Опыт формирования органов местного самоуправления в зарубежных государствах

Конституционное, муниципальное и административное право

УДК 342.55

ОПЫТ ФОРМИРОВАНИЯ ОРГАНОВ МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ В ЗАРУБЕЖНЫХ ГОСУДАРСТВАХ*

Кудрявцев Валентин Викторович,

аспирант кафедры конституционного и административного права Марийского государственного университета, г. Йошкар-Ола.

E-mail: vai8882@rambier.ru

В статье анализируются особенности участия граждан и их объединений в создании органов власти на местах в зарубежных государствах.

Ключевые слова: местное самоуправление, муниципалитет, органы местного самоуправления, местные выборы, местные выборы, местное население.

В практике зарубежных государств имеются достаточно развитые и разнообразные традиции формирования местной власти. Для наиболее полной характеристики права граждан Российской Федерации и их объединений на участие в формировании органов местного самоуправления представляется целесообразным проанализировать опыт и тенденции в правовом регулировании местной власти как в странах, ратифицировавших Европейскую хартию местного самоуправления, так и в других государствах.

В Германии основным органом местного самоуправления являются представительные органы общины, которые могут формироваться по различным избирательным системам, устанавливаемым местным законом в зависимости от численности населения на той или иной территории. Наиболее распространенной является смешанная избирательная система. В свою очередь, формирование остальных органов местного самоуправления зависит от типа организационного устройства общины.

Так, при магистратной форме организации общины исполнительная власть осуществляется магистратом - коллегиальным органом. Магистрат состоит из бургомистра (председателя) и его заместителей. Бургомистр в магистрате занимает положение «первого среди равных». Члены магистрата избираются представительным органом общины. Таким образом, при данной системе представительный орган избирает коллективный орган, возглавляющий общину.

Другой распространенной моделью в Германии является бургомистерская форма, которая предполагает, что бургомистр совмещает должности председателя представительного органа общины и городской управы - органа управления. В данной модели избираемый из состава представительного органа бургомистр возглавляет на принципах единоначалия исполнительный орган и ведет заседания представительного органа общины.

Особенностью северогерманской модели является то, что представительный орган возглавляет бурго-

* Исследование выполнено при финансовой поддержке РГНФ в рамках научного проекта № 15-33-01364.

42

мистр, избираемый этим органом. В свою очередь, представительным органом общины назначается конкурс, по результатам которого избирается городской глава (городской директор), к полномочиям которого относится решение текущих вопросов местного значения. Данная модель, по сути, является немецким вариантом англо-саксонской модели «сити-

менеджер». На сегодня эта модель получила распространение преимущественно в малых городах, где решение политических вопросов локального уровня не является первоочередным, а на первый план выходит решение насущных хозяйственных вопросов [8, с. 552].

В южногерманском варианте в качестве главного органа общины рассматривается также обербурго-мистр, который избирается гражданами. Обербурго-мистр отвечает за решение текущих вопросов местного управления и председательствует на заседаниях представительного органа общины. Таким образом, для данной модели характерно наличие подотчетного населению главы общины, который, между тем, председательствует в представительном органе и, обладая широкой полнотой полномочий, в некоторой степени ограничивает влияние избираемого населением общины представительного органа, что способствует определенной централизации власти у обербурмаги-стра в общине при данной модели формирования местных органов власти в Германии.

В отдельную группу следует относить крупнейшие города Германии, такие, как Берлин, Мюнхен, Гамбург. В этих городах проходят прямые выборы мэра, который, как в аналогичных мегаполисах Великобритании и США, является политической фигурой. В свою очередь, представительные органы данных городов возглавляют избираемые из их состава председатели, которые не исполняют функций, присущих мэру [4, с. 432]. Таким образом, в крупнейших мегаполисах Германии мэры избираются жителями данных городов, и их полномочия не разделяются, а представительные органы, в свою очередь, являются самостоятельными и, обладая существенным весом,

Марийский юридический вестник • № 4(15)/2015

Кудрявцев В. В.

делают участие населения в их формировании реально значимым.

