Смена бюджетно-налоговой парадигмы - важнейшая стратегическая задача российской экономики

Вестник Института экономики Российской академии наук

6/2015

ФИНАНСЫ, ДЕНЕЖНОЕ ОБРАЩЕНИЕ

И КРЕДИТ

В.И. ПАВЛОВ

доктор экономических наук, профессор, главный научный сотрудник Института экономики РАН

СМЕНА БЮДЖЕТНО-НАЛОГОВОЙ ПАРАДИГМЫ -ВАЖНЕЙШАЯ СТРАТЕГИЧЕСКАЯ ЗАДАЧА РОССИЙСКОЙ ЭКОНОМИКИ

В статье анализируется действующая бюджетно-налоговая система, дается оценка «новому бюджетному правилу» и вводимым в эту систему новациям. Обосновывается необходимость смены бюджетно-налоговой парадигмы как важнейшему стратегическому «импортозамещению» в российской экономике.

Ключевые слова: бюджетно-налоговая система, «новое бюджетное правило», смена бюджетно-налоговой парадигмы, стратегическая задача.

JEL: Е200, Е310, Е500, Н230, Н300.

Настоящая статья, посвященная анализу бюджетно-налоговой системы, вызвана беспомощностью финансово-экономического блока Правительства Российской Федерации, особенно проявившегося при разработке проекта Федерального бюджета Российской Федерации на 2015 г. и на плановый период 2016 и 2017 гг. из-за существенного просчета прогнозируемой цены на нефть сырую марки «Urals», обеспечивающей почти половину доходов федерального бюджета.

Действительно, при прогнозировании и при разработке проекта федерального бюджета на 2015-2017 гг. все расчеты по доходам федерального бюджета велись, исходя из стоимости нефти 100 долл./барр., а она в 2015 г. сократилась до 50 долл./барр., и Минфину России пришлось срочно «перекраивать» расходную часть бюджета исходя из сложившейся ситуации. Такой серьезный просчет был вызван тем, что Минфин России при прогнозировании цены на нефть в 2015 г. воспользовался «бюджетным правилом», которое было введено при разработке проекта федерального бюджета на 2013 г. и на плановый период 2014-2015 гг. Согласно этому правилу, средняя цена на нефть

марки «Urals» должна быть средней за предыдущие 5 лет, а со временем - как средняя за 10 лет1.

Проанализируем надежность данного правила, сделав расчеты средней цены нефти по «новому бюджетному правилу» в ретроспективном периоде и сравнив их с фактическими ценами нефти «Urlas» за тот же период.

Таблица 1

Средняя цена на нефть «Urals» (отчет), долл./барр.

Отчет

2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012

Средняя цена нефти «Urals» 26,8 23,0 23,7 27,3 34,7 50,6 61,1 69,3 94,4 61,1 78,8 109,4 115,0

Источник: [2].

Воспользуемся приведенными в табл. 1 данными и определим среднюю цену на нефть в 2005 г., для чего необходимо рассчитать среднеарифметическую цену за период 2000-2004 гг., которая будет равна 27,1 долл./барр. Судя по «новому бюджетному правилу», средняя цена на нефть «Urals» должна была быть принята в расчетах доходов федерального бюджета на 2005 г. в размере 27,1 долл./барр. (а она фактически была 50,6 долл./барр.); в 2006 г., исходя из «нового бюджетного правила», она должна была быть равна 31 долл./барр., а фактически была равна 61,1 долл./барр.

Среднеарифметическая цена на нефть марки «Urals» за 10-летний период 2000-2009 гг. равна 47,2 долл./барр., фактически же она в 2010 г. была равна 78,8 долл./барр.

Приведенные выше расчеты подтверждают наше мнение о непригодности «нового бюджетного правила» для определения средней цены на нефть «Urals» на прогнозируемый период. И не случайно по решению Президента Российской Федерации В. Путина оно было отменено в октябре 2015 г.

