Законодательные инициативы Верховного Суда Российской Федерации: на пути к административной юстиции

ЗАКОНОДАТЕЛЬНЫЕ ИНИЦИАТИВЫ ВЕРХОВНОГО СУДА РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ: НА ПУТИ К АДМИНИСТРАТИВНОЙ ЮСТИЦИИ

Дауров Азамат Валерьевич, аспирант кафедры административного и служебного права

Северо-Кавказская академия государственной службы.

Аннотация: Данная статья посвящена основным направлениям административной реформы, проводимой в Российской Федерации. Особое внимание уделяется вопросам, связанным с реализацией Концепции судебной защиты прав и свобод человека и гражданина.

Ключевые слова: Конституция, административная юстиция, реформы, судопроизводство.

15-летний юбилей Конституции РФ в нынешнем году с новой силой актуализирует вопросы реального воплощения конституционных положений в правовой действительности и их дальнейшего внедрения, играющих ведущую роль в деле укрепления гарантий прав граждан в сфере функционирования исполнительной власти.

Конституция РФ (ст. 46) гарантирует каждому судебную защиту его прав и свобод, в том числе и возможность судебного обжалования решений и действий (или бездействия) органов государственной власти, органов местного самоуправления, общественных объединений и должностных лиц.

К числу несомненных достоинств судебной процедуры рассмотрения споров относятся: независимость суда, отсутствие бремени каких бы то ни было ведомственных интересов, процессуальная регламентация судебного разбирательства, а также принципы судопроизводства, создающие наиболее благоприятные условия для выяснения действительных обстоятельств дела и вынесения законного, обоснованного и справедливого решения.

По мнению авторов Концепции судебной защиты прав и свобод человека и гражданина, судебный порядок является наиболее совершенным из всех известных мировой человеческой цивилизации методов и средств обеспечения прав личности1.

В условиях разделения властей должна значительно возрастать роль именно судебной власти в защите прав и законных интересов граждан2.

В соответствии с ч. 2 ст. 118 Конституции РФ судебная власть осуществляется посредством конституционного, гражданского, административного и уголовного судопроизводства. Верховный Суд Российской Федерации является высшим судебным органом по гражданским, уголовным, административным и иным делам, подсудным судам общей юрисдикции (ст. 126 Конституции РФ).

Кроме того положения, содержащиеся в ст. 26 ФКЗ «О судебной системе Российской Федерации» от 31.12.1996 № 1-ФКЗ (ред. от 05.04.2005), допускают возможность создания специализированных федеральных судов по рассмотрению гражданских и административных дел, статус которых должен быть определен федеральным конституционным законом.

Из вышеозначенных конституционных и законодательных предпосылок исходят законодательные инициативы Верховного Суда РФ, направленные на учреждение в России административных судов и установление порядка судебных процедур при рассмотрении административных дел.

19 сентября 2000г. Верховный Суд РФ внес в Государственную Думу РФ проект Федерального конституционного закона «О федеральных административных судах в Российской Федерации», который был принят в первом чтении 22 ноября 2000г.

Верховный Суд РФ полагает, что в пользу принятия данного проекта свидетельствует статистика рассмотрения судами дел, вытекающих из административных правоотношений, которая непрерывно возрастает, а также сложности названной категории дел, требующие высокого профессионализма судей. Первый заместитель Председателя Верховного Суда РФ В. Радченко подчеркивает, что: «Дела об административных конфликтах достаточно сложные и нужна специализация судов по рассмотрению этих конфликтов, чтобы снизить количество судебных ошибок»3.

Система административных судов (ст. 2 проекта) включает четыре звена: судебную коллегию по административным делам Верховного Суда Российской Федерации, федеральные окружные административные суды, судебные коллегии по административным делам верховных судов субъектов Федерации и федеральные межрайонные административные суды.

Образование окружных и межрайонных административных судов, не связанных с существующим административно - территориальным делением страны, обусловлено, по мнению авторов законопроекта, преодолением негативных тенденций влияния местных властей при рассмотрении административных дел.

Выдвинутый тезис недостаточно убедителен. Вряд ли территориальное размежевание решит проблему независимости судов. Независимость суда зависит от таких мер, как материальное обеспечение судей из федерального бюджета; порядок назначения судей (без согласования с местными органами); порядок приостановления и прекращения полномочий судей.

Проект закона вызвал немало споров в юридической среде, что вполне естественно, поскольку речь идет о создании специализированной ветви

судебной власти, и поставил перед юридической общественностью два вопроса:

А нужно ли вообще создавать в России полновесную систему административных судов и имеются ли к этому необходимые предпосылки?

Если да, то насколько предложенная организационная модель административной юстиции оптимальна и соответствует сложившимся правовым традициям?

По этим вопросам в современной научной литературе единого мнения не существует.

Д.Н. Бахрах считает, что в обозримом будущем административные суды создавать не следует, предлагая «ограничиться созданием специальных коллегий в судах уровня субъектов Федерации и Верховном Суде РФ»4. Он отмечает, что одной из главных «особенностей российской юриспруденции последнего десятилетия является «интервенция» судебной власти в систему публичной исполнительной власти»5.

