К вопросу о защите прав и законных интересов несовершеннолетних

В.А. Мишота

К ВОПРОСУ О ЗАЩИТЕ ПРАВ И ЗАКОННЫХ ИНТЕРЕСОВ НЕСОВЕРШЕННОЛЕТНИХ

Статья посвящена одному из приоритетных направлений государственной политики в настоящее время - защите прав и законных интересов несовершеннолетних. Одной из форм такой защиты является обеспечение правосудия по делам несовершеннолетних. Затрагивая данный вопрос, следует говорить не о ювенальной юстиции, а о ювенальной системе, поскольку данное понятие включает в себя не только систему судопроизводства для несовершеннолетних, а совокупность государственных и негосударственных структур, осуществляющих контроль за исправлением и реабилитацией несовершеннолетних преступников и профилактику детской преступности, социальную защиту семьи и прав ребенка.

Ключевые слова: права и законные интересы несовершеннолетних, ювенальная юстиция, ювенальная система, профилактики преступности несовершеннолетних, отправление правосудия в отношении несовершеннолетних, комиссии по делам несовершеннолетних и защите их прав, социальная защита.

Одним из приоритетных направлений государственной политики в настоящее время является защита прав и законных интересов несовершеннолетних. Поэтому необходимо изменение законодательства, усиление профилактики, полноценная реабилитация пострадавших, а также скоординированные действия госструктур, структур исполнительной власти, правоохранительных органов, общественных объединений.

Одной из форм защиты прав ребенка является обеспечение правосудия по делам несовершеннолетних. В настоящее время существуют три модели ювенальной юстиции, а именно: англо-американская, континентальная и скандинавская. Все эти модели по-

© Мишота В.А., 2014

строены на основных принципах и рекомендациях, содержащихся в международных документах, касающихся правосудия для несовершеннолетних.

Особый интерес для изучения вопроса ювенальной юстиции представляют Минимальные стандартные правила ООН, касающиеся отправления правосудия в отношении несовершеннолетних («Пекинские правила»), принятые резолюцией Генеральной Ассамблеи ООН 40/33 от 10 декабря 1985 г. Этот документ является одной из основных деклараций ООН, направленных на защиту несовершеннолетних в области судопроизводства и исполнения наказаний. Пекинские правила устанавливают общие положения наступления уголовной ответственности для несовершеннолетнего (минимальный возраст, особый статус несовершеннолетнего, его права). В них также определены основные принципы обращения с несовершеннолетним на этапе задержания, предварительного заключения и во время судопроизводства. В документ включены руководящие принципы вынесения решений о выборе мер воздействия на несовершеннолетних. Данный документ сформулирован таким образом, что содержащиеся в нем правила и принципы могут применяться к различным правовым системам и в то же время устанавливать некоторые минимальные стандарты в обращении с несовершеннолетними правонарушителями при любом существующем определении несовершеннолетнего и при любой системе обращения с несовершеннолетним правонарушителем.

К таким принципам относится законодательное закрепление органов ювенальной юстиции и регламентация их работы. Статья 2.3 Пекинских правил говорит о том, что «...в рамках каждой национальной юрисдикции следует предпринять усилия для принятия комплекса законов, правил и положений, которые относятся непосредственно к несовершеннолетним правонарушителям и учреждениям и органам, в функции которых входит отправление правосудия в отношении несовершеннолетних, и которые призваны: а) удовлетворять различные потребности несовершеннолетних правонарушителей, защищая при этом их основные права; Ь) удовлетворять потребности общества; с) проводить в жизнь следующие правила неукоснительно и беспристрастно.»1.

Следует отметить, что подобные законодательные акты существуют в большинстве моделей ювенальной юстиции. Во Франции вопросы ювенальной юстиции регулируется Законом № 45-174 от 2 февраля 1945 г. о правонарушениях несовершеннолетних, а также Законом от 23 декабря 1958 г., касающимся детей группы риска;

в Канаде Законом «О молодых преступниках» 1984 г. и Законом «Об уголовной ювенальной юстиции» 2003 г.

Следующий принцип связан с минимизацией необходимости вмешательства со стороны системы правосудия в отношении несовершеннолетних. Этот принцип закреплен в ст. 1.3 Пекинских правил, где указано, что «...следует уделять достаточное внимание осуществлению позитивных мер, предполагающих полную мобилизацию всех возможных ресурсов, включая семью, добровольцев и другие группы общества, а также школы и другие общественные институты, с целью содействия благополучию подростка, с тем, чтобы сократить необходимость вмешательства со стороны закона, и эффективного, справедливого и гуманного обращения с подростком, находящимся в конфликте с законом.». Это подтверждается и ст. 11.1 Пекинских правил, в соответствии с которой «.при рассмотрении дел несовершеннолетних правонарушителей следует по возможности не прибегать к официальному разбору дела компетентным органом власти.»2.

