Региональное измерение национальной безопасности Российской Федерации

Полосин А.В.

РЕГИОНАЛЬНОЕ ИЗМЕРЕНИЕ НАЦИОНАЛЬНОЙ БЕЗОПАСНОСТИ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ

Для современной России характерен заметный рост роли регионов в развитии общества и государства. К ним переходят различные функции, раньше безраздельно принадлежавшие Центру. Этот процесс сказывается на всех сторонах всех областей государственного строительства, в том числе на системе и политике обеспечения национальной безопасности. В то же время составляющие Россию регионы заметно отличаются друг от друга по природно-климатическим, социально-экономическим, политическим, демографическим, культурным, экологическим и другим факторам, что не может не влиять на состояние их безопасности и содержание политики по ее обеспечению.

В отечественной науке накоплен солидный материал, имеющий эвристическую ценность для понимания места и роли регионов в системе национальной безопасности. Однако едва ли не для всех авторов внимание к этим сюжетам обусловлено и ограничено содержанием собственной исследуемой проблемы и потому их наработки не складываются в целостную и стройную концепцию. За рамками теоретического осмысления до сих пор остаются многие принципиально важные вопросы как региональной детерминации системы и политики национальной безопасности, так и значения последней для устойчивого развития регионов.

В этой связи представляется назревшей задача комплексной разработки, создания всесторонней и целостной картины, раскрывающей все связи и опосредования между национальной и региональной безопасностью. Методологическим принципом анализа этой двусторонней и многогранной зависимости может служить сформулированное О.А. Бельковым положение о том, что любой срез жизни социума сопрягается с национальной безопасностью по нескольким направлениям: он выступает как свойство объекта безопасности, как ресурс и

средство обеспечения безопасности, как основа и условие обеспечения различных видов безопасности и как источник опасности [1, с. 16].

Исследуя региональное измерение национальной безопасности, мы исходим из того, что регион - не пространство как таковое. Он немыслим вне людей и без людей. Даже выражение «безлюдный регион» означает территорию, на которой проживали или могли бы проживать люди, предстает как объект пользования и/или притязаний людей.

Иными словами, регион в контексте безопасности, во-первых, социальное образование. Он всегда предполагает определенную общность составляющего его населения и его известное обособление от других подобных общностей. Во-вторых, регион - институт, обладающий политической субъектностью, понимаемой как способность к самостоятельному поведению, а именно, к формулировке своих интересов, целей, к осуществлению собственного выбора, проявлению своей воли. В Уставе Ассамблеи европейских регионов регионом назван уровень правительства, следующего сразу после центрального, с политическим представительством, гарантированным существованием выборного регионального совета или, при его отсутствии, ассоциацией или органом, учрежденным на региональном уровне местными властями на следующем за ними более низком уровне [2, с. 113].

И социальная природа региона и его политический характер, в-третьих, обусловливают и определяют структурированность социальной общности, важным сущностным выражением которой является формирование в ней групп, выступающих носителями потребностей и политических интересов и действующих от ее имени, артикулирующих ее интересы, представляя их на уровне концептуальных программ, и осуществляющих деятельность по реализации этих интересов. Речь идет о региональной элите. Именно она, с одной стороны, аккумулирует и выражает политическую волю населения, осознающего себя как особую социально-территориальную общность, и соответствующим образом выстраивает свои приоритеты в политике безопасности. С другой стороны, интегрированная в общегосударственную вертикаль власти и действующая в едином для всей

страны экономическом, социально-политическом и правовом пространстве, она включена в реализацию общенациональных интересов.

Место и роль так понимаемого региона в системе национальной безопасности страны характеризуют несколько позиций.

Позиция первая - регион как пространство реализации государственной политики. К исключительному ведению Российской Федерации относятся такие вопросы, как регулирование и защита прав и свобод человека и гражданина; внешняя политика и международные отношения; вопросы войны и мира; оборона и безопасность; определение статуса и защита государственной границы и др. Для их решения создаются соответствующие федеральные силы и средства, которые действуют не в вакууме, не в абстрактной федерации, а на территории конкретных регионов, из которых она состоит. Именно поэтому все они либо строятся по территориальному принципу, либо имеют региональные подразделения.

Например, Министерство обороны РФ создает, в соответствии с административно-территориальным делением страны, военные комиссариаты - местные органы военного управления, которые работают на правах управлений (отделов) соответствующих органов государственной власти и местного самоуправления. Действующая Военная доктрина предусматривает, что группировки войск (сил) на территории Российской Федерации создаются с учетом, в частности, расположения жизненно важных для страны промышленных районов и районов стратегических ресурсов; условий для расквартирования и обеспечения жизнедеятельности войск; наличия и состояния базы мобилизационного развертывания; общественно-политической обстановки в конкретных регионах.

