Государственное регулирование информационной экономики в России

Вестник СПбГУ. Сер. 5. 2004. Вып. 1

А.Б. Курицкий

ГОСУДАРСТВЕННОЕ РЕГУЛИРОВАНИЕ ИНФОРМАЦИОННОЙ ЭКОНОМИКИ В РОССИИ

Структурные реформы закладывают системные основы для повышения микроэкономической эффективности и, следовательно, быстрого роста экономики. Однако устойчивый рост требует соответствующей стратег ии развития и здравой государственной политики, направленной на укрепление рыночных сил. В этом контексте необходимо обращаться к проблемам, связанным с реструктуризацией реального сектора экономики и институциональными реформами, и использовать возможности, предоставляемые развитием информационного общества и информационной экономикой. *

Информационно-индустриальный (в дальнейшем - информационный) комплекс как самостоятельная сфера экономики со своей инфраструктурой и совокупностью секторов информационных и коммуникационных технологий (ИКТ-отрасли) сформировался в развитых странах в 60-80-е годы XX в. В 1990-е годы объем реализации товаров и услуг в этой сфере мирового хозяйства превысил 2 трлн долл.

В ИКТ-отрасли выделяются четыре ведущих сектора - производство оборудования, разработка программного обеспечения, услуги в области ИТ и телекоммуникационные услуги (рис. 1).

Важнейшим признаком информационной экономики и информационного комплекса является проникновение информационных технологий во все сферы национальной экономики, производящие товары и услуги с использованием достижений современной информатики и компьютеризации.

В развитых странах к ним относятся и такие отрасли, как легкая, пищевая, металлургическая и др., поскольку маркетинговые исследования, управление фирмами и бизнес-процессами здесь осуществляются с помощью информационных технологий (рис. 2).

Научные исследования и использование их результатов в массовом отечественном производстве традиционно не сбалансированы. Это одна из причин того, что сегодня на российском информационном рынке преобладает продукция и услуги ведущих зарубежных фирм, использующих свое превосходство в области производства и практического применения информационных технологий для получения односторонних преимуществ. Объем рынка российских ИТ-компаний по итогам 2002 г. составляет по оценкам всего 2-2,2 млрд долл., а с учетом деятельности международных компаний его общий объем можно оценить в 4-4,5 млрд долл.'

Термин «информационное общество» занял прочное место в лексиконе зарубежных политических деятелей разного уровня. Именно с ним связывают будущее своих стран многие руководители. Наиболее отчетливо это проявилось в деятельности Администрации Президента США (национальная информационная инфраструктура). Совета Европы (информационное общество), Канады, Великобритании (информационная магистраль).

Курицкий

Александр Борисович

- канд. техн. паук, докторант кафедры мировой экономики экономического факультета СПбГУ. Сфера научных интересов - закономерности формирования и функционирования Интернет-экономики.

©А.Б Курицкий, 2004

Рис. I. Структура ИКТ-отрасли

Рис. 2. Информационно-индустриальный комплекс

В последние годы произошел рост производства программных продуктов в России, который по оценке к 2005 г. может достигнуть 1 млрд долл. В 2003 г. объем производства российской программной продукции оценивается в 350 млн долл., около 50% из 16 тыс. различных систем управления, установленных российскими компаниями, производятся им.енно в России и являются российскими разработками. Услуги в области ИТ являются на сегодняшний день одним из наиболее перспективных направлений отечественного ИТ-рынка. Это связано с тем, что отечественные потребители видят преимущества бизнеса уже не в техническом вооружении своей компании, а в поиске более эффективных комплексных управленческих решений, учитывающих местную специфику, где отечественные компании

пока вне конкуренции, несмотря на нехватку проектных менеджеров - квалифицированных кадров и управленцев, способных донести свои новейшие разработки и ноу-хау до потребителя.* Существенная роль в создании программного обеспечения российского производства будет лежать на технопарках. В ближайшее время планируется создать от 10 до 15 технопарков. Объем компьютерного парка в 2003 г. увеличится на 18% по сравнению с 2002 г."

