Конституционные основы свободы массовой информации в Российской федерации: некоторые вопросы теории

Е.В. Колесников

КОНСТИТУЦИОННЫЕ ОСНОВЫ СВОБОДЫ МАССОВОЙ ИНФОРМАЦИИ В РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ: НЕКОТОРЫЕ ВОПРОСЫ ТЕОРИИ

В статье рассматриваются актуальные вопросы конституционного регулирования свободы массовой информации в современной России. Показано, что осуществление свободы массовой информации - одно из условий демократической правовой государственности. Отмечена необходимость усиления законодательной регламентации отношений в информационной сфере.

Ключевые слова: Конституция РФ 1993 г., конституционное законодательство, федеральные законы, информационные права, право на свободу слова, мысли, выражения мнений, свобода печати и массовой информации.

E.V. Kolesnikov

CONSTITUTIONAL BASE OF FREEDOM

OF THE MASS INFORMATION IN THE RUSSIAN FEDERATION: SOME ACTUAL QUESTIONS OF THE THEORY

This article is devoted to some actual problems of the constitutional regulation of freedom of the mass information in the modern Russian society. It is shown that the implementation of the right of freedom of the mass information is the important condition of the democratic legal state. It is marked that the strengthening of a legislative regulation of the relations for the information sphere is necessary.

Key words: Constitution of the Russian Federation 1993, constitutional legislation, federal laws, information rights, right to freedom of speech, thoughts, expressions of opinions, freedom 3 of the press and the mass information.

0

TD

~ В последней трети ХХ в. человечество вступило в эпоху информационного

f общества, и первостепенное значение во всех государствах мира придается ин-

| формации, регулированию информационных потоков.

| Признание и осуществление свободы массовой информации - признак и

£ условие демократичности общественного устройства и политической системы.

| Данная политическая свобода - результат поступательного развития социаль-

ï ных отношений и связей, связанных со свободой мысли, слова, печати. Она

s

i" имеет глубокие исторические корни. На протяжении почти пяти веков, начиная ° с середины XV в., с момента возникновения книгоиздания, а затем появления

1 газет и журналов, традиционные средства печати занимали абсолютное, или I доминирующее место среди источников коммуникаций, способов передачи и g сохранения знаний1. Однако цивилизованные формы свобода печати приобрела '§ только после буржуазно-демократических революций XVII-XVIII вв. в Европе и g Северной Америке и даже спустя несколько десятилетий.

§ Так, в знаменитой французской Декларации прав человека и гражданина

I 1789 г. сказано, что «свободное выражение мыслей и мнений есть одно из драго-| ценнейших прав человека; каждый гражданин ... может высказываться, писать и печатать свободно.»2.

В форме негативного предписания Конгресс США не должен принимать законы, ущемляющие свободу слова и печати (первая поправка), это право установлено в американской Конституции 1787 г.3 © Колесников Евгений Викторович, 2014

Доктор юридических наук, профессор, профессор кафедры конституционного и международного права 134 (Саратовская государственная юридическая академия); e-mail:kmp@sgap.ru

Достаточно содержательно анализируемые свободы были закреплены в Веймарской Конституции Германии 1919 г. (ст. 103). В ней фиксировалось недопущение цензуры и право каждого немца свободно выражать свое мнение устно, письменно, в печати, посредством изображения или иначе4.

После Второй мировой войны право на информацию закреплено во многих международно-правовых актах, в частности: Всеобщей декларации прав человека 1948 г. (ст. 19), Европейской конвенции о защите прав человека и основных свобод 1950 г. (ст. 10), Международном пакте о гражданских и политических правах 1966 г. (ст. 19). Во Всеобщей декларации, принятой Генеральной Ассамблеей ООН 10 декабря 1948 г., подчеркнута связь на свободу выражения убеждений со «свободой искать, получать и распространять информацию и идеи многими средствами и независимо от государственных границ»5.

