Особенности правового регулирования подготовки государственных служащих в Республике Беларусь

Семашко Е.В.

Особенности правового регулирования подготовки государственных служащих в Республике Беларусь

Спор о профессионализме или демократизме в государственном управлении имеет давнюю историю. Еще Сократ в 5 веке до н.э. задавался вопросом: Почему скрипач или врач обязательно должны иметь профессиональное образование, а лицу, который занимается государственным управлением, специального образования не требуется? Править должны знающие, считал Сократ. Ведь правитель - это не тот, кто носит скипетр, избран известными вельможами или по жребию. Правителем можно назвать только тех, кто умеет править.

В настоящее время уже не существует спора о том, необходимо ли специальное управленческое образование. В большинстве государств мира все более широкое развитие получает система учреждений образования, которые предлагают различные программы профессионального образования управленческих кадров, в том числе и в рамках систем непрерывного профессионального образования руководящих кадров органов государственного управления.

В Республике Беларусь профессиональная подготовка государственных служащих также является одним из приоритетных направлений совершенствования системы государственного управления. В ст. 6 Закона Республики Беларусь «О государственной службе в Республике Беларусь» определено, что государственная служба основывается на принципах верховенства Конституции Республики Беларусь; служения народу Республики Беларусь; законности; приоритета прав и свобод человека и гражданина, гарантий их реализации; гуманизма и социальной справедливости; единства системы государственной службы и ее дифференциации исходя из концепции разделения властей на законодательную, исполнительную и судебную; гласности; профессионализма и компетентности государственных служащих; подконтрольности и подотчетности государственных служащих, персональной ответственности за неисполнение либо ненадлежащее исполнение ими своих служебных обязанностей; добровольности поступления граждан на государственную службу; равного доступа к любым должностям в государственной службе и продвижения по государственной службе в соответствии со своими способностями и профессиональной подготовкой; стабильности государственной службы в целях обеспечения преемственности власти; экономической, социальной и правовой защищенности государственных служащих.

Правовое сопровождение данного процесса в Республике Беларусь имеет свои особенности. При всей относительной разработанности законодательства по функционированию публично-правовых институтов в бывшем СССР - в течение 70 лет так и не был принят закон о государственной службе. И только с обретением Республикой Беларусь государственного суверенитета был взят курс на реформирование государственной службы с целью повышения уровня ее профессионализации.

Закон «Об основах службы в государственном аппарате» был принят 23 ноября 1993 г. Тем самым впервые в истории белорусской государственности был сделан шаг на пути законодательного закрепления основных принципов государственной службы, перечня прав и обязанностей служащих государственного аппарата, порядка прохождения государственной службы. С принятием данного закона было положено начало реформированию государственной службы, созданию профессионального аппарата государственных служащих. Вместе с тем вопросам образования и

профессиональной подготовки государственных служащих в данном нормативном правовом акте не уделялось большого внимания.

Изданные на основе или в развитие указанного Закона десятки подзаконных актов в конце 1990-х гг. обеспечивали решение частных вопросов, касающихся порядка, форм, методов, процедуры работы государственного аппарата, подбора, расстановки, формирования резерва кадров, аттестации, служебного продвижения государственных служащих. При этом, применение указанных актов на практике выявило ряд противоречивых моментов, порожденных как коллизионностью правовых формулировок актов одного уровня, так и пробельностью правового регулирования, отсутствием надлежащих гарантий по обеспечению прав государственных служащих, предусмотренных законами. Назрела необходимость упорядочения актов действующего законодательства по правовому регулированию государственной службы, создания единых подходов к формированию, развитию и эффективному управлению кадровым потенциалом республики, комплексному решению проблем развития государственной службы.

Дальнейшее совершенствование правового регулирования отношений, касающихся профессиональной подготовки государственных служащих, осуществлялось, прежде всего, с учетом Концепции государственной кадровой политики Республики Беларусь, утвержденной Указом Президента Республики Беларусь от 18 июля 2001 г. N 3991. Принятие указанной Концепции было обусловлено необходимостью реализации стратегического курса на формирование социально ориентированной рыночной экономики, более глубокой интеграции страны в мировую экономическую систему, совершенствования механизма управления обществом на основе сочетания методов государственного и рыночного регулирования, использования современных организационных, информационных, социальных и политических технологий. Концепция государственной политики ориентирована на приоритеты социально-экономического развития Республики Беларусь в 2001 - 2005 гг.

Концепцией определены приоритеты государственной кадровой политики по сферам жизнедеятельности общества. Кадровая политика в системе государственного управления направлена, прежде всего, на обеспечение стабильности деятельности государственного аппарата, определение механизма прохождения и прекращения государственной службы, оптимизацию структуры и функций государственных органов, приведение номенклатуры должностей в соответствие с задачами социальноэкономического развития республики и актуальными вопросами государственного управления. В этой связи в Концепции обозначена необходимость внедрения в практику «Табели о рангах» государственных служащих, разработки Этического кодекса государственного служащего Республики Беларусь, определяющего систему ценностных и нравственных ориентиров, этических требований к характеру взаимоотношений государственных служащих с обществом, отдельными гражданами.

В качестве приоритетных в сфере государственной службы Концепцией определены также следующие задачи: создание механизма служебного продвижения кадров управления в государственном аппарате, обеспечения их карьерного роста на основе учета нравственно-психологических и профессиональных качеств, оценки результатов деятельности; внедрение в практику квалификационного экзамена для лиц, впервые принимаемых на работу в государственные органы, и для государственных служащих, назначаемых на новые должности в государственном аппарате; совершенствование форм и методов оценки личностных качеств, результатов деятельности руководящих кадров и лиц, зачисляемых в резерв и выдвигаемых на руководящие должности в государственном аппарате; формирование системы

1 Национальный реестр правовых актов Республики Беларусь. 2001. № 68. 1/2863.

