regulation of employment relationships are given.

Ключевые слова: трудовое право ЕС, общий метод координации, Европейская стратегия занятости, мягкое право.

Key words: EU employment law, Open Method of Coordination, European employment strategy (EES), soft law.

В настоящее время весьма дискуссионным остается вопрос относительно того, чем является по своей природе Европейский союз: одни признают его международной организацией, другие - государство подобным образованием. Но все большее число европейских и отечественных исследователей склоняется к тому, что ЕС представляет собой наднациональное образование особого типа, которое действует в рамках единого экономического, политического и правового курса.

Не вдаваясь в дискуссии относительно правовой природы ЕС, сосредоточимся на правовом аспекте. Развитие методологии правового регулирова-

© Цветков В. В., 2016

ния отношений на территории всего ЕС прослеживается на протяжении всего существования ЕС - от подписания Римского договора в 1957 г. до Лиссабонского договора 2007 г. и наших дней. Изначально сообщество суверенных государств было исключительно экономическим - никто не был готов делиться своей политической властью, однако все понимали неоспоримое преимущество свободного передвижения товаров, работ и услуг по территории стран, наиболее тесно связанных в торгово-экономическом плане. Развитие экономического аспекта, очевидно, привело к разработке и введению единой правовой базы, которая позволила гармонизировать правоотношения между частными лицами на территории различных стран и исключить правовую неопределенность в угоду правового равенства вне зависимости от гражданства, территории возникновения, исполнения, прекращения обязательств.

Поскольку перемещение товаров, работ и услуг невозможно без провозглашения свободы перемещения рабочей силы, т. е. работников, трудовые отношения следовало урегулировать в первую очередь. Поскольку малейший просчет в нормотворчестве мог значить удар по наименее защищенной группе лиц, регулирование трудовых отношений должно производиться с особой тщательностью. Однако европейский законодатель достаточно медленно подходил к реализации нормотворчества в социальной сфере. В п. 3 ст. 3 основополагающего Договора о Европейском союзе (ДЕС) прописано, что Союз стремится к «полной занятости и социальному прогрессу,... борется с социальной маргинализацией и с дискриминацией, содействует социальной справедливости и социальной защите, равенству женщин и мужчин, солидарности поколений и охране прав ребенка». Таким образом, сложно оспорить определение Союза как социального образования, при этом ввиду последних политических событий именно социальная роль выступает на первый план.

С момента образования Союза регулирование осуществлялось в основном при помощи наднациональных инструментов - актов первичного, вторичного права, а также практики Суда ЕС. При этом уровень правосознания того времени не позволял задуматься о возможности реализации правоотношений в правовом поле, которое лишено императивно-принудительных указаний. И чем больше усиливалась интеграция, тем большую власть хотели получить законодатели на уровне государств-членов, и все больший акцент стал делаться на различном менталитете граждан той или иной страны, хотя Европа стала более мультикультурной и вследствие этого однообразной в многообразии. Вскоре европейские законодатели пришли к выводу, что отношения можно регулировать и иным путем, без прохождения всех обязательных и сложных законодательных процедур, предусмотренных

174

учредительными договорами ЕС, благо правосознание самих субъектов стало доступным для рецепции новых способов правового регулирования.

Сложно поверить, но до вступления Маастрихтского договора в силу (1993), в ЕС все еще не было ни какой-либо четко выстроенной системы нормативных положений в Договоре о Европейском экономическом союзе (ДЕЭС), позволяющей регулировать трудовые отношения, ни какой-либо законодательно закрепленной возможности социальных партнеров творить нормы права, ни единой Европейской стратегии занятости (Стратегия), ни Лиссабонской стратегии, ни открытого метода координации (ОМК). Хартия об основных правах формально легализовала трудовые и социальные права лишь в 2000-м.

