Риск неэффективного использования бюджетных средств в условиях перехода на нормативно-подушевое финансирование и усиления финансовой самостоятельности вузов

НОВОЕ В ОБРАЗОВАНИИ

Д-р экон. наук И. В. Пещанская д-р экон. наук И. П. Хоминич

РИСК НЕЭФФЕКТИВНОГО ИСПОЛЬЗОВАНИЯ БЮДЖЕТНЫХ СРЕДСТВ В УСЛОВИЯХ ПЕРЕХОДА НА НОРМАТИВНО-ПОДУШЕВОЕ ФИНАНСИРОВАНИЕ И УСИЛЕНИЯ ФИНАНСОВОЙ САМОСТОЯТЕЛЬНОСТИ ВУЗОВ1

В статье исследуются финансовые аспекты реформы высшего профессионального образования России. Особое внимание уделено изучению рисков неэффективного использования вузами бюджетных средств в условиях перехода на нормативно-подушевое финансирование. Дана оценка комплекса мер по нейтрализации данного финансового риска вузов.

Ключевые слова и словосочетания: реформа системы высшего профессионального образования России, нормативно-подушевое финансирование, финансовые риски вузов, бюджетные риски, риск неэффективного использования бюджетных средств, нейтрализация риска, рискообразующие факторы, риск-менеджмент в вузах.

Реформирование финансов сферы высшего профессионального образования (ВПО) происходит в русле общего обновления системы государственных финансов России. В этих целях за последние годы внесены существенные поправки в Бюджетный кодекс Российской Федерации, принят ряд важных нормативных документов.

Сущность реформирования финансов ВПО - оптимизация и повышение эффективности государственных расходов на ВПО посредством запуска рыночных механизмов: усиление финансово-экономической самостоятельности вузов, развитие конкуренции между ними. Переход на нормативно-подушевое финансирование вузов является главной новацией и центральным звеном финансовой реформы в системе ВПО. Поскольку объем финансирования вуза находится в прямой зависимости от контрольной цифры государственного задания на подготовку кадров по определенной специальности и ее норматива подушевого финансирования, государство получило в свое распоряжение очень сильный финансовый механизм прямого воздействия на процесс формирования численности и структуры контингента студентов вузов в разрезе специальностей. Появилась реальная возможность устранить сложившиеся диспропорции в подготовке кадров разных специальностей.

Введенный с 2012 г. новый порядок финансирования вузов на основе подушевых нормативов финансирования теоретически обоснован и протестирован, а также в целом обеспечен законодательными актами и нормативными

1 Статья подготовлена в рамках субсидии на выполнение государственного задания Минобр-науки России по проекту «Расчет финансовых рисков при переводе на нормативно-подушевое финансирование образовательных программ высшего профессионального образования».

документами, необходимыми для его внедрения. На сегодняшний день, когда новый механизм финансирования вузов запущен, на первый план выдвигается проблема обеспечения его эффективного функционирования, управления финансовыми рисками.

Исследований, посвященных социальным рискам перехода на нормативно-подушевое финансирование, достаточно много. Финансовые риски системы ВПО исследованы преимущественно на эмпирическом уровне в связи с расчетной апробацией бюджетного финансирования вузов на основе нормативного подхода.

Так, в числе финансовых рисков были выделены1:

- риск снижения общего объема финансирования для некоторых вузов, у которых фактические объемы финансирования превышали средний отраслевой уровень;

- риск завышения численности студентов отдельными вузами с целью увеличения объемов финансирования;

- риск усиления конкуренции между вузами за студента, который может привести к резкой дифференциации их финансового и статусного положения;

- риск торможения перехода к двухуровневой системе образования вследствие установления разных нормативов бюджетного финансирования бакалавра и специалиста.

Приведенная выше классификация отражает наиболее обобщенные представления о финансовых рисках, которые выработались на стадии формирования общих концептуальных подходов к реформированию финансов сферы ВПО (2006-2007). Ключевые события, определившие новую финансовую архитектуру системы ВПО, произошли гораздо позже. С 1 января 2011 г. вступил в действие Федеральный закон от 8 мая 2010 г. № 83-Ф3 «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с совершенствованием правового положения государственных (муниципальных) учреждений», в соответствии с которым финансовые полномочия и ответственность бюджетных учреждений были существенно изменены, а в 2012 г. началось практическое внедрение нормативно-подушевого метода финансирования вузов.

