Росфинмониторинг: пфр с нормотворческими функциями

Виноградская Н. Н.

РОСФИНМОНИТОРИНГ

7.6. РОСФИНМОНИТОРИНГ: ПФР С НОРМОТВОРЧЕСКИМИ ФУНКЦИЯМИ

Виноградская Н. Н., аспирант

Государственный университет Высшая школа экономики

Перейти на Главное МЕНЮ Вернуться к СОДЕРЖАНИЮ

Статья посвящена актуальной теме образования и деятельности Росфинмониторинга как подразделения финансовой разведки, как участника группы Эгмонт. Автор затрагивает вопрос взаимодействия Росфинмониторинга с аналогичными органами зарубежных стран. Особое внимание автор уделил нормотворческой функции российского подразделения финансовой разведки.

Российская служба по финансовому мониторингу была образована для борьбы с отмыванием преступно полученных доходов и явилась правопреемницей Комитета по финансовому мониторингу. Комитет, образованный в 2002 году и в том же году принятый в Группу Эгмонт, изначально создавался как подразделение финансовой разведки, хотя этот термин в российском праве и не употребляется.

Создавая подразделения финансовой разведки (ПФР), правительства зарубежных стран изначально не ставили задачи налаживания долгосрочного сотрудничества ПФР с аналогичными структурами в зарубежных странах. С 1995 г. ПФР стали работать вместе в неформальной организации, известной как Группа Эгмонт (названа так по месту первой встречи во дворце Эгмонт-Аренберг в Брюсселе). Целью этой группы стало создание форума ПФР, который будет оказывать поддержку национальным программам по борьбе с отмыванием денег, в том числе по расширению обмена финансовой информацией, повышению квалификации персонала, содействию развитию каналов связи с использованием новых технологий. В настоящее время в Группу Эгмонт входят 106 стран.

При создании подразделений финансовой разведки государства идут по одному из двух путей:

1) придание полномочий в области борьбы против отмывания денег существующим правоохранительным органам;

2) создание специализированного органа, основной функцией которого будет сбор сведений, поступающих от финансовых институтов, и предоставление их правоохранительным органам.

Надо заметить, что большинство государств при создании соответствующих органов предпочитают идти по второму пути.

Можно выделить четыре модели функционирования подразделений финансовой разведки:

1. Правоохранительная модель предполагает внедрение системы мер противодействия легализации денежных средств, добытых преступным путем, поддерживая усилия нескольких органов обеспечения соблюдения законности с конкурирующей компетенцией расследовать дела, касающиеся отмывания денег.

2. Административная модель предполагает создание централизованного, независимого органа исполнительной власти, который получает информацию из финансового сектора и передает сведения об обнаруженных правонарушениях специальным органам, осуществляющим преследование. Этот орган функционирует как буфер между

финансовым сектором, и органами осуществляющими государственное преследование.

3. Смешанная модель может содержать признаки как минимум двух из вышеописанных моделей.

4. Некоторые исследователи выделяют четвертую категорию ПФР - это ПФР прокурорского или судебного типа.

ПФР этого типа создаются в структуре судебной ветви государственной власти чаще всего под юрисдикцией прокуратуры. Примеры такой организации встречаются в странах, где имеется прокуратура, которая осуществляет руководство уголовным расследованием. По сути выделение четвертой группы ПФР нецелесообразно, поскольку отличие ПФР прокурорской модели и ПФР правоохранительной модели минимально.

Группа Эгмонт констатирует, что, несмотря на то, что в первой половине 1990-х годов было создано несколько подразделений финансовой разведки в различных юрисдикциях, их создание все равно не является общей тенденцией, а отвечает исключительно потребностям юрисдикции, которая их создала1.

В июне 2004 года Группа Эгмонт одобрила определение подразделения финансовой разведки - это центральное национальное агентство, ответственное за получение (и, в рамках дозволенного, требование), анализ и передачу компетентным органам, финансовой информации, касающейся:

- поступлений предположительно от криминальной деятельности или поступлений, потенциально финансирующих терроризм;

- информации, требуемой в соответствии с национальным законодательством в целях противодействия отмыванию денежных средств и финансированию терроризма2.

Несмотря на то, что определение говорит лишь о «получении, анализе и передаче» информации, это вовсе не исключает, что подразделение финансовой разведки может заниматься и другой деятельностью на основании имеющихся целей. Таким образом, подразделение финансовой разведки может осуществлять деятельность, упомянутую в определении и расследовать (осуществлять государственное преследование) нарушений на основании выявленной информации.

Подразделение финансовой разведки выполняет четыре основные функции:

1. Сбор информации.

Финансовые институты (а также некоторые нефинансовые институты и специалисты определенных профессий, работающих индивидуально) предоставляют информацию о подозрительных транзакциях в ПФР.3

2. Анализ полученной информации.

ПФР не просто создают базы данных поступившей информации, они обязаны проводить анализ поступившей информации. Для этого государства предоставляют ПФР необходимые полномочия, материальные, технические ресурсы и штат служащих.

ПФР осуществляют следующие виды анализа полученной информации:

а) тактический анализ - сбор информации в рамках создания доказательственной базы с целью их дальнейшей

1 http://www.egmontgroup.org/files/library_egmont_docs/info_pa-per_final_oct_2004.pdf

2 http://www.egmontgroup.org/files/library_egmont_docs/egmont_fi-nal_interpretive.pdf

3 подробнее см. Financial intelligence units: an overview -Washington, D. C.: International Monetary Fund, Legal Dept., Monetary and Financial Systems Dept.: World Bank, Financial Market Integrity Div., 2004.,С. 35-57.

