Дмитрий Ананьев: большинство системных проблем в финансовом законодательстве остаются нерешенными

Председатель комитета Совета федерации по финансовым рынкам и денежному обращению Дмитрий Ананьев считает, что с окончанием кризиса совершенствование финансового законодательства замедлилось и вместо кардинальных улучшений предлагаются отдельные новации, многие из которых имеют коррупционный потенциал. О том, как Совет федерации борется с этим, он рассказал корреспонденту "Денег" Павлу Чувиляеву.

"Российское финансовое законодательство является недостаточно гибким"

Каковы сегодня основные направления совершенствования финансового законодательства?

— В первую очередь хотелось бы отметить слаженную и плодотворную работу всех ветвей власти в целом, в том числе Совета федерации и нашего комитета, во время острой фазы финансового кризиса. В кратчайшие сроки были приняты важные антикризисные законы, благодаря чему удалось избежать паники среди населения, обвала банковской системы и всей экономики страны.

Тем не менее большинство системных проблем в финансовом законодательстве так и остаются нерешенными. Для того чтобы эти проблемы решить, на мой взгляд, нужно сконцентрироваться на реализации стратегической задачи — формировании в России самостоятельного международного финансового центра (МФЦ). Достигнутый уровень развития российского финансового рынка и текущая рыночная конъюнктура позволяют говорить об этом со всей серьезностью. Новые возможности реализации столь амбициозного проекта появились у России в том числе в связи с поиском крупными инвесторами новых площадок на фоне происходящего ужесточения финансового законодательства в странах ЕС и США.

А принципиальным вопросом в реализации этого проекта является как раз формирование законодательной базы. На сегодняшний день план по созданию МФЦ, утвержденный правительством РФ 11 июля 2009 года, выполнен менее чем на 10%, что не может способствовать достижению намеченной цели. Понятно, что для решения такого комплекса задач необходима скоординированная и интенсивная работа всех ведомств, подкрепленная высшей политической волей. Оптимизм вселяет тот факт, что руководство страны настроено серьезно. 20 апреля текущего года в ходе совещания у президента Дмитрий Медведев проявил особую озабоченность фактом медленной реализации плана и выступил инициатором создания специальной группы, которая будет заниматься координацией проекта по созданию МФЦ.

При этом необходимо учитывать, что поспешное принятие недостаточно проработанных законов может негативно сказаться на российском финансовом рынке, дополнительно дестабилизировав его. Поэтому очень важно обеспечить как скорость работы законодателей, так и качество принимаемых законопроектов.

К сожалению, российское финансовое законодательство является недостаточно гибким, чрезмерно императивным, и инвесторам сложно на его основе конструировать удобные формы ведения бизнеса, поскольку недостаточно эффективно защищены права собственности, недостаточна информационная прозрачность. Регулирование финансового рынка является сложным и сегментированным. Все это создает дополнительные риски при ведении бизнеса в России и не добавляет нашему рынку привлекательности в глазах долгосрочных инвесторов.

Какие законы могут быть приняты для исправления ситуации?

— Важнейшей задачей по-прежнему остается предотвращение манипулирования и инсайдерской торговли на фондовом рынке. Соответствующий закон находится на рассмотрении в Государственной думе и, я надеюсь, будет принят в ближайшее время.

В приоритетном порядке должны быть приняты законы о развитии финансовой инфраструктуры: законы о биржах, о клиринге, о расчетных депозитариях. Недостаточное развитие инфраструктуры сегодня является одной из ключевых причин низкой конкурентоспособности нашего рынка. При этом следует отметить, что по уровню технологического и организационного развития наши биржи не только не уступают, но и в чем-то превосходят западные площадки. Примером этому может послужить эффективная и бесперебойная работа наших ведущих биржевых операторов на крайне тяжелом и волатильном кризисном рынке, тогда как недавнее резкое падение на американском рынке чуть не привело к коллапсу всей финансовой системы США.

Важный блок законов — меры, направленные на расширение инструментария финансового рынка. Ведущие международные финансовые центры предлагают эмитентам и инвесторам широкий набор инструментов, позволяющих решать самые разнообразные задачи, чего нельзя сказать о российском рынке. Необходимо прежде всего упрощение процедуры эмиссии, устранение излишних административных и законодательных барьеров для выпуска ценных бумаг, а также развитие секьюритизации активов и регулирования рынка производных финансовых инструментов.

