Факторы комплексного развития территорий и административных единиц. Социальные и теоретико-правовые аспекты понятия «Развитие». Часть 4. 2: миграция как фактор социально-экономических процессов

Вопросы теории и истории государства и права

УДК 34:332.133.6

ПОЛИТИКО-ПРАВОВЫЕ И СОЦИАЛЬНО-ЭКОНОМИЧЕСКИЕ

АСПЕКТЫ ПОНЯТИЯ «ТЕРРИТОРИЯ»

КАК ФАКТОРА КОМПЛЕКСНОГО РАЗВИТИЯ. ЧАСТЬ 3*

© Арзуманов И. А., Шишкин С. И., 2017

Иркутский государственный университет, г. Иркутск

Исследуются политико-правовые и социально-экономические аспекты понятия «комплексное развитие территории». Рассматривается специфика соотношений его структурных компонентов в сочетании экономического и социального, отраслевого и территориального, общегосударственного и местного начал в управлении территориальным развитием.

Ключевые слова: комплексное развитие территории; комплексный подход; устойчивое развитие; органы государственной власти и управления.

На современном этапе социально-экономического развития РФ актуализируются вопросы дальнейшего совершенствования управления единым народнохозяйственным комплексом страны в целях перевода общественного производства на интенсивный путь развития, обеспечивающий поступательный рост экономики.

Движение общества по намеченному пути сопряжено с утверждением новых подходов в руководстве хозяйственным и социально-культурным строительством, поиском ранее не использовавшихся форм и методов работы, обеспечивающих улучшение количественных и качественных результатов экономической и социальной жизни страны в целом и административно-территориальных единиц в отдельности.

Одним из основных принципов управления на общефедеральном и региональном уровнях является комплексный подход. Термин «комплексный подход» весьма широко употребляется в научной и политической литературе, а также используется в законодательстве. Приходится сталкиваться с различными понятиями, основа которых — «комплексность». Это «комплексное хозяйственное развитие», «комплексное хозяйственное и социально-культурное развитие», «комплексное социально-экономи-

ческое развитие». В качестве базового выступает понятие «комплексное экономическое и социальное развитие территорий». Данный термин достаточно объемно определяет основные «параметры» задач и стремлений по обеспечению федеральными, региональными органами власти и управления, а также органами местного самоуправления максимальной эффективности процессов производства, решений вопросов социальной политики и развития культуры на подведомственной территории.

Прежде всего необходимо сказать о главных сторонах концепции комплексного развития территорий (рис. 1). В первую очередь речь идет о сочетании экономического и социального, отраслевого и территориального, общегосударственного и местного начал в управлении развитием данной территории, административной единицы. Такое выделение наиболее важных аспектов концепции комплексного развития произведено с единственной, гносеологической целью, в реальной же действительности они все имеют тесную взаимосвязь, характеризуются взаимопроникновением и переплетением, поскольку функционирование территориальной общности представляет собой единый экономико-социальный феномен.

Существование любой территориальной общности невозможно представить вне

Продолжение. Начало см.: Сибирский юридический вестник. 2016. № 3; 2017. № 1.

*

общественного производства. Даже самые малонаселенные территории располагают определенным экономическим потенциалом. Область функционирования общественного производства, совокупность производственных процессов и составляет экономическое развитие. В соответствии со сложившейся территориальной организацией каждой административной единице принадлежит особое место в общественном производстве. Единство же экономического пространства РФ позволяет выделить группу экономических процессов, общих для развития любой территории.

Рис. 1

Это, в частн ости, общественные отношения, связанные с развитием отраслей [1], в которых создается продукт в его материально-вещественной форме (промышленность, сельское хозяйство, капитальное строительство); отраслей, обслуживающих основное производство. Сбалансированность производственной сферы, ее пропорционал -ность — важный фактор комплексного развития территорий [2].

Другой частью комплексного развит я территорий являются процессы социального свойства. Данная сфера очень обширн а, поскольку социальные отношения в жизни людей чрезвычайно разнообразны и представляют собой прежде всего проявление связей между обществом в целом и социальными группами, общностями, личностью. В социологической и философской литературе встречается различная интерпретация понятия «социальное развитие». В специфическом или, как говорят, узком смысле «социальное» выражает собой процесс

изменения общественного положения людей, отношений между людьми как общественных отношений [3].

