Административно-исполнительная деятельность Федеральной службы судебных приставов

АДМИНИСТРАТИВНО-ИСПОЛНИТЕЛЬНАЯ ДЕЯТЕЛЬНОСТЬ ФЕДЕРАЛЬНОЙ СЛУЖБЫ СУДЕБНЫХ ПРИСТАВОВ

В.Б. ОРЛОВ,

начальник Управления Министерства юстиции Российской Федерации по Воронежской области,

государственный советник юстиции РФ I класса Научная специальность: 12.00.14 — административное право; административный процесс

E-mail: orlov@minjust-vm.ru Научный руководитель: доктор юридических наук, профессор Кононов А.М.

Аннотация. Статья посвящена изучению становления и развития института судебных приставов в России, а также анализу нормативно-правовых актов в рамках исполнительного производства. В рамках статьи выявлены и обоснованы новые правовые категории: административно-исполнительный процесс, исполнительное правонарушение, административно-исполнительная деятельность Федеральной службы судебных приставов.

Ключевые слова: исполнительное производство, правовое государство, служба судебных приставов, антикоррупционная деятельность, административно-исполнительный процесс, исполнительное правонарушение, административно-исполнительная деятельность ФССП России.

ADMINISTRATIVE AND ENFORCEMENT ACTIVITY OF FEDERAL BAILIFF'S SERVICE

V.B. ORLOV,

the Head of department of the Ministry of Justice of the Russian Federation across the Voronezh region

the state adviser of justice of the Russian Federation of the I class

Annotation. The article is devoted to the study of formation and development of institution of bailiffs in Russia as well as to the analysis of legal acts in the field of enforcement proceedings. This article detected new legal categories: administrative and enforcement process, enforcement offence, administrative and enforcement activity of Federal Bailiff's Service.

Keywords: enforcement proceedings, legal state, Bailiffs service, anticorruption activity, administrative and enforcement process; enforcement offence, administrative and enforcement activity of Federal Bailiff's Service.

Важнейшим условием успешного функционирования судебной системы как современной России, так и России дореволюционной является обеспечение надлежащего исполнения судебных решений.

В современной юридической науке высказаны различные точки зрения по поводу правовой природы исполнительного производства.

Одни авторы рассматривают исполнительное производство как стадию гражданского (арбитражного) процесса. Некоторые новые положения по вопросу о месте исполнительного производства в системе права Российской Федерации высказывает Е.Г. Натахина. Указанный автор рассматривает исполнительное производство «как правовой институт, как совокупность процессуальных действий, как инструмент реализации решения арбитражного суда» и делает вывод, что исполнительное производство остается частью гражданского (арбитражного) процесса. Заслуживает внима-

ния то, что автор приводит аргументы, не связанные с внешним сходством гражданского (арбитражного) процесса и исполнительного производства, а пытается проанализировать сущность последнего. По мнению Е.Г. Натахиной, «исполнительное производство представляет собою продолжение процедуры восстановления нарушенного имущественного права, где первым этапом является судопроизводство, в котором нарушенное материальное право освобождается от спорности; исполнительное производство — второй этап, в котором оно восстанавливается в принудительном порядке» [5, с. 6].

По существу данного вывода можно отметить, что процедура осуществления нарушенного субъективного права или принудительной реализации соответствующего интереса не всегда предполагает этап судопроизводства. Так, публичный интерес реализуется в виде применения к правонарушителю админи-

стративной ответственности. Иными словами, этот процесс складывается из: совершения правонарушения; наложения уполномоченным органом соответствующих санкций; принудительной реализации санкции в исполнительном производстве.

Разрешить данный вопрос с соблюдением принципа универсальности можно только, если исходить из самостоятельности исполнительного производства.

В отличие от гражданского (арбитражного) судопроизводства, в исполнительном производстве осуществляется процесс принудительного изменения фактического состояния отношений (имущество передается от должника взыскателю; должник выселяется из занимаемого им жилого помещения; взыскатель приступает к работе и др.). Основанием для этого является исполнительный документ, предусмотренный гл. 2 ФЗ «Об исполнительном производстве». При этом исполнительное производство выступает как однопорядковое явление по отношению ко всем другим этапам принудительного осуществления субъективного права или принудительной реализации соответствующего интереса.

Другие отмечают, что исполнительное производство является подотраслью административного права (административного процессуального права). Последователи данной концепции исходят из того, что исполнительное производство является подотраслью административного права или административного процессуального права, а отношения, возникающие в исполнительном производстве, являются, соответственно, административными или административно-процессуальными.

