ЕС: сельское хозяйство и аграрная политика

ДЕЛА АГРАРНЫЕ

Андрей КОРОЛЬКОВ

ЕС: СЕЛЬСКОЕ ХОЗЯЙСТВО И АГРАРНАЯ ПОЛИТИКА

Сельское хозяйство стран Европейского Союза (ЕС) представляет собой высокоразвитую отрасль экономики, использующую самые современные технологии производства для обеспечения потребностей населения региона. Рассмотрим данные, характеризующие некоторые аспекты его качественного состояния.

К началу нового века, в 2000 году, объем ВВП в этой сфере достиг 280 млрд евро, добавленная стоимость 146 млрд евро, доля в валовом внутреннем продукте - 1,7%. Занятых в сельском и охотничьем хозяйстве, а также в рыбоводстве насчитывалось 6 770 тыс. человек. Число хозяйств - немногим менее 7 млн, площадь угодий составила 130,4 млн га, в том числе в расчете на одно хозяйство - 18,4 га, увеличившись за предыдущие 10 лет на 3,5 га. Объем потребления в сельском хозяйстве равен 134 млрд евро. Доля сельхозпродукции и продовольствия в импорте ЕС составляет 5,7%, в экспорте - 6,2%.

По всем основным и по большинству других видов продовольствия и сельскохозяйственной продукции ЕС давно достиг полной самообеспеченности при определенной специализации отдельных стран или их групп на производстве тех или иных видов. Так, основными поставщиками молока являются Франция, Германия, Великобритания (две трети производства в ЕС), крупного рогатого скота - Франция, Германия, Великобритания (более 50%), свиней - Германия, Испания, Франция (более 50%), свежих фруктов - Италия и Испания (две трети), свежих овощей - Италия, Испания, Франция, Нидерланды (70%), вина - Франция (50%) и Италия (25%), пшени- цы - Франция и Германия (более 50%), птицы - Франция, Италия, Испания (более 50%), ячменя - Германия, Франция, Испания (две трети) и кукурузы - Франция, Италия, Испания и Германия (около 90%). При этом в стоимости всей сельхозпродукции на долю зерновых и других полевых культур приходится 24%, молока -21%, мяса - 20%, свежих овощей и фруктов - 15%, винограда и вина - 8%.

Успехи аграрного сектора, повышение его эффективности привели к тому, что сельскохозяйственное население в ЕС непрерывно уменьшается и составляет сейчас 4,3% от числа занятых во всех отраслях. Наибольшее сокращение в последнее десятилетие наблюдалось в Бельгии, Люксембурге, Франции (8-10%). В Нидерландах, Гре-

Корольков Андрей Федорович, кандидат экономических наук, доцент кафедры мирового

сельского хозяйства Московской сельскохозяйственной академии им. К. А. Тимирязева

© 2002

ции, Австрии и Финляндии оно составляло около 4% ежегодно. В Великобритании его величина оставалось близкой к стабильной, достигнув 1,5% всех занятых. Следует отметить,

что всего в трех государствах проживают две трети общей численности фермеров ЕС. Из них в Италии - треть, в Испании и Греции - еще одна треть.

С этой тенденцией естественным образом связана другая - снижение во всех странах числа сельскохозяйственных предприятий. Происходит это неравномерно. Существующие сегодня хозяйства имеют значительные различия по странам, размер сельхозугодий в целом колеблется от менее 5 до 40 га.

Фермы очень малого и малого размера - от 4 до 8 га (принадлежат, в основном, пожилым фермерам, более 60% которых старше 55 лет) - типичны для Греции, Италии, Португалии и некоторых областей Испании (до 75%), в большинстве остальных стран - 25-30%, в трех странах - меньше 10%. Малые предприятия размером 15-17 га находятся во Фландрии (Бельгия) и в Нидерландах (на севере страны) и специализируются на выращивании фруктов, овощей и цветов, интенсивном содержании животных; в южной Германии (Бавария, Баден-Вюртемберг, Рейнланд-Пфальц), где развиваются диверсифицированное сельское хозяйство и дополнительные отрасли.

Фермы среднего или большого размера - от 17 до 67 га - характерны для сельского хозяйства Ирландии, Бенилюкса, Германии, Дании, Франции и Великобритании.

Крупные сельскохозяйственные предприятия расположены, в основном, в восточных землях ФРГ, в Великобритании, Дании и Франции. В восточной Германии предприятия хотя и приватизировались, по-прежнему остаются по европейским меркам большими - более 200 га. В Великобритании средний размер хозяйства составляет более 70 га, и это значение стабильно с 1989 года, так же как и количество предприятий. Более половины их владельцев старше 55 лет (кроме Шотландии). Число же ферм, имеющих свыше 100 га сельхозугодий, максимально в Великобритании и Франции (более 10%).

Во Франции крупные предприятия расположены главным образом на севере, востоке и в центре - в регионах, специализирующихся на полевых культурах или экстенсивном животноводстве. Молодые фермеры имеют хозяйства, в среднем, более крупные, чем у пожилых. Это результат проводившегося в восьмидесятые и в начале девяностых годов государственного курса на обеспечение занятости, предусматривавшего обязательный уход на пенсию в 60 лет и возможность получения ранней пенсии с 55 лет, выделение "филиалов" предприятий для молодых фермеров.

