Транспарентность как категория политической науки: основные подходы

Г.В.Пызина

ТРАНСПАРЕНТНОСТЬ КАК КАТЕГОРИЯ ПОЛИТИЧЕСКОЙ НАУКИ: ОСНОВНЫЕ ПОДХОДЫ

Этимологически понятие «транспарентность» (transparent, transparency) означает состояние прозрачности, ясности, явности для человеческого восприятия, а в человеческих отношениях - искренность, откровенность, отсутствие обмана. В науке эта категория связана со зрением, спектрографией, оптикой, фотографией, архитектурой (прозрачность окон), музыкой (применительно к музыкальным интонациям)1. В связи с широким распространением телекоммуникационных систем появилось понятие сетевой транспарентности, обозначающее физическую возможность восприятия пользователем распределения информационных ресурсов. В энциклопедии «Британика» понятие используется и в социально-политическом смысле, в контексте открытости и демократического контроля.

В словаре Вебстера транспарентность рассматривается как «степень открытости и подверженности корректировке законов, инструкций, соглашений, затрагивающих международную торговлю; уровень подотчетности и ответственности в государственном управлении»2. Здесь это понятие связывается, с одной стороны, с внешнеэкономической политикой, с другой - со сферой государственного управления, его подотчетностью и ответственностью перед обществом.

В Толковом словаре иноязычных слов Л.П.Крысина под понятием «транспарентность» подразумевается «не содержащий секретов и недомолвок, «прозрачный» для других»3. В словаре иностранных слов Е.Н.Захаренко, Л.Н.Комарова, И.В.Нечаева слово «транспарентность» фиксируется в значении «отсутствие секретности, доступность любой информации, без каких-либо ограничивающих стилистических помех»4.

В целом концепция «транспарентности» формировалась в общем потоке европейской культуры и американской социальной фи-

1 Австрийско-американский композитор Эрнст Кренек (1900 - 1991) среди прочих опусов написал сочинение «Одиннадцать транспаренций» для оркестра.

2 Webster's Online Dictionary. http: // www.webstersonlinedictionary.org/defini-tion/TRANSPARENCY.

3 Крысин Л.П. Толковый словарь иноязычных слов. 5-е изд. М., 2003. С. 854.

4 Захаренко Е.Н., Комарова Л.Н., Нечаева И.В. Новый словарь иностранных слов. М., 2003, С. 651.

лософии, а также теорий «научного» управления и администрирования.

Зарубежные исследования транспарентности весьма многочисленны. Анализ основных работ позволяет говорить о следующих подходах:

- рассмотрение транспарентности в связи с «информацией» (Д.Стиглиц);

- исследование транспарентности в контексте ответственности органов государственной власти и политического управления (Д.Лассен, Д.М.Балкин, А.Шедлер, Д.Фокс);

- анализ транспарентности в связи с эффективностью органов государственной власти и политического управления (Р.Б.Митчелл, Д.Торнтон, Д.Л.Броз и др.).

Для Д.Стиглица транспарентность есть не что иное как «другое название информации»1. Такое суждение несколько некорректно, поскольку возникает вопрос: о какой информации и для кого идет речь? Очевидно, что нет значимых соответствий между понятиями «прозрачности» и «информации». Так, секретная, привилегированная информация, информация посвященного лица - все могут иметь высокое значение, но эти формы информации никак не прозрачны по отношению к тем, кто лишен доступа к ним. Рыночная стоимость информации во многом противоположна ее прозрачности. Таким образом, прозрачность - не абсолютный, но переменный признак информации: прозрачность и информация не могут использоваться в одном смысле применительно к большинству решаемых задач.

Д.Лассен увязывает транспарентность со степенью политической ответственности и объемом государственного сектора в условиях политической системы демократического типа, интерпретирует институт политической ответственности как меру подконтрольности госорганов избирателям. Политическую ответственность характеризуют две важнейшие черты: политические транспарентность и конкурентность2. Политическая транспарентность рассматривается лишь как элемент более общего понятия, а именно - политической ответственности/подконтрольности.

