Право на объединение в территориальном общественном самоуправлении

ВЕСТНИК ПЕРМСКОГО УНИВЕРСИТЕТА

2008 Юридические науки Выпуск 2

ПРАВО НА ОБЪЕДИНЕНИЕ В ТЕРРИТОРИАЛЬНОМ ОБЩЕСТВЕННОМ САМОУПРАВЛЕНИИ

Е.В. Раздъяконова

Аспирант кафедры конституционного и международного права НОУ ВПО «Сибирский университет потребительской кооперации» (СибУПК), заместитель начальника Управления по кадровой и правовой работе СибУПК, 630087, г. Новосибирск, пр. К. Маркса, 26.

В статье представлены некоторые подходы к определению права на объединение и различные аспекты реализации данного права, критерии отличия его от смежных конституционных прав. Рассматривается механизм осуществления права на объединение в территориальном общественном самоуправлении и проблемы, связанные с данным осуществлением.

Ключевые слова: право на объединение, территориальное общественное самоуправление

Основой прав и общественнополитической жизни является право на объединение, или, как принято формулировать в международных документах и зарубежных конституциях, свобода ассоциаций и союзов. Это право является важным компонентом политических прав и свобод и основополагающим условием существования демократического общества. Оно обеспечивает возможность участия каждого в общественной и политической жизни, а также является юридической основой образования и деятельности разного рода общественных объединений.

Термин «объединение» применительно к обозначению ассоциаций граждан используется в Конституции РФ в сочетании с другими понятиями, позволяющими провести разграничение между различными по целям и задачам союзами лиц. В нескольких статьях упоминается «объединение граждан», Конституция же Российской Федерации оперирует такими понятиями, как «граждане и их объединения», «религиозные объединения». Все они служат для обозначения ассоциаций (союзов) физических лиц и позволяют говорить о закреплении не столько субъективного права лица, сколько об объединениях различного вида и назначения.

Специфика конституционного закрепления права на объединение в Российской

© Раздъяконова Е.В., 2008

Федерации заключается в том, что: 1) в ст. 13 Конституции (положения которой относятся к основам конституционного строя Российской Федерации) гарантируется равенство общественных объединений перед законом и формулируются фундаментальные конституционные запреты на создание и деятельность общественных объединений;

2) в ст. 30 Конституции гарантируется право каждого на объединение, включая право создавать профессиональные союзы для защиты своих интересов, свобода деятельности общественных объединений и свобода от принуждения к вступлению в какое-либо объединение или пребывание в нем. Собственно субъективному праву на объединение посвящена только одна статья Конституции Российской Федерации - ст. 30. Причем она содержит несколько важнейших конституционных норм, помещенных вместе, но имеющих самостоятельное значение, Содержание права на объединение раскрывается в Федеральном законе от 19 мая 1995 г. №82-ФЗ «Об общественных объединениях» [8]. В ст. 3 данного закона говорится, что право граждан на объединение включает в себя право создавать на добровольной основе общественные объединения для защиты общих интересов и достижения общих целей, право вступать в существующие общественные объединения либо воздерживаться от вступления в них, а также право беспрепятственно выходить из

общественных объединений. Таким образом, конституционное право граждан на объединение включает в себя следующие правомочия: 1) право создавать на добровольной основе общественные объединения для защиты общих интересов и достижения общих целей; 2) право вступать в существующие общественные объединения;

3) право воздержаться от вступления в них;

4) право беспрепятственно выходить из общественных объединений.

Согласно ч. 1 ст. 30 Конституции право на объединение принадлежит в России каждому. Действительно, положения ч. 1 ст. 30 Конституции РФ включают: право на объединение (понятие, охватывающее несколько субъективных прав); право на создание профессиональных союзов (одно из субъективных прав на объединение, реализуемое в отношении объединения конкретного вида); провозглашение свободы деятельности общественных объединений (частный случай общего гарантирования свободы деятельности объединений).

Вместе с тем, видимо, следует разграничивать право на объединение как общее понятие и частные его проявления, имеющие различные основания выделения, а именно: право на объединение конкретного вида (профессиональное объединение) и право на создание объединения.

