Анализ состояния и перспектив развития системы планирования налоговых проверок в России

УДК 336.025

АНАЛИЗ СОСТОЯНИЯ И ПЕРСПЕКТИВ РАЗВИТИЯ СИСТЕМЫ ПЛАНИРОВАНИЯ НАЛОГОВЫХ ПРОВЕРОК В РОССИИ

ANALYSIS OF THE CONDITION AND DEVELOPMENT PROSPECTS OF TAX INSPECTIONS SCHEDULING SYSTEM IN RUSSIA

Г.С. Айтхожина G.S. Aytkhozhina

Омский государственный университет им. Ф.М. Достоевского

Исследуется состояние действующей системы планирования налоговых проверок в России, ее соответствие системе налогового контроля в современных условиях.

The author explores the current state of tax inspections scheduling system in Russia, and its compliance to system of tax control in modern conditions.

Ключевые слова: налоговый контроль, планирование налоговых проверок.

Key words: tax control, tax inspections scheduling.

Действующая система планирования налоговых проверок в РФ выстраивается Федеральной налоговой службой (далее - ФНС) России и базируется на Налоговом кодексе РФ, ведомственной Концепции совершенствования системы планирования выездных налоговых проверок, одноименном ведомственном регламенте и накопленном налоговыми органами России опыте по организации контрольной работы.

К 21-й годовщине отечественных налоговых органов руководитель ФНС России акцентировал внимание на то, что коренным образом изменена стратегия планирования контрольной работы: от всеохватной контрольной работы к выборочной, от сплошного выездного контроля к целенаправленному отбору налогоплательщиков. Контрольная работа переориентирована с максимальных доначислений, которые потом часто проигрывались в судах, на повышение качества проверок, в том числе усиление роли анализа по выявлению организаций с наиболее высокими налоговыми рисками [1].

По состоянию на 1 января 2012 г. ФНС России администрирует более 4,53 млн юридических лиц и 4,08 млн лиц, занимающихся частным предпринимательством и 132,4 млн прочих физических лиц [2]. То есть на 1 работника ФНС России расчетно приходится администрирование 830 субъектов налогообложения, из которых 50 занимаются предпринимательской деятельностью, остальные яв-

ляются собственниками объектов недвижимости, транспорта и т. д.

Общая тенденция - рост числа хозяйствующих субъектов, усложнение хозяйственных связей и операций, финансовых потоков, схем и способов минимизации налоговых обязательств и т. д.

Для целей планирования выездного контроля налогоплательщики подразделяются по масштабу деятельности, по применяемому режиму налогообложения (см. рис. 1).

При планировании выездных проверок предметом планирования в первую очередь выступает определение вида проверки. В соответствии с действующим законодательством при планировании можно определить лишь первичную выездную налоговую проверку или повторную, тематическую или комплексную в тех рамках, которые установлены ст. 89 Налогового кодекса РФ. Во вторую очередь предметом планирования является учет налоговых рисков правонарушений, требующих своего выявления и устранения.

Вместе с тем установленные нормы не позволяют в полной мере выявлять наиболее актуальные виды налоговых правонарушений и преступлений. Если проанализировать характерные нарушения законодательства о налогах и сборах, публикуемые на сайте ФНС России, то из почти 80 позиций нет ни одного, связанного с осуществлением предпринимательской деятельности без постановки на налоговый учет.

© Г.С. Айтхожина, 2012

Это объясняется невозможностью установления данного вида налогового правонарушения на основе законодательно установленных форм налогового контроля.

Процесс планирования выездных проверок рассматривается как процесс открытый, построенный на отборе налогоплательщиков для последующего контроля по критериям риска налоговых правонарушений, в том чис-

ле общедоступным для граждан. Принцип открытости стал новым элементом системы планирования налогового контроля, несмотря на то, что на всем протяжении формирования, развития и реформирования налоговой системы России планирование контрольной работы являлось особо конфиденциальной процедурой налоговых органов, так называемой «для служебного пользования».

Рис. 1. Дифференциация налогоплательщиков для целей планирования валового национального продукта

Вместе с тем три из четырех базовых принципов, на которых основывается планирование выездных налоговых проверок, носят фискальный и карательный характер:

• своевременность реагирования на признаки возможного совершения налоговых правонарушений;

• неотвратимость наказания налогоплательщиков в случае выявления нарушений законодательства о налогах и сборах;

• обоснованность выбора объектов проверки.