Самоподдерживающийся устойчивый экономический рост может быть обеспечен путем привлечения инвестиций частного сектора, создания сбалансированной конкурентной среды и развития информационной инфраструктуры российского рынка инфомационно-коммуникационных технологий (ИКТ). Рост использования ИКТ прежде всего связан с привлечением к его развитию частного сектора, который уже сегодня играет ведущую роль в создании, эксплуатации и модернизации ИКТ. Эта деятельность, как и любая частная инициатива, может успешно осуществляться только при обеспечении ее рентабельности и окупаемости. Поэтому первостепенной задачей государственной политики становится создание благоприятных условий (в первую очередь налоговых) для предпринимательства, привлечения инвестиций в развитие информационной инфраструктуры. Для реализации программы развития информационных технологий и Интернета России особое значение имеет развитие государственного мониторинга научно-технической деятельности и новых форм содействия развитию инновационного потенциала. Подобная роль связи и информатизации особенно возрастает в условиях развивающихся процессов глобализации мировой экономики. В связи с этим Правительство России определило информатизацию как одно из приоритетных направлений социально-экономического развития страны, а также как главный инструмент вхождения России в мировое информационное пространство.

Рассматривая информационные ресурсы Интернета и информатизацию как неотъемлемую часть общей информационной среды различных стран и регионов мира, можно заключить, что формирование и эффективное развитие информационной экономики возможно только в условиях понимания роли государства в информационно-индустриальном комплексе отдельных национальных хозяйств и региональных интеграционных группировок. Россия и другие страны постсоциалистического развития не составляют исключения.

Наиболее важной, с нашей точки зрения, проблемой развития информационного комплекса в России является создание «электронного государства» - эффективной системы взаимодействия государства и населения.

Впервые обсуждение стратегии и роли государства в информатизации общества в нашей стране проводилось по решению руководства СССР в 1989-1990 гг. С участием государственных структур (ГКВТИ СССР) и общественности была разработана концепция информатизации общества, которая в дальнейшем была одобрена соответствующим комитетом Верховного Сонета СССР. На ее основе были подготовлены проекты общесоюзной программы информатизации и республиканской программы «Информатизация России» (1990-1991 гг.). Однако в силу ряда причин (в первую очередь ограниченности финансовых ресурсов и несогласованности позиций министерств и ведомств) проект программы не был принят Правительством.

В течение 1992-1996 гг. в стране активно проводилась работа по формированию государственной политики информатизации, созданию законодательных основ развития информационных отношений. Были приняты Федеральные законы «Об информации, информатизации и защите информации» (1995) и «Об участии в международном информационном обмене» (1996). Было также выпущено большое количество указов Президента РФ и постановлений правительства по вопросам информатизации. В 1995 г. разрабатывается концеп-

ИТ-комиании видят три пути разрешения проблемы недостатка кадров: обучение на месте, использование опыта зарубежных ИТ-компаний и создание холдингов.

ция формирования и развития единого информационного пространства России (ЕИПР) и соответствующих государственных информационных ресурсов. По существу, концепция ЕИПР - «реакция» на вызов рынка в информационной сфере. Она ориентирована на активизацию рыночных механизмов в сфере государственной информации и в этом отношении является естественной формой реализации норм, заложенных в Федеральном законе «Об информации, информатизации и защите информации».

Информационное общество как конструктивная идея широкого комплекса цивилиза-ционных преобразований России начала активно использоваться для инициирования государственных программ с 1993-1994 гг.

Потенциал связи и информатизации в России достаточно велик для достижения долг осрочного и интенсивного экономического роста. Связь и информатизация, являясь одной из наиболее перспективных и динамично развивающихся инфраструктурных отраслей России, «в этом качестве не только обладает способностью обеспечивать потребности общества, всех его слоев, но и способствует повышению уровня безопасности государства».'

Россия по степени развития и использования в них инфо-коммуникационпых технологий отстает от развитых стран, занимая, по оценке организации «Международный экономический форум» (WEF), 69 место среди 82 стран мира по степени их развития и использования. Более высокие позиции у таких стран, как Тунис (34), Таиланд (41), Ботсвана (44), Турция (50), Иордания (51) и еще десятка стран третьего мира.4 При составлении рейтинга использовались 64 показателя, в том числе использование инфо-коммуникационных технологий населением, компаниями и правительственными органами, состояние законодательной базы в этой области и уровень развития И KT инфраструктуры.