Отечественное законодательство в сфере информации начало складываться в первой половине 90-х гг. ХХ в. Советские конституции вопросы права на информацию и доступа к ней не фиксировали. Так, в Основном Законе РСФСР 1978 г. было сказано о свободах слова и печати (ч. 1 ст. 48), в общем виде о широком распространении информации, возможности использования гражданами печати, телевидения и радио (ч. 2 ст. 48). Аналогичным образом эти свободы регламентировались нормами Конституции Союза ССР 1977 г.6 При этом следует учитывать, что официальной идеологией советского общества были марксизм-ленинизм и идеи научного коммунизма, а многие права и свободы предоставлялись в соответствии с целями коммунистического строительства и для укрепления социалистического строя.

Ситуация постепенно начала меняться в период перестройки, когда политика гласности, направленная на большую открытость в работе государственных и ш общественных институтов, стала приобретать черты политического и идеологиче- н ского плюрализма. Впервые в отечественной истории право на беспрепятственное С

а

выражение своих мнений и убеждений и право искать, получать и свободно рас- Т

о

пространять информацию были установлены в Декларации прав и свобод человека о и гражданина от 22 ноября 1991 г. (ч. 1, 2 ст. 13). Эта формулировка была затем о' воспроизведена и Конституцией (Основным Законом) РФ 1978 г. (ч. 2 ст. 43) в ре- | дакции Закона РФ от 21 апреля 1992 г.7 в

Базовые положения о свободе массовой информации установлены в Консти- н

о

туции РФ 1993 г. (ч. 5 ст. 29). Под данной свободой понимается правомерная Ю деятельность прессы, радио, телевидения, иных форм распространения сообще- | ний, предназначенных для многих или неограниченных лиц. с

к

Свобода массовой информации - следствие длительного и эволюционного а развития свободы мысли, слова, печати. Она выступает конституционным д

Ф

принципом и условием цивилизованного существования общества, государства, и защиты всей системы установленных прав и свобод. Эта свобода, будучи обще- № ственным и личным благом, обеспечивает плюрализм идей, мнений, взглядов, 9 концепций, позволяет беспрепятственно искать, получать, передавать, произ- ^ водить и распространять информацию любым законным способом. Она направ- 4 лена на гарантирование народовластия, верховенства права и противодействие государственному произволу в любых проявлениях.

Свобода массовой информации носит публично-общественный и частный характер. Первый (публичный) аспект проявляется в значимости информации, эффективно функционирующих средствах коммуникации, обеспечивающих деятельность органов публичной власти, общественных объединений. Она неразрывно связана 135

с правом российских граждан участвовать в управлении делами государства как непосредственно, так и через своих представителей (ст. 32 Конституции РФ). Без этого общественного блага невозможны выборные процедуры - прежде всего, право избирать и быть избранным в органы публичной власти. Обратная связь между государством и гражданами предполагает наличие правильно выстроенных информационных потоков, возможность донести до государственных и муниципальных служащих достоверную, не искаженную информацию о своих нуждах и потребностях. Это достигается в т.ч. через основное право граждан обращаться лично, а также направлять индивидуальные и коллективные обращения в государственные органы и органы местного самоуправления (ст. 33 Конституции РФ).

Второй (частный) аспект свободы массовой информации определяется заинтересованностью граждан в получении сведений сугубо личного (в некотором роде даже локального характера) - о транспорте, учреждениях образования, культуры, связи, графиках работы супермаркетов и магазинов. В ряде случаев для индивида ее значимость может даже превосходить роль политической или международной информации. В Российской Федерации действует (хотя и не в полной мере) общий принцип, согласно которому любая информация, представляющая государственный или общественный интерес, должна быть открытой и доступной, за исключением случаев, установленных законом. Принципиально, что перечень сведений, составляющих государственную тайну, определяется федеральным законом (ч. 4 ст. 29 Конституции РФ), а не каким-либо иным правовым актом (например, указом Президента России или правительственным постановлениям).

