Качество принятия нормативных правовых актов в Российской Федерации субъектами правотворчества

Межвузовский научно-практический круглый стол «Качество современного российского законотворчества: состояние и пути повышения»

о том, что «чрезвычайное положение все более и более стремится стать доминирующей парадигмой современной политики» и что такая ситуация в конечном итоге «угрожает радикально преобразовать — и фактически уже ощутимо преобразовала — структуру и смысл различных конституционных форм»1.

Сегодня внутри даже сравнительно устойчивых государств растет социальная напряженность, накапливаются кризисные явления, возникают различного рода угрозы стабильности и безопасности правопорядка. Вызовы, встающие перед государством, заставляют законодателей и правительства обращаться к достаточно радикальным юридическим и административным мерам. Эти сугубо охранительные шаги, предпринимаемые зачастую в авральном режиме2, после внезапного обнаружения пробелов в правовом регулировании тех или иных общественных отношений, порой выливаются в неоправданное стеснение политического климата в стране и вторжение в частную жизнь законопослушных индивидов. Не исключены при реализации такой правовой политики также многочисленные законотворческие и правоприменительные ошибки. Складывающаяся ситуация ведет в конечном счете к утрате государством легитимности в глазах населения, а значит, и к новым вызовам существующему правопорядку, новым чрезвычайным мерам, еще большей нестабильности. Это замкнутый круг разорвать который мирным, реформистским путем с течением времени становится все труднее.

Однако что же все-таки делать, если, с одной стороны, стоящие перед государством вызовы никуда не исчезают, а с другой стороны, в самих правоохранительных действиях государства заложена опасность? К сожалению, проблема не имеет однозначного простого решения. Очевидно, что любое ужесточение законодательства должно быть серьезным образом обосновано, а конъюнктурные соображения не должны подменять собой научно выверенный анализ возможных последствий установления той или иной нормы в долгосрочной перспективе. Во многом, как представляется, проблемы современного российского и не только российского законотворческого процесса связаны именно с отсутствием долгосрочной стратегии правового регулирования общественных отношений, которая в свою очередь требует кропотливого выявления и учета объективных социально-экономических факторов: законы не могут приниматься под воздействием эмоций, на основе лишь чьих-то субъективных желаний и предпочтений. Не вызывает сомнений и то, что любая правотворческая инновация должна соответствовать тем основополагающим принципам, на которых строится вся система права того или иного государства, — в противном случае решение частной проблемы способно обрушить конструкцию правопорядка целиком.

Сальников А.А., старший преподаватель кафедры административной деятельности ОВД Нижегородской академии МВД России, кандидат юридических наук, Виноградова И.В., преподаватель кафедры административной деятельности ОВД Нижегородской академии МВД России, кандидат юридических наук — «Качество принятия нормативных правовых актов в Российской Федерации субъектами правотворчества»

Эффективность законодательства обусловливается многими обстоятельствами, связанными как с самой законодательной деятельностью, так и с деятельностью по реализации принятых законов. Зависит она и от социально-правовой активности субъектов законотворчества и правоприменения, от уровня их правосознания и правовой культуры.

Право, как бы узко либо широко оно ни трактовалось в науке, есть всегда результат творчества той или иной совокупности субъектов — физических и юридических лиц, общественных организаций и органов государственной власти. С учетом этого обстоятельства термин «правотворчество» представляется, на наш взгляд, более конкретным, чем не имеющее какой-либо связи с деятельностью по созданию правовых норм, но тем не менее иногда употребляемое в литературе понятие «правообразование»3.

Особую роль в правотворчестве выполняют законодательные (представительные) органы, важнейшей функцией которых является реализация в процессе законотворчества путем принятия нормативных актов в форме законов конституционного принципа народовластия. Термин «народовластие» является, как известно, переводом на русский язык греческого слова «демократия»4. Применительно к законотворчеству оба понятия охватывают, помимо прочего, активное участие народа, то есть граждан страны, в формировании и деятельности органов ее государственной власти, в Российской Федерации — Федерального Собрания РФ и законодательных (представительных) органов субъектов Федерации.

