Особенности реализации механизма государственно-частного партнерства в Украине

И.Н. Майер

ОСОБЕННОСТИ РЕАЛИЗАЦИИ МЕХАНИЗМА ГОСУДАРСТВЕННО-ЧАСТНОГО

ПАРТНЕРСТВА В УКРАИНЕ

В настоящее время общество постоянно сталкивается с проблемой низкого качества коммунальных, транспортных услуг, образования, здравоохранения, поскольку инфраструктура, с помощью которой они предоставляются, морально или физически устарела и требует ремонта, восстановления и обновления. Основными причинами недостаточного развития инфраструктуры являются: нерыночный характер и неэффективный менеджмент общественных услуг; дефицит государственных инвестиций для вложений в инфраструктуру.

Для решения проблемы необходимо осуществить внедрение новых государственных методов управления с привлечением частных инвестиций, одним из которых может стать механизм государственно-частного партнерства.

Исследованием вопросов, связанных с применением механизма государственно-частного партнерства в Украине, посвящены научные работы многих ученых, что свидетельствует о ее актуальности. Среди отечественных ученых необходимо выделить работы И. Запатриной, Е. Малюковской, А. Кендюхова, В. Юрчишина, И. Газизулина, А. Блинова, А. Пильтяя, Е. Волошиной, И. Щербины, Р. Свирского и других.

Целью статьи является определение особенностей реализации государственно-частного партнерства в Украине.

Для Украины государственно-частное партнерство (ГЧП) - относительно новый механизм сотрудничества государства и бизнеса, который давно и успешно применяется во всем мире. Благодаря конструктивному взаимодействию государства и частного сектора возрастают шансы по реализации капиталоемких и инфраструктурных проектов, профинансировать которые в полном объеме государство было не в состоянии.

В настоящее время государственно-частное партнерство является эффективным антикризисным механизмом развития и поддержки регионального бизнеса и экономики регионов. Необходимо подчеркнуть, что использование механизма ГЧП в различных странах начинается, как правило, с концессионных проектов в автодорожной отрасли (платные дороги, мосты и туннели), но в процессе развития механизм ГЧП распространяется и на другие сферы, такие как социальная, жилищно-коммунальная и промышленное производство.

Институт государственно-частного партнерства только начинает использоваться в Украине, несмотря на то, что уже получил должное развитие в мировой практике для строительства и управления объектами инфраструктуры. Известно, что инфраструктура в Украине сильно изношена; реконструкция и строительство новых объектов в относительно короткие сроки осуществимы только с участием частного капитала. Развитие инфраструктуры является, с одной стороны, тактической антикризисной мерой, а с другой - стратегической мерой, обеспечивающей долгосрочный экономический рост.

Следует отметить, что ГЧП приобретает особую привлекательность в условиях подготовки к проведению Евро-2012. Например, Польша за счет частных инвестиций по проектам ГЧП намерена привлечь около 20% средств, необходимых для проведения Евро-2012. Затраты Польши на проведение футбольного чемпионата ожидаются на уровне $15 млрд [1].

Механизм ГЧП является достаточно распространенным в мировой практике и имеет широкий спектр применения его различных форм (см. таблицу).

© И.Н. Майер, 2012

Таблица

Международный опыт использования ГЧП-проектов [1]

Отрасли реализации проекта Страны «Большой семерки» Другие развитые страны Страны с переходной экономикой Развивающиеся страны

кол-во % кол-во % кол-во % кол-во %

Средства размещения 51 8,3 22 9,13 1 2,7 1 4,55

Аэропорты - - 4 1,66 2 5,4 2 9,1

Мосты и тоннели 13 2,51 6 2,49 2 5,4 - -

Оборона 20 3,25 1 0,4 - - - -

Образование 138 22,4 23 9,5 1 2,7 1 4,55

Здравоохранение 184 29,9 29 12 2 5,4 1 4,55

Инновационные технологии 2 0,33 3 0,83

Организация досуга 1 0,16 2 0,83 1 2,7 - -

Наземное метро 25 4 19 7,88 2 5,4 1 4,55

Порты 2 0,33 2 0,83 1 2,7 - -

Железные дороги 5 0,8 11 4,56 - - 1 4,55

Автодороги 92 15 93 38,6 23 62,1 10 45,5

Социальное жилье 22 3,6 4 1,66 - - - -

Использование отходов 23 3,7 7 2,9 - - 1 4,55

Водоочистные сооружения 12 1,9 2 2,9 2 9,1

Прочее 25 3,82 11 12,54 2 5,5 2 9

Всего 615 100 241 100 37 100 22 100

Наиболее показательный опыт ГЧП был наработан в Великобритании. Для привлечения частного бизнеса в медицину, образование и развитие городской и транспортной инфраструктуры был разработан механизм Public-Private Partnership (PPP). В 2008 г. в Великобритании насчитывалось 625 проектов РРР на общую сумму 56,7 млрд фунтов стерлингов [2].