В ряде государств структура органов местного самоуправления, формируемых местным населением, выходит за рамки традиционных моделей, включающих представительные и исполнительные органы. Так, в США население графств избирает шерифов, специальных ответственных должностных лиц, уполномоченных за обеспечение безопасности и правопорядка в муниципалитете [3, с. 47]. Подобная модель избрания шерифов объясняется во многом давними традициями активного участия местного населения в США в решении самых различных актуальных вопросов именно на местах с привлечением ответственных менеджеров, с которыми граждане настроены заключить те или иные обязательства, касающиеся работы в их интересах.

Между тем, практика государств с успешной системой местного самоуправления показывает, что жизнеспособной может быть не только система прямых выборов главы муниципалитета. Так, например, в Бельгии бургомистр, главное должностное лицо муниципального образования, избирается из числа депутатов представительного органа. В данном случае бургомистр является одним из народных представителей, делегированных местным населением в представительный орган местной власти, избирают его также депутаты данного органа, представители местного населения.

Кроме того, избираемый бургомистр является хорошо подготовленным на работе на государственных должностях и государственной службе, которая является в Бельгии качественно работающей кузницей кадров для местной власти и обеспечивает преемственность в формировании муниципальной политики. А система прикрепления ко многим муниципальным образованиям политиков общегосударственного масштаба из данных муниципалитетов способствует приходу на должность бургомистров личностей, обладающих высокими профессиональными навыками и в то же время хорошо знающими специфику, традиции и проблемы конкретного муниципального образования.

Как отмечает О. А. Новак, несмотря на то, что пропорциональная избирательная система на местных выборах подвергается существенной критике конституционалистами на постсоветском пространстве, она, тем не менее, имеет некоторое распространение в европейских государствах. По мнению О. А. Новака, это связано не столько с преимуществами данной системы, сколько с необходимостью преодоления тех недостатков, которые имеются при мажоритарной избирательной системе. Среди таких недостатков автором отмечается исчезновение голосов избирателей, проголосовавших за кандидатов, которые проиграли, так как в данном случае фактическое отражение получают лишь голоса тех избирателей, чей кандидат признается победившим в том или ином округе [5, с. 151].

Кроме того, при данной системе приобретает большое значение нарезка избирательных округов, особенно если решающая роль при выдвижении кандидатов в округах отводится партиям. Так, в 1983 году в Великобритании во время проведения муниципальных выборов правительство консерваторов перекроило округа таким образом, что, несмотря на общее снижение популярности данной партии, ее кандидаты получили большинство в представительных органах. Также О. А. Новаком акцентируется [5. с. 152], что пропорциональная избирательная система на местных выборах больше способствует консолидации местного сообщества и в значительно большей степени, чем мажоритарная, способствует сведению на нет проблемы сепаратизма. Неслучайно впервые пропорциональная избирательная система на муниципальных выборах была применена в Швейцарии в кантоне Тициан в 1891 году. Также констатируется, что пропорциональная избирательная система способствует большему отражению палитры интересов и различных политических и общественных сил в представительном органе. В то время как при мажоритарной системе подобная палитра может быть монолитной.

Однако справедливости ради стоит отметить: тот же автор указывает на то, что наличие в 20-е годы прошлого столетия [5, с. 153] в Германии 25 политических партий и их участия в работе представительных органов не помогло снизить риск установления нацистского режима. Нацисты за счет раскрученного в те годы бренда их партии смогли за счет партийных списков провести максимальное количество своих кандидатов в представительные органы, получив тем самым отличную возможность для пропаганды и распространения своих идей, используя трибуну органов местного самоуправления.

Весьма важным фактором является также соотношение системы выборов в представительные органы с избирательными системами, применяемыми на выборах в общегосударственные и региональные парламенты, а также те принципы, на основании которых устанавливается та или иная система на местных выборах. Так, в Швейцарии установленная в кантоне Тициан на местных выборах пропорциональная избирательная система в дальнейшем, с учетом положительного опыта по смягчению сепаратистских настроений на местном уровне, была перенесена на уровень кантона при выборах в законодательный орган Тициана. Однако в большинстве государств Европы происходит установление той или иной избирательной системы на местных выборах посредством соответствующего законодательного регулирования избирательной системы на общегосударственном уровне, при котором законодательное регулирование порядка избрания парламента государства распространяется на выборы в представительные органов [1, с. 422]. Эта система установилась в Австрии, странах Бенилюкса, Дании, Испании, Финляндии, Швеции, где пропорциональная избирательная система приме-

Марийский юридический вестник • № 4(15)/2015

43

Конституционное, муниципальное и административное право

няется на выборах в представительные органы всех уровней. Данный механизм, между тем, вызывает критику сторонников доктрины приоритета принципа максимальной самостоятельности органов местного самоуправления, согласно которому местные депутаты должны быть максимально подчинены интересам муниципального образования, а не каких-либо иных сил.

