Гражданско-правовые категории в публичном праве

Гражданско-правовые категории в публичном праве

САДИКОВ Олег Николаевич,

главный научный сотрудник ИЗиСП,

доктор юридических наук, профессор

В ходе своего развития гражданское право выработало правовые категории и терминологию, которые способны обслуживать не только рыночный оборот, являющийся традиционной сферой гражданского права, но и группы общественных отношений, относящиеся к другим отраслям права.

Применительно к семейному и трудовому праву, где широко используются понятия гражданского права, такое явление вполне объяснимо, поскольку эти отрасли исторически выделились из гражданского права и в некоторых правовых системах трактуются как его особые разделы. Однако многие гражданско-правовые категории часто используются в законах публичного права, включая акты международного публичного права, имеющих иную правовую природу.

Примерами являются такие институты гражданского права, как юридическое лицо, представительство, договор, а также разнообразные правозащитные средства: залог, поручительство, гарантии, неустойка, возмещение убытков.

Названные цивилистические категории и их терминологические обозначения прошли проверку временем и признаны необходимыми при регулировании разнообразных общественных связей как частного, так и публичного права. Кроме того, обращение к нормам и терминологии гражданского права в законах иной отраслевой принадлежности облегчает их разработку и практическое применение.

О наличии гражданско-правовых элементов в законах иных отраслей доктрине давно известно, и об этом говорится во многих научных публи-

кациях. Так, М. Ю. Челышев1 считает такое положение проявлением межотраслевых связей и дает ему общетеоретическую и социальную оценку Однако в своих публикациях автор не занимается рассмотрением конкретных нормативных проявлений этого процесса и не включает в сферу своего анализа некоторые важные публичные законы, в которых широко используются нормы гражданского права, например Бюджетный и Таможенный кодексы.

Между тем для правоприменительных целей существенными являются анализ и оценка именно конкретных проявлений таких межотраслевых связей. В настоящей статье мы попытаемся тщательнее рассмотреть этот аспект и сформулировать некоторые выводы, а также привести практические рекомендации.

Гражданско-правовые нормы используются в законах публичного права в различных формах: во-первых, широко употребляется цивили-стическая терминология, понимание которой требует обращения к гражданскому законодательству и практике его применения (юридическое лицо, гарантия, залог, солидарная и субсидиарная ответственность); во-вторых, иногда даются прямые отсылки к нормам гражданского права; в-третьих, имеют место случаи, когда посредством законов публичного права вносятся дополнения к нормам ГК РФ и даже создаются по существу новые цивилистические институты, не известные кодифицированному гражданскому законодательству. Речь идет об отношениях публичного права, имеющих имущественный

1 См.: Челышев М. Ю. Основы учения о межотраслевых связях гражданского права. Казань, 2008; Он же. Система межотраслевых связей гражданского права: цивили-стическое исследование. Казань, 2009.

характер. Следовательно, существует возможность использовать опыт регулирования таких отношений, выработанный гражданским правом, вместо того чтобы создавать новые правовые механизмы.

Отметим, что некоторые цивили-стические понятия могут употребляться в актах публичного права в особом значении. Так, в ст. 113, 115 НК РФ говорится о сроке давности: применительно к ответственности за налоговые правонарушения он составляет три года, к взысканию налоговых санкций (штрафов) — шесть месяцев. В Федеральном законе от 27 ноября 2010 г. № 311-ФЗ «О таможенном регулировании в Российской Федерации» (далее — Закон о таможенном регулировании) термин «давность» не используется, а установлен срок для принудительного взыскания таможенных платежей, составляющий три года (ч. 5 ст. 156). Терминология и механизм исчисления указанных сроков (пресекательный характер) не позволяют их считать тождественными понятию давности, используемому в гражданском праве, хотя они выполняют схожую функцию и частично совпадают с ними по времени. Следовательно, дополнительные правила о гражданско-правовой давности в этих случаях применяться не должны.

