О стадиях налогового законотворчества субъектов Российской Федерации

О СТАДИЯХ НАЛОГОВОГО ЗАКОНОТВОРЧЕСТВА СУБЪЕКТОВ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ

Смирнов Д. А., Краснова А. А.

В статье рассмотрены стадии налогового законотворчества, их сущность и особенности, внесены предложения о закреплении в законодательстве дополнительных стадий, таких как стадии обязательного проведения специализированной или комплексной научной экспертизы и апробации налоговых и иных законопроектов.

Ключевые слова: налоговый законотворческий процесс, стадия законотворческого процесса, прогнозирование, планирование, апробация.

ABOUT THE STAGES OF THE TAX LAW-MAKING ENTITIES OF THE RUSSIAN FEDERATION

Smirnov D. A., Krasnova A. A.

The article considers the stages of tax legislation, their essence and features of the proposals on the strengthening of legislation additional steps, such as the stage of conducting specialized or complex scientific examination and approval of tax and other bills.

Key words: tax legislative process, the stage of the legislative process, forecasting, planning, testing.

За последние два десятилетия политические и экономические преобразования и реформы в российском государстве потребовали от регионов интенсивного налогового законотворчества. Одной из актуальных проблем в теории права является проблема стадий законотворческого процесса.

В. П. Кондратьев отмечает очевидность того, насколько важным является значение самого процесса создания закона, процедуры выработки первоначальной его концепции, составления и обсуждения его проекта, учета мнений и интересов различных социальных групп, соотношения с другими, уже действующими нормативными актами, способность будущего закона субъекта РФ адаптироваться в действующей налоговой системе, определение экономических основ его существования и реализации в налоговых отношениях1.

Любая правотворческая деятельность, и на федеральном уровне, и на региональном, всегда состоит из юридически значимых действий (стадий), которые и образуют процесс правотворчества.

Определение стадии есть у Е. О. Чинарян, а именно: стадия законотворческого процесса -это определенная внутренне законченная фаза

1 Кондратьев В. П. Теоретико-правовые проблемы законотворческого процесса в субъектах Российской Федерации (сравнительно-правовой анализ): автореф. дис. ... канд. юрид. наук. М., 2006. С. 3.

оформления акта как государственноправового, в результате осуществления которой возникает новое качество создаваемого акта. Как точно подмечено в данной дефиниции, на каждой стадии или этапе законотворческого процесса, в т. ч. и регионального, возникает новое качество закона2. Полагаем, что данное определение понятия «стадия законотворческого процесса» можно считать удачным.

Содержание законотворческого процесса составляют прогнозирование и планирование законотворческой деятельности, подготовка проектов законов, принятие, официальное опубликование, введение в действие или прекращение действия, толкование, учет и систематизация законов.

Итак, установление и введение налогов осуществляется по строго определенной процедуре, включающей в себя несколько стадий. Рассмотрим и проанализируем данные стадии.

Прогнозирование - это получение информации и данных о тенденциях, дальнейших путях и наиболее оптимальных формах развития налогового законодательства субъекта РФ; определение наиболее актуальных проблем, требующих порой незамедлительного правового регулирования в данном регионе страны. М. А. Седых пишет, что правотворческий

2 Чинарян Е. О. Основные стадии законотворческого процесса // Современное право. 2011. № 12. С. 8.

процесс начинается с выявления потребностей в принятии нормы права3, и это верно. Органы власти субъекта РФ должны понять, где необходимо правовое регулирование, в какой области, сфере, где законодательство региона нуждается в устранении пробела, недочета, они должны выявить потребность в принятии закона.

В. Р. Калайчев указывает среди целей прогнозирования помимо выявления потребности в законодательном регулировании, также научное предвидение ближайших и отдаленных последствий законодательных актов, их эффективности, а также ожидаемых изменений в формах и методах правового регулирования4.

