Совершенствование планирования бюджетов на муниципальном уровне

ЭКОНОМИКА И УПРАВЛЕНИЕ

УДК 336.144

СОВЕРШЕНСТВОВАНИЕ ПЛАНИРОВАНИЯ БЮДЖЕТОВ НА МУНИЦИПАЛЬНОМ УРОВНЕ*

С. С. КИРИЛЛОВА, кандидат экономических наук, доцент кафедры финансов и кредита E-mail:sv_kiпllova@maiLru Мичуринский государственный аграрный университет

Реформирование бюджетного процесса в Российской Федерации осуществляется на всех уровнях бюджетной системы, в том числе и на местном. Особенно значительные изменения происходят в области организации бюджетного планирования муниципальных образований. Специфика планирования местных бюджетов заключается в высокой зависимости от информации, поступающей из вышестоящих финансовых органов, недостаточной проработанности методики планирования как доходов, так и расходов. Оценить качество планирования непросто. Наиболее наглядным, безусловно, является сравнение фактических показателей исполнения бюджета с запланированными (табл. 1).

Данные, представленные в табл. 1, наглядно иллюстрируют проблемы действующей системы межбюджетных отношений, которые накладывают отпечаток на бюджетное планирование. При планировании доходов наблюдаются явные завышения показателей, в том числе в отношении таких фискально-постоянных источников, как налог на имущество физических лиц, поступления от использования муниципального имущества в составе неналоговых доходов. Недостаточный объем собственных средств прямо провоцирует органы местного самоуправления к занижению доходов при планировании и увеличению объема необходимых финансовых средств. Одновременно с этим следует

* Статья подготовлена по материалам журнала «Региональная экономика: теория и практика». 2011. № 14.

учитывать, что в бюджет муниципального образования в течение финансового года могут вноситься изменения. В этой связи целесообразно принимать во внимание первоначально утвержденный бюджет. Проанализируем качество планирования доходов и расходов на примере бюджета города Мичуринска Тамбовской области. Итоги планирования отражены в табл. 2.

Из данных, представленных в табл. 2, видно, что по всем бюджетным показателям г. Мичуринска наблюдаются серьезные отклонения фактического исполнения от первоначально утвержденного плана. Причем на весьма низкое качество планирования указывает тот факт, что по отдельным доходным источникам (налог на имущество физических лиц, земельный налог, неналоговые доходы) плановые значения показателей существенно ниже достигнутого фактического значения предыдущего периода. Таким образом, в ходе планирования на муниципальном уровне не реализуется в полной мере принцип научного подхода, а в первую очередь, учитывается политическая обоснованность показателей, входящих в бюджет.

Действующее финансово-бюджетное законодательство устанавливает основы прогнозирования бюджетных доходов и планирования бюджетных расходов. Таким образом, поступление доходов в бюджет носит вероятностный характер, а реализация возложенных расходных обязательств — директивный. В подобных условиях органы государственного управления и местного самоуправления обязаны стремиться к максимальному

Таблица 1

Итоги исполнения бюджета г. Мичуринска Тамбовской области за 2006—2010 гг., %

Показатель Год

2006 г. 2007 г. 2008 г. 2009 г. 2010 г.

Доходы, всего 102,2 102,7 100,5 101,8 100,7

В том числе:

налог на доходы физических лиц 103,9 106,1 105,2 107,4 103,3

налог на имущество физических лиц 102,8 132,4 108,2 105,6 102,1

земельный налог 50,9 112,6 93,0 102,4 112,7

налоги на совокупный доход 113,5 104,7 101,6 101,0 101,7

прочие налоговые доходы 185,2 109,6 101,5 103,8 105,0

неналоговые доходы 153,9 118,6 105,2 108,1 100,9

безвозмездные перечисления 99,9 99,8 99,4 98,5 99,6

Расходы, всего 97,1 100,5 99,3 96,2 98,8

В том числе:

общегосударственные вопросы 97,8 99,8 97,5 91,9 98,7

образование 99,8 99,9 99,3 99,7 99,3

жилищно-коммунальное хозяйство 88,7 110,8 99,0 90,1 98,9

здравоохранение, физическая культура и спорт 99,7 98,5 99,0 98,4 97,9

социальная политика 96,4 96,6 100,0 93,8 92,9

прочие расходы 99,3 100,0 99,8 99,2 99,5

Таблица 2

Исполнение бюджета г. Мичуринска Тамбовской области за 2008—2010 гг.