Д.М.Балкин придает понятию «транспарентность» больший масштаб: он фактически охватывает этим термином понятия политической открытости и демократической ответственности. Он считает, что транспарентность объединяет три важнейших качества, границы между которыми на практике могут размываться, однако в теории

1 Stiglit D. The Contribution of the Economies of Information to Twentieth Century Economies. Quarterly Journal of Economies, 1/5(4), November, 1441-78. P. 1466.

2 Lassen D. Political Accountability and the Size of Government: Theory and Cross-Country Evidence. Copenhagen, 2000. Р. 1.

знак равенства между ними поставить нельзя: 1) информационная составляющая предполагает открытость и доступность информации о политических деятелях, правительственных чиновниках и т.д., а также о принятых органами госуправления решениях. Эта транспарентность может простираться и дальше, выдвигая требования выяснения мнения общественности относительно целесообразности того или иного действия или раскрытия информации по конкретным вопросам, которой обладают государственные органы; 2) «партици-паторная» составляющая характеризует возможность субъекта участвовать в процессе принятия политических решений посредством представительства интересов или прямого участия; 3) перманентная подотчетность бюрократии закону или общественному мнению. Особенно явно она проявляется в тех случаях, когда бюрократия нарушает существующие нормативные правовые акты, а ее действия негативно сказываются на благосостоянии населения, затрагивает его жизненные интересы1.

Применительно к госуправлению Р.Бухман, Дж.Пиотровски и Э.Смит, исследовавшие феномен прозрачности, выделяют два вида прозрачности - финансовую и прозрачность управления. Финансовая прозрачность подразумевает интенсивность и своевременность финансовых раскрытий, их интерпретации и распространения аналитиками и СМИ. Прозрачность управления подразумевает интенсивность раскрытий управленческих действий. Авторы, не склонные поддерживать тезис о необходимости высокой прозрачности, пришли к выводу, что прозрачность управления прежде всего связана с юридическим/судебным режимом, тогда как финансовая прозрачность в первую очередь обусловлена политическим режимом. В частности, финансовая прозрачность выше в странах, где экономика характеризуется низким государственным монопольным использованием предприятий и банков и невысоким риском государственной конфискации фондов фирм. Полученные исследователями результаты отличаются устойчивостью к включению в модель разнообразных дополнительных переменных2.

А.Шедлер выделяет три измерения прозрачности: осуществление тех или иных мер, контроль и легитимацию3. А.Шедлер утверждает, что

1 Balkin J.M. How Mass Media Simulate Political Transparency. http://www.yale.edu/lawweb/jbalkin/articles/media01.htm

2 Близкая классификация дана авторами статьи Р.Бухманом, Дж.Пиотровски и Э.Смит «Что детерминирует корпоративную прозрачность?». Bushman R., Piotrowski J. Smith A. What Determines Corporate Transparency? Journal of Accounting Research. 2004. Vol. 42. N 2.

3 Schedler A. Conceptualizing Accountability // Schedler F., Diamond L., Plattner M. The Self-Restraining State: Power and Accountability in New Democracies. Boulder, 1999. P. 14.

в отсутствие малейших санкций за демонстрируемое превышение полномочий нет никакого верховенства закона и ответственности1. Однако Д.Фокс считает, что такой подход к концептуализации транспарентности непоследователен: с одной стороны, кажется, что уже само по себе наличие механизмов прозрачности является достаточным условием для эффективного функционирования органов власти и управления; с другой - нуждается в дополнительных мерах воздействия. Если понятие прозрачности таким образом «встроено» в определение ответственности, то последнее рискует оказаться нечетким и размытым. Соединение в рамках одного термина средства (прозрачность) и цель (ответственность), утверждает Д.Фокс, мешает решить ключевую аналитическую проблему, которая заключается в необходимости объяснить условия, при которых прозрачность действительно становится эффективным фундаментом ответственности2.

