Муниципальные выборы как объект правового регулирования и государственного управления в Российской Федерации

МУНИЦИПАЛЬНЫЕ ВЫБОРЫ КАК ОБЪЕКТ ПРАВОВОГО РЕГУЛИРОВАНИЯ И ГОСУДАРСТВЕННОГО УПРАВЛЕНИЯ В РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ

В.Е. Подшивалов, кандидат юридических наук

За последние 15 лет муниципальные выборы в Российской Федерации претерпели значительные - как количественные, так и качественные - изменения. В наибольшей степени это связано со все еще не завершенной реформой местного самоуправления, но также и с иными процессами, в той или иной степени затрагивающими местное самоуправление как один из объектов управленческого воздействия, например, с реформой избирательного законодательства, перераспределением предметов ведения и полномочий между Российской Федерацией и ее субъектами и другими. Представляется своевременным подвести некоторые промежуточные итоги этих реформаторских усилий и дать оценку отдельным управленческим шагам, предпринимаемым органами местного самоуправления и органами государственной власти в сфере муниципальных выборов, по возможности оставляя в стороне вопросы, носящие политический характер.

Принятие Федерального закона от 12 июня 2002 г № 67-ФЗ «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» (далее - Федеральный закон об основных гарантиях избирательных прав) [1] позволило сделать шаг вперед в регулировании некоторых вопросов, таких как основания и процедура регистрации кандидатов, списков кандидатов, основания к отказу в их регистрации или отмены состоявшейся регистрации, признания выборов недействительными и ряд других. Однако указанный Федеральный закон также несет на себе груз принятых при разработке ранее действовавших актов о выборах и референдумах управленческих решений, многие из которых весьма спорны. Среди них следует прежде всего назвать:

1) объединение в одном нормативном правовом акте вопросов подготовки и проведения как выборов, так и референдумов;

2) наличие значительного числа правовых норм и даже правовых институтов, которые

могут быть признаны коррупциогенными как с общекриминологических позиций, так и с точки зрения критериев, предложенных в методике проведения антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов, утвержденной постановлением Правительства Российской Федерации от 26 февраля 2010 г. № 96 [2];

3) неравномерность детализации правовых предписаний, а именно сосуществование бок о бок подробных, рамочных и бланкетных правовых норм. При этом подчас трудно привести разумные аргументы, почему в том или ином случае законодатель поступил определенным образом;

4) явная недостаточность правового регулирования некоторых общественных отношений, например, вопросов признания незаконным состоявшегося решения о назначении выборов, референдума, процедуры рассмотрения споров и иных вопросов в заседании избирательных комиссий, почти полное отсутствие правового регулирования использования технических средств подсчета голосов, комплексов электронного голосования непосредственно в Федеральном законе об основных гарантиях избирательных прав и других вопросов, на что обращалось внимание различными исследователями;

5) неудовлетворительная масштабируемость «вниз» предусмотренных электоральных процедур. Анализ Федерального закона об основных гарантиях избирательных прав, особенно его первоначальной редакции, четко показывает, что при его разработке прежде всего имелись в виду федеральные и региональные выборы, сложные по своей организационной природе, в то время как муниципальные выборы были урегулированы по аналогии. Конечно, к 2005 г. в Федеральный закон об основных гарантиях избирательных прав было внесено несколько норм-исключений, которые позволили упростить отдельные стороны организации муниципальных выборов в небольших поселениях (например, разрешено не откры-

26

вать специальные избирательные счета избирательных фондов кандидатов), но это не оказало сколько-нибудь заметного воздействия на практику организации муниципальных выборов, по крайней мере в Иркутской области. Между тем имеется явная потребность в особых электоральных процедурах для муниципальных выборов в небольших поселениях.

За десять лет в Федеральный закон об основных гарантиях избирательных прав было внесено значительное число изменений, не все из которых хорошо вписывались в имеющуюся структуру правового акта. Более того, приходится констатировать серьезное ухудшение не только политико-управленческого, но даже юридико-технического качества новых положений Федерального закона об основных гарантиях избирательных прав [3]. Федеральный закон об основных гарантиях избирательных прав до настоящего времени не приведен в соответствие с Федеральным законом от 6 октября 2003 г 131-Ф3 «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» [4]. Так, в ряде его положений (например, в подп. «а» п. 4 ст. 18) не учитывается существование двухуровневой системы муниципальных образований, что приводит в неоднозначности правового регулирования.

