Общественная активность как детерминанта перспективной модели местного самоуправления

T.G. Golubeva

Social Activity as a Determinant of a Prospective Model of Local Self-Government

One of the main factors of building advanced models of local self-government is social activity, the motivation of citizens to the development of forms of direct democracy. The problems and resource potential of the implementation of the model of local government based on clearly formulated social contract between the people and municipal authorities are shown.

Key words and word-combinations: local self-government, social contract, social activity, direct democracy.

Одним из основных факторов реализации перспективной модели местного самоуправления является общественная активность, мотивированность граждан на развитие форм прямой демократии. Показаны проблемы и ресурсный потенциал осуществления модели местного самоуправления, основанной на однозначно сформулированном социальном контракте между населением и муниципальными властями.

Ключевые слова и словосочетания: местное самоуправление, социальный контракт, общественная активность, прямая демократия.

УДК 352 ББК 66

Т.Г. Голубева

ОБЩЕСТВЕННАЯ

АКТИВНОСТЬ

КАК ДЕТЕРМИНАНТА

ПЕРСПЕКТИВНОЙ МОДЕЛИ

МЕСТНОГО

САМОУПРАВЛЕНИЯ

^В процессе научного обсуждения хода муниципальной реформы на первый план специалистами выдвигаются вопросы об имеющихся результатах и возможных перспективах развития местного самоуправления в Российской Федерации. Большинство из них полагают, что сегодня сложилась система местного самоуправления, которая не соответствует официально продекларированной цели: не случилось качественного улучшения жизни населения, не повысилась эффективность муниципального управления, не произошло развитие демократических начал в местных сообществах.

На первоначальном этапе муниципальной реформы в организационном формировании муниципальных структур и их административном регулировании естественным образом ведущая роль принадлежала государству. На следующем - логичной представлялась активизация самих местных сообществ, реализующих предоставленные государством правовые и организационные возможности. Однако в действительности этого не произошло.

Патерналистская в своей основе современная модель развития местного самоуправления подверглась во время начавшегося в 2008 г. мирового финансово-экономического кризиса серьезному испытанию на прочность. Доходная часть бюджетов муниципальных образований существенно снизилась. Выяснилось, что

ресурсная база местного самоуправления, испытывавшая постоянный дефицит в докризисный период, не может обеспечить покрытие основных социальных расходов. Кроме этого, проявилось отсутствие в существующей системе местного самоуправления достаточно устойчивых механизмов саморегуляции, позволяющих ей адекватно реагировать на деструктивные воздействия. В целом, как показала практика, реформированное местное самоуправление оказалось не соответствующим предъявляемым к ней в настоящий момент требованиям. В связи с этим важно поставить проблему научного обоснования и внедрения перспективной модели местного самоуправления. Такая модель должна базироваться в теоретическом плане на уточнении современной концепции, в практическом - на синтезе существующих моделей и практик местного самоуправления. Полагаем, что в перспективе ее реализация приведет к возникновению нового качества политической организации общества, обусловленного изменением представлений людей о способах и формах территориальной организации жизни социума.

Предлагаемая (предполагаемая) нами модель местного самоуправления основывается на однозначно сформулированном социальном контракте, участниками которого являются население, муниципальные власти и региональные элиты.

Сверхзадача социального контракта заключается в повышении роли самоорганизации населения в сфере решения общественно значимых проблем, а также в стимулировании запроса граждан на повышение эффективности работы муниципальных учреждений, которые обслуживают население. Поэтому, по нашему убеждению, важнейшим фактором эффективности реализации перспективной модели местного самоуправления является общественная активность населения.

Безусловно, общество, в котором сфера принятия индивидуального решения существенно ограничена государством, не может развиваться динамично. Практики патернализма, в рамках которых гражданами осуществляется перекладывание ответственности за существующие экономические, социальные и политические проблемы на государство, сформировались еще в советское время и получили развитие в Российской Федерации. Даже произошедшая в 1990-х годах смена концептуальных основ политической системы не отразилась на реалиях функционирования местного самоуправления. Этому в немалой степени способствует главенствующая социальная установка населения муниципалитетов: нередко граждане воспринимают «муниципальных чиновников как «родителей», обязанных сделать жизнь своих детей благополучной» [1, с. 87].

