Национальный и региональный аспекты формирования инновационной политики

Вестник Института экономики Российской академии наук

5/2013

В. ФИЛАТОВ кандидат экономических наук, ведущий научный сотрудник Института экономики РАН

НАЦИОНАЛЬНЫЙ И РЕГИОНАЛЬНЫЙ АСПЕКТЫ ФОРМИРОВАНИЯ ИННОВАЦИОННОЙ ПОЛИТИКИ

Рассматриваются вопросы взаимоувязки национального и регионального аспектов формирования инновационной политики в РФ. Раскрывается неэффективность существующего подхода к формированию национальной инновационной системы как суммы региональных инновационных кластеров. Автор обосновывает необходимость выстраивания национальной инновационной системы на базе стратегий инновационного развития регионов в контексте стратегий социально-экономического развития, которые, в свою очередь, должны учитывать основные задачи и приоритеты структурной и технологической модернизации национального хозяйства.

Ключевые слова: экономический рост, стратегия инновационного развития, инновационная региональная политика, региональная специализация, инновационный потенциал конкурентоспособность.

Классификация ^Ь: 0380, Ш20.

Переход к инновационной модели экономического роста остается важнейшей стратегической задачей, без решения которой невозможно восстановление и развитие современного экономического потенциала России, формирование конкурентоспособного национального хозяйства. Инновационный сценарий развития был закреплен Концепцией долгосрочного социально-экономического развития РФ на период до 2020 г. (утверждена Правительством РФ в 2008 г.), в которой сформулированы задачи повышения темпов экономического роста, расширения позиций нашей страны на мировых высокотехнологичных рынках, увеличения инновационной активности российских предприятий. В свою очередь в 2011 г. была разработана Стратегия инновационного развития России до 2020 г., призванная конкретизировать сценарий перехода российской экономики на инновационный путь развития. Стратегией обозначены основные направления формирования инновационной экономики: развитие и укрепление научно-технического потенциала, формирование новых институтов инновационного развития, создание эффективной инновационной инфраструктуры, совершенствование кадрового потенциала.

Не вызывает сомнения, что осуществление структурных реформ и перевод экономики на инновационный путь развития предполагают решение целого ряда общесистемных проблем макроэкономического и институционального характера. Необходимо сформировать отраслевые приоритеты структурной модернизации, определить механизмы стимулирования перетока инвестиций из сырьевых в средне- и высокотехнологичные сектора экономики, выстроить адекватную налоговую, амортизационную, таможенную и бюджетную политику. Инновационное развитие требует разработки и реализации комплекса мер, направленных на стимулирование интереса предпринимателей к инновационной деятельности, создания комфортных условий для ее активизации.

Данные задачи носят общесистемный характер для национального хозяйства, однако практическая реализация происходит в конкретных региональных условиях. При этом чем сильнее сложившаяся в национальном хозяйстве региональная дифференциация экономического потенциала и природных условий, тем важнее необходимость их учета в конкретной хозяйственной практике.

Следует отметить, что особенностью развития России является чрезвычайно высокая неоднородность хозяйственного освоения территорий, малая заселенность обширнейших территорий1, малая пригодность для нормальных условий жизни значительной части северных территорий (74% территории страны), низкий уровень инфраструктурного обустройства подавляющей части территорий. В результате в Европейской части страны производится 74% валового регионального продукта (ВРП) и более 80 % продукции производств обрабатывающего сектора, в то время как на восточные регионы приходится около 70% продукции добывающих отраслей и основная часть запасов важнейших природных ресурсов. Такие естественные географические условия накладывают дополнительные нагрузки на экономические условия хозяйствования в виде энергетических и транспортных расходов.

Отмеченные факторы в совокупности определили сложившийся в стране «очагово-анклавный» тип хозяйственного освоения территории, что следует учитывать при разработке и реализации различных стратегий хозяйственного развития. Как справедливо отмечает академик А.Г. Гранберг: «в рамках такой пространственной парадигмы ключевой проблемой государственной экономической политики является разумное сочетание регионального многообразия, сохранение целостности национального пространства и его интеграция в глобализирую-

1 В Сибири и на Дальнем Востоке, занимающих в совокупности 75% территории страны, проживает лишь около 18% населения страны.

щийся мир», который стимулирует разнонаправленное притяжение для различных регионов страны2.

