Изменение роли государства в формировании иммиграционной политики

© А.Е. Шапаров, 2009

УДК 325.14 ББК 43.9

ИЗМЕНЕНИЕ РОЛИ ГОСУДАРСТВА В ФОРМИРОВАНИИ ИММИГРАЦИОННОЙ ПОЛИТИКИ

А.Е. Шапаров

Рассматриваются современные тенденции в эволюции формирования иммиграционной политики. Анализируются факторы, влияющие на изменение структуры политических акторов в сфере миграционного регулирования. Обосновывается концепт «иммиграционно-политического режима» как наиболее эффективного способа межгосударственных взаимодействий по управлению миграционными потоками.

Ключевые слова: иммиграционная политика, национальное государство, иммиграционный контроль, иммиграционно-политический режим.

Иммиграционная политика является важным политическим инструментом реализации социальных целей сфере экономики, демографии, нациестроительства и безопасности. В послевоенный период в развитых странах мира механизм формирования иммиграционной политики претерпел существенные изменения. Они стали результатом институциональных и организационных изменений, происходящих как в общем русле эволюции политических систем данных обществ, так и социальных процессов, характерных для обществ на постиндустриальной фазе развития. Важная особенность иммиграционной политики состоит в том, что качественные изменения в процессе ее формирования, как правило, наступают после событий, которые непосредственно не связаны с миграцией населения. К таким событиям, оказывающим сильнейшее влияние на регулирование миграции, относятся: войны, революции, процессы распада империй, политические и экономические кризисы, глобализация. Каждый из этих процессов, имеет мультипликативный эффект для иммиграционной политики. Во-первых, оказывает влияние на природу миграций (масштаб, направления, интенсивность); во-вторых, влияет на изменение ценностей, приоритетов, и, как след-

ствие, целевых установок лиц, принимающих решения (ЛПР); в-третьих, расширяет или сужает количество уровней принятия решений, содействуя появлению, наряду с национальным, наднационального и регионального.

До второй половины ХХ в., главным субъектом, отвечающим за формирование и последствия реализации иммиграционной политики, выступало национальное государство. Отделив бенефициаров всеобщего избирательного права и социального обеспечения от прочих социальных групп, национальное государство объективно встало перед необходимостью формирования иммиграционной политики. Как справедливо замечают С.Боди-Жендро и М.Счаин: «процесс формирования иммиграционной политики укрепил структуру национального государства».[2, p. 410] Преодолеть границу, разделяющую нацию и иммигрантов, последние могли посредством ассимиляции и натурализации, открывающих им путь в национальное сообщество.

По мнению зарубежных и отечественных специалистов в области социальных наук, проблемы выбора правительственных приоритетов в области регулирования миграции в течение ближайших десятилетий будут оставаться в центре общественно-политического внимания и служить источником ожесточенных политических дебатов на самых разных уровнях принятия решений: от местного до международного. Д.Холифилд при анализе

политики в отношении международных миграций выделяет три главных теоретических блока: 1) проблемы национального суверенитета и контроля за перемещениями; 2) принципы национальной безопасности; 3) проблемы инкорпорирования мигрантов в принимающее сообщество. [7]

С тех пор как вышло первое издание книги «Управление иммиграцией: глобальная перспектива», [3] в политической науке получили распространение две теории, призванные объяснить особенности выработки иммиграционной политики в либеральных государствах. Первая известна как «гипотеза разрыва» (gap hypothesis). Она указывает на разрыв между артикулируемыми правительством целями иммиграционной политики и ее результатами. Попытки правительств передовых индустриальных стран контролировать и управлять иммиграцией заканчиваются тем, что иммиграция на их территорию растет. Причем масштабы и динамика роста иммиграции свидетельствуют о бесконтрольности и малоуправляемости процесса иммиграции в страну. Вторая теория, именуемая «гипотеза конвергенции» утверждает, что политика импортирующих рабочую силу стран имеет три вида сходных черт: 1) правительственных мерах, принятых для управления процессом иммиграции; 2) способах интеграции мигрантов в принимающее общество через наделение их экономическими, политическими и социальными правами; 3) общественного мнения по отношению к проблемам иммиграции и выработки иммиграционной политики.

