Проблемы урегулирования публичных интересов и интересов граждан при изъятии земельных участков: правовой аспект

ПРОБЛЕМЫ УРЕГУЛИРОВАНИЯ ПУБЛИЧНЫХ ИНТЕРЕСОВ И ИНТЕРЕСОВ ГРАЖДАН ПРИ ИЗЪЯТИИ ЗЕМЕЛЬНЫХ УЧАСТКОВ: ПРАВОВОЙ АСПЕКТ Назин Д.А.

Назин Дмитрий Алексеевич - студент магистратуры, юридический факультет, Российский государственный социальный университет, г. Москва

Аннотация: в статье анализируются проблемы урегулирования публичных интересов и интересов граждан при изъятии земельных участков. Правила, регулирующие изъятие земельных участков для государственных и муниципальных, или, как их еще называют, публичных, нужд претерпели значительные изменения начиная с 1 апреля 2015 г.

Поскольку общественные отношения, которые возникают по поводу использования земельных участков, по своей правовой природе являются комплексными и регулируются нормативно-правовыми актами, которые служат источниками различных отраслей права, то и правовая модель рассматриваемого юридического факта содержится в нормах Гражданского, Земельного, Семейного кодексов и в целом ряде других нормативных актов.

Принятие решения об изъятии - это один из важных этапов развития отношений по изъятию земельных участков и иного недвижимого имущества, наличие которого направлено на защиту интересов неопределенного круга лиц, населения в целом. К примеру, публикация решения об изъятии обеспечивает публичное информирование общественности, в том числе и тех правообладателей, которые не заявили о своих правах в установленные сроки, соответственно, и неопубликование решения влечет нарушение их прав и законных интересов. С позиции предстоящего использования решение об изъятии обеспечивает публичные интересы в реализации запланированного вида использования (например, подп. 19 п. 8 ст. 39.11, подп. 23 ст. 39.16 ЗК). В России происходит становление должного правового регулирования размещения линейных объектов с учетом их особенностей. Как положительные можно оценивать изменения ЗК, вступившие в силу с 1 марта 2015 г., закрепившие возможность установления сервитута в отношении земельного участка, находящегося в государственной или муниципальной собственности, для размещения линейных объектов, сооружений связи, специальных защитных сооружений, не препятствующих разрешенному использованию земельного участка (ст. 39.23). Как можно заметить, роль соглашения в процедуре изъятия земельных участков для публичных нужд и принудительном отчуждении в связи с этим недвижимого имущества велика.

Ключевые слова: земельные участки, изъятие, нормативно-правовые акты.

Понятие земельного участка в настоящее время дано в п. 3 ст. 6 ЗК РФ - как объекта права собственности. В соответствии с указанной нормой земельный участок является недвижимой вещью, которая представляет собой часть земной поверхности и имеет характеристики, которые позволяют определить ее в качестве индивидуально -определенной вещи. Исходя из буквального толкования приведенной нормы, можно сделать вывод о том, что земельное законодательство, как и гражданское, относит земельные участки к объектам недвижимости.

Правила, регулирующие изъятие земельных участков для государственных и муниципальных, или, как их еще называют, публичных, нужд претерпели значительные изменения начиная с 1 апреля 2015 г.

Поскольку общественные отношения, которые возникают по поводу использования земельных участков, по своей правовой природе являются комплексными и регулируются нормативно-правовыми актами, которые служат источниками различных отраслей права, то и правовая модель рассматриваемого юридического факта содержится в нормах Гражданского, Земельного, Семейного кодексов и в целом ряде других нормативных актов. В настоящее время общие базовые положения об изъятии земель в Гражданском кодексе РФ сохраняются, однако следует отметить значительный рост процедурных норм в содержании Земельного кодекса РФ (далее - ЗК).