Рассмотрим законодательные проявления межотраслевых связей публичного и частного права на примере трех важных законов: Бюджетного кодекса РФ, Закона о таможенном регулировании и Налогового кодекса РФ.

Бюджетный кодекс РФ, определяющий образование и распределение основной массы денежных средств Российского государства и его субъектов, а также являющийся важнейшим законом публичного права, широко использует терминологию и категории гражданского права. Так, в ст. 6 БК РФ «Понятия и термины, применяемые в настоящем Кодексе» говорится о таких традиционных цивилистических инсти-

тутах, как бюджетное учреждение, кредит, денежные обязательства, государственные (муниципальные) услуги (работы), государственные и муниципальные гарантии.

В хозяйственной практике нередко возникают споры, связанные с применением норм БК РФ. Пленум ВАС РФ дважды за последние годы выносил постановления по этим вопросам: от 22 июня 2006 г. № 23 «О некоторых вопросах применения арбитражными судами норм Бюджетного кодекса Российской Федерации» и от 26 февраля 2009 г. № 17, которым внесены дополнения в названное постановление. Данные в этих постановлениях разъяснения содержат ссылки на нормы ГК РФ, поскольку правила БК РФ затрагивают сферу имущественных отношений рынка.

В БК РФ нормы гражданского законодательства используются при решении в основном трех вопросов: определение статуса и ответственности бюджетных организаций; заключение договоров и принятие денежных обязательств в области кредитования; обеспечение исполнения таких договоров и обязательств путем предоставления государственных гарантий.

В отличие от НК РФ в БК РФ редко используется термин «юридическое лицо»2. Как правило, говорится о бюджетных учреждениях, что отражает предмет данного закона и его общую терминологию. Однако бюджетное учреждение — разновидность юридического лица (ст. 120 ГК РФ), особенности положения которого в бюджетной сфере определены в ст. 161 БК РФ.

Во-первых, в БК РФ подчеркивается обязанность бюджетных учреждений расходовать бюджетные средства строго в соответствии с утвержденной бюджетной сметой, нарушение которой является основанием для признания судом заклю-

2 О видах юридических лиц говорится в ст. 78 БК РФ.

ченных договоров недействительными. Получать кредиты (займы) бюджетное учреждение вообще не имеет права, а субсидии и бюджетные кредиты бюджетным организациям не предоставляются.

Пленум ВАС РФ в постановлении от 26 февраля 2009 г. № 17 дал разъяснения о порядке применения положений ст. 161 БК РФ. Подпадающие под ее действие сделки признаны оспоримыми, причем они могут быть прекращены не полностью, а только на будущее время (п. 151).

Во-вторых, согласно п. 6 ст. 161 БК РФ сторона государственного (муниципального) контракта, иного договора вправе потребовать от бюджетного учреждения возмещения только фактически понесенного ущерба, непосредственно обусловленного изменением условий государственного (муниципального) контракта, иного договора.

Федеральным законом от 26 апреля 2007 г. № 63-ФЗ редакция этой нормы была уточнена. Ранее в ст. 161 БК РФ говорилось о возмещении бюджетным учреждением «реального ущерба, причиненного изменением условий договора». В соответствии с п. 2 ст. 15 ГК РФ это означало включение в ущерб также необходимых будущих расходов потерпевшей стороны. Сегодня размер возмещения ущерба, выплачиваемого бюджетной организацией, ограничен «фактически понесенным ущербом». Неполученные доходы, как и ранее, не подлежат возмещению.

Таким образом, БК РФ вводит ограниченную ответственность бюджетных учреждений за причиненные убытки, которая в силу п. 1 ст. 400 ГК РФ может быть установлена законом. Такое решение обусловлено, на наш взгляд, целевым назначением бюджетных ассигнований и их традиционной недостаточностью, особенно характерной для современных финансовых условий отечественного бюджета, когда режим экономии, как показывает мировой опыт, неизбежен.