Одним из наиболее адекватных объяснений неспособности либерального государства обеспечить должный контроль на своих границах, является гипотеза «клиент-ориенти-рованной» политики, предложенная Г. Фримэном. [4, p. 80-82] Ее суть состоит в том, что издержки, накладываемые иммиграцией на принимающее общество, распылены, в то время, как выгоды сосредоточены (в России имеется аналогичное выражение, отражающее суть неравного распределения выгод: «приватизация прибыли и национализация убытков»). Традиционно либерализацию иммиграционного законодательства, облегчающего въезд в страну низкоквалифицированных мигрантов и беженцев, лоббируют работода-

тели, и этнические группы. Первые нуждаются в дешевой рабочей силе, а вторые выступают особым «избирательным округом» в чьей поддержке нуждается ряд политических сил. Таким образом, те, кто несет основное бремя расширенной иммиграции в страну (население) в отличие от бенифициаров выгод либеральной иммиграционной политики, не обладает необходимыми политическими и экономическими ресурсами, равно как и средствами и способностью мобилизоваться для защиты своих интересов. Результатом является клиент-ориентированная модель иммиграционной политики, в которой бенефициары имеют доминирующее влияние на процесс принятия решений.

Посредством иммиграционной политики в современных условиях приходится решать противоположные задачи. С одной стороны, присутствует необходимость ограничивать внешний приток, преследуя цели защиты национального рынка труда, социальных завоеваний развитого общества, противостоять террористической и иным видам угроз, связанным с территориальным перемещением людей. С другой стороны, в любом глобализирующемся обществе существуют экономически детерминированные требования устранения барьеров в форме межгосударственных границ, препятствующих перемещению людей, товаров, услуг и финансов. Для достижения разнонаправленных по своей природе целей, - усиления безопасности и мобильности, -ресурсов, которые находятся в распоряжении национального государства, недостаточно. Необходим поиск решения проблемы перераспределения компетенций в области выработки иммиграционного законодательства от национального государства к межгосударственным структурам. Помимо чисто «технических» трудностей устранения противоречий в национальных законодательствах и нахождения компромиссных вариантов, решение проблемы осложняется тем, что влечет за собой пересмотр и необходимость изменений важнейших политических концептов: суверенитета, гражданства, легитимности и национальных интересов. Участие развитых государств в выработке и реализации совместной иммиграционной политики становится не просто составным процессом межгосударствен-

ной интеграции (например, в рамках Европейского Союза), но и обязательным условием устойчивого регионального политического и экономического развития.

Результатом изменений стало то, что часть функций государства, составлявших его суверенитет, оказалась делегированной иным уровням принятия решений, что сделало процесс выработки иммиграционной политики, в ряде случаев, как бы «рассредоточенным» по властной вертикали. Причем, если рассматривать политико-управленческий процесс как целое, имеющее в своей основе политическую и административную составляющую, то можно констатировать, что выработка иммиграционной политики в современных условиях все больше представляет собой пример трансформирования формальной структуры и функций государства, его управленческих компетенций и регулятивных возможностей.

Иммиграционная политика - это многоуровневый и мультисубъектный процесс, в котором государству принадлежит доминирующая роль, направленный на решение экономических и демографических проблем общества, посредством реализации политически детерминированных преференций. Иммиграционная политика выступает разновидностью социального контроля, а на процесс ее формирования влияет эволюция ценностей, норм, а также изменения в статусно-ролевой структуре политических акторов. Особое место среди факторов, определяющих процесс выработки и осуществления иммиграционной политики, занимает политический режим. Как показывает опыт различных стран, например России, даже смена политического лидера, во многих случаях, влечет за собой изменения правительственных действий в отношении иммигрантов. Смена же политического режима, как правило, означает революционные изменения в миграционной политике государства, охватывающих всю сферу внешней миграции: как стратегий в отношении иммигрантов, так и запретов и разрешений на эмиграцию.

Послевоенная эпоха ознаменовалась качественным изменением ценностных установок политического класса демократических стран относительно различных категорий иммигрантов. В результате произошедших изме-

нений резко сузились границы потенциальных действий либерального государства по отношению к иммигрантам. К 70-м гг. прошлого века в ряде стран под влиянием внутренних и внешних факторов (Канаде, Австралии, Швеции и др.) произошла смена расово-этнической парадигмы на мультикультурную. Смена парадигмы в отношениях между государством и потенциальными иммигрантами повлекла качественные и количественные изменения в иммиграционных потоках.