С одной стороны, связано это с участием государственных органов или органов местного самоуправления, которые подчиняются императивным нормам законодательства, позволяющим учесть права и интересы граждан и юридических лиц в имущественной сфере. С другой стороны, стремление к максимальной прозрачности процедуры изъятия земельных участков и защиты служит основанием для появления новых норм.

При этом с одной стороны Конституция России провозглашает неприкосновенность собственности, а с другой создает основу для особого института принудительного прекращения прав на земельные участки. Однако в последнем случае допускается оговорка, что изъятие участков возможно только при равноценном предварительном возмещении (ст. 35 Конституции РФ).

В процедуре изъятия земельных участков можно выделить следующие обязательные стадии:

а) определение самой необходимости в изъятии на основании инициативы уполномоченных органов или ходатайства определенных организаций;

б) выявление лиц, земельные участки и расположенная на них недвижимость, которая подлежит изъятию для государственных или муниципальных нужд;

в) принятие решения об изъятии;

г) подготовка проекта соглашения об изъятии;

д) заключение соглашения или принудительное изъятие земельного участка для публичных нужд по решению суда;

е) переход прав на земельный участок и расположенные на нем объекты недвижимости.

Дополнительно в данном контексте следует упомянуть, в частности, о подаче правообладателями изымаемой недвижимости заявлений в уполномоченный орган об учете их прав (обременений прав), обращении уполномоченного органа в суд с заявлением о признании права собственности публичного образования на объекты недвижимости, которые расположены на земельных участках, подлежащих изъятию для публичных нужд [1].

На практике процедура изъятия происходит следующим образом. В первую очередь, на основании генплана развития района, который включает в себя возведение объектов государственного и местного значения, власти формируют перечень участков, подлежащих изъятию. О предстоящем изъятии земельных участков в средствах массовой информации и на официальном сайте муниципалитета публикуется информация.

Следующий этап - это оценка властями документации и самого участка на основании кадастровой стоимости. Правообладателю по почте направляется проект соглашения, где указаны сроки и порядок изъятия участка, цена или компенсация, порядок ее получения. Информация не позднее 7 дней со дня сообщения об изъятии в средствах массовой информации и на сайте муниципалитета.

В юридической литературе, которая была посвящена ранее действующим нормам, прослеживались две позиции: одни авторы считали, что при согласии собственника земельного участка на изъятие принадлежащего ему участка для публичных нужд основанием отчуждения служит сложный юридический состав, другие высказывали

34

мнение, что основанием отчуждения земельных участков служит только соглашение о выкупной цене и других условиях выкупа [2].

В настоящее время принятие решения об изъятии является необходимой стадией в процедуре прекращения прав на недвижимое имущество по данному основанию. Это прямо предусмотрено в ГК и ЗК. Соглашение об изъятии служит юридическим фактом в сложном составе, который для обеспечения публичнозначимого интереса порождает обязательственные правоотношения. При этом немаловажным остается вопрос защиты прав и законных интересов лиц, у которых изымается имущество, в том числе порядок и размер возмещения.

В решении об изъятии в системном виде представлена информация об изымаемом имуществе, о целях изъятия и документах, в соответствии с которыми происходит изъятие, утверждается схема расположения земельного участка, если отсутствует проект межевания территории (п. п. 4, 5 ст. 56.6 ЗК). При возникновении спора суды всегда оценивают процедуру изъятия, в том числе принятое решение об изъятии участка. При отсутствии решения об изъятии выкуп земельного участка признавался -с нарушением установленного законом порядка изъятия, и соглашение о выкупной цене и других условиях выкупа рассматривалось как ничтожная сделка. К тому же отсутствие решения об изъятии земельного участка, либо его части или несоблюдение процедуры изъятия само по себе не лишает правообладателя такого участка права на возмещение убытков [3].

