Деятельность органов опеки по обеспечению интересов детей

ЮРИДИЧЕСКИЕ НАУКИ

Актуальные проблемы гражданского права

избежно; винить людей за это сложно. Лучше попытаться повлиять на обстоятельства, создать приемлемые условия хотя бы для общения с ребенком. Отмена тайны усыновления только способствовала бы для создания приемлемых условий для возможности ребенка знать своих биологических родителей и общаться с ними.

Как замечает Паршуткин В., на практике суды зачастую берут подписку у участников процесса о неразглашении сведений, получаемых ими во время слушания дела, чем создают еще одну тайну — тайну судебного заседания7.

Трудно не согласиться с выводами В.Паршут-кина. Кодекс о браке и семье Украины оговаривает, что тайна усыновления не распространяется на случаи усыновления детей иностранными гражданами. По нашему мнению, пока Россия не готова

предоставить ребенку право получать информацию о своих биологических родителях «насколько это возможно» (ст. 7 Конвенции о правах ребенка), тайну усыновления следует сохранять только на внутригосударственном уровне.

Судьи, вынесшие решение об усыновлении ребенка российскими гражданами, или должностные лица, осуществляющие государственную регистрацию усыновления, а также лица, иным образом осведомленные об усыновлении, обязаны сохранять тайну усыновления ребенка российскими гражданами8.

7 Паршуткин В., Львова Е. Особенности рассмотрения судами дел об усыновлении (удочерении) детей иностранцами // Российская юстиция. 2002. N° 11. С. 31—38.

8 Паршуткин В., Львова Е. Всегда ли оправдано сохранение тайны усыновления // Российская юстиция. 1999. № 4. С. 24—29.

ДЕЯТЕЛЬНОСТЬ ОРГАНОВ ОПЕКИ ПО ОБЕСПЕЧЕНИЮ ИНТЕРЕСОВ ДЕТЕЙ

Б. С. НИКИФОРОВ,

доктор юридических наук, профессор Научная специальность: 12.00.03 — гражданское право; предпринимательское право;

семейное право; международное частное право E-mail: Nikiforov_BS@mail.ru

Аннотация. Политика в интересах детей — приоритетная область деятельности органов государственной власти РФ. Раскрываются основные направления деятельности по защите прав и интересов детей как органов государственной власти, так и органов местного самоуправления; делается вывод о том, что органы опеки и попечительства, осуществляя предоставленные им полномочия по охране и защите прав и интересов детей, реализуют публичный, общественный интерес, без осуществления которого невозможно удовлетворение частных интересов ребенка и его родителей (лиц, их замещающих).

Ключевые слова: приемная семья, опека, попечительство, приемные родители; семейно-правовая ответственность; усыновление (удочерение); патронатная семья.

ACTIVITY OF GUARDIANSHIP BODIES ON MAINTENANCE

OF INTERESTS OF CHILDREN

B.S. NIKIFOROV,

the doctor of jurisprudence, the professor

Annotation. Policy in interests of children — priority a sphere of activity of public authorities of the Russian Federation. The basic directions of activity on protection of the rights and interests of children, both public authorities, and local governments reveal; the conclusion that guardianship and guardianship bodies, carrying out the powers conferred to it on protection and protection of the rights and interests of children becomes, realise public, public interest without which realisation the satisfaction of private interests of the child and his parents (persons, their replacing is impossible).

Keywords: reception family, guardianship, guardianship, reception parents; family-legal responsibility; adoption (adoption); patronage a family.

ЮРИДИЧЕСКИЕ НАУКИ

Актуальные проблемы гражданского права

В соответствии со ст. 18 Конвенции в целях гарантии и содействия осуществлению прав детей государства — участники оказывают родителям и законным опекунам надлежащую помощь в выполнении ими своих обязанностей по воспитанию детей.

Приняв, таким образом, определенные обязательства не только перед мировым сообществом, но и перед населением страны, Российская Федерация приступила к формированию политики в области защиты детства.

Первым шагом на пути признания ребенка самостоятельным субъектом права, находящимся под защитой государства, было включение в Семейный кодекс Российской Федерации новой главы — «Права несовершеннолетних детей». И правовая, и социальная значимость этого новшества велика: «Тем самым государство как бы протягивает ребенку руку помощи, помогая ему выбраться из бесправного положения, встать с колен и в полную силу заявить о своем существовании, о своих правах, которые по своему значению не уступают правам совершеннолетних членов семьи».

