Нужен ли России тотальный пограничный контроль? (по результатам исследований на российско-казахстанской границе)

СОЦИОЛОГИЧЕСКИЕ ОБСЛЕДОВАНИЯ

Ю.Ф. Флоринская

НУЖЕН ЛИ РОССИИ ТОТАЛЬНЫЙ ПОГРАНИЧНЫЙ КОНТРОЛЬ?

В статье, подготовленной по результатам опросов населения районов на российско-казахстанской границе и в городах Омске и Оренбурге, рассматриваются вопросы двусторонних миграций, а также потока мигрантов из Казахстана в Россию: цели, сроки, конечное направление поездок. Выявлены предпочтения мигрантов и причины нелегального въезда в Россию.

В последние годы в российских официальных кругах сформировалось мнение о необходимости ужесточения контроля на вновь появившихся границах с бывшими советскими республиками. Власти обеспокоены опасностями нелегальной миграции, в том числе высокой преступностью в среде мигрантов, проживанием большого числа лиц без официальной регистрации, огромными масштабами незаконной трудовой деятельности иностранных граждан на российской территории. Например, выступление в мае 2004 г. на «правительственном часе» начальника Федеральной миграционной службы А. Чекалина о проблемах регулирования миграционных процессов в России на две трети было посвящено запретительным мерам в сфере миграции.

Так, в 2003 г. в Россию не допущены 63 тыс. иностранных граждан, привлечены к уголовной ответственности 1,5 млн. иностранных граждан. В 2004 г. планировалось дополнительно открыть 50 пунктов иммиграционного контроля, чтобы практически перекрыть все основные миграционно опасные направления из ближнего и дальнего зарубежья [1].

При этом без внимания политиков и чиновников остаются проблемы бывших советских граждан, одни из которых оказались жителями новой приграничной зоны, а другие вынуждены по каким-либо причинам эту вновь возникшую границу пересекать. Между тем во всем мире жизнь вблизи границы приносит населению значительно больше плюсов, чем минусов -разницу в ценах на товары, дополнительные возможности занятости, получения медицинских и образовательных услуг и др.

Для анализа реальной ситуации, позволяющего выявить, что более приносят действующие законы и правила жителям нового российского приграничья: хлопот, или выгод, - Независимый исследовательский Совет по миграции стран СНГ и Балтии провел в 2001-2002 гг. масштабные исследования1 на омском и оренбургском участках российско-казахстанской границы, охватывающих 41% общей ее протяженности.

Двусторонние приграничные миграции. Опросы, проведенные в Омской области (г. Исилькуль и пос. Черлак) среди граждан Казахстана и России, пересекающих границу в двух направлениях, показали, что приграничные мигранты - это преимущественно русские в возрасте от 30 до 50 лет со средним специальным образованием, имеющие семью из 3-4 чел. с несовершеннолетними детьми. Таким образом, преимуществами приграничного положения в основном

1 Исследования выполнены автором под руководством Ж.А. Зайончковской. Опросы местного населения в Омской области проводились совместно с Е.К. Кирилловой.

пользуются трудоспособные, образованные, семейные граждане. Характерно, что национальная принадлежность большинства мигрантов - русские, хотя в приграничном движении наблюдается явный перевес жителей Казахстана.

Приграничные мигранты предпринимают поездки в соседнюю страну, как правило, несколько раз в год в основном с личными целями - навестить родственников и знакомых. Доминирование этой причины пересечения границы не случайно, связи между странами еще очень тесны: только 19% ответивших не имеют ни родственников, ни знакомых по другую сторону границы, в то же время тех, у кого там живут близкие родственники - братья, сестры, родители, дети - в 2 раза больше.

