Обеспечение законности в деятельности исправительных учреждений и их должностных лиц

ПРАВО

УДК 343.81

Н. С. Артемьев, А. М. Розуван

ОБЕСПЕЧЕНИЕ ЗАКОННОСТИ В ДЕЯТЕЛЬНОСТИ ИСПРАВИТЕЛЬНЫХ УЧРЕЖДЕНИЙ И ИХ ДОЛЖНОСТНЫХ ЛИЦ

В статье рассматриваются сущность, цели, виды и формы контроля над деятельностью исправительных учреждений и их должностных лиц в Российской Федерации. Авторы приходят к выводу, что наибольшей значимостью в российской пенитенциарной системе обладают ведомственный, прокурорский и судебный контроль.

The article discusses the nature, purpose, types and forms of control over the activities of correctional officers and their officials in the Russian Federation. The authors conclude that the greatest significance in the Russian penitentiary system have departmental, prosecutorial and judicial control.

Ключевые слова: пенитенциарная система, законность, система исправительных учреждений.

Keywords: prison system, law, the correctional service.

Исполнение наказания является завершающей стадией уголовно-правового принуждения лица, совершившего преступление. От эффективности наказания и качества его исполнения во многом зависит результативность деятельности всей уголовной юстиции государства в вопросе борьбы с преступностью. Можно своевременно раскрыть преступление, тщательно расследовать уголовное дело, грамотно организовать судебный процесс, вынести законный и обоснованный обвинительный приговор, но если осужденный, находясь в исправительном учреждении, не почувствует наказания, если этого наказания как предупредительной меры не осознают другие, если, наконец, что самое главное, не принять всех необходимых мер для исправления осужденных, то вся предыдущая профилактическая работа, а также деятельность органов дознания, предварительного следствия, прокуратуры и суда будет сведена на нет.

В решении указанной задачи заинтересовано все общество, поэтому оно через систему государственных и общественных институтов устанавливает постоянный контроль за деятельнос-

© Артемьев Н. С., Розуван А. М., 2012

тью персонала исправительных учреждений, исполняющих наказания в виде лишения свободы.

«Под контролем за деятельностью исправительных учреждений следует понимать систему наблюдения и проверки соответствия деятельности сотрудников ФСИН России требованиям уголовно-исполнительного законодательства с целью выявления и пресечения имеющихся нарушений законности и их предупреждения в будущем» [1].

Основные цели контроля: обеспечение законности в деятельности учреждений и органов, исполняющих уголовные наказания в виде лишения свободы, и их должностных лиц; поддержание стабильного уровня законности и правопорядка в ИУ; повышение эффективности наказаний.

Сущность контроля за деятельностью исправительных колоний общего и строгого режимов заключается в том, что уполномоченные на то государственные органы и общественные организации, используя организационно-правовые способы и средства, выясняют, не допущены ли в деятельности подконтрольных учреждений и органов УИС и их должностных лиц какие-либо нарушения законности, и, если таковые имеются, то своевременно устраняют их, восстанавливают нарушенные при этом права, привлекают виновных к ответственности, принимают меры по предотвращению нарушений законности и служебной дисциплины.

Контроль как способ обеспечения законности в деятельности исправительных учреждений и их должностных лиц характеризуется определенными признаками. Д. М. Овсянко, мнение которого мы разделяем, выделяет следующие признаки [2]:

- между контролирующим органом (должностным лицом) и подконтрольным объектом в большинстве случаев существуют отношения подчиненности или подведомственности (лучше всего этот принцип просматривается в ведомственном контроле за деятельностью ИУ);

- объектом контроля является как законность, так и целесообразность деятельности ИУ. Закон (нормативный правовой акт), как правило, предоставляет администрации ИУ определенную свободу выбора, не предлагая жесткой модели поведения для каждой конкретной ситуации, отсюда - необходимость строгого контроля не только за законностью, но и за целесообразностью действий контролируемых лиц (хотя все сферы

Н. С. Артемьев, А. М. Розуван. Обеспечение законности в деятельности исправительных учреждений.

деятельности ИУ строго регламентированы в законе, отдельные направления, например воспитательная работа, труд осужденных, предполагают инициативу представителей администрации, адаптацию к конкретным условиям и т. п.);

- субъект контроля наделяется правом отменять либо обжаловать (опротестовывать) незаконные решения и действия сотрудников ИУ;

- в соответствующих случаях контролирующий вправе применять к нарушителям законности меры воздействия.

