Абонент и закон

Международная практика показывает, что регулятор должен особенно пристально наблюдать за рынком телекоммуникаций в период его становления и развития. Несмотря на то что услуги мобильной связи на Украине предоставляются без малого 15 лет, украинское телекоммуникационное законодательство до сих пор отстает от европейских стандартов.

Доступ к мобильной связи и телекоммуникациям в целом является социальной услугой, предоставляемой государством своим гражданам наряду с медициной, образованием и другими конституционными гарантиями. Целью государственной политики является обеспечение граждан доступными средствами телекоммуникаций приемлемого качества и цены. Однако, по словам экспертов, для выполнения всех возложенных на него функций регулятор отрасли, которым на Украине является Национальная комиссия по вопросам регулирования связи (НКРС), нуждается в дальнейшем расширении спектра своих полномочий. Разработанные в прошлом году законопроекты, касающиеся полномочий отдельных регулирующих органов, должны были повлиять на общую картину на рынке телекоммуникаций, поскольку конкретизировали вопросы ответственности при предоставлении услуг связи. Но пока НКРС не обладает достаточными полномочиями для эффективного влияния на игроков рынка, и защита конкуренции и рыночных отношений на рынках товаров и услуг в настоящее время относится скорее к компетенции Антимонопольного комитета (АМКУ).

Напомним, в начале этого года АМКУ смог оказать существенное влияние на крупнейших операторов мобильной связи, которым пришлось ввести в свои тарифные линейки пакет без платы за соединение (ПЗС). За отмену ПЗС, которая составляет 25-30% доходов крупнейших операторов мобильной связи, в частности, выступал глава АМКУ Алексей Костусев. Впервые с соответствующим требованием к компаниям UMC и "Киевстар" комитет обратился в октябре 2005 года.

Для государств с рыночной экономикой крайне важно наличие независимого отраслевого регуляторного органа. На Украине отраслевой регулятор в лице НКРС появился лишь в августе 2004 года. На практике оказалось, что существующее законодательство не дает комиссии надлежащей власти. Закон "О телекоммуникациях", принятый в 2003 году, за четыре года изменялся 11 раз. Один из последних законопроектов, поданных на рассмотрение в Верховную раду, должен был обязать операторов предоставлять своим абонентам две новые обязательные услуги. Первая дает возможность сохранять номер телефона при переходе на обслуживание к другому оператору мобильной связи (number portability). Вторая — в случае если абонент находится за пределами домашней сети, но в пределах Украины, обеспечивает использование сети другого украинского оператора (национальный роуминг).

Введение операторами таких услуг предполагалось несколькими законопроектами разных авторов. Данные поправки, по мнению разработчиков, должны увеличить поступления в госбюджет от использования услуг мобильной связи за счет улучшения условий конкуренции на телекоммуникационном рынке. Представители НКРС и парламентарии считают, что практика подобных услуг есть во всем мире, но доминирующие на Украине операторы не заинтересованы предоставлять их и не идут на переговоры с другими участниками рынка. Поэтому в сложившуюся ситуацию должен вмешаться регулятор, наделенный соответствующими полномочиями, или закон.

Участники рынка считают, что закон лоббируется в интересах "догоняющих" операторов, единственным оружием которых на сегодняшний день являются низкие тарифы. Предугадать ситуацию, которая может сложиться на Украине, трудно, ведь опыт других стран показывает, что процент оттока на большинстве европейских рынков был незначительным. Это объясняется тем, что услуга MNP просуществовала мало и в условиях зрелого рынка операторы работают над лояльностью своих абонентов. При условии, что операторы будут предлагать сравнимый по качеству и по потребительским свойствам набор услуг, отток пользователей будет незначительным. "Опыт других стран показывает, что массового оттока абонентов не будет. Такие услуги стимулируют операторов бороться за своих существующих абонентов, а это значит, что улучшается качество самих услуг",— уверен аналитик iKS-Consulting Алексей Данилин.

В конце прошлого года также был зарегистрирован законопроект, в котором предложено разделить функции назначения состава НКРС между главой государства и Верховной радой. Парламентарии считают, что норма, при которой назначать членов НКРС имеет право только глава государства, уже изжила себя. В самом НКРС эту инициативу поддерживают. По словам члена комиссии Владимира Олийныка, предложение соответствует нормам, установленным в большинстве развитых стран мира. При этом он допускает, что в случае принятия законопроекта может появиться возможность для политических спекуляций. "К сожалению, я не исключаю, что в состав комиссии будут избираться люди не по профессиональным качествам, а на основании политической окраски",— говорит господин Олийнык.

