Становление конституционных основ национальной политики в 1917-1940 годах

Т.В. Заметина

СТАНОВЛЕНИЕ КОНСТИТУЦИОННЫХ ОСНОВ НАЦИОНАЛЬНОЙ ПОЛИТИКИ В 1917-1940 ГОДАХ

В статье анализируется процесс формирования конституционно-правовых основ национальной политики в период становления советского государства. Рассматриваются вопросы конституционного регулирования национальных отношений, построения национально-территориальных автономий, особенностей проведения языковой, образовательной и культурной политики.

Ключевые слова: национальная политика, протекционизм, национальные меньшинства, советская национальная государственность, языковая политика, структурно-организационные основы национальной политики.

T.V. Zametina

FORMATION OF THE CONSTITUTIONAL FOUNDATIONS OF THE NATIONAL POLICY IN 1917-1940 GG.

The article analyzes the process of formation of the constitutional and legal bases of national policy in the period of the Soviet state. The questions of constitutional regulation of national relations, building a national-territorial autonomy, peculiarities of the language, education and cultural policy.

Keywords: national policies, protectionism, national minorities, the Soviet national statehood, language policy, structural and organizational basis for national policy.

Россия исторически сложилась как государство — многонациональный союз, объединение народов, консолидированных на началах исторической общности, равноправия и сотрудничества. Основы государственной национальной политики нашей страны формировались поэтапно в течение длительного периода. Октябрьская революция открыла новый этап развития национальной политики. Остановимся на некоторых аспектах этого вопроса.

Первым документом, непосредственно адресованным этническим общностям России, стала Декларация прав народов России, принятая 2 (15) ноября 1917 г. В ней устанавливались такие начала построения национальных отношений, как равенство и суверенность народов России, их право на свободное самоопределение, вплоть до отделения и образования самостоятельного государства, отмена национальных привилегий и ограничений, развитие национальных меньшинств и этнографических групп1. Советским органам государственной власти пришлось столкнуться с новой этнополитической реальностью. Появившиеся в пределах бывшей Российской империи новые многонациональные регионы нуждались в политической, экономической и культурной адаптации.

С самого начала принципы национальной политики получили юридическое оформление в Конституции РСФСР 1918 г. В соответствии с гл. 5 разд. 2 советы областей, «отличающихся особым бытом и национальным составом, могли объединиться в автономные областные союзы»2. Конституция давала юридические гарантии национального равноправия. Отметив недопустимость установления каких-либо привилегий или преимуществ на основании расовой

© Заметина Тамара Владимировна, 2016

Доктор юридических наук, доцент, профессор кафедры конституционного и международного права

или национальной принадлежности, Конституция РСФСР 1918 г. специально оговорила необходимость защиты в государстве прав национальных меньшинств (п. 22 гл. 5 разд. 2).

Не везде процесс установления отправных начал государственной политики советской власти (включая национальную политику) проходил безболезненно. О своих политических правах особенно активно заявили националистические организации на Северном Кавказе, в их числе «Войсковое правительство», сформированное во Владикавказе в марте 1917 г., «Союз объединенных горцев Северного Кавказа», организованный на первом съезде представителей горских народов в мае 1917 г. 29 октября 1917 г. объединенное заседание «Войскового правительства» и центрального комитета «Союза за объединенных горцев» решило не признавать советской власти и не допустить на территории области перехода власти в руки Советов3.

В период своего становления Советское государство поддерживало процессы самоорганизации этнических общностей. Например, 22 июля 1919 г. было принято Обращение СНК к калмыкам, 10 июля 1919 г. — Постановление СНК об организации содействия калмыцкому трудовому народу в созыве всеобщего калмыцкого съезда4. Новая власть вынуждена была считаться с этническими и религиозными особенностями населения и при построении органов власти. Например, в округах с мусульманским населением на некоторое время по желанию самих трудящихся было сохранено шариатское судопроизводство5.

Со временем национальная политика приобретала все более этатический характер с доминирующими централистскими началами. Именно государство определяло взаимоотношения власти и входящих субъектов, особенности механизма управления национальными общностями. Национальная политика включала в себя идейно-пропагандистскую политику по национальному вопросу, организационно-структурную политику (создание специальных органов по проведению национальной политики в жизнь), кадровую и языковую политику (или политику «коренизации» государственного аппарата), образовательную и культурную политику. Каждое из этих направлений выступало, с одной стороны, самостоятельной составляющей комплексного регулирования национальных отношений в Советском государстве; с другой стороны, пересекалось в отдельных сферах реализации с другими направлениями.

