Природно-ресурсная и экологическая политика, экономические механизмы ее осуществления в России

А.А. Винокуров

доцент кафедры «Экономика и региональное развитие»

ПРИРОДНО-РЕСУРСНАЯ И ЭКОЛОГИЧЕСКАЯ ПОЛИТИКА, ЭКОНОМИЧЕСКИЕ МЕХАНИЗМЫ ЕЕ ОСУЩЕСТВЛЕНИЯ В РОССИИ

Все ветви власти в Российской Федерации призваны осуществлять природно-ресурсную и экологическую политику на основе принятых в 1990-е-начале 2000-х годов правовых актов в сфере природопользования и охраны окружающей среды.

Стратегическая цель государственной политики в области воспроизводства, использования и охраны природных ресурсов декларируется Экологической доктриной, одобренной распоряжением Правительства РФ в августе 2002 г., и Национальной концепцией устойчивого социально-экономического развития. В их основе — создание правовых, экономических, социальных и других отношений, необходимых для обеспечения нынешнего и будущего

поколения россиян необходимыми ресурсами и благоприятной окружающей средой.

Тактические (ближайшие) цели государственной политики

природопользования:

- законодательное обеспечение функций государства по владению и управлению природными ресурсами;

- использование возможностей природно-ресурсного потенциала для преодоления кризисных явлений и вывода России в число передовых стран;

- уменьшение природоемкости экономики (ресурсоемкости -

затрат ресурсов на единицу конечной продукции);

- обеспечение приоритетности требований к возобновимым природным ресурсам как фактору сохранения

благоприятной для людей окружающей среды.

Государственная природно-

ресурсная и экологическая политика осуществляется в нашей стране в направлении

совершенствования важнейших экономических и финансовых механизмов_______________

природопользования,

которых:

среди

- экономическая реализация прав государства как собственника природных ресурсов;

- совершенствование системы

платежей за пользование природными ресурсами в рамках осуществления налоговой

реформы;

- развитие практики и методов

экономической оценки

природных ресурсов на базе приоритета рентного подхода, позволяющего перераспределять часть природных богатств в пользу общества;

- экономическое стимулирование рационального использования природных ресурсов на базе применения ресурсо- и энергосберегающих технологий;

- реформирование финансовых

механизмов обеспечения

воспроизводства и охраны природных ресурсов (напр., планируемое введение налога на дополнительный доход от добычи углеводородного сырья; возможное участие России в международной торговле

квотами на загрязнение воздушной среды);

- привлечение инвестиций в сферу природопользования и охраны окружающей среды;

- создание развитого внутреннего рынка страховых услуг и экологического аудита;

- совершенствование системы лицензирования природопользования;

- поддержка предпринимательства, в том числе малого и среднего, в сфере природопользования и экологических услуг.

Важная составная часть государственной политики в сфере природопользования и охраны окружающей среды — это государственная экологическая политика, направленная на воспроизводство среды обитания, т.е. биосферы. Ее осуществление связано с взаимодополняющим использованием

административных и экономических рычагов.

Административные меры:

- нормирование качества

окружающей среды и введение экологических ограничений хозяйственной деятельности посредством запретов,

стандартов и специальных нормативов — предельно допустимых концентраций (ПДК) загрязняющих веществ,

предельно допустимых по массе выбросов в атмосферу и сбросов в водоемы (ПДВ, ПДС);

- проведение на обязательной

основе государственных

экологических экспертиз

проектов;

- развитие сети особо охраняемых

территорий (заповедников,

национальных парков и др.) в целях обеспечения устойчивости биосферы и экологической безопасности населения

регионов;

- экологическая паспортизация предприятий.

Экономические меры: -

- установление нормативов платы

и размеров платежей за -использование природных

ресурсов, выбросы и сбросы

загрязняющих веществ и

размещение отходов;

развитие льготного и

ограничительного

налогообложения;

развитие экологического

страхования и аудита.

Экономические отраслевые механизмы природопользования

Отраслевые механизмы

природопользования определены в Российской Федерации

законодательными и

регламентированы нормативными актами, в целом отвечающими требованиям рыночной экономики.

Немаловажно, что

продолжающийся в нашей стране период экономических реформ отмечен переходом от затратного к рентному подходу в оценке и использовании отдельных природных ресурсов.