Данное обстоятельство в полной мере относится и к решению задач стимулирования инновационного развития экономики. Размещение инновационного потенциала тяготеет к наиболее обустроенным территориям, с достаточно плотным населением и его высоким образовательным и культурным уровнем. В этой связи центрами концентрации такого потенциала стали крупнейшие экономические и промышленные центры страны: Москва, Санкт-Петербург, Н-Новгород, Казань, Екатеринбург, Томск и Новосибирск. Таким образом, сложившаяся в России модель территориальной организации хозяйства определяет специфику территориального размещения инновационного потенциала.

Дело в том, что одним из основных признаков федеративного государства является условие экономической самодостаточности его субъ-ектов3. В настоящее время в России это условие в полной мере не выполняется. Проблема, как отмечалось выше, состоит в том, что субъекты Российской Федерации существенно различаются по своему экономическому, природно-ресурсному и научно-технологическому потенциалу, по уровню социально-экономического развития. Благосостояние подавляющего числа территорий во многом зависит от дотаций из федерального бюджета. При этом ситуация осложняется особенностью самой конструкции сформированной федерации, субъектами которой стали административные единицы (области и края бывшей РСФСР), никогда не обладавшие экономической самодостаточностью. Административные границы данных субъектов не совпадают с экономическим районированием страны, в рамках которого ранее осуществлялось региональное планирование национальной экономики. В результате возникло чрезмерное деление национального пространства на субъекты, их высокая дифференциация по уровню экономического развития. То есть сложившаяся в настоящее время модель территориально-государственного устройства не имеет адекватной экономической базы, и, следовательно, является недостаточно устойчивой.

При этом следует отметить, что пространственная неоднородность является общим свойством национального экономического пространства. Кроме того, в динамичной экономике такая неоднородность обладает высокой подвижностью благодаря возникновению новых полюсов и точек роста, различных новых региональных производственных кластеров. В этой связи стремление нивелировать неоднородность экономического пространства и обеспечить абсолютное выравнивание

2 Стратегические ориентиры экономического развития России. СПб.: АЛЕТЕЙЯ, 2010 (Гл. 28. Пространственные аспекты инновационной экономики). С. 536.

3 Экономические проблемы становления российского федерализма. М.: Наука, 1999.

уровней социально-экономического развития различных регионов, по нашему мнению, достаточно абсурдно. И если через межбюджетные отношения можно осуществлять выравнивание уровней бюджетной обеспеченности регионов, то сокращение разрыва в уровне экономического развития требует иных механизмов, стимулирующих прежде всего региональную инвестиционную активность.

Сокращение разрывов в уровне социально-экономического развития на основе рациональной территориальной организации хозяйства не может осуществляться исключительно рыночными методами, когда универсальные требования по региональным условиям конкурентоспособности предъявляются к объектам, заведомо не сопоставимым по возможностям их предоставления. При этом чем выше региональная неоднородность, тем труднее (затратнее) представляется процесс ее преодоления и сокращения межрегиональных разрывов по уровню экономического развития. Отмеченное обстоятельство формирует определенные условия для проведения рациональной региональной политики.

Во-первых, национальная региональная политика по своей сути является политикой межрегиональной, ориентированной на максимизацию общехозяйственного эффекта от рациональной пространственной организации национального хозяйства в конкретных природных и географических условиях. Данные условия формируют как цели национальной региональной политики, так и ее инструментарий. Так, региональная политика крупных государств, характеризующихся высоким уровнем дифференциации природно-климатических условий и экономического развития регионов, не может копировать региональную политику государств с высокой плотностью населения и развитой инфраструктурой. Например, в странах ЕС задача выравнивания уровня развития большинства регионов вполне решаема на основе формирования благоприятных условий для привлечения дополнительных инвестиций и вовлечения в хозяйственную деятельность свободных трудовых ресурсов при условии повышения их профессионального уровня. В то же время в России или Бразилии сама задача выравнивания условий для привлечения инвестиций в малоосвоенные регионы выливается в серьезные инвестиционные затраты.

Во-вторых, национальная региональная политика в крупных странах с высоким уровнем пространственной дифференциации ресурсов и условий их вовлечения в хозяйственный оборот не может выстраиваться как сумма региональных политик отдельных субрегионов. Такая политика должна ориентироваться на экономический оптимум использования всех имеющихся ресурсов и, следовательно, опираться на общую национальную концепцию пространственной организации национальной экономики, включая схему рационального расселения.

