К вопросу о роли административно-правового регулирования вопросов совместного ведения в развитии кооперативных начал в федеральных государствах

Проблемы и вопросы конституционного и административного права

ББКХ621.07

К ВОПРОСУ О РОЛИ АДМИНИСТРАТИВНО-ПРАВОВОГО РЕГУЛИРОВАНИЯ ВОПРОСОВ СОВМЕСТНОГО ВЕДЕНИЯ В РАЗВИТИИ КООПЕРАТИВНЫХ НАЧАЛ В ФЕДЕРАТИВНЫХ ГОСУДАРСТВАХ

С.Б. Аникин, кандидат юридических наук, доцент кафедры административного

и муниципального права Саратовской государственной академии права

Анализируется международно-правовой опыт развития кооперативных начал в условиях федеративного государства. Обосновывается роль государственно-правового института совместного ведения федерации и ее субъектов как юридического инструмента формирования, функционирования и дальнейшего развития различных институтов кооперации в федеративных государствах. Формулируются предложения по модернизации процессов, стимулирующих кооперацию в сфере государственного управления в Российской Федерации.

Ключевые слова: федеративное государство, кооперативный федерализм, совместное ведение.

Федеративный тип государственно-территориального устройства утвердился во многих странах современного мира. В настоящее время существует примерно 30 федеративных государств - от самых крупных в лице США, России, Индии до сравнительно мелких, как Швейцария, Австрия. К числу государств с федеративной формой государственно-территориального устройства относятся также Австралия, Аргентина, Бразилия, Канада, Мексика, ФРГ и др.

Федерация представляет собой союзное государство, состоящее из множества (как в России, США) или нескольких (Канада) государственных образований, обладающих определенной степенью самостоятельности в тех или иных сферах общественной жизни. Федеративное устройство призвано обеспечить хозяйственное и политическое единство страны с большой территорией и разобщенными районами1.

Международно-правовая практика выделяет два способа формирования федеративных государств. Первый (классический) - так называемый «по инициативе снизу», на основе федеративного договора, представляющего собой соглашение объединяющихся в федерацию государств на передачу части своих полномочий образуемому ими центральному

федеральному правительству (например, США, Швейцария). Однако в исторический действительности не всегда классический вариант применяется для оформления федерации. Очень часто федерация возникает в результате действий «сверху», когда некое государственное целое вступает в договорные отношения со своими частями - территориальными общностями, получающими статус государственных образований, т.е. субъектов федерации, и обретающих большую политическую и юридическую свободу, в том числе и право на нормотворчество. В этом случае возможно появление так называемых асимметричных федераций, в которых субъекты обладают неодинаковыми объемами прав и обязанностей по отношению к федеративному целому2.

Процессы формирования и развития федерализма как самостоятельной отрасли госу-дарствоведения и как формы территориальной организации государственных образований берут свое начало с конца XVIII века и связаны в первую очередь с образованием Соединенных Штатов Америки, превращением Швейцарии из союза кантонов в объединенную федерацию, формированием из отдельных немецких государств Германской империи. Каждое новое федеративное государст-

венное образование привносило в это общее направление государственного строительства свои уникальные, своеобразные, по сравнению с другими государствами, черты3. Эволюционные процессы формирования, становления и развития иных, существенно отличных от устоявшихся форм территориальной организации, государств становятся предметом пристального внимания ученых юристов-государствоведов. Особенно много внимания этим проблемам уделялось немецкими уче-ными-юристами после образования Германской империи. Об этом, например, свидетельствуют труды выдающегося немецкого учено-го-правоведа, профессора Гейдельбергского университета, основоположника немецкой социологии права, автора работ по философии права, истории политических учений, истории права, международному праву Г. Еллинека4.

Федеративная форма государственнотерриториального устройства предусматривает в качестве неотъемлемого условия его формирования и дальнейшего устойчивого и стабильного политического, экономического и социально-культурного развития как единого государственного образования конститу-ционно-правовое закрепление способа организации взаимоотношений федерации и субъектов федерации. Это важное обстоятельство имеет непреходящее значение для практической организации государственного управления в любой форме. Известный русский госу-дарствовед С.А. Котляревский писал: «К важнейшим особенностям всякой государственной организации принадлежит распределение в ней власти между центром и периферией: эта власть бывает как бы собрана в одном фокусе, или, напротив, перераспределена по отдельным частям данного государства»5.