профессиональной и социальной защищенности государственных служащих на основе совершенствования оплаты их труда, независимости оценки деятельности, обеспечения правовых гарантий занятости; регламентация механизма административного и общественного контроля за деятельностью должностных лиц государственного аппарата; создание системы прогнозирования и планирования потребности в кадрах органов государственного управления; создание и развитие системы психологического сопровождения кадровой работы в органах государственного управления, обеспечивающей мониторинг и корректировку личностных качеств руководящих кадров; разработка и реализация республиканских программ переподготовки и повышения квалификации руководящих кадров и специалистов органов государственного управления.

Достижение целей, задач и приоритетов государственной кадровой политики требует совершенствования механизма ее реализации, в частности нормативноправового, организационно-методического, информационного, материальнотехнического, финансового обеспечения.

Проект нового Закона о государственной службе был внесен в Палату представителей для принятия только в 2003 г. Закон был принят Палатой представителей 13 мая 2003 г, одобрен Советом Республики 29 мая 2003 г. и подписан Президентом 14 июня 2003 г. Согласно ст. 61 Закона он вступил в силу через месяц после его официального опубликования.

Наибольший интерес в рамках проблемы профессиональной подготовки руководящих кадров имеют положения указанного закона, касающиеся квалификационных требований, предъявляемых к государственным служащим. Статья 26 Закона определила следующие квалификационные требования, которые предъявляются при поступлении на государственную службу:

• соответствующее образование, за исключением случаев, когда для занятия

государственной должности наличие определенного образования не требуется;

• необходимый стаж и опыт работы по специальности, за исключением случаев,

когда для занятия государственной должности они не установлены;

• владение государственными языками Республики Беларусь;

• знание Конституции Республики Беларусь, законов применительно к

исполнению соответствующих должностных обязанностей.

Этот перечень квалификационных требований не является исчерпывающим, поскольку другие квалификационные требования, предъявляемые к гражданам для занятия соответствующих государственных должностей, помимо перечисленных, могут устанавливаться иными актами законодательства.

Например, таким квалификационным требованием следует считать требование ст. 116 Конституции относительно того, что Конституционный Суд формируется из высококвалифицированных специалистов в области права, имеющих, как правило, ученую степень.

Следует признать, что принятие нового Закона «О государственной службе в Республике Беларусь» знаменует собой начало большого этапа в деле актуализации нормативно-правовой базы, обеспечивающей решение отмеченных выше приоритетных задач государственной кадровой политики. Оценивая последствия решения приоритетных задач в управлении кадровым потенциалом общества, в Концепции отмечено, что на начальном этапе государственная кадровая политика ориентирована, прежде всего, на сохранение, эффективное использование созданного кадрового потенциала страны и его развитие в соответствии с требованиями обеспечения национальной безопасности в условиях интеграции экономики республики в мировую хозяйственную среду.

Кроме указанного закона отдельные правовые нормы, затрагивающие процесс профессиональной подготовки управленческих кадров, содержаться в Указе Президента Республики Беларусь от 26 июля 2004 г. № 354 «О работе с руководящими кадрами в системе государственных органов и иных государственных организаций» (в ред. Указа Президента Республики Беларусь от 14.03.2005 № 122), в Указе Президента Республики Беларусь от 6 ноября 2003 г. № 489 «Об утверждении Положения об аттестации государственных служащих», в Постановлении Совета Министров Республики Беларусь от 21 октября 2004 г. № 1321 «Об утверждении Положения о комиссии по присвоению классов государственным служащим республиканских органов государственного управления», в Постановлении Министерства труда и социальной защиты Республики Беларусь от 30 марта 2004 г. № 32 «Об утверждении структуры и общих положений Единого квалификационного справочника должностей государственных служащих» и в других нормативных правовых актах.

В соответствии с Указом Президента Республики Беларусь от 26 июля 2004 г. № 354 «О работе с руководящими кадрами в системе государственных органов и иных государственных организаций» подготовка, переподготовка и повышение квалификации руководящих кадров строятся на принципах системности, обязательности, дифференцированного подхода, перспективности.

Основными целями подготовки, переподготовки и повышения квалификации руководящих кадров в республике являются обеспечение постоянного приобретения ими знаний в области теории и практики государственного управления, идеологии, экономики, права, совершенствование управленческих умений и навыков, позволяющих успешно выполнять служебные обязанности.

Для обеспечения непрерывного роста профессионального уровня руководящих работников, назначаемых на новые должности, руководителями государственных органов (организаций) предусматривается обязательное повышение их квалификации.

Несомненно, что принятием перечисленных нормативных правовых актов задача совершенствования правового регулирования профессиональной подготовки государственных служащих не решается. Это скорее недостаток, чем достоинство Закона о государственной службе, то, что он предусматривает наличие около 20 подзаконных актов, направленных на регулирование отдельных вопросов функционирования института государственной службы, создание механизма обеспечения нормативных предписаний Закона, не считая актов специального законодательства, направленного на регулирование правового статуса отдельных категорий государственных служащих, служебных отношений в сфере милитаризованной государственной службы, а также актов правоприменения. Кроме того, перед учреждениями образования стоит задача создания системы непрерывного профессионального образования руководящих кадров органов государственного управления.