О проекте Федерального закона РФ «Об основах государственной системы профилактики правонарушений в Российской Федерации»

Е.Ю. ТИТУШКИНА,

доцент кафедры уголовной политики и организации предупреждения преступлений,

кандидат юридических наук, доцент

О проекте Федерального закона РФ

«Об основах государственной системы профилактики

правонарушений в Российской Федерации»

В статье рассматриваются дискуссионные положения проекта Федерального закона РФ «Об основах государственной системы профилактики правонарушений в Российской Федерации», разрабатываемого МВД России.

Система профилактики правонарушений, меры профилактики, субъекты профилактики, вик-тимологическая профилактика, объект профилактики, криминологическая экспертиза, задачи профилактики.

Рассматривая комплекс уголовно-правовых средств, направленных на противодействие совершению противоправных деяний, приходим к однозначному выводу: наиболее предпочтительное направление борьбы с преступлениями — их предупреждение. Однако одного осознания этой идеи научной общественностью явно не достаточно. Сначала необходимо создать основательную правовую базу.

На федеральном уровне имеется только один специализированный закон, являющийся правовой основой профилактической деятельности, — «Об основах системы профилактики безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних» [2]. Отдельные аспекты, касающиеся правового регулирования профилактики преступлений, можно обнаружить еще в 15 федеральных законах.

В 60-е-70-е гг. XX в. профессор Антон Григорьевич Лекарь рассуждал о необходимости принятия базового нормативного правового акта, каким на тот момент мог стать нормативный акт «Основы законодательства Союза ССР о предупреждении преступности» [5, с. 3—19]. Однако даже при наличии действенной системы профилактики преступлений, в которой участвовали самые разнообразные субъекты, принять такой акт не удалось.

В 90-е гг. XX в. в Академии управления МВД России был разработан проект закона «Об основах государственной системы предупреждения преступлений». В его подготовке участвовали такие видные ученые, как Г.М. Миньковский и П.Ф. Гришанин. Но и этот закон принят не был.

В начале XXI в. очередной проект закона был разработан во ВНИИ МВД.

Привлечь внимание к проблеме правового обеспечения деятельности по профилактике преступлений удалось на заседании Государственного совета в г. Казани, где в 2005 г. законодатели решили сформировать единую систему профилактики правонарушений, призванную объединить усилия органов власти, бизнеса, структур гражданского общества.

Выступая в июне 2007 г. на заседании Государственного совета в г. Ростове-на-Дону, Президент Российской Федерации В.В. Путин отметил, что «именно на этапе профилактики можно эффективно противодействовать практически всем видам преступлений» [4]; и с этого момента ни одно выступление руководителей государства по проблеме безопасности не обходилось без упоминания о том. что профилактика является приоритетным направлением в противодействии преступности.

За минувшие полтора года МВД России было подготовлено около десятка вариантов законопроекта под рабочим названием «Об основах системы профилактики правонарушений в Российской Федерации», которые различаются и по объему, и по кругу регулируемых вопросов. Один из вариантов был опубликован на сайте «Российской газеты» 16 августа 2011 г. [6]. С учетом проявляемого к данной проблеме интереса со стороны руководства страны полагаем, что перспектива принятия такого закона имеется. Поэтому хотелось бы остановиться на некоторых спорных, по-нашему мнению, нормах предполагаемого закона.

Изучив законопроект, который носит название «Об основах системы профилактики правонарушений», и пояснительную записку, где, ссылаясь на Стратегию национальной безопасности Российской Федерации, принятую до 2020 г. (далее - Стратегия) [1], авторы рассуждают о создании «единой государственной системы профилактики преступлений и иных правонарушений», отметим, что предмет данного закона расширяется необоснованно, поскольку понятие правонарушения включает в себя не только преступления, но и административ-

ные. и дисциплинарные проступки, и гражданско-правовые деликты. Размывать предмет рассматриваемого Закона до крайней степени неопределенности означает ставить перед субъектами профилактики нереалистические цели, недостижимые задачи. Таким образом, в соответствии со Стратегией данный закон предпочтительнее было бы назвать «Об основах государственной системы профилактики преступлений и иных правонарушений».

