Глава муниципального образования и глава местной администрации: статус, полномочия и взаимоотношения

УДК 342.4

ГЛАВА МУНИЦИПАЛЬНОГО ОБРАЗОВАНИЯ И ГЛАВА МЕСТНОЙ АДМИНИСТРАЦИИ: СТАТУС, ПОЛНОМОЧИЯ И ВЗАИМООТНОШЕНИЯ

М.В. Демидов, В.Л. Степанова

Рассматриваются некоторые актуальные вопросы правового статуса и взаимоотношения между главой муниципального образования и главой администрации при осуществлении своих функций по реализации местного самоуправления. Высказывается мнение о необходимости на предстоящих муниципальных выборах в сентябре 2015 г. повсеместно избрать глав муниципальных образований всем населением, обладающим активным избирательным правом.

Ключевые слова: Конституция РФ; местное самоуправление; глава муниципального образования; глава администрации; представительный орган; муниципальное образование; поселение; закон; устав муниципального образования; полномочия; должностное лицо.

M.V. Demidov, V.L. Stepanova. HEADS OF MUNICIPALITIES AND HEADS OF LOCAL ADMINISTRATIONS: STATUS, POWERS AND RELATIONSHIPS

Some important issues of the legal status and the relationships between the head of the municipality and the head of the administration in the exercise of their functions for the implementation of local government are considered. There is an opinion that it is necessary to elect heads of municipalities by the entire population having suffrage at municipal elections in September 2015.

Keywords: Constitution of the Russian Federation; local government; the head of the municipality; Head of Administration; the representative body; municipalities; settlement; law; the charter of the municipality; authority; official.

Местное самоуправление в России признается в качестве одной из основ конституционного строя. Как отмечает С.А. Авакьян, местное самоуправление в России - часть конституционного строя общества и государства, которое призвано играть важную роль в качестве одного из принципиальных инструментов соединения публичной власти и гражданского общества. Осуществляя функции власти, местное самоуправление в состоянии обеспечивать участие граждан и гражданский контроль в отношении многих общественно-политических процессов [5].

Согласно Конституции Российской Федерации в России признается и гарантируется местное самоуправление (ст. 12) [1]. Оно в пределах своих полномочий самостоятельно и осуществляется гражданами путем референдума, выборов, других форм прямого волеизъявления, через выборные и другие органы местного самоуправления.

Перечень органов и должностных лиц местного самоуправления определен Федеральным законом от 6 октября 2003 г. «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» [3]. В соответствии

с ним структуру органов местного самоуправления составляют представительный орган муниципального образования, глава муниципального образования, местная администрация (исполнительно-распорядительный орган муниципального образования), контрольно-счетный орган муниципального образования, иные органы и выборные должностные лица местного самоуправления, предусмотренные уставом муниципального образования и обладающие собственными полномочиями по решению вопросов местного значения. При этом следует иметь в виду, что наличие в структуре органов местного самоуправления представительного органа муниципального образования, главы муниципального образования, местной администрации (исполнительно-распорядительного органа муниципального образования) является обязательным, за исключением случаев, предусмотренных указанным Федеральным законом.

Исходя из вышеизложенного следует, что нельзя не избрать главу самоуправления и не назначить руководителя местной администрации. Они являются обязательными элементами системы местного самоуправления.

Такое положение в системе местного самоуправления действовало не всегда. Так, в соответствии с Федеральным законом от 28 августа 1995 г. «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», который утратил силу в связи с вступлением в силу нового Федерального закона от 6 октября 2003 г., обязательными являлись только выборные органы местного самоуправления [2].

В ч. 1 ст. 36 Закона от 6 октября 2003 г. об общих принципах организации местного самоуправления статус главы муниципального образования определен как высшее должностное лицо муниципального образования. В соответствии с уставом муниципального образования оно наделяется собственными полномочиями по решению вопросов местного значения.

Федеральный законодатель установил рамочные нормы порядка наделения полномочиями главы муниципального образования. Так, глава самоуправления может быть избран:

- на муниципальных выборах;

- представительным органом муниципального образования из своего состава;

- представительным органом муниципального образования из числа кандидатов, представленных конкурсной комиссией по результатам конкурса.

Закон определил, что в поселениях, где число жителей, обладающих избирательным правом, составляет не более 100 человек, представительный орган поселения не формируется. Здесь его функции выполняет сход граждан. В таких случаях глава муниципального образования избирается на сходе граждан и исполняет одновременно и полномочия главы местной администрации.

