Проблемы и направления стратегического планирования в региональном развитии

АКТУАЛЬНЫЕ ВОПРОСЫ ЭКОНОМИКИ

УДК: 332.12; 338.262 Б01: 10.24411/2071-6435-2019-10102

Проблемы и направления стратегического планирования в региональном развитии

Обеспечение социально-стратегического развития российских регионов как стратегическая задача, поставленная Президентом Российской Федерации перед органами государственной власти и управления, сталкивается со значительными проблемами внедрения системы стратегического планирования и реализации стратегий, программ и планов развития. Складывающаяся ситуация в экономике требует использования новых подходов, предъявляет повышенные требования к содержанию стратегий, их актуализации, более четкому позиционированию на региональном уровне с учетом специфики территорий, нуждаестся в особом внимании к пространственному развитию и социальным задачам.

Ключевые слова: стратегическое планирование, государственное управление, стратегии социально-экономического развития, пространственное развитие, управление развитием

С. Н. Мирошников

Введение

Стратегическое планирование в Российской Федерации осуществляется в настоящее время на основе Федерального закона от 28 июня 2014 года № 172-ФЗ «О стратегическом планировании в Российской Федерации» (далее — 172-ФЗ). Однако понятия «стратегия социально-экономического развития», «стратегическое планирование» в новейшей истории России начали использоваться намного раньше принятия этого закона. Многие субъекты Российской Федерации и крупные города уже более 20 лет назад разрабатывали документы такого рода: стратегии или концепции социально-экономического развития территорий, инвестиционные стратегии и другие правовые и нормативные акты, которые определяли цели и задачи развития. Особенно высокий уровень творческой активности в направлении стратегического планирования отмечался в 2005— 2007 годах под стимулирующим воздействием созданного в 2004 году Министерства регионального развития Российской Федерации.

Следует отметить, что все подобные документы имели разный правовой статус и, как правило, не были обязательными для исполнения. Региональные стратегии, концепции и программы социально-экономического развития чаще всего представляли собой перечень

© С. Н. Мирошников, 2019

мероприятий, направленных на стимулирование роста показателей различных отраслей экономики, а также социальной сферы. При их подготовке не анализировалось взаимовлияние направлений деятельности, не учитывалось поведение отдельных частей социально-экономической системы данной территории, не принимались во внимание возможности создания условий для саморазвития и предпосылки для дальнейшего устойчивого развития, не определялись наличные и возможные для привлечения ресурсы — как финансовые, материальные, так и кадровые.

Такие планы и стратегии носили демонстрационный характер, были рассчитаны на разные временные интервалы и в большей степени ориентировались на потенциальных инвесторов, информируя их о состоянии социально-экономической системы субъекта Федерации и желательных направлениях вложения средств, что, конечно, важно, но недостаточно для развития.

Пока развитие систем стратегического планирования в субъектах Федерации осуществляется в форме разработки разрозненных и слабо связанных между собой документов вне общих системных преобразований экономики, государственного управления и общества в целом.

Поэтому представляется целесообразным пересмотреть существующие подходы и внести в региональное стратегическое планирование принципиально новые элементы.

Постановка проблемы и цель исследования

Выбор направления данной статьи определяется необходимостью выявить особенности деятельности органов государственного управления субъектов Федерации в обеспечении регионального социально-экономического развития на основе стратегического планирования, учитывая отличия от федерального уровня управления и планирования, а также перспективные направления работы.

Обзор научной литературы по проблеме

Теме планирования развития территорий посвящены многочисленные труды ученых как в России, так и за рубежом. В них отражены содержание и история вопроса, а также описаны особенности подходов к планированию. Авторы этих работ показывают, что в современных условиях планирование перестает быть исключительным полномочием органов управления стран, регионов, городов, муниципальных образований [1]. В процесс стратегического планирования обязательно включаются представители бизнес-структур, некоммерческих организаций, в конечном итоге—все жители данной территории. Много внимания уделяется особенностям развития регионов и использованию стратегического планирования [10]. Стратегическое планирование рассматривается как перспективное направление деятельности органов государственного управления [15]. При этом в работах недостаточно подробно описаны отличия федерального и регионального подходов в данном направлении, особенности реализации стратегических планов.

Планирование и стратегическое планирование — сходства и различия

Планирование действий, понимаемое как альтернатива непосредственному реагированию на сложившиеся ситуации, как попытка обеспечить упреждающее реагирование на внутренние и внешние факторы, характерно для органов власти и управления уже более пяти тысячелетий. Уже в период возникновения первых государств планирование, как и реализация различных проектов, строительство и укрепление городов, оборонительных сооружений, населенных пунктов, дорог, ирригационных систем, поиск ресурсов для осуществления данных действий, являлось одной из важнейших государственных функций. Исторический опыт однозначно указывает на преимущества и лидирующие позиции тех стран, которые активно внедряли методы государственного планирования, определения долгосрочных целей и направлений развития.

