Приоритетные направления совершенствования нормотворческой деятельности в контексте обеспечения эффективной правовой политики в республике Беларусь

Мемлекет жэне цуцыц теориясы \ \\ \\ \\ \\ \\ \\ \\ \\ \\ \llllll\\\\\\ \ \\\\ УДК 342.537

ПРИОРИТЕТНЫЕ НАПРАВЛЕНИЯ СОВЕРШЕНСТВОВАНИЯ НОРМОТВОРЧЕСКОЙ ДЕЯТЕЛЬНОСТИ В КОНТЕКСТЕ ОБЕСПЕЧЕНИЯ ЭФФЕКТИВНОЙ ПРАВОВОЙ ПОЛИТИКИ В РЕСПУБЛИКЕ БЕЛАРУСЬ

Ипатов Вадим Дмитриевич

Директор Национального центра законодательства и правовых исследований Республики Беларусь, д.ю.н., профессор, г. Минск, Республика Беларусь; e-mail: center@pmrb.gov.by

Ключевые слова: нормотворческая деятельность; права человека; закон; мониторинг законодательства; оценка регулирующего воздействия; правовое государство.

Аннотация. Предмет исследования - общественные отношения в области планирования, прогнозирования и иных этапов осуществления нормотворческой деятельности. Цель - определение приоритетных путей развития нормотворческой деятельности, формирования и реализации эффективной правовой политики в Республике Беларусь. В статье анализируются тенденции современного этапа развития правовой политики в Республике Беларусь: поиск новых критериев формирования системы права, системы законодательства, правовой системы в условиях глобализации мировой экономики, общемировых и региональных интеграционных процессов. Одним из приоритетных направлений правового развития называется сближение национального законодательства с законодательством других государств в рамках международных организаций и межгосударственных образований, членом которых является Республика Беларусь. При этом особое внимание, по мнению автора, должно быть уделено реализации международных обязательств, принимаемых в рамках Евразийского экономического союза. Результатом анализа является обоснование направлений дальнейшего развития институтов стратегического и оперативного планирования нормотворческой деятельности, публичного обсуждения проектов нормативных правовых актов, оценки последствий принятия (издания) нормативного правового акта, правового мониторинга. Автор связывает решение указанных задач с проектом нового Закона Республики Беларусь "О нормативных правовых актах Республики Беларусь ", подготовленного Национальным центром законодательства и правовых исследований Республики Беларусь на основе систематизации положений действующего Закона и Правил подготовки проектов нормативных правовых актов и принятый Палатой представителей Национального собрания Республики Беларусь в первом чтении.

БЕЛАРУСЬ РЕСПУБЛИКАСЫНДАГЫ ТИ1МД1 К^КЬЩТЬЩ САЯСАТТЫ ЦАМТАМАСЫЗ ЕТУ АЯСЫНДА НОРМА ШЫГАРМАШЫЛЬЩ ЦЫЗМЕТТ1 ЖЕТ1ЛД1РУДЩ БАСЫМ БАГЫТТАРЫ

Вадим Дмитриевич Ипатов

Беларусь Республикасы ¥лттыц зацнама жэне цуцыцтыц зерттеулер орталыгыныц директоры, з.г.д., профессор, Минск ц., Беларусь Республикасы; e-mail: center@pmrb.gov.by

Ty^h свздер: норма шыгармашылыц цызмет; адам цщыгы; зац; зацнама мониторингг; реттеушшк ыцпалыныц багасы; цуцыцтыц мемлекет.