Таким образом, в сельских поселениях глава муниципального образования осуществляет как исполнительно-распорядительные функции, так и полномочия председателя представительного органа муниципального образования. Фактически ею одновременно возглавляются обе ветви местной власти.

Известны случаи, когда глава избирается на выборах, либо входит в состав представительного органа муниципального образования с правом решающего голоса и исполняет полномочия его председателя, либо возглавляет местную администрацию. Если же глава избирается не прямыми выборами, а из состава представительного органа муниципального образования, то исполняет полномочия его председателя с правом решающего голоса либо возглавляет местную администрацию. В последнем случае его полномочия как депутата представительно-

го органа прекращаются. Как видим, при любом варианте глава не может одновременно исполнять полномочия председателя представительного органа муниципального образования и полномочия главы местной администрации.

В случае избрания представительным органом муниципального образования из числа кандидатов, представленных конкурсной комиссией по результатам конкурса, глава возглавляет местную администрацию.

В то же время при исследовании порядка наделения полномочиями главы муниципального образования нужно исходить из того, что в каждом субъекте Российской Федерации эти вопросы регламентируются собственным законодательством. К примеру, в соответствии с Законом Чувашской Республики от 18 октября 2004 г. «Об организации местного самоуправления в Чувашской Республике» [4] глава муниципального района в соответствии с уставом района может избираться либо путем прямых муниципальных выборов, либо представительным органом муниципального района из своего состава.

В случае избрания на выборах глава муниципального района либо входит в состав представительного органа района с правом решающего голоса и исполняет полномочия его председателя, либо возглавляет местную администрацию. Если же главу избирает представительный орган, то он исполняет полномочия только его председателя. В обоих случаях не допускается совмещение должностей председателя представительного органа и главы местной администрации муниципального района.

Несколько иной подход законодатель Чувашской Республики заложил при определении порядка формирования главы городского округа и городского поселения. Здесь он однозначно определил, что главы указанных муниципальных образований в соответствии со своим уставом избираются только представительным органом муниципального образования из своего состава и исполняют полномочия председателя представительного органа муниципального образования. В данном случае эти должностные лица не могут по своему выбору либо исполнять полномочия председателя представительного органа, либо возглавить местную администрацию.

Глава муниципального образования играет значительную роль по защите и представлению интересов жителей муниципального образования. Его полномочия регламентированы законодательством и уставом конкретного муниципального образования. К примеру, согласно уставу Моргаушского муниципального района

Чувашской Республики глава района решает ряд вопросов единолично. Так, глава:

- представляет район в отношениях с органами местного самоуправления других муниципальных образований, органами государственной власти, гражданами и организациями, без доверенности действует от имени района;

- подписывает и обнародует в порядке, установленном уставом, нормативные правовые акты, принятые районным собранием депутатов;

- издает в пределах своих полномочий акты в форме постановлений и распоряжений;

- вправе требовать созыва внеочередного заседания представительного органа муниципального образования;

- обеспечивает осуществление органами местного самоуправления района полномочий по решению вопросов местного значения и отдельных государственных полномочий, переданных органам местного самоуправления федеральными законами и законами Чувашской Республики.

Глава муниципального образования также вправе издавать нормативные правовые акты, которые применяются на территории муниципального образования. Как должностное лицо местного самоуправления, глава вправе инициировать проведение схода граждан, проводить публичные слушания для обсуждения проектов муниципальных правовых актов по вопросам местного значения с участием жителей муниципального образования.

Местная администрация, которая является, как уже отмечалось, исполнительно-распорядительным органом муниципального образования, призвана решать вопросы местного значения и осуществлять отдельные государственные полномочия, переданные органам местного самоуправления федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации. Организует и руководит работой местной администрации на принципах единоначалия глава местной администрации.

Главой местной администрации является, как уже было сказано, либо глава муниципального образования или же лицо, назначаемое на должность главы местной администрации по контракту, заключаемому по результатам конкурса на замещение указанной должности на срок полномочий, определяемый уставом муниципального образования.

Контракт с главой местной администрации заключается на срок полномочий представительного органа муниципального образования, принявшего решение о назначении лица на должность главы местной администрации (до

дня начала работы представительного органа муниципального образования нового созыва), но не менее чем на два года.

Представительный орган утверждает условия контракта для главы местной администрации в части, касающейся осуществления полномочий по решению вопросов местного значения. Та часть, которая связана с осуществлением отдельных государственных полномочий, переданных органам местного самоуправления федеральными законами и законами Чувашской Республики, утверждается законом Чувашской Республики. Уставом муниципального образования и законом республики в отношении должности главы местной администрации могут быть установлены дополнительные требования к кандидатам на эту должность.

