Правовая характеристика Института экологического зонирования

Е.А. Савельева*

ПРАВОВАЯ ХАРАКТЕРИСТИКА ИНСТИТУТА ЭКОЛОГИЧЕСКОГО ЗОНИРОВАНИЯ

Необходимым условием обеспечения благоприятной окружающей среды и экологической безопасности является организация рационального использования и комплексной охраны природных ресурсов. Один из способов территориальной охраны природных ресурсов -экологическое зонирование, предполагающее выделение участков территории (зон) с особыми условиями использования.

В юридической литературе не выработано единого подхода к понятию «экологическое зонирование территорий». Некоторые авторы определяют экологическое зонирование как предусмотренную законодательством систему мероприятий по наиболее точному и четкому установлению границ территорий, акваторий, воздушного пространства, природных объектов и ресурсов в целях обеспечения рационального их использования и надлежащей охраны1. По мнению О.И. Крас-сова, экологическое зонирование представляет собой один из способов ограничения прав на землю2. В этой связи Н.Н. Мельников указывает, что правообладателям земельных участков, входящих в состав определенной зоны, предоставляется различный комплекс прав и обязанностей по поводу земли в отличие от лиц, земельные участки которых расположены за пределами этих зон3. Л.Н. Чолтян отмечает, что сутью указанного вида зонирования является, как правило, установление в пределах зон более жестких ограничений деятельности, чем в приле-

4 тэ

жащих к ним участках пространства . В результате экологического

* Стажер Института государства и права РАН.

1 См.: Экология. Юридический энциклопедический словарь / Под ред. С.А. Боголюбова. М., 2001. С. 134.

2 См.: Крассов О.И. Комментарий к Земельному кодексу Российской Федерации. 2-е изд. М., 2010. С. 87.

3 См.: Мельников Н.Н. Теоретические основы отнесения земель к категориям и зонирования территорий в Российской Федерации // Хозяйство и право. 2013. № 3. С. 83.

4 См.: Комментарий к Водному кодексу Российской Федерации / Под ред. О.Л. Дубовик // СПС «Гарант».

Труды Института государства и права Российской академии наук № 1/2015

зонирования обеспечивается учет ситуаций, чреватых ухудшением или деградацией объектов и субъектов среды обитания под воздействием техногенных или природных факторов на определенной территории, включающей элементы ландшафта, водные объекты и приземный слой атмосферы5. На наш взгляд, в основе экологического зонирования лежит установленный государством комплекс мер административного, экономического, правового и природоохранного характера, направленных на обеспечение защиты и охраны всех компонентов природной среды, а также реализацию права граждан на безопасные условия жизнедеятельности, недопущение причинения вреда их здоровью и благополучию.

Экологическое зонирование способствует реализации всестороннего подхода к определению правового режима объектов, входящих в состав естественных экологических систем, и предполагает использование различных средств и способов защиты и охраны всех компонентов экосистемы. Как отмечается в литературе, зонирование применяется в целях установления различных правовых режимов в отношении участков, которые имели однородный правовой режим6. Следует добавить, что указанное различие правовых режимов выражается в установлении запретов или ограничений на осуществление хозяйственной и иной деятельности, которые касаются неопределенного круга лиц и рассчитаны на неоднократное применение.

Запреты могут быть связаны с размещением каких-либо объектов, например, автозаправочных станций, складов горюче-смазочных материалов, станций технического обслуживания, специализированных хранилищ пестицидов и агрохимикатов и т.д. в водоохранных зонах (п. 15 ст. 65 Водного кодекса РФ), объектов капитального строительства в лесопарковых зонах (ст. 105 Лесного кодекса РФ). Запреты устанавливаются в отношении осуществления определенных действий, например, сброс сточных, в том числе дренажных, вод в водные объекты, расположенные в границах зон охраны источников питьевого и хозяйственно-бытового водоснабжения, первой, второй зон округов санитарной (горно-санитарной) охраны лечебно-оздоровительных местностей и курортов, рыбоохранных зон, рыбохозяйственных запо-

5 См.: Богданов Н.А. Экологическое зонирование: научно-методические приемы (Астраханская область). М., 2005.

6 См.: Комментарий к Водному кодексу Российской Федерации / Под ред. О.Л. Дубовик.