Каждый пятый мигрант, т. е. те, кто зарабатывает на жизнь поездками, пересекает границу не один раз в неделю. Причем их число даже несколько увеличилось по сравнению с советскими временами. Видимо, плюсы приграничного положения населения все-таки проявляются, в частности, выгодно используются перепады в ценах. К «чистым» коммерсантам следует прибавить тех, кто, навещая родственников, не забывает о покупке - продаже товаров. Таким образом, группа всех коммерческих мигрантов составляет почти 40%. Как правило, из Казахстана везут на продажу продовольствие (молоко, мясо, овощи, фрукты) и дешевый китайский ширпотреб. Возвращаясь обратно, закупают в Омской области в основном пиво и безалкогольные напитки. Жители Омской области, если и ездят в Казахстан за дешевыми продуктами и промтоварами, то преимущественно для себя и своей семьи, а не с целью перепродажи.

Среди казахстанцев, считающих близость границы плюсом - почти половина, тогда как среди россиян таких почти в 3 раза меньше. Как минус близость границы оценивают четверть россиян, а казахстанцев в 2 раза меньше. Это легко объяснить: для жителей Казахстана граница - в первую очередь это возможность улучшить свою жизнь, которая в экономическом плане кажется им существенно хуже, чем в соседней российской области. Кроме того, казахстанцы из приграничных районов часто пользуются услугами более качественных российских медицинских заведений. Так, по словам главного врача Черлакской районной больницы, 70% пациентов этой больницы - жители Казахстана. Аналогична ситуация и в образовательной сфере: в силу значительно более высокого уровня образования в России, казахстанцы (преимущественно русские) едут учиться в соседние российские области.

В среднем, каждый десятый студент в вузах Омска - выпускник русскоязычной школы Казахстана. Кроме того, многие граждане Казахстана отправляют детей в подростковом возрасте учиться в школы, расположенные в приграничных районах России. Детей временно устраивают (регистрируют) у родственников, знакомых или просто незнакомых (за деньги), чтобы они, как и их российские сверстники, обучались бесплатно. Обычно это облегчает поступление в российские вузы для дальнейшего обучения.

Еще раз подчеркнем - речь идет в основном о русских, проживающих в Казахстане. Общая удовлетворенность жизнью в Казахстане существенно различается в зависимости от национальности: судя по ответам казахи гораздо более довольны жизнью в своей стране, чем русские. Что касается неоднократно появляющихся в печати высказываний о том, что именно казахи в массовом порядке переезжают в приграничные российские районы на постоянное жительство, то они оказались очередным мифом: 90% казахов-мигрантов ни при каких обстоятельствах не собираются переезжать в Россию; в то же время среди русских-казахстанцев - почти половина ответивших «да», и пятая часть

колеблющихся. Среди российских мигрантов, участвовавших в опросе, не нашлось желающих переезжать в Казахстан.

Несмотря на множество различий в ответах российских и казахстанских мигрантов, в одном утверждении они высказали почти полное единодушие: 78% полагают, что российско-казахстанская граница должна быть полностью свободна для проезда в обе стороны.

Миграционный поток из Казахстана в Россию. Второе исследование было проведено как непосредственно на границе (в Омской области - на пограничной железнодорожной станции Исилькуль и на автомобильном переезде недалеко от нее; в Оренбургской области - на железнодорожной станции Илецк-1), так и в областных центрах - Омске и Оренбурге2.

Абсолютное большинство приезжающих в Россию из Казахстана - граждане самого Казахстана, среди остальных - граждане Киргизии, Таджикистана, Узбекистана, Армении, Украины, Китая, а также лица без гражданства.

В текущем потоке мигрантов весьма мала доля тех, кем постоянно овладевает «охота к перемене мест»: половина из них живут в Казахстане с рождения, но даже те, кто переселился сюда из других мест, приехали еще в советское время.

Более половины опрошенных - русские; на втором месте казахи (пятая часть); на третьем - таджики (каждый десятый); затем украинцы, киргизы и узбеки. В общероссийском потоке из Центральной Азии присутствие местных этносов выражено значительно слабее: в 2001 г. казахов насчитывалось 2%, а титульных народов Средней Азии - около 4%, тогда как русских - 65%. Это означает, что территория миграции титульных народов Центральной Азии в основном ограничивается ближайшими к ним областями России.