БИЗНЕС В ЗАКОНЕ

2’ 2008

передачи в органы, которые занимаются уголовным преследованием,

б) операционный анализ - создание гипотез преступной деятельности подозреваемого лица,

в) Стратегический анализ - обзор информации, которая не относится к какому-либо индивидуальному делу, а может быть использована в будущем с целью улучшения работы ПФР.

3. Предоставление информации на внутригосударственном уровне. ПФР передает собранную информацию (в необходимых случаях) органам, осуществляющим уголовное преследование. Причем подразделение финансовой разведки должно быть уполномочено сотрудничать и осуществлять координацию деятельности органов, которые имеют отношение к выявлению, предотвращению и преследованию за отмывание преступно полученных доходов и финансирование терроризма. В большинстве случаев предоставление информации компетентным органам сопровождается анализом этой информации. Однако некоторые ПФР (в особенности те, которые получают огромное количество информации), дают анализ информации по запросу правоохранительных органов уже после получения ими информации.

4. Предоставление информации на межгосударственном уровне. Поскольку отмывание преступно полученных доходов является преступлением, которое почти всегда совершается на территории нескольких государств, подразделение финансовой разведки должно иметь возможность оперативно передавать информацию ПФР зарубежных стран4.

Необходимо отметить одну существенную деталь: в основе действия Группы Эгмонт нет международного договора, создаваемые подразделения финансовой разведки автономны и достаточно разнообразны.

Так, ПФР Великобритании - Агентство по тяжким организованным преступлениям - занимается не только противодействием легализации преступно полученных доходов, но и сбором информации по всем тяжким преступлениям. Его деятельность тесно связана с Министерством внутренних дел, которое имеет право вносить поправки в положение о его деятельности.

В США Федеральное агентство по борьбе с финансовыми преступлениями (ПпОБЫ) создано Казначейством. Достаточно любопытен тот факт, что ПФР США имеет право предъявлять юридическим лицам, не соблюдающим законодательство о противодействии легализации преступно полученных доходов, гражданско-правовые иски и взыскивать штрафы в рамках гражданско-правового судопроизводства. Поскольку именно США инициировали борьбу с незаконно полученными доходами во всем мире, именно в этой стране ПФР представляет собой целую систему органов. ПФР связан с целой сетью агентств, которым оно делегирует часть своих полномочий и взаимодействует с ними. Федеральное агентство по борьбе с финансовыми преступлениями делегировало часть своих полномочий по проверке кредитных организаций пяти агентствам.

В Объединенных Арабских Эмиратах Национальный комитет по противодействию отмыванию доходов -это структурное подразделение Центрального банка. Председателем Комитета является глава Центрального банка. В его состав входят представители от Центрального банка, Министерства внутренних дел, Ав-кафа (министерства юстиции и религиозных дел), Министерства финансов и промышленности, Министерства экономики и торговли, департаментов и агентств,

4 подробнее см. VII-1 Reference Guide to Anti-Money Laundering and Combating The Financing of Terrorism.

занимающихся выдачей торговых лицензий, Совета по таможенным делам.

Федеральная служба по финансовому мониторингу Российской Федерации, как и Комитет по финансовому мониторингу до недавнего времени находилась в ведении Министерства финансов. В сентябре 2007 года Росфинмониторинг стал подчиняться непосредственно Правительству РФ.

Положение о федеральной службе по финансовому мониторингу, утвержденное Постановлением Правительства РФ от 23 июня 2004 года № 307 определяет полномочия и структуру Росфинмониторинга.

В качестве основных полномочий Росфинмониторин-га можно перечислить:

- осуществление контроля и надзора за выполнением юридическими и физическими лицами законодательства Российской Федерации о противодействии легализации доходов, полученных преступным путем, в том числе привлечение к ответственности лиц, допустивших такое нарушение,

- осуществление сбора, обработки и анализа информации о сделках, подлежащих обязательному контролю, а также проверки полученной информации,

- передача полученной информации в правоохранительные органы (при наличии достаточных оснований),

- координация деятельности федеральных органов исполнительной власти, взаимодействие с Центральным банком РФ.

Федеральная служба по финансовому мониторингу ведет учет организаций, осуществляющих операции с денежными средствами, в сфере деятельности которых отсутствуют надзорные органы.

Основное отличие Росфинмониторинга от аналогичных структур в зарубежных странах было введено Постановлением Правительства РФ от 27.10.2007 № 170 «О внесении изменений в некоторые акты Правительства Российской Федерации по вопросам деятельности Федеральной службы по финансовому мониторингу». Так, Федеральной службе по финансовому мониторингу было предоставлено право «на основании и во исполнение Конституции Российской Федерации, федеральных конституционных законов, федеральных законов, актов Президента Российской Федерации и Правительства Российской Федерации самостоятельно принимать нормативные правовые акты в установленной сфере деятельности». Полномочие по изданию нормативно-правовых актов, регулирующих сферу деятельности, а не только внутреннюю организацию самого органа - это полномочие федерального министерства, а не федеральной службы. Расширение компетенции Росфинмониторинга прямо противоречит концепции административной реформы, даже несмотря на то, что в соответствии с п.7 Положения Росфин-мониторинг вправе издавать нормативно-правовые акты только по вопросам, прямо предусмотренными Правительством или Президентом. Следует отметить, что нормотворческая функция в целом не свойственна подразделениям финансовой разведки других стран.

Поскольку расширение компетенции Росфинмонито-ринга произошло совсем недавно, на настоящий момент нет возможности оценить или даже предположить, насколько это, безусловно, серьезное нововведение может повлиять на всю систему противодействия легализации преступно полученных доходов.

Перейти на Главное МЕНЮ Вернуться к СОДЕРЖАНИЮ