ведных зон (п. 3 ст. 44 Водного кодекса РФ), ведения сельскохозяйственной деятельности в лесопарковых зонах (ст. 105 Лесного кодекса РФ), распашки земель, выпаса сельскохозяйственных животных и организации для них летних лагерей, ванн в границах прибрежных защитных полос (п. 17 ст. 65 Водного кодекса РФ).

Что касается установления ограничений прав на землю в экологических зонах, то они проистекают из природных факторов и необходимости учета при определении правового режима земельного участка его значения как природного объекта, тесно связанного с другими природными объектами7. Указанные ограничения направлены на снижение негативного воздействия или предотвращение осуществления хозяйственной деятельности, которая может оказать отрицательное влияние на объект охраны8.

По мнению А.А. Борисова, объектом экологического зонирования выступают особо охраняемые природные территории, в том числе национальные и природные парки, а также Байкальская природная территория9. Данный тезис требует уточнения. Наряду с зонированием природных объектов и комплексов законодательство предусматривает возможность установления экологических зон в отношении иных территорий, например подвергшихся радиоактивному и химическому загрязнению, стихийным бедствиям, природным авариям и техногенным катастрофам. Соответственно можно говорить о двух разновидностях экологического зонирования:

1) обеспечивающее защиту природных объектов и комплексов;

2) обеспечивающее безопасность экологически неблагополучных территорий.

7 См.: Колесова О.Н. Правовой режим водоохраной зоны // Журнал российского права. 2012. № 4. С. 50-57. В частности, при разрешении споров суды неоднократно указывали, что водоохранная зона является неотъемлемой частью охраняемого объекта, связана с ним территориально и функционально и составляет единое целое как природный комплекс, обеспечивая сохранность водного объекта путем использования водоохранной зоны в особо установленном режиме (см.: постановления ФАС Северо-Кавказского округа от 2 сентября 2013 г. № Ф08-4776/13 по делу № А32-40040/2012 // СПС «Гарант»; от 25 апреля 2013 г. № Ф08-1455/13 по делу № А32-37844/2011 // Там же).

8 См.: Золотова О.А. Правовой режим охранных зон: Автореф. дисс. ... канд. юрид. наук. М., 2013. С. 20.

9 См.: Борисов А.А. Значение зонирования территорий при определении правового режима земель: Дисс. ... канд. юрид. наук., М., 2014. С. 50.

К первой группе следует отнести установление водоохранных зон и прибрежных защитных полос, зон санитарной охраны водных объектов, рыбоохранных и рыбохозяйственных заповедных зон, лесопарковых и зеленых зон, особо защитных участков лесов, а также зонирование Байкальской природной территории, природных и национальных парков, ряд других. Указанные зоны могут устанавливаться на землях различных категорий. Ко второй группе относятся зоны экологического бедствия, чрезвычайных экологических ситуаций, а также зоны затопления и подтопления.

Одной из разновидностей экологического зонирования является функциональное зонирование национальных парков, предполагающее установление дифференцированного режима особой охраны посредством выделения в их границах функциональных зон (заповедной, рекреационной, особо охраняемой зоны, зоны традиционного экстенсивного природопользования и др.) и определение назначения таких зон (ст. 15 Федерального закона от 14 марта 1995 г. № ЭЭ-ФЗ «Об особо

10ч

охраняемых природных территориях» ).

Исследователи обоснованно обращают внимание на то, что при осуществлении экологического зонирования нередко происходит определение зон, непосредственно не связанных с обеспечением охраны природной территории11. Примерами могут служить рекреационная зона, которая в соответствии с п. 1 ст. 15 вышеназванного Закона предназначена для обеспечения и осуществления рекреационной деятельности, развития физической культуры и спорта, а также размещения объектов туристской индустрии, музеев и информационных центров, либо зона хозяйственного назначения, в границах которой допускается осуществление деятельности, направленной на обеспечение функционирования федерального государственного бюджетного учреждения, осуществляющего управление национальным парком, и жизнедеятельности граждан, проживающих на территории национального парка. В то же время в п. 1 ст. 12 указанного Закона предусмотрено, что в границах национальных парков выделяются зоны:

1) в которых природная среда сохраняется в естественном состоянии и запрещается осуществление любой не предусмотренной Законом деятельности (в данном случае фактически речь идет об экологических (природоохранных) зонах);

10 СЗ РФ. 1995. № 12. Ст. 1024.

