Правоприменительная деятельность: особенности и структура

В. А. Сапун

С нашей точки зрения, формами юридической деятельности являются также контрольная и надзорная как самостоятельные, автономные формы государственной деятельности, имеющие только им присущие признаки, содержание, принципы, функции, процессуальную форму и т. д.1

Таким образом, все разнообразие юридической деятельности можно привести в определенную систему, в которую предлагаем включить правотворчество, правоприменение, учредительную, интерпретационную, координационную, контрольную и надзорную формы юридической деятельности.

В. А. Сапун*

ПРАВОПРИМЕНИТЕЛЬНАЯ ДЕЯТЕЛЬНОСТЬ: ОСОБЕННОСТИ И СТРУКТУРА **

В юридической литературе правоприменительная деятельность традиционно рассматривается как властная, организующая деятельность компетентных государственных органов по вынесению индивидуально-конкретных правовых предписаний. При этом выявляются природа, назначение и функции применения правовых норм.2 Вместе с тем, правоприменительная деятельность, являясь разновидностью специализированной правовой деятельности, требует структурного анализа и характеристики правовых средств, с помощью которых она обеспечивается.

Особенности правоприменительной деятельности наиболее наглядно проявляются в следующих ее основных чертах.

1. Правоприменительная деятельность носит в большей степени «обслуживающий», обеспечительный характер в отношении субъектов, осуществляющих

1 В рамках настоящей статьи не решается задача подробного рассмотрения контроля и надзора, поскольку эта тема требует отдельного и обстоятельного разговора.

* Доктор юрид. наук, профессор, заведующий лабораторией Ленинградского государственного университета им. А. С. Пушкина, главный редактор Ленинградского юридического журнала.

** Статья выполнена в рамках проекта РГНФ № 05-03-03534.

2 Лазарев В. В. Применение советского права. Казань, 1972; Дюрягин И. Я. Применение норм советского права. Свердловск, 1973; Правоприменение в советском государстве / Отв. ред. И. Н. Кузнецов, И. С. Самощенко. М., 1985; Теория государства и права / Под ред. Н. И. Матузова,

А. В. Малько. М., 2000. С. 453—465; Сырых В. М. Теория государства и права. М., 2001. С. 273—285; Общая теория государства и права: Академический курс лекций: В 3-х т. / Отв. ред. М. Н. Марченко. М., 2001. Т. 2. Теория права. С. 315—317. При этом следует проводить строгое различие между применением права как стадией правового регулирования и организационно-правовыми формами ее осуществления. «Правоприменительная деятельность, — пишет С. С. Алексеев, — это организационное выражение применения права, представляющая собой систему разнородных правоприменительных действий основного и вспомогательного характера, выраженных в правоприменительных актах» (Алексеев С. С. Право. Опыт комплексного исследования. М., 1999. С. 367).

186

Методология и теория права

собственные права и обязанности в процессе непосредственной реализации права. Субъекты правоприменительной деятельности, обладающие властными полномочиями, применяют правовые средства преимущественно не «для себя», не в собственных интересах, а в целях разрешения конкретного дела, в отношении других лиц. Применение права, на самом деле, является не формой реализации права, как утверждается в большинстве исследований,1 а особым способом реализации права, необходимым при особых обстоятельствах, когда права и обязанности по тем или иным причинам участники непосредственной реализации не могут осуществить своими собственными действиями, и необходимо принятие в этих целях индивидуально-конкретного властного предписания.

Такими обстоятельствами, вызывающими необходимость правоприменительной деятельности (правоприменительные ситуации) с использованием специальных правовых средств, являются преимущественно следующие:

— когда права и обязанности субъектов вообще не могут быть реализованы без вынесения правоприменительного решения с использованием регулятивных правовых средств (пенсионные правоотношения, права и обязанности по несению воинской службы и т. п.);

— когда определенные правоотношения проходят контроль со стороны правоприменительных органов (регистрационная правоприменительная деятельность);

— при официальном установлении при специальной юридической процедуре наличия или отсутствия конкретных фактов, имеющих юридическое значение;

— при применении мер правового поощрения («поощрительных санкций»), имеющих юридические последствия;

— если существуют препятствия в реализации субъективных прав и в результате правоприменительной деятельности, необходимо устранить эти препятствия (например, возвратить вещь, неправомерно изъятую у собственника);

— в случаях неисполнения юридических обязанностей, либо ненадлежащего их исполнения, когда к обязанному лицу применяются охранительно-обеспечительные правовые средства;

— при правовых «аномалиях», когда совершено правонарушение, либо объективно противоправное деяние, и в охранительных правоотношениях к конкретному лицу необходимо установить определенный вид и меру юридической ответственности или определить другие меры государственного принуждения. При этом акт применения права как результат юридической деятельности вместе с санкцией охранительной нормы, фактом совершения правонарушения и делик-тоспособностью служат обязательным основанием юридической ответственности как специального охранительного правового средства.

