Правовые основы обеспечения промышленной безопасности опасных производственных объектов

Экологическая безопасность

А.Г. Нецветаев

ПРАВОВЫЕ ОСНОВЫ ОБЕСПЕЧЕНИЯ ПРОМЫШЛЕННОЙ БЕЗОПАСНОСТИ ОПАСНЫХ ПРОИЗВОДСТВЕННЫХ ОБЪЕКТОВ

Статья посвящена актуальной проблеме правового обеспечения промышленной безопасности опасных производственных объектов. Рассмотрены понятие промышленной безопасности, принципы и система правовых мер ее обеспечения по законодательству РФ.

Ключевые слова: безопасность, промышленная безопасность, опасные производственные объекты, экологическая безопасность, авария, инцидент, декларация промышленной безопасности опасных производственных объектов.

Прежде чем перейти к рассмотрению изложенного в заголовке статьи вопроса, необходимо коснуться проблемы национальной безопасности вообще.

Согласно ст. 1 Закона РФ от 5 марта 1992 г. № 2446-! «О безо-пасности»1 под безопасностью вообще понимается состояние защищенности жизненно важных интересов личности, общества и государства от внутренних и внешних угроз, а личность, общество и государство (его конституционный строй, суверенитет и территориальная целостность) являются основными объектами безопасности.

Жизненно важные интересы представляют совокупность потребностей, удовлетворение которых надежно обеспечивает существование и возможности прогрессивного развития личности, общества и государства.

Государство, являясь объектом безопасности, выступает и основным субъектом обеспечения безопасности, осуществляя соответствующие функции в этой области через органы законодательной, исполнительной и судебной власти.

© Нецветаев А.Г., 2009

Субъектами обеспечения безопасности в соответствии с названным Законом являются также граждане, общественные и иные организации и объединения, обладающие правами и обязанностями по участию в обеспечении безопасности в соответствии с законодательством РФ и субъектов РФ, принятыми в пределах их компетенции в данной сфере. Государство обеспечивает правовую и социальную защиту гражданам, общественным и иным организациям и объединениям, оказывающим содействие в обеспечении безопасности в соответствии с законом.

Необходимо отметить, что под угрозой безопасности понимается совокупность условий и факторов, создающих опасность жизненно важным интересам личности, общества и государства.

Статья 5 Закона о безопасности формулирует принципы обеспечения безопасности, а именно: законность; соблюдение баланса жизненно важных интересов личности, общества и государства; взаимная ответственность личности, общества и государства по обеспечению безопасности; интеграция с международными системами безопасности.

Выделяют следующие виды безопасности2: государственная, конституционная, международная, военная, экономическая, общественная, экологическая, жизни населения, информационная. Указанные виды безопасности названы составными частями национальной безопасности России.

Помимо Закона о безопасности (1992 г.) принципиальные положения в сфере обеспечения безопасности содержатся в Указе Президента РФ от 17 декабря 1997 г. № 1300 (в ред. от 10.01.2000 г.) «Об утверждении Концепции национальной безопасности Российской Федерации»3, которая представляет собой систему взглядов на обеспечение в Российской Федерации безопасности личности, общества и государства от внешних и внутренних угроз во всех сферах жизнедеятельности. В Концепции сформулированы важнейшие направления государственной политики Российской Федерации в данной области, дано определение национальной безопасности как безопасности ее многонационального народа - носителя суверенитета и единственного источника власти в Российской Федерации. Здесь же содержится определение национальных интересов России как совокупности сбалансированных интересов личности, общества и государства в экономической, внутриполитической, социальной, международной, информационной, военной, пограничной, экологической и других сферах.