Регламентируемые БК РФ денежные обязательства разнообразны. В большинстве случаев это финансовые обязательства бюджетных структур и учреждений, подчиненные правилам БК РФ и других актов бюджетного права. Однако когда в БК РФ речь идет о кредитах и ценных бумагах, при существующих пробелах в бюджетном законодательстве для решения возникающих на практике вопросов необходимо обращаться к нормам гражданского права. В отношении ценных бумаг в БК имеется прямая отсылка к Федеральному закону от 29 июля 1998 г. № 136-ФЗ «Об особенностях эмиссии и обращения государственных и муниципальных ценных бумаг» (п. 3 ст. 114).

Предоставление бюджетных кредитов подробно регламентируется в ст. 932 БК РФ, введенной Федеральным законом от 26 апреля 2007 г. № 63-ФЗ. Такой кредит предоставляется только при наличии по договору обеспечения возврата полученных средств, причем круг таких обеспечительных норм назван, а финансовое состояние заемщика и его гаранта (поручителя) должно быть предварительно проверено. В остальном к правоотношениям сторон применяется гражданское законодательство РФ (п. 1 ст. 932 БК РФ).

Относительно исполнения денежных требований перед Российской Федерацией ст. 934 БК РФ, введенная Федеральным законом от 26 апреля 2007 г. № 63-ФЗ, предусматривает важное изъятие: неприменение к ним сроков давности. Согласно п. 4 указанной статьи исковая давность, установленная гражданским законодательством РФ, не распространяется на требования Российской Федерации, возникшие: в связи с предоставлением бюджетных кредитов, в том числе требования о неосновательном обогащении и возмещении убытков; в связи с предоставлением и (или) исполнением Российской Федерацией государственных гарантий РФ; из дого-

воров и иных сделок об обеспечении исполнения указанных в названном пункте обязательств.

Интересы защиты бюджетных средств, которые нередко используются не по назначению, а иногда и вовсе расхищаются, дают основания для введения такой необычной для гражданского оборота нормы. Возникает вопрос: почему действие данной нормы не распространено на денежные бюджетные обязательства субъектов РФ, которые, как представляется, должны иметь столь же широкую гражданско-правовую защиту, как и бюджетные обязательства Федерации?

Кроме того, редакция рассматриваемой нормы является слишком объемной и недостаточно четкой, особенно при отсылке к иным сделкам об обеспечении исполнения бюджетных кредитов. Могут ли в число таких сделок входить сделки о реструктурировании бюджетных обязательств, а также сделки, которые связаны с возможной неплатежеспособностью заемщика? Представляется, что по этому вопросу потребуются разъяснения Пленума ВАС РФ.

Бюджетный кодекс РФ содержит ряд статей о государственных и муниципальных гарантиях (ст. 115— 117), которые создают новый и важный институт гражданского права, не урегулированный в рамках ГК РФ, — институт государственных гарантий.

В ГК РФ имеется краткое указание на то, что Российская Федерация, ее субъекты и муниципальные образования могут принимать на себя гарантию (поручительство) по обязательствам других лиц (п. 6 ст. 126), однако условия таких обеспечительных обязательств Кодекс не определяет. В БК РФ по этому вопросу дана подробная регламентация, которая после внесения в БК РФ изменений Федеральным законом от 26 апреля 2007 г. № 63-ФЗ стала более полной.

Особенности государственных и муниципальных гарантий состо-

ят в том, что они предоставляются в пределах предусмотренных бюджетных ассигнований после проверки финансового состояния лица, испрашивающего такую гарантию, являются безвозмездными, обычно покрывают обеспечиваемое обязательство частично и могут не предусматривать предъявления регрессного требования гаранта к неисправному должнику. Отдельные виды государственных гарантий имеют и другие правовые особенности, установленные в законе о бюджете на соответствующий год и в постановлениях Правительства РФ. Перечисленные особенности существенно отличают государственные и муниципальные гарантии от традиционных гарантий и поручительств, предусмотренных ГК РФ, и не дают оснований рассматривать их в качестве разновидности таких гарантий и поручительств. Налицо новая более гибкая обеспечительная мера, созданная благодаря развитию рыночных отношений.