Противоречивость судебной практики, даже практики Верховного Суда Российской Федерации, по вопросам подготовки и проведения выборов хорошо известна [5]. До некоторой степени это обстоятельство объясняется недостатками концепции Федерального закона об основных гарантиях избирательных прав, который не вполне конкретен во многих важных положениях.

В целом следует констатировать, что Федеральный закон об основных гарантиях избирательных прав, как представляется, исчерпал свой потенциал развития и медленно, но верно превращается во все менее организованную совокупность норм, которая становится тормозом для дальнейшего развития идеи выборности органов государственной власти и органов местного самоуправления. Проект Избирательного кодекса Российской Федерации - дискуссионная, но вполне конкретно сформулированная попытка преодолеть недостатки

Федерального закона об основных гарантиях избирательных прав.

Какие выводы и предложения могут быть сделаны из вышеизложенного применительно к муниципальным выборам (помимо необходимости общего совершенствования избирательного процесса в Российской Федерации)? Хотелось бы ниже обсудить некоторые из тех, которые представляются наиболее актуальными в настоящее время.

Во-первых, ощущается недостаток в экспертных знаниях о специфике смысла, предназначения демократических процедур на уровне местного самоуправления (прежде всего - сельских и городских поселений). Проблема, разрешенная Конституционным Судом Российской Федерации в Постановлении от 7 июля 2011 г. № 15-П по делу о проверке конституционности положений части 3 статьи 23 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» и частей 2 и 3 статьи 9 Закона Челябинской области «О муниципальных выборах в Челябинской области» в связи с жалобами Уполномоченного по правам человека в Российской Федерации и граждан И.И. Болтушенко и Ю.А. Гурмана [6], - лишь одна ступенька к пониманию этой специфики. К тому же часть аргументации Конституционного Суда Российской Федерации небесспорна. Можно услышать много неконкретных рассуждений о гармонично устроенных, правильно проведенных муниципальных выборах, которые с трудом преобразуются в конкретные управленческие решения в процессе правотворчества. Упорядочивающую и смыслообразующую роль здесь должен был сыграть Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации». Однако эта задача была решена лишь частично и, кроме того, данный Федеральный закон также за время своего существования заметно потерял в концептуальном единстве. Недостаток в экспертных знаниях, о котором идет речь, обусловливает ошибки и иные недостатки в стратегическом планировании всего законотворческого процесса, который так или иначе касается местного самоуправления и, в частности, организации муниципальных выборов.

Во-вторых, на мой взгляд, целесообразно дополнить Федеральный закон об основных гарантиях избирательных прав положениями, которые формулируют специфические условия участия граждан в муниципальных выборах в городских или сельских поселениях, т. е. в муниципальных образованиях с небольшим числом избирателей и включающих в себя небольшое число населенных пунктов. Вообще говоря, решение данной задачи представляет собой конкретизацию и учет на практике той специфики, о которой шла речь выше, но одновременно всегда продиктовано конкретными демографическими, географическими и правовыми условиями, существующими применительно к конкретному муниципальному образованию.

Самый очевидный и относительно легко выполнимый шаг - повторный анализ ограничений и запретов, содержащихся в Федеральном законе об основных гарантиях избирательных прав, на предмет целесообразности их применения к муниципальным выборам в поселениях.

Так, например, п. 8 ст. 18 Федерального закона об основных гарантиях избирательных прав устанавливает, что в случае образования многомандатного избирательного округа число депутатских мандатов, подлежащих распределению в этом округе, не может превышать пять. Данное ограничение не применяется при выборах в органы местного самоуправления сельского поселения, а также при выборах в органы местного самоуправления иного муниципального образования в избирательном округе, образованном в границах избирательного участка. В ходе работы в Избирательной комиссии Иркутской области мне неоднократно приходилось консультировать по вопросам образования избирательных округов, а также перепроверять проекты решений об образовании таких округов. Поэтому могу совершенно определенно утверждать, что в Иркутской области присвоение статуса городского или сельского поселения в ходе реформы местного самоуправления в 2004-2005 гг. объяснялось скорее историческими причинами, чем объективно существующими различиями, и что соответственно установление в Федеральном законе об основных гарантиях избирательных прав особенных условий для городских и сельских поселений в