Д. А. Керимов считал, что процесс правотворчества начинается со стадии инициативы в принятии правового акта5, Л. А. Антонова выделяет в качестве первого этапа возбуждение вопроса о необходимости создания правового акта6, А. С. Пиголкин говорит о стадии предварительного формирования государственной воли7. М. Н. Марченко полагает, что к первой стадии относится законодательная инициати-ва8. И только Ю. А. Тихомиров считает, что к первой стадии правотворческого процесса следует отнести изучение и анализ общественных явлений и процессов, установление потребности в правовой регламентации9. В данном же исследовании первая стадия налогового законотворчества в субъекте РФ будет именоваться именно прогнозированием.

Прогнозирование в налоговом законотворчестве должно осуществляться с помощью применения специальных научных методов и средств для получения прогностической ин-

3 Седых М. А. Доктринальное правосознание на стадии правотворчества // Юридическая наука. 2011. № 2. С. 14.

4 См.: Юрина Т. С. О роли юридического прогнозирования // Вестн. Волжского университета им. Татищева. 2001. № 4. С. 292-295; Калайчев В. Р. Правотворческая политика в условиях модернизации: вопросы теории // Современное право. 2012. № 3. С. 14.

5 Керимов Д. А. Свобода, право и законность. М., 1960. С. 157; Осипов М. Ю. Виды и основные стадии правотворчества и правового регулирования // Современное право. 2010. № 4. С. 12.

6 Антонова Л. И. О стадиях правотворческого процесса в СССР // Правоведение. 1966. № 3. С. 7.

7 Пиголкин А. С. Правотворчество // Проблемы общей теории государства и права / под ред. В. С. Нерсесянца. М., 2000. С. 315-332.

8 Марченко М. Н. Теория государства и права. Элементарный курс. М., 2007. С. 352.

9 Тихомиров Ю. А. Правотворчество // Общая теория

государства и права. Академический курс: в 3 т. Т. 2. М.,

2007. С. 402; Осипов М. Ю. Виды и основные стадии

правотворчества и правового регулирования // Совре-

менное право. 2010. № 4. С. 12.

формации об основных тенденциях развития законодательства и о его будущем состоянии10.

В рамках прогнозирования необходимо установить, какие из выявленных наиболее актуальных проблем и общественных потребностей в сфере налогообложения могут разрешиться без правового регулирования с учетом дальнейшего социально-экономического развития субъекта РФ, а какие требуют правового регулирования в виде новых законов или внесения изменений и дополнений в действующие законы; предложить последовательность решения выявленных проблем через законодательную деятельность субъектов Рос-сии11. Субъект правотворчества должен понять необходимость урегулирования налоговых отношений и генерировать соответствующие цели правового регулирования на нормативном уровне.

Стоит согласиться и со следующей фазой, предложенной М. Ю. Осиповым, что после осознания проблемы происходит выработка юридических средств и способов регулирования данной проблемы (общественных отношений), определение степени урегулирован-ности отношений и закрепление решения проблемы в законе субъекта12. В данном случае можно говорить о том, что при определении предмета законодательного урегулирования должны быть определены и сферы отношений, которые могут быть урегулированы на более низком уровне (к примеру, при муниципальном правотворчестве) или вообще не нуждаются в правовой регламентации.

В коллективной монографии «Правотворчество в СССР» первой стадией правотворческого процесса было признано принятие решения о выработке проекта нормативного правового акта13. Как раз при прогнозировании и происходит принятие решения о том, необходим ли в данном случае закон для регулирования налоговых отношений в субъекте РФ, достаточно ли будет лишь подзаконного акта либо данные налоговые отношения можно оставить без правового регулирования.

10 Калайчев В. Р. Правотворческая политика в условиях модернизации: вопросы теории // Современное право. 2012. № 3. С. 14.

11 Нормография: теория и методология нормотворчества: учебно-метод. пособие / под ред. Ю. Г. Арзамасова. М.: Академический Проект; Трикста, 2007. С. 421-422.

12 Осипов М. Ю. Виды и основные стадии правотворчества и правового регулирования // Современное право.

2010. № 4. С. 11.

13 Правотворчество в СССР. М., 1974. С. 318; Осипов М. Ю. Виды и основные стадии правотворчества и правового регулирования // Современное право. 2010. № 4. С. 13.

