Конституционно-правовые основы региональной политики в сфере культуры Российской Федерации

КОНСТИТУЦИОННОЕ ПРАВО

М.А. Липчанская, М.Е. Рубанова

КОНСТИТУЦИОННО-ПРАВОВЫЕ ОСНОВЫ РЕГИОНАЛЬНОЙ ПОЛИТИКИ В СФЕРЕ КУЛЬТУРЫ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ

В статье анализируется правовое регулирование региональной политики в сфере культуры. Определяются основные направления правовой регламентации на уровне субъектов Федерации. Рассматриваются принципы деятельности органов государственной власти в области культурной политики, особенности и недостатки содержания законов субъектов Федерации в этой сфере, вносятся предложения по совершенствованию регионального законодательства.

Ключевые слова: региональная политика, право каждого человека на участие в культурной жизни, пользование учреждениями культуры, принципы деятельности органов государственной власти в области культурной политики, объекты культурного наследия (памятники истории и культуры).

M.A. Lipchanskaya, M.E. Rubanova

CONSTITUTIONAL AND LEGAL BASIS OF REGIONAL POLICY IN THE SPHERE OF CULTURE OF THE RUSSIAN FEDERATION

This article analyzes the legal regulation of regional policy in the sphere of culture. The main directions of legal regulation at the level of the Federation. The principles of public authorities in the field of cultural policy, the features and shortcomings of the content of the laws of the Federation in this field, and make proposals for improving the regional legislation.

Keywords: regional policy, the right of everyone to participate in cultural life, cultural institutions, the principles of public authorities in the field of cultural policy, cultural heritage (monuments of history and culture).

Глобализация как всеохватывающий процесс интеграции, интернационализации в различных сферах человеческой жизнедеятельности вовлекла в свою орбиту и культурную деятельность государств. Однако, помимо объективных моментов, унификации экономических и социальных институтов, ускорения культурной интеграции наций, этот мировой феномен привел к обострению национально-культурных противоречий.

В Российской Федерации — многонациональном и многоконфессиональном государстве — приоритетными задачами государственного и общественного

© Липчанская Мария Александровна, 2016

Доктор юридических наук, профессор кафедры конституционного и международного права (Саратовская государственная юридическая академия); е-mail: lipchan_maria@mail.ru

© Рубанова Марина Евгеньевна, 2016

Кандидат юридических, доцент кафедры социально-правовых и гуманитарно-педагогических наук 172 (Саратовский государственный аграрный университет имени Н.И. Вавилова); e-mail: mariru65@yandex.ru

развития остаются формирование демократического, правового, социального государства, выстраивание культурного диалога различных наций и конфессий.

Часть 2 ст. 44 Конституции РФ закрепляет право каждого человека на участие в культурной жизни и пользование учреждениями культуры, на доступ к культурным ценностям. Системообразующая ценность культуры обусловливает повышенное внимание российского общества и государства к культурной сфере. В Концепции долгосрочного социально-экономического развития Российской Федерации до 2020 года культуре отводится ведущая роль в формировании человеческого капитала. 2014 год был объявлен в России Годом культуры1.

Насущная необходимость в ХХ! в. развития культурного потенциала нации актуализирует потребность совершенствования правового регулирования отношений в сфере культуры, последовательной реализации государственных программ в данной области, защиты конституционных прав и свобод культурного характера.

Указом Президента РФ от 3 июня 1996 г. № 803 «Об Основных положениях региональной политики в Российской Федерации» были утверждены основные положения региональной политики в Российской Федерации2. В этом документе была сформулирована дефиниция региональной политики. Под ней понимается система целей и задач государственных органов государственной власти по управлению политическим, экономическим и социальным развитием регионов страны, а также механизм их реализации. К сожалению, в данном контексте не упоминается культурное пространство, но учитывая, что регион — это не только часть территории России, отличающаяся социально-экономической, природной, но и национально-культурной общностью, данная сфера также подразумевается. | Правовые основы федеральной государственной политики в области культуры и закреплены в ст. 44, пп. «б», «д», «е» ч. 1 ст. 72, п. «в» ч. 1 ст. 114 Конституции РФ. а Магистральные установки государственной культурной политики обозначены в о Указе Президента РФ от 24 декабря 2014 г. № 808 «Об утверждении Основ госу- О дарственной культурной политики»3. Правовую базу также составляют «Основы О

п

законодательства Российской Федерации о культуре» (утв. Верховным Советом а

РФ 9 октября 1992 г. № 3612-1 (в ред. от 28 ноября 2015 г.)4, Федеральный закон В