Одна из центральных проблем современного этапа реформирования финансов системы ВПО - это идентификация и оценка финансовых рисков государства при переходе вузов на нормативно-подушевое финансирование. Государство в лице исполнительного органа власти - Министерства образования и науки Российской Федерации является субъектом (носителем) финансового риска в этой важной социальной сфере. Минобрнауки участвует в бюджетном процессе: выступает в качестве главного распорядителя и получателя средств федерального бюджета, а также исполняет функции государственного заказчика федеральных целевых программ и проектов. Кроме того, оно осуществ-

1 См.: Результаты расчетной апробации бюджетного финансирования вузов на основе нормативного подхода. Анализ социальных и финансовых рисков // Государственное финансирование высшего профессионального образования / И. В. Абанкина и др. - М. : Изд-во ГУ ВШЭ, 2008.

ляет полномочия и функции учредителя в отношении подведомственных организаций, в том числе государственных вузов.

Основной (базовый, глобальный) финансовый риск в бюджетной сфере - это риск неэффективного использования бюджетных средств (РНЭИБС). Он объективно существует всегда, а в условиях реформирования финансов ВПО еще более обостряется. Критерии эффективности использования бюджетных средств определены в Бюджетном кодексе Российской Федерации .

Эффективность использования бюджетных средств может считаться достигнутой, если соблюдается один или одновременно оба критерия:

- экономность - достижение заданных результатов с использованием наименьшего объема средств;

- результативность - достижение наилучшего результата с использованием определенного бюджетом объема средств.

Оба критерия эффективности использования бюджетных средств могут быть реализованы в системе ВПО, однако каждый из них может быть применен лишь отдельно к каждому уровню финансов системы ВПО (отрасль в целом и отдельный вуз).

Результативность - это критерий, применимый к финансам системы ВПО в целом. Минобрнауки в пределах предоставленных полномочий должно обеспечить достижение наилучшего результата с использованием определенного бюджетом объема средств на финансирование системы высшего образования страны.

Экономность - это критерий эффективности, относящийся к отдельному вузу, который как получатель бюджетной субсидии2 должен обеспечить достижение заданных результатов с использованием наименьшего объема средств. Заметим, что новый порядок финансирования вузов создал реальные условия для достижения этого критерия эффективности использования бюджетных средств. У них появился реальный стимул к экономности, так как неиспользованные в течение финансового года средства не подлежат возврату.

Риск неэффективного использования средств в системе ВПО складывается под воздействием ряда разнообразных факторов. Их можно подразделить на базовые рискообразующие факторы и те, которые связаны с реформированием финансов в этой сфере (табл. 1).

Базовые рискообразующие факторы РНЭИБС, в сущности, характерны для любой отрасли, использующей бюджетное финансирование. Применительно к сфере ВПО, несмотря на достаточно длительный период предварительных исследований и апробации подушевых нормативов финансирования, вероятность ошибок и просчетов в обосновании бюджетных расходов на высшее образование все же не исключена.

1 Бюджетный кодекс Российской Федерации от 31.07.1998 № 145-ФЗ. - Ст. 34.

2 В соответствии с Федеральным законом № 83-Ф3 вузы в форме бюджетного учреждения перестают быть участниками бюджетного процесса, получателями бюджетных средств в том смысле, как он раскрывается в Бюджетном кодексе Российской Федерации. Статус и особенности деятельности бюджетных учреждений теперь регулируются Федеральным законом от 12 января 1996 г. № 7-ФЗ «О некоммерческих организациях».