В пункте 4 постановления Пленума ВАС РФ от 22 июня 2006 г. № 23 государственная гарантия определяется как «не поименованный в гл. 23 «Обеспечение исполнения обязательств» ГК РФ способ обеспечения исполнения гражданско-правовых обязательств», к которому помимо ст. 115— 117 БК РФ могут применяться «в силу сходства данных правоотношений... нормы ГК РФ о договоре поручительства (п. 1 ст. 6 ГК РФ)».

Однако в п. 2 постановления Пленума ВАС РФ от 26 февраля 2009 г. № 17 этот вывод был уточнен: нормами БК РФ, вступившими в силу с

1 января 2008 г., «существенно сужена сфера применения норм параграфа 5 главы 23 ГК РФ о договоре поручительства в порядке аналогии закона к правоотношениям, возникающим в связи с государственными (муниципальными) гарантиями, выданными после 31 декабря 2007 г.».

Таким образом, развитие бюджетного законодательства РФ свидетельствует о правовых особенно-

стях государственных гарантий как обеспечительной меры и не позволяет отождествлять их с поручительством. К таким гарантиям в силу их гражданско-правовой природы должны применяться общие положения гражданского права, в частности нормы о действительности сделок и порядке исполнения денежных обязательств.

Существование вне рамок ГК РФ распространенного в современной практике института государственных и муниципальных гарантий следует считать недочетом общих кодификационных работ в области гражданского права. Данный пробел желательно восполнить.

Отметим, что институт государственных гарантий, имеющий ярко выраженную цивилистическую природу и широкое распространение, не получил пока должного отражения в учебной литературе по отечественному гражданскому праву при изложении способов обеспечения исполнения обязательств3.

Федеральным законом от 20 августа 2004 г. № 120-ФЗ в БК РФ была включена гл. 191 (ст. 1681—1686), предусматривающая введение временной финансовой администрации в целях восстановления платежеспособности участников бюджетного процесса. Основания и порядок введения такой администрации отчетливо отражают опыт применения цивилистического института несостоятельности (банкротства) юридического лица.

К сожалению, предусматриваемая Федеральным законом «О несостоятельности (банкротстве)» стадия финансового оздоровления оказавшегося неплатежным юридического лица на практике крайне редко достигает своей цели. Как правило, юридическое лицо прекращает свою деятельность. Последствия неплате-

3 Исключением является учебник граж-

данского права под редакцией О. Н. Садико-ва (М., 2006), в котором государственным гарантиям посвящен специальный раздел.

жеспособности субъекта РФ (муниципального образования) в БК РФ определены иначе: это выделение дополнительных или перераспределение финансирования вышестоящими бюджетными структурами, а также привлечение заемных средств. Бюджетная деятельность не может быть приостановлена. В этом главное отличие гражданско-правового и бюджетного регулирования неплатежеспособности юридических лиц.

Основным актом таможенного права в России в течение многих лет был Таможенный кодекс 2003 г., который широко использовал гражданско-правовую терминологию и содержал в ряде статей прямые отсылки к нормам ГК РФ. В Таможенном кодексе имелась также норма общего характера, согласно которой используемые в нем понятия употребляются в значениях, определенных законодательством РФ, в том числе ее гражданским законодательством (п. 2 ст. 11).

В связи с образованием в 2010 г. Таможенного Союза и введением в действие Таможенного кодекса этого Союза Таможенный кодекс РФ утратил силу. Одновременно с этим событием был введен в действие Федеральный закон «О таможенном регулировании в Российской Федерации».

Давая подробную регламентацию таможенных правоотношений, названный Закон по многим вопросам содержит прямые отсылки к положениям Таможенного кодекса Таможенного Союза. Таким образом, сегодня в сфере таможенного дела в Российской Федерации применяется «двухярусное» законодательное регулирование таких отношений.