данной ситуации оказывается совершенно неоправданным. Оговорка о возможности образования одного семимандатного избирательного округа в случае образования избирательного округа в границах избирательного участка имеет значение только в тех случаях, когда территория городского поселения достаточно компактна, чтобы обеспечить возможность основной части избирателей самостоятельно посетить помещение для голосования. Между тем нередки ситуации, когда расстояние между основными населенными пунктами, находящимися на территории городского поселения, составляет более 10 км, что приводит к необходимости образования нескольких избирательных участков, а следовательно, и нескольких избирательных округов.

Избиратели зачастую распределены по населенным пунктам, входящим в состав городского поселения, таким образом, что для образования избирательных округов необходимо проводить границы избирательных округов, вынужденно разделяя населенные пункты на части (и создавая дополнительные избирательные участки). При небольшом числе избирателей возможность маневра минимальна: например, в поселении с численностью избирателей около 1500 человек и численностью депутатов представительного органа муниципального образования 10 человек (минимум, предусмотренный ч. 6 ст. 35 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» для поселений с населением от 1000 до 10 000 человек) средняя норма представительства избирателей составляет 150 человек на один депутатский мандат, а допустимое отклонение в численности избирательных округов - 15 человек (то есть несколько сельских домов). Эти расчеты показывают, что требования Федерального закона об основных гарантиях избирательных прав применительно к небольшим поселениям чрезмерно строги. Более того, допустимое отклонение в численности избирательных округов в абсолютных величинах не зависит от числа мандатов, распределяемых в избирательном округе, и в относительных величинах (в расчете на один мандат) оказывается еще строже для многомандатных избирательных округов. В результате на

части территории муниципального образования, где могут быть образованы несколько одномандатных избирательных округов, не всегда может быть образован один многомандатный округ.

Более сложная задача - предложить альтернативные, предназначенные именно для данного уровня муниципальных выборов избирательные процедуры на стадиях выдвижения кандидатов (списков кандидатов), их регистрации, предвыборной агитации, а также при финансировании избирательной кампании.

Часто утверждается, что специфика небольших по численности городских и сельских поселений состоит в том, что все друг друга хорошо знают и поэтому отсутствует необходимость в сборе подписей избирателей в целях выдвижения, а также в распространении агитационных печатных материалов, иных затратных мероприятий в ходе предвыборной агитации. Здесь могут быть высказаны следующие возражения: 1) не исключена возможность появления среди кандидатов «варягов», например выдвинутых политической партией, не известных никому; 2) формальные требования к кандидатам (в чем бы они ни состояли) - это среди прочего своеобразный тест на серьезность намерений баллотироваться, а также на организационные способности будущего кандидата; 3) не следует думать, что небольшой размер муниципального образования означает низкую заинтересованность в победе на выборах; так, один из электоральных конфликтов в Иркутской области, сопровождавшийся многочисленными нарушениями на выборах главы муниципального образования и длительными судебными разбирательствами, имел место в 2007-2008 гг. в небольшом поселении, которое является ключевым для разработки значительных запасов леса.

Таким образом, представляются ошибочными как бесконтрольное снижение требований к участникам избирательных кампаний в поселениях, так и регулирование прав и обязанностей кандидатов, избирательных объединений при проведении муниципальных выборов в городских и сельских поселениях по аналогии с выборами более высокого уровня.