Таким образом, правоприменительные ситуации наглядно подтверждают факультативный, правообеспечительный характер этого вида деятельности.

1 Дюрягин И. Я. Применение норм советского права... С. 8—10.

В. А. Сапун

187

-Ф-

2. По своему содержанию правоприменительная деятельность всегда является особой разновидностью властной юридической деятельности. Субъектами правоприменения являются лишь те лица (индивидуальные субъекты или организации), которые наделены властными полномочиями, обладают специальной правосубъектностью. Решения субъектов такой деятельности (правоприменительные акты) — основные и вспомогательные, регулятивные и охранительные — обладают определенной юридической силой, обязательны к исполнению всеми лицами, на которые распространяются их действия, обеспечиваются различными правовыми средствами, в том числе мерами государственного принуждения. Вместе с тем, требует уточнения довольно распространенная в юридической литературе точка зрения о государственно-властном характере правоприменительной деятельности, когда к субъектам применения права относят исключительно государственные органы, должностных лиц, как их структурные подразделения.1 Более точной представляется позиция В. Н. Карташова, который под правоприменением понимает не государственно-властную, а любую властную деятельность компетентных на то субъектов.2 Действительно, в рамках закона и специальной компетенции правоприменительные действия и операции осуществляют муниципальные органы, а также органы управления общественных объединений, различных хозяйствующих субъектов. Не является, например, государственным органом третейский суд, образованный по соглашению сторон и в компетенцию которого может входить рассмотрение любого спора, вытекающего из гражданских правоотношений (ст. 2, 17 Федерального закона «О третейских судах в Российской Федерации»). При этом постоянно действующие третейские суды не могут быть образованы при федеральных органах государственной власти, органах государственной власти субъектов РФ и органах местного самоуправления (ст. 3).

Вместе с тем, это не означает, что субъектами правоприменительной деятельности могут быть граждане и иные «невластные» лица. В российской общей теории права можно считать преодоленным ошибочное суждение, выраженное в работах П. Е. Недбайло, о гражданах как субъектах применения права.3 Как показала дальнейшая углубленная проработка этой проблемы, верным оказался вывод участников дискуссии о применении норм права прошлых лет: «норму права нельзя применять по отношению к собственному поведению, она всегда применяется по отношению к другому лицу органом, имеющим на то властные полномочия».4

1 Правоприменение в советском государстве / Отв. ред. И. Н. Кузнецов, И. С. Самощенко. М., 1985. С. 18.

2 Карташов В. Н. Введение в общую теорию правовой системы общества. Ярославль, 1997. Ч. 3.

С. 20.

3 Недбайло П. Е. Применение советских правовых норм. М., 1960. С. 127—133 и след.

4 К итогам дискуссии о применении норм советского права // Сов. государство и право. 1955. № 3. С. 51.

188

Методология и теория права

-Ф-

3. Правоприменительная деятельность осуществляется в режиме разрешительного типа регулирования с использованием императивных правовых средств регулятивного и охранительного значения в строгих процессуально-процедурных формах.

Правовое содержание правоприменительной деятельности выражается всегда в процессуально-процедурных формах ее осуществления, с применением специальных процессуальных правовых средств и юридических процедур1 и носит строгий формализованный характер. Такая формализация правоприменительной деятельности направлена, во-первых, на обеспечение реализации субъективных прав и обязанностей участников правоотношений в соответствии с нормами материального права; во-вторых, на осуществление самой правоприменительной деятельности в рамках определенных процессуальных правил и юридических процедур, выполнение которых способствует правильному и быстрому разрешению юридических дел. Процессуальные правовые средства являются своеобразным юридическим инструментарием правоприменителей, без использования и овладения которым не могут быть обеспечены требования, предъявляемые к правоприменительной деятельности и ее результату — правоприменительным актам. При этом, закрепляя правомочия компетентных органов на осуществление правоприменительной деятельности, законодатель в большинстве случаев предписывает активную деятельность субъектов,2 без которой невозможно разрешение стоящих перед правоприменителем задач.

