Недискриминация в энергетической отрасли: предпринимательско- правовые аспекты регулирования

Т.М. Казенова

НЕДИСКРИМИНАЦИЯ В ЭНЕРГЕТИЧЕСКОЙ ОТРАСЛИ: ПРЕДПРИНИМАТЕЛЬСКО-ПРАВОВЫЕ АСПЕКТЫ РЕГУЛИРОВАНИЯ*

Создание условий для формирования эффективной хозяйственной деятельности в различных секторах электроэнергетики предполагает в первую очередь развитие законодательства, которое отвечало бы рыночным правилам и способствовало стимулированию конкуренции.

Роль антимонопольного регулирования в электроэнергетической отрасли достаточно велика, так как развитие полноценных конкурентных отношений в такой важной сфере является залогом эффективности экономики России в целом. Вне сомнения, антимонопольное законодательство тесно связано с энергетическим законодательством, и реализация положений, направленных на поддержку рыночных отношений, имеет важное значение как в отраслевом, так и в антимонопольном законодательстве.

Один из объединяющих энергетическое и антимонопольное законодательство вопросов связан с реализацией положений о недискриминации в электроэнергетической отрасли в целом и на оптовом и розничных рынках в частности. Юридическая основа недискриминации заложена в международном правовом принципе недискриминации1. В российском энергетическом и антимонопольном законодательстве в отличие от международного права термин «недискриминация» и аналогичные ему используются довольно часто, но его легального определения не существует. В связи с этим правовое понятие недискриминации в энергетической отрасли требует более глубокого научного анализа.

* Статья рекомендована к печати доктором юридических наук, профессором С. С. Занковским.

1 Подробнее см., например: Шепенко Р.А. Принцип недискриминации: международно-правовое регулирование // Законы России: опыт, анализ, практика. 2011. № 4. С. 59-64; Хаванова И.А. Недискриминация в налоговой сфере: отдельные аспекты международного правового регулирования // Финансовое право. 2013. № 3. С. 35-38.

137

Труды Института государства и права Российской академии наук. № 2/2014.

«В экономической теории под дискриминацией понимается «ущемление или лишение прав одних экономических субъектов

(государств, предприятий, граждан) в сравнении с другими без за-

~ 2

конных на то основании» .

Понятие «дискриминация» в российском законодательстве не является универсальным для всех отраслей права, в связи с чем может толковаться неоднозначно, что создает проблемы в правоприменительной практике.

Д.И. Дедов справедливо отождествляет понятия «равенство» и

3

«отсутствие дискриминации» .

Принцип недискриминации в международном праве предполагает обязательство не ухудшать для другой страны своих общих для всех стран условий. Данный принцип широко используется в

4

международных договорах .

Особенность экономической дискриминации заключается в том, что последняя приводит к тому, что дискриминируемый субъект оказывается в невыгодном, неблагоприятном положении5. Следует констатировать, что создание дискриминационных условий возможно как хозяйствующим субъектом, так и государством, и в невыгодном положении может оказаться не только предприниматель, но и потребитель.

Наличие дискриминационных условий на определенном рынке товаров или услуг означает прежде всего ряд ограничений для ведения предпринимательской деятельности на данном рынке, т.е. доступность такого рынка для предпринимателя становится условной. Поэтому понятие недискриминации так тесно связано с понятием свободы доступа на рынок.

Под доступом к рынкам понимается: 1) уровень доступности внутреннего рынка страны для импорта; 2) доступ на рынок для совершения сделок, ведения бизнеса6.

2 Райзберг Б.А., Лозовский Л.Ш., Стародубцева Е.Б. Современный экономический словарь. М., 1999. С. 87.

3 См.: ДедовД.И. Юридический метод: научное эссе. М., 2008. С. 59.

4 Подробнее о принципе недискриминации и о принципе равноправия см.: Вельяминов Г.М. Международное экономическое право и процесс (академический курс): Учебник. М., 2004.

5 См.: Райзберг Б.А., Лозовский Л.Ш., Стародубцева Е.Б. Указ. соч. С. 89.

6 См.: там же. 138

В международном праве свобода доступа на рынок обеспечивается, помимо применения режима наиболее благоприятствуемой нации и национального режима, путем отмены количественных ограничений импорта в пользу таможенных тарифов, которые являются более эффективным средством регулирования товарооборота, а также благодаря гласности и прозрачности в вопросах торго-

7

вых режимов стран-участниц .

В российском законодательстве одним из принципов организации экономических отношений в сфере электроэнергетики является обеспечение недискриминационных и стабильных условий для осуществления предпринимательской деятельности. Данный принцип находит свое развитие как в Федеральном законе от 26 марта 2003 г. № 35-ФЗ «Об электроэнергетике»8, так и в других законах и подзаконных актах.