Конституция России 1993 г. расширила правомочия человека и гражданина 3 в информационной сфере (ст. 23, 24, 26, 29, 41, 42). Применительно к анализи-¿- руемому праву (ч. 4 ст. 29) уточнено, «что каждый имеет право свободно искать,

сп

- получать, передавать, производить и распространять информацию любым за-| конным способом». Ранее правомочия «передавать и производить информацию» | в основных нормах отсутствовали.

| Установлены следующие конституционные и законодательные гарантии сво-

° боды массовой информации и информационных прав граждан. | Первое. Государственная (публичная) деятельность, которая объективно свя-

| зана с оборотом информации, должна носить правовой, легитимный характер, >§ а права и свободы человека и гражданина - определять смысл, содержание и | применение законов (ст. 18 Конституции РФ).

| Второе. Зафиксированы свобода массовой информации как принцип общественно-

& политической и социально-экономической жизни и запрет цензуры (ч. 5 ст. 29). ! Третье. Обеспеченность права на информацию правосудием и судебной за-

§ щитой (ст. 18, ч. 1 ст. 46).

§ Четвертое. Недопустимость сбора, хранения, использования и распростра-

1 нения информации о частной жизни лица без его согласия (ч. 1 ст. 24). | Пятое. Возложена обязанность на органы государственной власти и органы

местного самоуправления, их должностных лиц обеспечивать каждому возможность ознакомления с документами и материалами, непосредственно затрагивающими его права и свободы, если иное не предусмотрено законом (ч. 2 ст. 24 Конституции РФ).

Шестое. Запрет на применение любых нормативных правовых актов (включая законы), затрагивающие права, свободы и обязанности в информационной сфе-136 ре, если они не опубликованы официально для всеобщего сведения (ч. 3 ст. 15).

Седьмое. Не допускается сокрытие должностными лицами фактов и обстоятельств, создающих угрозу для жизни и здоровья людей (ч. 3 ст. 41 Конституции РФ). При нарушении этого требования наступает ответственность в соответствии с нормами федерального закона.

Восьмое. Установление ограничений доступа к информации только федеральными законами. Так, этот принцип отражен в Федеральном законе от 8 июля 2006 г. № 149-ФЗ «Об информации, информационных технологиях и защите информации» (ст. 3).

Девятое. Не допускается пропаганда или агитация, возбуждающие социальную, расовую, национальную или религиозную ненависть и вражду. Запрещается пропаганда социального, расового, национального, религиозного или языкового превосходства (ч. 2 ст. 29).

Дискуссионным является вопрос об отнесении свободы массовой информации, информационных прав к одной конкретной «общеизвестной» группе прав. В российском правоведении чаще их включают в категорию личных (гражданских) прав (например, М.И. Кукушкин, И.А. Умнова, Х.Б. Шейнин)8. Однако в реальной действительности информационные права касаются самых разнообразных сфер жизнедеятельности личности, коллектива, объединений граждан. Они являются комплексными и могут затрагивать не только личные, но и политические, и социально-экономические права. В этом случае речь идет о преобладании политической или социальной, экономической, культурной информации при реализации правомочий личности, удовлетворении ее интереса.

Свобода массовой информации, вся система информационных и смежных прав не могут быть абсолютными и безграничными, поэтому они соотносятся и ш ограничиваются правом на неприкосновенность частной жизни и защиту пер- н сональных данных (ст. 23, 24 Конституции РФ). С

а

Ныне действуют многочисленные, разнообразные и многоуровневые (хотя и не Т

о

всегда согласованные) акты законодательства, регулирующие отношения в инфор- к

о

мационной сфере. Ведущее место среди них принадлежит Закону РФ от 27 декабря о' 1991 г. № 2124-1 «О средствах массовой информации»9, создавшему правовые основы | для свободной деятельности газет и журналов и гарантирующему недопустимость в

государственной цензуры. Отечественное законодательство в этой области, со- нн

о

гласно положениям ч. 1 ст. 5, состоит из вышеназванного Закона и издаваемых в Ю соответствии с ним иных нормативных правовых актов. Однако его определяющая и