Таким образом, прогнозирование предназначено для того, чтобы законодательные (представительные) органы субъекта РФ могли четко определить проблему (к примеру, в сфере налогообложения), спрогнозировать ее дальнейшее развитие и последствия, найти пути и пределы ее решения, обсудить их и предложить внести изменения либо уже в действующие налоговые законные региона, либо принять новый закон субъекта РФ.

А. П. Мазуренко пишет, что особое значение в деле выстраивания целесообразной правотворческой политики имеет своевременная разработка концептуальных, стратегических программ развития законодательства, долгосрочное планирование и прогнозирование, предвидение и моделирование последствий и конкретных результатов использования различных юридических средств в правотворческой сфере14. В. Р. Калайчев отмечает, что правотворческая политика должна базироваться на таких специфических принципах, как научная обоснованность, системность, предсказуемость и планомерность15.

Стоит согласиться с указанными мнениями и отметить, что А. П. Мазуренко говорит о предвидении и моделировании в правотворчестве, а В. Р. Калайчев о предсказуемости и планомерности. Предвидение в данном контексте означает как раз предсказание того, какие проблемы могут возникнуть при регулировании определенных общественных отношений, какой аспект этих отношений затребует дополнительной правовой регламентации или наоборот перестанет в ней нуждаться. Моделирование - это построение и разработка определенных моделей правотворческих полномочий законодательного органа, обеспечение планомерности и эффективности его работы. В. Р. Калайчев указывает, что выделенные им принципы правотворческой политики предвосхищают и опосредуют деятельность по формированию новых положений права16. Стоит согласиться с мнением М. А. Седых

о том, что при недостаточности системности, плановости и скоординированности законотворческих процессов становление и даль-

14 Мазуренко А. П. Цели, средства и результаты правотворческой политики // Философия права. 2007. № 1. С. 36; Лапаев И. С. Механизм обеспечения юридической безопасности в сфере правотворчества // Современное право. 2012. № 1. С. 42.

15 Калайчев В. Р. Правотворческая политика в условиях модернизации: вопросы теории. // Современное право. 2012. № 3. С. 12.

16 Там же.

нейшее развитие права зачастую оказывается важнейшим средством приспособления закона к бесконечно возникающим и динамично развивающимся общественным отношениям17.

Прогнозирование проводится законодательными органами или по их поручению научными организациями, либо специально созданными органами. В законодательстве целесообразно установить содержание самого прогнозирования, поскольку в законодательстве многих субъектов РФ не определяются задачи и стадии прогнозирования.

Следующим этапом налогового законотворчества после прогнозирования должно выступать текущее планирование работы законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта Федерации.

Ю. А. Тихомиров и Л. В. Андриченко отмечают, что системный подход к развитию законодательства субъекта РФ обеспечивается с помощью планирования законотворческой деятельности, которое помогает скоординировать действия всех участников законотворческого процесса. Стоит согласиться с их мнением о том, что планирование способствует упорядоченному развитию законодательства региона, а не просто бессистемному и стихийному принятию законов парламентом, и формированию полноценной правовой базы.

В. Р. Калайчев также указывает на важность научно обоснованного перспективного планирования, отмечая, что согласно практике последовательное создание эффективной правовой системы без него невозможно. По его мнению, планирование законопроектных работ связано с созданием стабильной системы законодательства, эффективного механизма координации правотворческой деятельности и правотворческой политики18.

Планирование законотворческой деятельности осуществляется в соответствии с планами социально-экономического развития субъекта. К примеру, в соответствии с Проектом Программы социально-экономического развития Саратовской области до 2012 г.19 в сфере развития и совершенствования предпринимательства в области (п. 3.11) предлагается совершенствование законодательства, включая сферу налогообложения; в области

17 Седых М. А. Доктринальное правосознание на стадии правотворчества // Юридическая наука. 2011. № 2. С. 15.

18 Калайчев В. Р. Правотворческая политика в условиях модернизации: вопросы теории // Современное право. 2012. № 3. С. 14.