Нужны и другие специальные меры по привлечению на российский фондовый рынок долгосрочных иностранных и российских инвесторов. Большое число инвесторов с широким спектром интересов — необходимое условие ликвидной торговли финансовыми инструментами, которая в свою очередь создает условия для привлечения капитала. В отношении внутренних инвесторов необходимо расширить возможности по инвестированию пенсионных накоплений, создать компенсационный фонд для инвесторов — частных лиц. Для иностранных инвесторов должен быть создан благоприятный режим доступа на российский организованный рынок.

Понятная и удобная для участников рынка стимулирующая система налогообложения является одним из ключевых факторов конкурентоспособности финансового центра. Если по размерам ставок налогов наша фискальная система вполне конкурентоспособна и зачастую даже более либеральна в сравнении с зарубежными финансовыми центрами, то с точки зрения четкости налоговых норм и налогового администрирования наша конкурентоспособность явно недостаточна. Ключевой мерой здесь могло бы стать освобождение от налогообложения доходов физических лиц по операциям с финансовыми инструментами при условии долгосрочности инвестиций.

А создание мегарегулятора на финансовом рынке — вопрос по-прежнему актуальный?

— Пока нет. Проект федерального закона "О мегарегуляторе финансовых рынков", который был внесен в Государственную думу в конце 2009 года группой депутатов, предполагал создание и финансирование данного федерального органа на долевых началах со стороны государства и профессионального сообщества участников финансовых рынков. При этом предполагалось, что свои полномочия этот федеральный орган будет осуществлять независимо от правительства РФ.

Внесенный законопроект полностью повторял положения проекта федерального закона "О регулировании предпринимательской деятельности на финансовых рынках", который был внесен в Госдуму и отклонен еще в 2008 году. По нему имелись концептуальные замечания, которые не были учтены разработчиками при подготовке законопроекта "О мегарегуляторе финансовых рынков". В результате концепция законопроекта не была поддержана нашим комитетом. Члены комитета сошлись во мнении, что создание в России единого мегарегулятора является преждевременным и не соответствует текущему уровню развития нашего финансового рынка. Тем более что подтвержденной положительной мировой практики создания такого органа пока не существует. Государственная дума, со своей стороны, также отклонила проект данного закона.

А что необходимо сделать в банковском секторе?

— Сделано многое, но несделанного еще больше. Действие последней версии долгосрочной стратегии развития банковского сектора закончилось еще в 2008 году. Поэтому сейчас прежде всего необходимо доработать и начать реализацию обновленной стратегии.

Этот документ должен быть качественно проработан всеми заинтересованными сторонами. Особенно важно обеспечить активное участие ЦБ РФ в разработке и непосредственной реализации стратегии, так как на данный момент регулятор значительно больше внимания уделяет решению текущих, нежели стратегических задач.

Если говорить непосредственно о законах, то в связи со значительным объемом просроченной задолженности, накопившейся на балансах кредитных организаций, считаю необходимым обеспечить скорейшее завершение работы по совершенствованию законодательства в сфере внесудебного обращения взыскания на заложенное имущество должников.

Нужно также принять изменения в законодательство о противодействии легализации доходов, полученных преступным путем, которые позволили бы улучшить механизм такого противодействия, сделать его более содержательным. Это подразумевает предоставление кредитным организациям права отказывать в открытии счета, а также закрывать счета клиентов, подозреваемых в проведении подозрительных операций.

Введение безотзывных вкладов позволило бы финансовой системе получить более стабильные пассивы. Сейчас описанием механизма привлечения безотзывных вкладов занимается Министерство экономического развития.

Необходимо также развивать и законодательно поддерживать национальные рейтинговые агентства. В частности, разработать законодательную базу деятельности национальных рейтинговых агентств, ускорить процесс аккредитации национальных рейтинговых агентств при Министерстве финансов.

Наконец, следует ускорить принятие законопроекта о потребительском кредитовании, а также доработать и внести в Государственную думу проекты федеральных законов о реабилитационных процедурах в отношении граждан-должников и о коллекторской деятельности.

Рейтинговые агентства — это скорее для фондового рынка. Как будет совершенствоваться законодательство в этой сфере?

— Национальные рейтинговые агентства нужны не только фондовому рынку, они необходимы всему финансовому сектору. У инвестора должна быть возможность правильно оценить актив, а для этого желательно иметь несколько различных точек зрения на рейтинг такого актива.