В Россию стремятся мигранты самых активных, дееспособных возрастов (25-45 лет), преимущественно семейные (более двух третей), главным образом, мужчины. Таким образом, российские территории приобретают молодое, трудоспособное и перспективное (в демографическом аспекте) население, а не иждивенцев, как это иногда представляют.

Большинство семейных вначале приезжают в Россию без семей. Только каждый десятый ответил, что члены их семей переехали в Россию раньше (среди них те, у кого часть семьи оказалась по обе стороны границы).

Приграничный поток можно охарактеризовать как высокообразованный и в высшей степени профессиональный. Семь из десяти мигрантов имеют высшее либо среднее специальное образование и соответствующий уровень квалификации. Несмотря на высокую квалификацию, каждый четвертый из вновь приехавших был на родине безработным, а каждый третий не имел постоянной работы.

Среди опрошенных на въезде в Омскую область абсолютное большинство не планирует выезжать за ее пределы. Основной контингент - коммерческие мигранты, приезжающие за товаром и (или) привозящие товар на рынки Исилькуля, Омска и других населенных пунктов области. Четверть въезжающих - прибывающие на работу или в командировку, ищущие работу, выясняющие возможности переезда на постоянное место жительства, закупающие товар для продажи на казахстанской территории.

Среди въезжающих в Россию через Оренбургскую область, наоборот, меньше тех, кто планирует здесь остаться - четверть общего числа. География конечных пунктов поездки остальных мигрантов весьма обширна, но в основном - на западе

2 В отличие от предыдущего исследования опрашивались все въезжавшие на территорию России через

казахстанскую границу, кроме российских граждан; включение же в опрос мигрантов, уже некоторое

время живущих на российской территории, позволило охарактеризовать участников долгосрочных приграничных миграций на российскую территорию.

и юге России. Соответственно различаются и цели поездок. На первом месте -поездки на работу (треть общего числа), почти столько - на постоянное место жительства, затем следуют поездки к родственникам и только затем коммерческие.

Законный и незаконный въезд в Россию. Для граждан стран СНГ установлен безвизовый порядок въезда, но они, как и граждане других стран, при пересечении границы должны предъявлять на пропускных пунктах документы для проверки и (с 1 ноября 2002 г.) заполнять миграционную карту.

Из 100 опрошенных в Омске и Оренбурге 20 чел. приехали в Россию, минуя официальный пропускной пункт (даже на границе - непосредственно возле пунктов - таких оказалось 5 чел.). Иными словами, при случайной выборке пятая часть мигрантов, имеющих право на легальный безвизовый въезд в Россию, предпочли им не воспользоваться. Остальные прошли и таможенный, и пограничный контроль. В Омской области довольно много тех, кто прошел только пограничный контроль: на железнодорожной станции Исилькуль пограничники дежурят постоянно, а таможенники периодически5. На Оренбургском направлении активно работает также иммиграционный контроль, через который прошли более двух третей въезжающих мигрантов.

Возможностей пересечь границу не через официальные пропускные пункты несколько.

Во-первых, значительная протяженность границы (более 1000 км в Омской области и 1870 км - в Оренбургской), причем при наличии небольшого количества пограничных и таможенных постов. В Омской области, например, на 200 грунтовых и огромное количество проселочных дорог приходится всего 7 таможенных и пограничных постов. В Оренбургской области их намного больше, однако руководители вновь созданного Управления по границе выделяют 600 (!) неконтролируемых маршрутов для въезда на территорию области.

Во-вторых, в Омской области, например, посты расположены на большом расстоянии от границы (от 18 до 40 км и более). Пограничники объясняют это тем, что первыми пришлось обустраивать границу таможенникам, которым хотелось быть ближе к райцентрам. Перенос постов, по мнению пограничников, тормозится отсутствием финансов, но многие эксперты придерживаются другого мнения: некоторым властным структурам выгодно, чтобы между границей и таможней оставался «зазор», поэтому устранить его будет непросто.