Аннотация. Зерттеу мэш - норма шыгармашылыц цызметт1 жоспарлау, болжау саласындагы жэне оны 1ске асырудыц басца кезецдер1ндег1 цогамдыц царым-цатынастар. Мацсаты - норма шыгарушылыц цызмет1 дамуыныц, Беларусь Республикасында тшмдшк цщыцтыц саясатты цалыптастыру жэне 1ске асыруыныц басым багыттарын белгшеу болып табылады. Мацалада Беларусь Республикасында цщыцтыц саясаттыц дамуыныц цазгргг кезецдегг тенденцияларына талдау жасалган: бул элемдгк экономиканыц жаhандану, бщтэлемдж жэне вцгрлгк интеграциялыц процестер жагдайында цщыц ЖYйесiнiц, зацнама ЖYйесiнiц цалыптасуыныц жаца критерийлерт 1здест1ру. Кцыцтыц дамудыц басым багыттарыныц бiрi Беларусь Республикасы мYше болган халыцаралыц уйымдар мен мемлекетаралыц цурылымдар шецберiндегi улттыц зацнаманыц басца мемлекеттер

зацнамасымен жацындасуы болып табылады. Сонымен б1рге, автордыц птртше, Еуразия экономикалъщ одагы шецбертде цабылданган халыцаралыцмтдеттемелерт гске асыруына назар аударылуга muicmi. Талдау нэтижес1 норма шыгарушылыц цызметт1 стратегиялыц жэне жедел тYрде жоспарлау институтыныц одан api даму багыттарын, нормативтш цщыцтыц акттер жобаларын жария талдауын, нормативтт цщыцтыц актшц цабылдау салдарын багалауын, цщыцтыц мониторингт негiздеу болып табылады. Автор аталган мэселелердщ шешут Беларусь Республикасыныц ¥лттыц зацнама жэне цщыцтыц зерт-теулер орталыгымен дайындалган «Беларусь Республикасыныц нормативтж цщыцтыц акттер туралы» Беларусь Республикасыныц жаца Зац жобасымен байланыстырады. Ол цолданыстагы зац ережелерт ЖYйелеу жэне нормативтж цщыцтыц акттер жобаларын дайындау еpежелеpi негiзiнде дайындалган болатын. Жэне де бул жоба Беларусь Республи-касы ¥лттыц жиналысыныц Октдер палатасымен бipiншi оцылымда цабылданган болган.

THE PRIORITY WAYS OF IMPROVEMENT OF THE RULE-MAKING ACTIVITY IN THE CONTEXT OF PROVIDING EFFECTIVE LEGAL POLICY IN THE REPUBLIC OF BELARUS

Ipatov Vadim Dmitrievich

Director of the National Centre of Legislation and Legal Research of the Republic of Belarus, d.j.s., professor, Associate Professor, Minsk, The Republic of Belarus; e-mail: center@pmrb.gov.by

Keywords: rule-making activity, human rights, legal act, regulatory impact assessment, legislative monitoring, rule-of-law state.

Abstract. The subject of research is the public relations in the field of planning, forecasting and other phases of the rulemaking. The aim is to determine the priority ways of standards-related activities development, the formation and implementation of effective legal policy in the Republic of Belarus. The trends of the current stage of legal policy development in the Republic of Belarus are analyzed in the article: searching for new criteria for the system of law and legislative system formation, legal system in the context of the world economy globalization, global and regional integration processes. The convergence of national legislation with the legislation of other countries within the participation of the Republic of Belarus in international organizations and interstate formations is called the one of the legal development priorities. Special attention, according to the author, should be given to the implementation of international commitments undertaken in the framework of the Eurasian Economic Union. The analysis is resulted in a ways justification for further development of rulemaking institutes of strategic and operational planning, in public discussion of draft regulations, in impact assessment of the adoption (publication) of the normative legal act, in legal monitoring. The author relates the solution to these problems with a new draft law of the Republic of Belarus "On normative legal acts of the Republic of Belarus", prepared by the National Centre of Legislation and Legal Research of the Republic of Belarus on the basis of provisions systematization of the current Law and Rules for preparation of draft regulations, and passed by the House of Representatives of the National Assembly of the Republic of Belarus in the first reading.