Т а б л и ц а 1

Классификация рискообразующих факторов РНЭИБС в системе ВПО в условиях перехода на нормативно-подушевое финансирование и усиления финансовой самостоятельности вузов

Риск неэффективного использования средств в системе ВПО

Базовые факторы риска Факторы риска, связанные с реформированием финансов ВПО Факторы риска, связанные с системой государственных закупок

Факторы риска, связанные с переходом на нормативно-подушевое финансирование Факторы риска, связанные с усилением финансовой самостоятельности вузов

Факторы риска, связанные с определением контингента студентов Факторы риска, связанные непосредственно с подушевыми нормативами

Вероятность ошибок и просчетов в обосновании бюджетных расходов на ВПО Вероятность недостаточного контроля финансово-хозяйственной деятельности подведомственных вузов со стороны Министерства образования и науки РФ Вероятность нецелевого использования средств вузами Несовершенство системы ЕГЭ Факторы риска, связаные с установлением вузам контрольных цифр приема Вероятность искусственного завышения численности контингента со стороны вузов Вероятность размещения государственного задания в неэффективных вузах Несовершенство, вероятные просчеты в обосновании самих нормативов Вероятность появления значительных диспропорций в фактических расходах вузов по сравнению со структурой расходов, заложенной в нормативе Вероятность самовольного перераспределения средств между специальностями на уровне вуза Вероятность ослабления государственного финансового контроля деятельности вузов на фоне неразвитого финансового менеджмента в вузах, отсутствия систем управленческого учета и бюджетирования у большинства из них Вероятность коррупции, отсутствие конкуренции среди поставщиков, вследствие чего для нужд государственных учреждений приобретаются товары, работы, услуги ненадлежащего качества по завышенным ценам

Нормативными документами Минобрнауки предусмотрена возможность ежегодной корректировки подушевых нормативов. В условиях реформирования финансов ВПО, когда вузам предоставляется большая самостоятельность в части использования бюджетных средств, повышается вероятность ослабления контроля финансово-хозяйственной деятельности подведомственных вузов: необходимо время, чтобы разработать и протестировать действенные формы и методы контроля.

Несомненно, переход на нормативно-подушевое финансирование с одновременным усилением финансовой самостоятельности вузов порождает дополнительные рискообразующие факторы РНЭИБС. Оба базовых компонента расчета бюджетной субсидии на выполнение государственного задания для вузов (численность студентов и подушевые нормативы) содержат факторы, повышающие степень РНЭИБС.

Эффективность использования бюджетных средств в сфере ВПО изначально определяется качеством школьной подготовки контингента абитуриентов - будущих потребителей образовательных услуг. Практика показывает, что ЕГЭ на сегодня - самое слабое звено в обновляющейся системе высшего профессионального образования России. Уже сейчас происходит вымывание контингента хорошо подготовленных абитуриентов, места которых занимают обманщики. Несовершенство системы ЕГЭ - весьма сильный рискообразую-щий фактор РНЭИБС. Поскольку бесплатные места в вузах нередко достаются не тем, кто их реально заслуживает, то бюджетные средства будут заведомо неэффективно использованы. Необходимы оперативные и действенные меры по исправлению ситуации. ЕГЭ должен стать надежным механизмом отбора претендентов на получение такой престижной государственной услуги, как бесплатное высшее образование.

Существуют также факторы риска, связанные с установлением для вузов контрольных цифр приема (КЦП) на специальности. Это вероятность искусственного завышения численности контингента. Кроме того, гипотетически существует риск, что государственное задание на подготовку могут получить вузы, не способные в полной мере обеспечить предоставление качественных образовательных услуг в соответствии с действующими федеральными государственными образовательными стандартами. Однако (судя по правилам и документам на участие в конкурсе на получение КЦП) существующий порядок отбора вузов можно признать достаточно строгим и эффективным.

Сведения о распределении КЦП по направлениям обучения (рисунок) говорят о том, что хотя общее количество бюджетных мест в 2013 г. по сравнению с 2012 г. не изменилось, сокращение контрольных цифр приема на специальности направления «экономика и управление» привело к усилению конкуренции среди вузов, осуществляющих обучение по соответствующим специальностям. Однако если спрос на них со стороны абитуриентов превышает КЦП, вузы имеют возможность развивать это направление подготовки на платной основе.

Существуют также факторы риска, связанные непосредственно с подушевыми нормативами. Прежде всего это возможное несовершенство, вероятные просчеты в обосновании самих нормативов. Отсюда или недофинансиро-

вание, или избыточное финансирование отдельных специальностей. Ясно, что нормативы требуют «обкатки», а потому не исключаются корректировки как в составе стоимостных групп специальностей и направлений подготовки, так и в корректирующих коэффициентах на особенности учреждений.

