Проблемы конституционно-правового регулирование сферы совместного ведения Российской Федерации и субъектов

Федерализм и законодательство субъектов Российской Федерации

А. С. Морозова*

Проблемы конституционно-правового регулирование сферы совместного ведения Российской Федерации и субъектов

Ключевым вопросом любого федеративного государства является вопрос о разграничении предметов ведения и компетенции между федеральным центром и субъектами федерации. Оттого, насколько оптимально будет решен этот вопрос зависит стабильность федерации и ее гармоничное развитие. Один из ведущих параметров, определяющих особенности конституционного регулирования круга предметов ведения -способ разграничения предметов ведения. В литературе выделяют два основных способа разграничения предметов ведения федерации и ее субъектов: дуализм и кооперацию. “В зависимости от того, какой из них избран в качестве способа структурирования предметов ведения, можно утверждать о наличии или отсутствии элементов дуалистического или кооперативного федерализма”.1

Дуалистический способ предполагает строгое разделение государственной власти “по вертикали” на два, независимых друг от друга уровня управления — федеральный и региональный. В этом случае определяются либо лишь предметы ведения федерации, либо предметы ведения федерации и предметы ведения субъектов федерации. Считается, что государственная власть строго разделена и ни одна из ветвей не вправе вмешиваться в прерогативу другой.

* Заместитель декана по учебной работе Уральского юридического института МВД России.

1 УмноваИ. А. Конституционные основы современного Российского федерализма. М., 1998. С. 183.

Таким образом, в дуалистическом способе конституционного разграничения компетенции (предметов ведения) федерации и ее субъектов можно обозначить 2 модели:

1. Конституция государства определяет только вопросы исключительной компетенции федерации (США, Австралия, Швейцария). Например, ст.1 р.8 Конституции США закрепляет за федеральным Конгрессом право устанавливать и взимать налоги, регулировать торговлю с иностранными государствами, чеканить монету, объявлять войну, набирать и содержать армию и флот и т.п. А принятая позже десятая Поправка к Конституции США гласит: “Полномочия, не предоставленные настоящей Конституцией Соединенным Штатам и не запрещенные для отдельных штатов, сохраняются соответственно за штатами или за народом”.2 Таким образом, все полномочия, незакрепленные за федерацией, передаются ее субъектам (штатам), хотя формулировка “...за штатами или за народом” довольно двусмысленна, что создает благодатную почву для толкования данного положения Верховным Судом США в пользу федерации.

2. Вторая модель характерна тем, что конституция государства устанавливает две сферы компетенции: и федерации, и ее субъектов (Канада, Аргентина, Мексика). Например, Конституция Канады - Акт о Британской Северной Америке 1867 г. (с изменениями, принятыми в 1982 г.)3 - в ст. 91 устанавливает полномочия федерального парламента (31 пункт), а в ст.92 — компетенцию провинций (15 пунктов). Причем “остаточная компетенция” закреплена за федерацией (преамбула ст. 91 Акта 1867 г.).4 “К исключительному ведению субъектов федерации, как правило, относится местное управление; местные предприятия, местные налоги и сборы; содержание местных тюрем и исправительных заведений; вопросы общественного порядка, культуры, здравоохранения, местных коммуникаций, коммунального обслуживания, городского устройства, пособий престарелым и инвалидам и другие вопросы”.5

Другой способ конституционного разграничения предметов ведения федерации и ее субъектов - способ кооперации. Он предполагает взаимодействие, “кооперацию”, (а возможно и “конкуренцию”), различных уровней управления при решении определенного круга вопросов. Этот круг вопросов в конституционном праве получил название “совместной” (“совпадающей”, “конкурирующей”) компетенции.

В рамках “кооперативного” способа разграничения предметов ведения между федерацией и субъектами также можно выделить две модели (соответственно, третью и четвертую).

2 Конституции зарубежных государств. М., 2003. С. 32.

3 Там же. С. 486 - 551.

4 Федерализм и децентрализация. Екатеринбург, 1998. С. 9.