На регионы ориентированы состав и направления деятельности и других федеральных ведомств. Так, важной составной частью системы органов Федеральной службы безопасности являются территориальные органы, которые в отдельных регионах и субъектах Российской Федерации представлены в виде управлений и отделов [3]. Прокуратуры субъектов Российской Федерации входят в структуру Генеральной прокуратуры страны. В составе МЧС России дей-

ствуют территориальные органы на территориях федеральных округов и субъектов Российской Федерации, работой которых руководит Департамент территориальной политики министерства. Хорошей иллюстрацией к тезису о региональной привязке федеральных органов государственной власти может служить вывешенный на официальном портале органов государственной власти республики Бурятия перечень действующих в ней территориальных органов федеральных органов исполнительной власти, включающий более 30 структур.

Косвенной подтверждением того, что федеральная политика развития страны и обеспечения ее безопасности имеет, если можно так сказать, региональную диверсификацию, может служить и структура российского чиновничества. По данным Росстата за 2006 г. федеральные органы исполнительной власти на федеральном уровне насчитывали 33,1 тыс. человек, в то же время в их структуры на региональном уровне входило 616,1 тыс. человек, а органы государственной власти на уровне субъекта Федерации составляли 241,5 тыс. человек (еще 507,2 тыс. чиновников составляли органы местного самоуправления) [4].

Позиция вторая - регион как объект государственной политики безопасности. Давно замечено: не может быть сильной Россия, состоящая из слабых регионов. И если национальная безопасность предполагает и включает суверенитет, территориальную целостность и устойчивое развитие Российской Федерации, то политика ее обеспечения включает меры, направленные, с одной стороны, на укрепление экономических, социальных, правовых и организационных основ федерализма в Российской Федерации, единого экономического и правового пространства, а с другой - на приоритетное развитие регионов, имеющих особо важное стратегическое значение, и одновременно - поддержание жизнедеятельности и экономического развития кризисных регионов и районов Крайнего Севера. В «Стратегии национальной безопасности Российской Федерации до 2020 года» в этой связи говорится о необходимости развертывания полномасштабной национальной инновационной системы за счет формирования перспективных территориально-промышленных районов в южных регионах и Поволжье, на Урале и в Сибири, на Дальнем Востоке и в других регионах Рос-

сийской Федерации. В другой связи в этом документе отмечается, что укреплению национальной безопасности в сфере здравоохранения и здоровья нации будут способствовать, в частности, модернизация экономических механизмов функционирования здравоохранения и развитие материально-технической базы государственной и муниципальной систем здравоохранения с учетом региональных особенностей.

Национальную безопасность характеризуют также обеспечение конституционных прав, свобод, достойных качества и уровня жизни граждан. Они не могут, не должны существенно отличаться на отдельных территориях, несмотря на наличие региональных особенностей и диспропорций в уровнях развития субъектов Российской Федерации. Поэтому сбалансированное, комплексное и системное развитие субъектов Российской Федерации является важным фактором и условием стабильного состояния национальной безопасности, а сами регионы -относительно самостоятельным объектом политики национальной безопасности.

Позиция третья - регион как субъект обеспечения собственной безопасности. Федеративное устройство государства предполагает, что составляющие его образования - субъекты Федерации - представляют собой относительно автономные социально-экономические и политические единицы. Они наделяются самостоятельной компетенцией и несут ответственность за результаты своей деятельности, в том числе по обеспечению безопасности. В соответствии с Конституцией в совместном ведении Российской Федерации и ее субъектов находятся такие вопросы, относящиеся к сфере безопасности, как: защита прав и свобод человека и гражданина; защита прав национальных меньшинств; обеспечение законности, правопорядка, общественной безопасности; охрана окружающей среды и обеспечение экологической безопасности и др.

Реализуя свои конституционные полномочия, российские регионы, во-первых, в той или иной форме разрабатывают доктринальные и нормативные документы, регулирующие отношения в этой области. Так, Правительство Москвы еще в августе 2000 г. «в целях формирования единой городской политики в

области обеспечения безопасности населения и территорий столицы от угроз различного характера» утвердило Концепцию безопасности Москвы.