В наиболее общей форме этот процесс представляет собой движение общества от принудительных форм объединения людей к действительно социальной общности [4].

Составляющими социального развития могут быть общественные отношения, возникающие в связи с созданием надлежащих условий для достойного существования человека и гражданина, совершенствованием здравоохранения и социального обеспечения, развитием физической культуры, спорта, туризма, укреплением семьи, созданием более благоприятных условий для детей и женщин-матерей, обеспечением сообщений граждан, регулированием миграций населения, охраной окружающей среды и т. д. Процессы и необходимость социального развития объективно закреплены Конституцией РФ в положениях о том, что РФ является социальным государством, цель функционирования которого — обеспечение достойной жизни человека (рис. 2).

Рис. 2. Социальные элементы права на достойную жизнь

Положения ст. 2, 3, 7 Конституции РФ закрепляют диалектическое единство юри-дико-правового и социального факторов [5]. Правовое государство обеспечивает юридическую защиту равных прав и свобод для всех граждан РФ, создает равные условия для реализации гражданами своих конституционных, общественных обязанностей. В свою очередь социальная природа

государства проявляется в реализации и активизации его социальных обязанностей перед личностью. С учетом действия международно-правовых норм Российское государство должно проводить социальную политику, гарантирующую реализацию прав человека на достойную жизнь.

Социальное и экономическое развитие в качестве одного из базовых элементов официально признанной системы приоритетных стратегических направлений государственной внутренней политики зафиксировано в положениях Стратегии национальной безопасности 2009—2020 гг. [6]. Этот документ [7] определяется в качестве базового в обеспечении процессов планирования развития системы безопасности, основанной на приоритете устойчивости развития. Приоритеты устойчивого развития имеют комплексный характер и, соответственно, включают в себя как экономические, так и социальные аспекты (рис. 3).

Рис. 3. Структура приоритетов социального и экономического развития РФ согласно положениям Стратегии национальной безопасности РФ до 2020 г. [8]

Следующей характерной чертой концепции комплексного развития территорий следует считать сочетание отраслевого и территориального принципов управления. Объективную основу такого сочетания нужно искать в пространственных аспектах развития общественного производства. Любая отрасль народного хозяйства развивается в пределах тех или иных территориальных общностей, использует ресурсы последних

и активно воздействует на функционирование административно-территориальных единиц. Как правило, в пределах конкретных территорий располагаются несколько отраслей либо их предприятий и организаций, использующих территориальные ресурсы. В связи с этим возникает необходимость территориальной координации, согласования. Многие проблемы комплексного развития на местах не могут принципиально решаться только с помощью сил отраслей или только с помощью территориальных органов.

Закономерен выход из такого положения — органичное сочетание отраслевого и территориального подходов. Конституция РФ в ст. 8 закрепляет необходимость развития экономики на основе согласования отраслевого и территориального принципов. Однако каждая хозяйственная единица (так для краткости мы будем называть предприятия, учреждения и организации), с одной стороны, имеет определенное пространственное положение, и это является основой для общности интересов ее с территориальными, с другой — входит в систему отрасли (сферы) министерства или ведомства, и это является основой дифференциации интересов.

Между общностью и дифференциацией интересов существует определенное противоречие. Это противоречие основано на том, что, как и любое другое социальное образование, министерство, ведомство, предприятие имеет перед собой определенную иерархию целей. Главная среди целей — организация выпуска профильного продукта в нужном количестве при низкой себестоимости. Возникает иллюзия, что усилия, прямо не связанные с основной целью, носят отвлекающий характер. Поэтому хозяйственные единицы не всегда активно участвуют в общетерриториальном развитии или сводят такое участие к минимуму. Отсюда и те сложности, которые возникают в обеспечении согласования отраслевых и территориальных начал.

Функционирование каждого территориального организма происходит не изолированно, а связано с другими территориальными общностями как нисходящего, так и восходящего уровней.

Условием комплексности развития конкретной территории является комплексность административных единиц, входящих в ее состав. Таким способом интересы

одной территории согласуются, увязываются с общегосударственными.

Поэтому среди прочих следует выделить такой аспект концепции комплексного территориального развития, как сочетание общегосударственных и местных интересов. Следует констатировать наличие двусторонних связей между этими интересами. Деятельность органов, призванных обеспечить комплексное развитие территории, представляет собой сплав политико-юридических и организационно-технических действий, направленных на реализацию программных установок по комплексному развитию территорий в РФ.