В конце XIX—начале XX веков участие государства в социально-экономическом развитии территорий приобрело системный характер. Централизации и вертикализации системы государственного управления соответствовали и подходы к планированию. Все планы разрабатывались органами или представителями власти, их обсуждение было минимальным, а выполнение—обязательным. Такую систему можно назвать директивным планированием. Его признаками являются слабая проработанность, игнорирование сложных и научных подходов, сильная зависимость от личности, позиции и взглядов высшего руководителя или руководства.

Основной метод — это процессная деятельность, которая характеризуется незаинтересованностью исполнителей в достижении результатов, которые появляются после завершения всех процессов, как следствие освоенных финансовых, материальных и иных ресурсов, либо работы остаются незаконченными и требуют дополнительных ресурсов для доведения их до финальной точки.

Недостатки модели вертикального управления сделали необходимой разработку иных, более эффективных способов и форм управления и планирования.

Ведущим инструментом планирования во многих странах в последние десятилетия стало программирование—разработка и реализация программ, являющихся разновидностью планов, но с большим спектром направлений и меньшей обязательностью выполнения. Примерами являются «Новый курс» президента США Ф. Рузвельта, послевоенный План Маршалла, программы восстановления и развития в странах Западной Европы (1950—1960 годы), а в более позднее время — в странах Юго-Восточной Азии. Следует подчеркнуть, что при этом, несмотря на наличие прогрессивных подходов, преобладающей осталась система «вертикального» государственного управления.

После развития и внедрения с начала 60-х годов прошлого века в бизнес-среде разных стран, а затем и в государственном управлении подходов к достижению конкретных результатов изменились и инструменты планирования, в особенности — государственного. Основным методом стало долгосрочное (от пяти лет) планирование с использованием программно-целевой модели, ориентированной на разработку и принятие не одного, а совокупности ком-

плексных решений, постановку ключевых целей и задач на разных уровнях и в разных сферах государственного управления.

Такая практика дала как положительные, так и отрицательные результаты. Нацеленность на достижение показателей в ряде случаев позволила повысить результативность управления, однако в большей степени это было характерно для бизнес-структур, ориентированных на получение прибыли, часть которой расходовалась на мотивацию управленцев и всех остальных участников проекта или программы. Однако достижение конечной цели, особенно в случаях слабой заинтересованности исполнителей, могло не состояться, несмотря на положительное прохождение промежуточных этапов.

Поэтому начиная с 80-х годов прошлого века возникает иной способ определения направлений развития, ориентированный на генерирование видения будущего с учетом ресурсов, потребностей, стратегических целей, общественных приоритетов и научных взглядов.

Данный подход получил название стратегического планирования и очень широкое распространение как в бизнес-среде, так и в государственном управлении. Характерной его особенностью является открытость процесса планирования, широкое использование общественного мнения и интересов бизнес-структур, привлечение экспертного и научного сообщества к разработке стратегий, проектов и программ.

Основы данного подхода были первоначально заложены в азиатских странах: Японии, Индонезии, Сингапуре и ряде других. Модель предполагала сильную роль государства в обеспечении социально-экономического развития путем его активного вмешательства в производственную деятельность и процессы сбыта и обмена товарами и услугами, реализацию политики индустриального протекционизма, стимулирование создания новых видов производств и отраслей промышленности, инновационной деятельности, создание благоприятных условий для предпринимательства, инноваций и инвестиций, а также акцент на техническое перевооружение и развитие компетенций.

В современных условиях планирование перестает быть исключительным полномочием только органов управления стран, регионов, городов, муниципальных образований. В него обязательно включаются представители бизнес-структур, некоммерческих организаций, в конечном итоге—все жители данной территории. Поэтому важную роль в процессе планирования начинают играть получение и распространение информации, открытость и максимальный учет интересов всех возможных участников.

Главное отличие стратегического планирования от долгосрочного состоит в трактовке будущего. В системе долгосрочного планирования во всех его моделях — программно-целевой, ориентированной на результат, — предполагается возможность предсказания условий, результатов, показателей при использовании экстраполяции существующих тенденций роста и развития. Система стратегического планирования не подразумевает вероятности улучшения будущего путем эскалации существующих тенденций, более того, исходит из постулата,

что оно необязательно будет лучше, но — другим. Анализ видения моделей развития, выбор оптимальных целей, выбор эффективных стратегий достижения, желаемого будущего составляют сущность стратегического планирования.

Таким образом, не в пример планированию «от достигнутого» оно осуществляется «из будущего — в настоящее», основывается не на существующих трендах деятельности и темпах прироста имеющегося на данный момент, а на перспективах достижения желаемого. Это означает определение взаимосвязанных целей, как для текущей процессной деятельности, так и для средне- и долгосрочной программно-проектной деятельности, ориентированной на результаты развития.

Стратегическое планирование в Российской Федерации—проблемы роста

По мнению большинства представителей экспертного и научного сообщества, принятие 172-ФЗ стало большим шагом в направлении регламентации и нормирования всей деятельности в сфере стратегического планирования. В этом документе были даны главные определения, сформулированы ключевые полномочия — права и обязанности — основных участников.

Это дало возможность определить направления деятельности по повышению качества и эффективности государственного управления, создать условия для устойчивого развития и модернизации российской экономики в целом и ее региональных социально-экономических систем.