от 25 июня 2002 г. № 73-ФЗ «Об объектах культурного наследия (памятниках О

истории и культуры) народов Российской Федерации» (в ред. от 13 июля 2015 г.)5, р

Федеральный закон от 17 июня 1996 г. «О национально-культурной автономии» |

(в ред. от 4 ноября 2014 г.)6 и др. К

В реализации региональной политики и развитии федеративных отношений а

участвуют не только органы государственной власти Российской Федерации, но |

и органы государственной власти субъектов РФ, органы местного самоуправле- |

ния, институты гражданского общества и граждане. Постановлением Прави- №

тельства РФ от 15 апреля 2014 г. № 307 утверждена государственная программа 1

Российской Федерации «Региональная политика и федеративные отношения», )

которая включает в себя подпрограмму «Укрепление единства российской нации 6 и этнокультурное развитие народов России». Предусмотрено выделение субсидий из федерального бюджета бюджетам субъектов РФ на реализацию мероприятий указанных документов.

Региональная политика в области культуры должна учитывать и задачи, обозначенные Стратегией государственной национальной политики Российской

Федерации на период до 2025 года, утвержденной Указом Президента РФ от 173

19 декабря 2012 г. № 1666 «О Стратегии государственной национальной политики Российской Федерации на период до 2025 года»7. В числе приоритетных направлений деятельности государства названы упрочение общероссийского гражданского самосознания и духовной общности многонационального народа Российской Федерации (российской нации), сохранение и развитие этнокультурного многообразия народов России, обеспечение межнационального мира и согласия.

Поскольку федеративные отношения проявляются как в структуре, так и в организации деятельности органов государственной власти Российской Федерации, органов государственной власти субъектов РФ и органов местного самоуправления, то государственная политика в сфере культуры реализуется и в субъектах Федерации. В соответствии с п. «б» ч. 1 ст. 72 Конституции РФ защита прав и свобод человека и гражданина, прав национальных меньшинств находятся в совместном ведении Российской Федерации и субъектов РФ.

Конституции ряда республик в составе Российской Федерации фактически воспроизводят норму федеральной Конституции, гарантирующую право граждан на участие в культурной жизни (например, ст. 42 Конституции Республики Бурятия от 22 февраля 1994 г. (в ред. от 27 ноября 2015 г.)8, ст. 43 Конституции Республики Дагестан от 10 июля 2003 г. (в ред. от 10 апреля 2015 г.)9, ст. 40 Конституции Республики Хакасия от 25 мая 1995 г. (в ред. от 8 апреля 2015 г.)10 и др.

Право на участие в культурной жизни гарантируется не только в индивидуальной, но и коллективной форме. Согласно ст. 19 Конституции (Основного Закона) Республики Алтай от 7 июня 1997 г. (в ред. от 7 июля 2015 г.)11 органы власти Республики способствуют развитию культуры народов, проживающих ° в Республике Алтай. Республика Алтай, являясь единственным очагом и хра-° нителем алтайской национальной культуры, историко-культурного наследия, ™ гарантирует их сохранение и развитие.

| В некоторых законах предусмотрена активная роль коллективных субъек-

| тов — общественных и религиозных объединений в сохранении, использовании, | популяризации и государственной охране объектов культурного наследия. В ° соответствии со ст. 8 Закона Республики Ингушетия от 7 мая 2009 г. № 21-РЗ

0

| «Об объектах культурного наследия (памятниках истории и культуры) Респу-| блики Ингушетия» (в ред. от 6 октября 2015 г.)12 общественные и религиозные >§ объединения вправе содействовать органам государственной власти и органам | местного самоуправления в сохранении, использовании, популяризации и го-| сударственной охране объектов культурного наследия в соответствии с законо-& дательством РФ.

! Наряду с дублированием текста федеральной Конституции, закрепляющей

ё права граждан на участие в культурной жизни, некоторые конституции респу-§ блик регламентируют указанное право в ограниченном объеме, закрепляя его

1 лишь в общем виде. Так, например, согласно ст. 16 Устава Хабаровского края от | 30 ноября 1995 г. № 150 (в ред. от 28 октября 2015 г.)13 в Хабаровском крае обеспечиваются социально-культурные права и свободы. В целях их обеспечения органами государственной власти края осуществляются меры по всемерной поддержке и развитию учреждений и организаций образования, науки, культуры, здравоохранения, физической культуры и спорта. Статья 30 Конституции Республика Карелия от 12 февраля 2001 г. № 473-ЗРК (в ред. от 20 октября

174 2015 г.)14 предоставляет своим жителям право на участие в культурной жизни

и пользование учреждениями культуры, на доступ к культурным ценностям, устанавливает обязанность беречь памятники истории и культуры.