Как показывает практика европейских государств, важнейшим принципом, на основании которого устанавливается тот или иной тип избирательной системы на местных выборах, является учет численности жителей административно-территориальной единицы. Например, в Греции в муниципальных образованиях с численностью населения до 5 000 человек применяется мажоритарная избирательная система простого большинства, а в муниципальных образованиях с численностью населения более 5 000 человек - мажоритарная избирательная система абсолютного большинства. В Испании в ряде муниципальных образований с численностью населения 100-200 человек применяется мажоритарная избирательная система простого большинства, а на выборах в муниципальных образованиях с большей численностью населения применяется та же система, что и на выборах в региональные парламенты - пропорциональная избирательная система с закрытыми списками. В Польше при выборах в муниципальных образованиях с численностью населения до 20 000 человек применяется мажоритарная избирательная система простого большинства, а в муниципальных образованиях с большей численностью применяется схема в зависимости от предпочтения, отданного той или иной системе в местном уставе, но чаще всего - пропорциональная избирательная система с открытыми списками с использованием механизма преференций избирателей, когда у граждан есть возможность ранжирования кандидатов в партийном списке в порядке предпочтения [2, с. 44].

В ряде государств в некоторых небольших административно-территориальных единицах фактически в качестве органов местного самоуправления могут выступать всеобщие собрания граждан. В данном случае местное население, собираясь, де-факто образует общее собрание жителей территории, которому свойственны функции органа местного самоуправления [6, с. 7]. Первые народные собрания швейцарских кантонов проводились еще в тринадцатом столетии, сегодня эти традиции сохранились в двух самых маленьких кантонах Швейцарии - Аппенцель Иннерро-ден и Гларус. Ежегодно население этих кантонов собирается под открытым небом на всеобщее собрание для того, чтобы проголосовать за принятие тех или иных решений, касающихся управления кантона, и чтобы избрать представителей местной власти, занимающихся повседневным управлением территории.

Общее собрание жителей представляет собой орган местного самоуправления в городах американского региона Новая Англия. Здесь городское собрание является органом местного самоуправления, начиная с XVII в. К примеру, в штате Массачусетс все города с численностью жителей менее 6 000 человек обязаны собирать прямое городское собрание [7, с. 43]. Такие собрания могут созываться для принятия бюджета и других вопросов местного значения. Наряду с ежегодными собраниями в данных городах по инициативе местных жителей и органов власти могут созываться внеочередные городские собрания, например, для назначения ответственных должностных лиц местной администрации. Дата и место проведения назначается избранным же населением Советом городского управления, и, соответственно, у каждого местного жителя имеется право быть участником данного органа.

Таким образом, анализ законодательства и правоприменительной практики зарубежных государств позволяет нам прийти к выводу о том, что в каждой стране, в той или иной степени внедрение той или модели формирования местной власти связано с внутренними историческими традициями и особенностями развития государства и в гораздо меньшей степени с заимствованием опыта правовой системы какой-либо другой страны. В то же время усложнение структуры общественных отношений приводит к необходимости большего вовлечения населения в процессы, связанные с местным самоуправлением.

Литература

1. Деворже М. Политические партии / пер. с франц. Изд. 3-е. М.: Королев, Парадигма, 2005. С. 422.

2. Джагарян Н. В. Пределы партийного опосредования избирательных прав на муниципальных выборах: национальная практика и зарубежный опыт // Г осударственная власть и местное самоуправление. 2015. № 2. С. 43-45.

3. Коваленко Н. Е. Местное самоуправление как форма демократии. СПбГУЭФ, 2008. С. 47.

4. Конституционное право зарубежных стран: учебник / под общ. ред. М. В. Баглая, Ю. И. Лейбо, Л. М. Энтина. 3-е изд., перераб и доп. М.: Норма; Инфра-М, 2010. С. 432.