На практике все большее число стран предпринимают попытки отыскать действенные и конструктивные способы избежать «ненужных» контактов ребенка или подростка с судебной системой. Альтернативные санкции могут предусматривать рассмотрение дел таких правонарушителей не судом, а каким-либо иным органом или же использоваться на ранней стадии, предшествующей любому слушанию3.

Этот принцип характерен для всех трех существующих моделей ювенальной юстиции. Например, во Франции ювенальным судьей в целях создания неофициальной обстановки (в кабинете судьи) рассматриваются дела несовершеннолетних до 13 лет о правонарушениях, а также дела по преступлениям, за исключением тяжких, для оказания помощи. Такое правосудие получило название «кабинетное правосудие». О задержании несовершеннолетнего, совершившего правонарушение, сообщается ювенальному прокурору (такая должность имеется при больших ювенальных судах) или обычному прокурору (в небольших судах). Прокурор после встречи с подростком связывается с ювенальным судьей, чтобы решить дальнейшую его судьбу. Могут быть применены следующие меры: изъятие из семьи, помещение под воспитательный надзор или временное заключение.

Как Пекинские правила, так и Руководящие принципы Организации Объединенных Наций при предупреждении преступности несовершеннолетних особое внимание уделяют работе общин и специальных служб, работающих с несовершеннолетними.

В соответствии со ст. 16.1 Пекинских правил во всех случаях, за исключением мелких правонарушений, до вынесения окончательного решения, предшествующего приговору, исследуются условия проживания подростка, его окружение, а также все обстоятельства совершения преступления. Заключения и доклады, подготовленные социальными службами по результатам обследования, играют важную роль при судебных разбирательствах. Следует отметить, что эти функции могут выполняться также и другими сотрудниками, в том числе и должностными лицами системы пробации. Это соответствует одному из правил, поскольку в них говорится о необходимости привлечения различных социальных служб в целях подготовки качественных докладов о результатах обследования.

Если говорить о системе ювенальной юстиции Великобритании, то следует отметить, что в ее основу заложена профилактика преступлений. Большую роль в исполнении законодательства играют межведомственные комиссии по работе с несовершеннолетними правонарушителями (YOT), в настоящее время насчитывается более 150 таких комиссий. Это в первую очередь свидетельствует об их значимости и о той важной роли, которую они выполняют в системе профилактики правонарушений несовершеннолетних. Эффективности данной работы способствует тесное взаимодействие различных служб и ведомств, таких как социальная служба, инспекторы по пробации, полицейские, а также детские психиатры и наркологи. В поле их зрения не только подростки, совершившие преступления, но и те, которые относятся к группе риска. По результатам своей работы они готовят заключения, где анализируют поведение и жизнь подростка, высказываются относительно вероятности совершения им повторного преступления и предлагают меры по предупреждению правонарушений, а также ведут контроль за его поведением.

Во Франции также существует специальная профилактическая служба при судебных органах, отвечающая за подростков, которые совершают правонарушения, а также за всех детей и подростков группы риска. Сотрудники данной службы встречаются с детьми, знакомятся с ними еще до их встречи с судьей. Они не только исследуют обстоятельства правонарушения, но и изучают непосредственное положение правонарушителя в целом. Воспитатели при суде получают задания от судьи и сообщают ему о результатах работы, они наблюдают за поведением несовершеннолетнего до суда, а их отчеты оказывают важное воздействие на решение по делу.

Представляет интерес также и скандинавская модель системы

ювенальной юстиции. Здесь отсутствуют ювенальные суды, вместе с тем социальные работники наделены особыми функциями и принимают активное участие в ходе расследования и суда над несовершеннолетним. Согласно законодательству Швеции полиция и социальная служба также работают в тесном взаимодействии. При каждом отделении полиции функционирует специальный социальный отдел по работе с подростками. В этом отделе работают социальные работники, выполняющие профилактические функции и представляющие данную службу в полиции. Несмотря на то что эти службы тесно взаимодействуют, социальные работники абсолютно независимы от полиции, в том числе и от суда. В целях эффективности социальные работники начинают свою деятельность на самом раннем этапе, т. е. с момента задержания подростка. Следовательно, мы можем говорить еще об одном принципе Пекинских правил, который касается выбора мер воздействия на несовершеннолетних правонарушителей.