2008 г. 2009 г. 2010 г.

Плани- Плани- Плани-

Показатель руемый Факти- Процент руемый Факти- Процент руемый Факти- Процент

(первона- ческий, выполне- (первона- ческий, выполне- (первона- ческий, выполне-

чальный), млн руб. ния плана чальный), млн руб. ния плана чальный), млн руб. ния плана

млн руб. млн руб. млн руб.

Доходы, всего 757,2 1 085,6 143,4 905,1 1 125,9 124,4 556,3 762,3 137,0

В том числе:

налог на доходы фи- 176,5 209,3 118,6 215,2 204,1 94,8 201,6 217,9 108,1

зических лиц

налог на имущество 5,7 5,3 93,0 6,7 11,3 168,7 7,1 9,7 136,6

физических лиц

земельный налог 14,3 13,3 93,0 16,8 21,2 126,2 16,8 30,2 179,8

налоги на совокуп- 41,2 37,8 91,8 37,3 41,7 111,8 41,9 42,2 100,7

ный доход

прочие налоговые 5,7 7,1 124,6 7,0 8,4 120,0 10,5 14,3 136,2

доходы

неналоговые доходы 35,9 100,7 280,5 65,7 96,6 147,0 77,5 96,1 124,0

безвозмездные пере- 477,9 712,1 149,0 556,4 742,6 133,5 200,9 351,9 175,2

числения

Расходы, всего 780,5 1 095,9 140,4 931,4 1 097,8 117,9 584,4 800,4 136,9

В том числе:

общегосударствен- 186,2 88,7 47,6 200,1 66,9 33,4 112,0 67,3 60,1

ные вопросы

образование 263,9 394,8 149,6 315,6 386,0 122,3 314,9 418,2 132,8

жилищно-комму- 18,1 203,0 1 121,6 16,4 162,6 991,5 16,1 105,6 655,9

нальное хозяйство

здравоохранение, 70,2 99,8 142,2 83,1 117,6 141,5 82,1 117,5 143,1

физическая культура

и спорт

социальная политика 205,5 188,0 91,5 260,3 241,5 92,8 16,9 23,7 140,2

прочие расходы 36,6 121,6 332,2 55,9 123,2 220,4 42,4 69,0 162,7

выполнению расходной части бюджета. Однако выполнение всех обязательств в значительной степени зависит от грамотного и объективного планирования доходов.

Качество бюджетного планирования определяется не только полным совпадением планируемых и фактических сумм доходов и расходов, но прежде всего определением резервов роста доходов и поиском направлений оптимизации расходов. Чаще всего под оптимизацией понимают сокращение расходных обязательств. Вместе с тем сегодня неправомерно говорить о снижении расходов местных бюджетов, поскольку они покрывают минимальные потребности в финансировании. Необходимо такое сочетание расходов, которое позволяло бы осуществлять все расходные полномочия и одновременно не допускать неэффективного расходования ресурсов. Большинство средств местных бюджетов ориентировано на решение социальных вопросов территории (табл. 3).

Данные, приведенные в табл. 3, показывают, что более 90 % расходов бюджета г. Мичуринска Тамбовской области приходится на социальную сферу (образование, здравоохранение, физическая культура и спорт, социальная политика, жилищно-коммунальное хозяйство).

Значительное место занимают аналогичные расходы и в консолидированном бюджете всей Тамбовской области (табл. 4).

Данные, приведенные в табл. 4, показывают, что в консолидированном бюджете области на социальные расходы приходится более 70 %. Необходимо реализовывать политику их сохранения и при этом предпринимать меры по расширению расходов муниципалитетов в области реального сектора экономики.

Действующий механизм финансового обеспечения местных бюджетов не позволяет в полной мере достигнуть высокого качества управления

общественными финансами на муниципальном уровне. Также не способствует достижению оптимального финансового менеджмента и система межбюджетных отношений, которая ставит под сомнение политическую независимость местных органов самоуправления. Полагаем, что необходимо сочетание единства методики планирования и определенной доли независимости муниципальных образований. Независимость в первую очередь означает возможность эффективного управления собственными финансовыми ресурсами. Таким образом, увеличение доли собственных доходов позволит реализовать все задачи финансово-бюджетной политики на муниципальном уровне.

Обобщая все условия, которые необходимы для обеспечения качества бюджетного планирования на муниципальном уровне, следует указать, что все они подразделяются на объективные и субъективные (табл. 5).

