«Нормативные» письма как форма официального толкования норм права

Вестник Омского университета. Серия «Право». 2016. № 3 (48). С. 26-31.

УДК 340.132.624

«НОРМАТИВНЫЕ» ПИСЬМА КАК ФОРМА ОФИЦИАЛЬНОГО ТОЛКОВАНИЯ

НОРМ ПРАВА

«NORMATIVE» LETTERS AS A FORM OF OFFICIAL INTERPRETATION OF LAWS

Р. Л. ИВАНОВ

Рассматривается юридическая природа писем органов государственной власти, содержащих правила, обязательные для подведомственных им органов, организаций и граждан. Делается вывод о том, что эти письма неправомерно заменяют установленные государством источники права и ущемляют права субъектов правоотношений.

Ключевые слова: нормативные письма; властный юридический акт; источники права; нормативные правовые акты; официальное толкование права; интерпретационные правовые нормы; правоприменительный обычай; юридическая практика.

This article deals with the legal nature of letters of state authorities, containing rules binding for subordinate bodies, organizations and citizens. Concludes that these letters wrongly replace statutory sources of law and infringe the rights of subjects of legal relations.

Key words: normative letters; imperative juridical act; sources of law; normative legal acts; official interpretation of the law; interpretative legal norms; law-enforcement custom; legal practice.

Как известно, большую часть своей компетенции органы государственной власти реализуют через принимаемые ими в одностороннем порядке властные юридические акты нормативного и индивидуального характера. Властный юридический акт - это волевое деяние и (или) оформляющий его документ, которые являются обязательными для их адресатов, влекут за собой императивные для них правовые последствия. Если документ таких последствий не предполагает (например, носит исключительно информационный или рекомендательный характер), то властным правовым актом он не является.

В зависимости от способа принятия властные юридические акты могут быть односторонними или двухсторонними (многосторонними). Последняя их разновидность представлена нормативными правовыми договорами, для создания которых требуется совместное решение их сторон. Акты одностороннего характера принимаются органами государственной власти самостоятельно, без участия или согласия иных субъектов.

Наибольший объём среди актов одностороннего характера в российской правовой системе занимают акты органов исполнительной власти. Формы этих актов, как правило, определяются индивидуализированными документами, закрепляющими статус соответствующего государственного органа (например, Положением о конкретном федеральном министерстве, агентстве, службе и т. д.), или специальными документами более общего характера, распространяющимися на все звенья государственного аппарата или на отдельные их группы. Например, общие формы нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти Российской Федерации установлены «Правилами подготовки нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти и их государственной регистрации», утвержденными Постановлением Правительства Российской Федерации от 13 августа 1997 г. № 1009 [1]. В соответствии с п. 2 этого документа ими являются постановления, приказы, распоряжения, правила, инструкции

© Иванов Р. Л., 2016

и положения. Формами индивидуальных властных правовых актов федеральных министерств являются приказы [2]. Казалось бы, иных форм властных юридических актов, принимаемых федеральными органами исполнительной власти, быть не должно, поскольку их компетенция охватывается разрешительным типом правового регулирования и регламентируется соответствующим ему общим принципом публичного права - «запрещено всё, кроме прямо разрешенного законом». Поэтому если какой-то вид документов не упомянут в официальных источниках права в числе властных юридических актов, то к таковым он не принадлежит и их свойствами обладать не должен. Однако российская юридическая практика свидетельствует об обратном. Она породила такую форму властных односторонних юридических актов, как письма федеральных органов исполнительной власти, в которых для неперсонифициро-ванного круга адресатов императивно разъясняются нормы права, подлежащие применению. Причём данные разъяснения становятся для их адресатов императивными, приобретают такое свойство односторонних властных юридических актов нормативного характера, как общеобязательность. Содержащие эти разъяснения письма обычно именуют «инструктивными» [3], хотя правильнее было бы называть их «нормативными».