Также следует остановиться на особых правилах по ограничению свободы несовершеннолетнего правонарушителя. В соответствии со ст. 17.1 Пекинских правил «.решения об ограничении личной свободы несовершеннолетнего должны приниматься только после тщательного рассмотрения вопроса и ограничение должно быть по возможности сведено до минимума; ...несовершеннолетнего правонарушителя не следует лишать личной свободы, если только он не признан виновным в совершении серьезного деяния с применением насилия против другого лица или в неоднократном совершении других серьезных правонарушений, а также в отсутствие другой соответствующей меры воздействия.»4.

В Швеции лиц, не достигших 18 лет, нельзя направлять в места лишения свободы, наиболее тяжким наказанием является помещение в закрытый воспитательный дом.

Во Франции перед ювенальным судьей может предстать любой подросток, совершивший правонарушение, но только по достижении им тринадцати лет ювенальный судья может назначить ему наказание или другую альтернативную меру. До тринадцати лет ювенальный судья может назначить только меры воспитательного характера.

В итоге из приведенных выше примеров можно сделать вывод о том, что Минимальные стандартные правила Организации Объединенных Наций, касающиеся отправления правосудия в отношении несовершеннолетних, имеют большое практическое значение для национальных моделей ювенальной юстиции. Данные правила являются основой для органов ювенальной юстиции,

несмотря на свой рекомендательный характер, а полномочия, отведенные социальным службам, способствуют эффективности профилактической деятельности. Следует отметить, что деятельность подобных служб и работников широко используется во всех известных моделях ювенальной юстиции, что позволяет утверждать то, что ювенальная юстиция на современном этапе развития представляет собой целую систему, а не только специальные судебные инстанции по рассмотрению дел несовершеннолетних правонарушителей.

В настоящее время в России формируется и развивается государственная система профилактики правонарушений несовершеннолетних. Противодействие правонарушениям рассматривается как целостная система сдерживающего или упреждающего воздействия со стороны государства и общества на криминогенные явления в целях снижения их криминогенного эффекта и создания условий, исключающих возможность негативных процессов.

Указом Президента Российской Федерации от 01.06.2012 г. № 761 была утверждена Национальная стратегия действий в интересах детей на 2012-2017 гг. В самом общем смысле целью принятия и реализации Стратегии является введение на территории России «ювенальной юстиции», которая должна основываться на основных европейских и международных принципах и нормах по защите прав детей.

Следует отметить, что в системе профилактики правонарушений несовершеннолетних ключевое место определено комиссии по делам несовершеннолетних и защите их прав. Комиссии по делам несовершеннолетних и защите их прав (далее - КДН) являются конечной инстанцией в решении многих узловых вопросов, связанных с защитой прав несовершеннолетних, выявлением причин и условий безнадзорности и правонарушений в подростковой среде, а также играют координирующую роль среди других органов системы профилактики правонарушений несовершенно-летних5.

Масштабность профилактических мероприятий организационного характера указывает на необходимость жесткой организации системы КДН всех уровней власти. Каждый элемент этой системы имеет задачи и функции, направленные на реализацию возможности эффективно воздействовать на личность несовершеннолетнего, его родителей и других законных представителей, причины и условия, способствующие противоправному поведению несовершеннолетних.

Деятельность комиссий носит не только организационный, но и правовой характер, который выражается в праве принимать постановления, обязательные для исполнения. Являясь государственными органами, КДН по своему составу сближаются с органами общественной самодеятельности. Почти все лица, входящие в состав комиссий, - представители государственных органов и общественных организаций - осуществляют свои обязанности безвозмездно. Одни выполняют их в силу своего должностного положения, являясь представителями государственных органов или учреждений, другие работают на общественных началах, представляя общественные организации и широкие слои граждан.

Все это позволяет утверждать, что по своей природе комиссии - это государственные органы, обладающие чертами общественных организаций. Органы такого типа получают все большее распространение в условиях функционирования демократического государства, дальнейшего развития его основ и становления новых организационных форм самоуправления.

Сочетание признаков государственного органа и общественных организаций усиливает возможности комиссий, расширяет их организационные средства, создает дополнительные пути для широкого привлечения государственных органов и общественности в дело профилактики и предупреждения правонарушений несовершеннолетних.