19 Сайт Правительства Саратовской области. URL:

http//www.saratov.gov.m.

бюджетной политики (п. 5.2) предлагается совершенствование законодательства области по региональным налогам, оптимизация налоговых льгот на основе анализа обоснованности и эффективности их применения.

В регионах России органы законодательной власти принимают документы, необходимые для осуществления планирования ими своей деятельности, в т. ч. программы законопроектных работ, рабочие планы и др. Программы (планы) региональной законодательной деятельности в сфере налогообложения целесообразно составлять систематически. В зависимости от текущих и стратегических целей законотворчества регионов программы (планы) могут составляться не менее чем на

1 год (ежегодные) либо на 3-4 года (перспек-тивные)20. Данные сроки обусловлены тем, что проекты законов субъектов РФ готовятся в крайне сжатые сроки. Следствием такой работы является низкое качество налогового законопроекта, которое может заключаться в неадекватном отражении в нем потребностей региона России, интересов его населения, наличии противоречий федеральному законодательству и слабой юридико-технической проработанности.

Ключевым этапом налогового законотворчества является создание рабочей группы для подготовки законопроекта и подготовка самого законопроекта. В целях разработки проектов законотворческими органами создаются комиссии из числа работников этих органов, депутатов, специалистов и ученых. Также к участию в разработке проектов могут привлекаться представители организаций, учреждений, общественных объединений, граждане.

Практика показывает, что проекты налоговых законов в большинстве субъектов РФ часто разрабатываются «узкими» специалистами, не имеющими юридических знаний и навыков. Налоговый закон субъекта России должен не только соответствовать Конституции РФ, Налоговому кодексу РФ и иному законодательству, но и отвечать основным качественным параметрам, быть понятым обществом, органично вписываться в систему права. И все это, по мнению М. А. Седых, связано с тем, что правотворчество субъектов России

20 См.: Тихомиров Ю. А., Зражевская Т. Д. Правотворчество области как субъекта РФ // Государство и право. 1997. № 1. С. 15; Ветров Д. М. Региональное законодательство как источник конституционного права Российской Федерации: проблемы и перспективы // Вестник Челябинского университета. Серия 9. Право. 2002.

№ 2(1). С. 56.

зависит от уровня правовой культуры лиц, участвующих в процессе подготовки, обсуждения, издания законов, и состоит в непосредственной связи с правосознанием людей, занимающихся правотворчеством21.

Поэтому представляется важным закрепить нормативное положение о том, что законодательный орган, создавая рабочую группу по подготовке налогового законопроекта, обязан включать в нее юриста с опытом работы в налоговой сфере и научных работников соответствующего профиля. Создаваемые группы - не постоянно функционирующие структуры, а временные образования - для разработки одного проекта.

Временные группы разработчиков во многих субъектах Федерации - основная, преимущественная организационная форма для разработки проектов налоговых законов, особенно в тех регионах, где не созданы институты (центры) регионального законотворчества. Законодательные органы могут на договорной основе поручить разработку налогового законопроекта научным учреждениям, отдельным ученым либо специалистам. К законотворческой работе необходимо привлекать наиболее авторитетные научные центры.

Важным условием подготовки проекта закона субъекта РФ должно быть наличие положений о целях и задачах законопроекта, о финансово-экономических расчетах, если принимаемый налоговый закон повлечет расходы из бюджета субъекта РФ, о перечнях правовых актов, которые в связи с принятием закона должны быть изменены, дополнены, признаны утратившими свою юридическую силу или вновь разработаны.

Н. И. Воробьев отмечает, что еще одной важной проблемой налогового законодательства субъектов РФ является его методологическая дефектность. Авторы законопроектов часто полагают, что результаты их труда будут работать в идеальном обществе, где живут законопослушные налогоплательщики. В итоге рождается не приспособленный для функционирования закон, действующий достаточно непродолжительное время. Ситуация изменится к лучшему только тогда, когда каждая законодательная проблема будет подвергаться глубокой научной проработке, пишет Н. И. Воробьев22. Именно

21 Седых М. А. Доктринальное правосознание на стадии правотворчества // Юридическая наука. 2011. № 2. С. 15.