И связи с этим образование единой службы судебных приставов и вынесение исполнительного производства из судебной системы, включение его в систему исполнительной власти приводят отдельных исследователей к выводу о том, что «исполнительное производство в России уже нельзя рассматривать как стадию гражданского и арбитражного процесса, регулируемую процессуальным правом, это скорее совокупность норм процессуального и административного права».

В данном случае ФССП относится к органам государственной власти и управления, следовательно, судебный пристав-исполнитель — должностное лицо исполнительного органа власти.

Судебный пристав-исполнитель наделен властными полномочиями по отношению ко всем другим участникам исполнительного производства. Власт-

ный характер отношений, возникающих в исполнительном производстве, наличие специфических мер и санкций относят указанные отношения к категории административно-правовых.

Определение отраслевой принадлежности исполнительного производства на современном этапе функционирования отечественной правовой системы имеет чрезвычайно важное значение. Поступательное развитие законодательного регулирования сферы исполнения актов юрисдикционных органов, а также формирование позитивной правоприменительной практики должны основываться на четком понимании правовой природы складывающихся правоотношений, без уяснения которой едва ли будет возможна концептуализация существующих в этой области проблем и их успешного решения [8, с. 3].

Вопрос о соотношении исполнительного производства с административным процессом в целом и ад-министративно-юрисдикционным процессом в частности не может быть разрешен в рамках административно-правовой доктрины в отсутствие подходящего инструментария — научной методологии исследования. При этом основополагающим методом в научном освоении деятельностных категорий, непосредственно затрагивающих определенную динамику явлений окружающей нас действительности, к которой, безусловно, мы относим и исполнительное производство как некий поступательно развивающийся порядок совершения юридически значимых действий, выступает функциональный подход.

Таким образом, функции административно-юрис-дикционного процесса обусловлены его сущностью — защитой нарушенного права, а потому не могут быть отделены от тех, кто допустил нарушение субъективного права, и того, чье право было нарушено и, как следствие, кто нуждается в юрисдикционной защите. В связи со сказанным, функции названного процесса должны обусловливать законодательно установленный порядок государственного преследования нарушителя субъективного права, но в то же время и защиту его от незаконных действий со стороны правоприменителя. Кроме того, в случаях отступления от законодательно установленного порядка совершения процессуальных действий, защита прав будет уже необходима и тем, чьи права первоначально были нарушены. Следовательно, могут быть сформулированы две основополагающие функции административно-юрис-дикционного процесса:

1) функция преследования правонарушителя;

2) функция защиты участников административно-юрисдикционного процесса [7, с. 29, 31].

Выявление правовой природы исполнительного производства методологически оправданно, поскольку позволяет конструировать на базе функционального подхода как наиболее продуктивного способа уяснения подлинной сущности и назначения исполнительного производства в современном контексте развития правовой системы Российской Федерации.

Определив в качестве родовых функций админи-стративно-юрисдикционного процесса функцию преследования и функцию защиты, для целей полноценного исследования мы должны поставить вопрос о том, выступают ли они одновременно и функциями исполнительного производства. Очевидно, что от ответа на него будет зависеть обоснованность или, наоборот, необоснованность вывода о природе исполнительного производства как разновидности административного процесса.

Функция преследования правонарушителя, именуемая некоторыми учеными функцией обвинения, несмотря на множество приводимых в специальной литературе ее интерпретаций, в концептуальном отношении направлена на реализацию административной ответственности, а потому относима к административно-деликтным правоотношениям, в рамках которых реализуется административная ответственность. Иными словами, функция преследования пронизывает весь ад-министративно-юрисдикционный процесс, придавая ему вполне конкретную целевую направленность.

Законодательно определенной задачей исполнительного производства выступает правильное и своевременное исполнение судебных актов, актов других органов и должностных лиц, а в предусмотренных законодательством Российской Федерации случаях—ис-полнение иных документов в целях защиты нарушенных прав, свобод и законных интересов граждан и организаций. Причем речь ведется об избрании государством в соответствии со ст. 1 Федерального закона от 2 октября 2007 г. № 229-ФЗ «Об исполнительном производстве» формы принудительного исполнения, условия и порядок которого регламентируется названным законодательным актом. Принуждение начинается с первых процессуальных действий судебного пристава-исполнителя, которыми возбуждается исполнительное производство, вызываются стороны, запрашиваются у них, а также у третьих лиц необходимые

