О месте норм административной ответственности за правонаруше ния, связанные с размещением заказа на поставку продукции для государственных и муниципальных нужд, в структуре КоАП РФ

О МЕСТЕ НОРМ АДМИНИСТРАТИВНОЙ ОТВЕТСТВЕННОСТИ ЗА ПРАВОНАРУШЕНИЯ, СВЯЗАННЫЕ С РАЗМЕЩЕНИЕМ ЗАКАЗА НА ПОСТАВКУ ПРОДУКЦИИ ДЛЯ ГОСУДАРСТВЕННЫХ И МУНИЦИПАЛЬНЫХ НУЖД, В СТРУКТУРЕ КОАП РФ

С.Ю. Сушков, первый заместитель начальника Главного управления

материальных ресурсов Челябинской области

С вступлением в силу Федерального закона «О закупках товаров для государственных и муниципальных нужд» от 21.07.2005 г. № 94-ФЗ1 начался новый этап развития системы государственных и муниципальных закупок, организация которой призвана способствовать экономии бюджетных средств, а также их эффективному и целевому использованию.

Между тем работоспособность функционирования системы была бы неполной при отсутствии в отечественном законодательстве норм, позволяющих привлекать к ответственности лиц, нарушающих регулятивные предписания в сфере государственных и муниципальных закупок. В контексте сказанного, безусловно, следует позитивно оценить факт принятия Федерального закона «О внесении изменений в некоторые законодательные акты Российской Федерации и признании утратившими силу отдельных положений законодательных актов Российской Федерации в связи с принятием Федерального закона «О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд» от 02.02.2006 г. № 19-ФЗ2, в котором обращают на себя внимание новизной нормы, касающиеся установления административной ответственности за нарушения в сфере государственных и муниципальных закупок.

Анализируя историю принятия данного закона, хотелось бы отметить изначальную противоречивость этого процесса, в ходе которого было высказано мнение об отсутствии необходимости включать в КоАП РФ специальные нормы об ответственности за нарушение законодательства о государственных и муниципальных закупках". В результате закон все же был принят, но в ходе парламентских чтений указанные нормы, которые первоначально предлагалось включить в главу 15 КоАП РФ «Административные правонарушения в области финансов, налогов, сборов и рынка ценных бумаг»4, в окончательной редакции

оказались помещены в главу 7 Кодекса «Административные правонарушения в области охраны собственности». Данное «перенесение» норм об административной ответственности из одной главы КоАП РФ в другую, как представляется, нарушает логику построения Кодекса и противоречит учению об объекте правонарушения.

Принято считать, что объект правонарушения - это общественные отношения, на которые направлено противоправное посягательство5. С этой позиции признание объектом норм ст. 7.29-7.32 КоАП РФ отношений собственности может быть оспорено в силу того, что в их диспозициях прямо не говорится об ущербе собственнику в лице государства, юридических или физических лиц. Безусловно, правонарушения, описанные в перечисленных статьях, затрагивают отношения собственности, но последние не являются основным объектом. Как можно говорить о том, что нарушение должностным лицом государственного или муниципального заказчика, должностным лицом уполномоченного органа, должностным лицом юридического лица сроков опубликования в официальном печатном издании или размещения на официальном сайте в сети «Интернет» извещения о проведении конкурса или аукциона на право заключить контракт (ч. 1 ст. 7.30 КоАП РФ) или нарушение членом конкурсной комиссии порядка вскрытия конвертов с заявками на участие в конкурсе на право заключить контракт (ч. 2 ст. 7.30 КоАП РФ) может напрямую причинить вред отношениям собственности? Наличие связи с последними носит факультативный, второстепенный характер, поскольку осуществлению правомочий владения, пользования и распоряжения имуществом, которым обладает собственник (будь то закупаемый товар или бюджетные средства), нарушение сроков размещения извещения или порядка вскрытия конвертов с заявками препятствует значительно в меньшей степени, чем отношениям, складывающимся в процессе

Суиіков С.Ю.

О месте норм административной ответственности

за правонарушения...

формирования, использования финансовых средств и контроля за их использованием.

В противном случае отношения по государственным и муниципальным закупкам также следует признать в своей большей части разновидностью отношений по поводу собственности. Но это не учитывает общие положения Бюджетного кодекса РФ (БК РФ) о том, что отношения, возникающие между субъектами бюджетных правоотношений в процессе формирования доходов и осуществления расходов бюджетов всех уровней бюджетной системы Российской Федерации и бюджетов государственных внебюджетных фондов относятся к бюджетным правоотношениям (ч. 1 ст. 1). Ведь в соответствии со ст. 3 Федерального закона «О закупках товаров для государственных и муниципальных нужд» потребности Российской Федерации в товарах, работах, услугах (государственные нужды) обеспечиваются в соответствии с расходными обязательствами Российской Федерации или расходными обязательствами субъектов Российской Федерации за счет средств федерального бюджета или бюджетов субъектов Российской Федерации и внебюджетных источников финансирования, равно как и потребности муниципальных образований в товарах, работах, услугах, необходимых для решения вопросов местного значения и осуществления отдельных государственных полномочий, переданных органам местного самоуправления федеральными законами и (или) законами субъектов Российской Федерации (муниципальные нужды), обеспечиваются за счет средств местных бюджетов в соответствии с расходными обязательствами муниципальных образований. Таким образом, расходы по государственным и муниципальным закупкам относятся к расходам бюджета, которые осуществляются в рамках бюджетных правоотношений. Соответственно, при наличии в нормативном правовом акте структурной единицы, охватывающей охранительные финансовые нормы, именно в нее, как наиболее близкую бюджетным нормам, должны быть включены положения об ответственности за нарушение правил размещения заказа на поставку товаров для государственных и муниципальных нужд.