Во-вторых, в субъектах Федерации создаются региональные системы безопасности. Во многих регионах координация усилий различных органов, сил и средств в этой области возложена на Совет безопасности. Так, согласно постановлению губернатора Тверской области, главная задача Совета безопасности, действующего как совещательный орган при администрации региона, - разработка предложений по решению задач безопасности региона. В его полномочиях - защита населения и территории региона от чрезвычайных ситуаций, вопросы гражданской обороны и мобилизационной подготовки, поддержание законности и правопорядка. Подобные структуры действуют не только во многих других субъектах Федерации, но и в муниципиях. Таков, например, Совет по общественной безопасности администрации города Ставрополя.

Исключительной компетенцией субъектов РФ является учреждение в них института Уполномоченного по правам человека. Только они вправе принимать решение по этому вопросу. В настоящее время в 48 субъектах РФ работают Уполномоченные по правам человека, в 23 субъектах учреждена должность Уполномоченного по правам ребенка [5].

Самостоятельно очерчивая контуры систем региональной безопасности, субъекты Российской Федерации в интересах укрепления ее отдельных видов предпринимают специальные меры с учетом реально складывающейся обстановки. Так, губернатором Новгородской области создан Совет по информационной безопасности и сформирована рабочая группа по координации использования информационных ресурсов области; правительство Москвы утвердило концепцию развития гражданской обороны города; в Волгоградской области принят закон о продовольственной безопасности; в Мурманской области разработана региональная целевая программа «Комплексная безопасность учреждений системы образования на 2007- 2010 годы» и т. д.

Позиция четвертая - регион как субъект федеральной политики безопасности. Встроенный в вертикаль власти, он двояким образом участвует в общегосу-

дарственной политике национальной безопасности. Во-первых, органы власти субъектов Федерации и/или их представители являются активными участниками разработки основных направлений обеспечения безопасности, определения его приоритетных задач и путей их решения. Эта их роль имеет институциональное оформление. Так, одна из палат Федерального Собрания - Совет Федерации -формируется субъектами Российской Федерации, каждый из которых направляет туда по два представителя: по одному от представительного и исполнительного органов государственной власти; при Президенте РФ действует Государственный совет; при Министерстве иностранных дел функционирует Совет глав субъектов Российской Федерации. В соответствии с Указом Президента РФ от 15 февраля 2006 г. во всех регионах созданы антитеррористические комиссии, руководителями которых являются высшие должностные лица субъектов Российской Федерации.

Во-вторых, регион участвует в федеральных мероприятиях по обеспечению безопасности, осуществляемых на территории области. Федеральный закон «Об обороне», например, определяет 13 функций органов государственной власти субъектов Федерации в области обороны, в том числе: участие в разработке Федеральной государственной программы оперативного оборудования территории страны и обеспечение в пределах своих территорий выполнения мероприятий по ее реализации и подготовке коммуникаций в целях обороны; организацию и обеспечение воинского учета и подготовку граждан Российской Федерации к военной службе, их призыв на военную службу, военные сборы и призыв по мобилизации; обеспечение выполнения государственного оборонного заказа организациями в пределах своих территорий. «Основы пограничной политики Российской Федерации» прямо называют в числе основных субъектов пограничной политики Российской Федерации органы государственной власти субъектов Российской Федерации и подчеркивают, что ее реализация осуществляется посредством скоординированной деятельности федеральных органов государственной власти, органов государственной власти субъектов Российской Федерации, орга-

нов местного самоуправления, общественных объединений, организаций и граждан.

В «Докладе рабочей группы СГС РФ при МИД России по вопросам участия субъектов Российской Федерации в международных региональных организациях» отмечается, что в современных условиях приграничные и межрегиональные связи субъектов Федерации выступают серьезным внешнеполитическим и внешнеэкономическим ресурсом государства, превращаются в действенный инструмент реализации его внешнеполитических задач. Участие регионов в работе международных региональных структур усиливает возможности федерального центра в отстаивании российских национальных интересов в ближнем зарубежье. На сегодняшний день в международных региональных организациях участвуют в той или иной форме около 30 субъектов. Активное использование возможностей региональных экономических и финансовых организаций для отстаивания интересов Российской Федерации в соответствующих регионах усиливает позиции России в мире.

Позиция пятая связана с тем, что федеративная система, предполагающая известную экономическую и политическую самостоятельность образующих ее субъектов («Государственную власть в субъектах Российской Федерации, - гласит Конституция РФ, - осуществляют образуемые ими органы государственной власти») и политико-правовое равенство регионов, обладающих неравными возможностями и играющими неравную роль в жизни страны, таят в себе не только интеграционный, но и дезинтеграционный потенциалы.