По ряду признаков «нормативные» письма наиболее близки к такому официальному источнику российского права, как интерпретационные нормативные правовые акты. Их сходство с ними проявляется в следующем:

1. Они создаются федеральными органами исполнительной власти в одностороннем порядке.

2. Содержат адресованные неперсони-фицированному кругу лиц и рассчитанные на неоднократную реализацию правила (общие нормы).

3. Эти правила являются вторичными, вспомогательными, поскольку они разъясняют содержание иных (первичных, исходных) правовых норм, дают их официальное толкование и применяются только вместе с ними, т. е. относятся к числу интерпретационных норм.

4. Эти правила (интерпретационные нормы) императивны, т. е. являются обяза-

тельными при реализации конкретизированных ими первичных норм всеми субъектами, которым они адресованы, и в силу своей обязательности могут повлечь для нарушающих их лиц неблагоприятные юридические последствия, в том числе меры государственного принуждения.

Вместе с тем «нормативные» письма имеют и существенную специфику. В отличие от нормативных правовых актов они:

1. Не подлежат обязательной государственной регистрации Министерством юстиции Российской Федерации, хотя могут затрагивать права, свободы и обязанности человека и гражданина, определять правовой статус организаций или иметь межведомственный характер.

2. Не опосредованы установленной правовыми актами правотворческой процедурой, на них не распространяется предусмотренный для нормативных правовых актов порядок вступления в силу, а нередко однозначно не определены и должностные лица, к исключительной компетенции которых относится их подписание. Такими должностными лицами, кроме руководителей федеральных органов исполнительной власти, могут быть их заместители, руководители структурных подразделений и т. д. Причём толкование ими юридической нормы, разъясняемой «нормативным» письмом, не обязательно отражает официальную позицию федерального органа государственной власти в целом, а может выражать лишь точку зрения соответствующего структурного подразделения или должностного лица, не согласованную с иными заинтересованными подразделениями данного органа государственной власти.

3. Создаются без учёта требований юридической техники нормативных правовых актов или в значительной степени отклоняются от её требований.

4. Не подпадают под установленную законом процедуру судебного обжалования нормативных правовых актов.

Какова правовая природа этих документов? Могут ли они считаться особой разновидностью писаных источников современного российского права или перед нами одна из юридических аномалий?

Вообще для отечественной правовой системы правовые акты в форме писем не новы.

В советский период и в первые годы после его завершения они были представлены, например, инструктивными письмами Государственного арбитража СССР, Центробанка Российской Федерации, Таможенного комитета Российской Федерации и т. д. Официально их юридическая природа определена не была, однако в силу их некоторого сходства с нормативными правовыми актами на практике они фактически заменяли собой последние. Да и с юридико-технической точки зрения они порою не слишком отличались от нормативных правовых актов. Словом, до начала 1990-х гг. практика создания органами публичной власти «нормативных» (инструктивных) писем была распространена широко и явных сомнений в её законности не вызывала. Ведь прямого запрета на существование такого рода документов не было, а основополагающая роль принципа «запрещено всё, кроме прямо разрешенного законом» применительно к полномочиям органов государственной власти разделялась главным образом лишь представителями юридической науки, да и то не всегда: укоренившаяся в массовом правосознании идея «полновластия Советов» этого не предполагала. Достаточно вспомнить существовавшую вплоть до государственного переворота, произошедшего в сентябре - октябре 1993 г., норму, закреплённую в абз. 2 ст. 104 Конституции РСФСР 1978 г. (в редакции Закона РСФСР от 27 октября 1989 г. «Об изменениях и дополнениях Конституции (Основного Закона) РСФСР» [4]), которая гласила, что Съезд народных депутатов РСФСР правомочен принять к своему рассмотрению и решить любой вопрос, отнесенный к ведению РСФСР. На практике «полновластие Советов» трансформировалось в возможность исполнительных органов государственной власти при необходимости самостоятельно расширять свои полномочии путём их распространительного толкования. Кроме того, «нормативные письма» в рассматриваемый период, впрочем, как и сегодня, в основном содержали интерпретационные нормы, а последние советская юридическая доктрина к числу норм права вообще не относила или относила лишь условно [5]. Поэтому их закрепление не в нормативных правовых актах, а в документах в форме официальных писем было вполне закономерным.