сего 491

тыс. бюджетных мест

мгнстрлтура

бакалавриат и сп«циали1«г

2012 г.

2013 г»

СТРУКТУРА КЦП НА 2013 ГОД -—Распределение КЦП по направлениям обучения о сравнении с 2012 г.

естествомно-научные направления

медицинские направления технические направления

образование и педагогика

экономика и управление

вша

Рис. Контрольные цифры приема граждан в вузы за счет средств федерального бюджета на 2013 г.1

Поскольку компоненты (статьи расходов) подушевого норматива являются лишь информационной составляющей, существует возможность значительных перекосов в структуре фактических направлений расходования выделенных средств вузами. Наиболее серьезные факторы РНЭИБС в системе ВПО связаны с усилением финансовой самостоятельности вузов. Вместо детализированной опеки, которая присуща бюджетному финансированию на основе сметы, вузы переводятся на финансирование «одной строкой», т. е. определяется общая сумма субсидий на выполнение государственного задания, содержание недвижимого и особо ценного движимого имущества, уплату налогов, объектом налогообложения по которым выступает соответствующее имущество. Предусмотрена возможность предоставления бюджетным учреждениям субсидий на иные цели. Таким образом, учредитель может профинансировать необходимые расходы учреждений, не относящиеся к выполнению задания и содержанию имущества, например, на капитальный ремонт здания или приобретение нового оборудования.

Отмена субсидиарной ответственности собственника по обязательствам вуза для финансов системы ВПО - это также новый фактор риска. Теперь вуз несет ответственность по обязательствам всем имуществом, находящимся на праве оперативного управления - закрепленным за ним собственником и приобретенным за счет доходов, кроме особо ценного и недвижимого.

Наблюдается также некоторая тенденция ослабления государственного финансового контроля со стороны учредителя. Выделенные вузу суммы бюд-

1 иКЬ: М1р://минобрнауки.рф/пресс-центр/3394

жетных субсидий закладываются в его план финансово-хозяйственной деятельности, являющийся его внутренним документом. Сегодня в большинстве вузов не развит финансовый менеджмент и его составляющая - финансовый риск-менеджмент, а также на примитивном уровне ведется управленческий учет, в абсолютном большинстве из них отсутствует система бюджетирования. В этих условиях ослабление государственного финансового контроля со стороны учредителя как фактор риска может оказать негативное влияние на эффективность использования бюджетных средств. Особо следует отметить риски, связанные с системой поставок для нужд государственных учреждений. К сожалению, это традиционная сфера коррупции и злоупотреблений в России, один из сильнейших факторов риска неэффективного использования бюджетных средств.

Степень риска неэффективного использования бюджетных средств зависит также от организационно-правовой формы вуза. Вузы, созданные в форме автономных учреждений, наделены большей финансовой свободой, что изначально предполагает повышенный риск. Имущество, переданное вузу, созданному в форме автономного учреждения учредителем, является его собственностью. Автономная некоммерческая организация вправе осуществлять не просто приносящую доход, а полноценную предпринимательскую деятельность, соответствующую целям, для достижения которых создана указанная организация. Надзор за деятельностью автономной некоммерческой организации осуществляют ее учредители в порядке, предусмотренном ее учредительными документами.

Новый порядок финансирования вузов предусматривает комплекс мер по нейтрализации риска неэффективного использования бюджетных средств и государственного имущества, поддержанию финансовой устойчивости вузов. В их числе стимулы, ограничения и прямые запреты на некоторые виды финансово-хозяйственной деятельности, а также ряд других мер (табл. 2).

Поскольку подушевой норматив покрывает только часть фактических расходов на подготовку выпускника определенной специальности, вуз поставлен в условия самостоятельного изыскания дополнительных внебюджетных источников финансирования. Следовательно, он должен конкурировать с другими вузами за абитуриентов, развивать платные услуги и пр. Такая ситуация почти буквально иллюстрирует знаменитое высказывание Г. Форда: «Никогда не бывает так здорово предприятие, как тогда, когда оно, подобно курице, должно часть своего питания разыскивать само»1.