Именно поэтому в настоящее время в России формируется государственная политика обеспечения перехода к информационному обществу, которое опирается на разработку концепции и реализации программ информатизации, создаваемых на федеральном, региональном и ведомственном уровнях. Эти задачи в какой-то степени выполняются благодаря началу работы над созданием прочной законодательной базы. Институциональные преобразования отрасли призван обеспечить Закон «О связи».5 Важной частью этого процесса явилась Федеральная целевая программа «Электронная Россия»,* призванная, несмотря на незначительное финансирование, играть роль пробного шара в стимулировании экономического роста как отрасли, так и всей национальной экономики, вокруг которого можно наращивать всю отраслевую инновационно-информационную инфраструктуру,6 В 2003 г. ресурсы Программы были направлены на 5 приоритетных направлений:

1) развитие инфраструктуры доступа, в том числе подключение органов власти и бюджетных организаций к компьютерным сетям, создание пунктов коллективного доступа;

2) внедрение технологий «электронного правительства», направленных на обеспечение административной реформы и реализацию принятых правительственных решений о доступе граждан к информации о деятельности федеральных органов исполнительной власти;

3) совершенствование системы обучения в области ИКТ, развитие навыков использования информационных технологий у государственных служащих и населения;

4) формирование адекватной развитию инфо-коммупикаций регулятивной базы, стимулирующей развитие сектора ИКТ и обеспечивающей использование ИКТ в различных сферах жизнедеятельности общества;

' По данным РИЛ «Новости», бюджет Федеральной целевой программы на 2003 г. более чем вдвое превысит объем средств, выделенных на «Электронную Россию» в 2002 г. Общий объем ассигнований составит 1,43 млрд руб. против 600 млн руб. в 2002 т., при том что только в текущем году совокупные расходы государственных ведомств на информатизацию оцениваются в 20 млрд руб.

5) взаимодействие Ф11.П «Электронная Россия» с региональными программами информатизации. а также с другими государственными программами, реализующими мероприятия в этой сфере.

Программа «Электронная Россия» для российского рынка высоких технологий играет важную структурообразующую роль - роль некоего костяка, вокруг которого можно будет наращивать всю отраслевую инфраструктуру. Она одновременно заложила основу развития таких прикладных аспектов, как правовое регулирование отрасли, утверждение технологических стандартов и стандартов информационной безопасности в сфере ИТ, т. е. именно то, что обеспечивает цивилизованные условия работы на рынке. Нынче при развертывании спирали информатизации экономики страны МЬРР выделяет России кредиты на внедрение ИТ около 19 млрд руб. (более 630 млн долл.) и под гарантии Правительства МЬРР откроет четыре кредитные линии - Минфину, ГТК, МНС и Минздраву. Уже в следующем году расходы госструктур на ИТ вырастут до полутора миллиарда долларов, а в 2005 г. ожидается и значительный рост финансирования межведомственных программ.

ИТ-рынок стремительно растет (30% за 2002 г.), не столько благодаря воздействию программы «Электронная Россия», сколько за счет стремительного перевооружения органов государственной власти и госзаказу, обеспечивающему 20% ИТ-рынка. В бюджете 2000 г. на ИКТ было заложено 30 млн долларов, 2001 г. - уже 200 млн, 2002 г. - 500 млн, а на 2003 г. - 700 - 1000 млн долл. 36 госструктур, предоставивших о себе финансовые сведения, за 2001-2003 гг. потратили на информатизацию около 28 млрд руб. из бюджета и внебюджетных источников, хотя в информационном развитии федеральных органов власти наблюдается явная диспропорция вследствие неравенства финансовых возможностей. В 2001-2003 гг. более 70% средств были израсходованы шестью федеральными ведомствами, среди которых лидировали Минфин и МНС. Доля сотрудников, подключенных к локальным сетям, в одних ведомствах составляет 3%, а в других 99%. При этом из 41 ведомства лишь 14 имеют комплексные программы автоматизации, а 30 создали отдельные подразделения по информационным технологиям'.