Р.Б.Митчелл считает транспарентность принципиальной характеристикой политической системы: она включает в себя открытость системы и процедуры принятия решений для внешних наблюдателей. В то же время он все же придает ей информационное измерение, а также предлагает сузить это понятие и рассматривать прозрачность лишь как некоторый объем доступной информации относительно функционирования и коллизий правящего режима. Р.Б.Митчелл подчеркивает, что транспарентность неоднородна, ее уровень неодинаков как в различных политических системах, так и в пределах одной системы. Транспарентность многоуровнева во времени и пространстве. Одни системы могут быть более транспарентными, другие -менее; в определенных случаях конкретный политический режим может быть более открытым в отдельных аспектах, чем другой; наконец, в течение определенного периода времени система может демонстрировать более высокий уровень транспарентности, нежели раньше и по сравнению с иными политическими режимами3.

Д.Торнтон обращает внимание на то, что, изучая прозрачность в контексте эффективности, некоторые авторы иногда рассматривают эти концептуально отличные друг от друга проблемы (прозрачность и эффективность) вкупе друг с другом, что приводит к путани-

1 Schedler A. Conceptualizing Accountability // Schedler F., Diamond L., Plattner M., The Self-Restraining State: Power and Accountability in New Democracies. Boulder, 1999. P. 17.

2 Fox J. Civil Society and Political Accountability: Propositions for Discussion. Presented at «Institutions, Accountability and Democratic Governance in Latin America». The Helen Kellogg Institute for International Studies University of Notre Dame. 2000. May 8 - 9. P. 3.

3 Mitchell R.B. Sources of Transparency: Information Systems in International Regimes. International Studies Quarterly (1998) 42. P. 110.

це. Прозрачность является средством, а не целью, которой служит эффективность. Если прозрачность не способствует повышению эффективности принимаемых мер, то, она как утверждает автор, не имеет никакого экономического обоснования. Свои выводы он убедительно продемонстрировал на примере кредитно-денежной и валютной политики государства.

В работе «Транспарентность политической системы и денежно-кредитные отношения» Д.Л.Броз придерживается распространенной и общей дефиниции: прозрачность политической системы означает открытость процесса принятия политических решений. В то же время, придерживаясь принципов политического реализма, он признает конкурирующие интересы и требования, свободное политическое соревнование различных альтернатив общественного развития, и главное - наличие независимых источников информации. Автор подчеркивает также, что противодействие этим демократическим механизмам, обеспечивающим прозрачность, будет для власти затратным и малоэффективным.

В «Кодексе надлежащей практики по обеспечению прозрачности в денежно-кредитной и финансовой политике: декларация принципов» Международного валютного фонда прозрачность понимается как среда, в которой цели политики, ее правовые, институциональные и экономические рамки, решения в сфере политики и их обоснование, данные и информация, связанные с денежно-кредитной и финансовой политикой, а также условия подотчетности агентств предоставляются общественности на основе принципов понятности, доступности и своевременности. Несмотря на узкоспециальный характер, это толкование прозрачности как некой «среды» является наиболее перспективным. Прозрачность - это не просто условие функционирования демократии, ее некий атрибут, это именно среда, которая продуцируется политической системой демократического типа, и одновременно поддерживает ее функционирование. Именно наличие этой среды позволяет формировать здоровые механизмы политической конкуренции и контроля общественности за осуществлением органами госуправления их властных полномочий.

Согласно Р.Митчеллу, прозрачность служит в обществе достижению одной из двух целей: оценке деятельности государственных органов в целом или оценке деятельности отдельных политических субъектов. Исходя из этого, ученый выделяет две модели политической транспарентности, ориентированные: 1) на эффективность (характеризует общие усилия властных элит, применяемые для достижения поставленных целей); 2) на согласие (подразумевает рассмотрение и оценку вклада отдельных политических акторов в выполнение своих обязательств перед населением).