Однако современный зарубежный опыт федеративного строительства дает основание полагать, что не только распределение властных полномочий между центром государственного образования и его составными частями является важнейшим политико-морфо-логическим признаком федеративного государства. История и практика государственного строительства свидетельствуют, что с такой необходимостью сталкиваются многие государства на различных этапах своего развития независимо от федеративной или унитарной формы государственно-территориального устройства (Великобритания, Россия и др.). Представляется, что наряду со способами централизации и децентрализации публичной

власти важным системным признаком федеративного государства выступает и такой элемент взаимоотношений центра и территорий, как «степень взаимосвязи и взаимодействия федерации с ее составными частями»6. В данном случае речь идет в первую очередь о федеративных государствах, в конституциях которых в том или ином виде институализированы перечни вопросов, решаемые нормативно в определенном порядке совместно федерацией и ее субъектами (Швейцария, ФРГ, Австрия, Канада, Индия, Россия и др.).

Исследователи обращают внимание, что в зарубежной практике федеративного строительства термин «конкурирующая» компетенция зачастую рассматривается как аналог «совместного ведения» (например, ФРГ, Индия)7. В связи с этим правомерной представляется постановка вопроса о соотношении понятий «конкурирующая компетенция» и «совместное ведение» применительно к условиям РФ8. Одновременно необходимо уточнение по поводу обоснованности использования в юридической науке и на практике термина «конкурирующая компетенция» в качестве синонима категории «совместное ведение»9.

Анализ конституций зарубежных федеративных государств дает основание выявить ряд существенных отличий содержательноправового характера понятия «конкурирующая компетенция» от категории «совместное ведение», предусмотренной ст. 72 Конституции РФ.

Во-первых, совместное ведение РФ и субъектов РФ является конституционноправовой основой юридической формализации государственно-правового статуса субъекта РФ. Зарубежные конституции закрепляют данные положения изначально.

Во-вторых, совместное ведение РФ и субъектов РФ распределяет полномочия между федерацией и субъектами суммарно, т.е. применительно к представительным и исполнительным органам государственной власти10. Международно-правовая практика идет по пути подробной регламентации полномочий представительной и исполнительной ветвей власти по каждой группе полномочий (Германия, Швейцария, Австрия, Индия и др.).

В-третьих, в соответствии со ст. 72 Конституции РФ субъекты РФ осуществляют формирование собственных органов государственной власти и местного самоуправления. Зарубежный конституционно-правовой опыт идет по пути конституционного закрепления

системы и структуры органов всех ветвей государственной власти составных частей федерации (Австрия, Бельгия, Германия, Индия).

В-четвертых, Российская Федерация и субъекты РФ в рамках совместного ведения осуществляют правовое регулирование в соответствии с порядком, установленным ст. 76 Конституции РФ. При реализации полномочий в пределах конкурирующей сферы субъекты федераций осуществляют правовое регулирование опережающего характера.

В-пятых, совместное ведение РФ и субъектов РФ является источником исключительных полномочий субъектов РФ, формируемых по остаточному принципу в соответствии со ст. 73 Конституции РФ. Исключительные полномочия субъектов федераций за рубежом устанавливаются конституциями и, как правило, в качестве исчерпывающего перечня (Германия, Индия).

Известно, что организация взаимоотношений, степень взаимосвязи и взаимодействия между федерацией и ее составными частями в теории федералогии рассматриваются как критерий классификации федеративных систем. В соответствии с ним государственноправовая теория выделяет дуалистическую и кооперативную модели федерализма.

Дуалистический федерализм базируется на двойственном суверенитете (федеративного образования и субъектов федерации), при этом оба уровня независимы друг от друга и обладают самостоятельным конституционно-правовым статусом11. Кооперативная модель федерализма предусматривает кооперацию, сотрудничество, «солидарную ответственность центра и составных частей федерации при осуществлении определенных социально значимых государственных функций»12.

Динамика международного опыта строительства внутрифедеративных отношений показывает, что подавляющее большинство современных федеративных государств, решая проблемы организации внутригосударственных связей, нормативно формализуют в том или ином виде различные формы кооперации управленческого потенциала федерации и ее субъектов. Данный вывод базируется в том числе и на исследованиях ученых-юристов и политологов обоснованно полагающих, что кооперативная модель федерализма, центральным звеном которой выступают партнерские отношения, дает возможность рассматривать федерализм не только как режим и форму территориально-политического уст-

ройства государства, но и как метод государственного управления13. Среди качеств, присущих этому методу для всех федеративных государств, Р.Г. Абдулатипов и Л.Ф. Болтен-кова в качестве наиболее значимых выделяют самостоятельность и взаимодействие трех уровней власти: центральной, региональной и местного самоуправления14.

