Региональная земельная политика и оценка недвижимости

Региональная земельная политика и оценка недвижимости

Д.М. Хлопцов

доцент Томского государственного университета, директор ООО «Бюро оценки «ТОККО», председатель правления Томского регионального отделения Российского общества оценщиков, кандидат экономических наук

В большинстве развивающихся стран, а также в странах с переходной экономикой органы государственной власти сталкиваются с рядом связанных с землей проблем, отрицательно влияющих на устойчивое развитие экономики. Возникновение таких проблем часто объясняется следующим:

• отсутствие последовательной земельной политики,

• недостаточно тесная связь градостроительства с планами землепользования,

• отсутствие четкого распределения функций между различными уровнями власти,

• отсутствие единой земельной политики, проводимой разными министерствами.

Зачастую организационный и профессиональный потенциал для управления земельными ресурсами слабый, кроме того, ощущается недостаток финансовых ресурсов.

Современной России, в которой созданы условия для развития многообразных форм собственности на землю, нужны комплексная земельная политика, более совершенные земельные инструменты, способствующие созданию стимулов для инвестиций и новых рабочих мест, обеспечивающие надежное основание

для принятия решений, достижения реального партнерства между государственным и частным сектором экономики, для улучшения качества жизни, в том числе в части гарантий прав собственности и предоставления услуг.

Проведение земельной реформы в России непосредственно связано с изменением всей системы сложившихся земельных отношений на основе введения многообразия и равенства форм собственности и форм хозяйствования на земле, что отразилось и на структуре земельного фонда.

Произошедшие крупные аграрные изменения в конце XX века вызвали необходимость значительного преобразования экономико-правового статуса земель. Все эти преобразования затронули систему землепользования России. Однако эти изменения имели, скорее, социально-политический, а не экономический характер: пропаганда неолиберальных подходов регулирования экономики, приватизации земли привела к осознанию гражданами страны возможности возникновения и развития частной собственности на землю. В реальности же более 90 процентов земель по-прежнему находятся в государственной и муниципальной собственности (табл.) [1, с. 49].

Таблица

Распределение земель по формам собственности

Категория земель Площ тыс. га адь %

Земли Российской Федерации в целом 1 709 824,20 100

Земли государственной и муниципальной собственности 1 580 362,70 92,43

Земли в собственности юридических лиц 5 236,90 0,31

Земли в собственности граждан 124 224,60 7,27

В начале реформирования было затронуто не более 10 процентов территории сельскохозяйственных угодий, что существенно не изменило ситуацию в землепользовании. Главное внимание уделялось развитию индивидуальных форм землепользования -крестьянских хозяйств, приусадебного, садово-огородного хозяйства. Наиболее активное реформирование началось с 1992 года, когда была проведена приватизация и перераспределено до 80 процентов сельскохозяйственных угодий, которое сопровождалось массовым созданием землепользований крестьянских (фермерских) хозяйств. К началу 1994 года завершилось крупномасштабное перераспределение сельскохозяйственных угодий между основными собственниками (владельцами) земли.

По состоянию на 1 января 2007 года в России было приватизировано 129,8 миллиона гектаров земель, что составляет 7,6 процента от земель Российской Федерации в целом [1, с. 48]. Большая часть земель приобретена гражданами в результате реформирования аграрных предприятий и перераспределения сельскохозяйственных угодий членам колхозов, совхозов и т. п. Однако довольно внушительная часть земель приватизирована и на территориях населенных пунктов. В 2007 году в частной собственности находилось 18,8 процента земель в городах и поселках России.

Наряду с положительными эффектами развития многообразия форм собственности на землю выявились и некоторые опасные для народного хозяйства тенденции. В большинстве регионов России отмечается снижение удельного веса сельскохозяйственных угодий в общей площади земель сельскохозяйственного назначения. С начала 2000-х годов практически повсеместно распространилась тенденция к переводу гражданами выделенных земельных долей сельскохозяйственного назначения в категорию земель населенных пунктов. За 6 лет, с 2000 по 2006 год, процедуре перевода подверглись более полумиллиона гектаров земель. Одной из причин перевода являются высокая потребность, спрос, а соответственно, и стоимость земель под дачную, коттеджную жилую застройку. Так,

цена сотки бывших сельскохозяйственных угодий в Западной Сибири иногда достигает нескольких сотен тысяч рублей.