3. Конституция перечисляет три сферы предметов ведения: федерации, субъектов и совместную.

В качестве примера можно привести Конституцию Индии. “В основе автономии штата лежит исключительная компетенция, к которой отнесены следующие вопросы: поддержание общественного порядка, полиция, тюрьмы; местное управление и самоуправление, организация государственных органов штатов; сельское хозяйство и аграрные отношения, местная промышленность и торговля, здравоохранение; культурные учреждения; сбор налогов и т.д.

В сферу “совпадающей” компетенции входят уголовное право, уголовный процесс, трудовое право, семейное право, значительная часть гражданского права, гражданский процесс, образование, социальное обеспечение и страхование, экономическое и социальное планирование, деятельность профсоюзов, контроль над ценами и др. В области совпадающей (конкурирующей) компетенции закон штата действует либо при отсутствии по данному вопросу Федерального закона, либо — в случае расхождения его с ранее изданным Федеральным законом — при условии одобрения его Президентом Индии.

4. Четвертая модель заключается в том, что конституция государства определяет компетенцию федерации и так называемую сферу совместной (“совпадающей”, “конкурирующей”) компетенции федерации и ее субъектов. Например, ст. 73 Конституции ФРГ относит к ведению Федерации вопросы внешних сношений, обороны, гражданства, уголовной полиции, статистики и др.

К сфере “конкурирующей” компетенции (ст.74) относятся вопросы гражданского права, адвокатуры, нотариата, хозяйственного права, социального обеспечения и др.

Что касается компетенции земель (субъектов Федерации), то в соответствии со ст. 70 Основного закона Германии: “Земли имеют право законодательства в той мере, в какой настоящим Основным законом права законодательной власти не предоставлены Федерации”. Причем “конкурирующая компетенция” подразумевает, что земли обладают правом законодательства “лишь тогда и постольку, когда и поскольку Федерация не использует своих прав законодательства” (ст.72 Конституции Германии).

В настоящее время, как впрочем и в прошлом, конституционная модель, ориентированная на строгую фиксацию разделения власти между федерацией и ее субъектами (дуализм), не действует в чистом виде ни в одной стране. Политические реалии свидетельствуют о наличии таких сфер, где требуется сотрудничество (кооперация) и

солидарная ответственность центра и составных частей федерации при осуществлении определенных социально значимых государственных функций. Для этих целей в большей степени подходят модели “кооперативного” федерализма. Поэтому предложения некоторых государствоведов о пересмотре нынешней Конституции России, в части исключения из нее сферы “совместной” компетенции и закрепления лишь исключительного ведения Федерации, представляются недостаточно обоснованным.6

Современная российская модель федерализма восприняла “четвертый” вариант разграничения компетенции между федерацией и субъектами, выбрав путь “кооперативного” федерализма. В частности, в ст.71 Конституции России закреплены предметы ведения Федерации, а в ст.72 — предметы совместного ведения Федерации и субъектов. Компетенция же субъектов Конституцией не расписана, а определяется по “остаточному принципу” в ст. 73 Конституции РФ.

Необходимо отметить, что “в мировой практике конституционного регулирования используются два метода распределения власти “в остатке”: децентрализации и

централизации”.7 Децентрализация означает, что все то, что не отнесено по Конституции к ведению Федерации, к совместному ведению Федерации и ее субъектов, к ведению субъектов Федерации, остается в ведении субъектов Федерации.

Централизация же означает, что нераспределенная “остаточная” компетенция органов власти находится в юрисдикции Федерации. Примерами децентрализации могут служить конституционные модели Австрии, США, ФРГ, а примерами централизации -конституционные модели Канады и Индии.

Таким образом, в российской конституционной модели “остаточные” предметы ведения распределяются на основе способа децентрализации (ст.73 Конституции России). Но возникает вопрос, как понимать “совместное ведение” (компетенцию) в российском варианте? Тождественна ли она “конкурирующей компетенции”, предусмотренной, например, германской Конституцией?