11 См.: БорисовА.А. Указ. соч. С. 16. 158

2) в которых ограничивается экономическая и иная деятельность в целях сохранения объектов природного и культурного наследия и их использования в рекреационных целях.

Необходимость зонирования национальных парков с учетом природных, исторических и иных условий обусловлена потребностью в совмещении разнообразных задач, которые должен выполнить национальный парк12. Согласно п. 1 ст. 15 Закона «Об особо охраняемых природных территориях» выделение различных по своему функциональному назначению зон, в том числе не связанных с охраной компонентов природы на территории национального парка, обеспечивает установление режима национального парка и надлежащее использование его территории. При этом участки пространства в границах функциональных зон имеют свой специфичный правовой режим особой охраны, в связи с чем функциональное зонирование следует рассматривать как разновидность экологического зонирования только в части установления природоохранных зон.

Другой разновидностью экологического зонирования, осуществляемого в целях сохранения уникальной экологической системы озера Байкал и предотвращения негативного воздействия хозяйственной и иной деятельности на ее состояние, является зонирование Байкальской природной территории. В результате осуществления данного вида зонирования выделяются центральная экологическая зона, буферная экологическая зона, а также экологическая зона атмосферного влияния (п. 2 ст. 2 Федерального закона от 1 мая 1999 г. № 94-ФЗ «Об охране озера Байкал»13). Кроме того, предусмотрено установление водоохранной и рыбоохранной зон озера Байкал, границы которых утверждаются Правительством РФ.

В целях недопущения нанесения вреда экосистеме озера в ст. 6 данного Закона установлены запреты и ограничения видов деятельности, при которых возможно химическое загрязнение озера либо его части, а также его водосборной площади, физическое изменение состояния озера или его части, а также биологическое загрязнение озера. Строительство либо реконструкция хозяйственных объектов на Байкальской природной территории допускаются только при наличии по-

12 См.: Чижова В.П. Методика зонирования национальных парков // Южнороссийский вестник геологии, географии и глобальной энергии. Научно-технический журнал. 2006. № 3 (16). С. 105.

13 СЗ РФ. 1999. № 18. Ст. 2220.

ложительного заключения государственной экологической экспертизы. Следует заметить, что, определяя виды деятельности, запрещенные или ограниченные на Байкальской природной территории, законодатель, тем не менее, не проводит разграничение в отношении правового режима каждой из указанных зон. Регулирование порядка использования территории осуществлено только в отношении центральной экологической зоны, которая в силу закона находится под особой охраной. Правительством РФ утвержден перечень видов деятельности, за-

14 п

прещенных в центральной экологической зоне . Запрет установлен, в том числе, на заготовку древесины, живицы, добычу руд, нефти и природного газа, разведку и разработку новых месторождений и т.д. Учитывая изложенное, возникает вопрос о том, насколько целесообразно выделять буферную экологическую зону и экологическую зону атмосферного влияния, если в силу закона они имеют идентичный правовой режим. В этой связи целесообразно обратить внимание на положительный опыт Республики Армения в регулировании экологического зонирования, направленного на установление специального режима охраны и использования озера Севан15. В результате зонирования устанавливаются центральные экологические зоны, экологические зоны прямого и косвенного воздействия, в пределах которых запрещается любой вид деятельности, оказывающий вредное воздействие на экосистему озера Севан. Правительством Республики Армения для каждой экологической зоны установлен соответствующий режим природопользования экосистемы озера Севан и охраны природной среды. Следует согласиться с мнением Д.О. Сивакова, который

считает возможным использование указанного опыта в российском

16

природоохранном законодательстве .

14 См.: постановление Правительства РФ от 30 августа 2001 г. № 643 «Об утверждении перечня видов деятельности, запрещенных в центральной экологической зоне Байкальской природной территории» // СЗ РФ. 2001. № 37. Ст. 3687.

15 Мероприятия по экологическому зонированию осуществляются в соответствии с Законом Республики Армения от 14 июня 2001 г. № 3Р-190 «Об озере Севан» в целях восстановления, охраны, воспроизводства и использования экосистемы озера Севан, регламентации хозяйственной и иной деятельности на озере и в его водосборном бассейне // URL: http://www.arHs.am/DocumentView.aspx?docid=63352 (дата обращения: 20.08.2014).

16 См.: Сиваков Д.О. О правовой охране озер // Журнал российского права. 2012. № 2.