регулирующая роль проявляется далеко не всегда и в последние годы ослабла. с

к

8 июля 2006 г. был принят базовый Федеральный закон № 149-ФЗ «Об инфор- а мации, информационных технологиях и о защите информации», регулирующий д

е

широкий круг отношений, связанных с осуществлением права на поиск, по- | лучение, передачу, производство и распространение информации, ее защитой № и применением информационных технологий. В нем также регламентированы 9 важные аспекты доступа физических и юридических лиц к иностранным ин- 22 формационным ресурсам, в основных чертах ранее устанавливавшиеся в от- 4 мененном ныне Федеральном законе от 4 июля 1996 г. № 85-ФЗ«Об участии в международном информационном обмене»10.

Осенью 2005 г. Правительством РФ были внесены, а в июле 2006 г. приняты Государственной Думой Федерального Собрания России федеральные законы: «О персональных данных», «Об информации, информационных технологиях и защите информации», «О ратификации Конвенции Совета Европы о защите физиче- 137

ских лиц при автоматизированной обработке персональных данных», «О внесении изменений в некоторые законодательные акты Российской Федерации в связи с принятием Федерального закона "О ратификации Конвенции Совета Европы о защите физических лиц при автоматизированной обработке персональных данных" и Федерального закона "О персональных данных".

Важнейшим в этом пакете является принятый 8 июля 2006 г. Федеральный закон № 152-ФЗ «О персональных данных», ставший основой для создания отечественной информационной системы данных персонального характера и посвященный формам и методам работы с информацией, касающейся человека и гражданина11. Данный Закон в гл. 2 закрепляет в качестве принципов сбора и обработки данных законность, добросовестность, предварительно определенные и заявленные оператором цели сбора, достоверность и неизбыточность персональных данных, недопустимость объединения созданных для несовместимых между собой целей баз данных (ст. 5), их конфиденциальность (ст. 7), запрет обработки особой категории персональных данных (ст. 10). Создан уполномоченный орган по защите прав субъектов персональных данных - Федеральная служба по надзору в сфере массовых коммуникаций, связи и охраны культурного наследия. Однако правовая основа ее деятельности нуждается в совершенствовании и прочном законодательном фундаменте.

В анализируемом Законе не все проблемы защиты прав личности решены удачно. Так, он предусматривает возможность создания единого государственного регистра населения (ч. 4 ст. 13). Статус и порядок работы с этим государственным регистром устанавливается специальным федеральным законом, который однако еще не принят. Фактически речь идет о создании крупнейшей * базы данных о населении, которая может быть использована широким кругом ? субъектов без необходимого законного основания. К тому же вопросы ответа. ственности за нарушение требований о защите персональных данных не решены четко и определенно (ст. 24). Примечательно, что в ходе работы над данным за-I конопроектом в Государственной Думе из него под давлением ряда депутатов и

1 общественности были убраны как преждевременные предложения о присвоении

го

| каждому идентификаторов персональных данных (личного кода), при этом со-

| гласия лица на присвоение ему личного кода не требовалось (ст. 23). Практика

| применения Федерального закона «О персональных данных» показывает, что

и

2 он устранил ряд существенных пробелов в законодательном регулировании. ° Однако Закон от 8 июля 2006 г. не обеспечивал в должной мере запрет на сбор, « хранение и использование информации о частной жизни лица без его согласия и | сохранность конфиденциальной информации, и поэтому нуждается в доработке. е В России с 2005 г. ведется большая подготовительная работа, направленная 1 на установление системы персонального учета населения. Лица, имеющие до-

0

° ступ к данной информационной системе, получат почти все сведения: данные об

го

3 уплате налогов, социальном страховании и даже времени вступления в брак12.