Наиболее подробным и регламентированным в 172-ФЗ является порядок разработки и принятия стратегических документов федерального уровня. Несмотря на затягивание сроков их подготовки, к настоящему времени приняты «Стратегия национальной безопасности» [16], «Стратегия экономической безопасности» [19], «Стратегия научно-технологического развития Российской Федерации» [17] и «Основы государственной политики регионального развития Российской Федерации на период до 2025 года» [18], утвержденные Указами Президента Российской Федерации, а также «Стратегия инновационного развития Российской Федерации на период до 2020 года» [12], разработанная до принятия 172-ФЗ, и «Стратегия пространственного развития» (далее—СПР) [14], утвержденные Правительством Российской Федерации. Стратегия социально-экономического развития Российской Федерации находится в процессе разработки.

Безусловно, к числу важнейших, основополагающих документов стратегического планирования следует отнести Указы Президента Российской Федерации, касающиеся определения стратегических целей, задач и приоритетов.

Считаем необходимым подчеркнуть, что выделение национальных целей на уровне Президента России является мотивацией высшего политического уровня, отражающей реальную ответственность перед обществом за последствия реализуемой политики, которая способна превратить стратегический документ из формального акта в действительно работающий инструмент развития, обеспечивающий связность всех процессов в сфере государственного управления.

Следует отметить, что 172-ФЗ, положительные стороны которого были отмечены выше, не создает достаточных оснований для реализации такого подхода, системной организации стратегического управления. Закон сформулирован в рамках функционально-бюрократического модели, построенной не в парадигме создания целостной системы стратегического управления, а вокруг перечня документов стратегического планирования. Практически вся суть закона направлена-на регламентацию их содержания, порядка разработки и принятия [3].

Также, к сожалению, следует отметить, что в 172-ФЗ не упоминаются ни государственно-частное партнерство, ни развитие малого и среднего предпринимательства, хотя их следует отнести к числу наиболее эффективных институтов и инструментов для реализации стратегических планов. Более того, без их применения практически невозможно решать задачи устойчивого развития социально-экономических систем субъектов Федерации и муниципальных образований.

Текст 172-ФЗ отличается повторами и неполнотой определений терминов и понятий. Так, в законе встречаются понятия «социально-экономическое развитие» и «устойчивое социально-экономическое развитие». При этом не поясняется, что это такое и чем различаются эти категории.

Можно было ожидать, что отмеченные и другие недостатки будут исправлены разработчиками, однако следует подчеркнуть, что ожидание затянулось.

Стратегическое планирование в субъектах Российской Федерации

Как было отмечено выше, применение понятий «стратегическое планирование», «стратегии социально-экономического развития» в ряде субъектов и крупных городов Российской Федерации началось задолго до принятия 172-ФЗ и раньше, чем на федеральном уровне.

В настоящее время практически все регионы имеют утвержденные стратегии и иные документы стратегического планирования, которые в соответствии с пунктом 4 статьи 47 172-ФЗ «считаются действительными до окончания установленного в них срока», однако качество их недостаточно высокое.

В целом, развитие систем стратегического планирования в субъектах Федерации пока осуществляется в форме разработки разрозненных и слабо связанных между собой документов вне общих системных преобразований экономики, государственного управления и общества в целом.

При подготовке стратегий часто не делается различий между стратегическим и долгосрочным планированием, стратегическое планирование не дополняется эффективным управлением разработанных программ и планов, недостаточное внимание уделяется мониторингу эффективности реализации стратегий, программ и их проектов, мероприятий. Существенным недостатком является приоритет развития экономики в ущерб социальной направленности, слабое привлечение бизнес-структур и институтов гражданского общества в процессы регионального стратегического планирования.

Внедрению действенных систем стратегического планирования в субъектах Российской Федерации препятствует ряд проблем, которые можно разделить на

два уровня. К первому следует отнести трудности целеполагания и прогнозирования социально-экономической ситуации на региональном уровне. Если при определении ключевых целей для всей страны можно ориентироваться на Указы Президента Российской Федерации и основные направления деятельности Правительства Российской Федерации, то регионам, основные параметры социально-экономического состояния которых кардинально различаются, при использовании системы стратегического планирования и определении направлений развития невозможно делать это без учета собственной специфики.

Достаточно обратиться к первым двум пунктам Указа Президента Российской Федерации «О национальных целях и стратегических задачах развития Российской Федерации на период до 2024 года» [20] (далее — Указ-204), чтобы понять—речь идет только о важнейших на предстоящие шесть лет, ключевых целях и задачах, достижение и выполнение которых организуется на федеральном уровне через национальные стратегические проекты и программы. При этом не отменяются иные государственные программы, касающиеся других вопросов социально-экономического развития. Органы государственной власти субъектов Федерации, как и органы местного самоуправления, являются соисполнителями, участниками данных проектов и программ, равно ответственными за достижение намеченных показателей на своей территории.

Отсутствие стратегии социально-экономического развития Российской Федерации, недостаточная проработка регионального разреза федеральных и отраслевых прогнозов вынуждают органы государственной власти субъектов Федерации ориентироваться на те же цели и задачи, которые используются на федеральном уровне, при невозможности применения таких регулирующих инструментов, как денежная, валютная, отчасти налоговая, таможенная и миграционная политики, а также ряда других механизмов высшего уровня управления.

