Основные факторы и условия повышения эффективности приграничного сотрудничества

2007

Известия ТИНРО

Том 148

УДК 338

И.В. Кравцова

ОСНОВНЫЕ ФАКТОРЫ И УСЛОВИЯ ПОВЫШЕНИЯ ЭФФЕКТИВНОСТИ ПРИГРАНИЧНОГО СОТРУДНИЧЕСТВА

Вопросы приграничного сотрудничества России с сопредельными государствами Северо-Восточной Азии и Азиатско-Тихоокеанского региона рассматриваются с экономической точки зрения. Выделены шесть групп факторов, оказывающих существенное влияние на развитие приграничного сотрудничества: природ-но-географические (ландшафтные), социально-культурные (коммуникационные), экономические, политические, институциональные и региональные (локальные). Определены цели развития внешнеэкономических связей с мезоуровня (субъект Федерации) до микроуровня (административно-территориальные единицы общественных и бизнес-структур). Приведены формы приграничного сотрудничества в Приморском крае, выделены его основные стратегические направления развития.

Kravtsova I.V. Main factors and prerequisites for enhancement of frontier cooperation efficiency // Izv. TINRO. — 2007. — Vol. 148. — P. 377-385.

Frontier cooperation is an important direction of international activity for border regions of Russia. The most important prerequisite for economic integration resides in geographic location of regions: so, Primorye region located at seashore is connected with other countries of the Japan Sea with seaways. Other prerequisites concern the factors of transport infrastructure, social, economic, and environmental safety.

Note that frontier cooperation has a perspective aspect. When working out the regional strategy of frontier cooperation, a wide-scale long-term program should be developed that will promote international production and infrastructural projects targeted on social and economic interests of all countries, but especially on the benefits for Primorye. Particular attention should be paid to development of scientific and technical ties on the basis of investments attraction and development of environmentally safe industry.

Содействие процессам развития широкого сотрудничества государств Северо-Восточной Азии (СВА) и Азиатско-Тихоокеанского региона (АТР) — проблема сложная и многоаспектная. Приграничное межрегиональное сотрудничество (ПМС) является огромным, но пока еще не в полную меру используемым ресурсом развития региона. Важнейшие интеграционные предпосылки заключены в особенностях экономико-географического положения регионов, объединяемых Японским морем, формировании здесь транспортной инфраструктуры, усилиях, предпринимаемых заинтересованными сторонами в достижении устойчивого социально-экономического и экологически безопасного развития в Северо-Восточной Азии (Бакланов, 1999).

В послании Федеральному собранию Российской Федерации Президент России обозначил Дальний Восток как стратегически важный регион, который наряду с другими приграничными территориями должен стать опорным при сотрудничестве России с сопредельными государствами. Дальний Восток был и остается форпостом России в наиболее динамично развивающемся регионе — АТР.

377

Сотрудничество с сопредельными странами играет значительную роль в экономическом развитии приграничных территорий Дальнего Востока России. Реформирование экономики и либерализация внешнеэкономических связей привели к значительному изменению его геоэкономического положения, что определило необходимость выработки особого подхода к формированию системы государственного и хозяйственного механизма регулирования процессов трансграничного сотрудничества.

Несмотря на то что децентрализованная (в первую очередь приграничная) торговля фактически ведется российскими регионами больше трех десятилетий, нормативно-правовая база приграничного сотрудничества по-прежнему разработана крайне слабо. Вопросы укрепления промышленного потенциала и усиления инвестиционной привлекательности приграничных регионов являются важными и актуальными на современном этапе экономических преобразований.

Влияние фактора наличия государственной границы на социально-экономическое положение регионов России существенно возросло благодаря либерализации внешнеэкономической деятельности. Однако значительные региональные различия (как экономические, так и социальные) предполагают, что практическая реализация конкурентных преимуществ, которыми обладают приграничные регионы, требует корректировок, учитывающих территориальное разнообразие условий, в которых реально действуют участники внешнеэкономических связей.

Оценивая роль внешнеэкономических факторов в экономическом развитии регионов России, стоит отметить, что, несмотря на актуальность темы исследования, вопросы, связанные с развитием приграничного сотрудничества рассматриваются в основном политологами и юристами. Экономические основы развития приграничного сотрудничества затрагиваются главным образом в контексте проблем региональной экономики постольку, поскольку приграничное сотрудничество оказывает влияние на развитие конкретных регионов (Вардомский, Ска-терщикова, 2005).