22 Региональное законодательство от количества - к каче-

ству // Государство и право. 1999. № 10; Воробьев Н. И. Региональное законодательство как фактор правового

поэтому важной частью данного этапа налогового законотворчества является проведение правовой и научной (специализированной или комплексной) экспертизы и апробации проекта закона. М. Ф. Казанцев также указывает на особое значение в настоящее время научной юридической экспертизы всех без исключения про-

23

ектов законов .

Независимая экспертиза законов является важнейшим технологическим этапом регионального налогового законотворчества. Именно она способствует качеству налоговых законов и созданию научно обоснованной системы принимаемых нормативно-правовых актов, их согласованности, и помогает выявить возможные негативные экономические и другие последствия при их реализации.

На практике проекты налоговых законов направляются законодательными (представительными) органами государственной власти субъектов РФ в научные учреждения. Но целесообразнее иметь при законодательном органе государственной власти каждого субъекта РФ экспертные советы, в которые входили бы ученые различных специальностей.

Немаловажное значение в более качественной подготовке налогового законопроекта имеет и его апробация. Представляется целесообразным включать в составы научных экспертных советов специалистов-практиков, которые бы организовывали апробацию законопроектов в структурных подразделениях исполнительного органа власти или иных организациях. Такой подход повышает комплексность и результативность проверки налогового законопроекта.

В. Б. Исаков проблему неадекватных законодательных решений иллюстрирует на примере лекарств. Прежде чем запустить лекарство в производство, производитель серьезно изучает препарат. Проводятся теоретические исследования, организуются эксперименты, и только после этого лекарство запускается в производство и разрешается к использованию. Затем осуществляется авторское сопровождение лекарства, анализируется клиниче-

обеспечения приоритетных национальных проектов // Социальное и пенсионное право. 2007. № 1. С. 27.

23 См.: Казанцев М. Ф. Законодательная деятельность субъектов Российской Федерации. Проблемы становления и опыт проекта законодательного кодекса. Екатеринбург, 1998. С. 48; Ветров Д. М. Региональное законодательство как источник конституционного права Российской Федерации: проблемы и перспективы // Вестник Челябинского университета. Серия 9. Право. 2002.

№ 2(1). С. 56.

ская практика, выявляются побочные и нега-

24

тивные последствия его применения .

В. А. Черепанов так и пишет, что часто без изучения практики регулирования общественных отношений сильнодействующее социальное лекарство в виде закона запускается в социальный организм без всякой проверки. Не учитывается при этом ни степень готовности населения к тому или иному закону, ни последствия принятия данного закона, ни практика его применения25.

Считаем необходимым отметить, что принятие налогового закона, в частности, и принятие иных законов субъекта РФ в целом, должно происходить при тщательном анализе ситуации, в связи с которой он принимается, должна быть экспериментально разработана модель изменения общественных отношений, которые он призван урегулировать, изучены последствия его принятия и пр.

Апробация будущего закона не нашла пока в регионах России широкого распространения, т. к. на ее проведение требуется определенный период времени, а, как было отмечено ранее, многие законопроекты в субъектах России готовятся быстро, и, таким образом, не хватает времени на их апробацию.

Заключение научной экспертизы налогового законопроекта субъекта РФ должно включать в себя оценку его соответствия Конституции РФ, НК РФ, иным федеральным законам, действующим законам субъекта РФ и указывать, какие позитивные и негативные последствия в экономическом, правовом и ином плане может повлечь за собой предлагаемый закон.

Представляется необходимым закрепить в законодательстве обязательное проведение специализированной или комплексной научной экспертизы и апробации налоговых и иных законопроектов как неотъемлемых частей этапа налогового законотворчества в регионах России.