Минэкономразвития и Минсвязи РФ к концу второго - началу третьего квартала 2004 г. планируют внести в Госдуму 4 -5 базовых законопроектов в области внедрения информационно-коммуникационных технологий. В числе этих документов - законопроект о государственных информационных ресурсах, о персональных данных, о защите информации, а также подзаконные акты и поправки в закон об электронной цифровой подписи.

Роль государства в развитии информационно-инновационного потенциала и его важнейшей части - Интернета не ограничивается лишь экономическими аспектами. Вслед за стимулированием информационно-инновационного экономического роста, созданием благоприятного инвестиционного климата для инвестиций в Интернет-экономику, формированием правовой базы информатизации, поддержкой развития образования, созданием эффективной профессионально-квалификационной структуры занятости наступает очередь «электронного государства». Речь идет о г осударственных порталах, способных, как показал опыт Сингапура, Австрии, Великобритании, сократить расход времени граждан и фирм на получение различных справок, разрешений, консультаций, уплату налогов, пошлин, на гербовые сборы и т.д.

Сфера информационно-коммуникационных технологий на всех уровнях госвласти России до сих пор отличается невысоким уровнем развития. Государственные органы владеют большим количеством информации, которая плохо структурирована, плохо обновляется и быстро устаревает.* Поэтому в соответствии со стратегией информатизации России в 2003-2005 гг. формируется единая методологическая основа и разрабатываются стандарты взаимодействия между различными ведомствами и уровнями власти. Стратегическим направлением концепции информатизации станет реализация региональных и муниципальных

проектов, направленных на создание информационных систем поддержки принятия управленческих решений и системы управления регионом или муниципальным образованием в социально-экономической сфере. Именно таким образом и сформируется открытый, доступный отечественный информационный ресурс, что позволит добиться экономии бюджетных средств, повысит культуру государственного управления и пополнит перечень инструментов для планирования социально-экономической поли гики на среднесрочную перспективу.

До 2006 г. в рамках концепции информатизации планируется реализовать проекты по созданию системы электронных государственных закупок в пилотных ведомствах и регионах, единой государственной автоматизированной информационной системы контроля за вывозом товаров с таможенной территории РФ с целью автоматизации возврата НДС. У граждан появится возможность заполнять налоговые декларации и получать необходимые справки через Интернет, а у предприятий - представлять формы обязательной государственной отчетности в «одно окно». Кроме того, в пилотных ведомствах будут внедрены электронные административные регламенты, которые ограничат диапазон произвольных решений чиновников и создадут основу для оперативного контроля. Эти процессы, стимулируемые государством, позволят реализовать преимущества более позднего по сравнению с развитыми странами вступления России в информационную стадию развития, более интенсивного Интернет-общения граждан с государственными институтами. Таким образом, в Интернет перемещается все большее количество сделок, совершаемых по принципу «государство-компания» и «компания-государство», равно как «государство-гражданин» и «гражданин-государство», особенно в области государственных закупок, выплаты налогов, а также трансфертов в рамках систем здравоохранения и социального обеспечения в тех случаях, когда предполагается участие органов государственного и/или местного управления.

Не случайно в ходе опросов международного Интернет-Центра коммуникационной политики Университета Калифорнии, США (UCLA Center for Communication Policy) на первое место среди преимуществ Интернет-общения с государством были поставлены экономия времени и оперативное получение информации.4 Отмечались также расширение представлений о функциях государства, уменьшение возможностей для коррупции. Однако немногие пользователи в развитых странах (несмотря на возрастающий поток Интернет-общения между политиками, избирателями, чиновниками) считают, что Интернет предоставляет им больше политического влияния, возможности воздействия на политические решения правительства и отдельных государственных чиновников.