В условиях унифицированной институциональной среды приграничного сотрудничества региональные особенности определяются различными факторами, включая геополитическое и геоэкономическое положение регионов, территориально-отраслевую структуру производства, развитость и особенности экспортного потенциала, опыт и инициативу региональных и местных структур управления, заинтересованность сопредельной стороны и т.д.

При этом большинство приграничных регионов России не обладают значительным промышленным потенциалом, и, следовательно, приграничное сотрудничество может стать одним из направлений развития их экономики.

Приграничные отношения нельзя сравнивать с обычными международными отношениями. В силу своей специфики они по своей сути являются одной из форм региональной политики государства, позволяющей обозначить приоритеты социально-экономического развития своих приграничных территорий, по возможности учитывая интересы сопредельной стороны и способствуя устранению институциональных барьеров между двумя сообществами.

Особенностью приграничного сотрудничества является то, что в результате его развития стороны из состояния, при котором каждая из них идентифицирует себя как национальное сообщество (особенно при наличии границы с высокой степенью барьерности, обусловленной культурными и языковыми причинами), переходят к различной степени интеграции экономик приграничных регионов. Таким образом, приграничное сотрудничество является существенным внешним фактором, влияющим на развитие региональной экономики (Бильчак, 2001). При этом стоит учесть, что развитие двустороннего сотрудничества должно быть взаимовыгодным, направленным на достижение баланса интересов сторон — внутренних и внешних, краткосрочных и перспективных. Достижение такого баланса нередко представляет серьезную проблему, требует целенаправленных, четко

мотивированных и скоординированных усилий, что связано как с внешними, так и с внутренними объективными обстоятельствами.

Концепция приграничного сотрудничества в Российской Федерации, принятая в 2001 г., учитывает множество факторов, способных как активизировать, так и существенно затормозить процессы развития приграничных отношений (Концепция приграничного сотрудничества, 2002). Однако проблема определения факторов и оценки их влияния на развитие приграничного сотрудничества невероятно сложна. Причина в огромном разнообразии существующих границ и приграничных сообществ, развивающихся на основании своих внутренних закономерностей. Попытки изменения сложившегося баланса (экономического, политического, социального), а также недостаточное внимание или предельное упрощение региональных особенностей могут привести к нарушению равновесия, что в свою очередь негативно отразится на социально-экономическом положении региона (а возможно, и страны в целом).

Процесс развития каждого региона протекает в соответствии со сложившимися условиями и выбором приоритетных направлений развития хозяйства, природопользования, развития финансовой, социальной сферы и многого другого. В соответствии с этими приоритетами происходит процесс выделения видов хозяйственной деятельности, эффективных на данной территории, и размещение производительных сил. Анализ процесса размещения производительных сил сложен в силу огромного количества факторов (не всегда экономических), поэтому имеет смысл только в контексте общего анализа освоения и социально-экономического развития территории (Николаенко, 2006).

Приграничное сотрудничество обладает обоюдоострой экономической природой: здесь диалектически сочетаются издержки и выгоды. И то и другое лежит в основе получаемых по обе стороны границы доходов и осуществляемых сбережений и накоплений. Поскольку приграничная территория является зоной взаимных интересов сопредельных государств, количество факторов, влияющих на ее формирование, значительно возрастает. При этом существенное влияние на их количество и значимость для каждой из сторон оказывает наличие взаимного интереса к сотрудничеству и соответствующих институтов, имеющих полномочия на развитие приграничных отношений.

Процесс приграничного сотрудничества предполагает активное перемещение между приграничными регионами товарных, финансовых потоков и рабочих мест, миграцию населения. При этом чем выше доля местных товаров и услуг в структуре расходов населения, чем больше доходов, полученных от развития приграничной территории, идет на создание новых рабочих мест, тем выгоднее структура сложившегося приграничного сотрудничества для уровня социально-экономического развития территории.