Помимо учредительных документов — конституций, уставов, основные направления политики субъектов в области культуры определяются на законодательном уровне. Законы о культуре приняты в большинстве субъектов Федерации. Например, в соответствии со ст. 2. Закона Кабардино-Балкарской Республики от 10 августа 2001 г. № 80-РЗ «О культуре» (в ред. от 25 февраля 2015 г.)15 законодательство Кабардино-Балкарской Республики в области культуры основывается на положениях Конституции РФ, международных договоров Российской Федерации, Основ законодательства Российской Федерации о культуре, Конституции Кабардино-Балкарской Республики, международных соглашений Кабардино-Балкарской Республики и состоит из соответствующего Закона и принятых в соответствии с ним иных нормативных правовых актов Кабардино-Балкарской Республики. При этом рассматриваемая норма плохо согласуется со ст. 5 действующих Основ законодательства Российской Федерации о культуре. Статья 5 закрепляет суверенитет Российской Федерации в области культуры и гласит, что «Российская Федерация самостоятельно реализует на своей территории соглашения и иные акты, регулирующие отношения Российской Федерации в области культуры с другими государствами, объединениями государств, а также международными организациями».

Самостоятельное участие субъектов Федерации в заключении и реализации международных соглашений о культуре указывает на совместный характер Федерации и субъектов в этой деятельности.

В Архангельской области правовые основы культурной политики закреплены е более подробно. Так, в соответствии со ст. 4. Закона Архангельской области от и 21 января 1999 г. № 108-20ЮЗ «О политике в сфере культуры Архангельской а области» (в ред. от 28 сентября 2015 г.)16 правовую основу политики в сфере о культуры Архангельской области составляют Конституция РФ, Федеральный К закон от 6 октября 1999 г. № 184-ФЗ «Об общих принципах организации зако- о

с

нодательных (представительных) и исполнительных органов государственной | власти субъектов Российской Федерации» Закон РФ от 9 октября 1992 г. № 3612-1 в

е

«Основы законодательства Российской Федерации о культуре», а также четыре о федеральных закона в области библиотечного, музейного дела, охраны куль- р

"О

турного наследия и народных промыслов, иные федеральные законы и другие |

нормативные правовые акты Российской Федерации, Устав Архангельской К

области, иные областные законы, постановления Архангельского областного а

Собрания депутатов и постановления Правительства Архангельской области. |

Вышеназванные положения региональных правовых актов с большей или ии

меньшей степенью воспроизводят федеральные основы государственных норма- №

тивных установлений в сфере культуры. Их конкретизация на региональном 1

уровне осуществляется не только на самом высоком — конституционном и )

законодательном уровнях, но и на уровне подзаконных актов в системе испол- 6 нительной власти.

В некоторых учредительных документах субъектов особое внимание уделяется принципам деятельности государственных органов в культурной сфере. Это выгодно отличает их от действующих Основ законодательства Российской Федерации о культуре. Например, Уставом Забайкальского края от 17 февраля

2009 г. № 125-ЗЗК (в ред. от 30 июня 2015 г.) закреплены принципы деятельно- 175

сти органов государственной власти края в области реализации государственной политики в сфере культуры (ст. 95), в частности государственной поддержки и развития культуры; обеспечения прав граждан на участие в культурной жизни и пользование учреждениями культуры, на доступ к культурным ценностям края; свободы творчества; обеспечения сохранения исторического и культурного наследия, памятников истории и культуры; поддержки и развития культурной самобытности наций и народностей, проживающих на территории края; раскрытия творческого потенциала граждан; содействия межрегиональному и международному культурному сотрудничеству17.

Сравнительный анализ данных принципов с отправными началами государственной культурной политики, закрепленными Указом Президента РФ от 24 декабря 2014 г. № 808 приводит к выводу об отсутствии регионального закрепления и интерпретации таких важнейших принципов, обозначенных на федеральном уровне, как территориальное и социальное равенство граждан, в т.ч. граждан с ограниченными возможностями здоровья, в реализации права на доступ к культурным ценностям и соответствие экономических, технологических и структурных решений, принимаемых на государственном уровне, целям и задачам государственной культурной политики. Указанные принципы очень важны и руководствоваться ими необходимо не только на федеральном, но и на региональном и местном уровнях в целях обеспечения единого правового статуса граждан на всей территории Российской Федерации.