Стратегическое планирование является, как уже отмечалось, новым этапом управления социально-экономическим развитием, поэтому его практическая реализация на уровне субъектов Федерации обладает рядом отличительных черт, особенностей деятельности региональных органов государственной власти, прежде всего — по сравнению с прежними, «вертикальным» или программным способами планирования и управления, а также — по сравнению с аналогичной деятельностью органов власти федерального уровня.

На уровне субъектов Федерации при внедрении системы стратегического планирования необходимо также учитывать:

— согласование федерального и регионального (с учетом муниципального) целеполагания в региональных документах стратегического планирования;

— обязательность согласования социально-экономического и финансово-бюджетного стратегирования;

— сочетание экономических и социальных целей;

— приоритет пространственного стратегирования с учетом территориального управления.

Ко второму уровню проблем относятся вопросы обеспечения реализации стратегических планов, в широком смысле: развитие кадрового потенциала и повышение эффективности государственного управления, привлечение инвестиций, выбор и использование инструментов управления развитием и системные подходы к достижению целей, включая государственно-частное партнерство, стимулирование деятельности малого и среднего предпринимательства.

Особенно важны образовательные компоненты планирования, такие как обучение управленцев и постоянное повышение их компетенций. Каждый цикл планирования должен осуществляться не только с учетом опыта прошлого этапа, но с его обязательным анализом и усвоением всеми структурами органов государственной власти, связанными с стратегическим планированием, реализацией программ и планов, осуществлением мониторинга на примере позитивных и негативных итогов.

Применение государственно-частного партнерства позволяет активно решать задачи модернизации инфраструктуры — важнейшего элемента пространственного развития, реализуя стратегические проекты развития и строительства новых инфраструктурных и социальных объектов в целях социально-экономического развития территории на условиях разделения затрат, рисков и обязательств между органами власти и бизнеса,— в рамках концессионных соглашений или соглашений о ГЧП [5; 6].

Активное привлечение малого и среднего предпринимательства (МСП) позволяет решать не только экономические, но и социальные задачи развития субъектов Федерации, поэтому активные меры по развитию МСП также являются обязательным инструментом реализации стратегий [4].

При этом для улучшения инвестиционного климата и привлечения частных инвесторов на территорию субъектов Федерации, обеспечения благоприятных условий для деятельности предпринимателей нужны институциональные инструменты, развитие институционального стратегирования. Для этого требуется:

— сформировать благоприятные условия для развития, то есть выстроить систему стимулирования малого и среднего предпринимательства и содействия созданию новых предприятий и рабочих мест;

— обеспечить снижение административных барьеров;

— установить льготные налоговые режимы, в том числе через создание особых экономических зон, территорий опережающего социально-экономического развития, региональных зон территориального развития, промышленных парков и технопарков;

— создать активно действующую систему институтов развития, поддержки государственно-частного партнерства и МСП;

— обеспечить гарантированные условия возврата инвестиций после завершения строительства объектов и в период их эксплуатации [6].

Эффективность реализации стратегических планов является важнейшим условием внедрения систем стратегического планирования, в особенности — на уровне субъектов Федерации, как наиболее приближенном к населению уровне

государственного управления. Это обусловливает актуальность повышения качества и эффективности государственного управления и развития компетенций государственных служащих как системного подхода к устойчивому развитию субъектов Российской Федерации, требует значительной модернизации всей системы управления.

Пространственное развитие как необходимый элемент стратегического

планирования

Одним из важнейших, ключевых документов стратегического планирования является Стратегия пространственного развития — СПР [14], разработанная в силу требований 172-ФЗ, а также Указа Президента Российской Федерации «Об утверждении Основ государственной политики регионального развития на период до 2025 года» [18].

СПР позволяет для каждой сферы экономики определить главные задачи и приоритеты социально-экономического развития, выбрать механизмы управленческой деятельности с учетом объемов необходимых и имеющихся ресурсов, а также потребности в привлечении инвестиций.

Главным препятствием для устойчивого и сбалансированного социально-экономического развития территорий на долговременной основе является сегодня несогласованность схем территориального планирования со стратегиями социально-экономического развития.

Под пространственным развитием субъектов Российской Федерации, по мнению автора, следует понимать совершенствование территориальной организации социально-экономической деятельности, направленное на эффективное освоение и использование территории региона, обеспечение его устойчивого экономического роста и научно-технологического развития, повышение качества жизни населения и воспроизводство человеческого капитала, преодоление диспропорций в социально-экономическом развитии отдельных территорий данного субъекта Федерации.

В настоящее время наилучшей практикой для субъектов Федерации в рамках деятельности по повышению инвестиционной привлекательности, мониторинг которой проводит Агентство стратегических инициатив при Правительстве Российской Федерации [8], выступает включение в региональные стратегии социально-экономического развития раздела, ориентированного на пространственное (территориальное) развитие, в котором определяются наиболее перспективные «точки роста» экономики региона, а также меры и направления их государственной поддержки. Однако следует отметить, что уровень проработки данных вопросов остается невысоким, «пространственный» раздел стратегии отличается краткостью и схематичностью, вследствие чего методическая последовательность и соподчиненность стратегического и пространственного планирования на уровне субъектов Федерации требует дальнейшей экспертной и научной проработки и более совершенного нормативного и правового определения.