Принятие решения об изъятии - это один из важных этапов развития отношений по изъятию земельных участков и иного недвижимого имущества, наличие которого направлено на защиту интересов неопределенного круга лиц, населения в целом. К примеру, публикация решения об изъятии обеспечивает публичное информирование общественности, в том числе и тех правообладателей, которые не заявили о своих правах в установленные сроки, соответственно, и неопубликование решения влечет нарушение их прав и законных интересов. С позиции предстоящего использования решение об изъятии обеспечивает публичные интересы в реализации запланированного вида использования (например, подп. 19 п. 8 ст. 39.11, подп. 23 ст. 39.16 ЗК).

К тому же заключенное соглашение об изъятии земельного участка служит основанием для досрочного прекращения договора аренды участка, договора безвозмездного пользования им и других договоров, если их исполнение станет невозможным в связи с изъятием недвижимости (ст. 56 ЗК). В силу ст. 279 ГК со дня прекращения прав на изъятый земельный участок прежнего правообладателя прекращаются сервитут, залог, установленные в отношении такого земельного участка, а также договоры, заключенные данным правообладателем в отношении такого земельного участка. Таким образом, мы можем говорить о ничтожности таких соглашений в силу п. 2 ст. 168 ГК.

Поэтому одного решения об изъятии земельного участка будет недостаточно для прекращения права на изымаемый участок, так же, как и заключение соглашения об изъятии при отсутствии решения об изъятии недостаточно для прекращения права. Для наступления подобных последствий необходима совокупность юридических фактов. В том числе:

- административный акт (т.е. решение об изъятии);

- соглашение об изъятии;

- при принудительном: административный акт и судебное решение об изъятии.

Раньше в некоторых решениях судов были условия, когда при наличии оснований

для изъятия на ответчиков-правообладателей возлагалась обязанность заключать соглашения об изъятии [4]. Позже практика сменилась и при принудительном прекращении прав на имущество выносились решения об изъятии определенного имущества, в том числе земельных участков, и возмещении правообладателям возникших убытков в конкретной сумме, в связи с тем, что действующим на тот

35

момент законодательством не предусматривалась необходимость заключения соглашения по изъятию имущества после разрешения этого вопроса судом. Другим основанием было то, что соглашение о возмещении убытков не является договором, подпадающим под действие ст. 445 ГК РФ, в связи с чем у истца отсутствовали основания требовать в судебном порядке возложения на ответчика обязанности заключить данное соглашение.

В таком случае отсутствует принудительность изъятия, поскольку принудительное прекращение права допускается только по решению суда (ст. 35 Конституции РФ). С 1 апреля 2015 г. исчисление срока, по истечении которого принявший решение об изъятии орган или заинтересованная организация могут обратиться в суд с исковым заявлением о принудительном изъятии имущества, начинается со дня получения правообладателем изымаемой недвижимости проекта соглашения об изъятии (п. 10 ст. 56.10 ЗК).

Что касается сервитутов, следует отметить, что наиболее логичным является сохранение для собственников сооружений сервитута на необходимый земельный участок, при этом часть, подлежащая обременению сервитутом, должна быть указана в соглашении об изъятии, заключенном с правообладателем сооружения, или установление сервитута соглашением об изъятии. Согласно ст. 274 ГК РФ сервитут может устанавливаться для прокладки, эксплуатации линий связи и трубопроводов, электропередачи, обеспечения водоснабжения и мелиорации, а также других нужд собственника недвижимого имущества, которые не могут быть обеспечены без установления сервитута. Наличие на земельном участке линейных сооружений, как правило, не исключает использование земельного участка по целевому назначению и в соответствии с его разрешенным использованием.

В России происходит становление должного правового регулирования размещения линейных объектов с учетом их особенностей. Как положительные можно оценивать изменения ЗК, вступившие в силу с 1 марта 2015 г., закрепившие возможность установления сервитута в отношении земельного участка, находящегося в государственной или муниципальной собственности, для размещения линейных объектов, сооружений связи, специальных защитных сооружений, не препятствующих разрешенному использованию земельного участка (ст. 39.23).

Как можно заметить, роль соглашения в процедуре изъятия земельных участков для публичных нужд и принудительном отчуждении в связи с этим недвижимого имущества велика.