Г.В.Ф. Гегель писал: «Сущность государства нового времени состоит в том, что всеобщее связано в нем с полной свободой особенности... Следовательно, всеобщее должно деятельно осуществлять, но вместе с тем субъективность должна обрести полное жизненное развитие. Лишь благодаря тому, что оба момента прибывают в своей силе, государство может быть рассмотрено как расчлененное и подлинно организованное»15. Таким образом, данный гегелевский посыл применительно к федеративным государствам в отношениях федерации и их субъектов выступает ориентиром на развитие особенностей составных частей федерации в организационном единстве всего государства.

Становление и развитие кооперативных основ федерализма неразрывно связано с формированием комплекса взаимоотношений, получивших в науке название «межтеррито-риальное управление». Отношения такого рода развиваются на различных уровнях правового регулирования, между субъектами федерации и муниципальными образованиями, субъектами бизнеса, различными институтами гражданского общества16. Органической частью «межтерриториального управления» являются в свою очередь «межправительственные отношения», т.е. вертикальные и горизонтальные связи между уровнями власти, субъектами федерации и муниципальными образованиями, неформальными центрами принятия политических решений, различными ассоциациями и т.п.17

Представляется, что одним из эффективных путей развития кооперативных начал государственного управления в широком и узком понимании в условиях федеративного государства является использование в этих целях специального юридического инструментария, например, закрепленного в конституциях многих федераций государственноправового института «совместного ведения федерации и ее субъектов». Однако это совершенно не означает, что отсутствие закрепленного конституционно совместного ведения федерации и ее субъектов является непреодо-

лимым препятствием для успешного построения различных моделей кооперации федеральных отношений. Примером может служить США, где, как известно, конституция не содержит института совместного ведения США и штатов. Развитие межправительственных отношений занимает важнейшее, ключевое место в системе модернизации основ американского федерализма, получая систематически новые стимулирующие импульсы в разные периоды: «первый новый федерализм» (1930-1950 гг.), «второй новый федерализм» (1960 - середина 1970-х гг.), «третий новый федерализм» (1975-1980 гг.)18. Исследователи отмечают, что каждый из этих этапов знаменуется развитием специфических форм взаимодействия четырех традиционных для США участников федеративного политического процесса: федеральных властей, властей штатов, городского самоуправления, общественных организаций и коммерческих корпораций19.

Таким образом, конституционно-правовая формализация совместного ведения федерации и ее субъектов выступает с одной стороны юридической основой для межтерритори-ального управления, а собственно сам предмет совместного ведения является материальной основой, на которой базируется межрегиональная кооперация.

Практическое значение реализации предмета совместного ведения и роли исполнительной власти в формировании основ кооперативного федерализма в зарубежных федерациях проявляется в следующем.

Во-первых, конституции федеративных государств не закрепляют в своих нормах в качестве основополагающего принципа построения внутрифедеративных взаимоотношений разграничение полномочий между федерацией и ее субъектами.

Во-вторых, основные законы зарубежных государств переносят центр тяжести в реализации предмета совместного ведения на позитивное взаимодействие, на объединение управленческих усилий федерации и ее субъектов по этим вопросам. При этом каждое федеративное государство выстраивает свои собственные, уникальные взаимоотношения такого рода.

Например, ст. 44 Конституции Швейцарии от 18 апреля 1999 г. закрепляет конкретные принципы взаимодействия Союза и кантонов при реализации предмета совместного ведения. К таким принципам относятся:

а) сотрудничество союза и кантонов и поддержка другу друга при выполнении совместных задач;

б) взаимный учет интересов союзом и кантонами, оказание друг другу административной и правовой поддержки;

в) переговорный и посреднический способ решения споров между кантонами или между кантонами и Союзом.

Конституция Швейцарии, указывая конкретную сферу управления, одновременно оговаривает, к какой компетенции эта сфера относится (союза, кантонов или совместной) и что конкретно находится в компетенции каждого субъекта правового регулирования.

Германский федерализм также делает главный акцент на объединении усилий федерации и земель в целях наилучшего решения вопросов государственного управления. Основной закон ФРГ от 23 мая 1949 г. устанавливает и закрепляет целую совокупность пуб-лично-правовых механизмов, направленных на создание единой управленческой системы. Для этого используются ряд конституционных положений административно-правового характера прямого действия. Например, в соответствии с Основным законом ФРГ (ст. 27) все германские коммерческие суда объединены в единый торговый флот, а органы государственной власти Федерации и земель оказывают друг другу взаимную правовую и межведомственную помощь (ст. 35). Кроме того, реализуются и методы косвенного управленческого воздействия, связанные с формированием единых основ государственного управления, в том числе и через использование в надлежащем соотношении на федеральном уровне кадрового потенциала земель. Конституционно закрепляется преимущественное привлечение к управлению в иных органах власти федерации сотрудников тех земель, в которых действуют эти органы.