Следующим этапом явилось определение целей государственной политики в интересах детей и закрепление их в Федеральном законе1. Данный Закон устанавливает основные гарантии прав и законных интересов ребенка, предусмотренных Конституцией РФ, в целях создания правовых, социально-экономических условий для реализации прав и законных интересов ребенка.

Так, федеральные органы исполнительной власти, органы исполнительной власти субъектов РФ в пределах своих полномочий оказывают финансовое, организационное, информационно-методическое и иное содействие органам местного самоуправления, осуществляющим деятельность по защите прав и интересов детей. Органы местного самоуправления могут принимать решения об осуществлении мероприятий по защите прав и законных интересов детей, координировать свои действия с действиями органов исполнительной власти в части поддержки федеральных, региональных, местных программ защиты прав и законных интересов детей, поддержки детства, а также мероприятий, осуществляемых в данной области. Как правило, защита прав и законных интересов ребенка осуществляется родителями (лицами, их заменяющими), а в случаях, пред-

усмотренных Семейным кодексом, органом опеки и попечительства, прокурором и судом2.

Прежде чем сказать о формах и способах охраны и защиты прав и законных интересов ребенка в семье, обратимся к понятиям, используемым законодателем, — «охрана» и «защита». Выявление общих признаков и отличий содержания данных категорий уже длительное время остается предметом исследования в науке семейного права. Как отмечает Н.С. Шерстнева, «правовая охрана прав и интересов — понятие объемное, широкое. Она предполагает прежде всего регулирование нормального, обычного поведения участников семейных отношений по воспитанию и содержанию детей... Если же устанавливаемые законом объективные права детей нарушаются, а возложенные на родителей и других лиц обязанности не исполняются, возникает вопрос о необходимости защиты нарушенного права».

Не вступая в дискуссию о правовой природе публичных и частных интересов, отметим, что соотношение публичного и частного интересов, применение публично- и частноправовых норм при регулировании правоотношений между родителями и детьми в целом и отношений, связанных с защитой прав и интересов детей, в частности нуждается в изучении и осмыслении.

Вопрос о соотношении публичного и частного интересов в регулировании семейных отношений уже длительное время обсуждается в науке семейного права. Почти 100 лет назад А.И. Заго-ровский отмечал специфику семейных правоотношений, их отличие от имущественных правоотношений, указывая на то, что «.ввиду особой важности отношений семейных. предписания права, касающиеся их, имеют характер абсолютных, неизменяемых по частному произволу норм, в противоположность отношениям имущественным, где частная автономия имеет полный простор. Поэтому нормы семейного права заключают в себе в значительной степени элемент публичный, тогда как нормы права имущественного запечатлены характером приватным».

Обеспечение прав и интересов ребенка через публичный интерес государства осуществляется в установлении государственных минимальных со-

1 ФЗ «Об основных гарантиях прав ребенка в Российской Федерации». 1998.

2 Статья 56 СК РФ.

ЮРИДИЧЕСКИЕ НАУКИ

Актуальные проблемы гражданского права

циальных стандартов основных показателей качества жизни детей. Данные стандарты выступают составной частью государственных минимальных социальных стандартов и основой государственной политики в интересах детей.

Оценка соответствия предоставляемых детям услуг названным стандартам проводится уполномоченным органом исполнительной власти, органом местного самоуправления на основании обращений детей и (или) их законных представителей в порядке, установленном законодательством РФ. В настоящее время эта процедура не разработана, что, соответственно, исключает возможность проведения такой оценки.

Основываясь на положениях Закона3, можно сделать вывод о формировании и проведении государственной политики в интересах детей на различных уровнях властных отношений — это федеральные, региональные органы государственной власти, органы местного самоуправления.

В нашей стране опыт осуществления политики защиты детства длительное время формировался, в основном, на государственном уровне. Однако, опыт многих стран свидетельствует, что наиболее оперативным, эффективным и перспективным субъектом реализации государственной политики в интересах детей являются институты местного самоуправления.

Федеральные органы исполнительной власти разрабатывают федеральные целевые программы защиты прав и интересов детей, защиты детства и осуществляют мероприятия по созданию необходимых правовых, экономических и социальных условий для реализации этих программ.

Органы исполнительной власти субъектов РФ разрабатывают и осуществляют региональные целевые программы, если это предусмотрено законодательством субъекта РФ. Органы местного самоуправления, в соответствии с законодательством субъекта РФ и правовыми актами органов МСУ, разрабатывают и осуществляют соответствующие местные целевые программы. Деятельность органов местного самоуправления в лице органов опеки и попечительства по защите прав и интересов несовершеннолетних, безусловно, характеризуется наличием публичного интереса.