Наряду с признаками контроля в науке принято выделять его принципы: законности, объективности, независимости, гласности, сохранения государственной, служебной и иной охраняемой законом тайны.

В зависимости от того, на какой стадии деятельности исправительных учреждений проводится проверка, различают предварительный, текущий и последующий контроль.

Контроль, осуществляемый за учреждениями и органами уголовно-исполнительной системы со стороны других органов (судебной власти, прокуратуры, общественных организаций), именуется внешним контролем, а осуществляемый вышестоящими органами внутри УИС, - внутренним.

Контроль за деятельностью должностных лиц исправительных учреждений имеет большое социально-правовое значение. Прежде всего, в процессе контроля за исполнением уголовных наказаний в виде лишения свободы обеспечивается соблюдение принципа законности. Несмотря на резкий всплеск преступности в стране, профессионально-целевые задачи борьбы с нею должны достигаться на основе и во исполнение закона. Иные формы деятельности правоохранительных органов, в том числе исполняющих наказания, формы и методы, не основанные на строгом соблюдении закона, дискредитируют государство в современных условиях. Таким образом, контроль служит эффективным средством обеспечения персоналом исправительных учреждений прав и законных интересов осужденных.

Обеспечение правового положения лиц, отбывающих наказания, путем различных форм государственного и общественного контроля признано приоритетной задачей в ряде международных соглашений с участием Российской Федерации. Введение международного, расширение национальных форм контроля (учреждение должности Уполномоченного по правам человека в РФ) за деятельностью персонала по обращению с осужденными, особенно в местах лишения свободы, придает особую актуальность рассматриваемым вопросам.

Контроль за деятельностью персонала одновременно служит средством выявления и устранения причин и условий нарушений законности

в исправительных учреждениях. Он также влияет и на совершенствование правовой основы законности, особенно ведомственных нормативных правовых актов, в случае противоречия их действующему законодательству. Информация о применении и исполнении законов и основанных на них нормативных правовых актов позволяет судить и о качестве самих законов, пробелах и противоречиях, имеющихся в них.

Вскрывая имеющиеся нарушения законности в правоприменительной деятельности исправительных учреждений, определяя наиболее целесообразные меры взыскания за них, контроль формирует правосознание персонала, ориентирует его на безусловное и точное соблюдение законов. И в этом отношении он имеет не только профилактическое, но и воспитательное значение.

Контроль за деятельностью персонала исправительных учреждений не самоцель, а необходимое средство повышения эффективности процесса исполнения наказания и применения к осужденным исправительного воздействия. В процессе контроля становится возможным обнаружить и устранить выявленные в деятельности персонала недостатки.

Значение контроля за деятельностью исправительных учреждений и их должностных лиц проявляется также в том, что он позволяет экономно расходовать и перераспределять выделяемые государством на содержание Федеральной службы исполнения наказаний материальные средства, столь необходимые стране для решения иных социальных задач.

Значительная «тяжесть» обеспечения законности в деятельности персонала исправительных учреждений в демократическом государстве лежит на самом обществе. Контроль за деятельностью персонала, осуществляемый с использованием средств массовой информации, общественных форм, позволяет лучше информировать общественность об условиях отбывания наказания в том или ином учреждении, экономических и иных трудностях, стоящих перед уголовно-исполнительной системой в целом. Это, в свою очередь, способствует снижению социального напряжения в обществе, вызванного наличием различных взглядов на темпы и цели проводимых в уголовно-исполнительной системе реформ. Может быть, и не всегда в каждом конкретном случае отдельным представителям общественности либо их объединениям удается восстановить то или иное правоотношение в соответствии с положениями уголовно-исполнительного закона. Но здесь важна позиция, принципиальная настроенность, готовность стоять за законы даже в том случае, когда очевиден проигрыш, поскольку только массовые общественные выступления в пользу права, закона и законности могут посте-

пенно изменить восприятие названных явлений. Рано или поздно обществу, всем людям придется осознать, что законность - нужная социальная ценность, вне утверждения которой очень многое теряется.