На начало нового века в России сложилось общее понимание механизма рыночных реформ. Со стороны государства предпринимаются вполне успешные попытки создания и регулирования денежнокредитной, налоговой системы. Однако за последние годы, начиная с 1990 и особенно с 2001 года, после принятия Земельного кодекса Российской Федерации, существенно изменилась структура земельного фонда России. Экономическая политика государства не может игнорировать подобные изменения и должна опираться в решении проблем рынка земли, недвижимости на рыночные инструменты. К сожалению, до сих пор в отечественной литературе нет определения самого понятия «земельная политика» [2, с. 1-81; 3, с. 1-49].

В современном обществе под термином «земельная политика», очевидно, должна пониматься деятельность администрации по распоряжению и управлению землей для оптимизации ее использования в соответствии с различной экономической, градостроительной, сельскохозяйственной ценностью для достижения условий комфортного проживания, производственной деятельности и социокультурного развития в целях большего удовлетворения потребностей общества.

Целью земельной политики является повышение эффективности использования земли, создание условий для увеличения ее социального, инвестиционного и производственного потенциала, превращение земли в мощный самостоятельный фактор экономического роста.

Сегодня в западных странах при проведении земельной политики используется смешанный административно-экономическом механизм, который включает следующие инструменты:

• рыночная купля-продажа земельных участков, выкуп и приватизация;

• экономическая оценка земли и составление ценовых карт территорий;

• налогообложение земли на основе ее стоимости;

• планирование и организация пространства;

• функциональное зонирование территорий;

• правила землепользования и застройки, вырабатываемые на уровне муниципалитетов;

• разработка и использование генеральных планов развития;

• порядок проведения санации земельных территорий и другие инструменты.

В современной России управление земельными ресурсами развито больше, чем в западных странах, с точки зрения государственного контроля. К примеру, в 1998 году Градостроительный кодекс Российской Федерации закрепил принцип юридически обязательного зонирования землепользования. Кодекс обязывает муниципалитеты разработать правила землепользования и развития территорий и выполнять их. Несмотря на то, что признание важности городского землеустройства возрастает, настоящая ситуация в городских муниципалитетах характеризуется неэффективными, бюрократическими процедурами планирования и жестким выполнением планов зонирования, причем процедуры изменения зонирования после принятия плана такие же сложные и жесткие. Планы зонирования во многих случаях рассматриваются скорее как бюрократический инструмент, мешающий развитию, а не средство создания динамичного и перспективного городского землеустройства и поддержки эффективного рынка городской недвижимости. В то же время, как уже отмечалось, отсутствует единая последовательная земельная политика, проводимая разными министерствами, реальное градостроительство недостаточно тесно связано с планами землепользования. Имеют место плохая координация и отсутствие общего руководства, которое учитывало бы деятельность всех организаций, так или иначе связанных в своей деятельности с землей.

Проведение бессистемных, частных и локальных земельнохозяйственных мероприятий не может привести к значительному экономическому успеху. Управлять землепользованием невозможно без создания четко действующей системы планирования

и землеустройства, в состав которой должны входить функция стоимостной оценки земли и функция экономического анализа эффективности ее использования.

Цена на землю влияет на вид ее использования. Как правило, значительные территории в центрах городов заняты торговыми учреждениями, офисными зданиями. Высокая цена земли ведет к интенсификации ее использования, способствует перенаселенности наиболее ценных территорий, их транспортной перегрузке. Это, в свою очередь, приводит к снижению ценности территории отдельных районов, предназначенных для выполнения определенных функций. Высокие цены на землю влекут за собой непропорциональное распределение городских территорий между отдельными функциональными зонами, затрудняют проведение санационных мероприятий. Зарубежный опыт свидетельствует: в центральных районах крупнейших городов размер компенсации за землю и дома, намеченные к сносу, составляет от 80 до 100 процентов затрат на новое строительство [4. Т. 1, с. 71]. Решать подобные проблемы и призвана земельная политика.

Решение возникших градостроительных проблем в России лежит прежде всего в плоскости использования экономических инструментов земельной политики и развития прав частной собственности на землю. Конечной целью градостроительной, земельной политики местных властей является рост стоимости земли. Ведь именно тогда частные земельные собственники, ставшие богаче, почувствуют реальность осуществляемых администрацией действий, а бюджет получит большие средства через рост земельного налога. Кроме того, обоснованный, подкрепленный продуманными мероприятиями в области земельного менеджмента рост стоимости земли способен привлечь дополнительные финансовые вложения, что повысит инвестиционную привлекательность региона. Опыт все той же Европы свидетельствует о том, что при решении земельных проблем необходимо привлекать экспертов-оценщиков, риелторов, способных определить наименее затратные для бюджета способы их решения,

приводящие к оптимизации землепользования, и, соответственно, к росту стоимости земли.