В последнем варианте закона эта проблема отчасти решается в рамках дефинитивных норм. В частности, в ст. 2 «Основные понятия, используемые в настоящем законе» закреплено следующее положение: «Правонарушение — виновное противоправное деяние (преступление, административное правонарушение) лица или лиц, влекущее за собой юридическую ответственность». Отметим, что из вышеприведенного понятия «выпал» существенный материальный признак правонарушения — его общественная опасность.

Система профилактики преступлений, будучи разновидностью социальной системы, состоит из ряда элементов: объекта, по поводу которого осуществляется деятельность, субъектов. ее осуществляющих, и содержания деятельности. включающего в себя правовое, организационное, методическое, научное, финансовое обеспечение, конкретные формы, методы, меры деятельности.

Длительное время разработчики законопроекта упорно пытались сузить понятие системы профилактики, подразумевая под ним только один из этих элементов - субъект профилактики. На недопустимость такого подхода автором неоднократно указывалось, и в последней редакции законопроекта понятие системы профилактики вообще не приводится, что, с одной стороны, позволило избавить его от некоторых внутренних противоречий, но с другой - представляется неверным, поскольку отсутствие единого понимания системы профилактики может привести к сложностям правоприменительной практики, и только его нормативное закрепление поможет эти трудности преодолеть. Норма, закрепляющая объекты профилактического воздействия, также «выпала» из законопроекта, что, на по нашему мнению, может привести как к необоснованно широкому подходу к определению таковых, так и к непринятию соответствующих мер в тех случаях, когда они необходимы.

Нет ясности и с положением виктимоло-гической профилактики в рамках данного законопроекта. Объем соответствующих норм колеблется от весьма широкого закрепления понятия, форм и методов осуществления до полного ее игнорирования. Отметим, что в одном из последних проектов нормативное закрепление виктимологической профилактики было

только контурно намечено в нескольких предложениях. В частности, среди объектов, подлежащих профилактике, называлось «лицо ... способное стать жертвой правонарушения, в силу присущих ему субъективных качеств или объективных свойств», а в статье «Основные направления деятельности субъектов профилактики правонарушений и пути их реализации» закреплялось «...выявление и устранение факторов, обстоятельств, ситуаций, формирующих поведение отдельных лиц, обусловливающее совершение в отношении них правонарушений».

Однако в последнем варианте законопроекта сам термин — виктимологическая профилактика — исчез из закона, и проведение профилактической работы с жертвой преступления закрепляется по принципу «постфактум». Так, хотя среди объектов профилактики называется лицо, способное стать потерпевшим от правонарушения, среди собственно профилактических мер мы находим только оказание «помощи потерпевшим от правонарушений». Но если лицо стало потерпевшим, то оказывать ему профилактическую помощь уже поздно, необходимы меры восстановительного характера.

Мы полагаем, что данное направление в законотворчестве заслуживает большего внимания, поскольку виктимологическая профилактика социально необходима, экономически выгодна и почти не требует дополнительных материальных затрат, но в то же время, при условии качественного информационно-аналитического, организационно-методического, правового, научного обеспечения, она вполне эффективна и рациональна.

Примерно такой же подход прослеживается в вариантах законопроекта относительно мер ответственности за нарушение законодательства о профилактике правонарушения. Притом, что факт отсутствия таких норм причисляется к коррупционным факторам [3], далеко не во всех вариантах рассматриваемого нами законопроекта они имеются, а в последнем — отсутствует даже упоминание об ответственности. Полагаем, что данную норму необходимо ввести и изложить, возможно, следующим образом.

«Статья... Ответственность за нарушение законодательства в сфере профилактики правонарушений.