Ст. 76 Конституции России гласит, что по предметам совместного ведения РФ и субъектов РФ издаются федеральные законы и принимаемые в соответствии с ними законы и иные нормативные правовые акты субъектов РФ. По буквальному смыслу данной статьи можно сделать вывод, что по предметам совместного ведения издаются сначала федеральные законы, а потом уже следует правотворчество субъектов РФ. Однако

6 См. например: Смирнягин Л. Статья 72 Конституции РФ: проверка ветвей власти на государственную зрелость // Российские вести. 1995. 15 ноября.

7 Умнова И. А. Конституционные основы современного Российского федерализма. М., 1998. С. 89.

Конституционный Суд России в своем постановлении от 01.02.1996 г. по делу о проверке конституционности ряда положений Устава Читинской области, довольно однозначно дал определение совместной компетенции. “По смыслу ст.72, 76 (ч.2) и 77 (ч.1) Конституции Российской Федерации отсутствие соответствующего Федерального закона по вопросам совместного ведения само по себе не препятствует областной Думе принять собственный нормативный акт, что вытекает из природы совместной компетенции”.8 Таким образом, субъекты РФ вправе законодательствовать по вопросам совместной компетенции в отсутствие федерального закона, что является общей чертой с “конкурирующей компетенцией” в Германии.

Общим моментом является и возможность издания федерацией “рамочных” законов, которые конкретизируются в законодательстве субъектов. В Конституции Германии — это ст.75 (в редакции Закона от 18 марта 1971 года): “Федерация имеет право с соблюдением условий предусмотренных ст.72, издавать общие предписания по следующим вопросам...”. Конкретизация этих вопросов возлагается на законодательство земель, причем в обязательном порядке и в определенный законом срок (ст.75 ч. III Конституции Германии).

В России, по вопросам совместной компетенции также допускается издание федерального “рамочного” закона, на основе которого субъекты Федерации могут издавать (но не обязаны, в отличие от Германии) свои законы. Например, Федеральный закон “Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ” от 06.10.2003 г. предусматривает в ст.6 полномочия органов государственной власти субъектов РФ в области местного самоуправления.

Правовой основой для этого является ст.72, в частности, п. “н” Конституции России, допускающий установление общих принципов организации местного самоуправления федеральным (“рамочным”) законом.

Но в Конституции ФРГ, в отличие от российской, определены критерии правотворчества Федерации в сфере конкурирующей компетенции (ст. 72 ч. II Конституции Германии). В этой сфере Федерация имеет право законодательства, когда и поскольку существует необходимость федерального законодательного регулирования в целях обеспечения единообразных условий жизни на территории Федерации или сохранения правового и экономического единства в общегосударственных интересах. Кроме того, общим является и принцип непротиворечия закона субъекта федерации федеральному законодательству. Это принципиальное положение закреплено практически во всех

конституциях федеративных государств, в том числе в ст.76 п.5 Конституции России и в ст. 31 Конституции Германии.

Таким образом, наряду с общими чертами у российской “совместной” и германской “конкурирующей” компетенций, между ними есть и существенные различия. Это, в частности, обязанность германских земель издавать свои законы в развитие федерального “рамочного” закона, а также конституционное закрепление принципов правотворчества Федерации в сфере конкурирующей компетенции.

К отличительным чертам этих правовых категорий можно отнести также и то, что: термин “совместное ведение” несет более емкую правовую нагрузку. В данном случае речь идет о разделенной государственной власти между федерацией и ее субъектами в одних и тех же сферах, осуществление которой происходит не только через применение принципа “конкуренции” законодательства, но и другими способами - разделением сфер правотворчества, согласованием законотворчества, разграничением компетенции и др.”

Думается, что важной отличительной чертой “конкурирующей” и “совместной” компетенций является также “глубина” федерального правового регулирования в данных сферах. В частности, в сфере “конкурирующей компетенции” “федеральный законодатель... может прибегнуть к исчерпывающему регулированию, если посчитает это необходимым”.10 Данное правомочие, на наш взгляд, вполне соответствует термину “конкуренция”. Понятие же “совместная компетенция”, предполагает, как нам представляется, наличие и федерального, и регионального нормотворчества по вопросам данной сферы. Ведь смысл федерации как раз в том, чтобы, наделив соответствующими полномочиями ее членов, приблизить власть к населению.