И лишь один - «Режим наибольшего благоприятствования для добросовестных налогоплательщиков» - ориентирован на партнерские отношения.

При этом, руководством ФНС России продекларировано изменение подходов налоговой службы к организации налогового контроля. Задача - соблюдение баланса интересов государства и бизнеса, чтобы, с одной стороны, снизить давление на добросовестных налогоплательщиков, своевременно и в полном объеме исполняющих обязательства перед бюджетом, а с другой - обеспечить неотвратимость наказания тем, кто сознательно уклоняется от уплаты налогов и нарушает законодательство [3].

Вместе с тем о паритете фискальной и социальной составляющих действующей систе-

мы планирования налогового контроля пока говорить преждевременно, отсутствуют механизмы его достижения. Основной акцент в «новой» системе планирования налоговых проверок сделан на отбор объектов для проведения выездных налоговых проверок, причем обоснованный отбор - на базе специально разработанных критериев оценки рисков.

В целом организация контрольной работы налоговых органов по соблюдению налогового законодательства, выявлению и пресечению налоговых правонарушений осуществляется с учетом требований, определенных Регламентом планирования и подготовки выездных налоговых проверок. Данный регламент, унифицируя по всей территории страны процедуры подготовительного этапа проведения выездных проверок, устанавливает единый порядок проведения данных процедур, основные принципы и ряд критериев отбора объектов для проведения проверки.

Основой планирования являются информационные ресурсы из внутренних и внешних источников, которыми располагают налоговые органы и которые представляют собой аккумулированные сведения о налогоплательщиках, содержащиеся как в электронном формате, так и на бумажных носителях. Формирование информационных ресурсов осуществляет-

ся на принципах непрерывности, систематизации, актуализации, полноты, достоверности, организации рациональной системы обработки и хранения информации.

Внутренняя ведомственная информация формируется в электронном виде в централизованных информационных ресурсах, формируемых программными комплексами «ЭОД "Местный уровень"», «ПК "Регион"», в ходе реализации налоговыми органами возложенных на них функций и задач.

Формирование информационных ресурсов налоговых органов о налогоплательщиках из внешних источников осуществляется в соответствии с международными договорами Российской Федерации по установленным нормам отечественного законодательства, на основании межведомственных соглашений по обмену информацией с контролирующими и правоохранительными органами, органами государственной власти и местного самоуправления, по мотивированным обращениям налоговых органов, по общедоступной информации.

В результате сбора и обработки информации о налогоплательщиках формируется досье на каждого налогоплательщика, состоящего на учете в налоговом органе.

Составными частями процесса планирования и подготовки выездных налоговых проверок регламентом выделены такие процедуры как:

1) отбор налогоплательщиков на основе всестороннего анализа всей имеющейся информации о налогоплательщике с учетом критериев риска налоговых правонарушений;

2) дополнительный анализ информации об отобранных налогоплательщиках с целью определения основных направлений и мероприятий налогового контроля, а также расчета предполагаемых трудозатрат на проведение проверки;

3) формирование проекта плана;

4) утверждение планов выездных налоговых проверок.

В соответствии с действующим порядком организация выездных налоговых проверок осуществляется на основе ежеквартально составляемых планов проведения выездных проверок. Исключение составляет планирование налоговых проверок крупнейших налогоплательщиков - план составляется на год.

Планирование налоговых проверок жестко централизовано: отбор налогоплательщиков для включения в план выездных налоговых проверок, подготовку и составление проекта плана осуществляют территориальные налоговые органы, утверждают планы вышестоя-

щие налоговые органы (для межрегиональных инспекций по крупнейшим налогоплательщикам - ФНС России; для остальных территориальных налоговых органов - управления ФНС России по субъектам РФ), за ними же закреплена функция контроля за исполнением плана.

Схематично организация планирования налоговых проверок представлена на рис. 2.

Рис. 2. Схема организации планирования выездных налоговых проверок

Единый регламент определяет не только порядок и принципы планирования, но и методику планирования.

Установлены следующие принципы отбора объектов в проект плана:

1) обязательное включение,

2) целенаправленный (критериальный) отбор.