В юридической литературе выделяются и другие аспекты концепции комплексного развития территорий. Справедливо отмечается необходимость рационального использования природных, материальных и трудовых ресурсов в рамках соответствующих территорий, их экономное расходование, правильное распределение между различными отраслями и сферами экономики на основе внедрения методов интенсивного ведения хозяйства [9]. В непосредственной связи с рассматриваемой концепцией находятся и проблемы административно-территориального устройства. Ибо уже на стадии федерализации территории России объективно закладывался принцип комплексности с целью обеспечения данной территории такими условиями, при которых могли успешно решаться основные задачи наращивания материального производства, развития обслуживающих отраслей, неуклонного повышения благосостояния населения. Таким образом, уже в процессе административно-территориального деления страны задаются определенные пропорции между экономической сферой и социальной инфраструктурой, промышленностью, сельским хозяйством, обслуживанием и другими отраслями народного хозяйства, материальными, природными и трудовыми ресурсами.

Учеными даются различные определения комплексного развития территорий. Так, еще в советский период К. Ф. Шеремет писал, что «оно означает такую совокупность производственной сферы и социальной инфраструктуры, которая обеспечивает наибольший народнохозяйственный эффект с точки зрения как интересов данной территории, так и общегосударственных задач» [10].

По мнению С. В. Соловьевой, комплексное развитие территорий — это согласова-

ние и решение политических и экономических задач общегосударственного, отраслевого и территориального характера [11].

Другое определение дает Е. И. Коре-невская. Под комплексным развитием территорий она понимает формирование на базе экономически обоснованного использования материальных, природных и трудовых ресурсов пропорционально развитых отраслей материального производства и непроизводственной сферы, обеспечивающих эффективное развитие общественного производства, рост материального и культурного уровня жизни и благоприятные условия для труда, быта и отдыха населения [12].

Думается, что все высказанные дефиниции имеют право на существование, так как каждая под определенным углом зрения освещает основные характеристики этого явления.

Не претендуя на единственно верное представление о комплексности, отметим, что относительно территории субъектов РФ оно предполагает обеспечение органами государственной власти и управления экономического и социального прогресса на данной территории на базе рационального сочетания территориальных и отраслевых, общегосударственных и местных интересов, использования местных ресурсов в целях достижения максимального вклада каждой административно-территориальной единицы в развитие единого народнохозяйственного комплекса страны и создания наиболее благоприятных условий для удовлетворения жизненных потребностей населения.

Актуализация задач обеспечения комплексного развития территорий с особой остротой ставит вопрос дальнейшего повышения уровня работы органов государственной власти и управления. Исполнительные и представительные органы государственной власти должны занимать ведущее место в хозяйственном строительстве, выполнении стратегических планов, повышении эффективности производства, в обеспечении комплексности экономического и социального развития, правильного сочетания территориальных и отраслевых начал в управлении.

Центрами руководства комплексным развитием территорий административных единиц являются федеральные, региональные, а также местные органы власти и управления. Конституционное и текущее законода-

тельство закрепляет широкий круг полномочий региональных органов власти в области планирования, бюджетно-финансовой работы, промышленности, строительства, сельского хозяйства, охраны природы и рационального использования природных ресурсов, что позволяет этим органам решать все вопросы местного значения. Кроме того, региональные органы исполнительной власти — единственные органы власти на территории административных единиц, способные с общегосударственных позиций рассматривать любые вопросы хозяйственного и социально-культурного строительства, обладающие необходимым объемом информации для принятия научно обоснованных решений, призванные удовлетворять разнообразные потребности населения. Перечисленное делает представительные органы центральным звеном руководства комплексным развитием на подведомственной территории.

Каждому уровню территориальной организации государства принадлежит определенный выбор компонентов модели комплексного развития, влияющих на установление объема полномочий органов государственной власти и управления данной административно-территориальной единицы.

Определение круга элементов комплексного развития каждого территориального уровня — вопрос сложный. Он не нашел до сих пор удовлетворительной теоретической разработки. Однако заметим, что от постановки проблемы необходимости выделения набора компонентов уже делаются первые шаги по отысканию конкретных составляющих.