Главное отличие между этими двумя типами заключается не в содержании информации, а в ее использовании. В первой модели информация, позволяет, во-первых, выяснить, насколько приближено общество к поставленной цели благодаря действиям власти; во-вторых, выявить ошибки, недочеты, требующие пересмотра решения с тем, чтобы добиться большего успеха в будущем. Во второй модели информация может использоваться, в частности, политической оппозицией и быть направленной на дискредитацию отдельных индивидуальных или групповых политических субъектов1. Правящие группировки во многих странах стремятся избежать подобного развития событий, и потому склоняются к первой, ориентированной на эффективность модели2.

Субъект политики может руководствоваться различными оценками властных структур (в зависимости от групповой принадлежности, преследуемых целей, идеологии и т. д.). Эти оценки будут влиять на выбор стратегии поведения в политической среде, будь то поддержка на выборах определенного кандидата или иная форма выражения своих политических предпочтений, вплоть до протеста.

В методологическом отношении представляет интерес классификация базисных элементов прозрачности, выполненная К.Дро. Значимость этой работы состоит в операционализации понятия «транспарентность» и возможности его последующего использования в прикладных целях, эмпирических исследованиях прозрачности и открытости политического управления. К.Дро выделяет ряд ключевых концептов (на основе ассоциаций с прозрачностью): ясность, доступность, интеграция с другими решениями, логичность и рациональность, ответственность, правдивость и точность и открытость. Отдельные компоненты прозрачности, которые могут быть представлены и как цели, и как измерительные инструменты, описаны в табл. 1. Отдельные элементы этой структуры были использованы нами при оценке прозрачности органов государственной власти и политического управления, при анализе содержания их сайтов и базовых документов.

Таким образом, в зарубежной политической науке весьма обстоятельно рассматривается проблема транспарентности, хотя единой концепции понимания этого сложного общественно-политического феномена не существует. Систематизация выше обозначенных под-

1 Mitchell R.B. Strategies of International Social Control. Changing Incentives, Opportunities or Values. Paper presented at the Annual Meeting of the International Studies Association. San-Diego, 1996.

2 Mitchell R.B. Sources of Transparency: Information Systems in International Regimes. International Studies Quarterly (1998) 42. P. 113.

Таблица 1

Измерительные инструменты транспарентности

Ясность, отчетливость, чистота Доступность

Понятность, постижимость, ясность Наличие доступа для граждан к важным встречам с правительственными чиновниками

Недвусмысленный, точно выраженный Наличие возможности запрашивать и получать у правительства документы

Легкость обнаружения, доступность Доступность к детализированной документации и базам данных

Легкость зрительного

Видимость, зримость (отсутствие скрытных намерений) Правдивость точность

Точность, определенность, простота Правдивый и точный

Минимум специальной лексики «Неразбавленные» сообщения

Логичность, рациональность Ответственность

Рационально обоснованный план, ясный для заинтересованных сторон Исследования, получившие независимые гарантии доверия

Приверженность научной обоснованности (надежность, здравость, развитость исследований) Демонстрация пошагового приближения к заданной цели

Содержательность, стандартизован-ность, формализованность, гибкость, способность к расширению. Показ связи между решениями и выполнением; т. е. этапность отчетов о действиях, а также изменений в стоимости и графике работ, объяснение произошедших изменений

Идентификация ясных моментов решения (и возможности участия) Убеждение общественности

Способность отслеживания решений и мер в течение долгого времени Способ своевременного ответа на вопросы заинтересованных сторон

Наглядность электронной информации (metadata) для всеобщей интерпретации Обеспечение необходимого времени для обеспечения участия заинтересованных сторон

Использование доступных технологий в целях улучшения доступа к рассекреченным ранее закрытым данным Открытость (вовлечение) заинтересованных сторон

Интегративность Предоставление возможности заинтересованным гражданам открытого наблюдения за действиями правительства