В ходе законодательной реформы отечественного таможенного права ряд используемых им гражданско-правовых норм был отнесен к сфере международного договора Таможенного кодекса Таможенного Союза. Соответственно, объем аналогичных предписаний в Законе о таможенном регулировании сократился, но многие гражданско-правовые нор-

мы в Законе сохранены, прежде всего норма общего характера — о применении используемых в нем правовых понятий в том значении, которое придает им соответствующее, в том числе гражданское, законодательство (п. 3 ст. 5).

Кроме того, имеется общая норма об ответственности таможенных органов и их должностных лиц при причинении вреда. Согласно п. 2 ст. 25 указанного Закона вред, причиненный лицам и их имуществу вследствие неправомерных решений, действий (бездействия) должностных лиц таможенных органов при исполнении ими служебных обязанностей, подлежит возмещению в соответствии с законодательством РФ. Но в соответствии с п. 3 этой же статьи вред, причиненный лицам4 правомерными действиями таможенных органов и их должностных лиц, возмещению не подлежит, если иное не предусмотрено федеральными законами. Названные правила соответствуют общим нормам гражданского законодательства РФ.

В последующих статьях Закона о таможенном регулировании неоднократно даются ссылки на применение при таможенных операциях гражданского законодательства РФ, а также предусматривается прямое регулирование таможенных отношений имущественного характера с использованием механизмов гражданского права. Назовем такие случаи.

Закон о таможенном регулировании устанавливает ряд специальных требований для юридических лиц, осуществляющих деятельность в сфере таможенного дела: таможенного представителя, таможенного перевозчика, владельцев таможенных складов и магазинов беспошлинной торговли.

Такие юридические лица должны обладать опытом практической дея-

4 О вреде, причиняемом имуществу, в п. 3 ст. 25 в отличие от п. 2 ст. 25 не говорится, но эту норму, очевидно, следует трактовать расширительно.

тельности в своей области, иметь в штате лицензированных работников, предоставлять достаточное обеспечение платежей в виде страхования ответственности и быть включенными в реестр, который ведет таможенное ведомство. Казенные предприятия не могут выступать в качестве таможенных представителей.

Названные юридические лица осуществляют свою хозяйственную деятельность на основании договоров, причем отказ от заключения договора при наличии возможности оказать услугу или выполнить работу не допускается, как и оказание предпочтения одному лицу перед другим, кроме специально предусмотренных случаев. Эти формулировки придают таможенным договорам свойства публичного договора (ст. 426 ГК РФ) и подчиняют его другим общим правилам гражданского законодательства о заключении и исполнении договоров.

Для договоров о таможенном представительстве Законом о таможенном регулировании предусмотрены дополнительные правила об ответственности их участников. При декларировании товаров и (или) их выпуске таможенный представитель несет солидарную с декларантом или иными представляемыми им лицами обязанность по уплате таможенных платежей в полном размере вне зависимости от условий заключенного им договора (п. 6 ст. 60).

Наиболее широко категории и терминология гражданского права используются в Законе о таможенном регулировании при определении обеспечительных мер, что свидетельствует об универсальности и полезности таких цивилистиче-ских институтов. Так, в гл. 16 «Обеспечение уплаты таможенных пошлин, налогов» в качестве обеспечительных мер названы залог товаров и иного имущества, банковская гарантия, денежный залог, поручительство, а также пени. В последующих статьях определены особенности использования этих обеспечи-

тельных мер, дополняющих правила ГК РФ, касающиеся названных способов обеспечения, а иногда и отступающих от них.

Предметом залога могут быть ввозимые на таможенную территорию РФ товары и иное имущество, которое может быть предметом залога в соответствии с гражданским законодательством РФ и находится на территории РФ. Не являются предметом залога такие виды имущества, как предприятия, имущественные права, ценные бумаги, космические объекты, животные, а также товары, подвергающиеся быстрой порче.

Согласно Закону о таможенном регулировании предметом залога могут быть также денежные средства, вносимые на счет Федерального казначейства, которые именуются денежным залогом (ст. 145). Проценты по такому залогу не начисляются. О денежном залоге говорится в ряде других нормативных актов РФ, он часто используется при заключении бытовых сделок гражданами, так как удобен в практическом плане.