Вопросы деятельности органов местного самоуправления по защите прав и интересов детей

получили в науке семейного права в последнее время должное освещение. В соответствии с Гражданском кодексом РФ, органами опеки и попечительства выступают органы местного само-управления4. Порядок создания таких органов, их структура, компетенция, нормы деятельности определяются согласно Закону РФ5.

Между тем, в федеральных законодательных актах, регулирующих осуществление местного самоуправления, нет прямого указания на то, что данный вид деятельности является функцией местного самоуправления. Кроме того, имеет место и иной подход к организации соответствующей деятельности.

Местное самоуправление — это гарантируемая Конституцией РФ самостоятельная и под свою ответственность осуществляемая деятельность населения муниципальных образований (непосредственно или через органы местного самоуправления) по решению вопросов местного значения, исходя из интересов населения, его исторических и иных местных традиций.

Эта деятельность носит публично-властный характер: решения органов и должностных лиц местного самоуправления по вопросам своего ведения обязательны для исполнения всеми расположенными на территории муниципального образования предприятиями, учреждениями, органами местного самоуправления и гражданами. Местное самоуправление представляет собой особый, специфический уровень власти в государстве. Отмечается и иное, также заслуживающее внимания, определение характера деятельности органов опеки и попечительства: «Деятельность органов местного самоуправления по организации опеки и попечительства попадает в сферу действия административного права, и в этом качестве они рассматриваются как субъект административного права». Своеобразие местного самоуправления как формы народовластия (публичной власти) обусловлено и тем, что органы местного самоуправления, согласно Конституции РФ, не входят в систему органов государственной власти6. Однако, закон в то же время допускает возможность передачи части полномочий госу-

3 Закон «Об основных гарантиях прав ребенка в Российской Федерации».

4 Статья 34 ГК РФ.

5 Статья 17 Закона РФ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации.

6 Статья 12 Конституции РФ.

ЮРИДИЧЕСКИЕ НАУКИ

Актуальные проблемы гражданского права

дарственных органов органам местного самоуправления, т.е. последние могут быть наделены государственными полномочиями.

Особый интерес вызывает содержание ст. 64 СК РФ, а именно п. 2: «Родители не вправе представлять интересы своих детей, если органом опеки и попечительства установлено, что между интересами родителей и детей имеются противоречия. В случае разногласий между родителями и детьми орган опеки и попечительства обязан назначить представителя для защиты прав и интересов детей».

Предполагается, что родители, будучи законными представителями своих детей, выступают в защиту прав и интересов последних в отношениях с любыми физическими и юридическими лицами, в том числе в судах, без специальных полномочий. При этом родители должны руководствоваться принципом обеспечения приоритетной защиты прав и интересов несовершеннолетних7; соответствия предпринимаемых действий интересам ребенка8.

В науке семейного права проблема обеспечения интересов ребенка обсуждается уже давно. При этом в большей степени анализируется судебная и административная практика, определяются процессуальные особенности рассмотрения споров о воспитании детей с учетом интересов последних. Как справедливо утверждает А.М. Нечаева, каким бы ни был спор о детях, обязательным условием его разрешения остается соблюдение интересов несовершеннолетнего. Это требование касается всех случаев, независимо от того, имеется ли в законе специальная оговорка о необходимости соблюдения интересов несовершеннолетнего. Несмотря на длительную и содержательную историю изучения данного вопроса, определение правовой природы категории «интересы ребенка» актуально и перспективно для науки семейного права.

Характеристика полномочий органов опеки и попечительства по защите прав и интересов несовершеннолетних детей, находящихся на попечении родителей, закрепленных Семейным кодексом РФ, позволяет обозначить ряд проблем.

Во-первых, необходимо установить источники и способы получения информации о противоречии, возникшем между интересами родителей и

детей. Применение по аналогии ст. 122 СК допускает возможность получения такой информации от должностных лиц образовательных, лечебных и иных учреждений, других граждан, располагающих сведениями подобного характера. Согласно СК РФ, при нарушении прав и законных интересов ребенка, в том числе при невыполнении или при ненадлежащем выполнении родителями (одним из них) обязанностей по воспитанию, образованию ребенка либо при злоупотреблении родительскими правами, ребенок вправе самостоятельно обращаться за их защитой в орган опеки и попечительства, а по достижении возраста четырнадцати лет — в суд9. Следовательно, информация может поступать и непосредственно от ребенка. Противоречие между интересами родителей и ребенка может быть выявлено и при разрешении органом опеки и попечительства разногласий между родителями ребенка по вопросам, касающимся воспитания и образования ребенка10.