В-третьих, серьезно ограничиваются возможности использования конкурентного (конкурсного) подхода для межрегионального распределения бюджетных ресурсов, так как ресурсы, выделяемые центром для преодоления разрывов в уровнях экономического развития, как правило, распределяются на нормативной основе для сглаживания различий бюджетной обеспеченности регионов.

Таким образом, процесс формирования национальной региональной политики предполагает реализацию определенной логики действий, которая может быть представлена следующими итерациями:

- формирование концепции пространственной (территориальной) организации национального хозяйства и расселения как органичной составной части долгосрочной стратегии социально-экономического развития страны;

- на базе данной концепции происходит формирование стратегий социально-экономического развития отдельных регионов (субъектов федерации) и, как органичной их составной части, региональных стратегий инновационного развития;

- формирование среднесрочных программ социально-экономического развития страны и отдельных регионов (субъектов Федерации) как основы среднесрочного бюджетного планирования.

Программы, в отличие от концепций и стратегий, должны содержать конкретные инвестиционные проекты как общенационального (федерального) уровня, так и регионального значения, на основе которых и должна выстраиваться конкретная работа по привлечению инвестиций в регионы.

Нетрудно представить, что изложенная выше логика подразумевает внутренне согласованную (т.е. увязанную по срокам, содержанию и методологии) организацию работ над перспективными программными документами (от концепций до программ) социально-экономического развития страны и регионов. Следует отметить, что процесс разработки общей концепции или стратегии долгосрочного развития страны принял в последние годы перманентный характер. Однако стратегии развития отраслей и регионов оказались не включенными в этот процесс, и, как следствие, общенациональная стратегия не выводит на конкретные программы и проекты развития.

Отмеченные недостатки в полной мере относятся и к ситуации с выработкой и реализацией национальной инновационной политики, включая ее региональный срез. Примером может служить Стратегия инновационного развития страны на период до 2020 г.4 Стержнем регионального раздела Стратегии-2020 является оказание на конкурсной основе финансовой и имущественной поддержки регионам

См.шшш.есопту^оу.ги.

4

в формировании и развитии базовой инновационной инфраструктуры, что должно сократить пробелы в инновационной инфраструктуре регионов, упростить реализацию инновационного «лифта» для создаваемых и растущих компаний, облегчить выход создаваемой инновационной продукции на региональные, российские и международные рынки. Принципиальным, по мнению авторов Стратегии, является вовлечение в формирование базовой инфраструктуры для развития инновационного предпринимательства всех субъектов РФ. Формирование инновационной инфраструктуры предусматривается осуществлять при поддержке субсидий из федерального бюджета, выделяемых на конкурсной основе на условиях софинансирования со стороны субъектов РФ.

При этом для передовых инновационно активных регионов (с достаточно развитой инновационной инфраструктурой) предлагается разработать проекты инновационных центров, объединяющих уже имеющиеся объекты федеральной и региональной образовательной, научной и инновационной инфраструктуры. Концентрация усилий и координация вложений в отдельные компоненты подобных проектов должны обеспечить повышение инновационной активности при реализации федеральных мер по поддержке образования, науки и инноваций. Наряду с реализацией крупных федеральных проектов, включая Сколково, это позволит сформировать в России сеть мощных центров интенсивного инновационного роста.

Стратегия-2020 также предусматривает реализацию комплекса мер пофинансовой, образовательной и информационно-консультационной поддержке субъектов РФ, по стимулированию инновационного развития экономики, а также систему поддержки процесса формирования региональной инфраструктуры для активизации инновационной деятельности. Такая поддержка, главным образом в финансовой форме, должна осуществляться на паритетных началах региональным и федеральным бюджетами. При этом финансовые средства из федерального бюджета предполагается выделять на конкурсной основе.