Следует также обратить внимание на упоминание в международных документах в одном ряду таких неотъемлемых прав, как право на свободу мирных собраний и ассоциаций (ст. 20 Всеобщей декларации прав человека; ст. 11 Европейской конвенции о защите прав человека и основных свобод).

Конституция Российской Федерации отдельно в ст. 31 закрепляет право граждан «собираться мирно, без оружия, проводить собрания, митинги и демонстрации, шествия и пикетирования». Из всех перечисленных организационных форм в наибольшей степени подпадают под признаки, характерные для объединений, лишь собрания граждан.

В литературе под собранием как одной из форм публичных акций понимается «совместное присутствие группы граждан в

определенном месте в конкретно определенное время для коллективного обсуждения и решения каких-либо проблем и вопросов» [5. С. 66].

Если в основе отличия собрания от толпы лежит наличие общего интереса в совместном решении какого-либо вопроса и осознание этого интереса собравшимися людьми, то отличие объединения от собрания базируется на различном характере этого интереса. Интерес в собрании - решение вопроса, по поводу которого собрались, поэтому он всегда конкретен и сиюминутен. Интерес в объединении - достижение цели, ради которой люди объединились. Эта цель всегда носит более абстрактный и отдаленный во времени характер, и соответственно рассматриваемый интерес более постоянен, его нельзя достигнуть путем проведения собрания. При этом конкретные вопросы в объединении решаются в форме проведения собраний (очных или заочных), т.е. проведение собрания участников объединения -это в том числе и форма решения конкретных вопросов объединения.

Объединяться люди могут также для достижения какой-нибудь одной конкретной цели и на относительно небольшой промежуток времени, но уже на качественно ином уровне по сравнению с проведением собрания.

Постоянство интереса объединившихся лиц влечет большую устойчивость, постоянство, стабильность объединения как общественного явления по сравнению с собранием.

Если обратиться к лингвистическому толкованию, термин «объединение» можно определить как «общее единение». Оно отличается от собрания формальной стороной своей организации: объединение проявляется не в пространственном соединении людей, а в принадлежности их к одной общности. Особый характер единства объединившихся людей находит свое выражение в форме их самоорганизации. Соответственно объединение, как форма проявления социальной активности, приобретает особую общественную значимость, а как социальное явление представляет собой более

сложное образование, чем собрание, и потому нуждается в тщательной правовой регламентации, а право на объединение - в правовых гарантиях и защите, поскольку приобретает статус не только личного, но и политического, социального, экономического субъективного права в зависимости от сферы, в которой реализуется.

Право на объединение - основа организованного контакта граждан, в результате которого возникает их общность. Степень прочности контактов может быть различной. Если люди просто встречаются в определенном месте на почве своих интересов, обмениваются информацией, материалами, общаются, это еще не объединение. Право на объединение служит основой выражения личных некоммерческих интересов граждан в общественных сферах (см. [1. С. 618]).

Реализацией права на объединение является создание различных общественных формирований, общностей. Общности -природно-культурные целостности, реализующие себя через деятельность индивидов, организаций. Общности отделяют себя от внешнего мира, полагают себя в нем, удовлетворяют собственные интересы единственно через активность составляющих их индивидов, организованных групп [2. С. 81].

Безусловно, главным способом реализации права на объединение является создание и деятельность общественных объединений. Но и иные общественные формирования выступают способами реализации данного права. В частности, это могут быть партии, профсоюзы, религиозные группы и организации. Однако их статус регулируется иными нормами Конституции.

Так, например, специфика профсоюзов состоит в том, что, помимо защиты трудовых интересов, они могут быть - в определенной мере - и средством общественнополитической защиты граждан. В этом отношении применительно к профсоюзам право на объединение как бы перебрасывает мостик от публично-политических к экономическим и социальным правам граждан (см. [1. С. 619]).

В системе местного самоуправления реализации права на объединение служит территориальное общественное самоуправление (далее - ТОС). Территориальное общественное самоуправление также есть организованный контакт граждан, в результате которого возникает общность. Обращаясь к нормативному регулированию понятия ТОС, мы находим его определение в ст. 27 Федерального закона от 6 октября 2003 г. №131-Ф3 «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» [10]: это самоорганизация

граждан по месту их жительства на части территории поселения для самостоятельного и под свою ответственность осуществления собственных инициатив по вопросам местного значения.