Понятие промышленной безопасности опасных производственных объектов (далее - промышленная безопасность) сформулировано в Федеральном законе от 21 июля 1997 г. № 116-ФЗ

(в ред. от 18.12.2006 г.) «О промышленной безопасности опасных производственных объектов»4 и определяется как состояние защищенности жизненно важных интересов личности и общества от аварий на опасных производственных объектах и последствий указанных аварий. Авария, в свою очередь, представляет собой разрушение сооружений и(или) технических устройств, применяемых на опасном производственном объекте, неконтролируемые взрыв и (или) выброс опасных веществ. Употребляется также термин «инцидент», определяемый как отказ или повреждение технических устройств, применяемых на опасном производственном объекте, отклонение от режима технологического процесса, нарушение положений Федерального закона о промышленной безопасности, других федеральных законов и иных нормативных правовых актов Российской Федерации, а также нормативных технических документов, устанавливающих правила ведения работ на опасном производственном объекте.

По данным Федеральной службы по экологическому, технологическому и атомному надзору (Ростехнадзор)5, в Российской Федерации насчитывается более 110 тыс. промышленных предприятий различного типа и различной формы собственности, эксплуатирующих около 250 тыс. опасных производственных объектов. В зонах непосредственной угрозы жизни и здоровью людей в случае возникновения техногенных аварий и катастроф проживает около 100 млн человек, т. е. 70% населения страны.

Исходя из высокой степени вероятности причинения огромного ущерба здоровью и имуществу граждан в случае аварии на таких объектах, законодательство Российской Федерации содержит особые требования технического, экономического и правового характера, призванные обеспечить безопасную эксплуатацию опасных производственных объектов.

При отнесении той или иной деятельности к опасным производственным объектам Федеральный закон о промышленной безопасности руководствовался как количественными, так и качественными критериями. Так, ст. 2 Закона относит к опасным производственным объектам предприятия или их цехи, участки, площадки, а также иные производственные объекты, указанные в Приложении 1 к Закону, а именно объекты, на которых:

1) получаются, используются, перерабатываются, образуются, хранятся, транспортируются, уничтожаются следующие опасные вещества:

а) воспламеняющиеся вещества - газы, которые при нормальном давлении и в смеси с воздухом становятся воспламе-

няющимися и температура кипения которых при нормальном давлении составляет 20°С или ниже;

б) окисляющие вещества - вещества, поддерживающие горение, вызывающие воспламенение и(или) способствующие воспламенению других веществ в результате окислительно-восстановительной экзотермической реакции;

в) горючие вещества - жидкости, газы, пыли, способные самовозгораться, а также возгораться от источника зажигания и самостоятельно гореть после его удаления;

г) взрывчатые вещества - вещества, которые при определенных видах внешнего воздействия способны на очень быстрое самораспространяющееся химическое превращение с выделением тепла и образованием газов;

д) токсичные вещества - вещества, способные при воздействии на живые организмы приводить к их гибели и имеющие следующие характеристики:

средняя смертельная доза при введении в желудок от 15 мг на кг до 200 мг на кг включительно;

средняя смертельная доза при нанесении на кожу от 50 мг на кг до 400 мг на кг включительно;

средняя смертельная концентрация в воздухе от 0,5 мг на л до 2 мг на л включительно;

е) высокотоксичные вещества - вещества, способные при воздействии на живые организмы приводить к их гибели и имеющие следующие характеристики:

средняя смертельная доза при введении в желудок не более 15 мг на кг;

средняя смертельная доза при нанесении на кожу не более 50 мг на кг;

средняя смертельная концентрация в воздухе не более 0,5 мг на л;

ж) вещества, представляющие опасность для окружающей природной среды, - вещества, характеризующиеся в водной среде следующими показателями острой токсичности:

средняя смертельная доза при ингаляционном воздействии на рыбу в течение 96 ч не более 10 мг на л;

средняя концентрация яда, вызывающая определенный эффект при воздействии на дафнии в течение 48 ч, не более 10 мг на л;

средняя ингибирующая концентрация при воздействии на водоросли в течение 72 ч не более 10 млг на л; 2) используется оборудование, работающее под давлением более 0,07 МПа или при температуре нагрева воды более 115°С;

3) используются стационарно установленные грузоподъемные механизмы, эскалаторы, канатные дороги, фуникулеры;

4) получаются расплавы черных и цветных металлов и сплавы на основе этих расплавов;

5) ведутся горные работы, работы по обогащению полезных ископаемых, а также работы в подземных условиях.