1 АгамбенДж. Ното Басег. Чрезвычайное положение. М., 2011. С. 9.

2 Интересна в этой связи позиция, изложенная в Особом мнении судьи Конституционного Суда РФ В.Г. Ярославцева по делу о проверке конституционности Федерального закона от 8 июня 2012 года № 65-ФЗ. Критикуя практику «скоростного» принятия законов Государственной Думой РФ «в угоду сиюминутных желаний», судья указывает на опасность «произвольного применения закона» и нарушения конституционных прав граждан (см.: По делу о проверке конституционности Федерального закона «О внесении изменений в Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях и Федеральный закон “О собраниях, митингах, демонстрациях, шествиях и пикетированиях”» в связи с запросом группы депутатов Государственной Думы и жалобой гражданина Э.В. Савенко: постановление Конституционного Суда РФ от 14 февраля 2013 г. № 4-П) // СЗ РФ. 2013. № 8, ст. 868.

3 Гаврилов О.А. Стратегия правотворчества и социальное прогнозирование. М., 1993. С. 62; НашицА. Правотворчество. М., 1974. С. 14.

4 11Р1_: http://ru.wikipedia.org/wiki/

В соответствии со статьей 96 Конституции РФ Федеральное Собрание состоит из двух палат — Совета Федерации и Государственной Думы.

В Совет Федерации входят по два представителя от каждого субъекта Российской Федерации: по одному от представительного и исполнительного органов государственной власти.

Часть 1 статьи 97 Конституции РФ устанавливает общие требования к лицам, избираемым депутатами Государственной Думы: наличие гражданства Российской Федерации, достижение установленного возраста и обладание активным избирательным правом.

Первое требование, которое предъявляется к кандидатам в депутаты Государственной Думы, — наличие российского гражданства. Право избирать и быть избранным в органы государственной власти относится к числу наиболее важных политических прав, которыми обладают только граждане. Иностранные граждане и лица без гражданства не могут быть избраны в Федеральное Собрание.

Второе требование — достижение 21-летнего возраста. Закон о выборах депутатов Госдумы Федерального Собрания РФ1 (ст. 5) уточняет, что указанный возраст должен быть достигнут на день голосования. Это единственное исключение из установленных требований к кандидату в депутаты Государственной Думы, поскольку соответствие им гарантировано. Всем остальным условиям кандидат должен соответствовать на начало избирательной кампании.

Третье требование — наличие активного избирательного права — права избирать. В соответствии с частью 3 статьи 32 Конституции РФ не имеют права голоса на выборах граждане, признанные судом недееспособными, а также содержащиеся в местах лишения свободы по приговору суда.

Часть 3 статьи 97 Конституции РФ предполагает, что замещение депутатского мандата является профессиональной оплачиваемой деятельностью и единственным видом трудовой деятельности лица, избранного депутатом Государственной Думы. В более широком смысле профессионализм означает высокие требования к качеству выполняемой работы, владение навыками, приемами и спецификой осуществляемой деятельности.

Однако ни Конституция, ни развивающее ее законодательство не устанавливают профессиональных и квалификационных требований к парламентариям (уровень образования, специальность, стаж и др.), что самым негативным образом отражается на всем законодательном процессе в нашей стране и особенно на качестве принимаемых нормативных правовых актов.

По нашему мнению, специфика осуществляемой депутатами деятельности, в том числе в сфере законодательного процесса, актуализирует вопрос о наличии определенного уровня юридической подготовки, квалификации депутатского корпуса.