Поэтому для формирования эффективных программ развития приграничных регионов необходимы детальный анализ ключевых аспектов экономической деятельности в приграничных районах и определение приоритетных направлений развития, на которых участники приграничного сотрудничества реально могут обеспечить себе долговременные конкурентные преимущества. Это позволит наиболее рационально распределять имеющиеся в распоряжении региональных властей ресурсы и активизировать деятельность по осуществлению стратегически обоснованных и высокоэффективных проектов, таких, например, как комплексы приграничной торговли, и иных форм совместной экономической деятельности.

Оценка влияния приграничного сотрудничества на социально-экономическое развитие региона должна предусматривать исследование основных факторов, оказывающих влияние на качественные показатели изменения уровня жизни населения на приграничных территориях. Кроме того, приграничное сотрудничество включает в себя целый комплекс направлений, количественная оценка влияния которых представляется затруднительной или практически невозможной.

Проблематично подобрать показатели, характеризующие научно-техническое, образовательное, культурное сотрудничество, взаимодействие в сфере охраны окружающей среды и по линии правоохранительных органов. И если совместную деятельность правоохранительных структур сопредельных государств можно оценить по количеству пресеченных правонарушений или раскрытых преступлений и суммам предотвращенного ущерба, научно-техническое сотрудничество — по эффективности внедрения совместных разработок, то достаточно сложно просчитать эффективность совместных мероприятий, направленных на сохранение экосистемы приграничных территорий, а тем более невозможно оценить несомненно положительный эффект от образовательных и культурных программ, осуществляемых в рамках приграничного сотрудничества.

Как правило, факторы, влияющие на интенсивность приграничного сотрудничества, проявляются в определенном балансе, и решающую роль играет не столько один фактор, сколько их суммарный вес. В зависимости от ситуации в конкретном регионе большую или меньшую роль играют строго определенные факторы. В суммарной оценке их роль возрастает, но все равно весьма редко положение, при котором один или два фактора имеют абсолютно подавляющее преимущество над остальными.

Развитие приграничного сотрудничества невозможно без учета пространственно-временных и социокультурных характеристик приграничных регионов, поскольку приграничное пространство неоднородно, а также выбора приоритетов в политике региональных властей и соотношения краткосрочных и долгосрочных целей, что может приводить к ситуациям, когда размещение соответствующих производств происходит (или необходимо) не там, где это экономически целесообразно, а там, где нужно для освоения территории в интересах региона или страны в целом. В этом случае экономические показатели не всегда (особенно в краткосрочном периоде) могут отразить позитивное влияние активизации сотрудничества на уровень социально-экономического развития региона.

При всех многочисленных различиях и специфических особенностях приграничных регионов существует ряд факторов, оказывающих существенное влияние на развитие приграничного сотрудничества. В процессе исследования автором было выделено шесть групп факторов, которые проявляются при любом уровне развития коммуникативных свойств государственной границы: природно-географичес-кие (ландшафтные), социально-культурные (коммуникационные), экономические, политические, институциональные и региональные (локальные) (см. рисунок).

Рассматривая проблемы развития приграничных территорий, следует учитывать, что в формировании эффективной системы ПМС особое внимание должно уделяться специфике пограничных проблем, сформировавшихся в зонах конкретных государственных границ. Использование существующего потенциала трансграничного сотрудничества, даже при наличии максимально благоприятной ситуации, во многом зависит от субъективных факторов, конкретных обстоятельств, сложившихся в том или ином приграничном регионе.

Внешнеэкономическая деятельность региона складывается из внешнеэкономической деятельности предпринимательских и иных структур, работающих на данной территории, конкурирующих и взаимодействующих в рамках существующего механизма регулирования внешнеэкономических связей. Поэтому, говоря об оценке эффективности приграничного сотрудничества, необходимо помнить, что главными субъектами международного экономического сотрудничества являются конкретные предприятия. Одной из основных задач любого приграничного региона является, таким образом, создание максимально благоприятных условий для вовлечения в процесс приграничного сотрудничества максимального количества предприятий, расположенных на его территории.

В настоящее время не существует какой-то одной унифицированной модели сотрудничества приграничных территорий. Каждый регион уникален по своему

Природно-географические

Наличие и протяженность границы, ландшафтная характеристика границы, степень благоприятности природно-климатических условий, наличие пригодных для использования земель сельскохозяйственного назначения, наличие и степень разработанности природных ресурсов.