Таким образом, можно констатировать, что в отечественной правовой системе сложился правоприменительный обычай, кото -рый, с одной стороны, позволял органам го -сударственной власти легально создавать «нормативные» письма, а с другой стороны, обеспечивал их обязательность для тех, кому они были адресованы. Этот обычай легитимировал данную практику, придавал ей официальный характер, а потому он может быть отнесен к числу источников норм отечественного права в легитимационном смысле. Поскольку отрицательной судебной оценки данный юридический обычай не имел, постольку он был воспринят и постсоветской российской правовой системой и существует до сих пор.

На первый взгляд, сложившееся положение должно было решительно измениться после того, как Указом Президента РСФСР от 5 декабря 1991 г. № 261 «О министерстве юстиции РСФСР» [6] и принятым на его основе Постановлением Правительства РФ от 8 мая 1992 г. № 305 «О государственной регистрации ведомственных нормативных актов» [7] была введена государственная регистрация нормативных правовых актов министерств и ведомств РСФСР, затрагивающих права и законные интересы граждан или носящих межведомственный характер. Но хотя отечественная правовая доктрина благодаря активно распространявшейся идее необходимости и законности судебного правотворчества и правотворческой деятельности Конституционного Суда Российской Федерации, Верховного Суда Российской Федерации и Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации начала постепенно эволюционировать по пути признания интерпретационных норм «настоящими» нормами права, внедрить такое понимание в практику исполнительных органов публичной власти, а соответственно, установить необходимость закрепления создаваемых ими интерпретационных правил исключительно посредством нормативных правовых актов, не спешили. Не исключено, что одной из причин тому стала инерция мышления должностных лиц и органов, уполномоченных принимать такие решения. Однако, на наш взгляд, существовала и причина иного рода: стремление путём общеобязательного толкования в форме

«нормативных» писем обеспечить проведение в жизнь ведомственной правореализаци-онной политики, которая порою не укладывается в рамки общегосударственных интересов. Ведь ведомственная интерпретация норм права, воплощенная в «нормативных» письмах федеральных органов исполнительной власти, выводила её не только из-под контроля Министерства юстиции Российской Федерации, но и из-под судебного контроля, поскольку специальная процедура судебной проверки «нормативных» писем в случае сомнений в их законности отсутствовала. В результате у лиц, чьи права были нарушены неадекватной интерпретацией норм права в этих документах, не было юридической возможности добиться их судебной защиты путём признания «нормативных» писем недействительными.

Начало изменению данной практики было положено Постановлением Конституционного Суда Российской Федерации от 31 марта 2015 г. № 6-П по делу о проверке конституционности п. 1 ч. 4 ст. 2 Федерального конституционного закона «О Верховном Суде Российской Федерации» и абз. 3 пп. 1 п. 1 ст. 342 Налогового кодекса Российской Федерации в связи с жалобой открытого акционерного общества «Газпромнефть» [8]. Конституционный Суд на примере Федеральной налоговой службы констатировал, что государственные органы исполнительной власти для обеспечения единообразия правоприменения на подведомственной им территории и в рамках своей компетенции принимают акты информационно-разъяснительного характера в форме «нормативных» писем, которые непосредственно адресованы подчиненным им территориальным органам и являются для них обязательными. И хотя обязательность содержащихся в них разъяснений для иных субъектов нормативно не закреплена, они её фактически приобретают через правоприменительную деятельность должностных лиц указанных территориальных органов. Поэтому Конституционный Суд пришел к выводу, что если не относящийся к числу нормативных правовых актов документ «обладает свойствами, позволяющими применять его в качестве обязывающего предписания общего характера, то его облечение в форму разъяснения само по себе

не может служить достаточным основанием для признания недопустимости его проверки на соответствие федеральному закону», т. е. он подлежит судебному нормоконтролю. Значение данного контроля ещё более возрастает, если учесть, что содержащееся в «нормативном» письме разъяснение, конкретизируя содержание первичных норм, может не соответствовать их реальному смыслу и тем самым устанавливать новые первичные нормы, на создание которых федеральные органы исполнительной власти не уполномочены. Поэтому отказ в судебной проверке разъяснений, обладающих нормативными свойствами, но по форме не являющихся нормативными правовыми актами, ущемляет права неперсонифицированного круга субъектов правоотношений и противоречит российской Конституции.