Правовая политика - термин, который координация усилий государства и граждан-чаще всего употребляется в юридической ского общества в области правового обеспе-литературе как обозначение стратегии и так- чения надлежащего и оптимального функ-тики правового развития общества, которые ционирования общественных отношений и должны учитывать качественные составля- правового развития общества ющие экономической, социально-полити- Право призвано отражать подвижный ческой, правовой и духовной сфер социаль- баланс социальной справедливости, заклю-ной жизни, обусловленные интенсивным чающийся в оптимальном на данный исто-развитием и использованием юридических рический момент соотношении индивиду-средств и механизмов регулирования обще- альных и общественных интересов, прав и ственных отношений. [1]. В рамках единой обязанностей с учетом национальных тради-стратегической и тактической модели право- ций и социальных ценностей белорусского вой политики возможна более эффективная народа1. Нормотворчество является одним

1 Рекомендации по теоретико-методологическим основам совершенствования правовой системы Республики Беларусь [Электронный ресурс] //Национальный правовой Интернет-портал Республики Беларусь. - Режим доступа: http://www.pravo.by/main.aspx?guid=11901. - Дата доступа: 20.09.2016.

из важнейших по эффективности способов упорядочения и стабилизации социальных взаимосвязей. В то же время - это сложная и многогранная деятельность, без которой невозможно осуществление эффективной правовой политики. Поэтому проблемы, связанные с организацией нормотворческого процесса, должны находиться под пристальным вниманием органов государственной власти. Ошибки в данной сфере дорого обходятся государству, т.к. качество законодательства напрямую влияет на качественный уровень жизни населения и эффективность государственного управления.

Важная роль в организации нормотвор-ческого процесса принадлежит Главе государства. Президент Республики Беларусь является консолидирующим звеном, объединившим усилия государственных структур и народа в целях обеспечения мира и национального согласия. В соответствии с Основным Законом Республики Беларусь Президент Республики Беларусь является Главой государства, гарантом Конституции Республики Беларусь, прав и свобод человека и гражданина. Он обеспечивает политическую и экономическую стабильность, преемственность и взаимодействие органов государственной власти, осуществляет посредничество между органами государственной власти, в том числе в сфере нормотвор-ческой деятельности.

В рамках предоставленных полномочий Президентом Республики Беларусь своевременно были предприняты значимые меры, направленные на создание единой системы национального законодательства, организацию должного взаимодействия государственных органов (организаций) при подготовке проектов правовых актов, повышение качества и обеспечение стабильности законодательства, развитие правовой информации и информатизации, использование современных информационных технологий в нормотворческой деятельности и др.

Имевшая место в первые годы независимости белорусского государства хаотичность в принятии нормативных правовых актов впоследствии сменилась целенаправленной и последовательной работой по созданию национального законодательства, отвечающего целям и задачам государственной правовой политики Республики Беларусь.

В переходный период особое значение имело перспективное планирование развития законодательства. Для того, чтобы оно приобрело более совершенные черты,

соответствующие эффективному правовому государству, требовалось принятие актов программного значения, определяющих перспективные направления совершенствования национальной правовой системы. Такими программными документами стали одобренные Главой государства в 2002 году Концепция совершенствования законодательства Республики Беларусь2, а также направленная на ее реализацию Программа подготовки проектов законов Республики Беларусь на 2003-2005 годы и перспективной кодификации законодательства Республики Беларусь. Впоследствии Президентом Республики Беларусь была утверждена Концепция национальной безопасности Республики Беларусь, призванная обеспечить методологическую основу совершенствования законодательства в различных сферах национальной безопасности.

Концепции и иные документы стратегического характера, касающиеся развития всей правовой системы и отдельных отраслей законодательства, до сих пор не теряют своего значения и актуальности, продолжают разрабатываться и приниматься с учетом меняющихся общественных отношений. В целях выработки основных общетеоретических положений и стратегических направлений развития правовой системы Республики Беларусь, акцентирования внимания общественности на идеологических аспектах правовой политики, формирования адекватного происходящим в мире процессам правопо-нимания, внедрения новых методологических подходов к совершенствованию законодательства были разработаны Рекомендации по теоретико-методологическим основам совершенствования правовой системы Республики Беларусь. Данный документ носит научно-методологический характер и подготовлен в целях стратегического руководства нормотворческой деятельностью, применения в нормотворческом процессе, идеологической работе, деятельности по правовому просвещению граждан.