Глава местной администрации, осуществляющий свои полномочия на основе контракта, ежегодно представляет представительному органу муниципального образования отчеты о результатах своей деятельности и деятельности местной администрации, в том числе о решении вопросов, поставленных представительным органом муниципального образования. В целом он призван обеспечивать осуществление местной администрацией полномочий по решению вопросов местного значения и отдельных государственных полномочий, переданных органам местного самоуправления федеральными законами и законами Чувашской Республики.

На муниципальных выборах, прошедших в Чувашской Республике в октябре 2005 г., все главы муниципальных образований были избраны всенародно. В соответствии с действовавшими на тот период нормами все они возглавили местные администрации муниципальных образований, т.е. глава муниципального образования одновременно совмещал и должность главы местной администрации.

Однако, начиная со второй половины 2000-х гг. во многих субъектах Российской Федерации, в том числе и в Чувашской Республике, стала активно распространяться именно контрактная система назначения на должность главы администрации. Стала внедряться так называемая система «сити-менеджера» в управлении местной администрацией.

Назначенный по контракту глава администрации (сити-менеджер) фактически является наемным администратором, управляющим муниципалитетом. Он наделяется властными полномочиями не народом, как глава муниципального образования, что имеет принципиально важное значение при организации местного самоуправления, а узким кругом лиц, без

прямого участия населения. Таким образом, принципиальное отличие избранного на выборах главы муниципального образования от «сити-менеджера» (назначенный представительным органом глава местной администрации) прежде всего заключается в степени легитимности и в источнике власти.

Можно допустить, что если «сити-менеджер» назначается на должность узким кругом лиц, избранными на выборах депутатами, то он прежде всего должен будет «служить» им. Он подотчетен и подконтролен представительному органу муниципального образования, а не населению этой территории. Особенно явно эти процессы проявляются в ходе формирования и исполнения бюджета, когда отдельные депутаты или их группа может оказывать на главу сильное давление.

В сложившейся ситуации «сити-менеджер» вынужден будет лавировать между интересами отдельных групп депутатов и в целом интересами территории. В такой ситуации ему придется не так-то просто в полном объеме отстаивать свои позиции. К тому же в случае, если сити-менеджер будет плохо справляться со своими обязанностями, у граждан муниципального образования нет права его отзыва, т.е. освобождения от должности, поскольку они его не избирали.

Избранный на муниципальных выборах глава самоуправления наделяется властными полномочиями по воле народа. Он - фигура более политизированная, самостоятельная, легитимная и законная, поскольку власть, установленная народом, обладает большей юридической силой. Поэтому в современных условиях в Чувашской Республике отказ от избрания глав муниципальных образований повсеместно всем населением, обладающим избирательным правом, на муниципальных выборах в сентябре 2015 г., на наш взгляд, является шагом назад в утверждении демократических процедур при формировании органов власти на местном уровне.

По нашему мнению, совмещение главой самоуправления, избранным на муниципальных выборах, должности главы администрации -наиболее приемлемый и оптимальный вариант структуры органов местного самоуправления. В противном случае, как показывает практика, невозможно избежать конфликтных ситуаций при реализации полномочий главы муниципального образования и так называемого «сити-менеджера».

Этим двум должностным лицам, факти-

чески, очень сложно разделить полномочия по решению вопросов местного значения, поскольку своими функциями они мало чем отличаются друг от друга. Перед главой муниципального образования и главой администрации (сити-менеджером) стоят одни и те же задачи местного значения: формирование и исполнение местного бюджета, управление муниципальным хозяйством, вопросы образования, здравоохранения, культуры, ремонта дорог, детских садов, ветхого жилья и т.д. При этом нельзя не учитывать и тот факт, что населению муниципального образования нет дела до того, каким органом и должностным лицом будут решены его конкретные проблемы: главой самоуправления или главой администрации.

Таким образом, подводя некоторые итоги правового положения и компетенции главы самоуправления и главы местной администрации, следует отметить, что указанные лица являются ключевыми должностными лицами в системе местного самоуправления. От их компетентности и профессиональных способностей напрямую зависит полноценное решение всех вопросов, связанных с непосредственным обеспечением жизнедеятельности населения муниципального образования.