Идейно-пропагандистские основы национальной политики находили свое отражение в партийных документах и нормативно-правовых актах, деятельности партийных органов. Например, партийная работа в мусульманских республиках велась партийными организациями, существовавшими на правах краевых, областных комитетов. В организациях создавались национальные секции для агитации и пропаганды среди национальных меньшинств. В декабре 1921 г. ЦК РКП (б) направил губкомам партии Нижегородской, Пензенской, Самарской, Саратовской, Симбирской, Уфимской, Томской, Челябинской губерний циркулярное письмо, в котором обращалось внимание на необходимость улучшения работы среди мордвы, татар, башкир, проживающих в этих губерниях. ЦК, руководствуясь принципами национальной политики советской власти, поставил перед партийными организациями конкретные задачи по интернациональному воспитанию трудящихся масс6.

Выдвинутый партией лозунг о праве наций на самоопределение находил свое воплощение в теории и практике национально-государственного строительства.

Особенность данного этапа становления и государственно-правового оформления национальной политики Российской Федерации заключалась в том, что практика государственной институализации этнических общностей зачастую опережала теоретические исследования в этой области.

Юридические формы советской федерации определились не сразу. Динамизм государственного структурообразования обусловил впоследствии появление многоуровневых связей и отношений. Многочисленные народы, проживавшие на территории Российской Федерации, впервые в своей истории самоопределились в государственно-правовых формах. Советские ученые выдвинули тезис о национальной государственности как политической реальности, отражающей особенности институционализации этнических общностей. Она определялась в качестве всеохватывающей политической организации коренной национальности, служащей средством решения ее социально-экономических проблем, обусловленных процессом выравнивания уровней развития наций (народностей)7. К числу принципов советской национальной государственности советские ученые относили право наций на самоопределение, национальный признак, равноправие национально-государственных образований, взаимопомощь народов.

Процесс создания автономий в РСФСР протекал длительное время. Первые автономные республики (Терская, Кубано-Черноморкая, Донская, Таврическая) не вполне соответствовали национально-территориальному принципу, не всегда учитывали границы расселения народов. Существование этих республик не подверглось надлежащему правовому оформлению в нормативных актах государства, их статус носил нестабильный характер. Между будущими субъектами ° РФ нередко возникали территориальные споры (например, в 1917 году подобный § спор существовал между Кабардой и Балкарией)8.

™ После Гражданской войны усилилось централизованное руководство

| национально-государственным строительством. Для определения территории | автономных единиц создавались специальные комиссии из представителей | наркоматов по делам национальностей, внутренних дел и представителей со° ответствующей национальности. Декретами ВЦИК и СНК были образованы | Татарская АССР (от 27 мая 1920 г.), Дагестанская АССР (от 20 января 1921 г.), | Якутская АССР (от 27 апреля 1922 г.), автономная область марийского народа >§ (от 4 ноября 1920 г.)9 и др.

| Основной формой самоопределения коренных малочисленных народов вы-

| ступала территориальная автономия — национальные округа. В соответствии & с Постановлением Президиума ВЦИК «Об организации национальных объединений в районах расселения малых народностей Севера»10, в дополнение к ё существовавшим ранее двум округам (Коми-Пермяцкому и Ненецкому) были § созданы 8 национальных округов и районов. Первоначально национальный округ 1 рассматривался как национальное административное объединение. Отдельные | элементы конституционного статуса национальных округов в системе российского конституционного законодательства нашли свое нормативно-правовое отражение в Конституции РСФСР 1937 г. При этом специальный статус национальных округов, самостоятельных, конституционно обособленных субъектов законодателем не оговаривался. Впоследствии протекционистская политика государства в отношении коренных малочисленных народов начала составлять 48 самостоятельное направление национальной политики России.

Структурно-организационные основы национальной политики проявлялись в первую очередь в создании и функционировании специальных органов, ответственных за проведение национальной политики в стране. Первым органом, специально уполномоченным на осуществление государственной политики в отношении этнических общностей был Народный Комиссариат по делам национальностей РСФСР, созданный в соответствии с Конституцией РСФСР 1918 г. Вопросы национального характера до формирования всех необходимых отделов и подотделов Наркомнаца рассматривались в процессе деятельности временных органов, наделенных широкой или специальной компетенцией — съездов соответствующих этнических общностей.