Новый порядок финансирования предусматривает также ряд мер по регулированию приносящей доход деятельности вузов. Эти меры направлены на то, чтобы рыночная активность вузов не шла вразрез с основной задачей -предоставлением качественных образовательных услуг. Платные услуги должны относиться к основным видам деятельности учреждения и служить достижению целей, ради которых вуз создан. При этом приносящая доход деятельность должна в основном вестись сверх установленного государственного задания, а порядок определения платы устанавливается учредителем.

1 Форд Г. Моя жизнь, мои достижения (My Life and Work), 1922.

Т а б л и ц а 2

Меры по нейтрализации РНЭИБС, заложенные в новый порядок финансирования вузов, созданных в форме бюджетного учреждения

Характер мер Содержание мер Ожидаемые последствия с точки зрения нейтрализации РНЭИБС

Стимулы Минимальность бюджетного финансирования, заложенного в подушевые нормативы Поиск вузом дополнительных внебюджетных источников финансирования

Безвозвратность бюджетной субсидии Экономное и целевое использование бюджетных средств вузом

Регулирование, контроль Регулирование приносящей доход деятельности Исключение противоречия между целями приносящей доход деятельности и основной целью деятельности вуза

Переход на контрактную систему в сфере закупок и ведомственный контроль закупок для нужд бюджетных учреждений Предотвращение финансового ущерба вследствие коррупции

Прямой государственный контроль со стороны собственника - согласие или согласование с собственником ряда решений по управлению активами вуза Предотвращение нецелевого, неэффективного использования активов и имущества вузов при совершении крупных сделок

Обеспечение сохранности недвижимого и особо ценного имущества вузов

Запреты и ограничения На приватизацию имущества Исключение возможности утраты и перехода государственного имущества в частную собственность

Вуз не имеет права отвечать по своим обязательствам активами в виде особо ценного и недвижимого имущества

Вуз не может быть признан банкротом

На размещение средств на счетах в банках Предотвращение длительного отвлечения бюджетных средств на срочные вклады в банках

На совершение сделок с ценными бумагами Исключение рыночных рисков по сделкам с ценными бумагами

Требования к раскрытию информации о финансово-хозяйственной деятельности вуза Размещение на сайте вуза или в СМИ юридической, финансовой и другой существенной информации Обеспечение открытости, гласности, возможность общественного контроля

Персональная ответственность руководителя вуза Нормы персональной ответственности: - за просроченную кредиторскую задолженность; - за убыток, принесенный учреждению совершением крупной сделки, если она не была предварительно согласована с учредителем Возможность возмещения материального ущерба государства, допущенного в связи с неэффективным управлением вузом

Изменение норм контроля Контроль финансового состояния (просроченная кредиторская задолженность, соблюдение режима совершения крупных сделок, результаты контрольных проверок) Повышение финансовой устойчивости вуза

Ужесточение казначейской системы Все денежные потоки вузов (бюджетные и внебюджетные) проводятся через лицевые счета, открытые в Казначействе Усиление государственного контроля денежных потоков

Минимальность выделяемых бюджетных средств в соответствии с нормативами подушевого финансирования - это также некоторая гарантия того, что средства будут использованы по назначению. Уменьшение объема субсидии, предоставленной вузу на выполнение государственного задания, в течение срока его выполнения возможно только при соответствующем изменении государственного задания. Кроме того, предоставление бюджетных средств в виде безвозвратной субсидии позволяет вузам использовать сэкономленные средства в следующем финансовом году. Все это в совокупности должно дать мощный импульс развитию в вузах финансового менеджмента, внедрению систем бюджетирования, управленческого учета и, как результат, снижению риска неэффективного использования бюджетных средств.