Закон Украины "О государственно-частном партнерстве" определяет правовые, экономические и организационные принципы взаимодействия государственных и частных партнеров, урегулирования отношений, связанных с подготовкой, выполнением и прекращением договоров, которые заключаются в рамках государственно-частного партнерства, а также установление поддержки и прав для участвующих сторон [3].

Основными признаками ГЧП является продолжительность совместной работы (от 5 до 50 лет), передача частному партнеру части рисков, внесения частных инвестиций, а также неизменность в течение всего срока действия договора целевого назначения и формы собственности объекта государственно-частного партнерства.

Отрасли, в которых предусматривается развитие ГЧП [3]:

поиск, разведка и добыча полезных ископаемых;

производство, транспортировка и поставки тепла, газа и

электроэнергии;

строительство автострад, железнодорожного полотна, взлетных полос аэродромов, мостов, портов, метрополитенов и прочих объектов инфраструктуры;

охрана здоровья, туризм, рекреация, культура и спорт;

управление недвижимостью;

сбор, очистка и распределение вод и переработка отходов;

машиностроение.

Реализация государственно-частного партнерства предусматривает выполнение одной или несколько функций, таких как: проектирование; финансирование; строительство; возобновление (реконструкция, модернизация); эксплуатация; поиск; обслуживание, а также других функций, связанных с выполнением договоров ГЧП.

Сотрудничество между государством и частным партнером (партнерами), в зависимости от целей, задач и условий конкретного проекта, может осуществляться посредством создания совместных предприятий (СП), заключения контрактов и соглашений о разделе продукции, совместной деятельности (СД), концессии, совместном финансировании. Система краткосрочных

контрактов достаточно широко используется в хозяйственной практике органов государственной власти как за рубежом, так и в Украине.

Источниками финансирования в ГЧП могут быть финансовые ресурсы как частного партнера, так и средства государственного и местных бюджетов, что является значительным преимуществом ГЧП по сравнению с Законом "О концессиях", который предусматривает возможность предоставления концессионеру лишь дотаций, компенсаций и льгот, исключительно в отношении убыточных или низкорентабельных объектов концессии.

Для Украины важное значение реализации государственно-частного партнерства заключается в том, что этот вид сотрудничества позволит привлечь частные инвестиции не только в объекты общественной инфраструктуры, но и в промышленное производство, в том числе и в машиностроение. С точки зрения отечественных экономистов наиболее привлекательными секторами экономики осуществления ГЧП в Украине являются следующие (рис. 1).

Предложения и проекты ГЧП подаются государственными и частными партнерами на рассмотрение уполномоченным государственным и местным органам власти.

Степень привлекательности отраслей для ГЧП в Украине

1-я степень 2-я степень 3-я степень

Транспортная инфраструктура ЖКХ Технопарки и СЭЗ

Г орно-металлургический Комплекс Промышленное производство Железнодорожный транспорт

Аграрный сектор Нефтегазовая отрасль

Рис. 1. Привлекательность отечественных отраслей для реализации проектов государственно-частного партнерства [4] Уполномоченный орган проводит анализ эффективности предложенного проекта в соответствии с методикой, утвержденной Кабинетом Министров № 232 от 16.02.2011 г. [5]. При позитивном решении реализации проекта ГЧП уполномоченный орган проводит конкурс по определению частного партнера. Схема проведения конкурса по ГЧП представлена на рис. 2.

Государственный партнер

Проведение конкурса по ГЧП

Подписание договора о ГЧП с победителем конкурса

Размещение в СМИ объявления о проведении конкурса ГЧП

Частный партнер подает заявку на участие в конку рсе

Предоставление мотивированного отказа другим участникам

Рис. 2. Схема проведения конкурса по осуществлению проектов ГЧП

Среди общих требований конкурса следует отметить его публичность (объявление о проведении конкурса и его результаты публикуются в официальных СМИ) и возможность заключения договора о ГЧП с группой частных партнеров (например консорциумом).

Основные формы господдержки ГЧП - бюджетное финансирование, государственные гарантии и невмешательство. В случае принятия органами государственной власти или местного самоуправления решений, которые нарушают права частных партнеров, убытки, нанесенные им в результате принятия таких решений, подлежат возмещению в полном объеме.

В рамках государственно-частного партнерства государственные и региональные инвестиции направляются в основном на развитие инфраструктуры, а средства частных инвесторов - на реализацию инвестиционных проектов. При этом средства инвесторов, как правило, превышают средства государства примерно в четыре-пять раз.

Необходимо отметить, что в условиях отсутствия достаточного бюджетного финансирования и довольно «проблемного» привлечения кредитных средств для реализации инвестиционных проектов в отечественном машиностроении одним из направлений финансового обеспечения отрасли может стать использование механизма государственно-частного партнерства, которое предусматривает взаимодействие государственных и частных партнеров в сфере финансирования проектов, связанных с развитием инфраструктуры.