Во всем мире государство является основным потребителем услуг по оценке земли. И конечно же здесь оценка необходима в первую очередь для решения задач справедливого налогообложения. В России проведена работа по массовой оценке кадастровой стоимости земли, которая теоретически должна быть максимально приближена к рыночной стоимости, в последнее время во многих городах активно ведутся работы по актуализации проведенной оценки и ценовому зонированию территорий на основе определения рыночной стоимости земли. Ценовое зонирование территорий городов с определением абсолютного значения стоимости земли в каждой из зон позволяет не только решить проблему более справедливого налогообложения, но и выявить ориентиры цены при купле-продаже земли, дифференцировать арендные ставки, поставить актуальные задачи городской земельной политики. По опыту западных стран в последние годы в нашей стране создаются ценовые карты городов, способствующие более эффективному решению задач комплексной оценки и зонирования земель, а также определению инвестиционного, градостроительного потенциала как отдельных городских территорий, так и города в целом.

Однако решение проблем эффективного и справедливого налогообложения земли не является единственной задачей оценки. Зачастую администрации городов сталкиваются с проблемой снижения престижности какого-либо из городских районов, резким изменением стоимости земли или инвестиционной привлекательности района. Причины могут быть самые разные - возросшая транспортная загрузка, рост загазованности, плотность строительства, благоустройство и озеленение территории и т. п. В подобных случаях муниципалитетами, как правило, должны проводиться мероприятия по санации района, включающие в себя анализ наиболее эффективного использования территории района, градостроительные предложения,

оценку стоимости земли до проведения санации и после. После проведения санации района стоимость земли в нем и его ближайшем окружении довольно резко возрастает, и, как следствие, увеличиваются инвестиционные потоки в городское хозяйство и бюджетные налоговые поступления. Собственно же санационные работы могут финансироваться без привлечения средств бюджета за счет взносов собственников земли в размере повышения рыночной стоимости каждого земельного участка вследствие проведения санации. В этом случае необходимо довольно точно и доказательно провести оценку земли с учетом выполнения предлагаемых мероприятий до их фактического проведения, так как именно разница в стоимости земли важна как городской экономике, так и частным собственникам участков. Задача оценки земли является одной из наиболее сложных, однако и наиболее эффективных с точки зрения повышения инвестиционного, градостроительного потенциала территории и увеличения доходов собственников земли и регионального бюджета.

Одним из примеров использования оценки для целей градостроительства является решение проблемы создания единого торгово-делового центра города Киль на севере Германии [5, с. 76-89]. На рисунке 1 представлена планировка центральной части города до санации. При этом в качестве основных проблем властями выделялись следующие:

1) отсутствие единого развитого торговоделового центра города с пешеходной зоной;

2) большая транспортная нагрузка, проблемы с парковкой;

3) снижение посещаемости существующих магазинов;

4) снижение инвестиционной привлекательности района;

5) ухудшение экологической ситуации (загазованность);

6) снижение рыночной стоимости недвижимости;

7) снижение доходов бюджета (налоги с рыночной, кадастровой стоимости недвижимости, аренда государственного имущества).

- застройка жилищного назначения

Рис. 1. Градостроительная ситуация до санации района: центральная часть города

разделена транспортными магистралями

При решении подобных градостроительных проблем необходимо осознавать, что наиболее важной из них является падение рыночной стоимости недвижимости. Решение, результатом которого будет рост стоимости земли, прямо или косвенно поможет устранить и прочие существующие проблемы. Именно поэтому сложившаяся сегодня ситуация требует в первую очередь проведения оценки земельных участков и недвижимости профессиональными оценщиками. На рисунке 2 показано градостроительное решение, предложенное оценщиками после анализа ситуации в землепользовании и проведения оценки.

Проведение планируемой новой автодороги, указанной на рисунке 2, значительно сокращает поток транспорта, идущего через центр города, к тому же образует новый квартал, с изменением его функционального использования с жилого на торгово-офисное. Санация центральной части города с созданием торгово-деловой пешеходной зоны решает практически все выявленные социально-экономические проблемы.

Однако местным властям необходимо затратить внушительные финансовые средства на выкуп земельных участков под строительство дороги (к примеру, на рисунках 1 и 2 - участок С) и непосред-

ственно на строительство. В этом случае значение роли оценщиков бесспорно. Доказывая при проведении экономической оценки рост стоимости земли после санации (в том числе и вследствие изменения функционального назначения), оценщик способен определить величину «прибавочной стоимости», которую получают владельцы некоторых земельных участков (к примеру, на рисунках 1 и 2 - участки А и В).