Основную нагрузку по проведению государственной национальной политики среди представителей определенных этнических общностей выполняли отделы Наркомнаца. Название отдела определялось национальной принадлежностью той группы населения, которую этот отдел обслуживал. Например, функционировали вотский, зырянский, польский, по делам немцев Поволжья и др.11 Согласно Постановлению ВЦИК и СНК от 2 февраля 1925 г. при Президиуме ВЦИК был создан Комитет содействия народностям северных окраин или Комитет Севера12. После ликвидации Народного комиссариата по делам национальностей Постановлением ВЦИК и СНК от 29 апреля 1929 г. было утверждено Положение об уполномоченных по делам национальных меньшинств13. Уполномоченные обладали функциями информационного, контрольного и координационного характера. В качестве организационных структур по проведению национальной политики на местах выступали постоянно действующие комиссии по делам национальных меньшинств. е После образования Союза ССР проводником национальной политики в стране и наряду со специальными государственными органами и должностными лицами а стали общефедеральные органы — Президиум ЦИК СССР и Совет Националь- о

в

ностей. Делами национальных меньшинств на общегосударственном уровне о

занимался и Отдел национальностей при Президиуме ВЦИК. Он подготавливал з

и вносил на рассмотрение проекты законов, направленных на хозяйственное, |

культурное и политическое развитие национальных меньшинств, инструкти- е

ровал и контролировал местные органы по вопросам национальной политики14. о

Языковая политика Советского государства представляла собой комплекс р

мероприятий, направленных на расширение сферы функционирования нацио- Ч

нальных языков. 14 апреля 1924 г. было принято Постановление ВЦИК «О мерах |

к переводу делопроизводства государственных органов в национальных областях к

и республиках на местные языки»15. Необходимость подобных мероприятий м

обусловливалась целями приспособления советского аппарата в национальных и

областях и республиках к быту коренного населения и «привлечения последнего ¡§

м

к активному советскому строительству». 00

Политика «коренизации» осложнялась отсутствием у некоторых народов 22 письменности. Не было точных данных о степени распространения языков у тех 6 или иных народов. В некоторых северокавказских республиках письменность основывалась на арабской графике, что затрудняло ее повсеместное использование. Неравномерно процесс коренизации государственного аппарата проходил в автономиях Урало-Поволжья16. Государством принимались беспрецедентные меры по развитию языков, письменности многих народов, поддержка издательской деятельности. Всего же за годы советской власти свыше 40 народностей 49

разработали свою письменность, создали алфавиты, орфографию, определили главный диалект развития литературного языка, решили другие лингвистические проблемы17.

Постановлением СНК от 21 ноября 1925 г. «О подготовке преподавателей для школ национальностей нерусского языка» в педагогических институтах и университетах были образованы лингвистические национальные отделения: в

Восточном педагогическим институте в Казани — чувашское, тюрко-татарское, марийское и вотское отделение, в Горском педагогическом институте — осетинское, чечено-ингушское, адыгейское18. В Постановлении ЦК ВКП (б) от 25 июля 1930 г. «О всеобщем обязательном начальном обучении» предусматривались гарантии финансирования школ национальных меньшинств19.

Подводя итог, необходимо отметить, что в первые годы советской власти деятельность государства в отношении этнических общностей носила всеохватывающий протекционистский характер. Учреждались государственные формы существования, компактно проживающих этнических общностей, создавалась многоуровневая система государственных органов и должностных лиц, ответственных за проведение национальной политики в стране. В целях обеспечения поддержки советской власти местным населением государство учитывало особенности функционирования этнических институтов (родов, тейпов), специфику расселения народов (например, переплетенность этнических границ на Северном Кавказе), их взаимоотношения. Органы советской власти, руководствуясь идеей достижения фактического равенства этнических общностей, пытались решить все насущные проблемы, стоящие перед народами: земельный вопрос, вопрос формирования собственных органов управления, ликвидации безграмотности, развития национальной культуры и языка. Учитывалась и идеологическая сторона государственной национальной политики, поскольку формы, методы и направления ее реализации находились в центре внимания КПСС. Что касается конституционно-правовых основ национальной политики, то советские конституции данного понятия не содержали, уделяли внимание лишь проблемам равноправия граждан различных национальностей и институционализации отдельных этнических общностей в государственно-правовых формах. Осознав объективный характер национального фактора, его влияние на политические, экономические, социальные и культурные процессы, происходящие в стране, государство выделяло колоссальные финансовые, материальные и людские ресурсы для обеспечения комфортного существования различных этнических общностей. Таким образом закладывались определенные конституционно-правовые основы, традиции, оказавшие значительное влияние на дальнейшее развитие национальной политики в нашей стране.

1 См.: Декреты советской власти. М., 1957. Т. 1. С. 40.

2 Первая Конституция (Конституция РСФСР 1918 года). М., 1938. С. 425.