Не секрет, что международные рейтинговые агентства, монополизировавшие этот рынок, оказались одними из виновников финансового кризиса. Именно они дружно выставляли облигациям subprime высокие рейтинги, фактически рекомендуя инвесторам их покупку. Монополия до добра не доводит на любом рынке. Я отнюдь не сторонник того, чтобы российские компании оценивали только национальные агентства. Я за то, чтобы у инвестора существовал выбор. И не из трех — зачастую согласованных — вариантов, как сейчас, а из десятка.

"Совет федерации выступает серьезным препятствием на пути коррупционных положений в законопроектах"

Большое количество законопроектов, о которых вы говорили, находится в работе годами. Что же тормозит их принятие?

— Скорость прохождения законопроектов действительно невелика. В последнее время в определенной степени помог кризис: руководство страны проявило политическую волю, что позволило быстро сдвинуть дело с мертвой точки и вовлечь законодателей в активное решение наиболее острых проблем финансового сектора.

К сожалению, сейчас прохождение законопроектов опять застопорилось. И есть риск, что с окончанием кризиса о системных мерах по совершенствованию финансового законодательства вновь могут забыть.

Есть и еще одна проблема. Вместо системных законов, которых — вы абсолютно правы — рынки ждут годами, законодатели, к сожалению, занимаются отдельными узкоспециализированными законами, направленными на точечные улучшения. Но во-первых, точечные усилия ситуацию в целом улучшить не могут, а во-вторых, что я с сожалением вынужден констатировать, в отдельных законах мы порой видим лакуны, оставляющие возможность для коррупции.

Наш комитет видит своей задачей выставить заслон некачественным законам, которые могут навредить развитию экономики страны. На такие законы мы составляем отрицательные заключения. Совет федерации, как правило, к нам прислушивается.

Таким образом, Совет федерации выступает серьезным препятствием на пути коррупционных положений в законопроектах. Но это не должно быть нашей основной функцией. Наше время, оплаченное деньгами налогоплательщиков, должно тратиться на решение системных законодательных вопросов, а не на борьбу с ветряными мельницами. Если от законотворческой работы нет ожидаемого результата, если законы не создают сильную, конкурентоспособную экономику, то фактически имеет место растрата, разбазаривание государственных средств.

Можете привести пример некачественного законопроекта?

— Да пожалуйста! Вот два свежих примера. По нашей инициативе были отклонены два закона, касающиеся приема платежей физических лиц, которые потом были доработаны членами нашего комитета и депутатами Государственной думы в согласительной комиссии. Речь идет о платежных терминалах и о поправках к закону "О связи". В законопроектах, прошедших Госдуму, к сожалению, не было предусмотрено практически никаких мер контроля над владельцами терминалов и мер противодействия отмыванию денег с помощью терминалов.

Мы с вами живем в России и прекрасно понимаем, что если в законодательстве есть лазейка, позволяющая бесконтрольно установить терминал, собрать с населения деньги, вывести их на фирму-однодневку, обналичить и исчезнуть, то кто-нибудь недобросовестный этой возможностью обязательно воспользуется. Уже пользуются. И если мы эти лазейки не прикроем, то ими могут начать пользоваться в массовом порядке, как это было с пробелами в налоговом законодательстве в 1990-х.

Нужно понимать: наш комитет и Совет федерации в целом не против терминалов. Это массовый и удобный сервис. Но денежный поток, особенно если речь идет о наличных деньгах, должен контролироваться государством. Должны платиться налоги, не должно быть утечек в черный оборот, в криминал. Да и самому гражданину будет, наверное, спокойнее от осознания того, что его платеж, во-первых, отправлен по назначению, а во-вторых, стал вкладом в легальный оборот, в развитие экономики, а не пошел, например, на финансирование терроризма.

Как можно повысить качество законопроектов?

— Для повышения качества законотворческой деятельности необходимо решить целый комплекс задач. Во-первых, правильно расставлять приоритеты при рассмотрении законов, отдавая предпочтение системным, а не точечным решениям. Во-вторых, активно использовать на стадии разработки законопроектов экспертный опыт различных профессиональных сообществ, как российских, так и международных. В-третьих, в обязательном порядке проводить антикоррупционную экспертизу. Ну и наконец, необходим высокий уровень вовлеченности в этот процесс абсолютно всех участников. Например, наш комитет готовит заключения и поправки к каждому законопроекту, который внесен в Государственную думу и относится к его ведению. К сожалению, вынужден констатировать, что поправки профильного комитета Совета федерации, направленные в Государственную думу, рассматриваются, на наш взгляд, формально и все без исключения демонстративно отклоняются.

"Законодательство должно не только карать недобросовестных игроков, но и поощрять добросовестных"

А какие законодательные новации ожидают рынок страхования?