При этом разработку схем территориального планирования следует считать совершенно недостаточной для внедрения системы стратегического планирования, поскольку такая модель лишь фиксирует существующую ситуацию, расположение и границы населенных пунктов, муниципальных образований, особых зон на территории субъекта Федерации, а также уже предусмотренные в соответствии с иными документами к строительству объекты. Существующие схемы территориального планирования, как уже отмечалось, слабо или совсем не согласованы со стратегиями регионального социального развития.

Автор считает, что направление пространственного развития должно быть выделено в отдельном, обязательном для разработки региональном документе стратегического планирования, аналогичном по форме и содержанию СПР. Такой документ пространственного планирования субъекта Российской Федерации мог бы определить, не только основные направления территориального развития экономики региона, но и обеспечить координацию и взаимную согласованность стратегий и программ социально-экономического развития муниципальных образований, их нацеленность на участие в достижении стратегических целей социально-экономического развития субъекта, а также задачи модернизации и строительства инфраструктуры субъекта Федерации.

Важнейшим направлением пространственного развития субъектов Федерации является развитие городов, в которых проживает около 70% населения. Именно города могут стать точками роста и притяжения для прилегающих к ним территорий, стимулируя эффективное расселение граждан, развитие дополнительных направлений экономической активности, создание центров торговли и предоставления услуг. Однако управление таким развитием требует применения методов и подходов стратегического планирования, в особенности — пространственного развития.

Отсутствие планирования пространственного развития крупнейших городских агломераций в течение последних десятилетий привело к нарастанию пространственных диспропорций:

— избыточной застройке пригородов жильем без необходимой транспортной и социальной инфраструктуры;

— высокой концентрации мест приложения труда в центральной части крупнейших городов и дефициту в пригородах;

— низкими бюджетными возможностями в пригородных муниципальных образованиях.

Результатом этой тенденции стало нарастание экологических и транспортных проблем, а также усиление социальных диспропорций внутри агломераций [10]. Именно поэтому стратегии социально-экономического и пространственного развития крупнейших городов и агломераций должны являться составной частью стратегий регионального развития.

Направления социально-экономического развития средних и малых городов, сельских территорий за пределами крупных городских агломераций в значительной степени зависят от внешних для них факторов, прежде всего, мер

поддержки региональных властей, а также экономического взаимодействия с крупными городами. Для них целесообразно ограничиться разработкой комплексных планов социально-экономического развития, согласованных с региональными стратегиями и стратегическими документами крупных городов.

Дополнительно следует подчеркнуть, что изолированное развитие субъектов Федерации в современных условиях практически невозможно. Региональные стратегии должны в обязательном порядке учитывать национальные цели и направления развития всей страны в целом, федеральных округов, субъектов Российской Федерации и муниципальных образований, как входящих в рассматриваемую территорию, так и граничащих с ней.

Малое и среднее предпринимательство в системе стратегического планирования

МСП является не просто отдельным направлением развития региональной экономики с учетом отраслевых и территориальных факторов, но и инструментом реформирования всей социально-экономической системы субъекта Федерации, важным фактором стабилизации и развития социальной сферы, сферы услуг, повышения качества жизни населения [4; 23].

В последние годы выявляется положительная и значимая тенденция, которая проявляется в четко выстроенной государственной политике поддержки МСП. Федеральный закон «О развитии малого и среднего предпринимательства в Российской Федерации», «Стратегия развития малого и среднего предпринимательства в Российской Федерации на период до 2030 года» [13] вместе с «Планом мероприятий («Дорожной картой») по реализации стратегии развития малого и среднего предпринимательства в Российской Федерации на период до 2030 года», и, главное, национальный проект «Малое и среднее предпринимательство и поддержка индивидуальной предпринимательской инициативы» [11] определили стабильную и благоприятную для МСП рамочную концепцию, включающую в себя цели государственной политики, типы необходимых мероприятий, ответственность различных государственных организаций.

Создана «Федеральная корпорация по развитию малого и среднего предпринимательства» — государственный институт развития малого и среднего предпринимательства (далее—АО — Корпорация МСП). Запущен широкий спектр программ повышения конкурентоспособности и упрощения процедур приватизации, вводятся упрощенные схемы регулятивных и административных мероприятий, создается и развивается широкая инфраструктура для поддержки бизнеса. Такое количество программно-стратегических документов развития и государственной поддержки МСП свидетельствует о стремлении оказать субъектам МСП реальную помощь на федеральном и региональном уровнях.

Можно отметить, что в настоящее время в субъектах Российской Федерации развернута сеть организаций, которые сформировали инфраструктуру поддержки предпринимательства, оказания ему информационных, организационных и финансовых услуг. По данным Минэкономразвития России [9] в регионах создано порядка 700 объектов инфраструктуры поддержки МСП, а общий объем

поддержки МСП из всех источников и со всех уровней государственного управления в 2018 году составил более в 240 млрд рублей.