Концепция комплексного развития субъектов РФ находит широкое правовое закрепление в нормах российского законодательства. Правовое регулирование является фактором, дающим определенное направление всему комплексу общественных отношений. Несомненно, оно имеет свойство как закреплять уже сложившиеся отношения, так и развивать, вызывать, способствовать, по крайней мере, зарождению тех взаимоотношений, к которым законодатель сознательно стремится.

Подводя итоги анализа, можно прийти к следующим выводам: одним из основных принципов управления на общефедеральном и региональном уровнях является к о м п л е к с н ы й подход. Термин «комплексный подход» весьма широко употребляется в научной и политической литерату-

ре, а также используется в законодательстве. Приходится сталкиваться с различными понятиями, основа которых — «комплексность». Это «комплексное хозяйственное развитие», «комплексное хозяйственное и социально-культурное развитие», «комплексное социально-экономическое развитие». В качестве базового выступает понятие «комплексное экономическое и социальное развитие территорий». Данный термин достаточно объемно определяет основные «параметры» задач и стремлений по обеспечению федеральными, региональными органами власти и управления, а также органами местного самоуправления максимальной эффективности процессов производства, решений вопросов социальной политики и развития культуры на подведомственной территории. ^

1. Бутаева Е. Виды деятельности по развитию территории: современное состояние законодательства и проблема правового регулирования // Жилищное право. 2009. № 7. С. 44-54.

2. Анисимов А. П. Правовые проблемы обеспечения устойчивого развития сельских территорий / / Аграрное и земельное право. 2008. № 8(44). С. 60-62; Шишкин С. И. Некоторые вопросы развития регионального законодательства о местном самоуправлении // Сиб. юрид. вестн. 1998. № 1. С. 27; Его же. Закон о местном самоуправлении Иркутской области: комментарий к общим положениям // Сиб. юрид. вестн. 1998. № 2. С. 38; Его же. О трансформациях статуса главы муниципального образования / / Сиб. юрид. вестн. 1999. № 1. С. 19.

3. Федорец М. Н. Становление и развитие государственно-территориального устройства России / / Право и политика. 2014. № 12. С. 1830-1834.

4. Шестакова М. М. К вопросу о значении этнонацио-нального фактора при объединении субъектов Российской Федерации (на примере Иркутской области) // Конституционно-правовой статус Иркутской области в составе России: история, современное состояние, перспективы развития : материалы Всерос. науч.-практ. конф. Иркутск, 22-23 нояб. 2012 г. Иркутск, 2013. С. 53-63.

5. Конституция Российской Федерации : принята все-нар. голосованием 12 дек. 1993 г. (с поправками от 21 июля 2014 г.) // Рос. газ. 1993. 25 дек.

6. О Стратегии национальной безопасности Российской Федерации до 2020 года : указ Президента РФ от 12 мая 2009 г. № 537. URL: http://base.consultant.ru/cons/cgi/ online.cgi?req=doc

7. Стратегия национальной безопасности Российской Федерации : утв. указом Президента РФ от 31 дек. 2015 г. № 683. URL: http://base.consultant.ru/cons/cgi/ online.cgi?req=doc

8. Там же. Ст. 21-24. Разд. 3.

9. Лексин В. Н., Швецов А. Н. Реформы и регионы. Системный анализ процессов реформирования региональной экономики, становления федерализма и местного самоуправления. М., 2012. 1018 с.; Личичан О. П. Административно-территориальные единицы с особым статусом - территориальные автономии? / / Государственная власть и местное самоуправление. 2012. № 6. С. 8.; Его же. Современные тенденции развития региональных правовых систем // Конституционное и муниципальное право. 2009. № 14. С. 13.

10. Барабашев Г. В., Шеремет К. Ф. Советское строительство. М., 1981. С. 445.

11. Цит. по: Краевой, областной Совет. М., 1977. С. 34.

12. Кореневская Е. И. Местные советы в условиях территориальной концентрации производства. М., 1984. С. 28.

список литературы

Конституция Российской Федерации : принята всенар. голосованием 12 дек. 1993 г. (с поправками от 21 июля 2014 г.) // Рос. газ. - 1993. - 25 дек.

Стратегия национальной безопасности Российской Федерации : утв. Указом Президента РФ от 31 дек. 2015 г. № 683. - URL: http://base. consultant.ru/ cons/cgi/online.cgi?req=doc (дата обращения: 24.12.2015).