1 С целью открытости деятельности государственных органов и органов мест-| ного самоуправления, а также реализации права граждан на получение информации (ст. 29 Конституции РФ) 21 января 2009 г. Государственной Думой принят Федеральный закон № 8-ФЗ «Об обеспечении доступа к информации о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления», вступивший в силу с 1 января 2010 г.13

Закон определяет способы обеспечения доступа к информации о деятельности 138 государственных органов и органов местного самоуправления, форму предо-

ставления такой информации, права пользователей информацией, обязанности государственных органов и органов местного самоуправления, связанные с обеспечением доступа к информации об их деятельности. Согласно законодательным новеллам, введенным Федеральным законом от 24 мая 2013 г. № 112-ФЗ, ныне в обязательном порядке и повсеместно общедоступная информация о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления предоставляется данными публичными институтами неограниченному кругу лиц посредством ее размещения в сети Интернет в форме открытых данных (ст. 7). Это существенно повысит открытость власти и будет способствовать ее престижу.

По целому ряду причин объективного и субъективного характера приняты далеко не все акты, обеспечивающие свободу массовой информации. Как неоднократно указывалось в литературе, ощущается острая потребность в таких федеральных законах, как о правовой информации, о телевидении и радиовещании, о почтовой связи, о лицензировании телевизионного и радиовещания, о демонополизации средств массовой информации, об общественном телевидении, основах экономических отношений в сфере информации14.

Не решены и многие проблемы реализации основной нормы о праве на достоверную информацию о состоянии окружающей среды (ст. 42 Конституции РФ), правомочия которой являются декларативными.

На протяжении последних 10 лет стоит задача регулирования особых общественных отношений в сети Интернет и оборота информации о служебной тайне и ограниченного доступа15. О необходимости разумной правовой регламентации в этой области свидетельствует и неуклонный, динамичный рост пользователей Всемирной паутины. В начале 2013 г. Россия вышла на лидирующие позиции среди европейских государств с показателями в 64,4 млн чел. ежемесячной аудитории Интернета, т.е. занимает престижные позиции в мире16.

В заключение отметим следующее. В анализируемой сфере отсутствует целостное, непротиворечивое и эффективное законодательство. До сих пор не приняты многие важные федеральные законы, ряд законодательных и подзаконных актов не соответствуют нормам и принципам Конституции РФ. Свобода массовой информации должна пониматься только в совокупности с основными правами на свободу слова и мысли, со свободой выражения мнений и комплексом информационных прав человека и гражданина. Отсутствие цензуры является непременным условием успешной деятельности средств массовой информации в условиях демократии. Надлежащая регламентация массово-информационных отношений, телекоммуникационных сетей, обеспечивающих достоверность информации и своевременность ее предоставления, играет ведущую роль в построении современного общества и государственности XXI в.

1 См.: Большая советская энциклопедия / гл. ред. А.М. Прохоров. 3-е изд. М., 1975. Т. 19. С. 507.

2 Конституции государств Европейского Союза / под общ. ред. Л.А. Окунькова. М., 1997. С. 686.

3 См.: Избранные конституции зарубежных стран: учебное пособие / отв. ред. Б.А. Страшун. М., 2011. С. 411.

4 См.: Конституции буржуазных стран: в 2 т. Л., 1935. Т. I. С. 83-84.

5 Права человека: сборник международных документов / сост. Г.М. Мелков. М., 1998. С. 14-15.

6 Конституция общенародного государства: сборник / под общ. ред. М.С. Смиртюкова, К.М. Боголюбова. М., 1978. С. 122-123.

7 Конституция (Основной Закон Российской Федерации) России. М., 1992. С. 13.

8 См., например: Конституционное право Российской Федерации / под ред. М.И. Кукушкина, В.Д. Пере-валова. Екатеринбург, 1995. С. 146; Конституционные права и свободы человека и гражданина в Российской Федерации / под ред. О.И. Тиунова. М., 2005. С. 84-89; Умнова И.А., Алешкова И.А. Конституционные права Российской Федерации: учебник для бакалавров. М., 2012. С. 199.

9 См.: Ведомости СНД РФ и ВС РФ. 1992. № 7, ст. 300; Соб. законодательства Рос. Федерации. 2011. № 30, ст. 4600.

10 См.: Собр. законодательства Рос. Федерации. 1996. № 28, ст. 3347; Российская газета. 2013. 11 июня.