Долгое отсутствие надлежащим образом закрепленной базы, содержащей нормы трудового права, связано в первую очередь с почти полным неиспользованием классического коммунитарного метода, позволяющего осуществлять правовое регулирование средствами европейского законодателя на наднациональном уровне, ввиду крайней ограниченности полномочий последнего. Так, до Маастрихта в сфере трудового права было принято всего шесть директив: две из них устанавливают гендерное равенство в трудовых правах, три касаются прав работников в случае банкротства предприятий, массовых сокращений, переноса производства, и лишь одна обязывает работодателей информировать работников обо всех условиях труда. До принятия единого европейского акта все трудовое право основывалось на ст. 94 ДЕЭС (создание общего рынка), и ст. 308 ДЕЭС (специальные полномочия из общего рынка). Единый европейский акт позволил ЕС вторгаться в сферу защиты здоровья и безопасности работников. Причем в сфере природоохранного права дела обстояли совершенно иначе: отсутствие специальных полномочий не препятствовало принять около двух сотен директив, регламентов и решений до принятия единого европейского акта [13, р. 192-200]. В научных кругах принято считать, что «право ЕС сдвигается от использования классического коммунитарного метода до использования таких инструментов "нового старого управления", как рамочные директивы и другие способы нового управления» [21]. В трудовом праве даже Маастрихт прямо не позволял использовать классический коммунитарный (интеграционный) метод в тру-доправовом поле, поскольку Великобритания до 1997 г. уклонялась от им-плементации директив (1994-1997 гг. принятия) и до определенного момента препятствовала принятию общесоюзных норм. При этом некоторые исследователи выделяют Европейский социальный фонд как законодательный орган [5, р. 209], который творил нормы и до 1993 г.

175

Говоря о Хартии ЕС об основных правах 2000 г., заметим, что консти-туционализация социальных прав свойственна многим правопорядкам, которые идут по пути расширения социальных прав. Казалось бы, ЕС мог присоединиться к какой-либо международной конвенции об основных правах, и это оказалось бы в разы проще, чем разрабатывать свою хартию. Причем ЕС в списке всех социальных прав особо подчеркивает именно права работников больше, чем это делается в любой другой конвенции/хартии об основных правах.

До принятия Хартии ЕС об основных правах единственным документом, преимущественно провозглашающим права работников, была хартия об основных правах Сообщества 1989 г. Хартия 1989 г., как следует из ее преамбулы, признавала, что «в свете установления единого европейского рынка, одинаково важное значение должно придаваться и социальным, и экономическим аспектам». Хартия в какой-то мере позволяла институтам проявлять свою законотворческую активность в сфере трудовых и социальных прав, при этом многие исследователи рассматривают ее как «шаг вперед к социальному государству» [10].

Таким образом, большая часть норм трудового права создавалась лишь на протяжении последних двадцати лет как с использованием «старого» правового регулирования (использования источников «твердого права»), так и с использованием «нового». Под источниками «твердого права» понимаются все акты, обладающие нормативно-правовыми свойствами и которые традиционно считаются источниками права в силу обязательности своих норм. Под «новым» правовым регулированием понимается такое регулирование трудовых отношений, основу которого составляют источники «мягкого права». В рамках настоящей статьи под мягким правом понимаются «правила поведения, которые в принципе не имеют какой-либо легально обязывающей силы, но которые несмотря на это имеют некое практическое действие» [22]. В настоящее время тематика «мягкого права», его признания и фактического существования обсуждается на разных уровнях европейскими и отечественными исследователями. Тем не менее, не вдаваясь в детали дискуссии, в рамках данного исследования позволим себе остановиться на определении, представленном выше, акцентировав внимание на переходе от «твердого» к «мягкому» праву. Такой поворот к мягкому праву усиливал применение принципов субсидиарности и соразмерности, что недвусмысленно поддерживалось комиссией в Зеленой книге [3, 7].