Представляется, что помимо центральной экологической зоны необходимо определить перечень видов деятельности, запрещенных в буферной экологической зоне и экологической зоне атмосферного влияния, и внести соответствующие изменения в п. 3 ст. 6 Закона «Об охране озера Байкал», изложив его в следующей редакции: «Перечень видов деятельности, запрещенных в центральной экологической зоне, буферной экологической зоне и экологической зоне атмосферного влияния, утверждается Правительством Российской Федерации». Установление на Байкальской природной территории зон с различным режимом осуществления хозяйственной деятельности является разумным компромиссом между необходимостью охраны озера Байкал и

17

использованием его в хозяйственных целях .

Следует отметить, что в последнее время предпринимаются попытки расширить перечень экологических зон, обеспечивающих защиту природных объектов и комплексов. В частности, предлагается выделять экологическую зону вокруг поселения Родовых усадеб, предназначенную для сохранения естественной природы и ее богатств, защиты природных комплексов Родовых усадеб от неблагоприятных техногенных воздействий, а также для обеспечения права граждан на

жилище в благоприятной окружающей среде и ведения ими экологи-

18

ческого сельского хозяйства .

Кроме того, в литературе высказываются предложения об установлении экологических зон на землях населенных пунктов, определении принципов и методов экологического зонирования таких зе-

19

мель , что, по нашему мнению, имеет положительную направленность. Успешная практика выделения экологических зон имеет место в ряде зарубежных стран. Так, в центральных районах некоторых городов Германии существуют экологические зоны - территории города, закрытые для въезда автомобилей, не соответствующих требованиям

17 Правовая охрана озера Байкал: Научно-практическое пособие / Отв. ред. Ю.И. Шуплецова. М., 2013.

18 См.: Проект федерального закона № 269542-6 «О Родовых усадьбах» // URL: http://basexonsultantra/cons/cgi/online.cgi?base=PRJ;n=105965;req=doc (дата обращения: 07.11.2013).

19 Подробнее см.: Погорелая О.Н. О методах и принципах экологического зонирования городских территорий // Вестник Балтийского федерального университета им. И. Канта. 2012. № 1. С. 58; Анисимов А.П. Новый Градостроительный кодекс Российской Федерации в контексте земельной реформы // Право и экономика. 2005. № 3. С. 3-8.

по ограничению выбросов загрязняющих веществ в атмосферу20. Представляется целесообразным использовать такой опыт в российском законодательстве и предусматривать в нормах земельного и градостроительного законодательства положения об установлении экологических зон на землях населенных пунктов.

Произошедшие в СССР и России на рубеже XX-XXI вв. крупнейшие экологические катастрофы (аварии на Чернобыльской АЭС в 1986 г., на станции Аша (Башкирия) в 1989 г., экологическое бедствие на Аральском море в 1991 г., усинская катастрофа в 1994 г., бедствие на Зеленчукской ГЭС в 1999 г.) повлекли необходимость обеспечения безопасности экологически неблагополучных территорий, а также защиты права граждан на охрану здоровья от неблагоприятного воздействия окружающей среды. Одним из путей решения данной проблемы является закрепление в российском природоохранном законодательстве зон экологического бедствия и зон чрезвычайных экологических ситуаций.

Недостатком действующего законодательства является отсутствие правовой регламентации вопросов установления и функционирования зон экологического бедствия и зон чрезвычайных ситуаций, а также правового режима земельных участков и иных природных объектов в границах указанных зон21. Нормы гл. VIII Федерального закона от 10 января 2002 г. № 7-ФЗ «Об охране окружающей среды»22 имеют отсылочный характер. Исследователями высказывались предложения о выработке двухступенчатой системы формирования законодательства в данной сфере: первоначально - на региональном уровне, а при накоплении практики в субъектах РФ - путем принятия отдельного федерального закона23. Следует заметить, что попытки законодательно урегулировать вопросы определения правового режима зон экологического бедствия и чрезвычайных экологических ситуаций предпринимались неоднократно. В 2001 г. депутатами Государственной Думы РФ был подготовлен проект федерального закона

20 См.: Научно-практический комментарий к Федеральному закону «Об охране окружающей среды» (постатейный) / Под ред. А.П. Анисимова. М., 2010.