Институциональные

Фактический уровень барьер-ности границы (включая обустроенность пограничной территории), наличие нормативно-правовой базы для развития приграничного сотрудничества на внутригосударственном международном уровне, наличие соглашений о развитии приграничного сотрудничества на региональном уровне, создание наднациональных структур ПМС.

Экономические

Плотность населения (заселенность, степень освоенности территории), состав населения, уровень жизни населения и другие социальные условия (образование, медицинское обеспечение, уровень безработицы и т.д.), уровень экономического развития и отраслевая структура производительных сил приграничных территорий, наличие производственно-хозяйственной специализации, инвестиционный климат и инвестиционные ресурсы приграничных территорий и сопредельных государств, близость отраслевых структур и возможность совместного использования природных, трудовых, научно-технических и прочих ресурсов, уровень развития трансграничной инфраструктуры, наличие инфраструктурных связей между предприятиями сопредельных территорий, наличие проектов трансграничного сотрудничества, торгово-коммерческий потенциал, уровень информационного обеспечения.

Политические

Уровень развития межгосударственных отношений между сопредельными странами, наличие территориальных споров в приграничной зоне, наличие этнических и религиозных конфликтов, политические системы сопредельных госу-

дарств.

Социально-культурные

Этническая общность населения, несовпадение государственных рубежей с этнокультурными, наличие или отсутствие титульной нации на приграничной территории (полиэтничность), конфессиональные барьеры, наличие памятников культуры и рекреационных ресурсов.

Региональные

Степень освоенности приграничных территорий (степень влияния уровня развития производства на экологическое состояние региона, а также существование потенциальной угрозы экологических или техногенных катастроф и возможности их совместного предотвращения), уровень трансграничной преступности, нелегальная миграция.

Факторы развития приграничного сотрудничества Factors of development of border cooperation

географическому и социально-экономическому положению. Поэтому для различных регионов необходимо выстраивать собственную модель, разрабатывать стратегию развития ПМС с учетом конкретных условий, приоритетов, потребностей и интересов, как своих, так и сопредельного государства. Правильный выбор региональных приоритетов, как важный аспект структурной политики государства, может способствовать более эффективному использованию имеющихся

ресурсов и укреплению социальной стабильности. Для повышения эффективности приграничного сотрудничества необходимо продолжить развитие внешнеэкономических связей с мезоуровня (субъектов Федерации) до микроуровня (административно-территориальных единиц общественных и бизнес-структур) с целью:

— стимулирования экономического роста и роста жизненного уровня населения;

— создания условий для структурной перестройки экономики и формирования условий, обеспечивающих конкурентоспособность экономики региона как на российском рынке, так и в рамках трансграничного взаимодействия. Приграничное сотрудничество должно способствовать сбалансированному региональному развитию. Достижение этой цели одними лишь национальными средствами представляется достаточно проблематичным.

Неизбежность перехода от общих организационных вопросов координации и регулирования приграничных связей к решению практических задач приграничного сотрудничества, согласованной деятельности органов управления всех уровней и хозяйствующих субъектов, направленной на реализацию высокоэффективных проектов, способствующих развитию всесторонних контактов между Приморским краем и сопредельными государствами, а также интеграционных процессов в СВА обусловила необходимость разработки стратегии развития приграничного сотрудничества в Приморском крае.

Прибрежная (а затем и приграничная) торговля занимала особое место в системе внешнеэкономических связей Дальнего Востока вследствие своего ярко выраженного регионального характера. Основной ее задачей было обеспечение Дальнего Востока товарами производственного назначения и народного потребления. Экономической основой развития приграничной торговли стали использование предприятиями хозрасчетных принципов, экономическая заинтересованность ее непосредственных участников, что положительно сказывалось на развитии региональной экономики.

О взаимной заинтересованности сторон в развитии "малой" торговли свидетельствовал как стабильный рост ее общего товарооборота, который с 1979 по 1986 г. увеличился в 5 раз, а по линии прибрежной торговли с Японией — более чем в 17 раз. В 1982 г. после тридцатилетнего перерыва была возобновлена советско-китайская приграничная торговля. Несмотря на то что в 1983-1988 гг. российско-китайская приграничная торговля проходила в рамках жесткого контроля МВЭС СССР и МВТ КНР, ее товарооборот увеличился в 8 раз и достиг 168,6 млн шв. фр. (против 21,7 млн шв. фр. в 1983 г.) (Шлык, 2001).