Переход на контрактную систему в сфере закупок (с 2014 г.) и ведомственный контроль закупок для нужд бюджетных учреждений, несомненно, будут способствовать предотвращению финансового ущерба и неэффективного использования бюджетных средств вследствие коррупции (завышение цен, низкое качество товаров, работ, услуг). Федеральный закон от 5 апреля 2013 г. № 44-ФЗ «О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд» содержит действенные меры и механизмы, обеспечивающие соблюдение принципов контрактной системы в сфере закупок, которая основывается на принципах открытости, прозрачности информации, обеспечения конкуренции, профессионализма заказчиков, стимулирования инноваций, единства, ответственности за результативность обеспечения государственных и муниципальных нужд, эффективности осуществления закупок. Кроме того, в нем уточнены функции государственных органов по осуществлению ведомственного контроля в этой области. Законом предусматривается ряд мер по предотвращению нецелевого, неэффективного использования активов и имущества вузов, обеспечению сохранности недвижимого и особо ценного имущества вузов. Так, крупные сделки, связанные с отчуждением или передачей имущества (на сумму более 10% балансовой стоимости активов бюджетного учреждения, определяемой по данным его бухгалтерской отчетности на последнюю отчетную дату), бюджетный вуз может совершать только с предварительного согласия учредителя. Уставом бюджетного учреждения может быть предусмотрен меньший размер крупной сделки. В случае сдачи недвижимого или особо ценного имущества в аренду финансовое обеспечение содержания такого имущества учредителем не осуществляется. Требуется согласие собственника также в случае передачи вузом денежных средств и иного имущества (кроме недвижимого и особо ценного) другим организациям, в которых он участвует в качестве участника или учредителя.

Меры по нейтрализации РНЭИБС, заложенные в новый порядок финансирования вузов, созданных в форме бюджетного учреждения, содержат также ряд прямых запретов и ограничений. Предприняты серьезные меры, позволяющие в значительной степени исключить возможность утраты и перехода государственного имущества в частную собственность. Запрещена приватизация имущества бюджетных учреждений. Из состава активов, используемых для погашения обязательств, исключено особо ценное и недвижимое имущество. Поскольку вуз в форме бюджетного учреждения не может быть признан

банкротом, устранена возможность утраты государственного имущества по этой причине.

Новый режим финансовой дисциплины для бюджетных учреждений делает невозможным такое ранее распространенное явление, как длительное отвлечение бюджетных средств на срочные вклады в банках с целью получения процентного дохода, которое нарушало финансирование текущей деятельности вуза. Введен запрет на размещение средств на счетах в банках. Кроме того, вуз огражден от рыночных рисков по сделкам с ценными бумагами - они просто запрещены для него.

Важный фактор нейтрализации риска неэффективного использования бюджетных средств - введение новых требований к раскрытию информации о финансово-хозяйственной деятельности вуза в отрытом доступе в сети Интернет или в СМИ. Подлежит раскрытию финансовая информация о вузе в форме плана финансово-хозяйственной деятельности, годовой бухгалтерской отчетности, отчета о результатах деятельности и использовании закрепленного имущества. Публикуются также сведения о проведенных контрольных мероприятиях и их результатах.

Новые возможности для возмещения материального ущерба государства, допущенного в связи с неэффективным управлением вузом, и снижения риска неэффективного использования бюджетных средств дает установление персональной ответственности руководителя вуза. Учредитель заключает трудовой договор с руководителем вуза, в соответствии с которым руководитель несет дисциплинарную, административную и уголовную ответственность за свою деятельность. Законодательством установлены нормы персональной ответственности за просроченную кредиторскую задолженность сверх установленного размера - увольнение, за убыток, принесенный учреждению совершением крупной сделки, если она не была предварительно согласована с учредителем, - взыскание размера убытка.

Ужесточается казначейская система: все денежные потоки вузов (бюджетные и внебюджетные) проводятся через лицевые счета, открытые в Казначействе. Однако если средства доводятся в обезличенном виде, т. е. единой строкой, то вуз вправе достаточно вольно ими распоряжаться. Казначейству остается только фиксировать фактические направления расхода. В таких условиях может обостриться риск нецелевого использования бюджетных средств.

На первый взгляд система мер по нейтрализации риска неэффективного использования бюджетных мер в целом выстроена логично и охватывает все существенные стороны финансово-хозяйственной деятельности бюджетных учреждений. Достаточны ли эти меры - покажет практика.

Список литературы

1. Беспалов М. Реформа финансирования высшего образования // Налоговый вестник: комментарии к нормативным документам для бухгалтеров. -2012. - № 5.

2. Макашина О. В., Чистилина М. А. Анализ изменений, ожидающих высшее образование в России // Международный бухгалтерский учет. - 2012. - № 7.