21 Следует заметить, что в ранее действовавшем Законе РСФСР от 19 декабря 1991 г. «Об охране окружающей природной среды» раскрывалось понятие указанных зон и предусматривались цели их установления.

22 СЗ РФ. 2002. № 2. Ст. 133.

23 См.: Научно-практический комментарий к Федеральному закону «Об охране окружающей среды» (постатейный) / Под ред. А.П. Анисимова.

№ 115008-3 «О статусе зон экологического бедствия и регулировании хозяйственной и иной деятельности на их территории»24, а в 2008 г. Законодательное Собрание Санкт-Петербурга разработало проект федерального закона № 162538-5 «О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон «Об охране окружающей среды»25 (в части установления основных принципов комплексного природопользования и правовых норм придания территориям РФ статуса зон чрезвычайной экологической ситуации и зон экологического бедствия, а также режима их функционирования), однако они не были приняты. Отсутствие должной правовой регламентации указанных вопросов может привести к деградации и разрушению экосистем, ухудшению здоровья населения, росту заболеваемости и смертности, социальной напря-

26 тт

женности на территориях . На наш взгляд, правовые основы, определяющие статус зон экологического бедствия и зон чрезвычайных экологических ситуаций, должны быть закреплены в гл. VIII Закона «Об охране окружающей среды». Кроме того, необходимо принять специальные федеральные законы, определяющие порядок объявления и установления режима указанных зон, а также законы субъектов РФ, устанавливающие комплекс природоохранных мероприятий по защите территорий, в границах которых расположены данные зоны.

К числу видов экологических зон, обеспечивающих безопасность экологически неблагополучных территорий, относятся также зоны затопления и подтопления, устанавливаемые в целях предотвращения негативного воздействия вод (затопления, подтопления, разрушения берегов водных объектов, заболачивания) и ликвидации его последствий. Указанные зоны сравнительно недавно включены в российское

27

природоохранное законодательство . Зоны затопления и подтопления

24 См.: URL: http://base.consultant.ru/cons/cgi/online.cgi?req=doc; base=PRJ;n= 9158;fld=134; dst=4294967295;rnd=0.6938340698834509 (дата обращения: 22.08.2014).

25 См.: URL: http://basexonsultant.ra/cons/cgi/onlmexgi?req=doc;base=PRJ; n=65659; fld=134;dst=4294967295;md=0.04902067850343883 (дата обращения: 22.08.2014).

26 См.: Пояснительная записка к проекту федерального закона «О статусе зон экологического бедствия и регулировании хозяйственной и иной деятельности на их территории» // URL: http://base.consultant.ru/cons/cgi/online.cgi?req=doc;base=PRJ;n=9160;fld=134; dst=4294967295;rnd=0.28396365513689414 (дата обращения: 23.08.2014).

27 В соответствии с Федеральным законом от 21 октября 2013 г. № 282-ФЗ «О внесении изменений в Водный кодекс Российской Федерации и отдельные законодательные акты Российской Федерации» (СЗ РФ. 2013. № 43. Ст. 5452) положения Водного

являются разновидностью зон с особыми условиями использования территорий (пп. 4 п. 1 ст. 1 Градостроительного кодекса РФ). В границах таких зон действует особый правовой режим, в соответствии с которым запрещается размещение новых населенных пунктов и строительство объектов капитального строительства без проведения специальных защитных мероприятий по предотвращению негативного воздействия вод, а также на проведение ряда мероприятий, например осуществления авиационных мер по борьбе с вредными организмами (ст. 671 Водного кодекса РФ). Обязанность по предотвращению негативного воздействия вод и ликвидации его последствий возлагается на собственника водного объекта.

В заключение необходимо отметить, что институт экологического зонирования представляет собой юридический механизм обеспечения защиты и безопасности всех компонентов окружающей природной среды как единой взаимосвязанной системы, восстановления природного равновесия.

кодекса РФ дополнены ст. 671, определяющей статус зон затопления и подтопления. До принятия указанной нормы в литературе обосновывались предложения о необходимости выделения на землях, подвергшихся негативному воздействию вод, зон с особыми условиями использования территорий, например зон вероятностного затопления, в границах которых устанавливался бы специальный правовой режим, выражающийся во введении ограничений на предоставление и использование земельных участков (См.: Рыбаков А.М. Правовые проблемы охраны земель от наводнений: Автореф. дисс. ... канд. юрид. наук. М., 2013. С. 10). 164