В конце февраля НКРС попыталась вмешаться во взаиморасчеты между сотовыми операторами. На очередном заседании рассматривался вопрос создания рабочей группы, которая будет изучать вопрос существования на рынке "доминирующих" операторов. Планировалось, что рабочая группа сделает выводы, на основании которых может быть разработан законопроект о внесении изменений в закон "О телекоммуникациях". Поправки в таком случае могли наделить комиссию правом вмешиваться во взаиморасчеты между операторами при доступе к сетям.

Глава Антимонопольного комитета Алексей Костусев тогда заявил, что поддерживает инициативу НКРС. По его словам, регулирование ставок на интерконнект позволило бы усилить конкуренцию на телекоммуникационном рынке. Господин Костусев также неоднократно указывал на то, что "Киевстар" и UMC фактически являются доминирующими операторами. По данным АМКУ, совокупная доля этих операторов в общем числе абонентов превышает 80%. При этом глава АМКУ заявлял, что необходимо потеснить этих операторов, "чтобы все участники рынка мобильной связи находились в условиях нормальной конкуренции".

Одной из последних инициатив НКРС стало создание специального фонда для развития связи в труднодоступных районах Украины. Предполагается, что финансировать его будут телекоммуникационные операторы, перечисляя 2% годовой выручки. По оценкам экспертов, эта сумма составит примерно $120 млн. За счет этих средств будет компенсироваться предоставление нерентабельных услуг в селах и труднодоступных районах страны. "На Украине около трех тысяч сел, в которых нет ни одного телефона, а операторам невыгодно проводить туда телефонную линию, так как это слишком затратно и установленные Кабмином предельные тарифы не позволяют выйти на рентабельность",— рассказала член НКРС Ольга Филиппова. По ее словам, практика создания специальных фондов применяется в 60 странах, в том числе России и Белоруссии. За телефонизацию "депрессивных" районов могут взяться CDMA-операторы, ведь стоимость построения их сетей намного ниже, чем прокладка медного кабеля. Для того чтобы избежать недовольства абонентов мобильной связи, комиссия будет добиваться уменьшения размера выплат в пенсионный фонд с 7,5% до 5,5% от суммы предоставленных услуг связи. GSM-операторы скептически оценивают эту инициативу. Директор по маркетингу компании "Украинские радиосистемы" (ТМ Beeline) Антон Володькин считает, что предложенный способ телефонизации на сегодняшний день утратил свою актуальность. "Не вижу смысла забирать деньги у мобильных операторов и отдавать их операторам фиксированной связи. Государство, например, могло бы просто снизить налоги для операторов взамен на обеспечение 'депрессивных' районов дешевой мобильной связью",— говорит господин Володькин. CDMA-сообщество также восприняло инициативу негативно. "CDMA-операторам не нужны никакие субсидии. Например, 'Интертелеком' собственными силами телефонизировал села в Одесской области и имеет ежемесячный доход с одного сельского абонента в размере 8 долларов,— говорит председатель CDMA-ассоциации Виктор Фролов.— За 150 миллионов долларов можно за два года построить национальную сеть, и я думаю, что на этом фонде универсальных услуг просто кто-то хочет нажиться". По его словам, на сегодня все CDMA-операторы готовы самостоятельно телефонизировать "депрессивные" районы, однако проблема в том, что в этих районах не хватает точек доступа для подключения альтернативных операторов в сеть общего пользования.

Первый заместитель главы комитета транспорта и связи Верховной рады СЕРГЕЙ ЧУКМАСОВ рассказал Ъ-Телеком/IT о финансировании главного регуляторного органа телекоммуникационного рынка.

— В связи со стремлением Украины интегрироваться в Европу — что нужно сделать и что уже сейчас делается, чтобы привести украинское законодательство к правовому полю ЕС?

— Основное требование для вступления в ЕС — это создание независимого регулирующего органа, и эту норму мы уже выполнили. В Европе этот орган называется "Союз электросвязи", на Украине существует Национальная комиссия по вопросам регулирования связи, которая является центральным органом исполнительной власти и потому независима. Другое дело, что де-факто это не совсем так — существует масса групп влияния.

— Как можно решить эту проблему?

— Прежде всего должен быть какой-то паритет при назначении членов комиссии. Согласно существующему закону "О телекоммуникациях", первоначально их назначал президент, но позже возникла путаница, из-за того что был принят закон "О Кабинете министров", в котором говорится, что руководителей центральных органов исполнительной власти назначает Кабмин. Таким образом, не совсем понятно, каким законом в данной ситуации руководствоваться. Напомню, такая неразбериха позволила назначить нового главу комиссии постановлением Кабинета министров, а это не соответствует закону "О телекоммуникациях". В результате возникла правовая коллизия — это означает, что само решение о назначении юридически уязвимо.

