"Непонятно, зачем наращивать безмерные президентские полномочия"

Судья Конституционного суда в отставке АНАТОЛИЙ КОНОНОВ заверил корреспондентов “Ъ” АННУ ПУШКАРСКУЮ и МАКСИМА ИВАНОВА в том, что делегирование полномочий президенту приняло чрезвычайный характер и объективной необходимостью проведения каких бы то ни было реформ это оправдать нельзя.

— Из исследования, который провел Михаил Краснов, следует, что наши парламентарии "законодательно расширили компетенцию главы государства", в том числе передали ему полномочия, выходящие за рамки Конституции. Согласны ли вы с такими выводами?

— Законодательное расширение компетенции президента — это не выводы, а факты, с которыми не поспоришь. А вот выводы о том, что такое делегирование полномочий приняло чрезмерный характер, что оно несовместимо с принципом разделения властей, вышло за пределы конституционных задач главы государства и не соответствует Конституции РФ,— эти выводы кажутся мне обоснованными и вполне подтверждают мои впечатления.

— Как бы вы определили границу между расширением президентских полномочий в рамках совершенствования конституционного механизма и нарушением Конституции?

— Мне кажется некорректным оправдывать саму возможность расширения конституционных полномочий под предлогом некоторого совершенства. Конституции для того и существуют, чтобы поставить для государственной власти жесткие пределы и рамки. Для власти должен действовать принцип: дозволено только то, что прямо определено законом. Именно поэтому в Конституции перечислены полномочия президента и других высших органов власти. Расширение этого перечня актами ниже конституционного уровня недопустимо, иначе зачем тогда Конституция. Хотя существует вероятность интерпретации текста Конституции Конституционным судом, но, по моему мнению, она возможна лишь в пределах логических нормативных связей и не допускает расширительного толкования в этой сфере.

— Возможно ли при этом признание объективной необходимости наделения президента новыми полномочиями для проведения важных реформ?

— Вслед за Михаилом Красновым я также вижу теоретическую спорность и сомнительность с точки зрения действующей Конституции РФ самой возможности делегирования президенту каких-либо полномочий. Это противоречит принципу разделения властей, и угроза его разрушения кажется уже реализованной. Никакой "объективной необходимостью" проведения каких бы то ни было реформ это оправдать нельзя.

— Если законодатели сами способствовали расширению полномочий президента, то чем можно объяснить такое рвение?

— Самое очевидное объяснение видится в фактической подконтрольности парламента президенту.

— Насколько сбалансированными по полномочиям оказались все три ветви власти — законодательная, исполнительная и судебная?

— Представляется, что баланс этот явно нарушен, что привело к критическому для конституционных весов усилению одного центра власти за счет ослабления других и даже к частичной утрате их функций. И дело не только в непропорциональном распределении полномочий внутри власти. Вся система возможных сдержек и противовесов, включая самое главное — контроль за властью со стороны общества, поставлена под угрозу.

— Какое место занимает теперь президент в структуре российской власти? В чем, на ваш взгляд, наиболее важные отличия ситуации при Ельцине, Путине и Медведеве?

— Президент возглавляет властную вертикаль. О ее выстраивании дает представление анализ Михаила Краснова, совпадающий и с общеизвестными фактами: наибольшее количество новых полномочий было делегировано главе государства в 2000–2008 годах.

— Лидер КПРФ Геннадий Зюганов утверждает, что у президента сейчас больше полномочий, чем у генсека и царя, вместе взятых. Вы можете с этим согласиться?

— Высказывание господина Зюганова, конечно, не научный вывод, а скорее полемическое сравнение, не лишенное, однако, смысла.

— Можно ли назвать полномочия главы государства чрезмерными? Это было заложено в Конституции или "переломный момент" в нарушении баланса наступил позже? Если да, то когда?

— Президент — он и по Конституции президент, глава, гарант, главнокомандующий и проч. Представляется, что чрезмерные полномочия президента были заложены в Конституции уже изначально, тем более что некоторые его полномочия и функции сформулированы порой неявно или неопределенно широко. По оценке многих конституционалистов, ни в одной известной президентской республике нет подобных аналогий. Не совсем понятно, зачем еще было бесконечно наращивать и без того безмерные президентские полномочия. Скорее тут роль сыграла порочная для нашего правосознания идея усиления государства, сильной власти и т. д., чем практические соображения. В конечном итоге это приводит к обратному эффекту — измельчанию и ослаблению центральной власти, взявшей на себя "ручное управление" и единоличное решение всех проблем от космоса до ремонта конкретной крыши, что мы постоянно наблюдаем по ТВ.