11 См: Собр. законодательства Рос. Федерации. 2005. № 49, ст. 5197, 5198; 2006. № 31, ч. 1, ст. 3448, 3451, 3452.

12 См.: Трофимов А.Р. Хочу всех знать! // Независимая газета. 2005. 30 нояб.; Черешнев С. Правительство пронумерует граждан // Известия. 2005. 17 июня; Демидов А. «Персональная информация в России никак не защищена»: интервью // Там же. 2006. 2 марта.

13 См.: Собр. законодательства Рос. Федерации. 2009. № 7, ст. 776; Российская газета. 2013. 11 июня.

14 См.: Концепции развития российского законодательства / под ред. Т.Я. Хабриевой, Ю.А. Тихомирова, Ю.П. Орловского. М., 2004. С. 119-120, 122, 320; Просвирнин Ю.Г. Совершенствование российского информационного законодательства // Вестник Воронежского госуниверситета. Сер. «Право». 2007. № 1 (2). С. 21; Архангельский А. Телевизор с человеческими лицами: интервью // Российская газета. 2009. 31 дек.; Никифоров Н. Предпосылки перемен: интервью // Российская газета. 2013. 8 окт.

15 См.: Концепции развития российского законодательства / под ред. Т.Я. Хабриевой, Ю.А. Тихомирова. С. 538-540; ПогребинскаяЛ.А. Реализация конституционной свободы массовой информации: российское

законодательство и практика его применения: автореф. дис.....канд. юрид. наук. Тюмень, 2009. С. 8, 16;

Солдаткина О.Л., Санина А.С. Правовое регулирование отношений в сети Интернет как важнейшая проблема современности // Правовая политика и правовая жизнь. Саратов; М., 2013. № 1. С. 93-97.

16 Романова А. Миллиарды из Сети // Российская газета. 2013. 21 мая.

В.Н. Богатырев, Ю.В. Богатырев

КОНСТИТУЦИОННОЕ ПРАВО РОССИЙСКИХ ГРАЖДАН НА СОЗДАНИЕ (ОРГАНИЗАЦИЮ) СЕМЬИ

Статья посвящена актуальной проблеме конституционного права российских граждан на создание (организацию) семьи. Раскрываются вопросы порядка, особенностей регистрации брака, развода, алиментных обязательств по содержанию детей, раздела имущества, брачного договора, вносятся предложения по совершенствованию законодательства.

0 Ключевые слова: Конституция, права человека и гражданина, семья, семейные ценности, брак, развод.

ш СП

g V.N. Bogatyrev, U.V. Bogatyrev

s

1 CONSTITUTIONAL LAW OF THE RUSSIAN CITIZENS ON f CREATION (ORGANIZATION) OF A FAMILY

0

^ Article is devoted to an actual problem of a constitutional law of the Russian citizens on

^ creation (organization) of a family. There are features of registration of marriage, divorce,

a money obligations about children, property , the marriage contract. There are legislation sug-

^ gestions for improvement.

£ Keywords: Constitution, human rights and citizen, family, family values, marriage, divorce.

1

01 Ш и a ro

S Семья в Российской Федерации является типичной, часто встречающейся и

0 U U U —

>1 самой распространенной формой добровольного союза мужчины и женщины.

| Возможность организации семьи на взаимных чувствах привязанности, друж-

1 бы, любви, взаимовыручки и поддержки позволяет всем ее членам, включая

го

I и старшее поколение, развивать, укреплять традиции и совершенствовать их, | что в конечном итоге должно способствовать культу семьи и супружеству, приобретает вид семейных ценностей. Следует обратить внимание на тот факт, что

© Богатырев Владимир Николаевич, 2014

Кандидат юридических наук, доцент кафедры конституционного и международного права (Саратовская государственная юридическая академия), нотариус г. Саратова

© Богатырев Юрий Владимирович, 2014

Соискатель кафедры конституционного и муниципального права (Московский государственный юри-

140

дический университет имени О.Е. Кутафина)