Дискуссия о вопросе референдума субъекта Российской Федерации

Политика и правовое государство

В. А. ОВЧИННИКОВ, Е. П. СОКОЛОВ

ДИСКУССИЯ О ВОПРОСЕ РЕФЕРЕНДУМА СУБЪЕКТА РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ

КЛЮЧЕВЫЕ СЛОВА: референдум, вопрос референдума, субъект российской федерации, правовое регулирование, орган государственной власти, конституционно-правовая ответственность

статье обсуждаются проблемы, связанные с содержанием и формулировкой вопросов, выносимых на референдум

субъектов Российской федерации. Авторы ставят под сомнение целесообразность применения референдума для решения сложных правовых вопросов, однако утверждают, что необходимы изменения законодательства, которые позволили бы выносить на региональный референдум вопрос о досрочном прекращении полномочий глав субъектов Российской Федерации и органов государственной власти субъектов Российской Федерации. Такая мера явилась бы определенной формой политического давления народа на государственную власть, что подтверждало бы конституционно-правовую ответственность государства перед народом.

X Предмет референдума - он же объект правового регулирования на этапе голосования - есть перечень

вопросов, выносимых на голосование. Относительно его содержания в юридической науке и практике нет единства. Одни ученые, исходя из верховенства суверенной воли народа, полагают, что на референдум может быть вынесен любой вопрос государственной и общественной жизни, признаваемый важным теми, кто вправе требовать и решать вопрос о назначении референдума [1, с. 129]. Частично по этому пути развивалось и наше законодательство: «союзный закон определял референдум как “способ принятия гражданами СССР всенародным голосованием законов СССР и иных решений по наиболее важным вопросам государственной жизни” [2], а российский - расширял предмет референдума до “наиболее важных вопросов государственной и общественной жизни Республики” [3]. Такая неопределенная формулировка оставляла для органа, полномочного назначать референдум, широкие возможности для манипулирования мнением граждан, оправдания с его помощью любых выгодных на соответствующем этапе политических и правовых решений»1 [4, с. 4142].

Ряд ученых, затрагивая вопрос предмета референдума, придерживается мнения, что закон должен прямо закреплять перечень вопросов, требующих обязательного решения исключительно в ходе референдума.

Так, В. Ф. Коток и В. Т. Кабышев полагали, что только с помощью референдума могут решаться вопросы принятия или существенного изменения конституции, выхода республики из состава Союза ССР, решаться разногласия между палатами Верховного совета СССР и некоторые другие вопросы [5, с. 126-127].

Подобные предложения вносились и на практическом уровне и получили закрепление в действующей Конституции Российской Федерации (ч. 3 ст. 135) и в ст. 6 Федерального конституционного закона от 28 июня 2004 г. № 5-ФКЗ «О референдуме Российской Федерации». Так, на референдум Российской Федерации в обязательном порядке выносится вопрос о принятии новой Конституции Российской Федерации, если Конституционное собрание принимает решение о вынесении на всенародное голосование проекта новой Конституции Российской Федерации. Законом субъекта Российской Федерации также может быть установлен перечень вопросов, подлежащих вынесению на референдум в обязательном порядке, из числа находящихся в ведении субъекта Российской Федерации или в совместном ведении Российской Федерации и ее субъектов, если указанные вопросы уже не урегулированы Конституцией Российской Федерации, федеральным законом.

Оценивая действующие законы о референдуме в субъектах Российской Федерации, можно прийти к выводу, что обязательность вынесения тех или иных вопросов на региональный референдум законодательно закрепило лишь незначительное число регионов. При этом часто приходится сталкиваться с формулировкой, подобной формулировке, содержащейся в Законе Омской области: «Уставом (Основным Законом) Омской области могут быть определены вопросы, подлежащие обязательному вынесению на референдум» [6]. Если и провозглашается закрепление вопросов, подлежащих в обязательном порядке вынесению на региональный референдум, то происходит это чаще в республиках в составе России, и вопрос касается изменения статуса субъекта Российской Федерации [7].

Встречаются и более расширенные формулировки, как в Саратовской области: «На областной референдум обязательно выносятся вопросы об изменении статуса, наименования области, ее

разделения или объединения с другими субъектами Российской Федерации, изменения ее границ и иные вопросы в соответствии с федеральным законом, Уставом (Основным Законом) Саратовской области» [8].