С другой стороны, многочисленность документов говорит об определенных трудностях в реализации принятых планов, о возможности для органов регионального управления и региональных институтов поддержки предпринимательства подменять реальную деятельность отчетностью по многочисленным показателям, приводит к распылению ограниченных ресурсов и неэффективному расходованию бюджетных средств.

Лучшей характеристикой является количество малых и средних предприятий, действующих в субъектах Федерации (таблицы 1 и 2).

Таблица 1

Регионы с наибольшим числом предприятий МСП

Субъект Российской Федерации Численность предприятий МСП

2016 2017 2018 2019

Москва 674 808 849 827

Санкт-Петербург 316 361 375 385

Московская область 276 311 329 352

Краснодарский край 267 281 285 287

Свердловская область 189 207 209 208

Республика Татарстан 148 161 161 163

Самарская область 117 129 134 139

Нижегородская область 126 137 136 133

Республика Башкортостан 118 128 129 130

Красноярский край 102 111 112 112

Источник: составлено автором по данным Единого реестра МСП ФНС [11].

Таблица 2

Регионы с небольшим числом предприятий МСП

Субъект Российской Федерации Численность предприятий МСП

2016 2017 2018 2019

Костромская область 24,2 25,7 24,8 24,0

Курганская область 21,7 23,5 23,3 22,8

Республика Калмыкия 8,7 9,6 9,3 9,0

Республика Алтай 6,2 9,1 8,9 8,5

Республика Тыва 6,5 7,0 7,1 7,3

Источник: составлено автором по данным Единого реестра МСП ФНС [11].

Следует отметить, что лучшие и худшие регионы различаются в 40—100 раз, при этом число предприятий МСП снижается в последний год не только в регионах со слабым развитием этого вида деятельности, но и в таких успешных субъектах Российской Федерации, как Москва, Нижегородская и Свердловская области, что является негативной тенденцией.

Это подчеркивает необходимость усиления институционального стратеги-

рования в деятельности региональных органов государственного управления, разработки отдельного обязательного документа стратегии развития МСП и государственно-частного партнерства с привлечением к его подготовке широкого круга представителей предпринимательской среды, экспертов, ученых и общественных организаций.

В стратегии следует ввести специальный раздел, посвященный созданию инфраструктуры поддержки предпринимательства и государственно-частного партнерства и определяющий основные типы (виды) региональных институтов развития, их задачи и функции, порядок взаимодействия с федеральными институтами развития.

Значимость реализации именно системных подходов к развитию МСП осознается на федеральном уровне. Стратегия развития МСП до 2030 года [13] стала одним из первых федеральных документов стратегического планирования, принятых после утверждения 172-ФЗ. Следует, к сожалению, отметить, как уже было отмечено в разделе 1.2 настоящего исследования, в 172-ФЗ ничего не сказано о развитии малого и среднего предпринимательства.

Автор считает, что включение данного направления, а также стратегии развития МСП в перечень документов стратегического планирования позволило бы усовершенствовать его. В этом случае обязательным станет формирование таких стратегий на уровне субъектов Российской Федерации, определит требования к их разработке — с привлечением широкого круга представителей предпринимательской среды, экспертов, ученых и общественных организаций. Возрастет обязательность учета в такой стратегии не только отраслевого разреза, но и пространственного аспекта, направленного на развитие отдельных территорий региона, муниципальных образований, а также взаимного согласования всех целей и направлений стратегического развития субъекта Федерации, что обеспечивает их достижимость и реализуемость.

Это позволит использовать для поддержки МСП территориально дифференцированные подходы и различные инструменты, учитывающие предоставление территориально локализованных налоговых льгот, ориентацию региональных институтов на разные формы взаимодействия с субъектами МСП в малых городах, депрессивных территориях, в разных моногородах и других отдельных территориях [7]. Применение таких адресных мер государственной поддержки будет обеспечивать реальное выравнивание уровней социально-экономического развития территорий в границах субъекта Федерации, развитие региональной экономики как пространства МСП, повышать инвестиционный климат, а также уровень и качество жизни граждан региона.

Литература

1. Ананьин О. И., Воейков М. И., Гловели Г. Д., Городецкий А. Е., Гринберг Р. С., Рубинштейн А. Я. На пути к новой экономической теории государства. М., 2018. 487с.

2. Бухвальд Е. М. Какой быть стратегии пространственного развития для

России? // Экономическое возрождение России. 2016. № 1(47). С. 41— 52.

3. Гагарина Г. Ю, Мирошников С. Н. Некоторые вопросы управления социально-экономическим развитием субъектов Российской Федерации на основе системы стратегического планирования // Управленческое консультирование. 2018. № 12 (120). С. 70-90.

4. Иванов О. Б., Бухвальд Е. М. Малое и среднее предпринимательства как фактор пространственного развития российской экономики // ЭТАП: Экономическая Теория, Анализ, Практика. 2018. № 5. С. 7-24.

5. Иванов О. Б., Бухвальд Е. М. Стратегическое территориальное планирование в регионах России // ЭТАП: Экономическая Теория, Анализ, Практика. 2018. № 3. С. 7-21.