сведения. Далее, проверка финансовых документов, вхождение в жилые и нежилые помещения, розыск должника, его имущества, розыск ребенка, арест имущества, взыскание исполнительского сбора и расходов по исполнительному производству, оценка и реализация имущества должника, распределение взысканных денежных средств и т.д. — все это суть проявления административного принуждения, поступательно применяемого в деятельности ФССП России в рамках процесса исполнения. Государственное принуждение в данном случае отнюдь не носит характер хаотичного, спонтанного воздействия, а строго коррелирует с задачей исполнительного производства, т.е., иными словами, воздействие государства на правонарушителя (должника) приводит к положению, при котором требование исполнительного документа будет фактически исполнено. Таким образом, исполнительное производство несет в себе крайне важную функцию преследования правонарушителя, присутствующую в той или иной степени во всех стадиях исполнительного производства. Ее видовыми особенностями по отношению к административно-юрисдикционному процессу в целом выступают:

1) строгая детерминированность функции поведением должника, предполагающая возможность прекращения преследования в любой момент и на любой стадии исполнительного производства в связи с надлежащим исполнением должником установленного требования;

2) первоочередность исполнения должником установленного в исполнительном документе требования перед наложением на него наказания как результата привлечения к административной ответственности.

С учетом последнего вполне можно говорить о том, что в аспекте исполнительного производства функция преследования правонарушителя может быть дополнена также относительно самостоятельной функцией обеспечения надлежащего исполнения акта юрисдикционного органа, обладающей качеством видовой функции исполнительного производства.

Функция защиты участников административно-юрисдикционного процесса также находит свое непосредственное выражение в исполнительном производстве. Так, функция защиты взыскателя в исполнительном производстве воплощается, прежде всего, в предоставлении ему процессуальной возможности обжалования (оспаривания) действий (бездействия) и решений судебного пристава-исполнителя как в админи-

стративном (в порядке подчиненности), так и в судебном порядке. Именно благодаря созданию механизма контроля (проверки) законности и обоснованности деятельности представителя государственной власти, который может быть в любое время в ходе исполнительного производства инициирован взыскателем, защита его прав и законных интересов как участника исполнительного производства приобретает действительный характер. Аналогичная возможность предоставляется должнику. Более того, в ст. 4 Закона об исполнительном производстве закреплен принцип уважения чести и достоинства гражданина, который, безусловно, является выразителем защитной функции исполнительного производства. Стоит отметить, что этот принцип в одинаковой степени распространяется на всех участников исполнительного производства. Судебный пристав-исполнитель обязан использовать предоставленные ему права в соответствии с законом и не допускать в своей деятельности ущемления прав и охраняемых законом интересов граждан. Между тем, особое звучание указанный принцип приобретает в аспекте правового положения должника. Принимая во внимание, что основой принудительного исполнения выступает общеправовой метод принуждения, в исполнительном производстве в большинстве случаев необходимо вести речь лишь об одном виде физического принуждения, а именно направленного на материальную сферу должника. В то же время Закон об исполнительном производстве предусматривает возможность привода лица, уклоняющегося от явки по вызову судебного пристава-исполнителя (ч. 5 ст. 24); но и здесь должен быть соблюден принцип уважения чести и достоинства гражданина. При исполнении актов юрисдикционных органов следует учитывать конституционное право граждан на неприкосновенность частной жизни, личную и семейную тайну, тайну переписки, телефонных переговоров, почтовых, телеграфных и иных сообщений. Ограничение этих прав, согласно ст. 23 Конституции РФ, допускается только на основании судебного решения.

Другим проявлением функции защиты участников исполнительного производства выступает также правило, согласно которому исполнительные действия и меры принудительного исполнения по общему правилу совершаются только в рабочие дни с 6 до 22 часов (ч. 1 ст. 35 Закона об исполнительном производстве). Кроме того, важным индикатором наличия функции защиты участников, и прежде всего должника-

гражданина, в исполнительном производстве выступают нормы, закрепляющие минимум имущества, на которое не может быть обращено взыскание (ст. 79 Закона об исполнительном производстве; ст. 446 ГПК РФ).

Следовательно, можно выявить функциональное единство административно-юрисдикционного процесса и исполнительного производства при абсолютно естественном появлении также и определенных специфических видовых функций последнего. Таким образом, можно утверждать об обоснованности рассмотрения исполнительного производства в качестве разновидности административно-юрисдикционного процесса. Возможно предложить и его название — административно-исполнительный процесс, под которым стоит понимать установленный порядок совершения процессуальных действий, направленных на юридическое преследование должника в целях надлежащего исполнения акта юрисдикционного органа в условиях соблюдения защиты прав и интересов взыскателя и должника.