Стратегические риски и угрозы России, исходящие из ее регионального многообразия состоят в следующем. Во-первых, они связаны, как отмечается в «Стратегии национальной безопасности Российской Федерации до 2020 года», с существенными диспропорциями в уровнях развития субъектов Российской Федерации, социально-экономическими различиями между ними, а также наличием в Российской Федерации экологически неблагополучных регионов. И то и другое требует перераспределения создаваемого в субъектах Федерации дохода между благополучными и проблемными регионами. Это может повлечь за

собой рост социальной напряженности, что, в свою очередь, ослабит национальную безопасность России.

Во-вторых, в силу целого ряда причин, в том числе многочисленных (и не всегда достаточно экономически и политически обоснованных, а порою и просто субъективистских и волюнтаристских) изменений административных границ в стране существуют территориальные претензии одних субъектов Российской Федерации к другим. Таких спорных территорий у нас более двух тысяч. Если мы хоть когда-нибудь позволим себе втянуться в этот дележ, он будет бесконечным и разрушит страну [6].

В-третьих, декларированные в Конституции исторически сложившееся государственное единство, единство системы государственной власти и экономического пространства, служащие фундаментом национальной безопасности, не являются раз и навсегда данным состоянием. Об этом говорит наше недавнее прошлое, когда, по словам В. Путина Россия представляла собой «лоскутную» территорию. Характер взаимоотношений Центра и регионов оказывают существенное влияние на состояние как внешней, так и внутренней безопасности России практически во всех ее сферах и видах. «Если в этом взаимодействии, - говорил в Докладе на Всероссийской научно-практической конференции «Национально-государственное образование в истории и политической практике Российского федерализма» в марте 2009 г. Президент Республики Башкортостан М.Г. Рахимов, - достигается гармония, то результатом всегда является всестороннее укрепление государства - как в целом, так и его частей. И наоборот, перекосы в сторону излишней централизации или регионализации ведут к ослаблению государства, не приносят блага и самим регионам» [7].

В-четвертых, потенциальную опасность для России представляет региональный сепаратизм - идеология, политика и социальная практика, ориентированные на территориальное отделение той или иной части государства с целью создания нового государственного образования или придания определенной части государства автономии, большей самостоятельности в экономической, политической и др. областях. Наша история свидетельствует, что диапазон его требо-

ваний и форм достаточно широк: от явно ангажированной трактовки исторических фактов и фигур до открытой вооруженной борьбы за выход из состава государства. Но в любом случае реализация сепаратистских программ подрывает принцип территориального верховенства государства, чаще всего сопровождается, вопреки желаниям его инициаторов и сторонников, экономическими издержками, ослаблением и разрушением исторически сложившихся хозяйственных связей и социокультурной общности.

Таким образом, на региональном уровне существует огромный потенциал безопасности: как конструктивный, ведущий к стабильности и устойчивости федеративного развития, так и деструктивный, подрывающий внутриполитическую стабильность общества и государства и ослабляющий их способность противостоять внешним вызовам и угрозам. В системе национальной безопасности регион выступает как сфера, пространство реализации общей политики безопасности государства и объект его специальных усилий, как субъект обеспечения собственной безопасности и как участник (актор) общегосударственной политики обеспечения безопасности, а также при определенных обстоятельствах - как источник опасности для Российской Федерации. Именно поэтому политика обеспечения национальной безопасности должна строиться с учетом особенностей, интересов и возможностей регионов.

* * *

1. Бельков О.А. Экономическое, социальное, региональное, внешнесредовое измерения государственного управления и национальной безопасности // Проблемы современного государственного управления в России: Труды научного семинара / Под ред. В.И. Якунина. М.: Научный эксперт, 2009.

2. Патрушев Н. Криминальные элементы активно пытаются проникнуть во властные структуры // Известия. 2006. 15 декабря.

3. Комсомольская правда. 2009. 10 марта.

4. Становление института Уполномоченного по правам человека в Российской Федерации. Официальный сайт Уполномоченного по правам человека в Российской Федерации. http://www.ombudsman.gov.ru/institut/institut.shtml.

5. О стратегии развития России до 2020 года: Выступление Владимира Путина на расширенном заседании Государственного совета // Россия 2020. Главные задачи развития страны. М.: Изд-во «Европа», 2008.

6. М.Г. Рахимов принял участие во Всероссийской научно-практической конференции «Национально-государственное образование в истории и политической практике Российского фе-

дерализма». Официальный сайт Президента

кйр://’^^^Ьа8кког1;о81ап.ги/рге81ёеп1;/ас1;т1у/тёех.ркр?ЕЬЕМЕКТ_ГО=19662.

Б ашкортостана.