Вопросом переноса и обустроенности постов, который до сих пор не решен, вынуждены были заняться сенаторы. 26 мая 2004 г. сенаторы повторно утвердили постановление о парламентском запросе главе Правительства РФ об обустройстве пунктов пропуска через российско-казахстанский участок государственной границы. Как ранее сообщало ИА ЯБОКиМ, на первый запрос сенаторов по этому поводу от 10 марта 2004 г. был получен ответ из Правительства РФ, однако в нем содержалась лишь информация о федеральных целевых программах, которые либо уже приняты, либо должны быть приняты в ближайшее время. Но сенаторов и на этот раз волнуют не проблемы неудобства пересечения границы гражданами, а недостаточное ужесточение пропускного режима. Как отметил председатель Комитета СФ по международным делам Михаил Маргелов, низкая обустроенность южных российских границ является основным препятствием для слома «шенгенской стены» при переговорах с европейским сообществом [2].

В-третьих, большую проблему для контроля представляет железнодорожное сообщение между Казахстаном и Россией. Казахстанская железнодорожная ветка неоднократно заходит на территорию России, при этом само железнодорожное полотно и многие железнодорожные станции, находясь на российской территории, принадлежат Казахстану. Администрация казахстанской железной дороги не несет никакой ответственности за ввоз в Россию иностранных граждан с недействительными документами или без них. Например, железнодорожная станция Илецк-1 находится в г. Соль-Илецке, расположенном на территории

5 Этим активно пользуются оптовики, везущие крупные партии товара из Казахстана и имеющие своих информаторов, сообщающих им заранее о дне и часе рейда таможенников.

России, а железнодорожный узел принадлежит к коммуникации ЗападноКазахстанской железной дороги «Казахстан Темир-Жолы». В неделю через эту станцию транзитом проходит более 50 поездов (в сутки 7-8) среднеазиатского направления: Бишкек - Москва, Алма-Ата - Москва, Ташкент - Москва, Актюбинск - Москва, Ташкент - Уфа и т. д. Ограниченное время стоянки поездов не позволяет проверить их полностью. Фактически, проверяют только тех, кто сходит на станции. Между тем, по свидетельству работников правоохранительных органов, никто не мешает нелегалам (в том числе и с грузом) беспрепятственно покидать поезд на перегонах между станциями.

Как видим, перечисленные причины позволяют легко нарушать пограничный режим. Другой вопрос - почему вполне законопослушные люди предпочитают становиться нелегалами?

Один из примеров - приграничные поселки по обе стороны границы, на расстоянии 5-7 км, между жителями которых издавна существуют различные связи (дружественные, родственные и др.). Так, чтобы попасть в гости на несколько часов, люди обязаны перейти границу, проехав для этого 30 км с лишним до ближайшего таможенного и пограничного поста, заплатив за проезд машины, в противном случае, они будут признаны нарушителями пограничного режима. Естественно, что большинство предпочитает кратчайший путь через границу. В Оренбургской области стараются облегчить ситуацию - за последнее время создали 12 пропускных пунктов, но сами пограничники признают, что их все равно недостаточно.

Пограничный режим иногда вынуждены нарушать российские граждане, даже не выезжающие за российскую территорию. Известны случаи, когда российские продавцы отказывались доставить купленную мебель в российскую же деревню, расположенную за таможенным постом, так как доказать таможенникам, что эта мебель не будет увозиться в Казахстан, невозможно. Другая ситуация: если необходимо проехать на машине из одного российского пункта в другой, но этот путь лежит через КПП, то придется часами ждать своей очереди, а потом доказывать (иногда безуспешно) тем же таможенникам и пограничникам, что ты не должен платить за автомобиль, так как границу пересекать не будешь.

Однако больше всего появлению вынужденных нелегалов способствует сама организация обслуживания населения на КПП. Опрос показал, что среди тех граждан стран СНГ, кто въезжал в Россию официальным путем, треть имела проблемы на границе, причем респондентов, недовольных российскими службами, в

3 раза больше, чем казахстанскими. Характерно, что претензии к проверяющим службам никак не зависят от национальности отвечавших. Среди претензий: «долго и дорого», «дорого и трудно ввозить и вывозить товар», «изымают товар, в том числе неофициально», «вымогательство», «требуют взятки», «хамство». На пунктах нет простейшей информации для новичков: что и в какой

последовательности необходимо пройти, как правильно оформить документы.