Разработанные проекты законов в налоговой сфере вносятся в соответствующий законотворческий орган для обсуждения. В соответствии с законами субъектов РФ должны предоставляться дополнительные обоснования

24 Исаков В. Б. Теоретические подходы к понятию эффективности закона // Оценка законов и эффективность их принятия: материалы Международного семинара (16-17 декабря 2002 г., Рязань). М., 2003. С. 17-18; Черепанов В. А. О совершенствовании правового регулирования законодательного процесса // Закон и право.

2011. № 8. С. 8.

25 Черепанов В. А. О совершенствовании правового регулирования законодательного процесса // Закон и право. 2011. № 8. С. 8.

либо заключения о необходимости данного закона. Обсуждение проектов (их специфический анализ) происходит в соответствии с процедурой, которая предусмотрена в данном законодательном органе субъекта РФ.

Законы о налогах могут быть признаны легитимными только при условии их принятия с соблюдением установленной Конституцией РФ и законодательством юридической процедуры. Применительно к законам о налогах и сборах применяются не только общие процедуры принятия законов, но и предусмотрены особые требования, обусловленные спецификой объекта законодательного регулирования.

После подписания акты законодательства о налогах и сборах, непосредственно затрагивающие права и обязанности граждан РФ, исходя из содержания ст. 15 Конституции РФ, могут применяться только в случае их официального опубликования и обнародования.

На основании вышеизложенного представляется возможным и обоснованным определить налоговый законотворческий процесс как процесс формирования воли публичной власти, придание ей общеобязательного характера посредством проведения юридических процедур, направленных на закрепление компромисса частных и публичных интересов в конкретном налоговом законе.

На сегодняшний день вопросы налогового законотворчества субъектов России являются одними из самых актуальных и проблемных. С одной стороны, предоставление Федерацией своим субъектам права на собственное законотворчество в сфере налогов и сборов и возрастание роли региональных законов является важным и положительным фактом в развитии России в целом. Но вместе с тем возникновение и развитие данного института ставит определенный ряд вопросов, таких как: определение пределов законотворчества субъектов Федерации, согласование федерального и регионального налогового законодательства, развитие и эффективность регионального законотворчества в налоговой сфере.

Многие недостатки законотворческой практики регионального уровня обусловлены не только юридической некомпетентностью правотворческих органов субъектов РФ, но и несовершенством устанавливаемых РФ механизмов правового регулирования в налоговой сфере, отсутствием ряда актов федерального законодательства, которые должны служить правовой основой развития регулирования различных налоговых отношений на уровне субъекта РФ, необоснованным ограничением

в ряде случаев возможности самостоятельного регулирования субъектами РФ подобных отношений и пр.

Важной причиной также является несовершенство механизма разграничения законотворческой налоговой компетенции между Федерацией и субъектами РФ. Механизм разделения компетенции состоит из разграничения предмета регулирования между РФ и ее субъектами, а также определения их полномочий в закрепленных сферах.

Применительно к сфере ведения субъекта Федерации можно говорить о рамочном определении предмета его регулирования и указании в общем виде способов осуществления правового воздействия на закрепленный предмет.

Показателем достижения баланса интересов РФ и ее субъектов в налоговой сфере является высокая степень согласованности норм и положений налоговых законов и подзаконных актов в РФ, которая достигается и обеспечивается с помощью четкого функционирования внутрисистемных связей налогового законодательства. Правильная организация модели разграничения полномочий в сфере налогового правотворчества служит не только средством определения правового статуса каждого субъекта в системе налоговых отношений, но и влияет на качество организации и эффективность реализации налоговых норм.

Стоит согласиться с мнением Д. В. Казакова, что любые региональные, да и федеральные законы могут быть выполненными на должном уровне, а могут быть выполнены некачественно, они могут и соответствовать и не соответствовать Конституции РФ, правам человека и иным нормативно-правовым актам, они могут быть эффективными и неэффективными. Нельзя всего лишь по одному-двум критериям определить, будет ли данный законопроект реализован в будущем, будет ли он эффективен и т. п. Одним из решений данной проблемы может служить достаточно сложная и детально проработанная процедура (стадии, этапы) налогового законотворчества в субъекте России. И чем она будет сложнее, по мнению Д. В. Казакова, тем меньше шансов, что будет принят неэффективный закон, противоречащий морали, основам нравственности 26

и правам человека .

