К вопросу о правовом регулировании заключения контракта с главой местной администрации

В соответствии с ст. 37 Федерального закона (Далее - ФЗ) «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» местной администрацией руководит глава на принципах единоначалия. Им выступает глава муниципального образования либо лицо, назначаемое на должность главы местной администрации по контракту, заключаемому по результатам конкурса на замещение указанной должности на срок полномочий, определяемый уставом муниципального образования. Условия контракта для главы местной администрации поселения утверждаются представительным органом поселения, а для главы местной администрации муниципального района (городского округа) - представительным органом муниципального района (городского округа) в части, касающейся осуществления полномочий по решению вопросов местного значения, и законом субъекта Российской Федерации - в части, касающейся осуществления отдельных государственных полномочий, переданных органам местного самоуправления федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации.

Муниципальный федеральный закон гласит также, что в случае, если лицо назначается на должность главы местной администрации по контракту, уставом поселения, а в отношении должности главы местной администрации муниципального района (городского округа) - уставом муниципального района (городского округа) и законом субъекта Российской Федерации могут быть установлены дополнительные требования к кандидатам на должность главы местной администрации. Порядок проведения конкурса на замещение должности главы местной администрации устанавливается представительным органом муниципального образования. Порядок проведения конкурса должен предусматривать опубликование условий конкурса, сведений о дате, времени и месте его проведения, проекта контракта не позднее чем за 20 дней до дня проведения конкурса. При этом члены конкурсной комиссии поселения назначаются представительным органом поселения. При формировании конкурсной комиссии в муниципальном районе (городском округе) две трети ее членов назначаются представительным органом муниципального района (городского округа), а одна треть - законодательным (представительным) органом государственной власти субъекта Российской Федерации по представлению высшего должностного лица субъекта Российской Федерации (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации).

Лицо назначается на должность главы местной администрации представительным органом муниципального образования из числа кандидатов, представленных конкурсной комиссией. Контракт с главой местной администрации заключается главой муниципального образования. Глава местной администрации, осуществляющий свои полномочия на основе контракта, подконтролен и подотчетен представительному органу муниципального образования;

Законами субъектов РФ могут вноситься особые условия при заключении контракта с главой местной администрации. Так, законом Краснодарского края от 29.03.2005 «Об условиях контракта для глав местных администраций муниципальных районов (городских округов) в части осуществления отдельных государственных полномочий, переданных органам местного самоуправления федеральными законами и законами Краснодарского края» (Кубанские новости. 2005. 2 апреля) предусмотрены следующие требования, предъявляемые к кандидатам на должность главы местной администрации муниципального района (городского округа): 1) наличие гражданства Российской Федерации; 2) наличие высшего профессионального образования; 3) наличие стажа работы на руководящей должности не менее пяти лет или стажа муниципальной или государственной службы не менее трех лет (примечание: под руководящей должностью в настоящем Законе понимается должность руководителя, заместителя руководителя организации, государственного органа, органа местного самоуправления, а также должность руководителя их структурного подразделения); 4) знание Конституции Российской Федерации, федеральных законов, Устава Краснодарского края, законов и иных нормативных правовых актов Краснодарского края, устава муниципального образования и иных нормативных правовых актов местного самоуправления в части полномочий, осуществляемых главой местной администрации.

В этом же законе в ст. 2 определены условия контракта для главы местной администрации в части, касающейся осуществления отдельных государственных полномочий, переданных органам местного самоуправления федеральными законами и законами Краснодарского края, а также его полномочия, в том числе: 1) издавать постановления по вопросам, связанным с осуществлением отдельных государственных полномочий, переданных органам местного самоуправления федеральными законами и законами Краснодарского края; 2) использовать материальные ресурсы и расходовать финансовые средства, предоставленные органам местного самоуправления для осуществления переданных отдельных государственных полномочий; 3) обжаловать в судебном порядке предписания уполномоченных государственных органов об устранении нарушений законов по вопросам осуществления отдельных государственных полномочий.