Среди барьеров, препятствующих такому общению, названы: возможность утраты данных при нарушениях в работе Сети, безличность общения, его односторонность и т.д. Однако эти барьеры могут быть устранены при развитии Интернета. Свыше 50% граждан высказались за введение электронного голосования через Интернет.1"

По данным упомянутого Центра коммуникационной политики (UCLA Center for Communication Policy), проводившего опрос в 2003 г., свыше 20% респондентов считают, что информационные технологии способствуют большей прозрачности работы правительства.

Использование Интернета государственными учреждениями позволяет наладить персонифицированный учет, необходимый для пенсионного и налогового учета (через Интернет персональные коды карточки социального страхования закрепляются за гражданином при смене места жительства и работы), составления списков избирателей, регистрации правонарушений и актов гражданского состояния.

При условии соблюдения правовых норм, гарантирующих защиту личных данных, эти процессы способствуют повышению качества и оперативности консультационных и других услуг со стороны государства и муниципальных органов. По оценкам консультационной компании Anderson Consulting, 157 функций государства (включая контрольные) по отношению к физическим и юридическим лицам могут выполняться через Интернет. В 2000 г.

его использовали более 20% государственных служб Канады, Австралии, Сингапура и других стран. В США в ближайшие годы намечено перевести на работу через Интернет 500 служб, в том числе занятых регистрацией малого бизнеса (в России до сих пор на тго уходило 3-6 мес.).

В России к 2006-2008 гг. также должны быть созданы унифицированные сайты у всех ведомств на региональном и муниципальном уровнях соответственно. Подобные временные ограничения необходимы, на наш взгляд, для объединения государственных информационных ресурсов. Общая стоимость электронного правительства, по экспертным оценкам, потенциально могла бы составить до I млрд долл., однако эту сумму можно будет значительно сократить за счет внедрения типовых шаблонных решений, на разработку и внедрение которых в ближайшем будущем потребуется 150-200 млн долл."

Основной целью информатизации экономики является повышение эффективности ее функционирования, государственного управления и местного самоуправления за счет внедрения и массового распространения ИКТ, создание технологических предпосылок для развития гражданского общества за счет обеспечения прав на свободный доступ к информации, расширение подготовки специалистов по информационным технологиям и квалифицированных пользователей, а как следствие - сокращение разрыва, существующего между Россией и развитыми странами.*

Распространение информационных технологий характеризуется всепроникающим характером и возрастающей скоростью внедрения во все секторы - в промышленность, сферу услуг, государственное управление, образование и т.н. В связи с таким масштабным воздействием можно было бы ожидать высоких темпов экономического роста. Однако на самом деле воздействие ИКТ зависит от их социальной приемлемости, от тех структурных и институциональных изменений, которые должны быть сделаны для полной реализации потенциала ИКТ: реорганизация бизнеса, переосмысление взаимоотношений государства и частного сектора, новый вид организации работы, новые механизмы регулирования. Однако эти и другие институциональные преобразования значительно отстают от темпов технологического прогресса. Не только Россия оказывается в режиме действия модели «модернизации без просвещения», но и весь мир. охваченный компьютерной и телекоммуникационной революцией, не успевает за ее темпами.

Интернет и связанные с ним информационные технологии могут трансформировать общество и влияют на все аспекты человеческой жизни - частной, социальной, культурной, экономической и политической. Благодаря распространению новых технологий появляется возможность дешево, быстро и эффективно хранить и перерабатывать громадные объемы информации (в конце концов это - вопрос технический) и записывать (а следовательно, и контролировать) большинство бизнес-контактов и человеческих коммуникаций. Последнее - это уже не техиико-производственно-технологичеекая, а морально-этическая проблема охраны частной жизни, безопасности (в том числе, и национально-государственной), интеллектуальной собственности, природы государства и государственного контроля и регулирования. Следовательно, техно-либеральный тезис Рональда Рейгана «Голиаф тоталитаризма был побежден микрочипом Давида», звучит слишком оптимистично для режимов политически одномерных, которые мы привыкли называть недемократическими, или тоталитарными, в которых Интернет служит не инструментом подрыва, а методом эффективного социального и информационного контроля над информационными потоками (особенно меж-

' Однако финансирование реализации прог раммы в 2002 г. составило менее 15% от запланированною, а в 2003 г. составляет около 20%. 1? региональные проекты информатизации будет инвестировано 30% финансовых ресурсов, выделенных в текущем году на реализацию программы «Электронная Россия». Этого явно недостаточно для нормального формирования и функционирования Интернет-экономики, при том что только в текущим году совокупные расходы государственных ведомств на информатизацию оцениваются в 20 млрд руб.