Представляет трудность провоз автомобилей через границу. Как «шепнул» авторам один из таможенников на омской границе, «провоз автомобилей может оформлять и таможня, бесплатно (!), но у нас на это никогда нет времени». Поэтому рядом существует коммерческая фирма, у которой «есть время» оформлять провоз автомобилей и брать за это 180 руб. в Омской области и 10 руб. - в Оренбургской.

Хуже всего приходится тем, кто везет грузы.

Вот какую картину застал на пункте пропуска «Орск» (Оренбургская обл.) начальник управления по международным и внешнеэкономическим связям администрации области С. Горшенин. «На пункте стоит, ждет грузовик из Узбекистана. Оказывается, подъехал к границе в 12 часов ночи. За полсуток прошел только

пограничную службу. А надо еще пройти таможенный контроль, карантинную, ветеринарную, санэпидслужбу, фитоинспекцию, службу стандартизации и метрологии... А представитель этого последнего звена в цепочке проверяющих вообще выходит только к 12 дня. И у каждой службы свои инструкции, свое время работать и отдыхать. Если, к примеру, таможня пьет чай с 11 до 12, то пограничники - с 12 до 13» [3].

Есть пункты пропуска, где оформить все бумаги на месте нельзя. Например, из пункта пропуска «Сагарчин», расположенного на главной дороге Актюбинск -Оренбург, для оформления некоторых бумаг следует, оставив на границе свою машину, добраться до Оренбурга! Между тем единый режим, установленный для всех проверяющих служб, наличие в них полной информации позволили бы быстро и на месте оформлять все бумаги, но оказывается выгоднее брать взятки с доведенных до отчаяния людей.

Следует учесть, что большинство опрошенных на границе пересекали ее не в первый раз и, следовательно, учитывали прошлый опыт общения с пограничниками и таможенниками. Многие, испытав на себе всю «прелесть» официального пересечения границы, в последующие разы предпочитают путь нарушений. Даже если их потом остановят и оштрафуют, это им обойдется дешевле и спокойнее, чем «контроль по закону».

Поток нелегалов из дальнего зарубежья на казахстанско-российской границе количественно намного уступает потоку из СНГ, но по сравнению с другими границами России, он, наоборот, значительнее. На российско-казахстанской границе в целом задерживается около 34% общего числа нелегальных мигрантов из дальнего зарубежья, попадающих в Россию. Среди них чаще всего встречаются афганцы, граждане Бангладеш, Шри-Ланки и Пакистана. По свидетельству пограничников, многие из нелегалов, попадающих в Россию, имеют на руках визы в Киргизию, иногда в Казахстан. Афганцы часто едут по поддельным таджикским паспортам.

В большинстве случаев, этих людей, пересекающих российскую границу незаконно, сама Россия интересует только как страна транзита на пути в Европу.

Приведем несколько примеров выявленных спецслужбами маршрутов и способов транзита нелегалов через Россию на Запад.

«Из Афганистана эмигранты самолетами летели в Киргизию. Затем в грузовых трейлерах они пересекали казахстанско-киргизскую и казахстанско-российскую границы и оказывались в России. Далее им брали билеты до Украины, из Украины везли на материковую Западную Европу, а оттуда в трюмах грузовых судов отправляли в Великобританию» [4]. Еще пример: «В Петропавловске (административный центр СевероКазахстанской области) задержана очередная группа .граждан Шри-Ланки в составе 30 человек. Только 15 из задержанных имели паспорта, в которых, однако, не было въездных виз в Казахстан, а также отсутствовала часть страниц, на которых, вероятно, были проставлены штампы о пересечении границ4. Из показаний задержанных следует, что они вылетели из своей страны в Дели, затем в Киргизию, откуда перебрались в Алма-Ату, а затем автобусом в Петропавловск, где были размещены в одной из квартир многоэтажного дома. Конечной целью своего маршрута задержанные граждане Шри-Ланки назвали Москву, а затем Европу» [5].

