Статус неправительственных организаций в казахстанском законодательстве

30 I № 3 (19) 2010 г. Вестник Института законодательства Республики Казахстан

Т.С. САФАРОВА,

главный эксперт-начальник отдела фундаментальных исследований, анализа и разработки НПА в области трудового права

и социального обеспечения Института законодательства РК, кандидат юридических наук

СТАТУС НЕПРАВИТЕЛЬСТВЕННЫХ ОРГАНИЗАЦИЙ В КАЗАХСТАНСКОМ ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВЕ

На современном этапе в Казахстане остаются актуальными вопросы правового статуса международных и национальных НПО (их соотношения), порядка и условий их образования, деятельности, отчетности и контроля, взаимоотношений с государством и международным сообществом, а также вопросы, предусматривающие возможность государственной поддержки НПО.

В юридической литературе общепринятой, универсальной терминологии для полного описания всего сектора НПО не существует, поскольку в разных странах в состав неправительственных организаций включают (либо исключают из него) различные структуры и общественные образования. Болге того, некоторые исследователи считают, что в строгом смысле словосочетание «неправительственные организации» (и аббревиатура НПО) не являются юридическим термином и их использование в практике закрепилось во многом благодаря тому, что они широко употребляются в документах Организации Объединенных Наций, Всемирного банка, а также ряда других международных структур для обозначения неправительственных, некоммерческих объединений, занимающихся вопросами развития и пропаганды [1].

Впервые термины «неправительственная организация» и «международная неправительственная организация» (далее - МНПО) были введены Уставом Организации Объеденных Наций (далее - ООН), принятом в 1945 году, который положил начало формализованным отношениям с НПО. Это было обусловлено развитием на тот период международных отношений и международного права, требовавших определенной унификации их участников, и, в первую очередь, это касалось международных неправительственных организаций. Так, статья 71 Устава ООН уполномочивает ЭКОСОС (Экономический и Социальный Совет - далее Совет, ЭКОСОС) «...проводить надлежащие мероприятия для консультации с неправительственными организациями, заинтересованными в вопросах, входящих в

его компетенцию». А пункт 4 статьи XI Устава по вопросам образования, науки и культуры гласит: «Организация Объединенных Наций по вопросам образования, науки, и культуры может принимать надлежащие меры для облегчения консультаций и обеспечения сотрудничества с международными неправительственными организациями, занимающимися вопросами, входящими в круг ее ведения. Она может приглашать их выполнять некоторые определенные задания, относящиеся к области их деятельности. Это сотрудничество может также осуществляться путем участия представителей указанных организаций в работах совещательных комитетов, образованных Генеральной Конференцией».

Таким образом, следует отметить, что в Уставе ООН употребляется обобщенное понятие «неправительственной организации» и при этом не делается уточнения о степени их представительства — на национальном или международном уровне.

Отношения ООН с международными неправительственными организациями регламентируются также резолюцией ЭКОСОС «Мероприятия по консультации с неправительственными организациями», принятой в 1946 году, в последующем неоднократно пересматривавшаяся. При этом Комитет ЭКОСОС по неправительственным организациям, созданный резолюцией Совета №3(11) от 21 июня 1946 года, установил в качестве дополнительного критерия для признания МНПО в этом качестве то, что международной считается такая организация, которая имеет отделения, по крайней мере, в трех странах.

В дальнейшем, в целях уточнения термина «международная неправительственная организация» ЭКОСОС ООН принял еще ряд резолюций. Так, в резолюции №288(Х) В, принятой Советом 27 февраля 1950 года, отмечается, что «любая международная организация, не учрежденная на основании межправительственного соглашения, считается неправительственной организацией».

Конституционное, административное право и государственное управление

ПЖЗ

Данное положение было подтверждено в резолюции Генеральной Ассамблеи ООН от 23 мая 1968 г. № 1296 (XIV), которая гласит: «международная неправительственная организация - это любая международная организация, не учрежденная на основании межправительственного соглашения». При этом членами такой организации могут быть и правительственные органы, и различные коммерческие и некоммерческие ассоциации, физические лица и др.

Более уточняющее определение «неправительственной организации» содержится в Директивах, касающихся отношений ЮНЕСКО с неправительственными организациями, принятых на 28-й сессии Генеральной Конференции ЮНЕСКО, согласно которым, неправительственная организация - это любая организация, учрежденная не на основании межправительственного соглашения, причем ее цели, роль и функционирование должны быть неправительственными и некоммерческими по своему характеру.

Союзом международных ассоциаций был разработан проект международного договора о МНПО, предписавший, что любая МНПО должна обладать рядом признаков. Во-первых, организация не должна ставить целей извлечения прибыли. Во-вторых, организация должна быть признана со стороны по крайней мере одного государства или обладать консультативным статусом при ММПО (международные межправительственные организации - далее ММПО). Следующим обязательным признаком является то, что организация должна получать денежные средства из более чем одной страны. И, наконец, организация должна осуществлять свою деятельность в соответствии с Уставом ООН и Всеобщей Декларацией прав человека.