— Какую долю занимает, с вашей точки зрения, президентская составляющая в объеме используемого властью административного ресурса — для манипулирования, лоббирования, давления и т. д.

— Вряд ли можно точно высчитать эту долю, но, по крайней мере, основные рычаги формирования лояльных кадров сосредоточены у президента. Он назначает министров и генералов, глав регионов и председателей судов, ректоров и госконтролеров и еще огромное количество разных должностных лиц, волен их карать и миловать. По сути, восстановлен советский принцип номенклатуры и есть даже так называемый президентский кадровый резерв. Не случайно именно эти прибавки полномочий главы государства стали весьма востребованны.

— Что, по-вашему, можно было бы сделать, чтобы восстановить баланс, чтобы все ветви власти были независимы и равноправны?

— Вовсе не для всех ветвей власти требуется независимость и тем более равноправие. Очевидно, что независимость характерна именно для суда. Для других ветвей необходимо равновесие, разделение компетенции, подконтрольность обществу. Восстановление системы сдержек и противовесов, я думаю, будет зависеть не от законов и тем более не от власти, у которой собственные интересы, а от более широкого комплекса причин, от народной воли в конечном итоге.

— Председатель Конституционного суда Валерий Зорькин в своем докладе 3 марта о правовой модернизации заявил о необходимости придать решениям власти подлинно правовой характер. Можете ли вы назвать собственные критерии "подлинно правового характера"?

— "Подлинно правовой характер решений власти" не такая уж бессмыслица, хотя слово "подлинный", возможно, излишне. Наша Конституция провозглашает государство правовым, и я сторонник концепции, что не всякий закон является правом, а только тот, который отвечает высшим принципам права, в том числе закрепленным Конституцией,— свободе, равенству, справедливости, соответствует смыслу и содержанию общепризнанных прав и свобод человека. Так что критерии существуют, пусть и не всегда однозначные и бесспорные. Но конституционное правосудие и придумано для того, чтобы устранять неправовые законы и утверждать подлинное право. Некоторые виды судебного нормоконтроля осуществляют и другие суды.

— Как изменялась практика Конституционного суда, связанная с вопросом президентских полномочий?

— Практика оценки конституционности президентских полномочий весьма обширна. Вообще, особенно часто президентские полномочия оспаривались в КС в ранний период его деятельности. Уже в первом своем деле Конституционный суд дисквалифицировал указ президента об объединении двух силовых ведомств, что вызвало сильный общественный резонанс. Вспомним и громкое "дело КПСС", в котором КС оценивал президентские указы о запрете деятельности Компартии. В ряде случаев КС показал себя весьма непримиримым, как в случае с известным указом 1400 в сентябре 1993 года, что обострило политический конфликт и привело к временному приостановлению деятельности КС.

Однако в последующем КС достаточно лояльно стал относиться к расширению полномочий президентской власти, по существу допуская так называемые скрытые полномочия, которые якобы можно обнаружить в тексте Конституции. В частности, КС сформулировал позицию, в которой заявил, что в случаях, когда порядок деятельности президента не детализирован, а те или иные полномочия прямо не предусмотрены Конституцией, следует исходить из принципа разделения властей и непротиворечия решений президента законам и Конституции. КС допускал, например, возможность восполнения пробелов в законодательстве указами, правда ограничивая их действие до принятия соответствующих законов. Не все судьи были с этим согласны. Мой коллега В. О. Лучин едва ли не был подвергнут остракизму за публикацию своих особых мнений с осуждением так называемого указного права. Достаточно спорны, на мой взгляд, были решения КС о мерах президента и правительства по вводу войск в Чечню от ноября 1994 года, а также по вопросу о предоставлении президенту права назначения глав исполнительной власти регионов РФ.

В последние годы КС практически не рассматривал подобных вопросов, поскольку активность субъектов, могущих инициировать в КС споры о президентских полномочиях свелась на нет.