Существует и иная позиция по данному вопросу, базирующаяся на практической реализации принципа «можно все, что не запрещено законом». Перечень вопросов, которые не могут быть вынесены на референдум, содержали рассмотренные выше союзный и все российские законы о референдуме, в том числе и применительно к сегодняшнему дню, принимаемые в соответствии с Федеральным законом от 12 июня 2002 г. № 67-ФЗ «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации», законы субъектов Российской Федерации, а также уставы муниципальных образований. Так, сегодня на референдум Российской Федерации не могут выноситься вопросы изменения статуса субъектов Российской Федерации, принятия и изменения федерального бюджета, исполнения и изменения внутренних финансовых обязательств Российской Федерации и ряд других, согласно п. 5 ст. 6 Федерального конституционного закона от 28 июня 2004 г. № 5-ФКЗ «О референдуме Российской Федерации».

На референдум субъекта Российской Федерации, как гласит п. 8 ст. 12 основополагающего для регионального референдума Федерального закона от 12 июня 2002 г. № 67-ФЗ «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации», не могут выноситься вопросы: - о досрочном прекращении или продлении срока полномочий, приостановлении осуществления полномочий органов государственной власти субъекта Российской Федерации, а также о проведении досрочных выборов в органы государственной власти субъекта Российской Федерации либо об отсрочке указанных выборов; - о персональном составе органов государственной власти субъекта Российской Федерации; - об избрании депутатов и должностных лиц, об утверждении, о назначении на должность и об освобождении от должности должностных лиц, а также о даче согласия на их назначение на должность и освобождение от должности^; - о принятии или об изменении бюджета субъекта Российской Федерации, исполнении и изменении финансовых обязательств субъекта Российской Федерации; - о принятии чрезвычайных и срочных мер по обеспечению здоровья и безопасности населения.

Кроме того, вопросы, выносимые на референдум, не должны ограничивать или отменять общепризнанные права и свободы человека и гражданиназ и конституционные гарантии их реализации и защитьи. Тем не менее допустима некоторая свобода формулировки вопроса референдума субъекта РФ. Конечно, на «референдум нельзя выносить вопрос о распоряжении конкретным имуществом, хотя с помощью референдума можно определять общие принципы распоряжения имуществом, принадлежащим субъекту РФ». В целом же многие из указанных «запретов связаны с тем, что ответ» участников референдума субъекта Российской Федерации «на ряд вопросов, если они будут поставлены, очевиден без голосования. Например, вряд ли будет отвергнуто предложение ликвидировать налоги или увеличить заработную плату (соответствующие расходы в бюджете)»

[13, с. 269-270].

Суть предмета референдума состоит в прямом указании в законе вопросов, решаемых исключительно в ходе референдума, о которых и шла речь выше. В соответствии с положениями ст. 12 Федерального закона от 12 июня 2002 г. № 67-ФЗ «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» на референдум субъекта Российской Федерации могут быть вынесены вопросы государственного значения из числа находящихся в ведении субъекта Российской Федерации или в совместном ведении Российской Федерации и ее субъектов, если указанные вопросы еще не урегулированы Конституцией Российской Федерации, федеральным законом. Конституциями (уставами) и законами субъектов Федерации может быть установлен перечень вопросов, подлежащих вынесению на рефе рендум субъекта РФ в обязательном порядке.

Обращаясь к вопросам совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов стоит сказать, что в 1997 г. федеральный законодатель в принятом тогда федеральном избирательно-референдумном законе (Федеральный закон от 19 сентября 1997 г.

№ 124-ФЗ «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации») однозначно установил, что на региональный референдум не могут быть вынесены вопросы, находящиеся в совместном ведении Российской Федерации и ее субъектов. Конституционный суд Российской Федерации в своем Постановлении от 10 июля 1998 г. эту норму Закона признал не соответствующей Конституции Российской Федерации [14]. Редакция Закона от 30 марта 1999 г. была уже не столь категорична, и закреплялось правило (которое было сохранено и в новом Законе от 12 июня 2002 г. № 67-ФЗ «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации»), согласно которому на региональный референдум не могут быть вынесены вопросы, находящиеся в совместном ведении Российской Федерации и ее субъекта, за исключением случаев, когда вопрос не урегулирован Конституцией

Российской Федерации, федеральным законом. Это положение было подкреплено следующей гарантией, зафиксированной в п. 10 ст. 73: в случае, если после проведения референдума субъекта Российской Федерации по вопросу, находящемуся в совместном ведении Российской Федерации и ее субъекта, вступил в силу федеральный закон по данному вопросу, решение, принятое на референдуме и не соответствующее этому федеральному закону, не применяется.