4. Правоприменительная деятельность по уровню использования правовых средств относится к разновидностям профессиональной юридической деятельности. К иным видам такой деятельности относятся правотворческая деятельность, направленная на разработку, принятие, введение в действие нормативно-правовых актов; интерпретационная деятельность по официальному нормативному толкованию правовых норм, в результате которой вырабатываются правополо-жения и правовые позиции, имеющие обязательное значение для реализации правовых норм. И дело не только в том, что профессиональная юридическая деятельность «всегда связана с юридической профессией».3 Правоприменительная

1 Юридическая процессуальная форма / Под. ред. В. М. Горшенева и П. Е. Недбайло. М., 1976.

С. 26—40; Управленческие процедуры / Отв. ред. Б. М. Лазарев. М., 1988. С. 68—69; Протасов В. Н. Основы общеправовой процессуальной теории. М., 1991. С. 100 и след. При этом в новейших исследованиях проводится различие между правовой процедурой как особым нормативно-установленным порядком осуществления юридической деятельности и юридическим процессом как комплексом юридических процедур (Яковенко О. В. Правовая процедура: Автореф. дис. ... канд. юрид. наук. Саратов, 1999. С. 7).

2 Правоприменитель всегда должен быть активен. Поэтому «правовая активность», как специальная юридическая категория, не применима к характеристике правоприменительной деятельности. Инициативная работа правоприменительных органов должна быть освещена при помощи других понятий, таких как качество, эффективность и др. (Алексеев С. С. Теория права. М., 1995. С. 261).

3 Леушин В. И. Юридическая практика в системе социалистических общественных отношений. Красноярск, 1987. С. 82—83. Близки к этому и высказанные ранее мной положения: см.: Сапун В. А. Социалистическое правосознание и реализация советского права. Владивосток, 1984. С. 72—73.

В. А. Сапун

деятельность в любой ее разновидности (судебная, прокурорская, нотариальная, управленческая и др.) требует определенной профессиональной подготовки и квалификации, умений, навыков, готовности к применению специальных правовых средств при разрешении юридических ситуаций. Субъекты такой деятельности в некоторых случаях могут не иметь юридической квалификации дипломированного юриста-профессионала, но они должны обладать специальными юридическими знаниями, умениями, навыками для производства необходимых действий и операций по применению правовых норм. Именно в этом ее отличие от фактического правомерного поведения и правовой активности субъектов при непосредственных формах реализации права в повседневных отношениях. В случае проявления гражданами правовой активности при использовании субъективных прав, исполнении юридических обязанностей их деятельность в сфере правового регулирования является в большинстве своем правовой по форме, поскольку конкретные жизненные отношения, ценности, ради которых осуществляется практическая деятельность субъектов, обличены в правовую форму, находятся в сфере правового регулирования, поэтому непосредственная реализация права, правовая активность граждан с субъективной стороны обеспечивается обыденным уровнем правосознания.

Иное содержание имеет правоприменительная деятельность. В случаях дефектности обыденного правосознания при неисполнении правовых предписаний или неправильном их использовании на место обыденного правосознания участников правоотношений должно быть поставлено специализированное правосознание профессионалов, при помощи которого уточняются субъективные права и обязанности, разрешается спор о праве, устраняются препятствия в осуществлении субъективного права, обеспечивается исполнение юридических обязанностей, в необходимых случаях привлечение к юридической ответственности и т. п. При этом целью правоприменительной деятельности является удовлетворение не личных потребностей правоприменительных органов, а прежде всего, потребности и интересы лиц, реализующих права и обязанности, а в конечном счете, потребности и интересы всего общества. Поэтому правоприменительная деятельность обладает особой, повышенной социальной значимостью по сравнению с непосредственной реализацией права.

5. Правоприменительная деятельность всегда связана с разрешением конкретного дела, в результате которого устанавливается наличие или отсутствие субъективных прав и юридических обязанностей участников правоотношений, определяется их мера и объем, в охранительных правоотношениях при применении санкций определяется вид и мера юридической ответственности. Решение юридического дела как заключительная стадия правоприменительного процесса имеет внешнюю форму выражения в виде письменного акта-документа — правоприменительного акта. Последний предстает в виде специального правового средства, где содержание правоприменительного решения выражено в виде документально оформленного, обязательного для конкретных адресатов индиви-

-Ф-

190

Методология и теория права

дуально-определенного предписания. В специальных исследованиях сложилось несколько подходов к юридической природе правовых актов.

В широком смысле к правовым актам относят акты-действия, акты-операции, например, действия и операции инспекторов дорожного движения, специальные знаки, подаваемые работниками водного и воздушного транспорта и т. п. Представляется более точным подход к любому правовому акту в узком смысле как к письменному акту-документу, в котором, в том числе, находят внешнее выражение и закрепление действия и операции как динамичные структурные элементы правоприменительной деятельности.