Между тем Президиум ВАС РФ в постановлении от 2 июля 1996 г. № 7965/95 указал, что денежные средства не могут быть предметом залога ввиду невозможности их реализации. Эта же позиция обозначена и в п. 3 Информационного письма Президиума ВАС РФ от 13 января 1998 г. № 26 о практике рассмотрения споров о залоге. Данное толкование надо считать формально правильным, однако оно не учитывает потребности практики и удобства денежного залога. Денежный залог применяется фактически, и его можно считать особой разновидностью залога.

Для использования банковских гарантий при таможенных операциях необходимо включение банков, кредитных организаций и страховых организаций, выдающих такие гарантии, в специальный реестр, который ведет таможенное ведомство. При этом Закон о таможенном регу-

лировании устанавливает ряд требований в отношении гарантов: наличие лицензии, определенного минимума зарегистрированного уставного капитала, опыта практической деятельности. К правоотношениям по гарантии должны применяться нормы гражданского законодательства РФ. Это же относится и к поручительству, однако Закон о таможенном регулировании вводит ряд дополнительных требований к поручителю и заключаемому им договору (ст. 146). В частности, поручитель должен представить банковскую гарантию в размере не менее принимаемых поручителем на себя обязательств, а срок действия договора поручительства не может превышать два года.

Закон о таможенном регулировании предусматривает возможность выдачи генерального обеспечения уплаты таможенных пошлин, налогов, которое предоставляется на срок не менее одного года, если одним и тем же лицом на территории РФ совершается несколько таможенных операций в определенный срок (ст. 138). Предметом генерального обеспечения могут быть денежный залог, поручительство или банковская гарантия; традиционный залог в этом перечне не назван.

В соответствии со ст. 151 рассматриваемого Закона при неуплате таможенных пошлин и налогов в установленный срок начисляется пеня в размере 1/300 ставки рефинансирования ЦБ РФ от суммы недоимки. В этой же статье определены сроки, в течение которых пеня должна начисляться. Уменьшение размера начисленных пеней не допускается.

Пеня как вид неустойки является институтом гражданского права, но в данном случае она установлена за нарушение административно-правовой обязанности по уплате таможенных пошлин и налогов. Порядок исчисления пени имеет существенные особенности, и ее следует рассматривать в качестве административного штрафа, не подпадающего

под действие норм гражданского законодательства.

Однако ВС РФ дано разъяснение, согласно которому к отношениям по уплате пени за несвоевременное внесение налогов (таможенных платежей) суд может по аналогии закона применять ст. 333 ГК РФ, позволяющую снизить размер взыскиваемой неустойки (пени). Это решение следует признать разумным и справедливым, повышающим авторитет судебной системы и сохраняющим свое правовое значение и при действующем законодательстве.

Налоговый кодекс РФ, относящийся к важнейшим законам публичного права, также многократно обращается к категориям гражданского законодательства для решения практических вопросов, возникающих в сфере налогообложения.

Во многих статьях НК РФ используется терминология гражданского права, в частности «имущество», «способы обеспечения налоговых платежей», «договоры о представительстве», «солидарная ответственность», «доверительное управление имуществом». Кроме того, встречается специальная цивилистическая терминология, например в ст. 155 говорится о цессии. В статье 11 НК РФ указывается, что институты, понятия и термины гражданского законодательства, используемые в настоящем Кодексе, применяются в том значении, в каком они используются в этой отрасли законодательства, если иное не предусмотрено в НК РФ.

Приводится также общая норма об ответственности налоговых органов за причинение вреда. Согласно п. 2 ст. 103 НК РФ убытки, причиненные неправомерными действиями налоговых органов или их должностных лиц при проведении налогового контроля, подлежат возмещению в полном объеме, включая упущенную выгоду (неполученный доход)5,

5 О практике применения этой нормы арбитражными судами см. постановление ВАС РФ от 21 декабря 2010 г.