В-третьих, в ходе дискуссии, состоявшейся в рамках российско-германской научно-

практической конференции «Система органов местного самоуправления и муниципальные выборы в России и Германии», прошедшей в июне 2012 г., обсуждался вопрос о запрете возложения полномочий избирательной комиссии муниципального образования на территориальную избирательную комиссию. Данное предложение было сформулировано в проекте резолюции конференции в том же ключе, что и следующее за ним предложение, - о формировании избирательных комиссий муниципальных образований исключительно органами местного самоуправления соответствующего уровня. Эта дискуссия, помимо ее теоретического значения, имеет и существенное практическое значение, поскольку, например, в Иркутской области указанная возможность не реализована только в 2 из 474 муниципальных образований (это город Иркутск (городской округ) и Нижнеудинское муниципальное образование (городское поселение, входит в муниципальное образование «Нижнеудинский район»). Следует учитывать, что Федеральным законом об основных гарантиях избирательных прав предусмотрена и обратная возможность - возложение полномочий территориальной избирательной комиссии на избирательную комиссию муниципального образования, которая также должна учитываться при рассмотрении данного вопроса.

Полагаю, что одновременное существование муниципальной избирательной комиссии и территориальной избирательной комиссии либо один из вариантов возложения полномочий - это вопрос управленческого выбора, т.е. вопрос целесообразности, а не права, и должен решаться на основе соответствующих критериев.

В настоящее время сама по себе допустимость возложения полномочий комиссий обосновывается следующим образом: Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» не относит избирательную комиссию муниципального образования к числу органов местного самоуправления и называет муниципальным органом (ч. 2 ст. 39), такое же утверждение содержится и в Федеральном законе об основных гарантиях избирательных прав (п. 2 ст. 24). Таким образом, при возложении полномочий соблюдаются положения Конституции

Российской Федерации о том, что органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти (ст. 12) и что структура органов местного самоуправления определяется населением самостоятельно (ч. 1 ст. 131). Обеспечение проведения муниципальных выборов не отнесено Федеральным законом «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» к вопросам местного значения ни одного из видов муниципальных образований, вопросы защиты прав и свобод человека и гражданина - предмет совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов (п. «б» ч. 1 ст. 72 Конституции Российской Федерации»). Эти положения носят концептуальный характер. Между тем в случае последовательной реализации идеи запрета возложения полномочий избирательной комиссии муниципального образования на территориальную избирательную комиссию или наоборот - по тем же основаниям должны быть пересмотрены все вышеуказанные положения федеральных законов.

Что касается управленческих выгод возложения полномочий избирательных комиссий муниципальных образований на территориальные избирательные комиссии, то они в соответствующих обстоятельствах могут состоять в следующем.

Решение кадровой проблемы

1. В случае существования отдельной избирательной комиссии муниципального образования ее целесообразно формировать из наиболее подготовленных лиц. На практике это означает, что в небольших поселениях к деятельности комиссии будут привлечены муниципальные служащие местной администрации и работники муниципальных учреждений. Однако в случае выдвижения в качестве кандидата главы местной администрации значительное число членов комиссии не смогут продолжить работу в этом качестве в силу подп. «л» п. 1 ст. 29 Федерального закона об основных гарантиях избирательных прав. Не могут быть членами избирательной комиссии также кандидаты, их уполномоченные представители и доверенные лица, уполномоченные представители и доверенные лица избирательных объединений, выдвинув-

ших кандидатов, супруги и близкие родственники кандидатов, близкие родственники супругов кандидатов (подп. «ж», «к» п. 1 ст. 29 Федерального закона об основных гарантиях избирательных прав), что также может создать дефицит лиц, по своим деловым качествам подходящих для работы в избирательной комиссии. Возложение полномочий избирательных комиссий муниципальных образований на территориальные избирательные комиссии облегчает ситуацию, так как состав членов территориальной избирательной комиссии оказывается не связанным с конкретным муниципальным образованием (за исключением муниципального образования, в котором расположен административный центр муниципального района).

2. Из-за регулярных изменений в избирательном законодательстве и обновления состава избирательных комиссий необходимо обеспечивать постоянное обучение членов избирательных комиссий. Члены территориальных избирательных комиссий проходят более или менее регулярное обучение (как минимум перед федеральными и региональным выборами, а в случае возложения полномочий - также перед муниципальными выборами, в которых они участвуют) со стороны избирательных комиссий субъектов Российской Федерации. Кроме того, в Иркутской области и во многих других субъектах Российской Федерации часть территориальных избирательных комиссий являются юридическими лицами, в силу чего их председатели работают на постоянной основе и могут постоянно повышать свою квалификацию. Отмеченное не характерно для избирательных комиссий муниципальных образований. Председатели и члены избирательных комиссий муниципальных образований проходят обучение реже и не работают на постоянной основе, в связи с чем трудно говорить о высоком уровне их собственной квалификации, а также о возможности надлежащего обучения ими членов нижестоящих избирательных комиссий.