В связи с тем, что основания, условия и процессуальный порядок судебного обжалования «нормативных» писем регламентированы не были, это, по мнению Конституционного Суда, «препятствует эффективному судебному оспариванию таких актов и ухудшает положение подпадающих де-факто под их действие лиц в связи с ненадлежащей нормотворческой деятельностью государства (или правовое регулирование таково, что требует уточнения разъясняющими актами, или формально разъясняющий законодательство акт принят без соблюдения требований, обеспечивающих его законность и доступность, включая регистрацию Министерством юстиции Российской Федерации, официальное опубликование и т. д.)».

В итоге Конституционный Суд указал федеральному законодателю на необходимость устранить существующий пробел в правовом регулировании и внести в действующее законодательство изменения, определяющие особенности рассмотрения дел об оспаривании актов федеральных органов исполнительной власти, формально не являющихся нормативными правовыми актами, но фактически обладающих нормативными свойствами, а до внесения данных изменений предписал осуществлять рассмотрение дел об оспаривании актов Федеральной налоговой службы, содержащих разъяснения налогового законодательства, которые формально не являются нормативными правовыми акта-

ми, но фактически обладают нормативными свойствами, в порядке, предусмотренном процессуальным законодательством для оспаривания нормативных правовых актов. Последнее положение могло быть применено и к случаям судебного оспаривания «нормативных» писем иных федеральных органов государственной власти.

Федеральный законодатель указание Конституционного Суда выполнил [9]. Вместе с тем теоретический интерес представляет особое мнение судьи Конституционного Суда Г. А. Жилина, высказанное по поводу данного Постановления высшего органа конституционного контроля. Г. А. Жилин обосновывает идею существования актов с нормативными свойствами, которые не отвечают формальным признакам нормативных правовых актов, а поэтому являются особой разновидностью ненормативных правовых актов и подлежат судебной проверке в соответствующей для последних процедуре. В силу очевидного логического противоречия это суждение не может быть признано правильным. Действительно, обладать нормативными свойствами может только юридический акт, содержащий общеобязательные правила поведения, т. е. правовые нормы. В этом смысле он всегда будет нормативным, а не индивидуальным. Другое дело, когда «нормативные» письма, наряду с общими правилами, содержат какие-либо обязательные предписания, адресованные конкретным лицам. Лишь в их ненормативной части эти документы являются актами индивидуального характера, что не отменяет их нормативно -сти в части закрепленных в них общих предписаний. Если правовой акт включает положения обоих видов, однозначно признать его нормативным или ненормативным нельзя, поскольку в этом случае он становится смешанным. Поэтому его судебное оспаривание в соответствии с процедурой, установленной для ненормативных актов, возможно только тогда, когда рассматриваются содержащиеся в нем предписания индивидуального характера.

Для минимизации случаев злоупотребления федеральными органами исполнительной власти полномочиями по нормативному разъяснению законодательства необходимо запретить им оформление интерпретацион-

ных норм посредством «нормативных» писем и установить, что данные нормы могут быть установлены только путём издания интерпретационных нормативных правовых актов. Это позволит задействовать в контроле за законностью интерпретационных норм Министерство юстиции Российской Федерации и существенно уменьшит нагрузку на суды, поскольку в случае принятия предлагаемых мер должен исчезнуть правоприменительный обычай создания «нормативных» писем, а их возможное появление станет исключением, свидетельствующим либо о недостаточной компетенции соответствующих должностных лиц, либо о совершенных ими должностных правонарушениях.