а убытки, причиненные правомерными действиями должностных лиц налоговых органов, в соответствии с п. 4 этой же статьи возмещаются только в случаях, предусмотренных федеральными законами.

Другим институтом общей части гражданского права, используемым в НК РФ, является представительство (гл. 4). НК РФ предусматривает два его вида: законное представительство и уполномоченный представитель, который, если он является физическим лицом, должен иметь нотариально удостоверенную доверенность (п. 3 ст. 29). В НК РФ названы лица, которые не могут быть уполномоченными представителями. В остальном применяется гражданское законодательство РФ.

Для гражданского права, которое часто в своих нормах при денежных расчетах предусматривает применение обычной, т. е. рыночной, цены, практическое значение имеют правила ст. 40 НК РФ о принципах определения цены товаров, работ или услуг для целей налогообложения.

НК РФ также содержит ряд общих правил по определению рыночной цены, называет факторы, которые необходимо учитывать, и круг используемых информационных источников. При этом суду предоставляется возможность учитывать при определении рыночной цены иные обстоятельства, имеющие существенное значение (п. 12 ст. 40).

В НК РФ значительное внимание уделяется способам обеспечения исполнения обязанностей по уплате налогов и сборов. Этим вопросам посвящена гл. 11, в которой названы следующие обеспечительные механизмы гражданского права: залог имущества, поручительство, пеня, приостановление операций по счетам в банке и наложение ареста на имущество налогоплательщика.

Банковская гарантия в этом перечне не указана, хотя теоретически и практически этот способ обеспечения исполнения обязанностей, как и при таможенных операциях,

мог бы использоваться и предоставлять преимущества некоторым категориям налогоплательщиков и налоговым органам ввиду надежности банковских гарантий.

Залог имущества в НК РФ рассматривается в соответствии с общими правилами гражданского законодательства, однако Кодексом введены два дополнения, призванных усиливать обеспечительную функцию залога. Во-первых, предметом залога по договору между налоговым органом и залогодателем не может быть предмет залога по другому договору и, во-вторых, совершение каких-либо сделок в отношении заложенного имущества допускается только с согласия залогодержателя (п. 4, 6 ст. 73 НК РФ). Внесудебная реализация предмета залога в НК РФ не предусматривается, хотя эта процедура создавала для налоговых органов ряд практических преимуществ.

Поручительство в Кодексе подчиняется общим правилам гражданского законодательства, но предусмотрена солидарная ответственность налогоплательщика и поручителя. Поручителем могут выступать как юридические, так и физические лица; специальных требований в отношении их имущественной надежности не установлено (ст. 74 НК РФ). Целесообразно в этом вопросе учитывать опыт таможенного законодательства.

Пеня определяется в ст. 75 НК РФ как денежная сумма, которую должны выплатить плательщики налогов и сборов, она начисляется за каждый календарный день просрочки в размере 1/300 действующей ставки рефинансирования ЦБ РФ. Сумма пени уплачивается независимо от применения других мер обеспечения исполнения обязанности по уплате налогов и сборов, а также мер ответственности за нарушение налогового законодательства.

Таким образом, пеня в налоговых отношениях выполняет функцию законной неустойки за допущенную просрочку и носит штрафной харак-

тер. Она должна уплачиваться также банками при нарушении ими сроков проведения выполняемых операций по налоговым платежам (ст. 133, 135 НК РФ), причем размер пени в этом случае более высокий и составляет 1/150 ставки рефинансирования цБ РФ.

Конструкция пени в НК РФ приводит к выводу о том, что она по своей правовой природе является гражданско-правовым институтом и при наличии в этой области правовых пробелов, как уже было сказано, должны применяться общие правила ГК РФ, в частности ст. 333, допускающая уменьшение размера неустойки (пени).