Переходя к рассмотрению комплекса правовых мер по обеспечению промышленной безопасности опасных производственных объектов, необходимо отметить, что в законодательстве РФ используются термины, близкие по содержанию к понятию промышленной безопасности. В частности, Федеральный закон от 10 января 2002 г. № 7-ФЗ (в ред. от 14.07.2008 г.) «Об охране окружающей среды»6 ввел в употребление термин «экологическая безопасность» - состояние защищенности природной среды и жизненно важных интересов человека от возможного негативного воздействия хозяйственной и иной деятельности, чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера, их последствий. Правовое обеспечение экологической безопасности представляет собой систему предусмотренных законодательством специальных мер, соблюдение которых призвано предотвратить или свести к минимуму причинение вреда жизни и здоровью населения, окружающей среде в результате действия природных стихийных и техногенных факторов.

Федеральный закон от 27 декабря 2002 г. № 184-ФЗ (в ред. от 01.12.2007 г.) «О техническом регулировании»7 говорит о безопасности продукции, процессов производства, эксплуатации, хранения, перевозки, реализации и утилизации как о состоянии, при котором отсутствует недопустимый риск, связанный с причинением вреда жизни или здоровью граждан, имуществу физических или юридических лиц, государственному или муниципальному имуществу, окружающей среде, жизни или здоровью животных и растений.

Правовой механизм обеспечения промышленной безопасности закреплен в гл. II (ст. 6-16) Федерального закона о промышленной безопасности и включает реализацию комплекса мер:

- регистрацию опасного производственного объекта в государственном реестре;

- выдачу лицензии на эксплуатацию опасного производственного объекта;

- сертификацию технических устройств, в том числе иностранного производства, применяемых на опасном производственном объекте;

- экспертизу промышленной безопасности технических устройств при их эксплуатации на опасном производственном объекте;

- экспертизу промышленной безопасности в отношении проектной документации на расширение, техническое перевооружение, консервацию и ликвидацию опасного производственного объекта;

- федеральный надзор в области промышленной безопасности, а также производственный контроль за соблюдением требований промышленной безопасности;

- разработку декларации промышленной безопасности, которая предполагает всестороннюю оценку риска аварии и связанной с нею угрозы, и ряд других мероприятий.

Заметим, что в соответствии со ст. 6 указанного федерального закона к видам деятельности в области промышленной безопасности относятся:

- проектирование, строительство, эксплуатация, расширение, реконструкция, капитальный ремонт, техническое перевооружение, консервация и ликвидация опасного производственного объекта;

- изготовление, монтаж, наладка, обслуживание и ремонт технических устройств, применяемых на опасном производственном объекте;

- проведение экспертизы промышленной безопасности;

- подготовка и переподготовка работников опасного производственного объекта в необразовательных учреждениях.

В соответствии с п. 2 ст. 2 Федерального закона о промышленной безопасности опасные производственные объекты подлежат регистрации в государственном реестре в порядке, устанавливаемом Правительством Российской Федерации.

Правила регистрации этих объектов в государственном реестре утверждены постановлением Правительства РФ от 24 ноября 1998 г. № 1371 «О регистрации объектов в государственном реестре опасных производственных объектов»8. Настоящие правила устанавливают порядок регистрации действующих на территории Российской Федерации объектов в государственном реестре опасных производственных объектов (далее - государственный реестр) и ведения государственного реестра, обязательны для выполнения всеми юридическими лицами независимо от организационно-правовой формы, осуществляющими эксплуатацию опасных производственных объектов, федеральными органами исполнительной власти и Российской академией наук, имеющими подведомственные опасные производственные объекты, органами исполнитель-

ной власти субъектов Российской Федерации, на территориях которых расположены опасные производственные объекты, а также органами местного самоуправления. В указанных правилах под объектами понимаются предприятия или их цехи, участки, площадки, а также иные производственные объекты, указанные в Приложении 1 к Федеральному закону «О промышленной безопасности опасных производственных объектов». В данном реестре на основе единых методологических и программно-технологических принципов с использованием современных компьютерных технологий накапливается, анализируется и хранится систематизированная информация о зарегистрированных опасных производственных объектах и об организациях, эксплуатирующих эти объекты.