Одной из тревожных современных тенденций стало формирование антииммиграци-онного блока в правительственных структурах развитых стран. По мнению американских ученых У. Корнелиуса, П. Мартина и Д. Холифилда, в повестке дня антиимиграцион-ных сил три пункта обладают наибольшей актуальностью. Во-первых, затруднение доступа незаконных иммигрантов к социальным услугам, финансируемым из бюджета, включающим образование и здравоохранение. Во-вторых, блокирование любых программ и инициатив, которые бы ускорили социально-экономическую и культурную интеграцию иммигрантов и их потомства. В-третьих, необходимость принятия мер, препятстввющих получению гражданства для имеющих вид на жительство, или непредоставления гражданства детям незаконных иммигрантов, рожденным на территории государства-приема. [3, р. 5]

По нашему мнению, в процессе формирования антииммиграционного вектора во внутренней политике развитых стран проявилась тревожная тенденция, которую можно охарактеризовать как «нотаблизацию». Суть ее состоит в том, что радикальные антиим-миграционные взгляды высказывают лица, обладающие в социуме существенным моральным авторитетом и политическим влиянием. Как наиболее яркие примеры, можно привести речь министра в теневом кабинете консерваторов Э. Пауэлла 1968 г., в которой он предрек «реки крови» на улицах британских городов, выступление известного австралийского историка Дж. Блейни, в 1984 г. с заявлением об угрозах «азианизации» (<Asiamsatiom>) иммиграционной политики Австралии, и, наконец, лидера Национального фронта Ж.-М. Ле Пена, в 2002 г., получившего поддержку избирателей, которая вывела его

во второй тур президентских выборов во Франции. По нашему мнению, приход «нотаблей» (от франц. notable - почетное, знатное лицо) в лагерь антииммигрантских сил существенно увеличивает их политическое влияние и создает потенциал для ускоренной институционализации в политической сфере.

Стремительное увеличение иммиграционного притока в развитые страны, начавшееся в послевоенную эпоху, рост нелегальной миграции, быстрое изменение этнического состава населения, особенно, в крупных городах, административных и экономических центрах стран, проблемы, обострившиеся на фоне экономического кризиса 70-х гг., поставили под вопрос саму способность национального государства к управлению своими границами.

Экономические требования устранения межгосударственных барьеров во второй половине прошлого столетия перевели к концептуальному переосмыслению роли национальных границ. Политическим ответами на экономические требования стали как заключение двусторонних и многосторонних соглашений, направленных на снятие паспортных барьеров, например как Скандинавский паспортный союз, так и создание особых наднациональных образований, отменяющих для своих резидентов внутригосударственные границы. В Европе был инициализирован процесс общеевропейской интеграции. Так, в 1954 г. с заключением Скандинавского паспортного союза, были сняты ограничения на передвижение для граждан Исландии, Дании, Швеции, Финляндии и Норвегии. С середины 80-х гг. в Европе происходило перераспределение полномочий в области формирования иммиграционной политики от национальных государств к наднациональным структурам. Первоначально вопросы иммиграции обсуждались среди проблем терроризма и распространения наркотиков в формате политических клубов, таких как «Клуб Берна» или «Стар Групп». [5, p. 35] Однако очень быстро политические проблемы, связанные с миграцией перешагнули национальную границу и вошли в компетенцию наднациональных учреждений Европейского Сообщества, таких как Еврокомиссия и Европарламент. В 1985 г. заключено Шенгенское соглашение. С его вступлением в силу в 1995 г. возникло общеевропейское пространство со свободой пе-

ремещения. Амстердамский договор 1997 г. придал Шенгенскому соглашению силу общеевропейского законодательства. Институционализация межправительственного сотрудничества принимающих стран по вопросам визового обслуживания, правил въезда, пребывания и получения убежища получила дальнейшее развитие после ратификации Амстердамского соглашения 1999 г.

Особое место занимают договоры, которые непосредственно не затрагивают регулирование миграции, тем не менее, влияют на миграционные процессы. Пример такого вида договоров представляет вступившее в силу с 1 января 1994 г. соглашение НАФТА между Канадой, США и Мексикой. Соглашение призвано способствовать снятию барьеров и увеличению мобильности товаров, услуг и капиталов с целью сглаживания экономических диспропорций между государствами. Как показывает практика, стимулируя экономическое развитие, реализация подобных соглашений приводит к увеличению миграционных потоков между странами.