И последним после государственных и общественных институтов, но первым по своей внутренней энергии и силе средством обеспечения принципа законности и лучшим «контролером» в сфере исполнения уголовных наказаний в виде лишения свободы следует назвать человека. Все «формализованные» институты приводятся в движение его мыслью, чувством и поступком. Если сотрудник ФСИН России инертен, безразличен, неуважителен к закону и всему, что с ним и вокруг него происходит, то вряд ли можно надеяться, что закон как фактор жизни состоится, а законность кем-либо и где-либо будет обеспечена.

Более ста лет назад немецкий правовед Рудольф Иеринг в известном сочинении «Борьба за право» сформулировал ряд мыслей, которые, скорее всего, будут актуальны всегда. Они напрямую относятся к проблеме обеспечения законности в исправительных колониях общего и строгого режимов и, как нам кажется, должны быть усвоены всеми, кто понимает ее цель и сущность. Вот некоторые из них: «Жизнь права есть борьба, борьба народов, государственной власти, сословий, индивидуумов; борьба за право есть обязанность правомочного по отношению к себе самому; борьба за право есть поэзия характера; право есть для личности моральное условие ее существования, а защита его - ее собственное моральное основание; защита права есть обязанность перед обществом; каждый есть прирожденный борец за право в интересах всего общества; борьба есть вечная работа права» [3].

Таково в общем назначение контроля за деятельностью исправительных учреждений.

Достижение целей и соблюдение принципов контроля не предполагают образование единого и всеобъемлющего контрольного органа, стоящего над всеми ветвями власти, что противоречило бы принципу разделения властей, поэтому контрольные полномочия за деятельностью уголовно-исполнительной системы установлены законодательством отдельно по каждому виду государственного контроля [4].

Виды и порядок контроля за деятельностью исправительных учреждений по исполнению наказаний определены в гл. 3 Уголовно-исполнительного кодекса Российской Федерации и конкретизированы в федеральных законах РФ и нормативно-правовых актах соответствующих министерств и ведомств.

Виды контроля могут быть классифицированы по различным основаниям. В зависимости от субъектов, которые осуществляют контроль, раз-

личаются международный, государственный и общественный контроль.

Так, деятельность персонала исправительных учреждений находится под пристальным вниманием международного сообщества. Дело в том, что многие государства мира являются участниками международных соглашений, закрепляющих общепризнанные стандарты обращения с осужденными, соблюдение их политических, гражданских и социально-экономических прав и свобод. Не составляет исключения и Российская Федерация, которая подписала почти все международные соглашения в этой сфере. В связи с этим за деятельностью персонала ИУ как основного субъекта соблюдения правил обращения с осужденными устанавливается не только национальный, внутригосударственный, но и международный контроль.

Основными межгосударственными организациями, осуществляющими контрольные полномочия в уголовно-исполнительной системе России, являются Организация Объединенных Наций и Совет Европы.

Международный контроль за исправительными учреждениями осуществляется в следующих формах:

- периодическое представление Российской Федерацией докладов о соблюдении прав осужденных, находящихся в местах лишения свободы;

- сообщение иностранного государства о нарушениях прав и законных интересов, применении пыток, других бесчеловечных или унижающих достоинство видов обращения и наказания к осужденным;

- индивидуальные жалобы лиц, находящихся под юрисдикцией России, на нарушения в ИУ;

- посещение учреждений и органов, исполняющих наказания.

Государственный контроль за деятельностью персонала исправительных учреждений имеет несколько видов. В нем следует выделить контроль органов государственной власти и органов местного самоуправления, судебный контроль и прокурорский надзор.

К органам государственной власти относятся Президент Российской Федерации, Федеральное Собрание (Совет Федерации и Государственная Дума) Российской Федерации и Правительство Российской Федерации.

Контрольные функции Президента РФ вытекают из его правового положения как главы государства и гаранта Конституции РФ, прав и свобод граждан, в том числе и осужденных (последние остаются гражданами России). Система президентского контроля включает в себя рассмотрение предложений, заявлений и жалоб осужденных, их адвокатов и родственников, общий контроль за уголовно-исполнительной системой,

Н. С. Артемьев, А. М. Розуван. Обеспечение законности 6 деятельности исправительных учреждений.

входящей в структуру исполнительной власти. На основании ст. 89 Конституции РФ Президент РФ осуществляет помилование. Важную роль в осуществлении президентского контроля за соблюдением законности в исправительных учреждениях играют полномочные представители Президента в регионах Российской Федерации.