Информация об объектах классифицируется по следующим разделам:

а) признаки объектов, по которым они отнесены к опасным производственным объектам в соответствии с Федеральным законом о промышленной безопасности, другими федеральными законами и нормативными правовыми актами Президента Российской Федерации и Правительства Российской Федерации;

б) виды деятельности, на осуществление которых требуются лицензии;

в) ведомственная принадлежность объектов;

г) территориальная принадлежность объектов.

Регистрацию объектов в государственном реестре осуществляет Ростехнадзор, а также федеральные органы исполнительной власти, которым в установленном порядке предоставлено право проводить регистрацию подведомственных объектов.

Приказом Ростехнадзора от 13 июля 2006 г. № 682 были утверждены требования к регистрации объектов к государственном реестре опасных производственных объектов и к ведению этого реестра.

В настоящее время порядок ведения государственного реестра опасных производственных объектов определен приказом Федеральной службы по экологическому, технологическому и атомному надзору (Ростехнадзор) от 4 сентября 2007 г. № 6069, который утвердил административный регламент данной службы по исполнению государственной функции по регистрации опасных производственных объектов и ведению государственного реестра опасных производственных объектов.

Пункт 2 ст. 6 Федерального закона о промышленной безопасности устанавливает требование, согласно которому обязательным условием для принятия решения о выдаче лицензии на эксплуата-

цию опасного производственного объекта является представление соискателем лицензии в лицензирующий орган разрешения на ввод опасного производственного объекта в эксплуатацию или положительного заключения экспертизы промышленной безопасности, а также декларации промышленной безопасности опасного производственного объекта. Статья 9 указанного закона возлагает обязанность разработки декларации промышленной безопасности на организацию, эксплуатирующую опасный производственный объект.

Разработка декларации промышленной безопасности предполагает:

- всестороннюю оценку риска аварии и связанной с нею угрозы;

- анализ достаточности мер по предупреждению аварий, по обеспечению готовности организации к эксплуатации опасного производственного объекта в соответствии с требованиями промышленной безопасности, а также к локализации и ликвидации последствий аварии на опасном производственном объекте;

- разработку мероприятий, направленных на снижение масштаба последствий аварии и размера ущерба, нанесенного в случае аварии на опасном производственном объекте (п. 1 ст. 14 Федерального закона о промышленной безопасности).

Перечень сведений, содержащихся в декларации промышленной безопасности, и порядок ее оформления определяются федеральным органом исполнительной власти в области промышленной безопасности.

Федеральный закон о промышленной безопасности особо выделяет обязательность разработки деклараций промышленной безопасности опасных производственных объектов, на которых получаются, используются, перерабатываются, образуются, хранятся, транспортируются, уничтожаются вещества в количествах, указанных в Приложении 2 к названному Закону. Обязательность разработки деклараций промышленной безопасности опасных производственных объектов, не указанных в Приложении 2 к Закону, может быть установлена Правительством Российской Федерации, а также в соответствии со своими полномочиями федеральным органом исполнительной власти в области промышленной безопасности.

Декларация промышленной безопасности разрабатывается в составе проектной документации на строительство, расширение, реконструкцию, капитальный ремонт, техническое перевооружение, консервацию и ликвидацию опасного производственного объекта. Она уточняется или разрабатывается вновь в случае изме-

нения сведений, содержащихся в декларации промышленной безопасности, или в случае изменения требований промышленной безопасности. Декларация промышленной безопасности утверждается руководителем организации, эксплуатирующей опасный производственный объект. Необходимо отметить, что руководитель организации, эксплуатирующей опасный производственный объект, несет ответственность за полноту и достоверность сведений, содержащихся в декларации промышленной безопасности, в соответствии с законодательством Российской Федерации.