О Стратегии национальной безопасности Российской Федерации до 2020 года : указ Президента РФ от 12 мая 2009 г. № 537. - URL: http://base.con-sultant.ru/cons/ cgi/online.cgi?req=doc (дата обращения: 24.12.2015).

Анисимов А. П. Правовые проблемы обеспечения устойчивого развития сельских территорий / / Аграрное и земельное право. - 2008. - № 8(44). -С. 60-62.

Анисимов А. П. Правовые проблемы обеспечения устойчивого развития сельских территорий // Правовое регулирование аграрных, земельных отношений, природопользования и охраны окружающей среды в сельском хозяйстве в России, Украине, Белоруссии, Казахстане, других странах СНГ и государствах ЕС: состояние проблемы, пути совершенствования : междунар. сб. науч. тр. аграр. и юрид. высш. учеб. заведений России, Украины, Белоруссии, Казахстана, других стран СНГ и государств ЕС / отв. ред. Г. Е. Быстров. - М., 2009. -С. 172-176.

Арзуманов И. А. Политико-правовые и методологические аспекты курса «Политика и религия». Часть 1 // Изв. Иркут. гос. ун-та. Сер. Политология. Религиоведение. - 2013. - № 1. - С. 123-130.

Арзуманов И. А. Политико-правовые и методологические аспекты курса «Политика и религия». Часть 3 // Изв. Иркут. гос. ун-та. Сер. Политология. Религиоведение. - 2014. - Т. 8. - С. 152-160.

Барабашев Г. В. Советское строительство / Г. В. Барабашев, К. Ф. Шеремет. - М. : Юрид. лит., 1981. - 560 с.

Кореневская Е. И. Местные советы в условиях территориальной концентрации производства / Е. И. Кореневская. - М. : Наука, 1984. - 172 с.

Краевой, областной Совет. - М. : ИГП АН СССР, 1977. - 160 с.

Лексин В. Н. Реформы и регионы. Системный анализ процессов реформирования региональной экономики, становления федерализма и местного самоуправления / В. Н. Лексин, А. Н. Швецов. - М. : Ленанд, 2012. - 1018 с.

Личичан О. П. Административно-территориальные единицы с особым статусом - территориальные автономии? // Государственная власть и местное самоуправление. - 2012. - № 6. - С. 5-8.

Личичан О. П. Современные тенденции развития региональных правовых систем / / Конституционное и муниципальное право. — 2009. — № 14. — С. 10—13.

Минина Е. Л. Правовое регулирование устойчивого развития сельских территорий / / Журн. рос. права. - 2009. - № 12. - С. 31-37.

Федорец М. Н. Становление и развитие государственно-территориального устройства России / / Право и политика. - 2014. - № 12. - С. 1830-1834.

Чертков А. Н. Правовое обеспечение стратегического планирования территориального развития Российской Федерации // Журн. рос. права. -

2012. - № 11. - С. 5-14.

Шестакова М. М. К вопросу о значении этнона-ционального фактора при объединении субъектов Российской Федерации (на примере Иркутской области) / / Конституционно-правовой статус Иркутской области в составе России: история, современное состояние, перспективы развития : материалы Всерос. науч.-практ. конф. Иркутск, 22-23 нояб. 2012 г. / [отв. ред. А. А. Петров, С. В. Праскова]. - Иркутск,

2013. - С. 53-63.

Шишкин С. И. Закон о местном самоуправлении Иркутской области: комментарий к общим положениям // Сиб. юрид. вестн. - 1998. - № 2. -С. 35-38.

Шишкин С. И. Некоторые вопросы развития регионального законодательства о местном самоуправлении // Сиб. юрид. вестн. - 1998. - № 1. -С. 24-27.

Шишкин С. И. О трансформациях статуса главы муниципального образования // Сиб. юрид. вестн. -1999. - № 1. - С. 19-24.

Political, Legal and Socio-economic Aspects of the Concept of Territory as a Factor in Comprehensive Development. Part 3

© Arzumanov I., Shishkin S., 2017

The paper analyzes the political, legal and socio-economic aspects of the concept of comprehensive development of territories. The study examines the specifics of the relations of its structural components including economic, social, sectoral, territorial, national and local principles in the management of territorial development.

Key words: œmprehensive development of territories; integrated approach; sustainable development; bodies of state power and control.