Административно-исполнительный процесс опосредует сегодня весьма специфическую сферу государственной деятельности, которую возможно именовать административно-исполнительной, что неизбежно продуцирует и особый подход в правовом регулировании последней. Так, современный законодатель сознательно вывел административно-исполнительный процесс из системы гражданского процессуального и арбитражно-процессуального видов законодательств и в значительной степени распространяет названный механизм в отношении несудебных исполнительных документов (нотариально удостоверенные соглашения об уплате алиментов, удостоверения комиссии по трудовым спорам, постановления органов, уполномоченных рассматривать дела об административных правонарушениях, и др.), что, как выше уже получило нашу оценку, свидетельствует о несводимости административно-исполнительного процесса (исполнительного производства) лишь к «логическому завершению судопроизводства».

ФССП, будучи органом исполнительной власти, в лице своих государственных служащих — судебных приставов-исполнителей обладает особым правовым положением в рамках административно-исполнительного процесса, осуществляя на основе совокупности государственно-властных полномочий, в реализации которых проявляются начала государственного управления, административно-исполнительную деятельность.

Вынесение любым юрисдикционным органом акта, признающего субъективные права и обязанности определенных лиц и отнесенного законодательством к числу исполнительных документов, способно привести к инициированию административно-исполнительного процесса, направленного на претворение закрепленного в документе правового императива в правовую реальность лишь посредством осуществления административно-исполнительной деятельности ФССП России, что выступает, в свою очередь, ярким проявлением правоохранительной функции государства, стремящегося претендовать на статус правового. Без всяких сомнений, любое государство должно уделять повышенное внимание исключительно строго формальной регламентации данной деятельности, рассматривая ее как приоритетную и стратегическую; направленную на поддержание стабильности государственной власти в целом, ибо эффективность государственного механизма напрямую зависит от уровня фактического исполнения вынесенных юрисдикционными органами решений. Таким образом, исполнение исполнительных документов, возложенное на ФССП, образует одну из наиболее важных разновидностей государственно-управленческой деятельности — административно-исполнительную деятельность.

Из сказанного следует весьма значимый вывод: административно-исполнительная деятельность ФССП России и административно-исполнительный процесс как порядок ее осуществления связаны единым функциональным предназначением. Соответственно, исследованные выше функции преследования и защиты административно-исполнительного процесса характеризуют также и административно-исполнительную деятельность Службы. Кроме того, аналогичный вывод будет справедлив и в отношении видовых функций административно-исполнительного процесса: 1) функции обеспечения надлежащего исполнения акта юрис-дикционного органа; 2) функции обеспечения демар-гинализации должника-гражданина.

Изложенное позволяет дополнительно отнести к числу функциональных признаков административно-исполнительной деятельности ФССП России:

♦ преследование должника в условиях приоритетного исполнения акта юрисдикционного органа;

♦ осуществление административно-исполнительной деятельности при соблюдении защиты прав участников административно-исполнительного процесса;

♦ демаргинализация должника-гражданина.

Таким образом, подводя итог вышеизложенному, на основании совокупности выявленных и проанализированных нами признаков административно-исполнительной деятельности ФССП России представляется возможным сформулировать следующее авторское определение. Административно-исполнительная деятельность Федеральной службы судебных приставов представляет собой вид административной деятельности органа исполнительной власти, состоящий в преследовании должника в форме административно-исполнительного процесса в условиях приоритетного исполнения актов юрисдикционных органов и с соблюдением требований демаргинализации должника, осуществляемая, как правило, в связи с совершением последним исполнительного правонарушения с применением специфических административно-правовых средств во взаимосвязи с мерами административной ответственности.

Литература

1. Агапов А.Б. Административная ответственность: Учебник. М., 2011.

2. Бурмаков И. О принадлежности исполнительного производства к исполнительной власти // Право и жизнь. 2011. № 36.

3. Матюшков А. С. Институт судебных приставов в России // Исполнительное производство. 2009. № 5.

4. Мелехин А.В. Административное право: Курс лекций. М., 2009.

5. Натахина Е.Г. Исполнение решений арбитражных судов об имущественных взысканиях: Ав-тореф. дисс. ... канд. юрид. наук. М., 1996.

6. Оленьчева А.Н., Соколова Н.А. Совершенствование законодательства Российской Федерации, затрагивающего деятельность Федеральной службы судебных приставов // Практика исполнительного производства. 2012. № 2.

7. Старилов Ю.Н. Курс общего административного права. В 3 т. Т. I: История. Наука. Предмет. Нормы. Субъекты. М., 2002.

8. Тюрина А.А. Функция защиты в администра-тивно-юрисдикционном процессе: Моногр. М., 2009.

9. Хаманева Н.Ю. Перспективы развития науки административного права // Административное и информационное право: Сб. статей. М., 2003.

10. Чеботарева А.А., Алиева О.А. Становление института судебных приставов в России // Исполнительное право. 2013. № 1.