Концепция принципа обеспечения недискриминационных и стабильных условий для осуществления предпринимательской деятельности базируется на:

запрете создания дискриминационных или благоприятных условий;

предоставлении недискриминационного доступа к объектам энергетической инфраструктуры.

Запрет создания дискриминационных или благоприятных условий

На оптовом и розничных рынках электроэнергии действует система регулярного контроля за их функционированием, имеющая целью своевременное предупреждение, выявление, ограничение и пресечение действий (бездействия), которые имеют или могут иметь своим результатом недопущение, ограничение, устранение конкуренции и ущемление интересов субъектов электроэнергетики и потребителей электрической энергии, в том числе действий, направленных на создание дискриминационных или благоприятных условий для деятельности отдельных субъектов оптового и розничных рынков (ч. 2 ст. 25 Закона «Об электроэнергетике»). Таким образом, запрет создания дискриминационных условий является общим для энергетических рынков. В значительной мере такое регулирование касается оптового рынка. Одним из принци-

7 См.: URL: http://www.wto.ra/chto.asp?f=soglash (дата обращения: 15.12.2013).

8 СЗ РФ. 2003. № 13. Ст. 1177.

пов организации оптового рынка является отсутствие дискриминации в отношении его субъектов, владеющих существующими или новыми объектами электроэнергетики (ч. 2 ст. 30 Закона «Об электроэнергетике»). Отдельное положение предусматривает также запрет для системного оператора: если к системному оператору одновременно обратились несколько собственников или иных законных владельцев объектов электроэнергетики с просьбой о согласовании их вывода в ремонт, то при осуществлении такого согласования системный оператор не вправе совершать действия, создающие дискриминационные или, напротив, благоприятные условия для деятельности отдельных лиц из числа указанных собственников (ч. 2 ст. 44).

В Федеральном законе от 26 июля 2006 г. № 135-ФЗ «О защите конкуренции» дано определение дискриминационных условий, под которыми понимаются условия доступа на товарный рынок, условия производства, обмена, потребления, приобретения, продажи, иной передачи товара, при которых хозяйствующий субъект или несколько хозяйствующих субъектов поставлены в неравное положение по сравнению с другим хозяйствующим субъектом или другими хозяйствующими субъектами. Кроме того, законодателем введен запрет на злоупотребление хозяйствующим субъектом своим доминирующим положением и на действия (бездействие) федеральных органов исполнительной власти, органов государственной власти субъектов РФ, органов местного самоуправления и иных осуществляющих функции указанных органов организаций, которые направлены на создание дискриминационных условий (ч. 1 ст. 10, ч. 1 ст. 15 Закона «О защите конкуренции»).

Предоставление недискриминационного доступа к объектам энергетической инфраструктуры

Одним из основных принципов государственного регулирования и контроля в электроэнергетике является обеспечение недискриминационного доступа к услугам субъектов естественных монополий в электроэнергетике и услугам организаций коммерческой инфраструктуры оптового рынка (ч. 1 ст. 20 Закона «Об электроэнергетике»).

Правительством РФ утверждены правила недискриминационного доступа к услугам по передаче электрической энергии, услу-

9 СЗ РФ. 2006. № 31 (ч. 1). Ст. 3434. 140

гам по оперативно-диспетчерскому управлению в электроэнергети-

10

ке и др.

Обеспечение недискриминационного доступа к услугам по передаче электрической энергии и оперативно-диспетчерскому управлению в электроэнергетике контролируется в соответствии с

Законом «Об электроэнергетике», антимонопольным законодатель-

11

ством, правилами оптового рынка , правилами недискриминационного доступа к услугам по передаче электрической энергии, услугам по оперативно-диспетчерскому управлению в электроэнергетике и услугам, оказываемым организациями коммерческой инфраструктуры (ч. 9 ст. 25 Закона «Об электроэнергетике»). Контролирующим органом за соблюдением организациями коммерческой инфраструктуры порядка недискриминационного доступа к оказываемым ими услугам является Федеральная антимонопольная служба (ч. 8 ст. 25)12.

10 См.: постановление Правительства РФ от 27 декабря 2004 г. № 861 «Об утверждении Правил недискриминационного доступа к услугам по передаче электрической энергии и оказания этих услуг, Правил недискриминационного доступа к услугам по оперативно-диспетчерскому управлению в электроэнергетике и оказания этих услуг, Правил недискриминационного доступа к услугам администратора торговой системы оптового рынка и оказания этих услуг и Правил технологического присоединения энергопринимающих устройств потребителей электрической энергии, объектов по производству электрической энергии, а также объектов электросетевого хозяйства, принадлежащих сетевым организациям и иным лицам, к электрическим сетям» // СЗ РФ. 2004. № 52 (ч. 2). Ст. 5525.