Очевидно, активное «давление» государства на субъекты Российской Федерации в указанном случае связано с тем, что практика проведения региональных референдумов свидетельствует о нередком вторжении регионов в исключительное ведение Федерации: например, инициирование властями Республики Ингушетия республиканского референдума, на который предполагалось вынести вопрос об одобрении принятия республиканского Закона «О правоохранительной и судебной системе Республики Ингушетия»5.

Вопросы, выносимые на референдум субъекта Российской Федерации, не должны противоречить законодательству Российской Федерации.

Вопрос, выносимый на референдум, должен быть сформулирован так, чтобы исключалась возможность его мно жественного толкования и на него можно было дать только однозначный ответ - «да» или «нет» (см. п. 9 ст. 63 Федерального закона от 12 июня 2002 г. № 67-ФЗ «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации»), а также чтобы исключалась неопределенность правовых последствий принятого на референдуме решения. Это правило соблюдается, и формулировки всех по следних референдумов весьма понятны. Например, на состоявшемся 26 марта 2000 г. референдуме Удмуртской Республики предлагалось ответить на вопрос: «Принимаете ли Вы поправку в часть 1 статьи 10 Конституции Удмуртской Республики, изложив ее в следующей редакции: “1. Государственную власть в Удмуртской Республике осуществляют Государственный Совет Удмуртской Республики, Президент Удмуртской Республики, Правительство Удмуртской Республики, Конституционный суд Удмуртской Республики, мировые судьи Удмуртской Республики. В Удмуртской Республике могут образовываться иные органы государственной власти. Порядок их формирования и компетенция определяются законами Удмуртской Республики в соответствии с федеральным законодательством”-» [16].

Касаясь вопроса референдума и требований к нему, идентичных для референдума любого уровня, примечательна позиция Конституцион ного суда Российской Федерации, закрепленная в постановлении от 21 марта 2007 г. № 3-П «По делу о проверке конституционности ряда положений статей 6 и 15 Федерального Конституционного Закона “О референдуме Российской Федерации” в связи с жалобой граждан В. И. Лакеева, В. Г. Соловьева и В. Д. Уласа»: «формулировка вопроса, выносимого на референдум, должна позволять воспринять его как единое целое с тем, чтобы граждане не были вынуждены голосовать одновременно за несколько не связанных между собой вопросов, соединенных в одном предложении; один и тот же вопрос не должен относиться к разным уровням законодательства, обусловленным его иерархией и федеративным устройством Российской Федерации; не должно иметь место сочетание составленного в общих выражениях предложения и вопроса принципиального характера; вопрос должен быть сформулирован таким образом, чтобы правовые последствия принятого на референдуме решения были определенными по своему содержанию и по возлагаемым на соответствующие органы государственной власти полномочиям. В противном случае ставится под сомнение адекватность волеизъявления граждан Российской Федерации, участвующих в референдуме, а реализация» органами государственной власти субъекта Российской Федерации «выраженной на референдуме воли народа становится проблематичной» [17]. Но сами вопросы, выносимые на народное голосование в субъекте Российской Федерации, могут фор мулироваться различно. Выделяют 2 вида формулировок.

Первый вид представляет собой обращенный к голосующему единичный вопрос. Голосующего спрашивают, согласен ли он с определенным утверждением, текстом конкретного законопроекта, тем или иным мероприятием. На этот вопрос голосующий четко отвечает «да» или «нет».

Второй вид - это так называемый «народный выбор», когда голосующему предлагают 2, 3 или более варианта решения одного конкретного вопроса, один из которых он должен выбрать либо все отклонить. За предпочтительный вариант надо ответить «да» или «нет». В случае положительного ответа на 2 и более из многих или на все варианты решения вопроса бюллетень для голосования на референдуме субъекта Российской Федерации считается недействительным. Это так называемое «жесткое голосование».