Основной закон ФРГ содержит специальную главу, определяющую общие задачи федерации и земель, а также основные вопросы, по которым федерация участвует в выполнении совместно с землями задач, имеющих значение для всей федерации. Перечень таких вопросов является открытым, и он детализируется федеральным законом. Кроме того, федерация и земли могут на основании соглашений действовать сообща при планировании в сфере образования, а также при поддержке научно-исследовательских учреждений и проектов межрегионального значения.

То есть весь механизм федеративного государственного управления направлен не на разграничение полномочий субъектов управления, а на объединение усилий федерации и земель в этом направлении, вплоть до применения федерального принуждения. Если земля не выполняет федеральные обязательства, возложенные на нее Основным законом или другим федеральным законом, федеральное правительство может с согласия Бундесрата принять необходимые меры, чтобы путем принуждения со стороны Федерации побудить землю к выполнению этих обязательств (ст. 37).

В Австрийской республике в соответствии Федеральным конституционным законом от 10 ноября 1920 г. «Конституция Австрийской республики» сформирован многоступенчатый механизм концентрации совместных усилий федерации и земель при реализации совместного ведения. Функционирование этого механизма базируется на основе:

а) распределения законодательных и исполнительных функций между федерацией и землями (в соответствии со ст. 11 Конституции Австрии по вопросам, указанным в данной норме, принятие законодательства осуществляется федерацией, а исполнительная деятельность отнесена к компетенции земель (гражданство; профессиональные представительства; народное жилищное обеспечение; дорожная полиция; санитарно-гигиенические мероприятия и т.д.));

б) дифференциации законодательной функции между федерацией и землями по вопросам, перечисленным в ст. 12 Конституции Австрии, и возложения реализации исполнительных полномочий на земли. В соответствии с данной нормой к ведению федерации относится установление общих принципов законодательства, а к ведению земли - издание конкретизирующих законов и исполнительная деятельность (призрение бедных; демографическая политика, народные попечительские учреждения; социальное обеспечение материнства, младенчества и юношества; лечебные заведения и учреждения социального обеспечения; установление требований, предъявляемых с точки зрения нужд здравоохранения к курортам, а также курортным заведениям и учреждениям и т.д.).

Анализ конституций федеративных государств показывает, что ведущая роль в формировании единых организационных основ функционирования всех уровней правового

регулирования отводится исполнительной власти. Именно исполнительная власть выступает в качестве политико-правового инструмента, которому в федеративных государствах отводится роль практической реализации федеральных и региональных интересов и трансформации их в единое целое для всего государства.

В связи с этим представляется обоснованной и верной позиция И.Б. Гоптаревой и поддерживающих ее авторов о рассмотрении конституции в качестве своеобразного движителя механизма распределения власти между участниками федеративного союза, а также потребности многосоставного (плюралистического) общества в интеграции20.

В связи с этим, рассматривая совместное ведение федерации и ее субъектов (ст. 72 Конституции РФ) в качестве конституционной основы формирования и развития кооперативных связей в РФ, мы должны учитывать следующее.

Норма ст. 72 Конституции РФ не только очерчивает границы правового пространства, находящегося в совместном ведении двух субъектов правового регулирования - Российской Федерации и субъектов РФ, но и охватывает своим содержанием целую совокупность правовых явлений и процессов. Совместное ведение выступает конституционно-правовой основой институционализации государствен-но-властных отношений между Российской Федерацией и ее субъектами, а также формирования и практической реализации механизма правового регулирования общественных отношений субъектами РФ.

Совместное ведение РФ и субъектов РФ, таким образом, выступает системообразующим правовым образованием. Российская Федерация и субъекты РФ, практически реализуя предмет совместного ведения, формируют вертикальные и горизонтальные государственно-властные отношения между органами государственной власти федерального и регионального уровней, органами местного самоуправления, объективно необходимые для функционирования всей системы государственного управления делами общества в широком и узком понимании.

Объективной основой для развития кооперативных связей всех видов в условиях федеративного государства выступает материальная структура предмета совместного ведения. Материальная структура предмета совместного ведения РФ и субъектов РФ пред-

ставляет собой сложное правовое образование. Она включает в себя не только сферы общественной жизни (правопорядок, общественную безопасность, природопользование, охрану окружающей среды, памятников истории и культуры и т.п.), но и конкретные полномочия (осуществление мер по борьбе с катастрофами, стихийными бедствиями, эпидемиями, ликвидация их последствий и т.д.), государственные функции (защита прав и свобод человека и гражданина; защита прав национальных меньшинств; координация вопросов здравоохранения; защита семьи, материнства, отцовства и детства; социальная защита, включая социальное обеспечение и т.д.)21.