Парламентский контроль за учреждениями и органами уголовно-исполнительной системы осуществляется в процессе деятельности депутатов Государственной Думы и членов Совета Федерации, в том числе по разрешению обращений избирателей. Так, согласно ст. 13 закона «О статусе члена Совета Федерации и статусе депутата Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации» Государственная Дума или Совет Федерации вправе обратиться с парламентским запросом к руководителям федеральных органов государственной власти или органов государственной власти субъектов РФ. В числе вопросов, входящих в компетенцию этих органов и включаемых в запрос, могут быть вопросы деятельности персонала учреждений и органов, исполняющих наказания. Федеральное Собрание РФ контролирует УИС путем рассмотрения предложений, заявлений и жалоб осужденных и иных заинтересованных лиц.

Правительство Российской Федерации в соответствии со ст. 4 ФКЗ «О правительстве Российской Федерации» в пределах своих полномочий организует исполнение Конституции Российской Федерации, федеральных конституционных законов, федеральных законов, указов Президента Российской Федерации, международных договоров Российской Федерации, осуществляет систематический контроль за их исполнением федеральными органами исполнительной власти и органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации, принимает меры по устранению нарушений законодательства Российской Федерации. Ст. 19 указанного ФКЗ закрепляет полномочия Правительства Российской Федерации в сфере обеспечения законности, прав и свобод граждан (осужденных), борьбы с преступностью.

Большое значение в контроле за деятельностью персонала исправительных учреждений имеет ведомственный контроль как разновидность контроля органов федеральной исполнительной власти. Следует заметить, что в законе «Об учреждениях и органах, исполняющих уголовные наказания в виде лишения свободы», а именно в гл. VII «Контроль за деятельностью уголовно-исполнительной системы», упоминание о судебном контроле и прокурорском надзоре отсутствует. В ст. 38 данного закона указано лишь, что органы государственной власти субъектов РФ контролируют деятельность учреждений, исполняю-

щих наказания, в пределах и порядке, установленных законодательством РФ. По нашему мнению, данная формулировка слишком расплывчатая, налицо упущение законодателя, пробел в праве. Закон «Об учреждениях и органах, исполняющих уголовные наказания в виде лишения свободы» для всех без исключения исправительных учреждений, исполняющих наказания в виде лишения свободы, является основополагающим и руководящим после Уголовно-исполнительного кодекса РФ нормативным актом, поэтому в нем должны быть продублированы, а еще лучше уточнены закрепленные в УИК РФ цели и порядок проведения судом и прокуратурой проверок соблюдения законности в деятельности исправительных учреждений.

Формы контроля за деятельностью персонала исправительных учреждений со стороны органов государственной власти субъектов Российской Федерации аналогичны указанным выше.

Контроль Уполномоченного по правам человека, не являющийся, на наш взгляд, полноценным государственным контролем, занимает промежуточное положение между государственным и общественным контролем и является независимой и самостоятельной формой обеспечения законности в УИС. Ограниченность данного вида контроля состоит в том, что «Федеральный конституционный закон Российской Федерации "Об Уполномоченном по правам человека в Российской Федерации" не предусматривает властных рычагов для осуществления Уполномоченным своих прав» [5], требования Уполномоченного об устранении того или иного выявленного им нарушения законности в ИУ необязательны для исполнения, администрация учреждения вправе не согласиться с ними. В таких случаях роль Уполномоченного сводится к обязанности обратить внимание на нарушения компетентных должностных лиц.

«Контроль Уполномоченного по правам человека в Российской Федерации за деятельностью исправительных учреждений осуществляется путем защиты прав и законных интересов лиц, попадающих в сферу деятельности уголовно-исполнительной системы, а именно осужденных, их родственников и сотрудников персонала» [6].

Деятельность Уполномоченного в этой сфере регламентирована ФКЗ «Об уполномоченном по правам человека в Российской Федерации», частично УИК РФ и ФЗ РФ «Об учреждениях и органах, исполняющих уголовные наказания в виде лишения свободы». В соответствии с указанными законодательными актами Уполномоченный принимает и рассматривает жалобы на нарушения законности в ИУ; обжалует в суды общей юрисдикции незаконные действия должностных лиц ИУ; обращается в компетентные органы с

ходатайствами о возбуждении дисциплинарного производства либо уголовного дела в отношении виновных сотрудников Федеральной службы исполнения наказаний; посещает ИУ, а также периодически направляет специальные доклады о нарушениях прав граждан в УИС Президенту РФ, в Государственную Думу, Правительство РФ, заинтересованные министерства и ведомства.