Осуществляемая реформа местного самоуправления ориентирована на использование ресурса заинтересованного участия населения, в основе которого лежит свобода политического действия ответственных граждан. Через корреляцию свободы и ответственности граждан за положение дел на территории их проживания теоретические конструкты организации функционирования местного самоуправления приобретают важное политико-этическое измерение. Современное общество требует от индивидов более ответственного поведения в вопросах организации повседневности и взаимодействия с территориальным социумом. Одним из факторов реформирования местного самоуправления должно быть формирование у граждан элементов активистской (партиципаторной) политической культуры.

Данная задача является как чрезвычайно важной, так и необыкновенно сложной. По мнению А.И. Соловьева, в политической деятельности широких слоев населения проявляются культурные характеристики, в ряду которых можно назвать «гражданские ориентации (тяготение к исполнительским функциям, непопулярность контроля за властями, низкая самодостаточность существования человека в публичной сфере, пренебрежение правовыми методами регуляции совместного поведения)... приверженность к неформальным авторитетам, отчужденность от формальных институтов власти, низкий статус самоуправления и др.» [2, с. 6]. На таком в целом неблагоприятном фоне местное самоуправление, как действующая организационная структура, должно искать, инициировать, оформлять идущую снизу инициативу населения и обеспечивать баланс интересов в местном сообществе.

Однако в настоящее время интересы населения не формализованы, отсутствуют действенные механизмы их выражения. По-прежнему практически все зависит от власти разного уровня. Как следствие, общественной активности, направленной на решение местным сообществом вопросов собственного благополучия, не наблюдается. Так, по данным, приведенным в докладе Общественной палаты РФ «О состоянии гражданского общества в России» в 2007 г., активность граждан невелика: только каждый десятый участвует в деятельности, выходящей за рамки его частного бытия [3, с. 30].

Представители политической науки и юристы отмечали, что «местное самоуправление - это не только область гражданской самостоятельности и общественной активности населения, но и специфический уровень власти» [4, с. 5]. Возможно, в этом кроется причина того, что исторически государство не стремилось культивировать общественную активность даже на низовом этаже публичного управления, а местное самоуправление до сих пор воспринимается не только населением, но и, прежде всего, государственной бюрократией как органичное и неотъемлемое продолжение государственной власти на муниципальный уровень.

Уже в постсоветский период в нарушение базовых принципов местного самоуправления губернаторы, преследуя свои цели, нередко пытались отстранить руководителей органов местного самоуправления за иную политическую ориентацию или принадлежность к другой финансово-экономической группе. В результате муниципальный уровень власти оказался не в полной мере самостоятельным как в политико-управленческом, так и в бюджетно-экономическом плане.

Как отмечают исследователи, происходила подмена нормативного регулирования местного самоуправления субъективным администрированием со стороны региональной исполнительной власти. Регионы делали неоднократные попытки если не ограничить законодательно полномочия органов местного самоуправления, так хотя бы привлечь в бюджеты субъектов РФ доходы муниципальных образований, в результате чего последние оказывались лишенными финансовой базы и попадали под контроль (прежде всего экономический) со стороны первых. «Зависимость органов и должностных лиц местного самоуправления не столько от воли и мнения населения, сколько от финансового диктата исполнительной власти субъекта Федерации во многом девальвировала то, во имя чего задумывалась самостоятельность российского местного самоуправления» [5, с. 54-55].

Результатом становилась не только трансформация института местного самоуправления, но и деформация принципов, на которых оно основано.

Несмотря на многочисленные программы государственной поддержки местного самоуправления, муниципалитеты, во всяком случае значительная их часть, не имели ресурсной базы для развития, а нередко и для реализации на минимально приемлемом уровне закрепленных законодательством социальных обязательств. Конституционные принципы самостоятельности местного самоуправления привели на деле не только к отделению местного самоуправления от государства, но, к сожалению, и к отделению государства от самоуправления. «Государство фактически устранилось, в частности, от забот жилищно-коммунального хозяйства, решив, что свою роль в значительной мере выполнило, передав жилье в собственность граждан, и окончательно ее выполнит, настояв на приватизации жилищно-коммунального хозяйства» [6, с. 6]. Тем самым элиты в указанной сфере сложили с себя, как им казалось, политическую ответственность за реализацию гарантированных Конституцией страны прав граждан не только на жилище, но и на эффективную муниципальную власть.

Сложение ответственности правящей элиты за функционирование муниципального уровня власти не означало повышения роли самоорганизованности и саморегуляции местных сообществ. Кроме того, отсутствие в России традиций участия населения в управлении способствовало дальнейшей дифференциации интересов в рамках социума.