Председатель Высшего Арбитражного Суда РФ

А.А. Иванов полагает, что «обособление административной юстиции... дело не сегодняшнего, не завтрашнего, а может быть, и не послезавтрашнего дня, поскольку ни материально, ни кадрово, ни организационно. мы пока к этому не готовы»6.

Против формирования в России административных судов высказываются и ряд представителей науки гражданского процессуального права (Н.И. Клейн, А.Ф. Лесницкая, Н.А. Чечина).

При этом в защиту своей позиции они, как правило, приводят следующие аргументы: 1) создание новых судов (межрайонных и окружных) сопряжено с существенными материальными затратами; 2) формирование новой ветви органов правосудия повлечет ломку существующей судебной системы, поскольку создание специальных административных судов без коренной реорганизации арбитражной системы невозможно; 3) создание межрайонных судов отдалит их от большинства населения, проживающего в тех районах, городах, в которых административных судов не будет, поскольку в России дороги и связь приспособлены к административно-территориальному делению; 4) создание новой судебной системы затруднит гражданам общение с правосудием, так как потребуется знать, в какой суд (общей юрисдикции, административный, арбитражный) можно обратиться и где находится нужный суд.

Вместе с тем, проект, который обсуждался в различных научных кругах, имеет и немало сторонников. По их общему мнению, административноправовая специализация судов и судей необходима и развитие института административной юстиции напрямую вписывается в рамки проводимой в стране административной реформы.

По мнению Ю.Н. Старилова, «наличие таких судов отвечает задачам повышения эффективности правосудия»7.

В. Бойцова и В. Бойцов придерживаются точки зрения, что «традиционный для России высокий удельный вес государственного регулирования, участия государства в структурах гражданского общества свидетельствует в пользу учреждения административных судов»8.

По мнению П. Лаптева, «поскольку Россия является членом Совета Европы. это обстоятельство ставит перед законодателем важнейшую задачу -привести уровень защиты прав и свобод человека в соответствие с европейскими и мировыми стандартами. Обсуждаемый законопроект удачно вписывается и в конституционные положения, и в российские правовые реалии»9.

Н. Салищева подчеркивает, что «создание административных судов отражает рост правосознания российских граждан, отношение которых к судебной власти коренным образом меняется. Ранее они рассматривали судебную систему как карательный механизм, сейчас же начинают видеть в ней эффективный инструмент защиты своих прав и сво-

бод»10.

На взгляд В. Ершова «создаваемый институт находится в русле важнейших политико - правовых и философских концепций европейской научной мысли, обосновавшей принцип разделения властей в государстве»11.

Точка зрения В. Скитовича такова, что «говорить о завершении процесса создания административной юстиции можно только тогда, когда новый институт будет обладать всеми существенными элементами системной организации: структурой судов, предметом ведения и процедурой рассмотрения

дел»12.

16 ноября 2006г. Верховный Суд РФ внес в Государственную Думу РФ проект Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации. Целью Кодекса является повышение уровня правовой защиты граждан в их спорах с представителями государственной власти и местного самоуправления, укрепление режима законности в деятельности властных органов.

Предметом регулирования Кодекса является административное судопроизводство - порядок защиты в административных судах общей юрисдикции прав, свобод и охраняемых законом интересов человека и гражданина, прав и охраняемых законом интересов юридических лиц и их объединений от неправомерных решений и действий (бездействия) федеральных органов исполнительной власти, иных федеральных государственных органов, органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления, должностных лиц, государственных и муниципальных служащих, а также порядок рассмотрения

иных административных споров, вытекающих из публично-правовых отношений.

Вместе с тем административные суды общей юрисдикции в настоящее время в России не созданы. В этой связи возникает естественный вопрос о предполагаемом месте этих судов в отечественной судебной системе.

Содержательная составляющая Кодекса не позволяет однозначно ответить на этот вопрос. Не способствует пониманию и терминологическая непоследовательность, проявляющаяся в виде одновременного и равнозначного использования таких понятий, как «административные суды общей юрисдикции» и «административные суды».

Кроме того предложенная Кодексом система административных судов, включающая мировых судей, межрайонные суды, окружные суды и Верховный Суд РФ, вступает в противоречие с той структурой, которая предусмотрена в проекте Федерального конституционного закона «О федеральных административных судах в Российской Федерации», принятого в первом чтении 22 ноября 2000г.

Как заявлял Первый заместитель Председателя Верховного Суда РФ В. Радченко в своем интервью, «кодекс должен идти одним пакетом с ФКЗ «О федеральных административных судах в Российской Федерации», поскольку регулирует процедуры этих судов»13.

Однако этого не было сделано, что не лучшим образом влияет на дальнейшее продвижение рассматриваемых законопроектов.