Законодательство субъектов учитывает положения федеральной Конституции о закреплении охраны памятников истории и культуры, общих вопросов в сфере з культуры в совместном ведении Российской Федерации и ее субъектов (пп. «д», ? «е» Конституции РФ). При этом не все законы субъектов Федерации упоминают д о принадлежности и необходимости осуществления полномочий, делегирован-| ных федеральными органами государственной власти органам государственной I власти субъектов РФ (речь идет о ст. 9.1. «Полномочия Российской Федерации | в области сохранения, использования, популяризации и государственной охра! ны объектов культурного наследия, переданные для осуществления органам § государственной власти субъекта Российской Федерации» Федеральный закон | от 25 июня 2002 г. № 73-ФЗ «Об объектах культурного наследия (памятни-| ках истории и культуры) народов Российской Федерации» (в ред. от 13 июля 'I 2015 г.))18. Законодательное закрепление, помимо собственных полномочий в | сфере совместного ведения и полномочий Российской Федерации, переданных | для осуществления органам государственной власти субъектов Федерации обеспечило бы полноту регулирования в данном вопросе.

Участие в культурной жизни осуществляется путем функционирования ё национально-культурных автономий. В Республиках Башкортостан, Татарстан, § Бурятия, Коми, Мордовия и других субъектах РФ приняты собственные законы, | регламентирующие порядок создания и деятельности национально-культурных £ автономий19.

т

Региональное законодательство предусматривает создание условий для поддержки национальной культуры и за пределами собственных территорий. Например, согласно ч. 3 ст. 42 Конституции Республики Мордовия от 21 сентября 1995 г. (в ред. от 3 сентября 2015 г.) Республика Мордовия оказывает содействие в обеспечении национально-культурных и образовательных потребностей граж-176 дан мордовской национальности, проживающих за пределами Республики

Мордовия20. Статья 9 Закона Республики Бурятия от 1 февраля 1996 г. № 246-1 № 738-1У «О культуре» (в ред. от 15 декабря 2014 г.) предусматривает гарантии культурно-национальных организаций соотечественников за пределами Республики Бурятия. Республика Бурятия содействует открытию бурятских национальных центров, обществ, землячеств, ассоциаций, учебных и других организаций за пределами Республики Бурятия, осуществляет творческую, научно-методическую, организационную, моральную и материальную поддержку их деятельности, принимает меры по заключению межтерриториальных и межгосударственных соглашений в этой области21.

Реализация права граждан на участие в культурной жизни, создание условий, обеспечивающих поддержку и развитие творческих инициатив населения как основы формирования единого социально-культурного пространства обеспечивается принятием на региональном уровне соответствующих программ. В целях обеспечения необходимых правовых, социально-экономических и организационных условий для дальнейшего развития принимаются акты, направленные на поддержку отдельных видов творческой деятельности на территориях субъектов Федерации.

Участие в культурной жизни реализуется путем развития культурно-познавательного, этнографического туризма (Адыгея, Хакасия, Брянская область и др.). Культурный туризм выступает средством популяризации памятников истории и культуры. Данным институтам (культурно-познавательному, этнографическому туризму) уделяется внимание далеко не во всех субъектах Федерации, хотя они обладают большим культурным и экономическим потенциалом.

Некоторые законы субъектов Федерации предусматривают обязательность культурных аспектов в областных целевых программах. В целях обязательного учета культурного аспекта во всех областных целевых программах экономиче- т ского, экологического, социального, национального развития предусмотрено | проведение обязательной экспертизы проектов указанных программ. р

Таким образом, целенаправленный характер воздействия на общественные ов

с

отношения находит свое выражение в деятельности органов государственной | власти субъектов Федерации в области развития культуры. Государственная у политика в области культуры — одно из важных направлений государственной р

т

региональной политики. Конституции (уставы), законы субъектов Федерации н

закрепляют принципы деятельности органов государственной власти края в й

области реализации государственной политики в сфере культуры. р

Право на участие в культурной жизни в конституция (уставах) регламенти- Ч

руется в разном объеме: одни субъекты Федерации закрепляют указанное право |

лишь в общем виде, другие — не только воспроизводят нормы федеральной Кон- к

ституции, но и закрепляют дополнительные гарантии их реализации, создают ш

условия развития соответствующих институтов в области культуры. ии

Реализация права граждан на участие в культурной жизни, создание условий, №

обеспечивающих поддержку и развитие творческих инициатив населения как ц

основы формирования единого социально-культурного пространства обеспе- °

чивается принятием на региональном уровне соответствующих программ или 6 концепций. В некоторых субъектах Федерации вместо программ приняты законы и иные правовые акты, направленные на сохранение культурных ценностей.