Не случайно, на стадии законодательной инициативы и авторы другого, самого первого проекта в этой сфере, - «О внесении дополнений в Кодекс РФ об административных правонарушениях» от 9 июня 2003 г. № 339258-36,

подготовленного Законодательной Думой Хабаровского края, предлагали включить соответствующие нормы не в главу 7 КоАП РФ, а в главу 15 «Административные правонарушения в области финансов, налогов и сборов».

Следует отметить еще одно важное обстоятельство. БК РФ определяет также правовые основы порядка и условий привлечения к ответственности за нарушение бюджетного законодательства Российской Федерации (ч. 2 ст. 1), в связи с чем в специальных нормах БК РФ указано, что «осуществление государственных или муниципальных закупок с нарушением порядка, установленного настоящим Кодексом, влечет блокировку соответствующих расходов, привлечение к ответственности в соответствии с законодательством Российской Федерации об административных правонарушениях, а также вынесение предупреждения о ненадлежащем исполнении бюджетного процесса. При выявлении фактов умышленного завышения (занижения) цен в процессе осуществления государственных или муниципальных закупок руководители государственных органов, органов местного самоуправления и бюджетных учреждений привлекаются при наличии состава преступления к ответственности, предусмотренной Уголовным кодексом Российской Федерации» (ст. 301 БК РФ).

Однако имеющиеся в УК РФ нормы о «Злоупотреблении должностными полномочиями» (ст. 285) и «Нецелевом расходовании бюджетных средств» (ст. 285.1), которые наиболее близки к рассматриваемым видам административных правонарушений, находятся не в главе 21 «Преступления против собственности», а в главе 30 «Преступления против государственной власти, интересов государственной службы и службы в органах местного самоуправления». Примечателен также факт того, что норма о нецелевом расходовании бюджетных средств в КоАП РФ (ст. 15.14) помещена в главу «Административные правонарушения в области финансов, налогов и сборов, рынка ценных бумаг», т.е. сам законодатель подчеркивает охват бюджетных норм финансовыми.

Более того, дела о правонарушениях, указанных в ст. 7.29-7.32 КоАП РФ, уполномочена рассматривать Федеральная антимонопольная служба (за исключением оборонного заказа), что следует из ст. 23.66 КоАП РФ и Постановления Правительства РФ «О федеральном органе исполнительной власти,

Серия «Право», выпуск 7

327

Проблемы и вопросы конституционного и административного права

уполномоченном на осуществление контроля в сфере размещения заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для федеральных государственных нужд» от 20 февраля 2006 г. № 947. Однако в Положении о Федеральной антимонопольной службе от 30.06.2004 г.8 лишь говорится, что она является уполномоченным федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по принятию нормативных правовых актов, контролю и надзору за соблюдением законодательства в сфере конкуренции на товарных рынках, защиты конкуренции на рынке финансовых услуг, деятельности субъектов естественных монополий, рекламы (п. 1). Иначе говоря, в нем не содержится ни одной нормы, где бы говорилось о цели охраны собственности.

Наконец, вывод, обратный тому, к которому пришел отечественный законодатель, подтверждается обращением к зарубежному опыту регулирования административной ответственности в рассматриваемой сфере. Так, КоАП Республики Казахстан от 30.01.2001 г. также содержит нормы охранительного характера в сфере государственных и муниципальных закупок, но при этом они расположены в главе 15 «Административные правонарушения в области торговли и финансов», а не в главе 13 «Административные правона-

рушения, посягающие на собственность», которая также имеется в КоАП РК.

С учетом изложенного можно утверждать, что объект административных правонарушений в сфере размещения заказа на поставку товаров для государственных и муниципальных нужд на стадии законотворческой инициативы был изменен искусственно, без достаточных на то оснований. Нормы ст. 7.29-7.32 имеют более тесную связь с гл. 15 КоАП РФ.

1 СЗ РФ. - 2005. - № 30 (часть 1). - Ст. 3105.

2 СЗ РФ. - 2006. - № 6. - Ст. 636.

3 Заключение Правового управления Аппарата Государственной Думы Федерального собрания РФ от 14 октября 2005 г. // СПС Консультант-Плюс. Законопроекты.

4 Проект Федерального закона «О внесении изменений в некоторые законодательные акты РФ и признании утратившими силу отдельных положений законодательных актов РФ в связи с принятием Федерального закона «О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд» №213639-4 // СПС Консультант-Плюс. Законопроекты.

s См., например: Теория государства и права: Учебник / Под ред. P.A. Ромашова. - СПб., 2005. - С. 356; Поляков A.B. Общая теория права: Курс лекций. - СПб., 2001.-С. 609.

6 СПС Консультант-Плюс. Законопроекты.

7 СЗ РФ. - 2006. -№ 9. - Ст. 1017.

3 СЗ РФ. - 2004. - № 31. - Ст. 3259.