В качестве правового средства, обеспечивающего непосредственную реализацию прав и обязанностей субъектов правоотношений, правоприменительный акт обладает следующими основными свойствами:

— Он представляет собой институционное правовое образование, обладающее юридической силой, использование которого в практической деятельности субъектов приводит к определенному результату, способствует реализации прав и обязанностей субъектов юридической деятельности.

— Правоприменительный акт входит в систему правовых актов. Основой его являются нормативно-правовые акты, содержащие исходные правовые средства, а также интерпретационные акты как результат официального нормативного толкования, содержащие правоположения и правовые позиции, которые имеют обязательное значение при разрешении правовых ситуаций.

— Правоприменительный акт официально закрепляет и оформляет правоприменительное решение по конкретному юридическому делу, устанавливая меру и объем субъективных прав и юридических обязанностей, их наличие или отсутствие, фиксирует правоприменительные действия и операции, процессуальные формы и процедуры.

— Правоприменительный акт отличается реальной применимостью. Он обязателен к исполнению всеми адресатами, содержит механизм реализации выраженных в нем правоположений, что находит отражение и закрепление в специальных юридических процедурах исполнительного производства.

Особенности и характерные черты правоприменительной деятельности позволяют выявить ее структуру и расположить основные элементы этого вида юридической деятельности в следующей последовательности.

Таким образом, структура правоприменительной деятельности — это ее строение, определенное расположение основных элементов и связей, которые обеспечивают ей целостность, сохраняют ее свойства и функции. В структуру правоприменительной деятельности включаются следующие элементы:

— Субъекты и участники правоприменительной деятельности. Субъектами правоприменения являются компетентные органы, организации, должностные лица, наделенные в законодательном порядке властными полномочиями, специальной правосубъектностью, в компетенцию которых входит разрешение юридического дела и вынесение правоприменительного акта. От субъектов следует отличать иных участников правоприменительной деятельности, в отношении

-Ф-

В. А. Сапун

которых применяются нормы права, выносятся правоприменительные решения, либо лиц, способствующих субъектам в осуществлении ими соответствующих действий и операций (эксперты, переводчики, свидетели, третьи лица и т. п.).

— К правоприменительным ситуациям относятся обстоятельства, случаи конкретной жизни, которые требуют разрешения при помощи специальных правовых средств, выраженных в правоприменительных решениях.

— Объекты правоприменительной деятельности — это те отношения между участниками правоприменительного процесса, на которые оказывается воздействие субъектами правоприменения. От объектов следует отличать предметы правоприменительной деятельности, к которым относятся материальные и духовные блага, продукты интеллектуальной деятельности, действия, результаты действий участников правоотношений.

— Правовые средства в структуре правоприменительной деятельности — это такие установленные в законе институционные образования, которые используются субъектами и иными участниками правоприменения в процессе правоприменительной деятельности и приводят к достижению результата в разрешении юридического дела и вынесении отвечающего определенным требованиям правоприменительного акта. К ним относятся разнообразные юридические конструкции регулятивного и охранительного значения, процессуально-процедурные формы, правила и приемы юридической техники при проведении процессуальных действий, их закрепление в специальных правоприменительных актах, процедуры вынесения решений и их документального оформления, правила и процедуры исполнения решений.

— Профессиональное правосознание является необходимым субъективным элементом правоприменительной деятельности. Наиболее его активные структурные подразделения формируют профессиональную готовность к такому виду юридической деятельности. Именно предметная деятельность субъектов в той или иной области правового регулирования при решении юридических дел, вынесении индивидуально-властных предписаний требует специализированного (профессионального) уровня правосознания, при помощи которого познаются и оцениваются правовые средства в целях их практического использования в процессе правоприменительной деятельности. В этом — основа особенности элементного состава специализированного правосознания и его места в практической деятельности субъектов. Оно формируется на основе специального правового воспитания (образования), юридической науки у лиц и социальных групп, специально занимающихся правоприменительной деятельностью.

Таким образом, правоприменительная деятельность является особым, властным способом реализации права, сопровождается предельно строгим и точным использованием процессуально-процедурных средств и направлена на разрешение конкретного юридического дела. Структура правоприменительной деятельности может быть представлена как ее строение, определенное расположение и взаимозависимость основных элементов и связей, которые обеспечивают ее целостность, сохраняют ее свойства и функции.

-ф-