11 См.: постановление Правительства РФ от 27 декабря 2010 г. № 1172 «Об утверждении Правил оптового рынка электрической энергии и мощности и о внесении изменений в некоторые акты Правительства Российской Федерации по вопросам организации функционирования оптового рынка электрической энергии и мощности» // СЗ РФ. 2011. № 14. Ст. 1916.

12 В соответствии со ст. 1 Положения о Федеральной антимонопольной службе, утвержденного постановлением Правительства РФ от 30 июня 2004 г. № 331 (СЗ РФ. 2004. № 31. Ст. 3259) Федеральная антимонопольная служба (ФАС России) является уполномоченным федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по принятию нормативных правовых актов и контролю за соблюдением антимонопольного законодательства, законодательства в сфере деятельности субъектов естественных монополий (в части установленных законодательством полномочий антимонопольного органа).

Следует отметить, что правовому регулированию предоставления недискриминационного доступа к услугам на оптовом рынке электроэнергии, особенно к услугам по ее передаче, в Законе «Об электроэнергетике» отведено значительное место. Так, ст. 26 (ч. 3) этого Закона содержит перечень положений, которые должны быть включены в подзаконный акт, закрепляющий порядок предоставления недискриминационного доступа к услугам по передаче электрической энергии. Данный перечень, в частности, включает:

правила заключения и исполнения договоров оказания услуг по передаче электрической энергии, в том числе существенные условия указанных договоров;

порядок доступа к электрическим сетям в условиях их ограниченной пропускной способности;

порядок установления тарифов на услуги по передаче электрической энергии, предусматривающий учет степени использования мощности электрической сети;

порядок предоставления информации о стоимости услуг по передаче электрической энергии и наличии пропускной способности электрических сетей.

Что касается розничных рынков электроэнергии, то порядок недискриминационного доступа к услугам по передаче электрической энергии на этих рынках предусматривается в основных положениях функционирования розничных рынков13.

Правовое содержание понятия «доступ на рынок» раскрывается в нормах Федерального закона от 17 августа 1995 г. № 147-ФЗ «О естественных монополиях»14 (ст. 8), Закона «О защите конкуренции» (ст. 10, 11, 111, 16) и других нормативных актах. Например:

запрещаются действия хозяйствующего субъекта, занимающего доминирующее положение на рынке, а именно создание препят-

13 См.: ч. 3 ст. 37 Закона «Об электроэнергетике»; постановление Правительства РФ от 4 мая 2012 г. № 442 «О функционировании розничных рынков электрической энергии, полном и (или) частичном ограничении режима потребления электрической энергии» (вместе с «Основными положениями функционирования розничных рынков электрической энергии», «Правилами полного и (или) частичного ограничения режима потребления электрической энергии») // СЗ РФ. 2012. № 23. Ст. 3008.

14 СЗ РФ. 1995. № 34. Ст. 3426. 142

ствий доступу на товарный рынок или выходу из него другим хозяйствующим субъектам;

запрещаются соглашения между хозяйствующими субъектами, которые могут привести к созданию другим хозяйствующим субъектам препятствий доступу на товарный рынок или выходу из него;

запрещаются согласованные действия хозяйствующих субъектов-конкурентов, если такие действия приводят к созданию другим хозяйствующим субъектам препятствий доступу на товарный рынок или выходу из него;

запрещаются соглашения между федеральными органами исполнительной власти, органами государственной власти субъектов РФ, органами местного самоуправления, иными организациями, осуществляющими функции указанных органов, если такие соглашения могут привести к ограничению доступа на товарный рынок, выхода из этого рынка или устранению с него хозяйствующих субъектов;

субъекты естественных монополий обязаны предоставлять доступ на товарные рынки и (или) производить (реализовывать) товары и услуги на недискриминационных условиях согласно требованиям антимонопольного законодательства.

Свободный доступ на оптовый и розничный рынок - это система мер, позволяющих реализовать один из основных принципов конкуренции, целью которого является отсутствие дискриминации.

Действительная конкуренция будет иметь место, если предусмотренная законом процедура предоставления недискриминационного доступа к сети будет неукоснительно соблюдаться15.

В целом закрепленные в нормативных правовых актах положения, посвященные защите предпринимателей от дискриминации в электроэнергетической отрасли, направлены на формирование эффективного правового механизма, который создаст полноценные условия деятельности для всех участников рыночных отношений в сфере электроэнергетики.

15 Беше К.В. Доступ к сетям электро- и газоснабжения и исключения в отношении объектных сетей согласно закону об энергохозяйстве 2005 года // Энергетика и право. М., 2008. С. 421.