Сферы общественной жизни - явление не юридическое. Но, будучи выделенными и закрепленными в законодательстве в качестве предмета деятельности органа, данные области (сферы) общественных отношений становятся юридической категорией [7, с. 87]. Тем большее значение это приобретает тогда, когда на территории муниципальных образований формируются локальные местные сообщества: предпринимательские и финансовые круги, местные отделения политических партий, профессиональные группы, территориальные общества, социальные группы, национальные и религиозные сообщества, благотворительные организации и организации по интересам. Все они в разной степени заинтересованы в решении тех или иных вопросов местной жизни, и все они оказывают воздействие на социум, но только в своих собственных корпоративных интересах. Взаимодействие с местной властью перечисленные локальные сообщества осуществляют также исходя из них.

При таких условиях становится весьма затруднительным развитие демократических начал и системы социального представительства, реализация перспективной модели местного самоуправления. Для того чтобы стать действующими, предложенные нами институциональные изменения должны быть приняты общественным сознанием и освоены членами общества. Иначе говоря, должна состояться их политическая интериоризация.

Применительно к проблематике детерминации перспективной модели местного самоуправления, на наш взгляд, интериоризацию изменений необходимо рассматривать в двух аспектах. Во-первых, в аспекте усвоения участниками территориального сообщества новых политических ценностей, к числу которых относятся: формирование индивидуальной ответственности за состояние

территорий; неприятие коррупционных отношений и активная гражданская позиция в вопросах противодействия коррупции; неприятие политической аномии в различных формах ее проявления. Во-вторых, в плане уровня институциональных компетенций граждан, к числу которых относятся: навыки анализа механизмов функционирования политической и организационной системы местного самоуправления; навыки поиска необходимых сведений о предоставляемых структурами местного самоуправления услугах и возможности доступа к ним, в том числе и по каналам электронной коммуникации; навыки участия в общественных организациях, деятельность которых ориентирована на сферу интересов территориального социума. Перечисленное относится к компетенциям в сфере базовых демократических ценностей. На концептуальном уровне речь должна идти о мерах по повышению степени доверия к местному самоуправлению как к политическому институту.

В рамках территориальных сообществ разнообразие добровольных коллективных действий позволяет охватить множество направлений интересов граждан. Однако политическое действие ценно не само по себе, но только в том случае, если оно подразумевает высокий уровень институциональной компетенции граждан в вопросах политической социализации, политической свободы и гражданской ответственности. Иными словами, граждане часто не представляют, как пользоваться теми или иными институтами для защиты своих прав, что означает низкий уровень институциональной компетенции.

На наш взгляд, онтологической причиной аномии является утрата объединяющей нацию позитивной идеологической основы. Распространенная в последние десятилетия у представителей правящей элиты ирония в отношении появления объединяющей нацию идеологии привела к реформированию института местного самоуправления на принципах конструктивизма, отрицающих политическое начало в организации функционирования местных сообществ, что и стало препятствием на пути реформирования. Ни реальной политической проблематики, ни креативных идей о политике реформирования местного самоуправления региональные элиты не смогли предложить для обсуждения на федеральном уровне. Тем не менее в условиях преобладания общественной индифферентности именно они получили возможность корректировать ход муниципальной реформы.

На перспективы реформы и реализации местного самоуправления негативным образом влияет и такой фактор, как экстенсивная стратегия развития большинства муниципальных образований, не ориентированная на объективно существующие в стране рыночные отношения.

Отсутствие реального воздействия населения на власть и нехватка качественного менеджмента - две концептуальные проблемы большинства органов местного самоуправления современной России. При разработке рыночно ориентированной стратегии управления деятельностью муниципальных структур требуется анализ закономерностей функционирования территориального социума, спроса на рынке муниципальных услуг, уровня благосостояния населения.

Рыночно ориентированная стратегия управления деятельностью муниципальных учреждений предполагает использование инструментов регулируемой конкуренции действующих на территории акторов.

По данным опроса ВЦИОМ [8], в 2009 г. около 55% россиян заявили, что никогда не хотели и сейчас не хотят открывать бизнес. В 2008 г. подобной точки зрения придерживались всего 44% респондентов. По данным цитируемого опроса, количество тех, кто хотел открыть бизнес всегда и хочет теперь, также сократилось с 26 до 19%. В то же время незначительно увеличилось число респондентов, ответивших, что у них уже есть свой бизнес (4% - в 2008 г. и 5% - в 2009-м). Указанное означает низкую прослойку самодеятельного населения в структуре территориального социума, что не способствует заявленной реформаторами местного самоуправления линии на повышение ресурсной базы муниципалитетов.