По конкретным вопросам совместной компетенции в России фактически могут сложиться следующие ситуации:

1) существует только Федеральный закон (законы);

2) существует только Закон (законы) субъектов РФ;

3) существует Федеральный закон (законы) и Закон (законы) субъектов РФ.

Что касается исключительной компетенции Российской Федерации (ст. 71 Конституции России), то по этим вопросам принимаются федеральные конституционные законы и федеральные законы, имеющие прямое действие на всей территории РФ (ст. 76 ч. 1 Российской Конституции). Следовательно, субъекты РФ не вправе законодательствовать по

вопросам исключительного ведения Федерации. Другое дело, что субъекты РФ могут в определенной степени влиять на принятие федерального закона, издаваемого в рамках ст.71 Конституции РФ.

Исключительная компетенция субъектов Федерации в Российской Конституции не раскрывается. В соответствии с ее ст. 73: “Вне пределов ведения Российской Федерации и полномочий РФ обладают всей полнотой государственной власти”. Тем самым Конституция России ограничивает сферу федерального законотворчества в пользу законотворчества субъектов Федерации по принципу “можно все, что прямо не запрещено законом” (принцип “децентрализации”).

Анализируя российскую модель разграничения предметов ведения и полномочий между Федеральным Центром и субъектами, можно прийти к выводу, что больше всего проблем возникает в сфере совместной компетенции. С принятием в 1993 году новой Конституции РФ, предметы ведения, закрепленные в Федеративном Договоре, были фактически перенесены в нее в неизменном виде, естественно, со всеми недостатками.

В целом, проблемы совместной компетенции можно условно разделить на два вида:

1) проблемы содержания; 2) проблемы реализации. К проблемам содержания можно отнести:

во-первых, чрезмерный объем, “раздутость” сферы совместной компетенции. Статья 72 Конституции РФ насчитывает 14 пунктов, или “около 40 титулов (в Конституции Канады

- всего три )”;

во-вторых, неконкретность формулировок, определяющих предметы ведения. Это замечание относится также и к предметам исключительного ведения Федерации. Например, п. “е” ст. 71 Конституции РФ: “установление основ федеральной политики и федеральные программы в различных областях”, или п. “ж” ст. 72: “координация вопросов

здравоохранения...”;

в-третьих, имеет место дублирование одних и тех же предметов ведения в исключительной компетенции Федерации и в совместной компетенции. Например, ст. 71 п. “в” Конституции РФ: “...защита прав и свобод человека и гражданина; ...защита прав национальных меньшинств”. И ст. 72 п. “б”: “Защита прав и свобод человека и гражданина; защита прав национальных меньшинств...”;

10 Барышников Е. А. Правовые основы разграничения компетенции в сфере законодательства между федерацией и ее субъектами (на примере ФРГ и РФ) // Правовой статус субъектов современной федерации: Российский и зарубежный опыт. Барнаул. 1996. С. 54.

в-четвертых, - это отсутствие строгой технико-юридической формализации предметов совместного ведения (как, впрочем, и предметов ведения Федерации) в Федеральной Конституции, актуальность проблемы расхождения в использовании терминологии на конституционном и текущем законодательном уровнях правового регулирования, трудности идентификации употребляемых категорий;11

в-пятых, отсутствие конституционных критериев-принципов, определяющих пределы правотворчества как Федерации, так и ее субъектов по вопросам совместного ведения, а также условия такого правотворчества;

в-шестых, “конструктивные недостатки ст. 72 Основного Закона, объединившей в сфере совместного ведения и отдельные правовые институты, и отрасли законодательства, существенно затрудняют решение многих вопросов”.12

К проблемам реализации совместных полномочий относится, например, вопрос об участии субъектов Федерации в разработке и принятии Федерального закона по вопросам совместной компетенции. Речь идет о том, что в федеральных законах плохо учитываются законодательные полномочия республик и областей и их объем явно преуменьшается. Понятия “основы законодательства”, “общие принципы”, “основные начала” используются не всегда правомерно.