— На мой взгляд, развитие этого рынка должно осуществляться по следующим направлениям. Прежде всего уточнение процедуры банкротства страховых организаций. Кризис показал, что были случаи продажи полисов ОСАГО и каско по демпинговым ценам, после чего страховая компания испарялась. Физически вчера работали, а сегодня — пустой офис. Этого, конечно, быть не должно. Поэтому необходимо расширение полномочий Федеральной службы по страховому надзору в части пресечения деятельности недобросовестных собственников и руководителей страховых компаний. Должна быть повышена ответственность, в том числе и уголовная, для субъектов страхового дела за нарушение законодательства. В этом должно помочь обязательное раскрытие информации о страховщиках.

Но законодательство должно не только карать недобросовестных игроков, но и поощрять добросовестных. Поэтому мы будем добиваться изменений в налоговом законодательстве в части отнесения на себестоимость затрат на услуги страховых брокеров и отмены обложения деятельности страховых брокеров налогом на добавленную стоимость.

Следует также обратить пристальное внимание на дальнейшее развитие института обязательного страхования: расширение видов обязательного страхования, замену лицензирования отдельных видов деятельности на обязательное страхование, установление дополнительных требований к надежности страховщиков по обязательным видам страхования. Очевидно, что для этого сегмента страхового рынка должен быть жесткий контроль над соблюдением действующих нормативов финансовой устойчивости и особый порядок банкротства страховых компаний.

Будут ли новации в сфере регулирования деятельности пенсионных фондов?

— Да, потому что и в сфере негосударственного пенсионного обеспечения, и в сфере обязательного пенсионного страхования имеются узкие места. Как и на страховом рынке, должно быть два направления — права и льготы рука об руку с обязанностями и ответственностью. Сначала об обязанностях. Необходимо ускорить принятие внесенного законопроекта об изменениях в законодательство о банкротстве финансовых организаций в части уточнения процедур банкротства НПФ. Сегодня это крайне болезненный вопрос, и финансовый кризис показал, что различные виды финансовых посредников имеют свои особенности банкротства. Нельзя банкротить под копирку, например, страховые компании и негосударственные пенсионные фонды. Когда речь идет о денежных средствах граждан, требуются большее внимание и тонкая настройка всего механизма и процедур. Также нужно установить порядок и требования к созданию объединенных компенсационных фондов для негосударственного пенсионного обеспечения.

Теперь о предполагаемых пряниках. Необходимо отделить налоговый вычет, связанный с пенсионным обеспечением, от иных "льготных" расходов (обучение, лечение и т. д.). Необходимо освободить от налогообложения имущество НПФ, приобретенное за счет пенсионных резервов и пенсионных накоплений. Можно пойти и дальше: упорядочить и облегчить в целом налогообложение НПФ и других субъектов негосударственного пенсионного обеспечения.

Во всем мире накопительные пенсионные фонды являются крупными инвесторами с длинными, неспекулятивными деньгами. Многие долгосрочные инвестиционные проекты, которые связаны с развитием ипотеки, рынка доступного жилья, отчасти с развитием инфраструктуры, строятся в той или иной степени на пенсионных деньгах. Поэтому одной из задач пенсионной реформы является создание инвестиционного потенциала отечественных НПФ. Одновременно НПФ являются инструментом сдерживания инфляции, поскольку они перенаправляют деньги с потребительского рынка в длительные инвестиционные проекты.

В каких еще сферах можно в ближайшее время ожидать законодательных инициатив?

— Прежде всего в сфере бухгалтерского учета. Для привлечения как внутреннего, так и внешнего инвестора необходимо обеспечить прозрачность и адекватность финансовой отчетности заемщика. Эту задачу призван решить разрабатываемый федеральный закон о консолидированной финансовой отчетности, предусматривающий полный переход на ее составление по международным стандартам. Наш комитет поддерживает данный законопроект и считает, что он должен быть принят в ближайшее время.

Проект нового федерального закона "О бухгалтерском учете" вносит существенные изменения в организацию и ведение бухгалтерского учета в Российской Федерации. Вводится ряд новых понятий, к главным бухгалтерам организаций предъявлены дополнительные требования по квалификации и ответственности, введены новые правила оформления первичных документов.

Каковы сроки реализации намеченной законодательной программы?

— План первоочередных мероприятий усовершенствования законодательства по финансовому рынку рассчитан примерно на год-полтора. Общая же программа по созданию в России самостоятельного мирового финансового центра должна быть реализована до 2020 года.