Разработка данного документа осуществлена Национальным центром законодательства и правовых исследований Республики Беларусь, который был создан на базе Национального центра законопроектной деятельности при Президенте Республики Беларусь путем присоединения к нему государственного научного учреждения "Институт государства и права Национальной академии наук Беларуси" в целях повышения эффективности правотворческой деятельности и

2 О Концепции совершенствования законодательства Республики Беларусь [Электронный ресурс]: Указ Президента Респ. Беларусь, 10 апр. 2002 г., № 205 //ЭТАЛОН. Законодательство Республики Беларусь /Нац. центр правовой информ. Респ. Беларусь. - Минск, 2016.

усиления роли правовой науки в обеспечении социально-экономического и общественно-политического развития государства.

На сегодняшний день Национальный центр законодательства и правовых исследований Республики Беларусь (в состав которого в качестве структурного подразделения входит Институт правовых исследований) является уникальным и многофункциональным научно-практическим государственным учреждением в стране, одновременно обеспечивающим подготовку проектов законодательных актов в республике, методическое руководство нормотворческой деятельностью, проведение научных исследований в области права и подготовку научных работников высшей квалификации.

Деятельность Национального центра законодательства и правовых исследований Республики Беларусь подтверждает возможность практической реализации принципа научности в осуществлении правотворческой деятельности, эффективного использования академического научного потенциала при формировании правовой системы государства.

Создание методологии организации нормотворческой деятельности в республике связывают также с принятием двух комплексных законодательных актов - Закона Республики Беларусь от 10 января 2000 года "О нормативных правовых актах Республики Беларусь"3 и Правил подготовки проектов нормативных правовых актов, утвержденных Указом Президента Республики Беларусь от 11 августа 2003 г. № 359 "О мерах по совершенствованию нормотворческой деятельности"4, в которых были закреплены единые для всех видов нормативных правовых актов требования, предусмотрено проведение обязательных (юридической и криминологической) и иных экспертиз, а также иные меры, способствующие эффективной работе по подготовке проектов нормативных правовых актов и улучшению их качества.

Необходимыми условиями для практического воплощения эффективной правовой политики являются разработка и совершенствование инструментальных и информационных аспектов, адекватных механизмов проведения в жизнь политико-правовых программ и установок. Поэтому, помимо долгосрочного, перспективного планирования нормотворческой деятельности зна-

чительное влияние на обеспечение должной подготовки законопроектов оказывает текущее ежегодное планирование, которое позволяет упорядочить законотворческую деятельность, ограничить частые корректировки законов и иных нормативных правовых актов. В ежегодных планах подготовки законопроектов находят закрепление законопроекты, отражающие базовые направления государственной правовой политики на ближайший период.

При планировании законопроектной деятельности особое внимание уделяется вопросам дальнейшего совершенствования законодательства в социальной сфере: развития здравоохранения, сохранения доступности качественной медицины и образования, совершенствования системы адресной социальной поддержки нуждающимся гражданам и семьям, защиты и поддержки пожилых людей, инвалидов, многодетных семей, стимулирования трудовой деятельности, соблюдения производственно-технологической, исполнительской и трудовой дисциплины, поощрения нанимателей, создающих новые рабочие места. Важнейшими направлениями правовой политики являются дебюрократизация государственного аппарата и совершенствование государственного управления, противодействие коррупции и экономической преступности, продолжение работы по либерализации уголовной и административной ответственности, оптимизация существующих и внедрение новых элементов электронного правосудия, внедрение примирительных процедур в целях снижения судебной нагрузки.