Территориальное общественное самоуправление свое развитие получило в 80-е гг., что совпало с периодом «перестройки», одной из декларируемых целей которой была «демократизация управления». Тогда появились новые формы самостоятельности граждан - советы, комитеты, самоуправление жителей микрорайонов, жилищных комплексов, поселков, которые создавались в рамках действовавших органов общественной самодеятельности.

К органам общественной самодеятельности относились: во-первых, органы, формируемые по производственноотраслевому принципу (советы молодых специалистов, общественные бюро экологического анализа, советы новаторов, общественные советы магазинов, родительские комитеты и т.д.); во-вторых, органы, формируемые по месту жительства граждан (домовые, уличные комитеты, народные женские советы, товарищеские суды, дружины и т.д.) [4. С. 196-200].

В соответствии с действующим федеральным законодательством инициатива создания ТОС принадлежит гражданам и не может быть навязана «сверху». Но вернемся к анализу современного законодательного определения ТОС. Первый абзац ст. 27 Федерального закона от 6 октября 2003 года «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федера-

ции» четко и ясно определяет, что природа ТОСа - это природа общественной структуры. В тоже время, в соответствии с ч. 10 ст. 27 данного закона порядок организации и осуществления территориального общественного самоуправления, условия и порядок выделения необходимых средств из местного бюджета определяются уставом муниципального образования и (или) нормативными правовыми актами представительного органа муниципального образования.

С одной стороны, население имеет свободу для самообразования, свободу создания общественной структуры, а с другой стороны, эта свобода ограничивается законом, который создаст власть. И, как отмечают специалисты, эта власть будет диктовать, как создавать ТОСы и как они будут работать. Такое законодательное положение влечет повсеместную зависимость органов территориального общественного самоуправления от органов местного самоуправления.

Из смысла данной статьи можно сделать вывод о том, что право на осуществление территориального общественного самоуправления может быть реализовано только в том случае, если оно подкреплено нормативно-правовыми актами муниципального образования. Следовательно, в случае отсутствия нормативного акта муниципального образования создаваемые ТОСы находятся вне правового поля.

Безусловно, территориальное общественное самоуправление является сферой применения, прежде всего, муниципальноправовых норм. И ретроспективный анализ подтверждает, что для становления и утверждения ТОС, как и в целом местного самоуправления, в российских условиях имеется достаточный опыт, позволивший на федеральном уровне определить ряд мер, направленных на формирование его правовых основ.

Таким образом, территориальное общественное самоуправление рассматривается законодателем как возможность реализации конституционного права граждан на местное самоуправление, и ТОС является

такой формой реализации права граждан на осуществление местного самоуправления, гарантированного Конституцией. Но, учитывая вышеизложенные характеристики, ТОС следует рассматривать и в общеправовом смысле, как право граждан на объединение. Однако отождествлять ТОС и общественные объединения нельзя. ТОС граничит и с общественными объединениями, и с властными формами местного самоуправления. Данное пограничное положение является отличительной чертой общественного самоуправления в виде ТОС и от властного местного самоуправления, и от общественных объединений, что, несомненно, должно быть законодательно закреплено при определении правового статуса ТОС.

Органы местного самоуправления, являясь органами публичной власти и действуя в рамках своей компетенции, вправе согласовывать свои решения с гражданами и их объединениями. В частности, при издании тех или иных правовых актов органов местного самоуправления может предусматриваться обязательный учет мнения таких объединений граждан, как ТОС. В этих случаях действительно ТОС будут рассматриваться как выразители мнения населения соответствующих территорий. Однако при этом ТОСы остаются по своей природе именно объединениями граждан и не могут приобретать какие-либо черты органов публичной власти.

Согласно ч. 2 ст. 30 Конституции РФ никто не может быть принужден к вступлению в какое-либо объединение или к пребыванию в нем. Никакого исключения из этого правила для ТОС быть не может. Показательным примером по аналогии является признание Конституционным судом РФ неконституционными положений Федерального закона от 15 июля 1996 г. №72-ФЗ «О товариществах собственников жилья» [9] в той мере, в какой эти положения допускали обязательность членства жильцов в ТСЖ без их добровольного волеизъявления [6].