3 См.: Ансоков М.Т. Образование и развитие национальной советской государственности народов Ка-барды и Балкарии. Нальчик, 1974. С. 22.

4 См.: Декреты советской власти. М., 1971. Т. 5. С. 399, 567.

5 См.: В докладе Наркомата юстиции Дагестанской АССР в Наркомат юстиции РСФСР от 21 марта 1921 г. «О состоянии судоустройства и судопроизводства в Дагестане» в частности отмечалось, что «население Дагестана настолько еще находится под влиянием мулл, что всякие шаги против шариатских судов рассматриваются, как поход против религии, против мусульманства». Вместе с тем Ревкомом ДАССР был издан Приказ от 26 октября 1921 г. № 134 об изъятии из ведения шариатских судов уголовных дел //Образование Дагестанской АССР (1920-1921 гг.): сборник документов и материалов. Махачкала, 1962. С. 110, 151.

6 См.: Дорожкин М.В., Яшкин И.А. КПСС — организатор национальной государственности мордовского народа. Саранск, 1970. С. 10.

С. А. Черноморец • К вопросу о природе новой экономической политики

7 См.: Коваленко А.И. Советская национальная государственность. Минск, 1983. С. 122.

8 См.: Улигов УА. Социалистическая революция и гражданская война в Кабарде и Балкарии и создание национальной государственности кабардинского и балкарского народов (1917-1937 гг.). Нальчик, 1979. С. 153; Его же. Из истории национально-государственного строительства в Кабардино-Балкарии. Нальчик, 1972. С. 128.

9 См.: СУ РССР. 1920. № 51, ст. 222; 1921. № 5, ст. 39; 1922. № 30, ст. 370; 1920. № 87, ст. 436.

10 См.: СУ РСФСР. 1929. № 61, ст. 606.

11 См.: Перечень отделов Народного Комиссариата по делам национальностей и их ответственных работников //Жизнь национальностей. 1918. № 1-2; 1923. № 5.

12 См.: СУ РСФСР. 1925. № 12, ст. 79.

13 См.: СУ РСФСР. 1929. № 42, ст. 449.

14 См.: Абдулатипов Р. Национальный вопрос и государственное устройство России. М., 2000. С. 185.

15 СУ РСФСР. 1924. № 41, ст. 371.

16 См.: Яндурин Д.Х. Коренизация государственного аппарата автономий Урало-Поволжья в 19261937 гг. // Национальная политика КПСС: исторический опыт, противоречия и проблемы перестройки. Чебоксары, 1990. С. 117, 119.

17 См.: Национальный вопрос в дореволюционной России и его решение после Великой Октябрьской социалистической революции. М., 1984. С. 42-43.

18 См.: СУ РСФСР. 1925. № 81, ст. 617.

19 См.: КПСС в резолюциях и решениях съездов, конференций и пленумов ЦК. М., 1983. Т. 5. С. 185.

С.А. Черноморец

К ВОПРОСУ О ПРИРОДЕ НОВОЙ ЭКОНОМИЧЕСКОЙ ПОЛИТИКИ В МЕХАНИЗМЕ СТАНОВЛЕНИЯ СОЦИАЛИСТИЧЕСКОЙ ГОСУДАРСТВЕННОСТИ

В статье речь идет о генезисе новой экономической политики; рассматриваются причины и предпосылки ее введения; анализируются идейные течения в партии большевиков; указывается на непоследовательность при ее проведении. На основе этого обосновывается новая модель периодизации нэпа.

Ключевые слова: Новая экономическая политика, продразверстка, продналог, государственный капитализм, периодизация нэпа.

S.A. Chernomorets

THE NATURE NEW ECONOMIC POLICY IN THE MECHANISM OF FORMATION OF THE SOCIALIST STATE

The article deals with the genesis of the New Economic Policy, discusses the causes and conditions of its introduction, examines the ideological currents in the Bolshevik Party, is shown incomplete and inconsistent in its conduct on the basis of this new model of periodiza-tion is justified nep.

Keywords: the New Economic Policy, requisitioning, the tax in kind, state capitalism, periodization of the nep.

1920-й год принес долгожданный мир. Ценой исключительных лишений и жертв Республика Советов одержала победу в войне с внутренней и внешней контрреволюцией. Достигнуто было многое. Однако грядущее вовсе не открывало перед пролетарским государством свои безоблачные горизонты. Впереди лежал большой и многотрудный путь. Следовало, как говорил В.И. Ленин,

© Черноморец Семен Аркадьевич, 2016

Доктор юридических наук, профессор, заведующий кафедрой государственно-правовых дисциплин