Однако большинство разрабатываемых в республике законопроектов касается предпринимательской, хозяйственной (экономической) деятельности. Это обусловлено тем, что в современный период отмечается существенное взаимовлияние права и экономики друг на друга. Нормотворчество выполняет роль регулятора экономических отношений, поскольку проводимые в стране реформы в экономической сфере деятельности нуждаются в четком правовом обеспечении. Главными векторами в правовом регулировании предпринимательской, хозяйственной (экономической) деятельности определены политика либерализации белорусской экономики, повышение ее конкурентоспособности и создание благоприятных условий

3 О нормативных правовых актах Республики Беларусь [Электронный ресурс] : Закон Респ. Беларусь, 10 янв. 2000 г., № 361-3 : в ред. Закона Респ. Беларусь от 02.07.2009 г. //ЭТАЛОН. Законодательство Республики Беларусь /Нац. центр правовой информ. Респ. Беларусь. - Минск, 2016.

4 О мерах по совершенствованию нормотворческой деятельности (вместе с Правилами подготовки проектов нормативных правовых актов) [Электронный ресурс] : Указ Президента Респ. Беларусь, 11 авг. 2003 г., № 359 : в ред. Указа Президента Респ. Беларусь от 29.11.2013 г. // ЭТАЛОН. Законодательство Республики Беларусь /Нац. центр правовой информ. Респ. Беларусь. - Минск, 2016.

для ее динамичного и устойчивого развития, совершенствование контрольной деятельности, исключение излишнего государственного администрирования, неоправданного вмешательства в деятельность субъектов хозяйствования, поддержка малого и среднего бизнеса, создание законодательства по вопросам перехода Республики Беларусь к "зеленой по экономике", развитие транспорт-но-логистической деятельности, развитие правовых механизмов привлечения инвестиций, защиты прав инвесторов.

В тоже время общее количество принятых за последнее время нормативных правовых актов в данной сфере достаточно велико, а регламентация общественных отношений зачастую детальна. Поэтому обслуживая сиюминутные нужды экономики, решая текущие задачи в сфере экономики, нельзя отклоняться от принципа стабильности законодательства, устойчивости его отраслей, сохранения системности законодательства.

В целом благодаря принятым мерам по совершенствованию нормотворческой деятельности за относительно небольшой промежуток времени она из спонтанной деятельности была преобразована в системную, целенаправленную, слаженную работу многих государственных органов (организаций). Однако в рамках реализуемой государством правовой политики законодательство Республики Беларусь как правовая основа для построения демократического правового социального государства нуждается в постоянном обновлении и развитии, при этом оно должно быть стабильным, достаточным для обеспечения национальных интересов Республики Беларусь, эффективного регулирования всего комплекса общественных отношений и соответствовать социально-экономическим потребностям общества и государства.

Стабильность правового регулирования общественных отношений достигается принятием нормотворческими органами (должностными лицами), иными субъектами нормотворческой деятельности мер, направленных на обеспечение надлежащего качества нормативных правовых актов, полноты и эффективности правового регулирования общественных отношений, а также на ограничение частых корректировок нормативных правовых актов.

В этой связи необходимо комплексно использовать такие инструменты, как упомянутое ранее планирование нормотворче-ской деятельности, а также прогнозирование правовых, общественно-политических, финансово-экономических, социальных, криминологических, экологических, демографических и иных последствий принятия

(издания) нормативных правовых актов, публичные обсуждения проектов нормативных правовых актов, правовой мониторинг.

В современных условиях процесс совершенствования нормотворческой деятельности во многом предопределен необходимостью взаимодействия и сотрудничества нормотворческих органов (должностных лиц) с гражданами, в том числе индивидуальными предпринимателями, и юридическими лицами при подготовке проектов нормативных правовых актов. Прежде чем принимать (издавать) какой бы то ни было нормативный правовой акт необходимо проанализировать все возможные последствия его принятия (издания) как в целом для республики, так и для отдельных субъектов.

Прогнозирование последствий принятия (издания) нормативного правового акта направлено на оценку возможности достижения целей его принятия (издания), в том числе вариантов развития общественных отношений, обусловленных принятием (изданием) нормативного правового акта, а также в случае, если нормативный правовой акт не будет принят (издан). Отдельным элементом прогнозирования последствий принятия (издания) нормативного правового акта должна стать оценка регулирующего воздействия проекта нормативного правового акта на условия осуществления предпринимательской деятельности в целях выявления положений, устанавливающих избыточные обязанности, запреты и ограничения, необоснованные расходы для субъектов предпринимательской деятельности.