В большинстве стран Западной Европы прирост стоимости земли, обусловленный проводимыми властями градостроительными мероприятиями, частично или полностью изымается у собственников участков. За счет этих средств и осуществляется целевое финансирование мероприятий, решающих многочисленные социально-экономические проблемы.

Оценка земли и иной недвижимости при определении ориентиров региональной земельной политики, безусловно, является

- торгово-офисная застройка; деловой, торговый центр

- застройка жилищного назначения

- планируемая новая автодорога

- планируемая пешеходная зона

- районы новой торгово-деловой застройки

Рис. 2. Решение градостроительной ситуации, предложенное оценщиками

одной из наиболее сложных задач, стоящих перед оценщиками, и требует высокого профессионализма и ответственности. Однако применение такого инструмента земельной политики не только оправдано в условиях новой, многоструктурной по формам собственности экономики России, но и эффективно с точки зрения актуализации проблем рационального землепользования, градостроительства, оптимизации расходов бюджетов различных уровней и развития государственно-частного партнерства.

Литература и информационные источники

1. Государственный (национальный) доклад о состоянии и использовании земель Российской Федерации в 2006 году // Ми-

нистерство экономического развития и торговли Российской Федерации, Федеральное агентство кадастра объектов недвижимости / http://www.kadastr.Ru/field_of_activity/ lands_statisics/documents

2. Румянцева Е.Е. Новая экономическая энциклопедия. 2-е изд. М.: ИНФРА-М, 2006.

3. Райзберг Б.А., Лозовский Л.Ш., Стародубцева Е.Б. Современный экономический словарь. 5-е изд., перераб. и доп. М.: ИНФРА-М, 2006.

4. Организация оценки и налогообложения недвижимости / Под общей редакцией Джозефа К. Эккерта. В 2-х томах / Пер. с англ. М.: Российское общество оценщиков, Академия оценки. М.: Стар Интер, 1997.

5. Erbguth W. Bauplanungsrecht. Munchen: Verlag C.H. Beck, 1989.

ФЕДЕРАЛЬНОЕ АГЕНТСТВО КАДАСТРА ОБЪЕКТОВ НЕДВИЖИМОСТИ

РОССИЙСКАЯ АКАДЕМИЯ ГОСУДАРСТВЕННОЙ СЛУЖБЫ ПРИ ПРЕЗИДЕНТЕ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ ___________УЧЕБНО-НАУЧНЫЙ ЦЕНТР «ЗЕМЛЯ»___________________

Приглашают принять участие в практическом консультационном семинаре 11-14 ноября 2008 года, Москва ЗЕМЛЕПОЛЬЗОВАНИЕ И ЗЕМЛЕУСТРОЙСТВО В МУНИЦИПАЛЬНЫХ

ОБРАЗОВАНИЯХ

• правовое регулирование землеустройства и особенности его проведения в населенных пунктах

• применение государственного кадастра недвижимости в управлении муниципальными образованиями

• государственная политика в области массовой оценки земли и иных объектов недвижимости

• особенности приватизации земли из муниципальной собственности, межевание и инвентаризация земельных участков в городах. Предоставление земельных участков для строительства

• условия и порядок приобретения прав на земельные участки, находящиеся в муниципальной собственности, на которых расположены здания, строения и сооружения

• порядок перевода земель сельскохозяйственного назначения в земли поселений

• порядок изъятия земельных участков для муниципальных нужд

• аренда земельных участков. Порядок выкупа земельных участков под приватизированными зданиями

• порядок проведения торгов и конкурсов по продаже земельных участков

• государственная регистрация прав на земельные участки в городах и сделок с ними

• ответственность за нарушения земельного законодательства

• судебная практика решения споров в сфере городского землепользования

• определение координат опорной геодезической сети в городских поселениях с помощью спутниковых измерений. Современные геоинформационные технологии

• технический учет объектов градостроительной деятельности

• правовые проблемы управления и распоряжения земельными участками, находящимися в неразграничен-ной государственной собственности

ЗАЯВКИ НА УЧАСТИЕ И ПОДРОБНАЯ ИНФОРМАЦИЯ: по тел/ф: (495) 436-05-21,436-90-27,436-03-25 по e-mail: fedoseev@ur.rags.ru, komeev@ur.rags.ru