Список литературы

1. Конституция Российской Федерации (принята всенародным голосованием 12.12.1993 г.) (с учетом поправок, внесенных Законами РФ о поправках к Конституции РФ от 30.12.2008 г. №6-ФКЗ, от 30.12.2008 г. № 7-ФКЗ, от 05.02.2014 г. №2-ФКЗ, от 21.07.2014 г. № 11-ФКЗ) // Собр. законодательства Рос. Федерации. 2014. № 31, ст. 4398.

2. Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации: федер. закон от 28.08.1995 г. № 154-ФЗ (ред. от 21.07.2005 г.) // Собр. законодательства Рос. Федерации. 1995. № 35, ст. 3506.

3. Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации: федер. закон от 06.10.2003 г. № 131-ФЗ (ред. от 30.03.2015 г.) // Собр. законодательства Рос. Федерации. 2003. № 40, ст. 3822.

4. Об общих принципах организации местного самоуправления в Чувашской Республике: закон Чувашской Республики от 18.10.2004 г. № 19-ФЗ (ред. от 27.12.2014 г.) // Собр. законодательства Чувашской Республики. 2004. № 10, ст. 576.

5. Авакьян С.А. Муниципальное право России: учебник. М.: Проспект, 2009.

ДЕМИДОВ Михаил Васильевич - доктор юридических наук, зав. кафедрой административного и финансового права. Чебоксарский кооперативный институт (филиал) Российского университета кооперации. Россия. Чебоксары. E-mail: mvdemidov@yandex.ru

СТЕПАНОВА Валентина Леонидовна - магистрант. Чебоксарский кооперативный институт (филиал) Российского университета кооперации. Россия. Чебоксары. E-mail: mvdemidov@ yandex.ru

DEMIDOV, Mikhail Vasilyevich - Doctor ofLegal Sciences, Head ofDepartment of Administrative and Financial Law. Cheboksary Cooperative Institute (branch) of the Russian University of Cooperation. Russia. Cheboksary. E-mail: mvdemidov@yandex. ru

STEPANOVA, Valentina Leonidovna - Undergraduate. Cheboksary Cooperative Institute (branch) of the Russian University of Cooperation. Russia. Cheboksary. E-mail: mvdemidov@yandex.ru

УДК 343.2/.7

ТОРГОВЛЯ ЛЮДЬМИ: ПРОБЛЕМЫ ОСВОБОЖДЕНИЯ ОТ УГОЛОВНОЙ ОТВЕТСТВЕННОСТИ

Е.Д. Ермакова

Рассматриваются актуальные вопросы освобождения от уголовной ответственности за торговлю людьми. Анализируются основание и условия освобождения от уголовной ответственности по данному специальному случаю, соотношение его с общими положениями деятельного раскаяния и формулируются собственные предложения по совершенствованию уголовного законодательства.

Ключевые слова: торговля людьми; освобождение от уголовной ответственности; специальное освобождение; деятельное раскаяние; примечание.

E.D. Ermakova. HUMAN TRAFFICKING: PROBLEMS OF EXEMPTION FROM CRIMINAL LIABILITY

The article discusses current issues of exemption from criminal liability for human trafficking. In this regard, the author examines the basis and conditions for the exemption from criminal liability on this special occasion, its correlation with the general terms of active repentance, and own proposals for improvement of the criminal legislation are formulated.

Keywords: human trafficking; the exemption from criminal liability; special exemption; active repentance; note.

Отечественное уголовное законодательство содержит запрет на совершение сделок, предметом которых является человек. Ст. 1271 «Торговля людьми» Уголовного кодекса Российской Федерации (УК РФ) за относительно небольшой период существования (с 2003 г.) уже не раз привлекала внимание законодателя - менялись некоторые признаки конструкции объективной и субъективной стороны состава преступления. Данная статья содержит также существенную новеллу по сравнению с предыдущим уголовным законодательством - примечание, позволяющее освобождать лицо, совершившее торговлю людьми от уголовной ответственности. Оно представляет собой специальный случай освобождения от уголовной ответственности, о котором говорится в ч. 2 ст. 75 «Деятельное раскаяние» УК РФ.

Сущность, значение данного специального случая освобождения от уголовной ответственности, причины, механизмы его возникновения, особенности методики доказывания и оценки этого юридически значимого обстоятельства по уголовным делам мало изучены и практически не освещены в специальной литературе. Причина, конечно, в не долгом периоде существования и нормы права, содержащей данный состав преступления, и примечания, содержащего рассматриваемое специальное основание освобождения от уголовной ответственности, и, как следствие, в недостаточности правоприменительной практики. Тем не менее постараемся провести теоретический анализ данного основания освобождения от уголовной ответственности.

Примечание к ст. 1271 УК РФ гласит: «Лицо,