Допустимо и «мягкое» голосование, позволяющее давать положительный ответ на 2 или более и даже на все варианты решения вопроса. Одобренным в таком случае будет считаться вариант, набравший наибольшее число положительных оценок. Возможен и вариант «поддержка абсолютным большинством проголосовавших».

Второй вид формулировки вопросов референдума не следует смешивать со случаем, когда на референдум субъекта РФ вынесено несколько вопросов, по каждому из которых участник должен

принять отдельное решение, т. к. они в этом случае включаются в разные бюллетени«Отдавая должное высокому авторитету народного правотворчества путем референдума, многие юристы высказывают ряд серьезных сомнений в целесообразности применения референдума для решения сложных правовых вопросов.

Во-первых, очевидна трудность принятия гражданином решения по сложному вопросу, например, о проекте Конституции, состоящем из сотен предписаний, каждое из которых он может оценивать по-разному, а ответить вправе только “да” или “нет» один раз обо всем проекте, полагаясь, как правило, на свое общее впечатление о нем, на мнения и авторитет парламентариев, позиции политических партий и т. д. Во-вторых, как работа над текстом законопроекта, так и компетентное голосование по вопросу о его принятии очень часто требуют специальных знаний в различных областях, что часто бывает затруднительно для рядового гражданина. Поэтому во многих странах референдумы либо вовсе не проводятся, либо проводятся по важным, но сравнительно простым вопросам, на которые может быть дан односложный ответ. На этом основана распространенная практика решения вопросов о принятии новой Конституции, законов о бюджете, о налогах, о правах человека и многих других не референдумом, а в порядке текущего законотворчества» [18, с. 29].

В то же время следует отметить тот факт, что именно референдумом нередко в международной практике разрешаются территориальные споры между государствами и значительно чаще - внутри государств. В последнем случае, конечно, должно быть обоснование изменений границ административно-территориальных единиц государств (для России - субъектов Российской Федерации), в первую очередь экономическое и социальное. В целом сегодня «состав субъектов в различных федерациях неодинаков по причинам разного характера (экономические, политические, этнокультурные), которые и при водят к появлению новых субъектов федерации, к упразднению некоторых из действующих, к изменению границ между ними» [19, с. 21].

Изменения могут выражаться, в частности в России, в укрупнении субъектов в результате их слияния или отделении части территории одного субъекта и ее последующем переходе к другому. Последний факт очень и очень спорен, т. к. законодатель в ч. 1 ст. 5 Федерального конституционного закона от 17 декабря 2001 г.

№ 6-ФКЗ «О порядке принятия в Российскую Федерацию и образования в ее составе нового субъекта Российской Федерации» весьма четко обозначил свою позицию: образование в составе Российской Федерации нового субъекта может быть осуществлено в результате объединения двух и более граничащих между собой субъектов Российской Федерации. Варианты разделения субъектов Российской Федерации на несколько более мелких или выделение части территории одного субъекта РФ в самостоятельный субъект Российской Федерации в настоящее время по законодательству невоз можны.

В последние годы территориальные изменения субъектов Российской Федерации стали довольно ярким примером активного использования референдума регионального уровня, причем довольно успешного, в первую очередь по экономико-социальным причинам. Хотя, осмысляя причины, надо отдать должное и вопросам стабилизации и укрепления Федерации.

Здесь весьма полезно представить точку зрения предыдущего Президента РФ В. В. Путина (разделяемую и действующим Президентом РФ - Д. А. Медведевым), который в свое время отметил, что укрепление Федерации является сегодня одной из крупнейших задач в сфере государственного строительства. «При этом главный результат, которого мы добиваемся, - это построение эффективного государства в существующих границах.

Вы знаете: в последнее время все активнее проявляется желание субъектов Федерации объединяться. Это - положительная тенденция.

И важно не превратить ее в очередную политическую кампанию. При этом следует помнить, что субъекты объединяются не ради самого объединения, а ради оптимизации управления, более эффективной социально-экономической политики, а в конечном счете - ради роста благосостояния людей.