Включение Кодексом в будущую структуру административных судов и мировых судей по меньшей мере сомнительно, так как в соответствии с частью 4 статьи 4 ФКЗ «О судебной системе Российской Федерации» от 31.12.1996 № 1-ФКЗ (ред. от 05.04.2005) мировые судьи являются судьями общей юрисдикции субъектов Российской Федерации и не могут относиться к специализированным судам.

Кроме того отнесение мировых судей к административным судам не согласуется с мотивами инициаторов их введения, которые считают, что специализация судов связана с необходимостью глубокого изучения и правильного применения судьями достаточно широкого массива законодательства, используемого для рассмотрения определенной категории дел в сфере управления. Это не представляется возможным осуществить в рамках мировой юстиции, поскольку по итогам 2007г. мировыми судьями было рассмотрено 486 тыс. уголовных дел, 6 млн. 782 тыс. гражданских дел и 5 млн. 298 тыс. дел об административных правонарушениях.

В заключении можно говорить о том, что:

Предпринимаемые Верховным судом Российской Федерации шаги по учреждению специализированной юстиции по административным делам: во-первых, учитывают мировые тенденции специализации судов по рассмотрению отдельных категорий дел, что положительно сказывается на качестве их рассмотрения;

во-вторых, согласуются с задачами проводимой в настоящее время административной реформы, которая призвана способствовать повышению качества и доступности государственных услуг, эффективности взаимодействия органов исполнительной власти и гражданского общества, а также повышения прозрачности деятельности органов исполнительной власти.

Проект Кодекса административного судопроизводства является серьезным шагом на пути продвижения судебной реформы в России, дальнейшего развития административного судопроизводства в частности. Принятие кодификационного акта, содержащего правила административного судопроизводства, позволит устранить еще одну лакуну в действующем законодательстве и будет способствовать результативности и оптимизации процесса разрешения административно-правовых споров.

Вместе с тем текст Кодекса несовершенен, содержит юридико-технические погрешности. Необходима более глубокая и тщательная комплексная проработка. Чем детальнее Кодекс, тем выше уровень защиты лиц, участвующих в деле, тем меньше вероятность судебной ошибки.

Таким образом, для доведения до логического завершения инициатив Верховного Суда РФ необходима политическая воля руководства страны и объединение усилий научного и экспертного сообщества, заинтересованных государственных и общественных организаций. Одних усилий Верховного Суда РФ явно недостаточно.

Список литературы:

1. Бахрах Д.Н. Нужна специализация судей, а не судов // Российская юстиция. 2003. № 2.

2. Бахрах Д.Н. Юридический процесс и административное судопроизводство // Журнал российского права. 2000. № 9.

3. Бойцова В.В., Бойцов В.Я. Административная юстиция: к продолжению дискуссии о содержании и значении // Государство и право. 1994. № 5.

4. Дернова В.Б. Развитие системы административной юстиции в Российской Федерации // Российская юстиция. 2005. № 4.

5. Интервью Председателя Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации Иванова А.А. // Законодательство. 2005. № 6.

6. Кряжков В., Старилов Ю. Административные суды: какими им быть? // Российская юстиция. 2001. № 1.

7. Панова И.В. Административно - процессуальное право России. М.: Норма, 2007.

8. Радченко В.И. Специализированные суды // ЭЖ-Юрист. 2007. № 3.

9. Симонян С.Л. О проекте Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации // Административное право и процесс. 2006. № 1.

10. Фоков А. Административные суды повысят доступность правосудия // Российская юстиция. 2001. №6.

11. Хаманева Н.Ю. Реформа судебной власти: нужны ли административные суды в России? // Гражданин и право. 2001. № 5.

1 Концепция судебной защиты прав и свобод человека и гражданина была одобрена Советом по судебной реформе от 11 января 1995г.

2 Хаманева Н.Ю. Реформа судебной власти: нужны ли административные суды в России? // Гражданин и право. 2001. №

5. С. 23.

3 Дернова В.Б. Развитие системы административной юстиции в Российской Федерации // Российская юстиция. 2005. № 4. С. 3.

4 Бахрах Д.Н. Нужна специализация судей, а не судов // Российская юстиция. 2003. № 2. С. 16.

5 Бахрах Д.Н. Юридический процесс и административное судопроизводство // Журнал российского права. 2000. № 9. С. 15.

6 Интервью Председателя Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации Иванова А.А. // Законодательство. 2005. № 6. С. 5

7 Кряжков В., Старилов Ю. Административные суды: какими им быть? // Российская юстиция. 2001. № 1. С. 18.

8 Бойцова В., Бойцов В. Административная юстиция: к продолжению дискуссии о содержании и значении // Государство и право. 1994. № 5. С. 51.

9 Фоков А. Административные суды повысят доступность правосудия // Российская юстиция. 2001. № 6. С. 7.

10 Там же. С. 8.

11 Там же. С. 8.

12 Там же. С. 9.

13 Радченко В.И. Специализированные суды // ЭЖ-Юрист. 2007. № 3. С. 1.