Участие граждан в культурной жизни предполагает создание в субъектах Федерации условий развития национальных языков, создания и функционирования национально-культурных автономий, достижения гражданского согласия

и терпимости в межнациональных и иных отношениях. 177

1 См.: Указ Президента РФ от 22 апреля 2013 г. № 375 «О проведении в Российской Федерации Года культуры» // Собр. законодательства Рос. Федерации. 2013. № 17, ст. 2112.

2 См.: Собр. законодательства Рос. Федерации. 1996. № 23, ст. 2756.

3 См.: Собр. законодательства Рос. Федерации. 2014. № 52, ч. I, ст. 7753.

4 См.: Ведомости СНД и ВС РФ. 1992. № 46, ст. 2615; Собр. законодательства Рос. Федерации. 2015. № 48, ст. 6723.

5 См.: Собр. законодательства Рос. Федерации. 2002. № 26, ст. 2519.

6 См.: Собр. законодательства Рос. Федерации. 1996. № 25, ст. 2965; 2014. № 45, ст. 6146.

7 См.: Собр. законодательства Рос. Федерации. 2012. № 52, ст. 7477.

8 См.: «Бурятия». 1994. 9 марта; 2015. 1 дек.

9 См.: Собрание законодательства Республики Дагестан. 2003. № 7, ст. 503; Дагестанская правда. 2015. 15 апр.

10 См.: Вестник Хакассии. 2005. 14 нояб.; 2015. 9 апр.

11 См.: Звезда Алтая. 2007. 1 июня; Официальный портал Республики Алтай. URL: http://www.altai-republic.ru (дата обращения: 08.07.2015).

12 См.: Ингушетия. 2009. 26 мая; 2015. 10 окт.

13 См.: Тихоокеанская звезда. 1996. 13 янв.; Официальный интернет-портал нормативных правовых актов Хабаровского края. URL: http://laws.khv.gov.ru (дата обращения: 03.11.2015).

14 См.: Собр. законодательства Республики Карелия. 2001. № 2; Карелия. 2015. 22 окт.

15 См.: Кабардино-Балкарская правда. 2001. 22 авг.; Официальная Кабардино-Балкария. 2015. 6 марта.

16 Ведомости Архангельского областного Собрания депутатов второго созыва. 1999. № 20; Ведомости Архангельского областного Собрания депутатов шестого созыва. 2015. № 19.

17 См.: Забайкальский рабочий. 2009. 18 февр.; 2009. 9 дек. Официальный интернет-портал правовой информации. URL: http://www.pravo.gov.ru (дата обращения: 01.07.2015).

18 См.: Собр. законодательства Рос. Федерации. 2002. № 26, ст. 2519; 2015. № 29, ч. 1, ст. 4359.

19 См.: Закон от 12 мая 2003 г. «О национально-культурных автономиях в Республике Татарстан» (в ред. от 16 января 2015 г.) // Республика Татарстан. 2003. 16 мая; 2005. 17 дек.; 2015. 23 янв.

20 См.: Известия Мордовии. 1995. 22 сент.; 2015. 4 сент.

21 См.: Ведомости Народного Хурала Республики Бурятия. 1996. № 10; Собр. законодательства Республики Бурятия. 2007. № 10-11 (103-104); Бурятия. 2015. 13 янв.

А.А. Афанасьева

КОНСТИТУЦИОННЫЕ КРИТЕРИИ ОГРАНИЧЕНИЯ ПРАВ ЧЕЛОВЕКА В РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ И СТРАНАХ ЕВРОПЕЙСКОГО СОЮЗА

В статье на основе российского законодательства и международного права, научных исследований рассматривается вопрос о конституционных критериях ограничений прав человека.

Ключевые слова: ограничение прав и свобод человека, права и свободы человека, международное законодательство, конституционные критерии ограничений прав человека, Европейский союз.

A.A. Afanaseva

CONSTITUTIONAL CRITERIA FOR RESTRICTION OF HUMAN RIGHTSIN THE RUSSIAN FEDERATION AND THE EUROPEAN UNION

In this article, on the basis of Russian legislation and international law, scientific papers and research, the author addressed the issue of the constitutional criteria for restrictions on human rights

Keywords: restrictions of rights and freedoms, human rights and freedoms, international legislation, constitutional criteria for restrictions on human rights, European Union.

© Афанасьева Анастасия Алексеевна, 2016

Соискатель кафедры конституционного и международного права (Саратовская государственная юридическая академия); e-mail: AnastasiiaAlekseevna@yandex.ru