Очевидно, что у каждого из государств-членов до Маастрихта существовала своя разработанная концепция регулирования трудовых отношений

176

с соответствующей законодательной базой. При этом метод правового регулирования трудовых отношений в этих странах никогда не ассоциировался с императивом и подчинением; скорее, этим странам была свойственна диспо-зитивность в регулировании трудовых отношений, и основную свою задачу они видели не в реформировании трудового законодательства, а в реализации политики расстановки приоритетов, разработки планов и задач с последующим их финансированием, к примеру, относительно создания рабочих мест, профобучения и т. п., причем зачастую все это решалось в рамках трипартий-ной системы, с участием третьей стороны - государственного органа. Так, Европейский социальный фонд (ЕСФ) наделяется бюджетом для финансового «способствования увеличению возможностей трудоустройства работников на внутреннем рынке» (ст. 146 ДЕЭС). ОМК в трудовой сфере (в рамках Стратегии) включает такие инструменты, как руководства, приоритеты, планы национальных действий, рекомендации, которые должны позволить странам-членам и Союзу «стремиться к развитию скоординированной стратегии в области занятости и, особенно, в области подготовки квалифицированной, обученной и легко адаптирующейся рабочей силы и рынков труда, быстро реагирующих на изменения в экономике» (ст. 125 ДЕЭС).

Европейская стратегия занятости была кодифицирована в Амстердамском договоре, введена в действие Европейским советом еще в 1997 г. и была нацелена на экономический рост посредством работы по четырем основным направлениям:

- предпринимательское качество - устранение административных барьеров для учреждения юридических лиц и их последующему управлению и, в частности, упрощение административных требований к малым и средним предприятиям;

- соответствие требованиям работодателя - помощь гражданам в развитии профессиональных качеств и умений, способствующих устройству на работу;

- адаптивность - воздействие на предприятия и граждан вступать в трудовые правоотношения средствами налогового стимулирования;

- равенство возможностей - всяческое поощрение трудовой активности женщин, а также содействие занятости лиц с ограниченными возможностями.

В марте 2010 г. принята стратегия «Европа 2020», в которой большое внимание по-прежнему уделяется занятости в рамках «плана по развитию новых способностей и увеличению количества рабочих мест».

Таким образом, Стратегия определила те направления, в рамках которых должен действовать Союз и все страны-члены. При этом у Союза не было и нет достаточных полномочий для реализации поставленных задач

177

посредством директив и регламентов. Государства делиться своей компетенцией не спешили, а курс был проложен. Следовательно, именно Стратегия явилась тем самым «формальным катализатором» для принятия всевозможных актов мягкого права.

В рамках Европейской стратегии занятости принимались различные решения. Так, руководства по занятости «2003-5» [4] содержали специальный раздел «Продуктивное управление и партнерство в применении европейских руководств», призывающий к включению парламентских органов, социальных партнеров и других соответствующих субъектов в механизм по применению Европейской стратегии занятости [4]. Комиссия всегда упорно настаивала на том, что «Стратегия открыта и понятна с самого начала» [2, раг.1.4]. Однако, как доказала практика, одной из основных проблем Стратегии является различная степень выполнения изложенных в ней задач государствами-членами.

Несмотря на все преимущества, у Стратегии имелись некоторые проблемы: их три. Во-первых, в Стратегию не были вовлечены одновременно частные и публичные субъекты, в связи с чем она попросту не действует так же эффективно, как любой легитимный механизм или ЕСФ, имеющие в своем арсенале систему «кнута и пряника». Во-вторых, поскольку не было обеспечено достаточное вовлечение частных и государственных субъектов в реализацию Стратегии, она становится недостаточно открытой и прозрачной. В-третьих, до момента принятия Стратегии к исполнению широким кругом частных и публичных субъектов о ней ничего не известно ни прессе, ни общественности.

Европейской комиссией было предложено три основных реформы Стратегии, которые вошли в отчеты Европейского совета от 2003 и 2004 гг. [23]: Ж. Э. Баррозу, будучи на тот момент председателем комиссии, предложил перейти от механизма имплементации руководств о занятости к разработке на национальном уровне (после обсуждения) действий, необходимых для создания большего числа рабочих мест с наилучшими условиями труда; планов и задач, которые должны быть поставлены в отдельном государстве-члене для достижения поставленных целей. Во-вторых, новые интегрированные программы по количеству и качеству создаваемых рабочих мест должны получить широкую общественную огласку в каждом государстве-члене. В-третьих, повышение уровня легитимности и прозрачности национальных программ, разработанных во исполнение Стратегии, должно производиться путем публичного обсуждения таких программ с социальными партнерами, а также путем законодательно закрепленной системы их одобрения через слу-

178

шания в национальном парламенте и последующем принятии на уровне правительства [24].