1. Собрание законодательства РФ. - 1997. -№ 33. - Ст. 3895.

2. См., например: Положение о Министерстве труда и социальной защиты Российской Федерации. - П. 10.20 // СЗ РФ. - 2012. - № 26. -Ст. 3528 ; Положение о Министерстве экономического развития Российской Федерации. -П. 10.16 // СЗ РФ. - 2008. - № 24. - Ст. 2867 ; Положение о Министерстве финансов Российской Федерации. - П. 10.13 // СЗ РФ. -2004. - № 31. - Ст. 3258 ; Положение о Министерстве Российской Федерации по развитию Дальнего Востока. - П. 9.12 // СЗ РФ. - 2012. - № 28. - Ст. 3898 и т. д.

3. Документы с названием «инструктивные письма» встречаются и среди актов локального уровня. (См., например: О порядке оформления книг протоколов заседаний ЭК и ГЭК по образовательной программе подготовки бакалавров : Инструктивное письмо ФГБОУ ВПО «Национальный исследовательский университет "МЭИ"» от 12 мая 2015 г. № И-26. - URL: http://mpei.ru/AboutUniverse/ Oficiallnfo/Pages/InstructiveLettersArchive.aspx (дата обращения: 25.01.2016)). И хотя эта форма документов уставом вуза прямо не предусмотрена, п. 8.2 его устава не препятствует её существованию, поскольку содержащийся здесь перечень видов локальных нормативных актов является открытым. См.: Устав федерального государственного бюджетного образовательного учреждения «Национальный научно-исследовательский университет "МЭИ"» (новая редакция) (утвержден приказом Минобрнауки РФ 15 мая 2015 г. № 500). - URL: http://mpei.ru/ AboutUniverse/Oficiallnfo/Pages/Regulations.aspx (дата обращения: 25.01.2016).

4. Ведомости Верховного Совета РСФСР. -1989. - № 44. - Ст. 1303.

5. Данное заблуждение, к сожалению, в значительной мере не преодолено до сих пор. Безусловно, интерпретационные нормы сопряжены с первичными, исходными нормами и обособленно от них не применяются, но это такие же юридические правила, как и они: нормативная новизна интерпретационных предписаний состоит в том, что они устраняют неопределённость в понимании первичных норм и придают юридической практике единообразие и стабильность. - См.: Илларионов А. В. Акты правотворчества как вид правовых актов // Вестник Омского ун-та. Сер. «Право». - 2010. - № 4. - С. 39.

6. Ведомости Съезда народных депутатов и Верховного Совета РФ. - 1991. - № 50. -Ст. 1790.

7. Российские вести. - 1992. - № 11.

8. СЗ РФ. - 2015. - № 15. - Ст. 2301.

9. Во исполнение данного Постановления Конституционного Суда Федеральное Собрание РФ приняло несколько законов: 1) Федеральный Конституционный закон Российской Федерации от 15 февраля 2016 г. № 2-ФКЗ «О внесении изменений в статью 434 Федерального конституционного закона "Об ар-

битражных судах в Российской Федерации" и статью 2 Федерального конституционного закона "О Верховном Суде Российской Федерации"» (СЗ РФ. 2016. № 7. Ст. 896), в соответствии с которым Суд по интеллектуальным правам и Верховный Суд РФ наделены полномочием рассматривать в качестве судов первой инстанции дела об оспаривании актов федеральных органов исполнительной власти, содержащих разъяснения законодательства и обладающих нормативными свойствами; 2) Федеральный закон от 15 февраля 2016 г. № 18-ФЗ «О внесении изменений в Арбитражный процессуальный кодекс Российской Федерации и Кодекс административного судопроизводства Российской Федерации в части установления порядка судебного рассмотрения дел об оспаривании отдельных актов» (СЗ РФ. 2016. № 7. Ст. 906), которым установлены особенности рассмотрения административных дел и дел, рассматриваемых Судом по интеллектуальным правам, в кото -рых оспариваются акты, содержащие разъяснения законодательства и обладающие нормативными свойствами.