Таким образом, одни органы КДН являются государственными, другие - государственно-общественными. Однако и последние на основе специальных правовых механизмов наделяются государственно-властными полномочиями. Поэтому в рамках всей системы органов профилактики правонарушений деятельность КДН, представленная федеральным правительственным уровнем, уровнем органов государственной власти субъектов РФ и местного самоуправления, рассматривается как система государственных органов по предупреждению правонарушений.

Главным координирующим органом, созданным для обеспечения единого государственного подхода к решению проблем защиты прав и законных интересов несовершеннолетних, является Правительственная комиссия по делам несовершеннолетних и защите их прав. Правовое положение ее деятельности определяется соответствующим Постановлением Правительства РФ от 6 мая 2006 г. № 272, которым утверждены Положение о Правительственной комиссии и ее персональный состав, далее - Правительственная комиссия.

Основными задачами Правительственной комиссии являются:

- координация деятельности федеральных органов исполнительной власти и органов исполнительной власти субъектов РФ в сфере профилактики безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних, защиты их прав;

- выработка согласованных подходов к решению основных вопросов, касающихся приоритетных направлений деятельности, связанной с профилактикой безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних, защитой их прав;

- выработка предложений и рекомендаций органам и учреждениям системы профилактики безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних по соответствующим вопросам и т. д.6

На основании анализа вышеуказанных задач можно сделать вывод о том, что Правительственная комиссия является координатором деятельности лишь органов государственной власти (федерального и регионального уровней). Такой подход является обоснованным, ибо государственная и муниципальная власти во многих вопросах независимы. Так, согласно ч. 2 ст. 132 Конституции РФ местные органы самоуправления лишь могут наделяться законом отдельными государственными полномочиями с передачей необходимых для их осуществления материальных и финансовых средств. Так как непосредственная передача государственно-властных полномочий местным органам самоуправления по предупреждению безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних сегодня обеспечивается только региональными законами, очевиден разрыв между федеральными органами власти и местными органами самоуправления в рассматриваемом вопросе. Федеральные основы в рассматриваемой сфере определяются действием Федерального закона № 120-ФЗ и морально устаревшим Положением о КДН 1967 г. В первом источнике система КДН не определена, а во втором ее название не соответствует современному состоянию социально-политических отношений в российском обществе. Единственной ссылкой на возможную связь федеральных и муниципальных органов в вопросах координации работы по предупреждению безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних является право Правительственной комиссии запрашивать в установленном порядке информацию по вопросам, отнесенным к ее компетенции.

К сожалению, такое положение не способствует упрочению единства всей системы профилактики правонарушений несовершеннолетних. Выход из этой ситуации видится в скорейшем при-

нятии Федерального закона «Об основах организации деятельности комиссий по делам несовершеннолетних и защите их прав», в котором будут определены не только система и полномочия КДН различных уровней, но и механизм распределения и передачи государственно-властных полномочий между ними.

Примечания

1 Минимальные стандартные правила Организации Объединенных Наций, касающиеся отправления правосудия в отношении несовершеннолетних (Пекинские правила) [Электронный ресурс] // Официальный сайт ООН. URL: http://www. un.org/ru//documents/decl_conv/conventions/beijing_rules.shtml (дата обращения: 12.02.2014).

2 Там же.

3 См.: Карнозова Л.М. и др. Актуальные вопросы ювенальной юстиции. М., 20062007. С. 324, 382.

4 См.: Правосудие в отношении несовершеннолетних: зарубежный и российский опыт: программа и материалы междунар. науч.-практ. семинара / Под ред. Е.Л. Вороновой. Ростов-н/Д: Экспертное бюро, 2002. С. 2, 21.

5 Пункты 3, 5, 7 ч. 1 ст. 11 Федерального закона от 24 июня 1999 г. № 120-ФЗ (ред. от 22.04.2005 № 39-ФЗ) «Об основах системы профилактики безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних» // Собрание законодательства РФ. 1999. № 26. Ст. 3177; 2001. № 3. Ст. 216; 2003. № 28. Ст. 2880; 2004. № 27. Ст. 2711; 2004. № 35. Ст. 3607, № 49. Ст. 4849; Российская газета. 2004. 30 дек.

6 Пункт 3 Постановления Правительства РФ от 6 мая 2006 г. № 272 «Об утверждении Положения о Правительственной комиссии по делам несовершеннолетних и защите их прав» // Собрание законодательства РФ. 2006. № 19. Ст. 2093.