Но граждане, не состоящие в указанных объединениях, лишают себя возможности участвовать в осуществлении местного

самоуправления в данной форме. При этом само участие гражданина в ТОС остается делом сугубо добровольным. Какие-либо права граждан не могут вопреки их воле делегироваться ТОС.

Коренное отличие органов публичной власти от объединений граждан состоит в принципах их построения - соответственно обязательности и добровольности. Утопичны и юридически несостоятельны любые попытки конструировать субъекты общественных отношений, представляющие собой нечто среднее между органом власти и объединением граждан. ТОС являются специфической формой объединений граждан. Следует приветствовать включение этих объединений в механизм осуществления местного самоуправления и реальный учет их мнения при принятии публичновластных решений [4].

Таким образом, ТОС - это конституционное право на местное самоуправление, одновременно право на ТОС - это право на объединение. Поэтому право на ТОС - естественное неотчуждаемое право человека.

Особенность естественных прав человека в том, что они неотчуждаемы и должны признаваться, обеспечиваться и защищаться государством. Если граждане определенного государства не реализуют свое естественное право на ТОС, это говорит о том, что в нем не созданы условия для реализации этого права, государство не способствует этому и даже подавляет инициативу граждан реализовать свое право, принадлежащее им от природы [3. С. 16].

Таким образом, граждане, реализуя свое конституционное право на объединение в форме территориального общественного самоуправления в системе местного самоуправления, выражают некоммерческие интересы в общественно-политической сфере. В этом отношении право на объединение применительно к территориальному общественному самоуправлению служит

также реализацией конституционного права

на участие в управлении делами государства.

Библиографический список

1. Авакьян С.А. Конституционное право России: учеб. курс: в 2 т. / С.А. Авакьян. М.: Юристъ. 2005. Т. 1.

2. Желтухова Н.А. Право граждан на территориальное общественное самоуправление - естественное право человека / Н.А. Желтухова // Обеспечение прав и свобод человека и гражданина: сб. ст. по итогам междунар. науч.-практ. конф. Тюмень. 17-19 ноября 2005 г.: в 5 ч. / Под ред. Г.Н. Чеботарева. Тюмень. 2006. Ч. 2

3. Желтухова Н.А. Право на территориальное общественное самоуправление: сущность, значение и проблемы реализации / Н.А. Желтухова // Государственная власть и местное самоуправление. 2005. №5.

4. Лукьянов А.И. Советское государство и общественные организации / А.И.Лукь-янов, Б.М.Лазарев. М., 1961.

5. Нудненко Л.А. Теоретические основы права граждан РФ на проведение собраний, митингов, шествий и пикетирования / Л.А.Нудненко // Журнал российского права. 2000. №12.

6. Постановление Конституционного Суда РФ от 3 апреля 1998 г. №10-П // СЗ РФ. 1998. №15.

7. Сергеев А.А. Территориальное общественное самоуправление как форма муниципальной демократии А.А.Сергеев // Известия вузов. Сер. Правоведение. 2004. №5.

8. Собрание законодательства Российской Федерации. 1995. №21.

9. Собрание законодательства Российской Федерации. 1996. №25.

10. Собрание законодательства Российской Федерации. 2003. №40.

ВЕСТНИК ПЕРМСКОГО УНИВЕРСИТЕТА

2008 Юридические науки Выпуск 2

RIGHT FOR CONSOLIDATION IN THE TERRITORIAL PUBLIC ADMINISTRA TION

E.V. Razdyakonova

Post-graduate department of constitutional and international law the Siberian University of Consumer Cooperation» (SUCC), Deputy Chief of the department of Personnel and legal work SUCC, 630087, Novosibirsk, etc. Karl Marx, 26.

The article covers some of the approaches in defining the right for the consolidation and different aspects or this right realization, as well as the criteria which separate it from the adjacent constitutional rights. The execution mechanism is viewed of the right for the consolidation in the territorial public administration and associated problems.

Keywords: right for consolidation, territorial public administration