По состоянию на 08.02.2012 г. Государственным агентством Украины по инвестициям и управлению национальными проектами представлена база данных 284 инвестиционных (инновационных) программ и проектов, из которых в машиностроении реализуются 27 проектов [6].

Основные мотивы осуществления инвестиционных проектов представлены на рис. 3. Проведенный анализ проектов показал, что основным мотивом реализации проектов является модернизация и обновление производства - 51,0% из всех представленных проектов, а с внедрением новой технологии (процесса) связано 15,7% проектов.

Модернизация и обновление производства

Новый вид деятельности

Внедрение новой технологии или технологического процесса

Расширение существующего производства

Рис. 3. Мотивы инвестиционных проектов в машиностроении

Источниками финансирования представленных проектов машиностроения выступают средства государственного бюджета и частных инвесторов. Распределение финансового

обеспечения проектов относительно государственных и частных инвестиций представлено на рис.

4.

В проектах по модернизации производства и освоении нового вида деятельности преобладают средства частных инвесторов.

В проектах по внедрению новой технологии или технологического процесса значительную долю составляют государственные средства, что связано в первую очередь с повышенными рисками при осуществлении проектов и нежеланием частных инвесторов брать на себя эти высокие риски.

Из общего количества проектов в настоящее время реализованы в полном объеме 18%. Для дальнейшей реализации 15% проектов необходимы дополнительные средства частных инвесторов. В большинстве случаев эти проекты связаны с внедрением новой технологии или с созданием нового предприятия.

Выводы и предложения. В условиях недостаточного финансового обеспечения для реализации проектов по строительству развитой общественной инфраструктуры и проектов в промышленном производстве применение механизма государственно-частного партнерства является одним из стратегических инструментов эффективной государственной политики.

Частные инвесторы

Средства государственного и местных бюджетов

Модернизация Расширение Новый вид Внедрение производства произаодства деятельности новой

технологии

Рис. 4. Источники финансирования инвестиционных проектов

Реализация проектов в рамках ГЧП позволит не только значительно оживить металлургическую, строительную отрасль, сектор услуг, но и послужит фактором развития и реализации проектов по ГЧП в отечественном машиностроении.

В условиях ограниченного бюджетного финансирования использование механизма ГЧП, предусматривающее взаимодействие государственных и частных партнеров, послужит значительным стимулом реализации инвестиционных проектов в экономике Украины.

Однако, несмотря на ряд преимуществ, существуют и определенные недостатки реализации проектов в рамках ГЧП. Так, реализация механизма ГЧП требует внесения определенных изменений в законодательство Украины. Требуют совершенствования и проработка взаимосвязей государственно-частного партнерства и инвестиционной деятельности, так как одной из целей финансирования проектов по развитию общественной и транспортной инфраструктуры частными партнерами в рамках ГЧП является получение экономического и социального эффекта, а в законе о ГЧП это не предусматривается.

Определенная Законом Украины модель государственно-частного партнерства построена на двусторонних отношениях «государство-бизнес». С нашей точки зрения, целесообразно предусмотреть заключение не только двусторонних договоров, но и многосторонних контрактов («государство-частный партнер-финансовый сектор»).

Также необходимым условием успешной реализации проектов по ГЧП является координация, систематизация и распространение успешного опыта посредством проведения публичных мероприятий, публикации научно-методических материалов для представителей государственной власти и частных инвесторов.

Литература

1. Кашин С. Британия на хозрасчёте / С. Кашин // Секрет фирмы. - 2005. - № 30 (117).

2. Рожкова С. Анализ мирового опыта использования государственно-частного партнерства в различных отраслях экономики [Электронный ресурс] / С. Рожкова. - Режим доступа: http://zakon.rada.http://www.rcb.ru/rcb/2008-0l/8902.

3. Закон України «Про державно-приватне партнерство» // Відомості Верховної Ради України. - 2010. - № 40. - Ст. 524.

4. Реалии ГЧП в Украине [Электронный ресурс]. - Режим доступа: http:

//inventure.com.ua/main/analytics/news_ua/realii-gosudarstvenno-chastnogo-partnerstva-v-ukraine.

5. Постанова Кабінету Міністрів України «Про затвердження Методики виявлення ризиків, пов’язаних з державно-приватним партнерством, їх оцінки та визначення форми управління ними» // Офіційний вісник України. - 2011. - № 18. - Ст. 769.

6. База даних інвестиційних та інноваційних проектів

Державного Агентства з інвестицій та управління національними проектами [Електронний ресурс]. - Режим доступу: http://invest.ukrproject.gov.ua/

Представлена в редакцию 18.08.2012 г.