Различные по национальной принадлежности участники миграционного процесса, имеют часто не совпадающие, а порой, и пересекающиеся интересы, способные нарушить сложившееся равновесие. И в этом смысле, уже не столько государство выступает площадкой для разрешения противоречий и выработки консенсуса, сколько наднациональные структуры, что объективно повышает их роль в процессе иммиграционного регулирования. Одновременно в процесс выработки иммиграционной политики включаются политические и неполитические разноуровневые субъекты - партии, международные организации, правозащитные, профсоюзные организации, объединения работодателей. Все больший политический вес в либеральных странах приобретают иммигрантские сообщества. Их поддержки ищут не только политические партии в период избирательных компаний. Уже само наличие диалога лидеров иммигрантских сообществ с правительственными структурами становится одним из условий стабильности политического процесса в стране.

Среди политического истеблишмента наиболее развитых стран в предыдущие три

десятилетия постепенно возобладало понимание неизбежности включения в процесс принятия политических решений разноуровневых субъектов, представляющих как международные организации, так и региональные центры, местные сообщества. Некоторые государства имеют более чем столетний опыт разделения полномочий между центром и регионами в сфере регулирования миграции. Например, в Канаде полномочия в сфере иммиграционного регулирования были разделены между федеральными органами и провинциями еще в Конституционном акте 1867 г. (ст. 95). И хотя Оттава на протяжении следующего столетия доминировала в процессе выработки и осуществления иммиграционной политики, роль провинций в принятии решений, особенно Онтарио и Квебека, в ХХ веке постепенно возрастала. Важно отметить, что цели иммиграционной политики, сформулированные на общегосударственном уровне, могут не совпадать с позицией регионов. Центр-региональные противоречия в процессе формирования иммиграционной политики выражаются в том, что крупные субъекты могут иметь собственные проекты в отношении иммиграции. Так, Квебек использует имеющиеся у него, полномочия в сфере выработки иммиграционной политики, для продвижения своего собственного проекта поддержания франкоязычного объединения в Северной Америке, предоставляя преференции франкофонам, а власти Каталонии, на рубеже тысячелетий, предприняли попытку открытия своих иммиграционных представительств за границей (однако их требования в 2002 г., были отклонены испанским центральным правительством, как неконституционные). Исходя из сказанного, формирование иммиграционной политики в современных условиях может рассматриваться как конвенциональный процесс с участием разноуровневых политических и, даже неполитических субъектов, доминирующая и координирующая роль в котором, повторимся, принадлежит государству.

Политическая сфера, зачастую не являясь первопричиной миграционных процессов, тем не менее, выступает по отношению к ним, как минимум, в трех ипостасях: 1) как площадка для согласования интересов мигрантов и принимающего сообщества; 2) как место для кон-

куренции ценностных подходов и управленческих императивов политических действий в отношении мигрантов; 3) как основа для выработки и реализации иммиграционной политики. Государство, прежде имевшее эксклюзивное право на производство иммиграционной политики в национальном масштабе, в современных условиях, все более превращается в административный инструмент, за доступ к которому конкурируют политические и неполитические субъекты разного уровня (ТНК, политические партии, организации иммигрантов, наднациональные структуры и международные организации). Означает ли это, что государство все менее востребовано в качестве политического института в процессе выработки иммиграционной политики? По нашему мнению, национальное государство, несомненно, сохраняет потенциал, позволяющий ему доминировать среди других субъектов в процессе выработки и реализации иммиграционной политики. Однако эффективно решать проблемы, создаваемые в обществе миграционными процессами, лишь исключительно силами государства, в современных условиях нельзя. Как справедливо замечает У.Бек, «...индивидуальные действия государства почти во всех тематических полях политики - праве, криминалистике, образовании, технологических разработках, предупреждении непредвиденных рисков, в экологической политике - обречены на неэффективность. Только транснациональные решения и их предпосылка - детерриториализация политики и государства в образе кооперативных союзов и международных режимов - открывают возможность нахождения решений по насущным вопросам». [1, с. 241]

Традиционно правительственные стратегии в сфере регулирования миграции принято подразделять на два типа: 1) относящиеся к внешнему контролю и включающие весь комплекс мер -от визового регулирования до деятельности, направленной на сдерживание эмиграции из нежелательных стран; 2) относящиеся к внутреннему контролю, такие как, допуск мигрантов на рынок труда, получение вида на жительство, политика в отношении беженцев, санкции за нарушения, и доступ к социальным программам. [6, р. 14] По нашему мнению, необходимость повышения эффективности иммиграционного регулирования объективно приведет к делегированию части го-

сударственных функций в области внешнего контроля от государства к наднациональным структурам, а в области внутреннего контроля - к региональным уровням власти и организационным структурам гражданского общества.