При затратном подходе, господствовавшем в советский период отечественной экономики, оценка природных ресурсов, как правило, осуществлялась исходя из величины затрат на их добычу и эксплуатацию.

Минус такого подхода состоял в часто завышенной оценке худших ресурсов, недоучете экологической составляющей затрат (либо потерь), что приводило к возникновению сомнительных с экономической точки зрения и экстенсивных по своей сути проектов — типа «поворота рек», освоения целинных земель и т.п.

Рентный же подход основан на выявлении дополнительного

экономического эффекта,

возникающего при использовании лучших по качеству и местоположению ресурсов — минерально-сырьевых, лесных, водных, земельных и других.

Вычленение ренты как

естественного и не связанного с предпринимательской деятельностью экономического эффекта в принципе позволяет за счет рентных платежей решать важнейшие проблемы пополнения доходной части бюджета и подъема на этой основе уровня жизни граждан.

Действующие в настоящее время природоресурсные платежи, налоги и сборы в сфере

природопользования и охраны окружающей среды являются одним из самых значимых источников формирования

консолидированного бюджета Российской Федерации.

Посредством их государство реализует свои права собственника на природные ресурсы, изымает из сферы эксплуатации природную ренту и компенсирует ущербы и расходы

на воспроизводство и охрану этих ресурсов.

В 2002 г. система платежей позволила направить в

консолидированный бюджет РФ за счет природоресурсных платежей, налогов и сборов около 340 млрд. руб., или почти 15% всех бюджетных поступлений. В доходах федерального бюджета такие платежи составляли свыше 200 млрд. руб. (18%), в доходах бюджетов субъектов Российской Федерации - около 100 млрд. руб. (8%)*.

Проводимая Правительством РФ налоговая реформа уже до 2005 г. должна внести заметные

изменения в систему платежей, налогов и сборов в сфере природопользования и охраны окружающей среды. В основу такого реформирования

закладывается рентный подход при установлении размеров платежей, с учетом

перераспределения налоговой нагрузки и снижения ее для обрабатывающих отраслей за счет сырьевого сектора экономики.

Значение ренты — в смягчении противоречий между

общественной собственностью на природные ресурсы и частной формой присвоения прибавочного продукта и сверхприбыли, получаемой за счет использования природных объектов. Большинство российских экономистов и

См. Пресс-релиз

27.03.2003 г.

МНС России от

политиков убеждены, что природная рента должна возвращаться обществу на его социальные нужды, а также должна обеспечивать качественное и количественное воспроизводство природных ресурсов в интересах современного общества и будущих поколений.

Основная часть доходов от пользования природными

ресурсами в настоящее время приходится на налог на добычу полезных ископаемых (НДПИ), взимаемый в соответствии с требованиями главы 26 части второй Налогового кодекса Российской Федерации.

За 2002 г. в бюджеты всех уровней поступило свыше 290 млрд. руб. горных налогов и платежей, в том числе за счет НДПИ - 275 млрд. руб., платежей за пользование недрами - 7,5 млрд. руб.,

отчислений на воспроизводство минерально-сырьевой базы -около 10 млрд. руб. Удельный вес горных налогов и платежей составил более 87% всех выплат за пользование природными ресурсами*.

Плательщиками налога на добычу полезных ископаемых в соответствии с Законом РФ «О недрах» в редакции от 1.01.2002 г. являются организации и индивидуальные

См.: Государственный доклад «О

состоянии и об охране окружающей среды Российской Федерации в

2002 году». М.: Министерство природных ресурсов, 2003.

*

*

предприниматели, признаваемые пользователями недр в соответствии с законодательством РФ. Объектом обложения налогом на добычу полезных ископаемых являются полезные ископаемые, добытые из недр на территории Российской Федерации и ее континентальном шельфе в

пределах исключительной

экономической зоны. Не подлежат налогообложению полезные

ископаемые, извлеченные из собственных отходов добывающих производств.

Пониженная налоговая ставка установлена для

налогоплательщиков, осуществивших за счет

собственных средств поиск и разведку разрабатываемых ими месторождений полезных

ископаемых.

Развитие____________экономического

механизма_______недропользования

связано с приоритетом рентных платежей, которые должны прийти на смену фискальному налоговому бремени, в равной степени затрагивающему все добывающие предприятия независимо от дифференциации месторождений

— по качеству и отработанности сырья и их географической доступности, а следовательно и рентабельности.