Помимо сфер общественной жизни, совместным ведением охватываются также отдельные отрасли законодательства. Перечень отраслей законодательства совместного ведения сосредоточен в п. «к» ст. 72 Конституции РФ. Он включает в себя административное, административно-процессуальное, трудовое, семейное, жилищное, земельное, водное, лесное законодательство, законодательство о недрах, об охране окружающей среды.

Таким образом, материальная структура предмета административно-правового регулирования совместным ведением РФ и ее субъектов является не только объективной основой формирования отраслей управления и построения единой системы исполнительной власти в Российской Федерации, но и предстает в качестве основы формирования всех иных связей, в том числе охватываемых понятиями «межправительственные отношения» и «межтерриториальное управление».

Соглашаясь в целом с предложением исследователей о необходимости подкрепления нормы ст. 72 Конституции РФ органическим законом о совместных задачах федерации и ее субъектов22, мы считаем недостаточно обоснованным сужение взаимодействия федерации и ее субъектов до «реализации тех или иных региональных программ, если эти программы играют важную роль в обеспечении поступательного развития государства»23. Целесообразнее в этой связи вести речь о нормативном закреплении принципов и форм сотрудничества между федерацией и субъекта

ми, а также между субъектами РФ, субъектами РФ и органами местного самоуправления. Основой такого сотрудничества будет выступать материальная структура предмета совместного ведения РФ и ее субъектов.

1 См.: Федерализм: энциклопедия. - М., 2000. - С. 551.

2 См.: Сергевнин C.JI. Теоретические основы регионального законодательства: правовые и социально-политические аспекты: автореферат дис. ... д-ра юрид. наук. -СПб., 2000.-С 16.

3 См.: Котляревский С.А. Конституционное государство. Опыт политико-морфоло-гического обзора. - СПб., 1907.-С. 56.

4 См., например: Еллинек Г. Общее учение о государстве.-СПб., 1908.

5 См.: Котляревский С.А. Указ. соч. - С. 56.

6 Силинов П.М. Федерализм в зарубежных странах: кон-ституционно-правовые и политические технологии: дис.... д-ра юрид. наук. - М., 2005. - С. 124.

7См.: http://www.constitution.garant.ru/DOC__3864861 .htm.

8 См.: Могучих Е.В. Правовое регулирование взаимодействия органов исполнительной власти Российской Федерации и ее субъектов в области предметов совместного ведения: дис. ... канд. юрид. наук. - М., 2002. -С. 13.

9 См., например: Чиркин В.Е. Конституционное право зарубежных стран. - М., 2007. - С. 383; Борисов Я.Е. Канадский федерализм: дис. ... канд. юрид. наук. - М., 2000.-С. 94.

10 См.: Алехин А.П., Кармолицкий А.А., Козлов Ю.М. Административное право Российской Федерации: учебник.-М., 1996.-С. 16.

11 См.: Силинов П.М. Указ. соч. - С. 124.

12 Умнова И. Конституционные основы современного российского федерализма. - М., 1998. - С. 35.

13 См.: Силинов П.М. Указ. соч. - С. 125.

14 См.: Абдулатипов Р.Г., Болтенкова Л.Ф. Опыт федерализма. - М., 1994. - С. 271; Абдулатипов Р.Г. Национальный вопрос и государственное устройство России. -М., 2001.-С. 200.

15См.: Гегель Г.В.Ф. Философия права. - М., 1990. -С. 286-287.

16 См.: McCartny L. Competative Regionalism. Beyond Individnal // Стратеригическое планирование в городах и регионах. Сервер для специалистов по стратегическому планированию // http // citystrategy. lcomtief. w/it=3c54898019b2c.

17 См.: Силинов П.М. Указ. соч. - С. 127.

18 См.: Federalism and intergovemment al Relations (Edited by Wright D. White H.L.). - Washington, 1984. - P. 1-19.

19 См.: Силинов П.М. Указ. соч. - С. 132.

20 См.: Гоптарева И.Б. Политическая концепция федерализма: теоретические истоки и современность: автореферат дис. ... д-ра полит, наук. - М., 2003. - С. 36; Силинов П.М. Указ. соч. - С. 129.

21 См.: Умнова И.А. Указ. соч. - М., 1998. - С. 178.

22 См.: Силинов П.М. Указ. соч. - С. 198.

23 См.: Там же.

Статья поступила в редакцию б февраля 2009 г.