ду индивидуумами). В отчете Фонда Карнеги показано, что Интернет не обязательно является угрозой авторитарных режимов, вовсе их не подрывает, а скорее усиливает, обеспечивая контроль над всем населением и бизнес-сообществом.12

Одновременно для так называемых демократических государств с либеральными традициями очевидна необходимость воздействия на Интернет-экономику. Тут существует три возможных пути регулирования в разнообразных сочетаниях. Первый путь - принятие межгосударственных правил, законов и соглашений, касающихся жизни и выживания (например, относительно терроризма, насаждения нацизма, насилия, порнографии). Второй путь - ограничение и фильтрация информации Всемирной сети и построение технологических, правовых и регулирующих границ внутри национальной сети. Третий путь невмешательство, что случилось в начале 90-х годов XX в., когда правительства вяло и неопределенно ответили на экспоненциальный и бесконтрольный рост Всемирной сети и на то, что стало называться «информационным загрязнением». Однако это временная реакция. Для того чтобы не потерять свое влияние во внешней и внутренней политике государство со всей очевидностью должно вмешиваться в развитие Интернет-экономики, не только порождающей творчество и свободу, но и без контроля способствующей развитию преступности и юридического хаоса.*

Государственное регулирование информационной экономики призвано помочь индивидууму и обществу в целом эффективно использовать свои знания и идеи, обеспечивать равные и справедливые условия конкуренции. С этой точки зрения государство является гарантом того, что современные информационные технологии служат общим целям формирования устойчивого экономического роста, увеличения общественного благосостояния, укрепления социальных связей и содействуют наиболее полной реализации потенциала демократического общества.

'Гришанков Д., К р а щ е и к о Л. Виртуальная отрасль // Эксперт. Цифровой мир. 2003. № 4 (30). 23

июня.

: Р е й м a h Л. Выступление на 7-м Петербургском международном экономическом форуме. Санкт-Петербург, 16-18 июня 2003т. http://www.cconomforum.iacis.ru/

' Доверие и безопасность в информационном обществе. Материалы Международного Конгресса. СПб.. 2003т. 21-22 апр. // Фонд экономических исследований (www.ncwcco.ru).

4 Global Information Technology Report 2002-2003. Международный экономический форум (WEF). 2003 http://www.weforum.org.

5 О связи: Федеральный закон № 126-ФЗ от 07.07.03 г.

'' «Об итогах реализации федеральной целевой программы «Электронная Россия» в 2002 году и приоритетных направлениях и актуальных задачах Программы на 2003 год». Постановление коллегии от 25 февраля 2003 т. №3-1.

Петрова 10. Ревизская сказка // Эксперт. 2003. № 40. 27 окт.

'Peina и Л. Выступление па 7-м Петербургском международном экономическом форуме. СПб., 16-18 июня ( http://www.economforum.iacis.ru).

4 UCLA Internet Report. Surveying the Digital Future. Year three. UCLA Center for Communication Policy. University of California. 2003. February (www.ccp.ucla.edu).

"'A. D i M a i о .U.K. IT Spending Will Influence E-Governmcnt in Europe // Gartner. 2002. 3 Oct.

" Фонд экономических исследовании «Новая экономика» 11. 09. 2003 г.

S h a n t h i К., Т а у I о г В. Open Networks, Closed Regimes: The Impact of the Internet on Authoritarian Rule. Carnegie Endowment for International Pcacc. Survey: Internet Society // The Economist. 2003. 23 Jan.

' Отсутствие должного регулирования порождает преступления в виртуальном пространстве. Если в 90-х годах насчитывалось примерно 34 тыс. случаев взламывания чужих компьютерных систем, главным образом в США, то в 2000 г. - уже около 60 тыс.

Статья поступила в редакцию 12 ноября 2003 т.