Действующее законодательство предъявляет самые серьезные требования к субъектам правоприменительной деятельности. Так, например, в соответствии со статьей 4 Закона РФ от 26 июня 1992 года № 3132-1 «О статусе судей в Российской Федерации»2 судьей может быть гражданин Российской Федерации, имеющий высшее юридическое образование; судьей Конституционного Суда Российской Федерации может быть гражданин, достигший возраста 40 лет и имеющий стаж работы по юридической специальности не менее 15 лет; судьей Верховного Суда Российской Федерации, Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации может быть гражданин, достигший возраста 35 лет и имеющий стаж работы по юридической специальности не менее 10 лет; судьей Верховного суда республики, краевого, областного суда, суда города федерального значения, суда автономной области, суда автономного округа, окружного (флотского) военного суда, федерального арбитражного суда округа, арбитражного апелляционного суда может быть гражданин, достигший возраста 30 лет и имеющий стаж работы по юридической специальности не менее 7 лет; судьей арбитражного суда субъекта Российской Федерации, конституционного (уставного) суда субъекта Российской Федерации, районного суда, гарнизонного военного суда, а также мировым судьей может быть гражданин, достигший возраста 25 лет и имеющий стаж работы по юридической специальности не менее 5 лет.

Аналогичные требования содержаться в статье 40.1 Закона от 17 января 1992 года № 2202-1 «О прокуратуре Российской Федерации»3, статье 38 Федерального закона от 7 февраля 2011 года № 3-ФЗ «О полиции»4 и др.

Более того, не только государственные органы, но и ни одно юридическое лицо не примет на должность юриста лицо, не имеющее профильного образования и стажа работы по юридической специальности.

В связи с этим остается совершенно непонятным тот факт, почему предъявляя столь высокие требования к субъектам правоприменительной деятельности, законодатель совершенно обходит стороной вопрос профессиональной подготовки законодателей нашей страны.

Очевидно, что в современных условиях роль правотворчества в обществе, его место в системе правового регулирования определяют необходимость высокого научного уровня правотворческих решений на всех стадиях формирования конечного результата этого процесса — правовой нормы.

1 О выборах депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации: федеральный закон от 18 мая 2005 года № 51-ФЗ // СЗ РФ. 2005. № 21, ст. 1919.

2 Ведомости СНД и ВС РФ. 1992. № 30, ст. 1792.

3 Ведомости СНД и ВС РФ. 1992. № 8, ст. 366.

4 СЗ РФ. 2011. № 7, ст. 900.

Межвузовский научно-практический круглый стол «Качество современного российского законотворчества: состояние и пути повышения»

Межвузовский научно-практический круглый стол «Качество современного российского законотворчества: состояние и пути повышения»

Все возрастающее значение повышения научного уровня руководства обществом определяет необходимость наиболее полного использования в процессе правотворчества результатов научного познания сущности явлений общественной жизни.

Способны ли современные депутаты обеспечить научный подход в процессе правотворчества? На этот вопрос мы, к глубокому сожалению, вынуждены дать отрицательный ответ.

Так, из представленных в нынешнем составе Государственной Думы 450 депутатов всех фракций свыше 60 до избрания в Государственную Думу были предпринимателями, руководили различными предприятиями, пять депутатов были журналистами, четыре — врачами, двое — спортсменами, четырем депутатам присвоены ученые степени: доктора экономических и педагогических наук, а высшее юридическое образование имеют только 38 нынешних народных избранников. При этом 10 депутатов не имеет высшего образования вовсе.

Результатом подхода, когда «любая кухарка может управлять государством», является принятие непро-работанных с точки зрения юридической техники, противоречивых и непродуманных нормативных актов, в которые в дальнейшем приходится вносить бесконечные изменения и дополнения, что дестабилизирует всю правовую систему страны в целом.

Так, за три месяца 2013 года депутатами Госдумы РФ было внесено 4 изменения в Кодекс РФ об административных правонарушениях, 4 изменения в Уголовно-процессуальный кодекс РФ, 2 — в Жилищный кодекс РФ, 2 — в Уголовный кодекс РФ, 1 — в Гражданский кодекс РФ, 1 — в Уголовно-исполнительный кодекс РФ. И это только начало.