Представляется, что необходимо законодательно определить процедуру участия субъектов Федерации в разработке и принятии федерального закона по вопросам совместного ведения. Без такого участия само понятие “совместная компетенция” теряет смысл. В частности, в постановлении Конституционного Суда России от 09.01.1998 г. “По делу о проверке конституционности Лесного кодекса РФ” в п. 7 сказано: “Закрепленный Конституцией РФ порядок принятия федеральных законов (ст. 104 - 108) не

предусматривает обязательного направления законопроекта по предметам совместного ведения республикам в составе РФ и специального рассмотрения их предложений в федеральном парламенте”. Отдельная норма, посвященная этой проблеме, содержится в ст. 102 Регламента Государственной Думы Федерального Собрания России. Она гласит: “Законопроекты по предметам совместного ведения РФ и субъектов РФ направляются субъектам РФ для дачи предложений и замечаний”.13

11 См. например: Умнова И. А. Конституционные основы современного Российского федерализма. С. 178

- 183.

12 Арбузов С. С. Современный российский федерализм и реформа трудового законодательства: некоторые аспекты проблемы децентрализации правового регулирования // Правовой статус субъектов современной федерации: Российский и зарубежный опыт. С. 50.

Сборник нормативных актов по конституционному праву РФ. Екатеринбург, 1996. Том 2. С. 358.

Но как учитываются эти предложения и замечания, и учитываются ли вообще? Ответом на этот вопрос может служить иллюстрация такого предмета совместного ведения, как “вопросы владения, пользования и распоряжения землей, недрами, водными и другими природными ресурсами” (ст. 72 п. “в” Конституции России), на примере того же Лесного кодекса РФ. К полномочиям РФ относится владение, пользование, распоряжение лесным фондом (ст. 46 Лесного кодекса). А к полномочиям субъектов РФ относится участие в осуществлении прав владения, пользования, распоряжения лесным фондом на территориях соответствующих субъектов РФ (ст. 47 Лесного кодекса). Таким образом, полномочия по такому предмету совместного ведения, как вопросы владения, пользования и распоряжения природными, в частности, лесными ресурсами, распределены Федеральным законом однозначно. Федерация осуществляет полномочия собственника, субъекты Федерации — полномочия по праву “оперативного управления”.

На конституционном уровне не решен также вопрос о том, в какой форме Федерация реализует свои полномочия по вопросам совместного ведения. Федеральный правовой акт, принимаемый по предметам совместного ведения, на практике может быть в виде общих принципов, кодексов (налоговый, земельный и т.п.), основ (основы государственной службы), просто в виде обычного федерального закона.

Следует признать, что «общие вопросы» равно как и «общие принципы», присуще именно федеральному уровню правового регулирования, так как в данном случае речь идет о тех сферах, которые требуют единообразия. В частности, как можно отнести вопросы образования к предметам совместного ведения, если ст. 42 Конституции и Закон «Об образовании» от 10 июля 1992 г. ( в редакции от 6 июля 2006 г.) фактически их регулируют. В них установлены гарантии права на образование, определены уровни образования, условия получения образования, обязательность общего образования, а также решен целый ряд других вопросов. То же самое имеет место и в отношении «установления общих принципов налогообложения и сборов Российской Федерации» (п. «и» ч. 1 ст. 72 Конституции) и «установления общих принципов организации органов государственной власти и местного самоуправления» (п. «н» ч.1. ст. 72 Конституции). Общие принципы налогообложения установлены ч.1 Налогового кодекса от 31 июля 1998 г. (в ред. от 2 февраля 2006 г.), а общие принципы организации власти определены в Федеральном законе «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Федерации» от 6 октября 1999 г. (в редакции от 25 октября 2006 г) и в Федеральном законе «Об общих принципах организации местного

самоуправления в Российской Федерации» от 6 октября 2003 г. (в редакции от 16 октября 2006 г.).