Деятельность исправительных учреждений, связанная с исполнением наказаний в виде лишения свободы, находится под контролем не только международных организаций и государственных структур, но и общественности.

Согласно ч. 2 ст. 23 УИК РФ общественные объединения могут осуществлять контроль за деятельностью учреждений и органов, исполняющих наказания, на основании и в порядке, предусмотренных законодательством Российской Федерации. Однако несмотря на то, что до настоящего времени закон, регулирующий контроль общественных объединений, не принят, общественный контроль за деятельностью исправительных учреждений имеет место.

Общественный контроль подразделяется на определенные виды. Это контроль общественных объединений за порядком и условиями отбывания наказания, контроль правозащитных организаций и средств массовой информации, осуществляемый в специфических формах. Так, при каждом региональном управлении ФСИН созданы общественные советы, которые рассматривают деятельность подразделений ФСИ, при выявлении недостатков вносят предложения по их устранению.

Определенную роль в воспитании осужденных вносят попечительские советы, созданные при всех ИК и играющие положительную роль в воспитании осужденных.

При Министерстве юстиции России также действует Общественный совет, осуществляющий общее руководство общественными организациями, правомочными контролировать исправительные учреждения [7].

По сферам деятельности, подвергающимся контролю, последний также подразделяется на отдельные виды. Применительно к исправительным колониям можно выделить контроль за деятельностью персонала в сферах обеспечения режима отбывания наказания, привлечения осужденных к труду, производственно-хозяйственной и финансовой деятельности, проведения воспитательной работы и обучения осужденных, их материально-бытового обеспечения и медицинского обслуживания.

В зависимости от вида контроля и сфер, которые подвергаются контрольной деятельности, различаются следующие формы контроля:

- представление отчетности, в том числе и статистической;

- ревизии, запросы, инспектирование, проверка исполнения, согласование;

- обжалование незаконных действий должностных лиц ИУ;

- посещение исправительных учреждений;

- личный прием осужденных, ознакомление с их личными делами и другими документами и т. п.

За длительную историю человечества были перепробованы и другие способы, формы и процедуры контроля за законностью, в том числе и в сфере исполнения уголовных наказаний в виде лишения свободы, и практически все они показали ограниченность своих возможностей. Скорее всего, причина такого положения состоит в том, что соответствующие средства не применялись с необходимой последовательностью и, главное, системностью. Мы считаем, что в вопросе контроля за обеспечением законности в любой деятельности, в том числе по исполнению наказаний в виде лишения свободы, основную позицию занимает не количество контролирующих структур, а качество, профессионализм их деятельности, которая должна быть непрерывной, одновременной, всесторонней, комплексной, системной, слаженной и пр.

Занимаясь изучением проблем обеспечения принципа законности в деятельности исправительных учреждений, мы пришли к выводу, что наиболее значимыми видами (формами) контроля за процессом исполнения наказаний в данных учреждениях являются три, причем в большей степени ведомственный контроль и прокурорский надзор и в меньшей - судебный контроль.

Примечания

1. Уголовно-исполнительное право России: учеб. / под ред. В. И. Селиверстова. М., 2003. С. 174.

2. См.: Овсянко Д. М. Административное право: учеб. пособие. М., 2001. С. 183-184.

3. Иеринг Р. Борьба за право. М., 1991. С. 5, 16, 33.

4. См.: Овсянко Д. М. Указ. соч. С. 186-187.

5. Чернов С. К. Институт уполномоченного по правам человека: современное состояние и перспективы развития // Роль государства и права в обеспечении личной, общественной и государственной безопасности / под общ. ред. Ю. С. Бадальянца. Рязань, 2004. С. 124.

6. Уголовно-исполнительное право России. С. 180.

7. См.: Положения об Общественном совете при Министерстве юстиции Российской Федерации: Приказ Минюста РФ от 30 июня 2003 г. // Рос. юстиция. 2003. № 10.