5. Новак О. А. Особенности пропорциональной избирательной системи на местных выборах в Европе: факторы рос-пространения // Верховенство права как основа современного конституционализма. VI Тодыковкие чтения: сборник тезисов научной конференции молодых ученых, аспирантов и студентов (27-28 сентября 2013 года). 2013. С. 151-153.

6. Холопов В. А. Актуальность компаративистского междисциплинарного анализа функционирования институтов непосредственной демократии в условиях модернизации демократии // Государственная власть и местное самоуправление. 2013. № 7. С. 7-9.

7. Adams Brian. Public Meetings and the Democratic Process // Public Administration Review. 2004. Jan.-Feb. Voi. 64, № I. P. 43-54.

8. Gabardi Wanye. Contemporary Models of Democrasy // Polity. 2001. Vol. 33, № 4. P. 547-568.

44

Марийский юридический вестник • № 4(15)/2015

In the article the peculiarities of citizens and their associations' participation are analyzed in the creation of local authorities and abroad.

Key words: local self-government, municipality, bodies local self-government, local elections, local elections, native population.

KUDRYAVTSEV Valentin Victorovich - Postgraduate student of the Department of Constitutional and Administrative law, the Mari State University, Yoshkar-Ola.

E-mail: val8882@rambler.ru

УДК 349.2

ПРАВО ЗАКОНОДАТЕЛЬНОЙ инициативы профсоюзов В РЕСПУБЛИКЕ МАРИЙ ЭЛ

Мурзанов Иван Алексеевич,

аспирант кафедры конституционного и административного права Марийского государственного университета, г. Йошкар-Ола E-mail: ivanmurzanov@mail.ru

Статья посвящена вопросам наделения института профессиональных союзов правом законодательной инициативы на уровне субъектов Российской Федерации. Производится правовой анализ статей федеральных и региональных нормативно-правовых актов, посвящённых данной проблеме, анализируются различные точки зрения учёных о последствиях наделения профсоюзов такими полномочиями на региональном уровне. Выявляются проблемы и противоречия в реализации данного полномочия профсоюзами в РМЭ и возможные пути их решения.

Ключевые слова: профессиональный союз, правовое регулирование, законодательная инициатива, законопроект, субъект РФ.

Наличие права законодательной инициативы, закреплённое положениями как Основного закона Российской Федерации, так и нормативно правовых актов других уровней власти, является неотъемлемым признаком, характеризующим государство как демократическое. Перечень субъектов, обладающих таким правом, чётко определён и, как правило, является закрытым. На федеральном уровне субъекты права законодательной инициативы перечислены в ч. 1 ст. 104 Конституции РФ [1]. На региональном уровне данный вопрос урегулирован законодателем на основе как императивного, так и диспозитивного методов. Так, ч. 1 ст. 6 Федерального закона «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» определяет обязательный перечень органов, обладающих правом законодательной инициативы, и предоставляет возможность субъекту РФ по своему усмотрению расширить данный перечень [2].

В последнее время в научной литературе наблюдается дуализм мнений по поводу вопроса о расширении круга субъектов законодательной инициативы в субъектах РФ. Одни считают, что существенное рас-

ширение круга субъектов законодательной инициативы может существенно затруднить, а в некоторых случаях даже заблокировать работу законодательных (представительных) органов [3, с. 553]. В свою очередь, их оппоненты настаивают, что меняющиеся условия жизни, экономическая ситуация, развитие науки вызывают необходимость в своевременном и адекватном законодательном регулировании конкретных аспектов меняющихся общественных отношений для защиты прав и интересов конкретных социальных групп [4, с. 3]. Более того, отмечается, что на сегодняшний день назрела необходимость в развитии новых форм гражданской активности населения [5, с. 24]. Следовательно, расширение круга субъектов законодательной инициативы может оказать существенное влияние на принимаемые законодательным (представительным) органом субъекта РФ законы, которые, как предполагается, в большей степени будут отражать мнение населения, проживающего в данном субъекте РФ, и, как следствие, более эффективно защищать их права, а также устранять коллизии и пробелы в региональном законодательстве.

В Республике Марий Эл правом законодательной инициативы в Государственном Собрании РМЭ об-

Марийский юридический вестник • № 4(15)/2015

45