Консультативный статус при Совете предоставлен более 150-и международным неправительственным организациям. Они подразделяются на три категории: к категории I относятся организации, связанные с большинством аспектов деятельности Совета; к категории II - организации, обладающие особым опытом в конкретных областях; к категории III - содействующие Совету, его вспомогательным и другим органам ООН по мере необходимости. Международные неправительственные организации, которым предоставлен консультативный статус, могут направлять своих наблюдателей на открытие заседания ЭКОСОС и его вспомогательных органов, а также представлять письменные заявления, касающиеся работы Совета, консультироваться с Секретариатом ООН.

Еще одним важным документом в утверждении правового статуса МНПО стала Европейская конвенция о признании правосубъектности международных неправительственных организаций, которая вступила в силу 1 января 1991 года. Она определяет формы организации МНПО, устанавливает их права и обязанности, уточняет требования, с соблюдением которых нгправитель-ственная организация может считаться международной и закрепляет механизм, правила и условия, в соответствии с которыми признается МНПО. Принципы и механизмы, способствующие созданию национальных НПО, были установлены в документе «Основополагающие принципы неправительственных организаций в Европе», принятом Комитетом Министров Совета Европы в апреле 2003 года. При этом было подчеркнуто, что законодательство по неправительственным организациям должно разрабатываться в сотрудничестве с самими организациями.

Таким образом, анализ международных актов показывает, что главная особенность неправительственных организаций - независимость от власти, демократические принципы построения и четко определенные программы действий, удаленные от политики. В практическом плане это означает, что организация создается по инициативе отдельных или группы граждан с целью деятельности некоммерческого характера, а не правительства или государственных органов. Статус «международной» неправительственная организация получает при наличии следующих признаков: а) признание, по крайней мере, одним государством или наличие консультативного статуса при международных межправительственных организациях: б) получение денежных средств более чем из одной страны: в) осуществление деятельности, по крайней мере, в двух государствах; г) создание на основе учредительного акта.

В Казахстане также остается проблемным определение понятия «неправительственной организации», которое на законодательном уровне устанавливается в рамках государственного социального заказа, а понятие «международная неправительственная организация» вообще не определяется.

Анализ нашего законодательства показывает, что термин «неправительственная организация» используется в различных значениях: на национальном уровне деятельности НПО придается определенное направление с уклоном к решению, прежде всего, социальных проблем, а в ряде законов Республики Казахстан данный термин ис-

~32 7 3 (19) 2010 г. Вестник Института законодательства Республики Казахстан

пользуется для обозначения иностранных и международных неправительственных нгкоммерчес-ких объединений, работающих на нашей территории (например, статьи 3, 9, 13, 14, 19 и 24 Закона об общественных объединениях, пункт 2 статьи 46 Закона об образовании, статья 32 Закона о культуре) [2]. С другой стороны, в практике Казахстана известен даже случай создания государственной некоммерческой организации для осуществления специальной государственной программы, и при этом организация была названа официально неправительственной [3].

Определение «неправительственной организации», данное в Законе о государственном социальном заказе [4], вызывает множество вопросов. Так, пп.7) статьи 1 данного Закона гласит: «неправительственная организация - некоммерческая организация (за исключением политических партий, профессиональных союзов и религиозных объединений), созданная гражданами и (или) негосударственными юридическими лицами на добровольной основе для достижения ими общих целей в соответствии с законодательством Республики Казахстан».

Во-первых, данная формулировка явно родового характера, а введение в казахстанскую систему юридических лиц подродового понятия «неправительственная организация», в свою очередь, ставит вопрос об их месте и роли в иерархии нгкоммерческих организаций. Другая проблема с неправительственными организациями заключается в том, что мы пока так и не увидели ни одного основания для введения нового группового подродового понятия в систему иерархии субъектов гражданского права. С тем же успехом можно до значительного числа комбинировать отдельные виды некоммерческих организаций между собой.

Во-вторых, возникает вопрос, как несколько видов некоммерческих организаций, созданных для достижения общих целей, опять могут создаваться для достижения общих целей их членов. Здесь логичнее предположить, что НПО создаются для реализации интересов не его членов, а скорее для других социально значимых интересов (всего общества, отдельных социальных групп). С этой точки зрения, цели и статус НПО должны быть пересмотрены.

В-третьих, в рассматриваемое определение вводится неопределенное казахстанским законодательством понятие «негосударственные юридические лица», опять-таки вызывающее множество вопросов. Так, в первую очередь, возникает

вопрос о соотношении неправительственные и негосударственные организации, о том, какое из этих понятий шире. Кроме того, учитывая зарубежный опыт, откуда было заимствовано понятие НПО, не все негосударственные некоммерческие организации подпадают под понятие неправительственных организаций. На практике под неправительственной организацией понимают часть негосударственных организаций, не включающую политические партии, религиозные организации, некоммерческие акционерные общества, потребительские кооперативы и ряд других организаций. То есть в международной практике обычно в число НПО включаются лишь светские некоммерческие организации, не преследующие политических целей (политические партии, общественно-политические движения и др.) или преимущественно экономических целей (некоммерческие акционерные общества КСК, потребительские кооперативы и др.).