Причина бесчисленных изменений и дополнений в действующее законодательство заключается в непонимании (в силу недостаточной квалификации в области права) большинством депутатского корпуса специфики правового регулирования общественных отношений, что неизбежно приводит к принятию законов, содержащих большое количество пробелов, нуждающихся в дальнейшем урегулировании.

Неурегулированность правом рассматриваемых отношений имеет и другой отрицательный результат: не всегда обеспечивается высокий научный уровень вносимых предложений об изменении действующего законодательства, ответственность за их качество, за их соответствие достижениям современной юридической науки.

Совершенно очевидно, что при настоящих правилах формирования Госдумы РФ остановить деградацию российского законодательства невозможно. Только изменения в законодательстве, появление новых законотворческих структур могут сделать ситуацию другой.

В этой связи назрела острая необходимость разделения функций народного представительства и непосредственно законотворческой деятельности по созданию новых и внесению изменений в действующие нормативные правовые акты.

Тот факт, что многонациональный народ Российской Федерации провозглашен единственным носителем суверенитета (властного верховенства — государственного, народного, национального) и единственным источником власти в стране, сомнений у нас не вызывает.

И в связи с этим, избранным в установленном законом порядке депутатам Государственной Думы должны быть предоставлены самые широкие политические полномочия по утверждению ключевых вопросов регулирования жизни общества: принятию федерального бюджета, утверждению кандидата на пост Председателя Правительства РФ, утверждению изменения границ между субъектами Российской Федерации, введению военного или чрезвычайного положения, решению вопроса о возможности использования Вооруженных сил Российской Федерации за пределами территории Российской Федерации, назначению выборов Президента Российской Федерации, отрешению Президента Российской Федерации от должности, назначению на должности судей Конституционного Суда Российской Федерации, Верховного Суда Российской Федерации, Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации, Генерального прокурора Российской Федерации, заместителя Председателя Счетной палаты и половины состава ее аудиторов.

Безусловно, к компетенции депутатов Государственной Думы следует отнести и принятие политических решений по всем иным вопросам жизни страны. Именно депутатский корпус может ставить вопрос о необходимости реформирования вооруженных сил, полиции, пенсионной системы, трудового и налогового законодательства и т. д.

Однако, приняв политическое решение о концепции необходимых изменений, например, пенсионного законодательства, Парламент затем должен передать вопрос на рассмотрение в орган, уполномоченный оформить волю народа в виде нормативного правового акта.

Такого органа в настоящее время в России не существует, нет его аналогов и в зарубежных странах. На наш взгляд, его необходимо создать.

Состав данного органа должен формироваться на профессиональной основе и состоять из граждан возрастом не менее 30 лет, имеющих высшее юридическое образование (желательно — ученую степень) в области права, стаж работы по специальности не менее 10 лет, сдавших в установленном порядке квалификационный экзамен, не имеющих судимости и заболеваний, препятствующих заниматься законотворческой деятельностью.

Будущий орган должен формироваться по тем же принципам, что и нынешняя Общественная палата РФ, но с привлечением широкого представительства научного сообщества. В ее состав должны войти представители от Президента РФ, Правительства РФ, министерств и ведомств, Парламента, Конституционного, Верховного, Высшего арбитражного судов, прокуратуры, адвокатуры, представителей юридической науки (например, РАН, национальных исследовательских институтов).

Порядок деятельности указанного органа мог бы быть следующий: Парламент (Государственная Дума) принимает политические решения по вопросам, отнесенным к ее компетенции, например, о принципах и основных положениях проведения пенсионной реформы в России. Указанная концепция поступает в законотворческий орган, где специалисты в области права оформляют волю законодателя в соответствующий нормативный правовой акт — федеральный закон. В дальнейшем указанный закон поступает на утверждение в Совет Федерации, на подпись Президенту и подлежит опубликованию.