Критерии отбора объектов для включения в план выездных налоговых проверок увязаны с применяемой системой налогообложения, спецификой деятельности налогоплательщика (масштабы деятельности, зависимость от крупнейших налогоплательщиков).

Обязательному включению подлежат такие категории налогоплательщиков, как крупные организации и лица, занимающиеся частной практикой и индивидуальным предпринимательством (с годовым доходом 100 млн руб. и более), налогоплательщики, подпадающие под общедоступные критерии самостоятельной оценки, по обращениям правоохранительных органов, по решениям комиссии налогового органа по легализации налоговой базы и подавшие заявление на реорганизацию, ликвидацию.

Вторая категория объектов предстоящего контроля (не подлежащие обязательному включению в проект плана) делится для целей планирования на две группы: применяющих общую систему налогообложения или использующих специальные режимы. В отношении каждой группы устанавливаются «свои» критерии отбора. В отличие от предшествующей версии регламента данные критерии тщательно прописаны по каждой группе налогоплательщиков, в том числе с дифференциацией критериев для различных специальных налоговых режимов.

Результатом отбора объектов при планировании выездных налоговых проверок является формирование проекта плана. Ежеквартально, за 20 дней до начала планируемого периода контрольной работы, инспекции направляют проекты планов для формирования сводного плана выездных налоговых проверок по региону и утверждения руководителем вышестоящего налогового органа - Управления ФНС России по субъекту РФ, на которого возложена персональная ответственность за выполнение планов. В отношении крупнейших налогоплательщиков компетенция по формированию сводного плана проверок и его утверждению возложена на федеральный аппарат. При этом, несмотря на открытость системы планирования налоговых проверок, план является документом конфиденциальным, исключительно для служебного пользования.

Установлен механизм корректировки плана. Субъектом, принимающим решение о корректировке, является налоговый орган, уполномоченный утверждать планы проверок (т. е. ФНС России и УФНС России по субъекту РФ). Основанием для корректировки плана являются вновь возникшие обстоятельства.

На этапе подготовки проекта плана проведения выездных налоговых проверок решается вопрос о необходимости привлечения к отдельным проверкам правоохранительных органов. Основаниями для инициирования совместной проверки могут являться:

1) наличие данных, свидетельствующих о возможных нарушениях плательщиком законодательства о налогах и сборах, содержащих признаки преступления;

2) назначение выездной налоговой проверки на основании материалов о налоговых правонарушениях, полученных от органов МВД России;

3) назначение выездной проверки налогоплательщиков, представляющих «нулевую отчетность» или не представляющих налоговую отчетность в налоговый орган, но осуществляющих экспортно-импортные операции.

Заместитель руководителя ФНС России С.Н. Андрющенко, характеризуя планирование налоговых проверок, отметила, что в настоящее время выездной контроль концентрируется на так называемых зонах риска, которые выявляются при проведении отраслевого анализа, внутриотраслевого анализа налогоплательщиков и среди конкретных налогоплательщиков. Она выделила три этапа в планировании выездных проверок:

1) среди крупнейших налогоплательщиков, состоящих на учете в межрегиональных инспекциях (план формируется по холдингам) (всего 600 налогоплательщиков);

2) среди крупных налогоплательщиков (и их филиальной сети), состоящих на учете в межрайонных инспекциях (1600 налогоплательщиков). Отметим, что это наиболее крупный пласт контроля, поскольку 2200 налогоплательщиков обеспечивают более 70 % поступлений в бюджет;

3) среди остальных налогоплательщиков по критериям риска [4].

При этом в качестве наиболее востребованных критериев отбора налогоплательщиков для выездных налоговых проверок отмечены такие, как:

• отражение в налоговой отчетности значительных сумм налоговых вычетов (37 %);

• налоговая нагрузка ниже среднего уровня по виду деятельности (31 %);

• среднемесячная заработная плата на 1 работника ниже среднего уровня по виду деятельности (24 %);

• опережающий темп роста расходов над темпом роста доходов (17 %);

• отражение индивидуальным предпринимателем суммы расхода, максимально приближенной к сумме его дохода (15 %) [1].

Вместе с тем, не принижая роли методов специального отбора объектов контроля, необходимо отметить, что в настоящее время, когда необходимость и роль целенаправленного отбора не требует доказательств, пришло время для формирования и развития других равноправных элементов системы, придающих ей устойчивость, возможность саморазвития и учет интересов всех участников налоговых отношений.