6. Мирошников С. Н. Государственное управление инвестиционной привлекательностью и инфраструктурным развитием территорий: проблемы и решения // Управленческое консультирование. 2018. № 9 (117). С. 29-35.

7. Мирошников С. Н., Чаркина Е. С. Государственное управление развитием моногородов: ключевые инструменты и современная практика // ЭТАП: экономическая теория, анализ, практика. 2018. № 1. С. 78-86. .

8. Официальный сайт Агентства стратегических инициатив. URL: https:// asi.ru/regions/rating/education/ (дата обращения: 25 августа 2019 года).

9. Официальный сайт Министерства экономического развития Российской Федерации. URL: http://economy.gov.ru/minec/activity/sections/ smallBusiness/ дата обращения: 25 августа 2019 года).

10. Политика регионального развития в современной России: приоритеты, институты и инструменты: Научная работа / Отв. ред. д.э.н. проф. Е. М. Бухвальд. M.: ИЭ РАН, 2018. 2503.

11. Протокол № 16 от 24 декабря 2018 года Президиума Совета при Президенте Российской Федерации по стратегическому развитию и национальным проектам.

12. Распоряжение Правительства Российской Федерации от 8 декабря 2011 года № 2227-р (ред. от 18 октября 2018 года)«Об утверждении Стратегии инновационного развития Российской Федерации на период до 2020 года».

13. Распоряжение Правительства Российской Федерации от 2 июня 2016 года № 1083-р «Об утверждении "Стратегии развития малого и среднего предпринимательства в Российской Федерации на период до 2030 года"».

14. Распоряжение Правительства Российской Федерации от 13 февраля 2019 года № 207-р «Об утверждении Стратегии пространственного развития Российской Федерации на период до 2025».

15. Смотрицкая И. И. Новая экономическая стратегия требует нового качества государственного управления // Вестник института экономики

РАН. 2017. № 5. С. 7-22.

16. Указ Президента Российской Федерации от 31 декабря 2015 года № 683 «О Стратегии национальной безопасности Российской Федерации».

17. Указ Президента Российской Федерации от 1 декабря 2016 года № 642 «О Стратегии научно-технологического развития Российской Федерации».

18. Указ Президента Российской Федерации от 16 января 2017 года № 13 «Об утверждении Основ государственной политики регионального развития Российской Федерации на период до 2025 года».

19. Указ Президента Российской Федерации от 13 мая 2017 года № 208 «О Стратегии экономической безопасности Российской Федерации на период до 2030 года».

20. Указ Президента Российской Федерации от 7 мая 2018 года № 204 «О национальных целях и стратегических задачах развития Российской Федерации на период до 2024 года».

21. Федеральный закон от 24 июля 2007 года № 209-ФЗ (ред. от 27 декабря 2018 года)«О развитии малого и среднего предпринимательства в Российской Федерации».

22. Федеральная налоговая служба. URL: https://rmsp.nalog.ru/ (дата обращения: 25 августа 2019 года).

23. Radas S. et al. The effects of public support schemes on small and medium enterprises // Technovation. 2015. Vol. 38. P. 15-30.

References

1. Anan'in O.I., Voejkov M. I., Gloveli G. D., Gorodeckij A. E., Grinberg R. S., Rubinshtejn A. Ya. Na puti k novoj ekonomicheskoj teorii gosudarstva [Towards a new economic theory of the state], Moscow, 2018, p. 487 (in Russian).

2. Buhval'd E. M. What should be the spatial development strategy for Russia? Ekonomicheskoe vozrozhdenie Rossii [Economic revival of Russia], 2016, no. 1(47), pp. 41-52 (in Russian).

3. Gagarina G. Yu., Miroshnikov S. N. Some questions of management of social and economic development of subjects of the Russian Federation on the basis of system of strategic planning. Upravlencheskoe konsul'tirovanie [Management consulting], 2018, no. 12 (120), pp. 70-90 (in Russian).

4. Ivanov O. B., Buchwald E. M. Small and medium entrepreneurship as a factor of spatial development of the Russian economy. ETAP: Ekonomicheskaya Teoriya, Analiz, Praktika [ETAP: Economic Theory, Analysis, Practice], 2018, no. 5, pp. 7-24 (in Russian).

5. Ivanov O. B., Buchwald E. M. Strategic territorial planning in the regions of Russia. ETAP: Ekonomicheskaya Teoriya, Analiz, Praktika [ETAP: Economic Theory, Analysis, Practice], 2018, no. 3, pp. 7-21 (in Russian).

6. Miroshnikov S. N. State management of investment attractiveness and infra-

structure development of territories: problems and solutions. Upravlencheskoe konsul'tirovanie [Management consulting], 2018, no. 9 (117), pp. 29—35 (in Russian).

7. Miroshnikov S. N., Charkina E. S. State management of single-industry towns development: key tools and modern practice. ETAP: Ekonomicheskaya Teoriya, Analiz, Praktika [ETAP: Economic Theory, Analysis, Practice], 2018, no. 1, pp. 78-86 (in Russian).

8. Agentstvo strategicheskih iniciativ [Agency for strategic initiatives]. Available at: https://asi.ru/regions/rating/education/ (accessed August 25, 2019) (in Russian).