Однако краю не удалось в полной мере использовать свое географическое преимущество — приморское положение на путях экспортных потоков. Страны АТР по-прежнему являются основными внешнеэкономическими партнерами Приморского края, но при этом основная идея развития приграничного сотрудничества — активизация взаимодействия с целью повышения уровня социально-экономического развития приграничных регионов — практически исчезла из стратегии развития региона. По объему внешнеторгового оборота на душу населения Приморье более чем на треть уступает среднероссийским показателям (1,1 и 1,7 млн дол. США на человека в 2004 г.) и занимает место в четвертом десятке регионов страны. Несмотря на выгодное приморское положение, присутствие иностранного бизнеса незначительно, объем прямых иностранных инвестиций суммарно за 1996-2004 гг. составил всего 204 дол. США на человека (в среднем по Российской Федерации — 305 дол.).

До недавнего времени развитие приграничного (прибрежного) сотрудничества в регионе ограничивалось в основном приграничной торговлей. Так, по данным китайской статистики, с 2001 по 2005 г. объем приграничного товарооборота между Россией и Китаем повысился в 2,5 раза (с 2,2 до 5,6 млрд дол. США), а за первое полугодие 2006 г. вырос еще на 29 %, что составляет около 20 %

382

объема общей двусторонней торговли (Торгово-экономическое сотрудничество РФ и КНР ..., 2006). Серьезной проблемой является значительная доля теневой экономики, особенно в приморских регионах со специализацией на рыбной отрасли, не отражаемая в статистике. Так называемая "челночная" торговля также способствовала расширению неучтенного товарооборота.

Формы приграничного сотрудничества становятся разнообразнее. Традиционная приграничная торговля уступает место разработке и осуществлению совместных проектов на местной производственной и инфраструктурной базе, созданию на основе действующих ресурсных отраслей экспортоориентированных производств, продукция которых может быть востребована в регионе, ориентации регионального производства на углубленную переработку сырья.

Одним из наиболее перспективных направлений, наряду с глубокой переработкой леса, может стать развитие марикультуры, активно развивающейся в КНР, Японии, Республике Корея. Потенциальные возможности России в этой отрасли, по оценкам экспертов, составляют 1,0-1,5 млн т. Благоприятные природно-климатические условия, возможность использования новейших отечественных и зарубежных технологий, а также направленность производства гидробион-тов прежде всего на внешний рынок должны способствовать активизации приграничного (прибрежного) сотрудничества в этой отрасли.

Цели приграничного сотрудничества в этой области заключаются в сопровождении проектов сотрудничества, обеспечении им наиболее благоприятных условий реализации и прохождении экономической и общественной экспертизы, создании положительного имиджа, разработке сопутствующих и сопряженных проектов, таких, например, как приграничные торгово-экономические и торгово-промышленные комплексы.

Осуществление подобных проектов позволит приграничным регионам совершенствовать торгово-экономические связи, максимально использовать экономические ресурсы, приобрести максимальные выгоды от международного разделения труда, укрепить экономическую стабильность и региональную безопасность.

Система координации коллективных действий региональных экономических акторов по достижению ими совместно поставленных целей должна привести к смещению акцентов от регулятивного к кооперативному типу государственного управления, от централизованного к децентрализованному самоуправлению, от административно-территориальных к функциональным отношениям внутри регионального сообщества (Арженовский, 2003-2004).

Исходя из определения приграничной территории объектом управления приграничного сотрудничества должен быть хозяйственный комплекс приграничного региона в целом, особенно те его отрасли, взаимодействие в которых представляет взаимный интерес территориальных сообществ сопредельных государств.

В качестве основных стратегических направлений развития приграничного сотрудничества могут быть выделены: развитие транспортно-транзитного потенциала и инфраструктуры приграничных территорий; взаимодействие в реальном секторе экономики на основе реализации совместных проектов; развитие туризма и активизация культурных связей.