Анализируя всевозможные формы внешнего проявления права и проводя аналогию с политическими процессами по делегированию полномочий и предметов ведения, можно сделать вывод, что переход от твердого трудового права к мягкому трудовому праву - та цена, которую необходимо заплатить за передачу полномочий ЕС в сфере регулирования трудовых отношений [11, 14]. Такие источники мягкого права (до момента официального принятия в статусе учредительного договора), как хартия 1989 и 2000 гг., по своей конституционной природе создавались как твердые. В той или иной мере, на них ссылались суды, при этом формально они не признаны источниками твердого права по политическим мотивам. Юридическая сила других источников мягкого трудового права обеспечивается действиями органов, не наделенных какими-либо законодательными полномочиями. Так, действие таких источников может обеспечиваться установлением специальных условий, при выполнении которых выделяются денежные средства, либо снижается финансовое бремя стороны, либо наделением специального органа полномочиями по следованию обозначенному в источнике курсу. Мягкое право отличается от права в его классическом понимании, но по своей значимости не уступает таковому, при этом новые концепции не предлагают полного отказа от твердого права и его замену мягким.

Развитие правового регулирования в сфере трудовых отношений также прослеживается из тесной интеграции аспектов конкурентного права и социальной справедливости, что приводит к изменению классического представления об инструментах регулирования социальной политики и политики занятости. Так, регулирование трудовых отношений проводится по четырем основным направлениям: охрана труда; рост занятости и снижение безработицы; вовлечение лиц с ограниченными возможностями в трудовой процесс; повышение конкурентоспособности лиц, использующих наемный труд [1]. Правовое регулирование в сфере охраны труда всегда проводилось посредством твердого права (классическое трудовое право или «социальная политика» по терминологии ЕС), однако борьба с безработицей и содействие созданию новых рабочих мест проводится посредством мягкого права и в рамках политики занятости. В последнее время прослеживается тенденция к консервации регулирования охраны труда, новые акты по этому направлению принимаются все реже, и гораздо больший акцент делается именно на устранении препятствий трудоустройству, на увеличении занятости посредством способствования трудоустройства, а не простом сокращении формально

179

безработного населения. Таким образом, переход к этим направлениям регулирования ознаменовал собой плавный переход к регулированию мягким правом не потому, что методы твердого права неэффективны, а в первую очередь потому, что ЕС концентрирует свою нормотворческую деятельность на тех сферах общественных отношений, которые его институты могут регулировать инструментами мягкого права, исключая всякий выход за рамки своей компетенции.

Вполне закономерно возникает вопрос - неужели Союз сам решил изменить приоритеты своей деятельности, либо он всего лишь содействовал регулированию, уже имевшему месту в отдельных странах-членах? Очевидно, доводов в пользу второго варианта существенно больше. Так, из анализа института неполной занятости в таких странах, как Франция, Германия, Италия, Нидерланды, Испания, Швеция и Великобритания, наглядно следует, что изначально эти страны запрещали неполную занятость посредством императивных запретов (твердого права). Затем в этих странах наметилась тенденция к стимулированию роста рынка труда и трудовой мобильности работников, поэтому национальные законодатели перешли от запрета к разрешению, но уже посредством сочетания мягкого и твердого права [6, р. 63]. К такому же выводу приходят и другие исследователи, анализируя опыт Дании [18, р. 88-125]. Поэтому переход мягкому правовому регулированию произошел «снизу-вверх».

В большинстве научных работ о «мягком» регулировании трудовых отношений речь идет именно об ОМК. Считается, что метод координации как отдельный инструмент «мягкого» правового регулирования вполне может использоваться взамен других инструментов, в частности инструментов твердого права. Еврокомиссия же считает, что ОМК «не может использоваться в тех случаях, когда коммунитарный метод может быть применен» [8].