Предвидя возможные возражения относительно организационных сложностей в создании подобного законотворческого органа, усложнения самой законодательной процедуры и значительных экономических издержек на создание подобного механизма принятия нормативных правовых актов, отметим следующее.

Во-первых, возможные финансовые затраты на деятельность нового законотворческого органа не могут идти ни в какое сравнение с потерями, которые ежегодно несет экономика нашей страны от некачественной, противоречивой и громоздкой нормативно-правовой базы, действующей в настоящее время. Невозможно говорить о привлечении иностранных инвестиций, модернизации, инновациях и иных инициативах руководства страны до тех пор, пока ежегодно правовая система Российской Федерации подвергается бесконечным изменениям. Стабилизация законодательства, принятие выверенных законов, по которым будет жить общество и действовать экономика, позволят решить стоящие перед страной задачи и окупят все издержки.

Во-вторых, в настоящее время значительные средства налогоплательщиков тратятся на внесение изменений и дополнений в принимаемые депутатами нормативные правовые акты. Исключение этих затрат путем изначального принятия качественных законодательных актов, рассчитанных на многие десятилетия, сэкономит значительные бюджетные ассигнования.

В-третьих, поскольку необходимость ежедневной работы депутатов Государственной Думы отпадет, с целью экономии бюджетных средств можно перевести депутатов Государственной Думы с постоянной на сессионную работу, собирая народных избранников 3-4 раза в год для принятия необходимых политических решений. На постоянной основе может функционировать лишь Президиум Государственной Думы с целью подготовки выносимых на обсуждение в период сессии депутатов документов. Это позволит сэкономить бюджетные средства, затрачиваемые как на самих депутатов, так и на обслуживание их деятельности (служебные квартиры, автомобили, штат помощников, связь, офисные товары и т. д.).

В организационном плане создание подобного законотворческого органа будет не многим сложнее, чем формирование Общественной палаты РФ. Успешный опыт ее создания свидетельствует о реальной возможности реализации предлагаемых изменений.

В заключение отметим, что если смотреть на наш парламент с точки зрения начала XXI века, то вывод будет таков — он запредельно архаичен. Большинство депутатов не способны стать авторами законов, их функции сводятся в лучшем случае к внесению поправок в законопроекты, резко упал (по сравнению даже с эпохой Ельцина) образовательный уровень депутатов.

Таким образом, Парламент в России так и не стал самостоятельной ветвью власти, хотя в соответствии с Основным законом Российской Федерации — Конституцией — считается таковой.

Клоков С.Н., начальник кафедры предварительного расследования Нижегородской академии МВД России, кандидат юридических наук — «Факторы, влияющие на качество законодательной регламентации доказывания результатов оперативного эксперимента»

Безусловно, существующая в настоящее время в России коррупция стала национальной угрозой — это понимают и рядовые граждане и высшие должностные лица государства. Именно поэтому 13 апреля 2010 года Президент Российской Федерации Дмитрий Медведев подписал Указ № 460, которым в России утверждается Национальная стратегия противодействия коррупции и излагается в новой редакция Национальный план противодействия коррупции, утвержденный Указом Президента Российской Федерации 31 июля 2008 года № 15681. Данный программный документ весь пронизан идеей наступательности государства в целом и правоохранительных органов в частности в профилактике коррупционных проявлений в обществе. И самым эффективным способом по инициативному выявлению преступлений коррупционной направленности, по нашему мнению, является оперативный эксперимент.

В своей статье «Организация прокурорского надзора за оперативно-розыскной деятельностью по делам коррупционной направленности» прокурор Нижегородской области государственный советник юстиции второго класса К.М. Кожевников выводит универсальные правила законности оперативного экс-

1 О Национальной стратегии противодействия коррупции и Национальном плане противодействия коррупции на 2010— 2011 годы: указ Президента Российской Федерации от 13 апреля 2010 года № 460 // Российская газета. 2010. 14 мая.

Межвузовский научно-практический круглый стол «Качество современного российского законотворчества: состояние и пути повышения»