Несмотря на то, что национальное государство, по прежнему, является основным актором в процессе выработки иммиграционной политики, по нашему мнению, будущее -за региональными союзами национальных государств, способных к созданию общего иммиграционного режима. В этом смысле, не «детерриториализация», а «ретерриториализа-ция» иммиграционной политики характеризует современное развитие процессов регулирования миграции посредством создания иммиграционных режимов. Функционирование иммиграционного режима, прежде всего, предполагает обязательность избранных форм и методов регулирования миграций для всех участников. Кроме того, иммиграционный режим подразумевает наличие разделяемых на уровне правительств концептов, определяющих цели и средства государственного регулирования, общих норм и правоприменительной практики в отношении различных категорий мигрантов. Основой создания режима могут стать совместные договоренности, касающиеся беженцев и лиц, претендующих на въезд в страну по гуманитарным основаниям (например, соглашения о третьей безопасной стране). Для создания общего иммиграционного режима необходимо наличие консенсуса по количественным и качественным характеристикам желательных миграционных потоков, а также заключение соглашений, касающихся действий государств-участников в отношении мигрантов. Выработка межправительственных стратегий в отношении мигрантов из третьих стран требует унификации национальной законодательной базы как в сфере иммиграционной политики, гражданства, беженства, так и в более широком контексте -трудового законодательства, безопасности, прав человека. Первоочередными, как показывает практика, являются многосторонние межгосударственные соглашения в отношении нелегальных мигрантов, например, процедур связанных с депортацией.

В основу национальной иммиграционной политики должны быть положены принципы ци-

вилизационного единства получающего и отдающего обществ. Приоритет необходимо отдавать населению территорий, имеющих исторические и культурные связи с принимающим обществом. Религиозная и культурная идентичность потенциальных мигрантов, знание официального языка принимающего общества способны оказать позитивное влияние на увеличение его абсорбционной способности и облегчить процесс интеграции. В современных условиях миграционную политику следует рассматривать как процесс экспансии социальных, культурных, экономических и политических ценностей, распространяемых принимающей страной на государства выхода мигрантов. Особенную актуальность в современных условиях приобретает развитие образовательной миграции. Вектор в межгосударственных взаимодействиях в процессе формирования иммиграционной политики должен быть направлен на страны, потенциально способные составить совместный иммиграционно-политический режим.

СПИСОК ЛИТЕРАТУРЫ

1. Бек У Власть и ее оппоненты в эпоху глобализма. Новая всемирно-политическая экономия / У Бек. - М.: Прогресс-Традиция, 2007. - 464 с.

2. Body-Gendrot S., Schain M. National and Local Politics and the Development of Immigration policy in the United States and France. In.: Immigrants in two democracies: French and American experience. Eds. by D. Horowitz, G. Noiriel. N.Y.: New York University Press, 1992. - 497 p.

3. Controlling Immigration: A Global Perspective. Eds. by W. Cornelius, P. Martin , J. Hollifield . Stanford: Stanford University Press, 1994. - 442 p.

4. Freeman G. Winners and Losers: Politics and the Costs and Bene-fits of Migration. In: Western European Immigra-tion and Immigration Policy in the New Century. Ed. by A. Messina. Westport: Praeger, 2002. - 269 p.

5. Guiraudon V De-nationalizing control: analyzing state responses to constraints on migration control. In.: Controlling a New Migration World. Eds. by V Guiraudon, C. Joppke. London, N.Y.: Routledge, 2001. - 256 p.

6. Mechanisms of Immigration Control: A Comparative Analysis of European Regulation Policies. Eds. by G. Brochmann, T. Hammar. Oxford: Berg, 1999. - 316 p.

7. Migration Theory: Talking Across Disciplines. Ed. by C. Brettell, J. Hollifield. N. Y.: Routledge. 2000. - 304 p.

STATE ROLE CHANGES IN IMMIGRATION POLICY FORMATION

A.E. Shaparov

The author considers current tendencies in immigration policy formation evolution. The factors influencing structural change of political actors in the sphere of migration regulation are analyzed. It is proved that «an immigration-political regime» is the most effective way of interstate interactions on migration stream management.

Key words: immigration policy, nation state, immigration control, immigration and political regime.