Межбюджетные отношения как инструмент регулирования развития территорий

МЕЖБЮДЖЕТНЫЕ ОТНОШЕНИЯ КАК ИНСТРУМЕНТ РЕГУЛИРОВАНИЯ РАЗВИТИЯ ТЕРРИТОРИЙ

С. С. САМОЙЛОВА, О. М. ШЕПЕЛЕВ

В статье рассмотрены основные принципы межбюджетных отношений на современном этапе их развитии. Особое внимание уделено проблеме регулирования межбюджетных отношений. В статье обоснована необходимость укрепления доходных источников территориальных бюджетов в условиях сокращения межбюджетных трансфертов.

Ключевые слова: межбюджетные отношения, межбюджетные трансферты, выравнивание уровней развития территорий.

Сложившиеся взаимоотношения между регионами и муниципальными районами (городскими округами) характеризуются многочисленными проблемами, особенно в части бюджетного регулирования.

Потребность в межбюджетном регулировании возникает в основном тогда, когда у органов власти нижестоящего территориального уровня при формировании бюджетов не хватает по объективным причинам доходов, закрепленных на постоянной основе полностью или частично (по разделенным налоговым ставкам или в процентных долях), для обеспечения минимально необходимого (обеспечивающего соблюдение конституционных и других государственных социальных гарантий) уровня расходов в соответствии с возложенными на них функциями и полномочиями.

Реформа межбюджетных отношений определена Правительством и Президентом РФ одним из основных приоритетов стратегического развития страны на ближайшую перспективу.

Несмотря на значительный успех, реформ проведенных в последнее время, полученных результатов явно недостаточно, для того чтобы останавливаться на пути изучения и разработки наиболее совершенных принципов и механизмов функционирования системы межбюджетных отношений. Еще остается множество аспектов, требующих пристального внимания и глубокого изучения для определения факторов увеличения ее эффективности, так как от них зависит качество функционирования всей бюджетной системы страны. К ним в первую очередь следует отнести проблемы, связанные с :

- недостаточно четким разграничением между уровнями власти расходных полномочий;

- явным противоречием возложенных финансовых обязательств различных уровней власти и их доходных полномочий;

- фактическим отсутствием продекларированных в Бюджетном кодексе РФ минимальных государственных социальных стандартов;

- неоптимальным распределением полномочий и предметов ведения между федеральными, региональными и местными органами власти;

- комплексом вопросов, касающихся эффективности бюджетных расходов;

- привлечением, управлением и обслуживанием займов, особенно остро стоящие на региональном и субрегиональном уровне [3].

Наличие вышеуказанных проблем связано не только с несовершенством действующего механизма функционирования межбюджетных отношений, но и с рядом объективных причин, таких как существенная дифференциация уровней экономического потенциала и состояния социальной сферы муниципальных районов (городских округов). В этой связи совершенствование системы бюджетного регулирования доходов муниципальных районов (городских округов) является актуальным и приоритетным в современной экономической науке.

Так, по уровню бюджетных возможностей (до межбюджетного выравнивания) дифференциация между 10 наиболее и 10 наименее финансово обеспеченными субъектами Российской Федерации увеличивается и составит в 2012-2014 гг. в среднем 6,2 раза (в 2011 г. - 5,8 раз) [2].

Самые болезненные проблемы для большинства субъектов Федерации заключаются в значительной зависимости их от федерального бюджета, а муниципальных образований - от регионального бюджета.

30 000,0025 000,00 2O OOO,OO 15 000,00 10 000,00 5 OOO,OO

0,00-1

2012 2013 2014

межбюджетные трансферты  собственные доходы бюджета

Рис. 1. Межбюджетные трансферты из федерального бюджета в общем объеме доходов бюджета

Тамбовской области, млн руб.

Механизм межбюджетных отношений не стимулирует регионы к самодостаточности. Бюджетная система Российской Федерации характеризуется высокой централизацией бюджетных ресурсов. Увеличиваются дотационные формы межбюджетного регулирования, ежегодно меняются нормативы отчислений, основанные на субъективном подходе и планировании «от достигнутого». Такой подход лишает субъекты РФ заинтересованности в повышении собственных доходов, настраивает их на иждивенчество. Дальнейшее экономическое и социальное развитие регионов России в последующие

годы зависит от совершенствования межбюджет-ных отношений.