Одним из важнейших направлений развития нормотворческого процесса является более широкое внедрение в практику нормотворчества института правового мониторинга. Конечной целью проведения правового мониторинга должно стать принятие действенных мер по совершенствованию законодательства и правоприменения, надлежащей реализации законов и иных нормативных правовых актов, приведение нормативного массива в полное соответствие тем общественным отношениям, которые он регулирует.

Институты прогнозирования последствий принятия (издания) нормативных правовых актов и правового мониторинга позволяют на постоянной основе отслеживать жизненный цикл нормативных правовых актов, оценивать эффективность правового регулирования общественных отношений на стадиях планирования и подготовки нормативных правовых актов, а также последствия их действия.

Совершенствование нормотворческой деятельности должно быть направлено так-

же на максимальное упрощение требований нормотворческой техники, принятие комплекса мер по оптимизации взаимодействия субъектов нормотворческой деятельности при совместной работе над проектами правовых актов, повышение эффективности механизма реализации международных договорных и иных обязательств Республики Беларусь.

На решение указанных задач направлен проект нового Закона Республики Беларусь "О нормативных правовых актах Республики Беларусь", подготовленный Национальным центром законодательства и правовых исследований Республики Беларусь на основе систематизации положений действующего Закона и Правил подготовки проектов нормативных правовых актов и принятый Палатой представителей Национального собрания Республики Беларусь в первом чтении.

Современный период развития правовой политики в Республике Беларусь характеризуется поиском новых критериев формирования системы права, системы законодательства, правовой системы в условиях глобализации мировой экономики, общемировых и региональных интеграционных процессов. Одним из приоритетных направлений правового развития является сближение национального законодательства с законодательством других государств в рамках международных организаций и межгосударственных образований, членом которых является Республика Беларусь. При этом особое внимание должно быть уделено реализации международных обязательств, принимаемых в рамках Евразийского эконо-

мического союза. Процесс сближения (унификации и гармонизации) должен осуществляться синхронно, с учетом интересов всех государств-участников соответствующих международных организаций и межгосударственных образований и носить характер скоординированного, взаимообогащающего развития при условии обеспечения национальных интересов Республики Беларусь.

При этом, государство в рамках собственных ценностно-идеологических приоритетов национального правового развития и правовой политики должно принимать меры по преодолению вызовов современности. Дальнейшее совершенствование нор-мотворческой деятельности должно быть направлено на защиту гарантированных Конституцией прав и свобод граждан, конституционного строя, социальной справедливости, государственного суверенитета, национальной безопасности и обеспечения национальных интересов Республики Беларусь на международной арене, создания условий для комплексного, качественного, целенаправленного развития системы базовых правовых средств и социально-юридических механизмов регулирования общественных отношений.

Литература

1. Саркисов, Р.С. Российская правовая политика как концепция и реальность: автореф. дис. ... канд. юрид. наук: 12.00.01/ Р.С. Саркисов. - Владимир, 2008 [Электронный ресурс] // Библиотека юридических наук LawTheses.- Режим доступа: http://lawtheses.com/rossiyskaya-pravovaya-politika-kak-kontseptsiya-i-realnost/. - Дата доступа: 20.09.2016.

References

1. Sarkisov, R.S. Rossijskajapravovajapolitikakakkoncepcija i real'nost': avtoref. dis. ... kand. jurid. nauk: 12.00.01 / R.S. Sarkisov. - Vladimir, 2008 [Jelektronnyjresurs] // Bibliotekajuridicheskihnauk Law Theses. - Rezhimdostupa: http://lawtheses.com/rossiyskaya-pravovaya-politika-kak-kontseptsiya-i-realnost/. - Data dostupa: 20.09.2016.