В условиях прибрежных регионов Дальнего Востока, помимо традиционно рассматриваемых в рамках приграничного сотрудничества направлений деятельности, особое внимание необходимо уделить:

— реализации национальной политики в сфере комплексного эффективного развития прибрежных территорий российского Дальнего Востока;

— защите экологической среды прибрежных территорий и прилегающих к ним акваторий;

— повышению эффективности изучения, освоения и использования, а также охраны биологических и минеральных ресурсов прибрежных территорий;

— сохранению и совершенствованию морского потенциала региона, развитию транспортно-транзитной инфраструктуры;

— обеспечению национальных интересов при осуществлении проектов международного (в том числе приграничного или прибрежного) сотрудничества в области морской деятельности, изучения и освоения Японского моря.

Стратегия развития приграничных регионов, традиционно базирующаяся преимущественно на использовании ресурсов, должна быть переориентирована на использование инновационных методов управления и технологий производства. Это позволит повысить качество и конкурентоспособность продукции, рост производительности труда и повышение эффективности экономики приграничных регионов.

В современных условиях система управления приграничным сотрудничеством предполагает формирование гибких управленческих структур, ориентированных на активное развитие приграничных территорий. Региональные аспекты устойчивого развития обеспечат сбалансированное функционирование основных элементов региональной экономики (окружающей среды, населения, хозяйственного комплекса) без ущемления шансов кого-либо из участников регионального процесса.

Программа развития приграничного сотрудничества региона должна предусматривать решение сложного комплекса взаимосвязанных проблем: экономических, научно-технических, социальных, правовых, политических, экологических.

Для эффективного развития приграничного сотрудничества необходимо:

• устранение юридических и административных препятствий, которые по-прежнему сдерживают развитие трансграничного сотрудничества;

• создание совместных хозяйственных структур, прежде всего в лесной, рыбной отраслях и сельском хозяйстве. Формирование информационного пространства приграничного сотрудничества путем создания "информационной системы территориального маркетинга", с помощью которой можно в кратчайшие сроки предоставить различную информацию по участникам внешнеэкономической деятельности и инфраструктуре, установить контакты с другими хозяйственными и научными субъектами, различными технологическими центрами;

• создание постоянно действующих сетей трансграничного сотрудничества и осуществление совместных проектов, в основе которых лежат инициативы, выдвигаемые на местном и региональном уровне;

• обеспечение национальных и территориальных административных органов, ведающих трансграничным сотрудничеством, необходимыми полномочиями и кадрами для удовлетворения растущих потребностей трансграничного сотрудничества;

• всемерное расширение сотрудничества в социокультурной сфере.

Решение данных проблем с учетом имеющихся конкретных законодательно-

правовых, экономических, социальных, экологических и других условий должно стать основой системы целевых программных мероприятий, способных обеспечить устойчивое развитие ВЭД региона.

Литература

Арженовский И.В. Региональные сети и региональная экономическая политика: перспективы взаимодействия // Регионология (Саранск). — 2003-2004. — № 4-1. — С. 54-58.

Бакланов П.Я. Контактные структуры и функции в развитии интеграционных процессов в бассейне Японского моря // Перспективы Дальневосточного региона: меж-страновые взаимодействия. — М.: Гендальф, 1999. — 126 с.

Бильчак В.С. Приграничная экономика. — Калининград: КГУ, 2001. — 372 с.

Вардомский Л.Б., Скатерщикова Е.Е. Международная деятельность субъектов Российской Федерации и приграничное сотрудничество: экономические, правовые, политические аспекты. — М.: МАКС Пресс, 2005. — 320 с.

Концепция приграничного сотрудничества // Сборник документов и материалов по вопросам международных и внешнеэкономических связей субъектов Российской Федерации / Под ред. Е.В. Белова и др. — М.: Научная книга, 2002. — С. 284-296.

Николаенко Д.В. Введение в экономику государственной независимости. [Электронный ресурс]. — Режим доступа www.nikolaenko.ru (2006).

Торгово-экономическое сотрудничество РФ И КНР как фактор развития регионального сотрудничества в северо-восточной Азии. [Электронный ресурс]. — Режим доступа www.partnery.cn (2006).

Шлык Л.Н. Международное сотрудничество Российского Дальнего Востока: тенденции развития // Проблемы экономической политики на российском Дальнем Востоке: Мат-лы Междунар. науч.-практ. конф. — Хабаровск: РИОТИП, 2001. — С. 215-219.

Поступила в редакцию 18.12.2006 г.