Другим принципиальным и важным решением Президента Российской Федерации В. Путина является разработка федерального бюджета Российской Федерации только на один 2016 г., так как разработка проекта федерального бюджета Российской Федерации на плановый период 2017 и 2018 гг. не имеет смысла из-за большой неопределенности ситуации, складывающейся в мировой экономике. Такое мнение высказывалось нами неоднократно в Экспертных заключениях

1 В своих работах и экспертном заключении Института экономики РАН автором было высказано сомнение о пригодности данного правила на практике - «новое бюджетное правило, вряд ли, может быть приемлемым». См. [1, 2].

Института экономики РАН. Так, в Экспертном заключении Института экономики РАН на проект федерального бюджета на 2015 г. и на плановый период 2016 и 2017 гг. был проведен анализ прогнозируемых доходов за период 2013-2017 гг. и сделан основополагающий вывод о том, что при значительных расхождениях платежей по основным доходным источникам вряд ли целесообразно проводить данные по соответствующим платежам на двухлетний плановый период, которые на следующий год будут существенно изменены [3], [4, с. 61].

Принятые Президентом Российской Федерации В. Путиным столь важные для устойчивого развития экономики страны решения, а именно о разработке федерального бюджета РФ только на один год без двухлетнего планового периода, а также об отмене «нового бюджетного правила» еще принесут свои плоды.

Однако Государственной Думе и Совету Федерации Федерального Собрания Российской Федерации необходимо более тщательно проанализировать нормативно-законодательные документы по бюджетированию с тем, чтобы в них ни в каком завуалированном виде не осталось два негативных положения, принципиально важных для развития экономики страны, а именно: 1) «нефтегазовые доходы не могут использоваться внутри страны»; 2) «на расходы внутри страны могут использоваться только нефтегазовые доходы»2.

Анализ формирования доходов федерального бюджета за период 2010-2015 гг. подтвердил все большее затруднение в получении достоверных данных, тем более что большая часть предприятий-налогоплательщиков находятся в частной собственности. А ведь согласно прогнозу поступления доходов федерального бюджета РФ на 2016 г., по основным главным администраторам доходов, на Федеральную налоговую службу приходится 7 504 070 194,5 тыс. руб. из 13 738 464 671,8 тыс. руб. Остальная часть в федеральный бюджет 2016 г. приходится на Федеральную таможенную службу - 4 733 192 853,9 и на прочие главные администраторы доходов - 1501 205 623,43.

Все большая зависимость формирования доходов федерального бюджета от Федеральной налоговой службы вызывает необходимость совершенствования бюджетно-налоговой системы, тем более что действующая налоговая система «соткана» из многих документов по налогообложению, причем с заимствованием при этом отдельных элементов из зарубежных экономически развитых стран. За более чем двадцатилетний период вносились бесконечные изменения, которые усложнили налоговое законодательство, образовав нагромождение из противоречащих друг другу законов.

2 Пояснительная записка к проекту федерального закона «О федеральном бюджете на 2016 год».

3 Там же.

Чтобы не быть голословным, обратимся к заявлению Председателя Арбитражного суда Российской Федерации А. Иванову о том, что судьи вынуждены каждый раз по-новому трактовать одни и те же статьи Налогового кодекса РФ [5, с. 120]. Не лишне напомнить данные, приведенные бывшим руководителем МНС России, а затем ФНС России при защите докторской диссертации А.Э. Сердюковым о том, что им было разработано и подписано за год более 3 тысяч законодательно-нормативных документов по налоговой системе [6, с. 24]. О сложности и изменяемости Налогового законодательства пишут и эксперты в данной области [7, с. 10].

Заимствуя рецепты налоговой системы США, имеющей среди развитых стран допустимый разрыв в доходах между богатыми и бедными слоями населения, Россия существенно «опередила» США, в худшую сторону, по этому социально значимому параметру экономической «опасности».

Из вышеприведенного становится ясно, что необходима смена бюджетно-налоговой парадигмы, которую следует рассматривать как важнейшую стратегическую задачу, стоящую перед экономикой Российской Федерации, решение которой в сочетании с импортозаме-щением в других сферах российской экономики (в промышленности, сельском хозяйстве, банковской деятельности) будет мощным стимулом развития российской экономики. При этом необходимо существенно упростить налоговое законодательство, а при формировании доходов бюджета бюджетной системы страны, включая Федеральный бюджет Российской Федерации, необходимо использовать более надежные исходные показатели, к которым в первую очередь следует отнести оплату труда в российской экономике (см. табл. 2).