Решение проблем материального и организационного обеспечения деятельности комиссии

Материальное обеспечение деятельности территориальных избирательных комиссий,

которые в большинстве субъектов Российской Федерации объявлены государственными органами субъектов Российской Федерации, осуществляется за счет федерального бюджета и бюджета субъекта Российской Федерации. Материальное обеспечение избирательной комиссии муниципального образования полностью ложится на местный бюджет, и во всех известных автору настоящей работы случаях избирательная комиссия муниципального образования получает лишь право использования оргтехники местной администрации, что совершенно недостаточно.

Есть и одна специфическая проблема, которая касается использования комплексов средств автоматизации Государственной автоматизированной системы Российской Федерации «Выборы». Данные комплексы установлены в каждой территориальной избирательной комиссии, но отсутствуют в избирательных комиссиях муниципальных образований. Правовые условия использования КСА ГАС «Выборы», установленные Центральной избирательной комиссией Российской Федерации в соответствии с законодательством, препятствуют передаче данных комплексов во временное пользование иным избирательным комиссиям. Возложение полномочий избирательных комиссий муниципальных образований на соответствующие территориальные избирательные комиссии успешно решает эту задачу.

Конечно, было бы преувеличением утверждать, что данная схема возложения полномочий одного вида комиссий на другой идеальна. Участники последующего обсуждения справедливо указали на возможную перегруженность территориальной избирательной комиссии при одновременном проведении выборов в муниципальном районе, особенно выборов депутатов представительных органов муниципальных образований. Эта задача решается путем формирования окружных избирательных комиссий, чьи полномочия в соответствующих обстоятельствах могут совмещаться с полномочиями участковых избирательных комиссий. Далее, в связи с тем, что муниципальные образования расположены часто на значительном расстоянии от административного центра муниципального района, где и нахо-

дятся территориальные избирательные комиссии, возникают трудности во взаимодействии кандидата на должность главы муниципального образования и избирательной комиссии, организующей соответствующие выборы. Наконец, вряд ли стоит утверждать, что таким образом гарантируется большая независимость комиссий, обеспечивающих подготовку муниципальных выборов, от административного давления со стороны государства. Ключевой в этом отношении становится позиция избирательной комиссии субъекта Российской Федерации, которая может выступить гарантом независимости системы избирательных комиссий и средством защиты избирательного процесса от постороннего вмешательства.

Подводя итог изложенному анализу перспектив реформирования российского избирательного законодательства, представляется важным подчеркнуть, что избирательные правоотношения более чем другие требуют внимательного подхода, сочетающего в себе необходимость достижения главной цели - обеспечения конституционных прав граждан на участие в управлении делами государства, на осуществление местного самоуправления, стратегического мышления и знания огромного разнообразия конкретных ситуаций и внутренних взаимосвязей избирательного процесса. Здесь одинаково бесперспективны как теоретизирование, так и ориентированность на решение сиюминутных политических или административных задач. Хотелось бы верить, что совместные усилия экспертного сообщества сыграют заметную роль в преодолении недостатков российского законодательства и российской правоприменительной практики в этой сфере.

1. Собрание законодательства РФ. 2002. № 24. Ст. 2253.

2. Там же. 2010. № 10. Ст. 1084.

3. См., например, подробнее о недостатках одного из новых институтов Федерального закона: Подшивалов В.Е. Новеллы в порядке замещения вакантных депутатских мандатов лицами, избранными в составе списков кандидатов // Вестник САПЭУ 2011. № 3 (4). С. 59-62.

4. Собрание законодательства РФ. 2003. № 40. Ст. 3822.

5. См., например: Избирательное право в судебной практике: научно-практическое пособие / отв. ред. С. М. Шапи-ев, В.В. Игнатенко. М.: РЦОИТ, 2008. 320 с.

6. Собрание законодательства РФ. 2011. № 29. Ст. 4557.

И З Б И Р А ТЕ Л Ь Н О Е П Р А В О