Видимо следует согласиться с тем, что отнесение к совместному ведению категории «общие вопросы» является ошибочным. Как отмечает В. Е. Чиркин, если органы государственной власти и субъекта будут определять лишь общие вопросы, то не ясно, кто же будет их конкретизировать. Органы местного самоуправления едва ли подойдут для осуществления такой деятельности, а институт регламентарной власти в правовой системе России не установлен. Если же считать, что органы государственной власти субъектов будут детализировать общие вопросы, которые сами же определили совместно с Федерацией, то что останется федеральным органам? 14

Для решения указанных выше проблем совместной компетенции предлагаются различные способы. Предлагается ввести в практику “модельные законы субъектов РФ”, рекомендуемые в русле совместных предметов ведения,15 или издание основ федерального законодательства по предметам совместного ведения. “Изданием таких актов решалась бы главная задача, представляющая сегодня наиболее острой проблемой в системе федеративных отношений, а именно — определение границ федерального участия в рамках предметов совместного ведения Федерации и субъектов Федерации”16.

Существует и несколько иная точка зрения, согласно которой границы правотворчества Федерации и субъектов Федерации по предметам совместного ведения, должны определяться в каждом отдельном федеральном законе, принятом по конкретным вопросам совместной компетенции.17 Кстати, практика федерального отраслевого законотворчества уже пошла по этому пути. Примерами, когда на всех трех уровнях власти: федеральном, региональном и даже местном, устанавливается компетенция, являются федеральные законы “О внесении изменений и дополнений в Закон Российской Федерации “О недрах”, “О защите населения и территорий от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера”, “О занятости населения в Российской Федерации” и др.

М. С. Саликов предлагает ввести в практику Основы федерального законодательства по предметам совместного ведения. В пользу этого можно привести ряд аргументов:

1) с введением “Основ” будет устранено излишнее многообразие форм правовых актов по вопросам совместного ведения (“принципы”, кодексы, федеральные законы и т.п.);

14 Чиркин В. Е. Современный федерализм: сравнительный анализ. М., 1995. С. 49.

15 Тихомиров Ю. А., Зражевская Т. Д. Правотворчество области как субъекта РФ // Государство и право. 1997. № 1. С. 14.

16 Саликов М. С. Сравнительный федерализм США и России. Екатеринбург. 1998. С. 590.

17 Умнова И. А. Конституционные основы современного Российского федерализма. С. 209.

2) “Основы” четко ограничивали бы круг притязаний Федерального Центра, давая субъектам Федерации возможность самостоятельного регулирования оставшейся части вопросов сферы совместного ведения.

3) для принятия “Основ”, на наш взгляд, необходимо предусмотреть особую процедуру, более полно учитывающую мнение субъектов Федерации, коль скоро эта сфера совместного ведения. Например, простым большинством в обеих палатах федерального парламента, плюс одобрение более половины законодательных органов (парламентов) субъектов Российской Федерации.

За сокращение глубины федерального регулирования по вопросам совместного ведения (ограничение его “Основами”), высказываются многие государствоведы. В частности, А. А. Белкин в свете дальнейшего развития правовой формы внутрифедеративных отношений, высказывает следующее предложение: “Первое — это сокращение объема федерального регулирования для того, чтобы субъекты Федерации все же могли проэксперементировать в поиске новых эффективных публично-правовых и частно-правовых институтов, что, кажется, просто неотъемлемой частью общественных реформ. К тому же это в известной мере компенсирует затягивание федеральных законодательных работ, позволяя одновременно апробировать их базу”18.

Более категоричен Д. И. Табаев: “По предметам совместного ведения необходимо принимать Основы, как это было предусмотрено в Федеративном Договоре”.19

И даже те, кто сомневается в целесообразности введения “Основ”, в частности С. А. Авакьян, все же признают, что: “...при этом общем подходе все-таки останутся несколько сфер, где федеральные акты по-прежнему останутся рамочными, будут играть роль основ, а субъекту придется развить все их положения в своих актах. Но это заложено в самой Конституции РФ, следовательно, субъект должен так поступить.20

Таким образом, по вопросам совместного ведения предлагается четкая схема правовых актов:

1) Конституция Российской Федерации;

2) Основы федерального законодательства;

3) Закон субъекта Российской Федерации.