Необходимо создать определенный баланс между президентом и Кабмином. Для этого нужно принять новый закон, который бы мог равноценно разделить полномочия назначения между, например, парламентом, президентом и Кабмином. Каждая сторона назначала бы по одной трети состава, при этом кандидатуры от парламента необходимо согласовывать всеми фракциями и учитывать мнение оппозиции. Тогда был бы баланс, и это соответствовало бы европейскому стандарту.

— На Украине финансирование НКРС осуществляется из государственного бюджета, а в странах ЕС, например Норвегии,— на 91 процент за счет взносов операторов и провайдеров телекоммуникаций. Какой из этих двух подходов более правилен?

— Опыт финансирования за счет взносов мы уже проходили. Была такая норма закона для налоговой администрации, которая позволяла оставлять около 30 процентов выручки в ведомстве. Тогда начали появляться большие красивые здания в каждом городе и парки автомобилей. НКРС сегодня действительно сидит в ужасных условиях, арендует помещение... Вы были когда-нибудь в НКРС? Комиссии не хватает средств даже на то, чтобы переехать в нормальное здание. Я бы поддержал инициативу об увеличении ее финансирования. Но в первую очередь должна быть пересмотрена плата за выдачу лицензий, нужна дифференциация: за эксклюзивные лицензии операторы должны платить больше, а на сегодня разница практически не ощущается.

С другой стороны, в подчинении НКРС есть Укрчастотнадзор — организация, которая является хозрасчетной, а это значит, что вырученные средства остаются внутри ведомства. Например, каждое разрешение на установку базовой станции стоит до 5 тысяч долларов. Средств там достаточно, нужно просто создать отдельный счет, из которого будут финансироваться и исследования, и конверсия.

— До сих пор не решен вопрос выдачи лицензий на 3G-связь, кроме "Укртелекома". А когда будут выдавать лицензии на стандарт UMTS, который интересен почти всем GSM-щикам?

— Парламентариям нужно принять закон, который даст возможность выделить необходимый радиочастотный ресурс. Есть план конверсии, который позволит освободить радиочастотный ресурс и выставить его на аукцион. Этот план сейчас проходит согласования с министерствами, и суть его в том, чтобы привлечь для конверсии негосударственные средства. Схема такова: создается определенный страховой фонд для конверсии, потом проводится конкурс, и кто больше заплатит — тот и получит лицензию, а кто проиграет — тому возвращается залог. Чтобы в конце концов средства на конверсию выделял тот, кто получил лицензию. Тогда не будет никакого подкупа. Но план должен быть согласован с Минобороны, Нацкомиссией по телевидению и радиовещанию, МЧС и другими пользователями спецсвязи. Есть, конечно, подозрения, что план конверсии не будет согласован до того, как будет продан "Укртелеком", но ведь развитие всего рынка тормозится. Думаю, что сам "Укртелеком" быстрее бы шевелился, если бы была угроза выхода конкурентов.

Член Национальной комиссии по вопросам регулирования связи АЛЕКСАНДР СКЛЯРОВ рассказал Ъ-Телеком/IT о проблемах рынка, связанных с законотворческой деятельностью.

— Какие законопроекты из тех, что рассматривались Верховной радой в этом году, на ваш взгляд, были наиболее важными?

— Если не брать во внимание мелкие поправки, которые предлагались в конце прошлого--начале этого года, то наиболее значительным был, конечно же, законопроект о национальном роуминге и переносимости номера. Если такой законопроект рано или поздно вступит в силу, то это окажет на рынок существенное влияние. Если говорить о перспективах, то, безусловно, требуется еще много изменений, все дело в том, кому они нужны и кто их будет продвигать. Два года мы проработали, опираясь на законы "О телекоммуникациях" и "О радиочастотном ресурсе Украины". За это время мы увидели, что эти документы требуют доработки. В законе "О телекоммуникациях" специально разработано много мелких "штучек", которые позволяют ловить рыбку в мутной воде.

— Какие изменения необходимо внести в законы "О телекоммуникациях" и "О радиочастотном ресурсе"?

— В первую очередь совершенно неточно выписаны "новеллы" о лицензировании радиочастотного ресурса, что, собственно, позволяет давать всякие "странные" лицензии. По сути, сейчас решение о выдаче лицензий принимается на основе выводов об электромагнитной совместимости, и это, пожалуй, единственный критерий, рыночные же факторы практически не учитываются. Хотелось бы также разобраться с конверсией. Ведь она делается только за государственный счет, а так как на эти процессы государство не выделяет средств, то мы не можем освободить целый спектр перспективных радиочастот. Это тормозит развитие рынка.