Декларация промышленной безопасности, разрабатываемая в составе проектной документации на расширение, техническое перевооружение, консервацию и ликвидацию опасного производственного объекта, проходит экспертизу промышленной безопасности в установленном порядке. Проектная документация на строительство, реконструкцию, капитальный ремонт опасного производственного объекта, содержащая декларацию промышленной безопасности, подлежит государственной экспертизе в соответствии с законодательством Российской Федерации о градостроительной деятельности.

Постановлением Правительства РФ от 11 мая 1999 г. № 52610 утверждены Правила представления декларации промышленной безопасности опасных производственных объектов.

Согласно ст. 11 Федерального закона о промышленной безопасности организация, эксплуатирующая опасный производственный объект, обязана организовывать и осуществлять производственный контроль за соблюдением требований промышленной безопасности в соответствии с требованиями, устанавливаемыми Правительством РФ. Причем сведения об организации этого контроля и о работниках, уполномоченных на его осуществление, представляются в федеральный орган исполнительной власти в области промышленной безопасности или в его территориальный орган.

Требования к организации и проведению производственного контроля содержатся в Правилах организации и осуществления производственного контроля за соблюдением требований промышленной безопасности на опасном производственном объекте, утвержденных постановлением Правительства РФ от 10 марта 1999 г. № 263И.

Эти требования включают условия, запреты, ограничения и другие обязательные требования, содержащиеся в федеральных законах и иных нормативных правовых актах, а также в нормативных технических документах, которые принимаются в установленном порядке и соблюдение которых обеспечивает промышленную безопасность.

Специально уполномоченный федеральный орган исполнительной власти в области промышленной безопасности (Рос-технадзор) обеспечивает доведение требований промышленной безопасности до эксплуатирующих организаций, а также до федеральных органов исполнительной власти и Российской академии наук, имеющих подведомственные опасные производственные объекты. Каждая эксплуатирующая организация на основании Правил разрабатывает Положение о производственном контроле с учетом профиля производственного объекта. Данное Положение утверждается руководителем эксплуатирующей организации и согласовывается с территориальными органами Ростехнадзора, а в отношении эксплуатирующих организаций, подведомственных федеральным органам исполнительной власти, - также с этими федеральными органами исполнительной власти.

Производственный контроль является составной частью системы управления промышленной безопасностью и осуществляется эксплуатирующей организацией путем проведения комплекса мероприятий, направленных на обеспечение безопасного функционирования опасных производственных объектов, а также на предупреждение аварий на этих объектах и обеспечение готовности к локализации аварий и инцидентов и ликвидации их последствий.

Ответственность за организацию и осуществление производственного контроля несут руководитель эксплуатирующей организации и лица, на которые возложены такие обязанности в соответствии с федеральным законодательством. Федеральные органы исполнительной власти и Российская академия наук обеспечивают деятельность по организации и осуществлению производственного контроля на подведомственных им опасных производственных объектах.

Основными задачами производственного контроля являются:

а) обеспечение соблюдения требований промышленной безопасности в эксплуатирующей организации;

б) анализ состояния промышленной безопасности в эксплуатирующей организации, в том числе путем организации проведения соответствующих экспертиз;

в) разработка мер, направленных на улучшение состояния промышленной безопасности и предотвращение ущерба окружающей среде;

г) контроль за соблюдением требований промышленной безопасности, установленных федеральными законами и иными нормативными правовыми актами;

д) координация работ, направленных на предупреждение аварий на опасных производственных объектах и обеспечение готовности к локализации аварий и ликвидации их последствий;

е) контроль за своевременным проведением необходимых испытаний и технических освидетельствований технических устройств, применяемых на опасных производственных объектах, ремонтом и поверкой контрольных средств измерений;

ж) контроль за соблюдением технологической дисциплины.

Производственный контроль в эксплуатирующей организации

осуществляют назначенный решением руководителя организации работник или служба производственного контроля.