18 Белкин А. А. Вопросы развития конституционности во внутрифедеративных отношениях // Правовой статус субъектов современной федерации: российский и зарубежный опыт. С. 15 - 16.

19 Табаев Д. И. Региональная политика в РФ // Там же. С. 103.

20 Авакьян С. А. Проблемы законодательной деятельности в сферах совместного ведения РФ и ее субъектов // Там же. С. 10.

Однако, принятие Основ федерального законодательства не снимает актуальности конституционного закрепления принципиальных положений, которые определяли бы условия федерального правотворчества по предметам совместного ведения, а также устанавливали форму федерального правового акта в данной сфере (например “Основы”). Возможно, необходимо дополнить Конституцию соответствующими нормами, которые должны касаться следующих моментов:

1) исключить дублирование одних и тех же предметов ведения в исключительной компетенции Федерации и в совместной компетенции Федерации и ее субъектов (ст. 71 п. “в” и ст. 72 п. “б” Конституции России);

2) решить проблему расхождения в использовании терминологии как на конституционном уровне, так и на уровне текущего законодательства. В частности, в федеральном законодательстве и Конституции, хотя и употребляются разные категории, например, “правовая основа” и “законодательство”, речь идет об одном и том же;

3) исключить или унифицировать излишнее многообразие правовых категорий, используемых в Конституции России, относимых к предметам ведения. Например: “правовое регулирование” (п. “о” ст.71 Конституции РФ), “регулирование” (п. “в”, “ж” ст.71), “установление основ” (п. “е” ст.71), “установление правовых основ” (п.”ж” ст.71), “установление системы” (п. “г” ст.71) и т.п.

Указанное многообразие отнюдь не способствует четкому пониманию смысла конституционных положений.

Что касается объема сферы совместного ведения, то здесь нет однозначного подхода со стороны ученых. Одни (В. Н. Лысенко) предлагают пересмотреть большую часть совместных предметов ведения передав их либо федерации, либо субъектам. Другие (И. А. Умнова) считают необходимым дополнить сферу совместной компетенции, в частности, такими вопросами, как регулирование чрезвычайных ситуаций, социального обслуживания, государственной службы. На наш взгляд, сферу совместной компетенции должны составлять такие предметы ведения, по которым необходимо наиболее тесное взаимодействие федеральных и региональных властей.

Своеобразием российской модели разграничения компетенции является лишение субъектов РФ права законодательства в сфере гражданского, гражданско-процессуального, уголовного, уголовно-процессуального, арбитражно-процессуального, авторского и патентного отраслей права. В отличие, например, от бывших союзных республик в составе СССР, от системы распределения предметов ведения в США, Германии и других стран.

Своеобразием отличается и регулирование судебной системы. Так, в мировой практике к ведению федерации, как правило, относится учреждение лишь федеральной системы правоохранительных и судебных органов, а в субъектах федерации создается своя система таких органов. В соответствии с российской Конституцией судоустройство отнесено к ведению Российской Федерации. “Россия оказалась приверженцем редких в мировой практике случаев отказа от установления двойной системы судопроизводства (федеральной и региональной), примером которого является, в частности, Австрия”.21

Указанные особенности позволяют говорить о том, что российская модель конституционного регулирования предметов ведения относится к числу централизованных федеральных систем, что обусловлено, в определенной мере, особенностью развития правовой культуры на уровне субъектов Федерации.

Наличие сферы совместной компетенции, как признака “кооперативного федерализма”, исчерпывающий перечень предметов исключительного ведения Федерации, презумпция остаточных полномочий субъектов РФ соответствует общемировым тенденциям развития демократического федерализма.

21 Умнова И. А. Конституционные основы современного Российского федерализма. С. 197.