Конечно, процесс объединения субъектов Федерации - дело сложное, но иначе в отдельных случаях хочу это подчеркнуть, не всегда и не везде, а в отдельных случаях - мы не сможем сконцентрировать ресурсы государства для управления огромной и уникальной по своему составу территорией. Ведь многие субъекты у нас являются сложноподчиненными, проблемы распределения властных полномочий между их государственными органами (в первую очередь в налоговой и бюджетной сферах) возникают постоянно. Однако вся энергия пока что уходит на споры и согласования. А порой -даже на выяснение отношений в судах, в том числе в Конституционном. И это происходит тогда, когда уже появились и новые возможности, и необходимость реализовать целый ряд крупных национальных проектов.

Конкретные примеры вам хорошо известны. Идущее сейчас объединение Красноярского края, Таймырского и Эвенкийского автономных округов должно помочь освоению новых месторождений и энергообеспечению восточных регионов Сибири. Ясные и четкие административные решения должны открыть выгоды масштабных инвестиций в развитие российских территорий» [20]. В качестве примеров можно привести, скажем, образование с 1 декабря 2005 г. Пермского края (Федеральный конституционный закон от 25 марта 2004 г. № 1-ФКЗ «Об образовании в составе Российской Федерации нового субъекта Российской Федерации в результате объединения Пермской области и КомиПермяцкого автономного округа») в результате слияния граничащих Коми-Пермяцкого автономного круга и Пермской области6, а также объединение Эвенкийского и Таймырского (Долгано-Ненецкого) автономного округа с Красноярским краем в новый регион под наименованием «Красноярский край»7 с 1 января 2007 г. (Федеральный конституционный закон от 14 октября 2005 г. № 6-ФКЗ «Об образовании в составе Российской Федерации нового субъекта Российской Федерации в результате объеди нения Красноярского края, Таймырского (Долгано-Ненецкого) автономного округа и Эвенкийского автономного округа»).

Продолжая далее полемику относительно вопроса, могущего быть вынесенным на референдум субъекта Российской Федерации, можно сказать, что вполне односложным и понятным выступает ответ на вопрос о досрочном прекращении полномочий глав субъектов Российской Федерации и органов государственной власти субъектов Российской Федерации, который исключен законодателем из числа вопросов регионального референдума. На наш взгляд, следует согласиться с мнением Н. В. Бутусовой [23] и исключение в отношении этого момента законодательно изъять как из законов о референдуме субъекта РФ, так и из ФЗ от 12 июня 2002 г. № 67-ФЗ «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации». В законодательстве субъектов Российской Федерации должны быть нормы, предусматривающие юридически возможные формы политического давления народа на государственную власть, что подтверждало бы конституционно-правовую ответственность государства перед народом.

Почему рассматриваемый вопрос следует выносить на референдум именно в отношении глав регионов и органов государственной власти субъектов Российской Федерации, а не в отношении Президента Российской Федерации и Федерального собрания- Дело в том, что от стабильного существования федеральных органов государственной власти во многом зависит положение государства как в отношениях с другими странами, так и внутри страны, т. к. основная политика государства направлена на решение проблем внутри страны в разных сферах общественной жизни, и система сдерживаний и противовесов на федеральном уровне работает много лучше, чем на местах.

Кроме того, определенной формой политического давления народа отдельно взятого региона на структуры государственной власти в регионе была бы возможность вынесения на региональный референдум проекта закона субъекта Российской Федерации об отмене конкретного закона региона, который неудобен людям, явно неэффективно работает, плохо регулирует закрепляемую им сферу отношений.

В настоящее время российский народ приобрел опыт политического участия в выборах и референдумах.

Согласно социологическим опросам, его страшит возможность политической дестабилизации, в виду чего вряд ли стоит опасаться, что общество поддержит популистские инициативы, скажем, досрочного прекращения полномочий главы какого-либо субъекта Российской Федерации, если это не будет отвечать истинным интересам народа. Вместе с тем в связи с объективной необходимостью обеспечения баланса прав, обязанностей и ответственности на всех уровнях власти и управления возможность народа как суверена, источника власти в государстве прекращать полномочия органов государственной власти и должностных лиц, на которых лежит основная ответственность за осуществление деятельности российского государства, на наш взгляд, должна быть законодательно закреплена. Эти изменения законодательства дисциплинировали бы государственную власть регионов, предупреждали бы проведение ею безответственной политики.

Политика