Изменение структуры властных отношений потребует новых учреждений, но также и новых категорий общественной жизни, новых политических ролей и нового отношения к учету общественного мнения в процессе реализации муниципальной политики. Необходимо признать, что ввиду масштабов страны и различия политических систем в регионах - внедрение перспективной модели не может осуществляться параллельно.

Главная проблема формирования конструктивно и активно действующих организаций и движений - непоследовательность трансформационных процессов социального характера, что создает невысокий уровень социальных ожиданий россиян. Нехватка ресурсов не позволяет общественным организациям и движениям выступать вместе с государством в решении социальных проблем.

Дальнейшая институционализация гражданских инициатив, выстраивание правовых отношений общественных организаций с государством явятся важным шагом для «подкрепления» политических процессов организованными формами «низовой демократии», обучения граждан первичным навыкам гражданской активности. В целях совершенствования механизма российских политических процессов на муниципальном уровне требуется решить следующие проблемы:

- создать систему «сдержек и противовесов» в отношениях между различными политическими акторами местного самоуправления;

- внедрить механизм реализации общественного контроля над исполнительной властью, в том числе в вопросах противодействия коррупционным практикам;

- добиться формирования профессиональных, ориентированных на инновационное развитие муниципальных элит;

- обеспечить условия для сознательной политической деятельности активной части населения.

В процессе реализации реформы институт местного самоуправления стал невосприимчив к инициируемым «снизу» политическим инновациям. В ходе трансформации института местного самоуправления в условиях проводимой в стране реформы муниципальная власть стала более зависимой от региональных и федеральных структур, взяв курс на тотальную бюрократизацию.

Созданная система местного самоуправления в рамках сформированной в России «вертикали власти» утратила стимулы к саморазвитию, поощрению инициативы населения, уменьшению уровня коррупции и расширению воспроизводящихся социальных и политических ресурсов.

Настроения и ожидания населения применительно к возможности возникновения новой политической ситуации должны основываться на соответствующей ресурсной базе. Центральными факторами массовой политической мобилизации должны стать простота требований и позитивная вера граждан в возможные перемены жизни местного сообщества. На наш взгляд, именно общественная активность населения является важнейшим фактором эффективности реализации перспективной модели местного самоуправления.

Библиографический список

1. Безрукавников А.И. Роль местного самоуправления в процессе строительства гражданского общества // Местное самоуправление в России: сб. статей. М., 2003.

2. Соловьев АИ. Цивилизация versus политика: российские иллюстрации // Власть. 2008. № 8.

3. Головина Е. Былинки по полям // Профиль. 2007. № 4.

4. Кутафин О.Е., Фадеев В.И. Муниципальное право Российской Федерации. М., 1997.

5. Марченко О.В. Метод муниципально-правового регулирования общественных отношений: автореф. дис. ... канд. юрид. наук. Екатеринбург, 2004.

6. Васильев В.И. Государственная власть и местное самоуправление: продолжение спора // Конституционные и законодательные основы местного самоуправления в Российской Федерации. М., 2004.

7. Фадеев В.И. Муниципальное право России. М., 1994.

8. Кризис и предпринимательский дух россиян // Всероссийский центр изучения общественного мнения (ВЦИОМ): пресс-выпуск. 2009. №9 1270.

Igor Palush

Territorial Self-Government as a Constitutionalism Principle

The phenomenon of local territorial self-government as a principle of constitutionalism which expresses the democratic and legal state is considered. The institution of regional government is regarded as an inherent part of public administration in the Slovak Republic.

Key words and word-combinations: constitutionalism, decentralization of authority, territorial self-government, the local community.

Рассматривается феномен местного территориального самоуправления как принцип конституционализма, выражающий демократический и правовой характер государства. Институт регионального самоуправления представлен как составная, неотъемлемая часть государственного управления в Словацкой Республике.

Ключевые слова и словосочетания: конституционализм, децентрализация властных полномочий, территориальное самоуправление, местное сообщество.

УДК 342.55 ББК 67.400.7

Игор Палуш

ТЕРРИТОРИАЛЬНОЕ САМОУПРАВЛЕНИЕ КАК ПРИНЦИП КОНСТИТУЦИОНАЛИЗМА

^Функциональное назначение каждой демократической конституции определяется ее содержанием. В его основу должны быть положены принципы, в соответствии с которыми ведется строительство государства и возможное изменение которых рассматривалось бы не как обновление, а как ревизия конституции. В связи с этим обратимся к принципам современного (читай - демо-