Подытоживая сказанное, перечислим основные моменты, связанные с изъятием государством земельных участков для публичных нужд:

1. Соглашение об изъятии является основанием для прекращения обязательств, перехода права собственности на земельный участок и расположенные на нем объекты недвижимого имущества.

2. Фактическое изъятие участка производится только после заключения соглашения. В случае если соглашение не заключено в установленный срок, то в судебном порядке на основании решения.

3. Только соглашение может предусматривать обмен земельного участка или расположенного на нем недвижимого имущества, а также предоставление в счет возмещения права аренды или безвозмездного пользования на государственный или муниципальный земельный участок. (п. 3 ст. 281 ГК, п. 5 ст. 56.9 ЗК).

4. В соглашении определяются условия сохранения сервитутов на земельные участки, права собственности на сооружения и предусматриваются условия использования земельных участков правообладателями сооружений.

5. Обращение в суд с требованием о принудительном прекращении права на изымаемое имущество допускается по истечении 90 дней со дня получения проекта соглашения об изъятии. Следовательно, его подготовка и направление для согласования - обязательное условие законности процедуры изъятия.

36

Итак, после принятия решения правообладатель информируется не позднее 7 дней со дня сообщения об изъятии земельного участка в СМИ. Таким образом, можно сделать вывод о том, что до самой процедуры изъятия остается ровно 3 месяца. Практика показывает, что после получения такого уведомления практически бесполезно отстаивать свой участок, как таковой. Подобное возможно в исключительных случаях - когда изымаемый участок попал в список по ошибке и правообладателю удалось это доказать. В подавляющем же большинстве случаев более реальным вариантом представляется возможность максимально выгадать размер компенсации. В связи с этим непосредственно для владельцев земельных участков существует ряд негласных рекомендаций.

Во-первых, значительно упростит положение вещей, если документы на земельный участок надлежащим образом оформлены и в полном составе. В первую очередь, речь идет о кадастровом плане с кадастровым номером, который позволял бы однозначно и без помех определить месторасположение участка, его границы и площадь.

Во-вторых, в случае спора о стоимости изымаемого земельного участка рекомендуется заказать независимую экспертизу, которая даст оценку с учетом рыночной стоимости участка.

В-третьих, если на занимаемом участке ведется коммерческая деятельность, стоит представить расчеты всего оборота по данному участку, а также всю полученную прибыль. Попытки минимализировать объемы производства и прибыли могут негативно сказаться на сумме возмещения. Указанные суммы определяются с учетом данных налоговой инспекции и могут стать основанием для расчета компенсации по упущенной выгоде. То же самое касается и расходов, например, на переезд, подготовку нового участка и т.д.

В-четвертых, при наличии у собственника участка долгосрочных контрактов по использованию земельного участка, следует предъявить расчет недополученной прибыли также с целью компенсации. Следует обратить внимание на то, что суммы и основания для выплаты проверяются максимально тщательно и сразу по нескольким направлениям. Поэтому крайне важным будет наличие подтверждающей документации.

Список литературы

1. Реформирование гражданского законодательства: общие положения о сделках, обязательствах и договорах: монография / И.З. Аюшеева, И.С. Богданова, Е.С. Болтанова и др.; отв. ред. В.В. Долинская. М.: Проспект, 2018. 192 с.

2. Горохов Д.Б. Правовое регулирование сделок с земельными участками: дис. ... канд. юрид. наук. М., 1998. С. 32.

3. Обзор судебной практики по делам, связанным с изъятием для государственных или муниципальных нужд земельных участков в целях размещения объектов транспорта, утв. Президиумом Верховного Суда РФ от 10 декабря 2015 г. // Бюллетень Верховного Суда РФ, 2016. № 4.

4. Постановление Федерального арбитражного суда Дальневосточного округа от 16 декабря 2011 г. № Ф03-6365/11.