— Какие еще существуют препятствия для динамичного развития рынка?

— Я считаю, что определенный процент попадающих в бюджет средств, вырученных в ходе лицензирования, должны идти на финансирование деятельности комиссии. Такие статьи существовали ранее, но их изъяли два года назад. За эти деньги можно было бы организовать серьезные научно-исследовательские работы. Бюджетное же финансирование очень слабое. Кроме того, законом не предусмотрено, что операторы при получении номерного ресурса должны что-либо платить. Пришлось уполномочить Центр радиочастот, чтобы они брали деньги с операторов. Необходимо также создать фонд универсальных услуг. Это было одной из последних серьезных инициатив комиссии.

— Насколько сильно отличается украинская модель регулирования от европейской?

— Например, в Англии частоты продаются в собственность, что означает, что владелец может их перепродавать. По такому пути пошла Грузия. У нас же частоты выдаются в пользование, и лицензия не подлежит перепродаже. Можно разве что купить компанию вместе с ее лицензией. На мой взгляд, такой путь позволяет более эффективно развиваться, радиочастотный ресурс не простаивает. Если компания не сумела его освоить, то приходит другой инвестор и решает проблему.

— Что уже сейчас нужно сделать, чтобы приблизить нормы украинского телекоммуникационного законодательства к правовому полю ЕС?

— Закон, который действует сейчас, разрабатывался с учетом норм и требований, которые приняты в цивилизованном мире. Думаю, что на момент вступления в ЕС нашу модель регулирования можно будет приблизить к европейским канонам.

— Специальные директивы, регулирующие рынок телекоммуникаций в ЕС, дают определения предприятий с существенной рыночной властью и выделяют отдельные сегменты, на которых компания может иметь доминирующее положение. Будут ли такого рода нормы введены у нас?

— Комиссия уже пыталась провести похожую работу. Для этого в начале года была создана специальная рабочая группа. Но, на мой взгляд, решение этого вопроса никоим образом не сдвинулось.

— Одним из последних регуляторных директив в Европе стало государственное регулирование тарифов на роуминг внутри ЕС, что, по сути, накладывает жесткие рамки на ставки интерконнекта. Вопрос регулирования ставок интерконнекта на Украине поднимался операторами несколько раз. Считаете ли вы, что он должен относиться к компетенции регулятора?

— Не думаю. Не должно быть единых узурпаторских подходов, ведь в каждой стране ситуация разная. В Европе похожий подход, хотя там операторы решали вопросы через скандалы, которые доходили до Европарламента.

В США Федеральная комиссия по вопросам телекоммуникаций (ФКТ) была создана в 1934 году. Согласно Акту о телекоммуникациях, ФКТ имеет статус государственного агентства и подотчетна конгрессу. В состав ФКТ входят пять человек, которых назначает президент США на пятилетний срок. В соответствии с Актом члены ФКТ не могут быть финансово заинтересованы в деятельности компаний, являющихся субъектами регулирования. В состав комиссии входят семь бюро, функции которых заключаются в обработке заявок на лицензии, анализе жалоб, проведении расследований, разработке и осуществлении регуляторных программ, участии в слушаниях.

Регуляторный орган в отрасли связи Великобритании — Office of Communications — был создан в 2002 году. Его полномочия распространяются на регулирование отношений между субъектами в области телевидения, радиовещания, телекоммуникаций и беспроводных средств связи. Функциональные обязанности распределены между 13 комитетами. В совет директоров Office of Communications входят десять членов и председатель.

Основные нормы регулирования рынка телекоммуникаций в государствах ЕС изложены в директивах (нормативных актах, определяющих обязательные правила игры, но оставляющих для государств возможность выбора процедуры имплементации в национальное законодательство), которые адресуются в основном национальным регуляторным органам в сфере телекоммуникаций. Рамочная директива ЕС (об общих правовых рамках электронных телекоммуникационных сетей и услуг) определяет, что сближение телекоммуникационного сектора, медиасектора и сектора информационных технологий означает, что все сети передачи данных должны быть охвачены едиными правовыми рамками, которые включают в себя директивы о разрешении, о доступе, об универсальных услугах и об обработке личных данных и защите частной информации в телекоммуникационном секторе.

Директивами, в частности, дается определение предприятий с существенной рыночной властью, а также выделяется 16 отдельных рынков, на которых это допускается. Такой подход ко всем телекоммуникационным компаниям на территории ЕС позволил унифицировать правила игры и сделать эффективной работу национальных регуляторных органов.