Окончание табл. 1

Ясность, отчетливость, чистота Доступность

Всесторонность (процесс полного разглашения) Разрешение гражданам иметь доступ к принятию политических и управленческих решений

Формирование целостного представления о проводимой политике; демонстрация отдельного действия в контексте ранее принятых решений Открытость бюджетного процесса

Объединение - описание в отдельном документе Разрешение заинтересованным сторонам вносить альтернативные предложения в процесс принятия решений; уведомление о принятом решении

Обеспечение логически обоснованной системы ссылок пользователей в качестве дополнительной информации и источников для составляемых документов. Обеспечение раннего уведомления о возможностях

Наличие детализированного оглавления и индексов Поиск широкого спектра более ранних объектов по ключевым предложениям

Обеспечение ясности и последовательности в сообщениях

Обеспечение возможности влияния общественности

Организация дружественных по отношению к пользователям каналов

ходов к исследованию транспарентности позволила нам выявить сущность данного понятия и выработать свое рабочее определение.

Транспарентность - это базовая характеристика среды политического управления, обеспечивающая развитие демократии, гражданского общества путем открытости политической системы, процедуры принятия политических решений и общественного контроля над деятельностью органов власти и управления.

Подводя итоги, отметим следующее.

Несмотря на возросшую актуальность проблемы транспарентности, большинство ученых, рассматривая проблему каждый под особенным углом зрения, в основном концентрируются на функциональном аспекте данного понятия, выстраивая в рамках своего исследования собственную концепцию транспарентности и подвергая научному анализу отдельную грань проблемы;

Зарубежные исследования в большей степени, чем российские, ориентированы на теоретико-методологический аспект исследова-

ния. Отечественные разработки имеют прикладной характер и в основном являются результатом обобщения политической практики.

Сегодня в науке транспарентность следует рассматривать с пяти взаимосвязанных позиций:

1) как отличительную черту и важнейший инструмент политической системы демократического типа;

2) как условие ответственного и эффективного политического управления;

3) как основной механизм противостояния теневым политическим явлениям и процессам;

4) как манипулятивную технологию;

5) в контексте ее пределов, главным образом факторов национальной и информационной безопасности;

Проблема транспарентности политического управления исключительно важна в условиях переходного периода, когда доступ населения к информации становится ключевым фактором общественного развития. Лишь благодаря расширяющимся возможностям политического участия различных социальных групп и неправительственных организаций, увеличивающейся ответственности и прозрачности власти, свободному потоку информации, пресечению криминализации политической деятельности можно улучшить качество жизни граждан и обеспечить успех процессу реформирования политической системы и государственного устройства;

Как один из элементов экономико-политического регулирования прозрачность не может выступать в качестве унифицированного инструмента в силу ярко выраженной структурированности управленческого пространства, и поэтому она, как правило, дифференцируется по отраслевому признаку. Существуют три сферы, охватывающие все административные отношения в государстве, где транспарентность насущно необходима: а) государственное управление (политический менеджмент); б) экономика (экономический менеджмент); в) правоохранительная деятельность (менеджмент контроля).

Введение механизмов прозрачности в систему политического менеджмента как на макро-, так и на микроуровне позволяет оформиться политической бюрократии в качестве своеобразного субъекта индустрии услуг, утверждая приоритеты гражданского над государственным, утверждая этические доминанты в политическом администрировании1.

1 См.: Чуклинов А.Е. Прозрачность как антикоррупционный механизм в системе государственного управления. http://lawportal.ru/doc/document. asp?docID=1114985.

Прозрачность в условиях становления современной российской демократии - это не только новое явление в общественно-политической жизни, но и новое слово в российской политической науке. Ее развитие и укоренение в отечественной политической теории будет зависеть не только от степени усвоения и творческого применения зарубежного опыта, но и главным образом от течения политического процесса, укрепления (или ослабления) демократических институтов.