Формирование бюджетной политики в области межбюджетных отношений осуществляется в условиях постепенного выхода экономики страны из посткризисного периода и перехода к модернизации экономики путем сокращения межбюджетных трансфертов и наращивания налогового потенциала регионов. Общий объем межбюджетных трансфертов, предоставляемых бюджетам субъектов Российской Федерации, в 2012 г. по сравнению с предыдущим годом снижается на 10,8 %, а в 2013-2014 гг. на 14,6 % и 6,2 % соответственно [2] (рис. 2).

Рис. 2. Межбюджетные трансферты бюджетам субъектов Российской Федерации, млрд руб.

В условиях разграничения полномочий бюджетов различных уровней первостепенной задачей является разработка мер стимулирования субъектов РФ по улучшению качества бюджетного планирования, наращиванию собственной налоговой базы, построению сбалансированных бюджетов субъектов Федерации и муниципальных образований.

Необходимо обеспечить стабильность налоговой системы в части формирования доходов консолидированных бюджетов субъектов Российской Федерации. Конкретные виды налогов, сборов и других обязательных платежей, являющихся источниками доходов бюджетов субъектов Российской Федерации и местных бюджетов, не должны подвергаться ситуативным изменениям, ведущим к сокращению доходов этих бюджетов.

Сохраняется проблема недопоступления налоговых доходов в консолидированные бюджеты субъектов Российской Федерации от предоставления налоговых льгот по региональным и местным налогам и сборам, предоставленным налогоплательщикам федеральным законодательством.

Общая сумма выпадающих доходов консолидированных бюджетов субъектов Российской Федерации в связи с предоставлением федеральным законодательством указанных льгот в 2010 г. составила почти 200,0 млрд руб. (в 2009 г. 181,9 млрд руб.), из них по налогу на имущество организаций - 183,0 млрд руб. и земельному налогу -4,8 млрд руб. [2].

Необходимо понимать, что установление налоговых льгот по региональным и местным налогам регулируются только региональным законодательством, при этом было бы целесообразно ограничить право предоставления налоговых льгот в зависимости от объема финансовой помощи на сбалансированность из федерального или региональных бюджетов.

Следует также принять дополнительные меры, направленные на развитие налоговой базы регионов. Необходимо увеличить установленные Налоговым кодексом РФ интервалы ставок региональных и местных налогов с тем, чтобы у законодательных органов субъектов РФ были более широкие возможности по формированию доходов соответствующих бюджетов.

Принятие новых правил, регулирующих налогообложение недвижимости физических лиц, позволят повысить долю поступлений от местных налогов в доходах консолидированных бюджетов субъектов РФ. В настоящее время поступления от земельного налога и налога на имущество физических лиц составляют не более 0,5 % от общего

объема доходов местных бюджетов, что существенно ниже, чем в странах с развитой экономикой [4].

На финансовое поощрение регионов, достигших наилучших показателей в сфере развития предпринимательской деятельности и привлечения инвестиций, федеральным бюджетом на 2012 г. предусмотрены дотации на стимулирование развития налогового потенциала в сумме 10 000,0 млн. рублей. При этом на 2013-2014 гг. указанные дотации не предусмотрены, что не отвечает в полной мере задаче, поставленной в Бюджетном послании Президента Российской Федерации «О бюджетной политике в 2012-2014 годах», о необходимости предусматривать ежегодно дотации в федеральном бюджете для стимулирования деятельности субъектов Российской Федерации по наращиванию регионального налогового потенциала в размере не менее 10,0 млрд руб.

Определение путей совершенствования меж-бюджетных отношений на внутрирегиональном уровне требует серьезной проработки в первую очередь правовых основ реализации бюджетной политики. Традиционные подходы к проблеме регулирования расходных полномочий в меж-бюджетных отношениях не учитывают специфику процесса децентрализации государственных финансов в России.