Таким образом, введение в казахстанскую систему юридических лиц подродового понятия неправительственных организаций крайне неудачно и требует обязательного пересмотра.

Между тем определение понятия «неправительственная организация» только в рамках субъекта оказания социальных услуг значительно сужает общепризнанное понимание данных организаций, возникших как альтернатива государственным на принципе самоорганизации и независимости от них. Скорее всего, в западных странах, обсуждая идею создания НПО, имели в виду организации, основанные не на государственной, а на частной форме собственности. В этом случае логичнее было бы вместо слова «неправительственные» использовать термин «негосударственные», а еще точнее «частные». В данном случае определение понятия дается даже не от противного («негосударственное»), что само по себе уже неверно, а от находящегося по диагонали - «неправительственное».

На сегодняшний день неоднозначность понятия неправительственной организации, наряду с несовершенством действующих механизмов реализации государственного социального заказа, стало причиной разработки нового законопроекта, вносящего изменения и дополнения в казахстанское законодательство о государственном социальном заказе и о государственных закупках. В частности, законопроектом предлагается следующая новая формулировка НПО в пункте 7 статьи 1 Закона о государственном социальном заказе: «Неправительственная организация -

Конституционное, административное право и государственное управление

тп

некоммерческая организация, созданная в форме общественного объединения (за исключением политических партий, профессиональных союзов и религиозных объединений), общественного фонда, корпоративного фонда, учрежденного некоммерческой организацией, частного учреждения». Конечно же, данная поправка не является юридическим определением (понятием), несмотря на то, что она более точно отражает термин «неправительственная организация», чем действующая. В основе неправительственных организаций действительно лежат общественные объединения.

Термин «неправительственная организация» (иногда в юридической литературе НПО расшифровывают как «неправительственное объединение») вошел в обиход нашей общественно-политической жизни из западного права, которое не дает его достоверного определения. Англо-саксонское право, широко оперирующее данным понятием, также не дает правового определения НПО.

Думается, что казахстанская система права (как и российская) не должна подстраиваться под прецедентную систему права. Англо-американская система права построена по принципу образного восприятия правовой действительности и не может быть механически совмещена с логическим восприятием правовой действительности континентальной системы права. Континентальная система права выстроена на иерархии законов, в то время как англо-американская система права осуществляет толкование фрагментарных законов одними судебными прецедентами и заполняет другими судебными прецедентами. Поэтому вполне возможно, что какое-либо правовое понятие, имеющее право на жизнь где-нибудь в Англии или Америке, будет нелепо и неуместно выглядеть в Казахстане или в России.

Понятие «неправительственная организация», данное в Законе о государственном социальном заказе, вообще не вписывается в нашу правовую систему.

Использованная литература

1. См.: Блишенко И.П., Абашидзе А.Х., Барчукова Н.С. и др. Международные организации: Учебник. - М.: РУДН, 1994 -с.8 ; Тлепов Б.А., Нукенов А.Н., Кульжанова Г.К. Практика взаимодействия власти и НПО: на примере г. Алматы. - Алматы: СаГа, 2005. - С. 15.; Ильясова Г.Т. Законодательство о государственном социальном заказе как механизм решения актуальных проблем общества. В кн.: Государство и НПО после Гражданского форума. С. 28-29; С. Дьяченко. Власть и НПО в Казахстане: стратегия, формы и механизмы сотрудничества. www.akorda.kz; Матвеева Т. По зову сердца, а не по долгу службы... Неправительственные организации в защите прав человека: Международная практика и опыт России. - М., 1998. - С. 13; Э.Н. Николаева. Международно-правовые проблемы международных неправительственных организаций. Дисс. канд. юр. наук. - М., 2001. - С. 4-5 и др.

2. Закон РК «Об общественных объединениях» от 1996 г.

3. Постановление Правительства Республики Казахстан от 12 февраля 1998 года № 103 «О программе микрокредитования наименее обеспеченных граждан Республики Казахстан на 1998-2000 годы».

4. Закон РК от 12 апреля 2005 года №36 «О государственном социальном заказе». Ведомости Парламента РК, 2005, №6, ст.8.

Мацала б1здщ зацнамамызда кец цолданылатын «ушметтж емес уйым» угымын аныцтау мэселелерте, YEY цуцыцтыц мэртебесте жэне оныц взге коммерциялыц емес уйымдармен арацатынасына арналган.

Данная статья посвящена проблеме определения понятия «неправительственная организация», широко используемого в нашем законодательстве, правового статуса НПО и его соотношения с другими некоммерческими организациями.

This article deals with the problem of the definition of «NGOs», widely used in our legislation, the legal status of NGOs and its relationship to other nonprofit organizations.