Подводя итог, можно сказать, что налоговые реформы, связанные с совершенствовани-

26 Казаков Д. В. Методологические проблемы исследования законотворчества // История государства и права. 2009. № 6. С. 5.

ем налогового законодательства продолжаются непрерывно. Для повышения эффективности налоговых новшеств представляется необходимым использовать международный опыт налогового регулирования, активнее привлекать к законотворческой работе специалистов в области налогово-правовой науки и практики27.

Региональные законодатели могут и должны не только активно осуществлять формирование собственного регионального налогового законодательства, но и восполнять на уровне субъектов РФ те пробелы и недочеты федерального законодательства, которые обычно возникают вследствие жесткой политической конкуренции и столкновения лоббистских интересов различных групп влияния в процессе законодательной деятельности на федеральном уровне28. И дополнять федеральное законодательство необходимо региональным законодателям не только вследствие пробелов и недостатков, но и просто «наполнять» федеральные нормы конкретным юридическим содержанием, прописывать существенные элементы налогообложения.

Субъекты налогового законотворчества должны стремиться к формированию общей воли, определяющей содержание их законопроектов. Региональный нормативный правовой акт в сфере налогов и сборов должен быть и дополнительным звеном в комплексном механизме всей налоговой отрасли, и частью механизма, позволяющего снять абстрактность федеральных налоговых законов, наполняя и развивая их в соответствии с региональными особенностями.

В юридической литературе и законах субъектов РФ нет единой точки зрения на момент начала и окончания законотворчества субъектов РФ, а также на его промежуточные стадии. Для того чтобы выработать единую концепцию стадий налогового законотворчества субъектов России, необходимо четко определить задачи каждой стадии законотворчества субъектов РФ, которые в конечном итоге будут направлены на создание, изменение или отмену действующих региональных законов.

В налоговом и ином законодательстве многих субъектов Федерации отмечается одностороннее, неполное и бессистемное изло-

27 Демин А. В. Законодательство о налогах и сборах: понятие, состав, проблемы // СПС «КонсультантПлюс». Версия 3000.03.45.

28 Нисневич Ю. А., Платонов В. М., Слизовский Д. Е. Законодательная деятельность: Политико-правовой анализ: учебное пособие для студентов вузов. М.: Аспект Пресс, 2007. С. 163.

жение порядка и содержания законотворчества в субъекте РФ, игнорирование научного подхода к созданию налогового закона. Решение данной проблемы будет способствовать значительному уменьшению законотворческих «ошибок», повышению качества региональных законов, что представляется весьма актуальным на современном этапе, когда одной из важнейших государственных задач является задача обеспечения единства правового пространства на территории России.

Таким образом, правила налогового законотворчества должны быть унифицированы и обеспечены обязательностью их применения.

С этой целью необходимо закрепить следующие этапы законотворчества:

- прогнозирование;

- перспективное планирование налогового законотворчества как составная часть плана и (или) комплексной программы социальноэкономического развития субъекта РФ;

- текущее планирование законотворческой деятельности;

- создание рабочей группы для подготовки законопроекта и непосредственная подготовка законопроекта;

- проведение научной экспертизы;

- апробация проекта закона;

- принятие закона законодательным (представительным) органом государственной власти субъекта РФ, его подписание, опубликование, введение в силу.

Предложенные этапы регионального законотворчества могут быть положены в основу проекта Федерального закона «О нормативных актах в субъектах РФ».

Об авторах

Смирнов Дмитрий Анатольевич, д-р юрид. наук, директор Юридического института СКФУ, тел. 8(9624)007669,

^П97526@ yandex.ru

Краснова Антонина Андреевна, аспирант кафедры финансового, банковского и таможенного права ФГБОУ ВПО «Саратовская государственная юридическая академия», тел: +7 (917) 206-31-30, a.a.krasnova@yandex.ru