Для обеспечения устойчивого экономического роста, долгосрочных стимулов к конкуренции между региональными (местными) властями в развитии экономической активности и привлечении инвестиций взаимодействие властей разных уровней должно отвечать пяти основным условиям:

1) наличие четкого разграничения полномочий между уровнями государственной власти;

2) субнациональные органы власти должны обладать в пределах своих территорий и полномочии достаточной степенью автономности в проведении финансово-экономической политики;

3) национальные власти должны иметь эффективные полномочия по обеспечению единого экономического и правового пространства, поддержанию мобильности факторов производства;

4) субнациональные власти находятся в условиях жестких бюджетных ограничений (т. е. прирост их бюджетных доходов не изымается в вышестоящие бюджеты, а ухудшение финансовоэкономического положения не компенсируется притоком средств из вышестоящих бюджетов или за счет неограниченных заимствований);

5) все перечисленные условия должны быть стабильными, они не могут служить предметом торга.

Концепция регионального бюджетного выравнивания ориентирует изменение межбюджет-

ных потоков в направлении сближения уровней обеспеченности населения услугами бюджетной сферы для административно-территориальных образований с близкими социально-экономическими и финансовыми параметрами. Кроме того, концепция предусматривает введение в процедуры определения размеров финансовой поддержки местных бюджетов компоненты, стимулирующей местные администрации к повышению экономического и финансового потенциалов территорий [1].

Цели концепции реформирования системы межбюджетных отношений на региональном уровне:

- стимулирование проведения экономических и социальных реформ на региональном и муниципальном уровнях;

- укрепление финансовой базы местного самоуправления и наращивание налогового потенциала территорий;

- установление единого подхода к распределению финансовой помощи муниципальным образованиям и повышение прозрачности методики расчета трансфертов;

Исходя из проведенных исследований проблем межбюджетных отношений, были определены следующие базовые требования, которые могут являться основой для построения стабильного (на долговременной основе) механизма межбюджетных отношений:

- максимально возможное разграничение на постоянной основе (без ограничения сроком) источников доходов (полностью или в процентных долях) в качестве закрепленных доходов между бюджетами разных уровней; сокращение количества дотационных бюджетов за счет оптимизации встречных финансовых потоков и наращивания налогового потенциала на территориях публичноправовых образований;

- обязательность компенсации недостающих средств из-за увеличения расходов или снижения доходов территориальных бюджетов, явившихся следствием решений, принятых органами власти другого уровня;

- недопустимость изъятия или принудительной централизации в бюджеты вышестоящего территориального уровня собственных доходов, закрепленных на постоянной основе, дополни-

тельно полученных или сэкономленных средств из бюджетов нижестоящего уровня;

- наличие достоверной информации о финансовой обеспеченности публично-правовых территориальных образований, нуждающихся в финансовой поддержке из других бюджетов.

Подводя итоги, хотелось бы подчеркнуть, что реализация данных подходов в практику будет способствовать обеспечению устойчивого повышения уровня и качества жизни населения на основе совершенствования межбюджетных отношений и децентрализации управления.

Литература

1. Концепция межбюджетных отношений и организации бюджетного процесса в субъектах Российской Федерации и муниципальных образованиях до 2013 года: одобр. распоряжением Правительства Российской Федерации от 8 авг. 2009 г. № 1123-р. URL: http://www.regfin.tambov.ru

2. Основные результаты и направления бюджетной политики на 2012-2014 гг. URL: http:// www.minfin.ru

3. Федорова А. Ю., Самойлова С. С. Управление финансовыми ресурсами муниципального образования // Актуальные проблемы развития хозяйствующих субъектов, территорий и систем регионального и муниципального управления: мат-лы VII Междунар. науч.-практ. конф. Курск, 2012.

4. Чернышова О. Н. Основные подходы к совершенствованию налогообложения в России // Социальноэкономические явления и процессы. Тамбов, 2011. № 1-2.

* * *

INTERBUDGETARY RELATIONS AS INSTRUMENT OF REGULATION DEVELOPMENT OF TERRITORIES

S. S. Samoylova, O. M. Shepelev

In article the basic principles of the interbudgetary relations at the present stage of their development are considered. The special attention is paid to a problem of regulation of the inter-budgetary relations. In article need of strengthening of profitable sources of territorial budgets in the conditions of reduction of the interbudgetary transfers is proved.

Key words: interbudgetary relations, interbudgetary transfers, alignment of levels of development of territories.