Анализ указанных норм дает основание полагать, что в субъектах РФ могут быть различные основные требования к главе местной администрации. Далее, муниципальные образования (в лице представительного органа) могут предъявлять иные формальные требования. Это противоречие, как представляется, в рамках действующего законодательства не имеет оптимального решения, поскольку, например, уже назначенный глава местной администрации не сможет выполнять работу по реализации отдельных государственных полномочий, переданных органам местного самоуправления при возникновении такой необходимости, если не соблюдается хотя бы одно требование по отмеченному закону Краснодарского края; это возможно только при расторжении контракта с прежним главой и заключением контракта с новым главой, удовлетворяющим требованиям субъекта РФ.

Однако, как известно, объем отдельных государственных полномочий, переданных органам местного самоуправления, ничтожно мал по сравнению с имеющимися полномочиями, определенными в ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации». И если глава местной администрации их эффективно выполняет, то целесообразно ли его менять только для того, чтобы соблюдались формальные требования субъекта РФ? На наш взгляд, институт дополнительных требований к должности главы местной администрации от субъекта РФ следует вообще аннулировать. Основные требования должны излагаться в ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», сам глава местной администрации формируется в рамках муниципального образования, и вмешательства извне здесь не должно быть.

В связи с контрактом с главой местной администрации возникает еще один вопрос. Дело в том, что с принятием в 2007 г. ФЗ «О муниципальной службе в Российской Федерации» на практике появились проблемы применения трудового законодательства к правоотношениям, возникающим при прохождении муниципальной службы. В частности, законодатель ничего не сказал о возможности расторжения контракта, заключенного с главой местной администрации, по основаниям, предусмотренным трудовым законодательством, императивно ограничив их перечень в специальном законе, регулирующем вопросы местного самоуправления. То есть основания прекращения трудового договора, закрепленные в Трудовом кодексе (Далее - ТК) РФ, не могут применяться при расторжении контракта с главой местной администрации. Следовательно, контракт с ним нельзя расторгнуть, например, в случае его появления на работе в состоянии алкогольного или наркотического опьянения, при прогулах, разглашении охраняемой законом тайны и по иным основаниям, содержащимся в ст. 81 ТК РФ. Так, в феврале 2008 г. Совет народных депутатов Подгоренского городского поселения Подгоренского муниципального района Воронежской области принял решение о прекращении срочного трудового договора с главой администрации городского поселения на основании п. 2 ст. 278 Трудового кодекса. Тот обжаловал указанное решение в районный суд, который удовлетворил исковые требования и восстановил истца на работе. В обоснование своего решения судья указал, что к главе местной администрации не могут быть применены положения ТК РФ, т.к. его деятельность регламентирована уставом поселения и специальным ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации». Не согласившись с позицией районного суда, прокурор района на указанное решение принес кассационное представление, удовлетворяя которое,

судебная коллегия по гражданским делам Воронежского областного суда отметила, что доводы кассационного представления о возможности расторжения контракта с главой местного самоуправления по основаниям, изложенным в Трудовом кодексе РФ, заслуживают внимания. По этому основанию решение суда первой инстанции было отменено, и дело направлено на новое рассмотрение, по результатам которого районный суд отказал в удовлетворении иска, тем самым согласившись с возможностью расторжения контракта с главой местной администрации по основаниям, закрепленным в ТК РФ*.

Совершенно очевидно, что наблюдается явное противоречие двух законодательных актов. Мы полагаем, что для разрешения возникшего противоречия необходимо в ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» сделать необходимые ссылки на трудовое законодательство, указав, что к главам местных администраций применяются общие нормы трудового законодательства об освобождении от должности. Одновременно должен быть прописан механизм, позволяющий работодателю (муниципальному образованию в лице представительного органа и главы муниципального образования) реализовать соответствующие нормы трудового законодательства.

* См.: Г аррес Д. Расторжение контракта с главой местной администрации // Законность. 2009. № 3.

С. 41.