Во-вторых, какими критериями руководствуется орган опеки и попечительства, констатируя наличие противоречий между интересами родителей и детей. Следует признать, что в таких ситуациях главенствующую роль играет субъективизм сотрудника органа опеки и попечительства, поскольку установить какие-либо параметры соответствия просто невозможно.

Придавая интересам детей приоритетное значение, законодатель возлагает в первую очередь на родителя обязанность выразить действительный интерес ребенка и обеспечить его удовлетворение, так как ребенок, не достигший совершеннолетия, иногда не способен правильно понять и оценить свои поступки. Интерес такого ребенка будет им самим не осознан. Поэтому «реализация конкретного интереса ребенка осуществляется, в основном, не носителями интересов, а другими лицами (родителями, усыновителями, опекунами, попечителями). Охраняемый законом интерес ребенка удовлетворяется непосредственно поведением этих лиц как таковых». Однако обязанные лица могут занижать значение интересов детей либо преувеличивать их в ущерб интересам

7 Пункт 3 ст. 1 СК РФ.

8 Пункт 1 ст. 65 СК РФ.

9 Пункт 2 ст. 56 СК РФ.

10 Пункт 2 ст. 65 СК РФ.

ЮРИДИЧЕСКИЕ НАУКИ

Актуальные проблемы гражданского права

общества и личности самого ребенка. В этом случае возникает необходимость ограничительного воздействия на них.

Осуществляя такое воздействие, органы опеки и попечительства следуют публичным интересам, сопоставляя их с интересами ребенка и его родителей (лиц, их замещающих). При этом принимается ответственное решение о применении в отношении родителей мер воздействия, выражающих разумное сочетание публичного и частного интересов.

Определяя роль органов опеки и попечительства в обеспечении интересов детей, считаем необходимым также отметить следующее: действующее законодательство11 наделяет органы опеки и попечительства функцией защиты прав и законных интересов ребенка. Содержание защиты права предполагает определенную деятельность, выражающуюся, как правило, в принятии решения.

Само нарушение права служит тем признаком, который свидетельствует о необходимости вмешательства государственных органов с целью устранения нарушения силами принудительного воздействия. На органы опеки и попечительства в случаях, предусмотренных законом, возлагается обязанность принять специальные меры, направленные на создание управомоченному лицу (ребенку) обстоятельств, при которых возможно надлежащее осуществление им субъективных прав. Защита права — это реакция государства в лице его специальных органов на обращение управомочен-ного лица или в его интересах других лиц о невозможности осуществления права без вмешательства государства, его властной силы. В то же время, представленная ранее классификация полномочий органов опеки и попечительства дает основание говорить о выражении в этих полномочиях функции охраны прав и законных интересов детей.

Действительно, в большинстве случаев деятельность органов опеки и попечительства не на-

ходит своего выражения в принятии определенного решения. Заметим, что достаточно длительный период времени решение об усыновлении ребенка (детей) принимал орган опеки и попечительства; он же мог обязать родителей (одного из них) не препятствовать общению ребенка с родственниками. Эти и ряд других вопросов в соответствии с ныне действующим законодательством отнесены к компетенции суда.

Орган опеки и попечительства, направляя суду заключение по тому или иному вопросу, соглашаясь на изменение фамилии ребенка, разрешая разногласия между родителями ребенка и т.д., выполняет охранительную функцию. Это еще раз подтверждает необходимость редактирования ч. 2 п. 1 ст. 56 СК РФ путем указания на функцию не только защиты, но и охраны прав и интересов детей.

Дополнение СК РФ положениями об охране прав и интересов несовершеннолетних как деятельности органов опеки и попечительства свидетельствовало бы о том, что государство устанавливает меры, обеспечивающие фактическую возможность совершать определенные действия для удовлетворения и обеспечения интересов ребенка.

Таким образом, органы опеки и попечительства, осуществляя предоставленные им полномочия по охране и защите прав и интересов детей, реализуют публичный, общественный интерес, без осуществления которого невозможно удовлетворение частных интересов ребенка и его родителей (лиц, их замещающих). Определение компетенции органов опеки и попечительства в нормативно-правовых актах свидетельствует о социальной значимости их деятельности, официальном признании, наличии поддержки государства и правовой защиты.

Статья 56 СК РФ.

и