Криминальный бизнес по переправке нелегалов из Юго-Восточной Азии в Россию или далее в Европу является источником очень высоких теневых доходов. Изготовление одного поддельного таджикского паспорта для граждан Афганистана стоит около 1,5 тыс. долл.; за переправку группы из 20 шри-ланкийцев в Европу было заплачено около 70 тыс. долл.; члены другой группы за право оказаться в Германии заплатили по 5-8 тыс. долл. каждый. Пока этот бизнес приносит такие доходы, никакое ужесточение пограничного режима не сможет перекрыть этот поток.

* * *

Проведенные исследования со всей очевидностью показали, что ужесточение пограничного режима на российско-казахстанской границе тяжелее для

4 Страницы из паспортов вырываются для того, чтобы нелегалов нельзя было депортировать в ту страну, в которую они получали визу, например, в Киргизию или Казахстан.

законопослушных граждан, чем для настоящих преступников. Ужесточение связано с тем, что эффективно контролировать границу традиционными методами, опираясь в основном на КПП, невозможно. Это главный, к сожалению, неутешительный вывод наших исследований.

Очевидно, что жители приграничной полосы должны обладать правом свободного пересечения границы, например, по специальным пропускам. Кроме того, необходимо принять меры по улучшению организации и ускорению проверок на КПП с целью сокращения обходных въездов законопослушных граждан из СНГ и дальнего зарубежья. В результате, КПП получат возможность сконцентрироваться в большей мере на выявлении мигрантов с недействительными документами, просроченными визами, на контрабандистах. Наряду с этим имеет смысл смещение основного контролирующего акцента на пункты пропуска на внешних границах бывшего СССР с Китаем и Афганистаном.

Дальнейшему развитию взаимовыгодных приграничных миграций могла бы способствовать активизация договорных процессов между Россией и странами Центральной Азии по поводу согласования режима государственных границ и процедур контроля. С этой точки зрения некоторый оптимизм внушает последняя встреча глав государств - членов Евразийского экономического сообщества - России, Белоруссии, Казахстана, Киргизии и Таджикистана, - на которой были затронуты вопросы реализации основ приграничной политики. Именно на этом форуме в Астане чаще всего звучали слова: «интеграция», «сотрудничество», «объединение усилий».

«Мы стремимся к тому, чтобы восстановить то, что было утрачено после распада СССР на абсолютно новой базе»; «Разрушать гораздо легче, чем строить. То, что вчера казалось очевидным, сегодня представляет определенные сложности и проблемы»; «Проблемы миграционной политики являются вопросом номер один в развитии интеграционных процессов в государствах - членах Евразийского экономического сообщества» — это цитаты из выступлений президентов России и Казахстана.

Уже после этой встречи состоялось заседание руководителей таможенных служб Сообщества в Минске. По словам председателя Таможенного комитета России Михаила Ванина, работа таможенных служб «пятерки» должна базироваться на новых принципах.

«Это новая философия таможенных служб, так как они не могут контролировать все транспортные средства, передвигающиеся через границы, нужно точечно выбирать те цели, которые потенциально опасны для безопасности страны» [б].

Одновременно Россия вместе с Казахстаном, Белоруссией и Украиной предполагает создать Единое экономическое пространство, одним из предполагаемых принципов функционирования которого является свободное передвижение людей и товаров. При этом, по словам Президента Казахстана, оба этих интеграционных объединения не взаимоисключают друг друга, а каждое в отдельности развивается своим путем.

Литература

1. Regions.Ru, 2в мая 2004 года.

2. Regnum, 2?мая 2004 г.

5. И снова о границе / Оренбуржье. 22 августа 2002 г.

4. Время новостей On-line, 12 октября 2001 г.

3. Солнцева Ю. Труд — ?. 51 января 2001 г. в. РИА «Новости», 1 июля 2004 г.