Важным моментом является грамотное применение методики расчета. Каждый вид дохода предполагает применение индивидуального подхода к оценке. В частности, используемые методики расчета доходных поступлений должны учитывать особенности вида дохода, возможности получения полной и достоверной информации.

Существенно осложняют процесс бюджетного планирования постоянные изменения в бюджетной классификации. Это не только не способствует достижению прозрачности бюджетных средств, но и существенно снижает качество планирования, поскольку проведение глубокого финансового анализа и составление определенного мнения по вопросу состояния финансов муниципальных образований и перспектив их развития возможно только при

Таблица 4

Таблица 3

Структура расходов бюджета г. Мичуринска Тамбовской области за 2008—2010, %

Показатель Год

2008 г. 2009 г. 2010 г.

Расходы, всего 100 100 100

В том числе:

общегосударственные вопросы 8,1 6,1 8,4

образование 36,0 35,2 52,2

жилищно-коммунальное хозяйство 18,5 14,8 13,2

здравоохранение, физическая культура и спорт 9,1 10,7 14,7

социальная политика 17,2 22,0 2,9

прочие расходы 11,1 11,2 8,6

Структура расходов консолидированного бюджета Тамбовской области за 2008—2009 гг., %

Показатель 2008 г. 2009 г.

Расходы, всего 100 100

В том числе:

общегосударственные вопросы 9,6 7,8

национальная оборона 0,1 0,1

национальная безопасность 4,6 3,7

и правоохранительная деятельность

национальная экономика 17,9 19,6

жилищно-коммунальное хозяйство 9,8 12,0

охрана окружающей среды 0,5 0,3

образование 21,7 20,9

культура, кинематография, средства 3,3 3,2

массовой информации

здравоохранение, физическая 17,5 17,0

культура и спорт

социальная политика 14,8 15,2

межбюджетные трансферты 0,2 0,2

Таблица 5

Условия обеспечения качества бюджетного планирования на муниципальном уровне

Критерий условий Группа условий Характеристика

Объективные условия Экономические Связаны с уровнем экономического развития территории, наличием экономического роста

Правовые Предполагают наличие долговременного закрепления доходных источников и расходных обязательств за соответствующими бюджетами

Методологические Наличие простой, единой для всех местных бюджетов методики планирования доходов и расходов, наличие соответствующего программного обеспечения

Информационные Объективность и полнота информации, используемой в ходе бюджетного планирования. Условия можно отнести в определенной степени к субъективным, поскольку при отсутствии нормативных документов, регламентирующих информационный обмен между различными структурами, могут возникать проблемы при получении необходимой информации

Субъективные условия Политические Отсутствие политической напряженности на территории муниципального образования, взаимопонимание и сотрудничество различных ветвей власти

Профессиональные Наличие высоко квалифицированных кадров, имеющих специальное образование и постоянно повышающих квалификацию, уровень своей профессиональной подготовленности

Материально-технические Наличие необходимой технической оснащенности для внедрения новейших методик и обработки объемной информации

условии стабильности бюджетной классификации, по крайней мере в течение пяти лет.

Только максимальная реализация обозначенных условий, а также комплексный подход к системе бюджетного планирования на муниципальном уровне позволит обеспечить его соответствующий уровень и качество.

Список литературы 1. Бюджетный кодекс Российской Федерации: Федеральный закон от 31.07.1998 № 145-ФЗ. Офи-

циальный сайт компании «Консультант Плюс». URL: http://www.consultant.ru/popular/budget.

2. Бюджетная система Российской Федерации: учебник / М. В. Романовский и др.; под ред. О. В. Врублевской, М. В. Романовского. СПб.: Питер, 2008. 576 с.

3. Пансков В. Г. К вопросу о самостоятельности бюджетов // Финансы. 2010. № 6. С. 8-14.

4. Поляк Г. Б. О централизации финансовых ресурсов государства // Финансы. 2010. № 10. С. 62-64.

ИЗДАТЕЛЬСКИЕ УСЛУГИ

Издательский дом «ФИНАНСЫ и КРЕДИТ»

занимается выпуском специализированных финансово-экономических и бухгалтерских журналов, а также

монографий, деловой и учебной литературы Минимальный тираж - 500 экз.

По вопросам, связанным с изданием книг, обращайтесь в отдел монографий

(495) 721-85-75 post@fin-izdat.ru