Основная масса

недропользователей в России в настоящее время эксплуатирует низкорентабельные месторождения, что в условиях единого подхода к взиманию платежей удорожает себестоимость

добычи, не обеспечивает ее прироста и эффективности и, в свою очередь, ведет к снижению сбора налогов.

Владельцы рентабельных

месторождений при уплате жестко фиксированных платежей

увеличивают себестоимость

добычи весьма незначительно и, пользуясь горно-геологическими и экономико-географическими преимуществами, получают

сверхнормативную прибыль

(рентный доход). Реально изъятие такого дохода в пользу государства осуществлялось до сих пор только для углеводородного сырья с применением акциза, отмененного с введением с 1.01.2002 г. НДПИ; в ближайшей перспективе возможно

введение налога на

дополнительный доход (НДД).

Совершенствование системы сборов, налогов и платежей при пользовании недрами связано с необходимостью учета каждого

налогоплательщика в сфере

природопользования, особенностей каждого конкретного месторождения и этапов его освоения. Для этого очевидно потребуется кадастровая оценка объектов недропользования и система их мониторинга, а также внесение изменений в

действующую систему

налогообложения и

законодательство.

По мнению специалистов Министерства природных ресурсов РФ, совершенствование налоговой системы в природопользовании

должно основываться на переходе к единому налогу на недропользователя. Основой расчета ренты при этом должны стать проектные техникоэкономические обоснования

разработки конкретных месторождений. Принципиально важным признается учет рентабельности месторождений, и исходя из этого рентные платежи должны позволить государству поставить недропользователей в равные экономические условия и при этом повысить доходы

консолидированного бюджета в 23 раза (до суммы, эквивалентной 20-30 млрд. долл. США), а по некоторым субъектам Федерации -более чем в 5 раз.

> Землепользование в Российской Федерации согласно Земельному кодексу (официальный текст на

19.09.2003 г.) является платным. Формами платы за использование земли являются земельный налог и арендная плата. Общий объем поступлений земельного налога в 2002 г. во все уровни бюджета России составил 25 млрд. руб.*.

Порядок исчисления уплаты земельного налога определяется законодательством РФ о налогах и сборах. За земли, переданные в аренду, взимается арендная плата, условия и сроки внесения которой устанавливаются

договорами аренды земельного участка.

*

См. Пресс-релиз МНС России от

27.03.2003 г.

Размер земельного налога рассчитывается в виде стабильных платежей за единицу земельной площади в расчете на год. Налог имеет рентную природу и зависит от качества земель и ценности территории.

Для целей налогообложения устанавливается кадастровая (нормативная) стоимость

земельных участков, учитывающая свод сведений об их качестве и размерах. Кадастровая стоимость земли не может превышать рыночную и используется в случаях ее наследования, дарения и т.п.

> Отношения в области установления и уплаты платежей за пользование лесным фондом регулируются Лесным кодексом РФ от 1997 г. и в последующих редакциях, а также законами о федеральном бюджете на соответствующий год.

Платежи за пользование лесным фондом взимаются в виде лесных податей или арендной платы. Лесные подати взимаются при краткосрочном пользовании

участками лесного фонда, а арендная плата — при аренде участков лесного фонда (на срок от 1 года до 49 лет).

Ставки лесных податей устанавливаются за единицу лесного ресурса, по отдельным видам лесопользования — за гектар находящихся в пользовании участков лесного фонда. Арендная плата определяется на основе ставок лесных податей. Ставки

арендной платы утверждаются органами государственной власти субъектов Российской Федерации. Поступления платежей за пользование лесным фондом в 2002 г. составили 3 млрд. руб.**.

В настоящее время сохраняется крайне низкий удельный вес платы за древесину на корню в рыночной цене на лесоматериалы. Так, доля минимальных ставок платы за отпускаемую на корню древесину в стоимости реализации одного кубометра круглого леса составляет в среднем 3,5%. Уровень российских лесных податей в 40-50 раз ниже (!) в сравнении с Финляндией, Швецией, США, другими развитыми странами.

В соответствии с Лесным кодексом плата взимается также при переводе лесных земель в

нелесные. Целью взимания такой платы является возмещение потерь лесного хозяйства,

связанных с уменьшением

площади лесных земель и

ухудшением качества земель лесного фонда. Всего по этой статье за первое полугодие 2003 г. в федеральный бюджет поступило около 250 млн. руб., что составило до половины поступлений в федеральный бюджет за счет лесных платежей.