Приказом Госгортехнадзора от 26 апреля 2000 г. № 49 утверждены и введены в действие Методические рекомендации по организации производственного контроля за соблюдением требований промышленной безопасности на опасных производственных объектах (РД 04-355-00).

Правовые основы организации и осуществления производственного экологического контроля на предприятии установлены рядом законодательных актов, и прежде всего ст. 67 Федерального закона «Об охране окружающей среды». В соответствии с данной статьей производственный экологический контроль осуществляется в целях обеспечения выполнения в процессе хозяйственной и иной деятельности мероприятий по охране окружающей среды, рациональному использованию и восстановлению природных ресурсов, а также в целях соблюдения требований в области охраны окружающей среды, установленных законодательством в области охраны окружающей среды.

Субъекты хозяйственной и иной деятельности обязаны представлять сведения о лицах, ответственных за проведение производственного экологического контроля, об организации экологических служб на объектах хозяйственной и иной деятельности, а также результаты производственного экологического контроля в соответствующий орган исполнительной власти, осуществляющий государственный экологический контроль. Целесообразным представляется разработка компетентными государственными органами в сфере экологического контроля типового (модельного) положения о производственном контроле на предприятии, которое будет устанавливать базовые положения о производственном контроле и его организации, иметь рекомендательный характер и может быть применимо предприятиями, осуществляющими деятельность в различных областях промышленности, в качестве основы при разработке собственных положений о производственном контроле, учитывающих специфику производства.

Примечания

1 Закон Российской Федерации от 5 марта 1992 г. № 2446-1 (в ред. от 26.06.2008 г.) «О безопасности» // Ведомости СНД и ВС РФ. 1992. № 15. Ст. 769; СЗ РФ. 2008. № 26. Ст. 3022.

2 Указ Президента РФ от 17 декабря 1997 г. № 1300 (в ред. от 10.01.2000 г.) «Об утверждении Концепции национальной безопасности Российской Федерации» // РГ. 1997. 26 дек.; РГ. 2000. 18 янв.

3 Там же.

4 Федеральный закон от 21июля 1997 г. № 116-ФЗ (в ред. от 18.12.2006 г.) «О промышленной безопасности опасных производственных объектов» // СЗ РФ. 1997. № 30. Ст. 3588; 2006. № 52 (ч. 1). Ст. 5498.

5 Интернет-конференция главы Ростехнадзора К.Б. Пуликовского на сайте http://www.rian.ru/online/20070731/70033092.html

6 Федеральный закон от 10 января 2002 г. № 7-ФЗ (в ред. от 14.07.2008 г.) «Об охране окружающей среды» // СЗ РФ. 2002. № 2. Ст. 133; 2008. № 29 (ч. 1). Ст. 3418.

7 Федеральный закон от 27 декабря 2002 г. № 184-ФЗ (в ред. от 01.12.2007 г.) «О техническом регулировании» // СЗ РФ. 2002. № 52 (ч. 1). Ст. 5140; 2007. № 19. Ст. 2293.

8 Постановление Правительства РФ от 24 ноября 1998 г. № 1371 «О регистрации объектов в государственном реестре опасных производственных объектов» // Российская газета. 1998. 1 дек.

9 Приказ Федеральной службы по экологическому, технологическому и атомному надзору от 4 сентября 2007 г. № 606 «Об утверждении административного регламента федеральной службы по экологическому, технологическому и атомному надзору по исполнению государственной функции по регистрации опасных производственных объектов и ведению государственного реестра опасных производственных объектов» // Бюллетень нормативных актов федеральных органов исполнительной власти. 2007. 1 дек.

Постановление Правительства РФ от 11 мая 1999 г. № 526 «Об утверждении Правил представления декларации промышленной безопасности опасных производственных объектов» // СЗ РФ. 1999. № 20.

11 Постановление Правительства РФ от 10 марта 1999 г. № 263 «Об организации и осуществлении производственного контроля за соблюдением требований промышленной безопасности на опасном производственном объекте» // СЗ РФ. 1999. № 11.

10