Вместе тем из Стратегии не вполне понятен сам объект финансовой поддержки. Можно предположить, что на конкурсное финансирование будут выноситься региональные проекты формирования отдельных институтов инновационной системы различных регионов. Собственно так и происходит на практике, когда Минэкономразвития периодически объявляются конкурсы на поддержку региональных проектов формирования конкретных институтов, а регионы за два-три месяца должны подготовить конкурсные проекты. Так, в 2011 г. прошли «кампании» по финансовой поддержке формирования технологических платформ, а годом позже - и региональных кластеров. Однако если институты базовой инфраструктуры развития инноваци-

онного бизнеса предполагается формировать во всех субъектах Федерации, тогда причем тут конкурсный подход? Не ясны и приоритеты для поддержки: поддерживать нужно наиболее отсталых или передовых? При этом не вполне понятен выбор критериев для отбора объектов поддержки. В принципе можно предположить, что на основе построения комплексных интегральных показателей можно оценить уровень инновационного развития регионов и провести их ранжирование по такому критерию. Но вряд ли такое ранжирование позволит сформировать целевую функцию финансовой поддержки, без наличия конкретной стратегии развития инновационной деятельности для конкретных регионов. Кроме того, само ранжирование с использованием инструментов более тонкой комплексной оценки уровней инновационного развития, имеет смысл в отношении достаточно однородных регионов с точки зрения общеэкономических и географических условий и должно накладываться на их общий экономический фон.

По нашему мнению, сложившийся в настоящее время подход стимулирования развития отдельных институтов региональной инновационной инфраструктуры без учета общего потенциального эффекта для прироста внутреннего регионального продукта (ВРП), общей экономической динамики, может превратиться в самоцель, в имитацию бурного инновационного процесса с минимумом полезного эффекта.

Авторы Стратегии-2020 механически перенесли на российскую «почву» передовой зарубежный опыт, не учитывая в должной мере качественных отличий в существующих условиях. В странах - лидерах мирового инновационного процесса формирование развитой региональной инфраструктуры, по сути, является «достроечным элементом» к традиционной и достаточно эффективной национальной инновационной системе. Основу данной системы составляют университеты, национальные исследовательские центры и, главное, крупные промышленные корпорации, проводящие активную инновационную политику и располагающие необходимыми ресурсами (кадрами и финансами) для ее реализации. Данные компании в итоге и формируют соответствующий спрос на новые технологические разработки, обеспечивая их широкомасштабное продвижение на глобальные рынки.

В нашей стране, в результате произошедшей в 90-е гг. деградации высокотехнологичного сектора промышленности и прикладной отраслевой науки, все эти «институциональные новоделы» могут оказаться неэффективными, так как результаты инновационной деятельности массы мелких инновационных предприятий окажутся невостребованными для широкого внедрения на рынки и, соответственно, не получат необходимой инвестиционной поддержки на завершающей стадии инновационного процесса.

В таком контексте было бы логичнее в качестве объектов для финансовой поддержки региональной инновационной деятельности рассматривать региональные стратегии или программы развития инновационной деятельности как органичные составные части общих стратегий долгосрочного социально-экономического развития конкретных субъектов Федерации. Однако разработка таких документов пока не встроена в общую систему долгосрочного прогнозирования и бюджетного планирования.

Таким образом, региональные стратегии инновационного развития являются органичной составной частью региональных стратегий долгосрочного социально-экономического развития и должны учитывать сложившуюся и перспективную специализацию регионального хозяйства как территориальной части единой национальной экономики. Это, в свою очередь, предполагает, что разработка таких региональных стратегий будет включена в общий процесс стратегического (индикативного) планирования социально-экономического развития страны, о необходимости которого уже не один год говорится в экспертном сообществе. Однако до сих пор эта деятельность носит фрагментарный характер, не увязана в общую систему выработки стратегических решений и, по сути, не оказывает заметного влияния на принятие управленческих решений и среднесрочное бюджетное планирование. Региональные стратегии инновационного развития должны стать основным документом, определяющим формирование и развитие региональной инновационной системы как комплекса институтов и мер, направленных на поддержку инновационного развития хозяйствующих субъектов в целях структурной модернизации экономики региона, поддержания динамичного и устойчивого экономического роста регионального хозяйства.

В этой связи приоритетной целью региональных стратегий инновационного развития должна стать разработка предложений и мероприятий, направленных на создание и активизацию инновационных факторов развития экономики региона, обеспечивающих высокие и устойчивые темпы социально-экономического развития. Реализация данных региональных стратегий потребует координации усилий по созданию инновационной инфраструктуры, по развитию инновационного предпринимательства и улучшению взаимодействия региональных администраций с существующими элементами инновационной инфраструктуры - научно-исследовательскими и образовательными центрами, финансовыми институтами, инновационными компаниями.