Из данных, приведенных в табл. 2, видно, что все виды оплаты труда за 2005-2013 гг. - оплата труда (включая скрытую официально неучтенную); оплата труда наемных работников, в том числе скрытая оплата труда и смешанные доходы; и оплата труда без скрытой и смешанных доходов - несмотря на изменения цен на нефть «Urals» и другие изменения в российской экономике под влиянием негативных ситуаций по всем показателям, характеризующим оплату труда, имеют устойчивую тенденцию к ее увеличению.

Инновационная парадигма бюджетно-налоговой системы дает возможность определить потенциал основных макробюджетных параметров, включая доходы бюджета бюджетной системы страны4. При

4 Методология и модели Инновационной парадигмы изложены в коллективных монографиях «Модернизация финансовой сферы России», «Финансовое обеспечение новой индустриализации экономики России» (Институт экономики РАН, 2013), и в «Трудах Вольного экономического общества» (Т. 34, 2002).

Таблица 2

Динамика оплаты труда в российской экономике за 2005-2013 гг. (в текущих ценах), млрд руб.

Наименование показателей 2005 2008 2009 2010 2011 2012 2013

Годовая оплата труда (включая скрытую официально неучтенную) 8782 17256 19300 21190 23388 26332 29178

Оплата труда наемных работников 9474 19560 20412 22906 27763 31462 34628

В том числе: скрытая оплата труда и смешанные доходы 2551 5200 5700 6632 7868 8959 9612

Оплата труда без скрытой и смешанных доходов 6923 14360 14712 15977 19895 22503 25016

Источник: Россия в цифрах. 2014: краткий стат. сборник / М.: Росстат, 2014. С. 133, 190.

этом экспериментальные расчеты будут проведены по двум вариантам, первый из которых рассчитан с учетом фонда заработной платы, а второй - с учетом численности работников, занятых в экономике и номинальной начисленной среднемесячной заработной платы, приведенных в Пояснительной записке к Федеральному закону «О Федеральном бюджете на 2016 год».

Из данных, приведенных в табл. 3, следует, что смена парадигмы и реформа бюджетно-налоговой системы обеспечит доходы бюджета бюджетной системы страны финансовыми ресурсами в нужных объемах для развития российской экономики, так как доходы федерального бюджета даже в первом варианте превышают доходы, представленные Минфином России на 2016 г., на 2257,7 млрд руб. Эти дополнительные доходы можно использовать прежде всего на воссоздание обрабатывающих отраслей, так как Всемирный банк вновь сделал вывод о том, что двигателями экономического роста в России являются обрабатывающие отрасли и внутренний спрос [8].

Еще порядка 2 трлн руб. можно пополнить доходы Консолидированного бюджета субъектов Российской Федерации, если плоскую шкалу по НДФЛ со ставкой 13% вне зависимости от размера доходов, заменить на прогрессивную, использующую модель, учитывающую сопоставление фактических доходов физических лиц с минимальным размером оплаты труда (МРОТ) с учетом специфики региональных и производственных (вредное производство, тяжелый физический труд и т.п.) особенностей. Если же осуществить переход от налогообложения доходов физических лиц (НДФЛ) на налогообложение расходов физических лиц (НРФЛ), то можно использовать модель, учитывающую сопоставление расходов физических лиц с прожиточным минимумом.

Таблица 3

Определение потенциала основных макробюджетных параметров бюджета бюджетной системы страны и государственных внебюджетных фондов на 2016 г., млрд руб.