Действующая правовая база в сфере налогообложения в целом и налогового контроля в частности достаточно четко регламентировала выездные налоговые проверки и контрольные мероприятия. Вместе с тем и в последние годы вносились существенные коррективы в законодательные нормы налогового контроля.

Нововведения 2010-2011 гг. коснулись взаимодействия налоговых органов с налогоплательщиками и банками (передача электронных данных), снятия ограничения на проверяемый период времени хозяйственной деятельности налогоплательщика при подаче уточненной декларации на уменьшение налоговых обязательств, введения обязанности налоговых органов на ознакомление налогоплательщика с материалами дополнительных контрольных мероприятий, мер ответственности за налоговые правонарушения (размеры штрафных санкций за налоговые правонарушения повысились в 2-10 раз), расширения круга лиц, подпадающих под контроль цен (взаимозависимые лица, контролируемые сделки), регламентации порядка проведения проверки по контролируемой сделке, установлены порядок образования консолидированной группы налогоплательщиков и особенности проведения выездной налоговой проверки данной категории налогоплательщиков и др.

Существенные позитивные новации внедряются ФНС России в развитии онлайн-услуг для налогоплательщиков. На начало 2012 г. на сайте ФНС России www.nalog.ru действуют 22 онлайн сервиса, в большей части работаю-

Система налогового контроля

щие на профилактику и предупреждение налоговых правонарушений. Это справка о наличии налоговой задолженности и возможность ее оплаты для физических лиц, онлайн регистрация организаций и предпринимателей, передача налоговых деклараций в электронном виде по телекоммуникационным каналам связи, «Личный кабинет налогоплательщика», и др.

На телеканале «Россия 24» в 2012 г. запущена специализированная программа «Налоги» для доведения до телезрителей в простом и доступном изложении наиболее актуальных проблем налогообложения, изменений в налоговых отношениях.

Однако, несмотря на последние новации, действующая система планирования выездного налогового контроля остается более ориентированной на фискальную и карательную функции, а не социальное партнерство, слабо развиты механизмы превентивного характера для соблюдения интересов всех сторон налоговых отношений. Если сопоставить общие схемы системы налогового контроля в РФ и системы планирования налоговых проверок (рис. 3), то наглядно видны расхождения практически по всем основным элементам.

Система планирования ВНП

Объекты НК

юр.лица физ.лица

Предмет НК

Правильность исчисления Своевременность уплаты

Инструменты НК

формы методы

Объекты планирования

юр.лица

зарег.физ.лица

информационные ресурсы

Предмет планирования

Налоговые риски

Инструменты планирования

формы методы

жестко централизованное преимущественно традиционные

Принципы НК Принципы планирования

законности, непрерывности, комплексности, всеобщности, равенства, гласности и др. своеврем-ть выявления нарушений, неотвратимость наказания, обоснован-ть выбора, открытость и т.д.

♦ ♦

Субъекты НК Субъекты планирования

налоговые органы налоговые органы: автономно; ограниченные полномочия

гос.органы, наделенные отдельными полномочиями субъектов налогового контроля

Рис. 3. Сравнительная характеристика элементов системы налогового контроля и системы планирования налоговых проверок в РФ

Для формирования системы планирования налогового контроля, отвечающей современным требованиям в условиях глобализации экономики, развития информационных технологий, модернизации налоговых органов, для обеспечения справедливого налогообложения и устойчивого развития общества, в качестве основной идеи концепции стратегического преобразования системы планирования налоговых проверок необходимо развитие ее как модернизированной и одновременно открытой, многофункциональной, саморазвивающейся системы.

1. Мишустин М. Инспектор зря не ходит. // Российская бизнес-газета. - 2011. - № 824. -22 ноября.

2. Федеральная налоговая служба. - ИКЬ: http://www.nalog.ru/gosreg/

3. Облако в налогах. Михаил Мишустин о земле на Рублевке, доходах чиновников и увольнениях за хамство // Российская газета. - Федеральный выпуск. 2011. № 5637 (261). 21 ноября.

4. Андрющенко С. Н. Число выездных налоговых проверок снизилось в 3 раза, результативность одной проверки возросла в 4,5 раза // Российский налоговый курьер. - 2011. - № 10.