Тем не менее в настоящее время вложения государства в лесное хозяйство для бюджетной системы остаются убыточными. Это

**

См. там же.

происходит из-за низких ставок за пользование лесным фондом.

Лесные доходы могут быть существенно увеличены на рентной основе, которая предусматривает увязку уровня ставок платежей

лесопользователей с

характеристиками лесного фонда и условиями его эксплуатации, а также ценами на лесопродукцию на всех этапах ее заготовки и переработки. Принципы внедрения лесной ренты должны

основываться на возмещении затрат на воспроизводство и охрану лесов с учетом рентной компоненты, т.е. различий лесного фонда по его качеству и местоположению.

Приходится признать, что существующая система платежей за лесопользование нарушает важнейшие принципы

неистощительного, устойчивого ведения лесного хозяйства.

Несовершенство правовой базы данной отрасли приводит к тому, что частные структуры нарушают права граждан России как собственников лесных ресурсов, фактически присваивая основную часть лесной ренты.

Для исправления такого положения Минприроды России в конце 2000 г. была утверждена Концепция платежей за пользование участками лесного фонда, в основу которой была положена теория лесной ренты. Для ее внедрения необходимо внести поправки в Налоговый кодекс РФ, изменив

содержание лесных податей с простого налога — на реальную цену древесины на корню, уплачиваемую государству в условиях конкурентных рынков лесных ресурсов.

Известно, что существующая символическая плата за право пользования участками лесного фонда тормозит формирование вертикально интегрированных структур в лесной

промышленности, объединяющих

лесозаготовительные, деревообрабатывающие и целлюлознобумажные предприятия.

Вышеупомянутая концепция

считает обязательным

установление ставок лесных податей и арендной платы на уровне не ниже нормативных затрат на воспроизводство изымаемых лесных ресурсов для экономически доступных лесных участков. В этом случае второй составляющей платы за право пользования лесными ресурсами будет соответственно лесная

рента.

> Экономические отношения при пользовании водными объектами

регулируются принятыми

федеральными законами о плате за пользование водными объектами (1998 г.) и о бюджете на 2002 и на 2003 г. Согласно им взимается налог на

водопользование:

поверхностными водоемами,

внутренними морскими водами с применением сооружений,

технических средств и устройств, подлежащих лицензированию; налог поступает в региональные бюджеты.

Лицензии на пользование водными объектами выдаются на основе Водного кодекса РФ, впервые принятого в 1995 г. (с

последующими редакциями).

Проект нового Водного кодекса, одобренный Правительством РФ

19.02.2004 г., предусматривает введение платы за пользование водными ресурсами, которая будет поступать в федеральный бюджет.

Развитие экономического

механизма водопользования

связывается с

совершенствованием рыночных рентных отношений в водном хозяйстве. Существующие платежи за воду (водный налог) хотя и являются выражением абсолютной и относительной ренты, в реальности не позволяют государству компенсировать

значительные водохозяйственные затраты, составляющие только по охране водных ресурсов порядка 10 млрд. руб. в год. Для сравнения: платежи за пользование водными объектами составили в 2002 г. 2,7 млрд. руб.

Государство, являясь

собственником водных ресурсов, вправе претендовать на получение дополнительной прибыли от таких крупных водопользователей,

какими являются гидроэнергетика, орошаемое земледелие, водный

транспорт, рекреация на водных объектах, рыбное хозяйство и других. При этом дополнительная прибыль или рента возникают на основе различной

водообеспеченности речных

бассейнов и регионов, а также разного качества вод, в привязке к конкретным водопотребителям и водопользователям.

По мнению специалистов Государственной водной службы МПР России, рентный доход целесообразно определять исходя из величины доходов, получаемых водопользователями в годы различной водности, т.е. в зависимости от изменяющегося

* Окончание статьи см. в следующем номере «Вестника Финансовой академии».

речного стока в отдельных

бассейнах. При этом рентные платежи должны устанавливаться по разнице между максимальным и минимальным доходами предприятий каждой отрасли,

участвующей в водопользовании в пределах речного бассейна или водного участка. Возможен также расчет рентного платежа,

определяемого на основе разницы между минимальным и

максимальным

доходами комплексного

водопользователя (гидроузла, водохозяйственной системы) за 510 лет*.