Наименование параметров 1 вариант 2 вариант

I. Исходные данные: 19505 30192*

1.1. Фонд заработной платы

1.2. Доля оплаты труда в издержках и обращении, % 32 32

II. Результаты расчетов:

2.1. Издержки производства и обращения 60 953 94350

2.2. Материальные затраты 41 448 64158

2.3. Экономическая рента, в том числе: 25839 40050

2.3.1. энергетическая рента4) 4668 7235

2.4. Квазирента (накопления на основно капитал), в том числе: 14507 22486

2.4.1. для хозяйствующих субъектов 5076 7868

2.4.2. для финансирования науки 3239 5,5% ВВП 5113 5,5% ВВП

2.4.3. для Пенсионного фонда 6126 9495

10,2% ВВП 10,2% ВВП

2.5. Экономическая рента за вычетом энер- 21264 32959

гетической ренты для распределения по бюджетным уровням и государственным внебюджетным фондам, в том числе для:

2.5.1. федерального бюджета РФ 7868 12195

2.5.2. субъектов РФ 4956 7682

2.5.3. муниципалитетов субъектов РФ 3122 4839

2.5.4. государственных внебюджетных фондов (социального и медицинского страхования) 5318 8243

2.6. НДФЛ (13% от поз. 1.1) 2535 3925

III. Основные результаты прогнозирования доходов бюджета бюджетной системы

страны и государственных внебюджетных фондов

3.1. Федеральный бюджет РФ 15835 24543

3.2. Консолидированный бюджет субъектов РФ 10613 16450

3.3. Государственные внебюджетные фонды 11444 17728

3.4. ВВП минимально необходимый 59851 92728

3.5. Выпуск продукции в основных ценах 101299 156886

* По данным Росстата оплата труда наемных работников (включая скрытую) в 2013 г. составляла 34628 млрд руб.

И это будет более эффективно, тем более что в настоящее время в России осуществляется внедрение новейших кассовых аппаратов, учитывающих фактические расходы денежных средств физическими лицами в режиме реального времени с передачей их в налоговые службы.

Литература

1. Обоснованность введения «нового бюджетного правила при определении средней цены на нефть «Urlas» / Экспертное заключение Института экономики РАН на прогноз федерального бюджета РФ на 2013 год и на плановый период 2014-2015 годов // Вестник Института экономики РАН. 2013. № 1.

2. Павлов В.И. «Новое бюджетное правило» или Много шума из ничего // Бизнес и банки. 2012. № 44.

3. Экспертное заключение Института экономики РАН на прогноз федерального бюджета РФ на 2015 год и на плановый период 2016 и 2017 годы // Вестник Института экономики РАН. 2015. № 1.

4. Бюджет России 2015-2017 гг.: пути преодоления негативных тенденций. М.: ИЭ РАН, 2014.

5. Павлов В.И. Инновационная парадигма налоговой системы / Модернизация финансовой сферы России: монография / Под ред. В.К. Сен-чагова. М., СПб.: Нестор-История, 2011.

6. Сердюков А.Э. Формирование и реализация налоговой политики современной России. Автореферат дисс... д-ра эконом. наук. СПб.: Санкт-Петербургский госуниверситет экономики и финансов, 2006.

7. ГончаренкоЛ.И. Методология налогообложения и налогового администрирования коммерческих российских банков. Автореферат дисс. д-ра эконом. наук. М.: ФГОУ ВПО Финансовая академия при Правительстве РФ, 2008.

8. Ершов М.В. О некоторых проблемах валютного курса рубля // Деньги и кредит. 2015. № 6. С. 13-19.

V.I. PAVLOV

doctor habilitatus in economics, professor, chief research fellow of the Institute of economics

of the Russian Academy of sciences, Moscow, Russia

pavlovvi@bk.ru

THE CHANGE OF THE BUDGETARY AND TAX PARADIGM - THE MOST IMPORTANT STRATEGIC PROBLEM OF THE RUSSIAN ECONOMY The paper is devoted to an analysis of the operating budgetary and tax system as well as an assessment to "the new budgetary rule" and innovations entered into this system. The author emphasizes the necessity of change of a budgetary and tax paradigm as the major strategic "import substitution" in the Russian economy.

Keywords: budgetary and tax system, "the new budgetary rule", change of a budgetary and tax paradigm, strategic task.

JEL: E200, E310, E500, H230, H300.