Иную правовую природу имеют предусматриваемые в НК РФ штрафы за нарушение налоговых обязательств (гл. 16), которые при внешнем сходстве с гражданско-правовой неустойкой являются санкциями административно-финансового права и подчинены специальным правилам. Они могут снижаться, но возможно и их повышение (ст. 114), а давность взыскания штрафа составляет шесть месяцев (ст. 115).

Приостановление операций по счетам плательщиков налогов и их агентов производится банками по решению налогового органа и, следовательно, основывается на акте, имеющем административно-финансовый характер. Использование этой обеспечительной меры требует решения гражданско-правовых вопросов, поэтому в ст. 76 НК РФ даны ссылки на нормы гражданского законодательства.

Во-первых, в соответствии с п. 1 названной статьи приостановление операций по счету не распространяется на платежи, очередность исполнения которых в соответствии с гражданским законодательством РФ предшествует исполнению обязанности по уплате налогов и сборов. Это положение вытекает из ст. 855 ГК РФ, согласно которой оплата налогов и сборов отнесена к четвертой очереди платежей. Во-вторых, в п. 7 ст. 76 НК РФ установ-

лено, что банк не несет ответственности за убытки, понесенные на-логоплательщиком-организацией в результате приостановления его операций в банке по решению налогового органа.

Данная обеспечительная мера согласно НК РФ распространяется только на налогоплательщиков и их агентов, являющихся организациями. Следовательно, она не может использоваться в отношении индивидуальных предпринимателей, которые действуют в рамках аналогичных предпринимательских правил (см. п. 3 ст. 23 ГК РФ).

Арест имущества, также являющийся мерой административного права, производится на основе решения налогового органа и с санкции прокурора, поскольку, как правильно отмечается в п. 1 ст. 77 НК РФ, означает ограничение права собственности налогоплательщика. Арест допускается только в отношении имущества организации, может быть наложен на все или только часть имущества, причем его свободное отчуждение не допускается.

Эта обеспечительная мера неприменима в отношении индивидуальных предпринимателей, что едва ли оправданно, поскольку налоговый режим ответственности должен быть единым для всех субъектов, занимающихся предпринимательской деятельностью.

Приведенные выше законодательные и правоприменительные сведения позволяют сделать ряд общих выводов, имеющих как научное, так и практическое значение.

Во-первых, использование в законах публичного права категорий и терминологии гражданского права надо считать неизбежным и целесообразным. Имущественные отношения как таковые или их элементы сопутствуют многим публично-правовым институтам, и обращение в этих случаях к имеющимся и проверенным многолетней практикой катего-

риям гражданского права облегчает подготовку законодательных актов и их последующее применение.

Во-вторых, в законах публичного права гражданско-правовые категории используются в разных формах: путем цитирования, ссылки на применение гражданского законодательства, а иногда и с помощью указаний соответствующей нормы ГК РФ. Последнее надо признать нежелательным, поскольку возможны изменения такой нормы или ее отмена, что усложнит правоприменение.

В-третьих, при использовании актами публичного права институтов гражданского права имеют место отступления от норм ГК РФ и дополнение таких норм, обусловленные особенностями публично-правовых отношений и, как правило, направленные на усиление обеспечительной функции регулирования и защиту публичных интересов.

В-четвертых, в отдельных случаях в актах публичного права создаются новые гражданско-правовые институты, прямо не предусмотренные в нормах ГК РФ, но которые следовало бы отразить, например институт государственных гарантий, получивший широкое практическое применение.

В-пятых, названные в п. 3 и 4 дополнения правил ГК РФ не следует рассматривать как нарушающие абз. 2 п. 2 ст. 3 ГК РФ, в котором закреплен приоритет норм ГК РФ. Они являются по существу и своим целям развитием и конкретизацией общих норм ГК РФ, что необходимо для их использования при регулировании имущественных отношений в сфере публично-правовых институтов.

Библиографический список

Челышев М. Ю. Основы учения о межотраслевых связях гражданского права. Казань, 2008.

Челышев М. Ю. Система межотраслевых связей гражданского права: цивилистиче-ское исследование. Казань, 2009.