Нарушениями законодательства Российской Федерации в области профилактики правонарушений являются:

1) непредставление требуемой документации;

2) создание препятствий субъектам государственной системы профилактики правонарушений в осуществлении мер профилактики;

3) представление заведомо неверных сведений и данных о результатах применения мер профилактики правонарушений;

4) организация и (или) применение мер профилактики правонарушений неправомочными на то органами, организациями и общественными объединениями;

5) прямое или косвенное вмешательство в работу правоохранительных органов в области индивидуальной профилактики правонарушений в целях оказания влияния на ход и результаты проведения индивидуальной профилактики правонарушений;

6) иное воспрепятствование органам государственной системы профилактики правонарушений в применении мер профилактики правонарушений;

7) непринятие или ненадлежащее осуществление мер профилактики;

8) неисполнение должностными лицами органов и организаций представлений о принятии мер по устранению причин преступлений и иных правонарушений, направленных в их адрес правоохранительными и контрольно-надзорными органами.

Лица, виновные в совершении правонарушений, предусмотренных настоящей статьей, привлекаются к ответственности в соответствии с нормативными правовыми актами Российской Федерации, нормативными правовыми актами субъектов Российской Федерации».

К недостаткам анализируемого законопроекта следует отнести то, что защите интересов общества и государства в процессе осуществления профилактики не уделяется должного внимания.

Из законопроекта, по нашему мнению, необоснованно вычеркнута норма о криминологической экспертизе, которая шире экспертизы антикоррупционной, поскольку предполагает анализ нормативных правовых актов на предмет их возможного влияния на криминоген-

ную обстановку в целом, а не только на наличие коррупционных факторов. Криминологическая экспертиза, безусловно, обладает мощным профилактическим потенциалом.

Принципиально неверным, по нашему убеждению, является подход к возможному влиянию на причины и условия правонарушений, и в этой части законопроект предполагает только один вариант развития событий - их устранение. Однако криминологам известно, что среди причин преступности имеются объективные, не зависящие от воли и сознания человека (например, безработица как одна из закономерностей рыночной экономики), которые должны подвергаться иному воздействию — минимизации негативных последствий их проявления. Говорить об их устранении — означает ставить перед правоприменителем нереальную задачу.

Одной из причин названных недостатков законопроекта, как и ряда других, является, по нашему мнению, недостаточное участие научных работников в процессе разработки. Не случайно — и это тоже вызывает большое удивление — из принципов профилактики правонарушений (ст. 5 законопроекта) исчез принцип научной обоснованности.

Соглашаясь с утверждением о том, что любой нормативный правовой акт не застрахован от недостатков, полагаем, что если есть возможность своевременно их выявить и исправить, то этим необходимо воспользоваться. Применительно к рассматриваемой теме это означает, что к работе над законопроектом необходимо привлечь ведущих российских криминологов, не ограничиваясь силами одного ведомства. Хотелось бы надеяться, что мнения научной общественности будут учтены разработчиками закона.

Список литературы

1. О Стратегии национальной безопасности 4. Российской Федерации до 2020 года: Указ Президента Российской Федерации от 12 мая 2009 г. № 537 // Рос. газ. 2009. 19 мая.

2. Об основах системы профилактики безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних: Федеральный Закон РФ 5. от 24 июня 1999 г. № 120-ФЗ // СПС Гарант.

3. Об утверждении методики проведения экспертизы проектов нормативных правовых актов и иных документов в целях выявления 6. в них положений, способствующих созданию условий для проявления коррупции: постановление Правительства Российской Федерации от 5 марта 2009 г. № 196 (утратило силу 26 февраля 2010 г.) // СПС Консуль-тантПлюс.

Выступление В. В. Путина на заседании Государственного совета 29 июня 2007 г. в г. Ростове-на-Дону. Официальный Интернет-сайт Президента России. URL: http: // www.kremlin.ru (дата обращения: 15.11.2012).

Лекарь А.Г. Проблемы правового регулирования деятельности по предотвращению преступлений // Труды высшей школы МООП РСФСР. 1966. №6. Проект Федерального закона РФ «Об основах системы профилактики правонарушений в Российской Федерации». URL: http:// www.rg.ru/2011 /08/16/profilaktika-site-dok. html (дата обращения: 15.11.2012).

E-mail: alenchik.64@mail.ru