Европейский исследователь Ф. Шарпф [9, 20, р. 59-80] воспринимает как шаг навстречу европейской социальной модели синтез нового вида «смягченного» твердого права из сочетания различных рамочных директив и ОМК. По его мнению, такое сочетание позволит частично избавиться от проблем, которые возникают в связи с переходом к легким формам твердого правового регулирования. Отдельные положения в руководствах станут предметом экспертной оценки исходя из планов действий и отчетов стран-членов. И исходя из результатов этой оценки, позволяют ли такие действия решить основные проблемы, можно делать вывод о необходимости усиления рамочных директив. Однако следует заметить, что в ЕС уже сложился инте-гративный режим, в котором меры ОМК, ЕСФ и классического трудового

180

права имеют особенное значение, при этом зачастую взаимно перекрывают друг друга. Европейская стратегия занятости позволяет связать трудовое законодательство и действия ЕСФ. Между тем все меры направлены на эффективную и законную реализацию одних и тех же целей. Поэтому представляется неверным утверждение о возможности дополнения ОМК только «смягченным» твердым правом. Так, ОМК может дополняться и весьма твердыми правовыми нормами. Например, положения твердого права ЕС о гендерном равенстве дополняются таким направлением в Европейской стратегии занятости, как обеспечение равных возможностей для мужчин и женщин [15]. А положения директив 2000 г. (Directive 2000/43/EC, Directive 2000/78/EC), запрещающие дискриминацию по признакам возраста, физических возможностей и расы, полностью дублируют решения Европейского совета, изложенные в руководствах по занятости [16].

Помимо всего прочего, реформированию подвергся и ЕСФ. Регламент о ЕСФ на период 2000-2006 гг. упоминал Европейскую стратегию занятости и видел «необходимость переопределить сферу Фонда ... для поддержки Европейской стратегии занятости и национальных планов действий, принятых во исполнение стратегии» [19]. На период 2007-2013 гг. регламент предусматривал несколько иной подход к использованию ЕСФ для достижения целей Стратегии - государства-члены должны гарантировать, что их действия направлены на достижения целей, задач, приоритетов Стратегии, а также эти страны, в частности, обеспечивают применение рекомендаций по труду и занятости, принятых по ст. 128 (4) Договора тем же образом, что и обеспечение достижения соответствующих задач Сообщества в сфере социальной интеграции [17].

Средства ОМК в отличие от твердого права позволяют определить, в каких сферах право, государство, частное/государственное вмешательство необходимо и будет ли право в этих условиях реально работать. При этом единовременное использование показателей качества и рекомендаций увеличивает ценность использования ОМК для поставленных задач, тем самым позволяя государствам-членам выбирать пути решения общих задач. На практике, как считают некоторые исследователи, ОМК все же менее эффективен, чем любые формы регулирования ЕС [12].

В дополнение, одним из основных фундаментальных изменений в правовом регулировании трудовых отношений также можно назвать расширение субъектов их регулирования с вовлеченным частно-правовым субъектом, на уровне ЕС. Директива 2000/43/ЕС предписывает государствам-членам поддерживать и развивать участие социальных партнеров и негосударственных

181

организаций в социальном диалоге касательно противодействию расовой и социальной дискриминации и способствованию равенства.

Резюмируя вышесказанное, следует сказать, что тенденция перехода к мягкому праву в сфере регулирования трудовых отношений главным образом коснулась политики занятости и направлена главным образом на ускорение экономического роста Союза посредством создания наибольшего числа рабочих мест и аккуратного привлечения все большего числа трудоспособного населения к работе. Между тем именно система ОМК позволяет более рационально выделить денежные средства на проводимые мероприятия с поэтапным контролем и мониторингом выполнения конкретных действий и применения отдельных мер на местах. Нормы твердого права продолжают регулировать наиболее общие и принципиальные вопросы на наднациональном уровне, касающиеся охраны труда, недискриминации, ограничения максимальной продолжительности рабочего времени. «Гибридное» или смешанное правовое регулирование позволяет сбалансированно подойти к регулированию трудовых отношений с наименьшим возможным побочным эффектом для частного субъекта. При этом ЕС лишь перенял опыт гибридного правового регулирования у своих стран-членов.