9. Ministerstvo ekonomicheskogo razvitiya Rossiyskoy Federacii [Ministry of economic development of the Russian Federation]. Available at: http://economy. gov.ru/minec/activity/sections/smallBusiness/ (accessed August 25, 2019) (in Russian).

10. Politika regional'nogo razvitiya v sovremennoj Rossii: prioritety, instituty i instru-menty: Nauchnaya rabota [Regional development policy in modern Russia: priorities, institutions and tools: Scientific work], ed. of Grand PhD, prof. E. M. Buhval'd, Moscow, IE RAS, 2018, p. 2503 (in Russian).

11. Protokol No. 16 ot 24 dekabrya 2018goda Prezidiuma Soveta pri Prezidente Rossiyskoy Federaciipo strategicheskomu razvitiyu i nacional'nym proektam [Protocol No. 16 of 24 December 2018 of the Presidium of the presidential Council for strategic development and national projects] (in Russian).

12. Rasporyazhenie Pravitelstva RF ot 8 dekabrya 2011 goda No. 2227-r (red. ot 18 oktyabrya 2018 goda)«Ob utverzhdenii Strategii innovacionnogo razvitiya Rossijskoj Federacii na period do 2020 goda» [The government of the Russian Federation from December 8, 2011 No. 2227-R (as amended on October 18, 2018)"0n approval of strategy of innovative development of the Russian Federation for the period till 2020"] (in Russian).

13. Rasporyazhenie Pravitel'stva Rossiyskoy Federacii ot 2 iyunya 2016 goda No. 1083-r «Ob utverzhdenii "Strategii razvitiya malogo i srednegopredprinimatel'stva v Rossiyskoy Federacii na period do 2030goda"» [Order of the Government of the Russian Federation of June 2, 2016 No. 1083-R "On approval of the Strategy for the development of small and medium-sized businesses in the Russian Federation for the period up to 2030" (in Russian).

14. Rasporyazhenie Pravitel'stva Rossiyskoy Federacii ot 13 fevralya 2019 goda No. 207-r «Ob utverzhdenii Strategiiprostranstvennogo razvitiya Rossiyskoy Federacii na period do 2025» [Order of the Government of the Russian Federation of February 13, 2019 No. 207-R "On approval of the spatial development Strategy of the Russian Federation for the period up to 2025"] (in Russian).

15. Smotrickaya I. I. The new economic strategy requires a new quality of public administration. Vestnik instituta ekonomiki RAN [Bulletin of the Institute of Economics of the Russian Academy of Sciences], 2017, no. 5, pp. 7-22 (in Russian).

16. Ukaz Prezidenta Rossijskoj Federacii ot 31 dekabrya 2015g. No. 683 «0 Strategii nacionalnoj bezopasnosti Rossijskoj Federacii» /Presidential decree No. 683 of 31 December 2015 "On the national security Strategy of the Russian Federation"] (in Russian).

17. Ukaz Prezidenta RF ot 1 dekabrya 2016 goda No. 642 "0 Strategii nauchno-texnologicheskogo razvitiya Rossijskoj Federacii» /Decree of the President of the Russian Federation of December 1, 2016 No. 642 "On the Strategy of scientific and technological development of the Russian Federation"] (in Russian).

18. Ukaz Prezidenta RF ot 16 yanvarya 2017goda No. 13 «Ob utverzhdenii Osnov gosudarstvennojpolitiki regionalnogo razvitiya Rossijskoj Federacii na period do 2025goda» Presidential decree No. 13 of 16 January 2017 "on approval of the Foundations of the state policy for regional development of the Russian Federation for the period up to 2025" (in Russian).

19. Ukaz Prezidenta Rossijskoj Federacii ot 13 maya 2017 g. № 208 «0 Strategii e'konomicheskoj bezopasnosti Rossijskoj Federacii na period do 2030goda» [Decree of the President of the Russian Federation of May 13, 2017 No. 208 "On the Strategy of economic security of the Russian Federation for the period up to 2030»] (in Russian).

20. Ukaz Prezidenta Rossiyskoy Federacii ot 7 maya 2018 goda No. 204 «0 nacional'nyh celyah i strategicheskih zadachah razvitiya Rossiyskoy Federacii na period do 2024goda» [Presidential decree No. 204 of 7 may 2018 "On national goals and strategic objectives for the development of the Russian Federation until 2024"] (in Russian).

21. Federal'nyy zakon ot 24 iyulya 2007goda No. 209-FZ(red. ot 27dekabrya 2018 goda)«0 razvitii malogo i srednego predprinimatel'stva v Rossiyskoy Federacii» /Federal law of 24 July 2007 No. 209-FZ (as amended on 27 December 2018)"On development of small and medium entrepreneurship in the Russian Federation"] (in Russian).

22. Federal'naya nalogovaya sluzhba [Federal tax service]. Available at: https:// rmsp.nalog.ru/ (accessed August 25, 2019) (in Russian).

23. Radas S. et al. The effects of public support schemes on small and medium enterprises. Technovation, 2015, vol. 38, pp. 15-30.