Список литературы

1. Collins H., 'Regulating the Employment Relation for Competitiveness', (2001) 30 ILJ 17 and C. Kilpatrick, 'Has New Labour Reconfigured Employment Legislation?', (2003) 32 ILJ 135.

2. Communication from the Commission to the Council, the European Parliament, the Economic and Social Committee and the Committee of the Regions: The future of the European Employment Strategy (EES) "A strategy for full employment and better jobs for all" COM (2003) 6 final, Brussels 14.1.2003, par.1.4.

3. Conclusions of the Presidency, European Council in Edinburgh, 11-12 December

1992.

4. Council Decision of 22 July 2003 on guidelines for the employment policies of the Member States (OJ L 197/13).

5. Daintith, T. 'The Techniques of Government' in J. Jowell and D. Oliver (eds) The Changing Constitution(3rd edn, 1994, OUP) P. 209.

6. Davies P., Freedland M., 'The role of EU employment law and policy in the de-marginalisation of part-time work: a study in the interaction between EU regulation and Member State regulation' in Sciarra S., Davies P. and Freedland M. (eds) Employment Policy and the Regulation of Part-time Work in the EU: A Comparative Analysis (CUP, 2004) p. 63.

7. European Commission: European Governance A White Paper, Brussels, 25.7.2001 COM (2001) 428 final.

8. European Governance - A White Paper COM (2001) 428 final 22.

182

9. Goetschy J., 'The European Employment Strategy: Multi-level Governance and Policy Co-ordination: Past, Present and Future' in Zeitlin/Trubek (eds) (2003) p. 59-80.

10. Hepple B., 'The Implementation of the Community Charter of Fundamental Social Rights', 53:5 Modern Law Review, p. 643-653.

11. J. Zeitlin and P. Pochet with L. Magnusson (eds) The Open Method of Coordination in Action: The European Employment and Social Inclusion Strategies (P.I.E.-Peter Lang, 2005).

12. Kilpatrick C.,Freedland M., 'How is EU GovernanceTransformative? Part-time Work in the UK' in Sciarra/Davies/Freedland (eds).

13. Majone G., 'The Riseofthe Regulatory State in Europe' in R. Baldwin, C. Scott and C.Hood (eds) A Reader on Regulation (OUP, 1998) p. 192-200.

14. Mosher J. and Trubek D.M., 'Alternative Approaches to Governance in the EU: EU Social Policy and the European Employment Strategy', 41 JCMS (2003) p. 63-64, 71.

15. Priority Action 6 on Gender Equality of the Employment Guidelines in effect from 2003-5.

16. Priority Action 7, 'Promote the Integration of and Combat the Discrimination Against People at a Disadvantage in the Labour Market' and Priority Action 5, 'Increase Labour Supply and Promote Active Ageing'.

17. Proposal for a Regulation of the European Parliament and of the Council on the European Social Fund, COM (2004) 493 final,Brussels 14.7.2004.

18. 'Recalibrating Europe's Welfare Regimes'in J. Zeitlin and D.M.Trubek (eds) Governing Work and Welfare in a New Economy: European andAmerican Experiments (OUP, 2003) p.88-125.

19. Regulation (EC) No 1784/1999 of the European Parliament and of the Council of 12 July 1999 on the European Social Fund (OJ L 213/5), Recitals (4) and (5) of the Preamble.

20. Scharpf F., 'The European Social Model: Coping with the Challenges of Diversity', 40 JCMS (2002) p. 645-664.

21. Scottand J, Trubek D.M., Mind the Gap: Law and New Approaches to Governance in the European Union, 8 ELJ(2002) 1.

22. Snyder F. 'Soft Law and Institutional Practice in the European Community', (1993) EUI Working Papers(Law) No. 93/5.

23. The Spring European Council of 2003, reported in November 2003: Jobs, jobs, jobs. Creating more employment in Europe.

24. The Spring European Council of 2004, and reported in November 2004, Facing the Challenge. The Lisbon Strategy for Growth and Employment.