Размер животноводческих хозяйств значительно варьируется в разных странах. Например, величина стада молочных коров в одном хозяйстве колеблется примерно от 7 голов в Греции и Португалии до 44-45 - в Дании и Нидерландах и 70 - в Великобритании. Среднее поголовье свиней - от 15 в Португалии и 25 в Греции до 600-650 голов - в Великобритании, Ирландии и Нидерландах.

Гибкость аграрной политики - фундамент успеха

Достижения сельского хозяйства Европейского сообщества являются прямым результатом его последовательной, но в то же время гибкой аграрной политики. Еще со времени образования Общего рынка сельское хозяйство было центральной областью забот межгосударственных и государственных органов управления.

С созданием в 60-х годах единого аграрного рынка все главные вопросы аграрной политики перешли в ведение ЕС. Прежде всего это относится к рыночной, ценовой, внешнеторговой и - во все большей мере - к структурной политике. Однако решение сельскохозяйственных проблем страны-члены ЕС искали не только в рамках сельскохозяйственной поли-

тики, но и за ее пределами. Поскольку в аграрной экономике отраслевое и территориальное слито воедино, речь со временем стала идти, как правило, не о проблемах сельского хозяйства, а о проблемах развития сельских областей, где занятость в значительной степени сельскохозяйственная и ограничены возможности коренного изменения производства с соответствующим ростом производительности труда и доходов населения. Поэтому, говоря о современной аграрной политике ЕС, надо понимать, что она строилась и строится на фундаменте и в рамках региональной, в первую очередь структурной, политики, которая берет свое начало с конца 50-х годов.

Вспомним, в 1957 году шесть стран подписывают Римское соглашение, в преамбуле которого в качестве главной цели объявляют усиление единства национальных экономик, гарантирование их гармоничного развития, сокращение различий между регионами и отсталости наименее развитых из них, а в следующем году для финансирования этих целей создают два фонда: Европейский социальный фонд (Еигореап Social Fund - ESF) и Европейский фонд ориентирования сельского хозяйства и гарантий (European Agricultural Guidance and Guarantee Fund - EAGGF). Что касается сельского хозяйства, то в число главных целей аграрной политики со времени основания ЕС включалось повышение его продуктивности и доходов фермеров, стабилизация рынков и обеспечение потребителей высококачественными продовольственными товарами в основном собственного производства по умеренным ценам. Главными ее инструментами были: поддержание рыночных цен путем интервенций, применение компенсационных таможенных сборов и экспортных субсидий, а также дотаций и субсидий производителям и потребителям сельхозпродукции.

В 1975 году создается Европейский региональный фонд развития (Еurоpean Regional Development Fund - ERDF) для перераспределения части бюджетных взносов государств-членов в пользу развития беднейших регионов ЕС. В 1986 году Отдельный европейский акт закладывает основу курса на облегчение бремени создания единого рынка в южных странах Сообщества и в других менее развитых регионах. Соответственно решениям, принятым на Совещании в Брюсселе в феврале 1988 года и определившим политику в 1989-93 годах, Европейский Совет перестраивает работу солидарных фондов ЕС (именуемых теперь структурными фондами) и размещает на их счетах 68 млрд экю.

В 1992 году была проведена реформа аграрной политики, которая ввела прямое субсидирование в форме компенсационных выплат по конкретным сельскохозяйственным культурам (зерновые, масличные и др.) и премий за поголовье животных (крупного рогатого скота и овец), а также за эффективное регулирование объемов производства. Реформа содействовала и содействует развитию экстенсивных методов производства, в большей мере отвечающих требованиям экологии, и компенсирует потерю доходов тем фермерам, которые их применяют.

Вступивший в силу в 1993 году Маастрихтский договор о Европейском Союзе определяет единство как одну из главных целей, наряду с Экономическим и валютным союзом и единым рынком. Было предусмотрено создание Фонда единства (Cohesion Fund) для поддержки проектов в области охраны окружающей среды и развития транспорта в наименее преуспевающих государствах-членах ЕС. Европейский совет на заседании в Эдинбурге (декабрь 1993 г.) решает ассигновать примерно 177 млрд экю (треть бюджета Сообщества) на проведение политики единства. Одновременно создан Фонд ориентирования рыболовства (Financial Instrument for Fisheries Guidance - FIFG).

Амстердамское Соглашение 1997 года подтверждает приоритет политики единства. В него вошли предложения об изменении финансовой структуры ЕС в период с 2000 до 2006

года, о реформе структурных фондов и аграрной политики, на которые приходилось 80% расхода бюджета.

Потребность в реформе сельскохозяйственной политики ЕС была обусловлена многими проблемами. Субсидии сельскому хозяйству составляли примерно 50% стоимости его продукции - около половины ежегодного бюджета ЕС (более 42 млрд евро). Потребители в ЕС были вынуждены платить более высокую (почти в два раза) цену за продовольствие - частично потому, что большие средства шли на субсидии фермерам, частично из-за того, что конкуренция с иностранными производителями затруднена барьерами - например, тарифами. Особенно страдало население с низкими доходами. Кроме того, Единая аграрная политика (ЕАП) Евросоюза препятствовала экономическому росту развивающихся стран. С одной стороны, фермеры в развивающихся странах не могли продать свою продукцию в ЕС по конкурентоспособным ценам, потому что их изделия наталкивались на барьеры, с другой - фермеры ЕС пользовались экспортными субсидиями, позволявшими фактически понижать цены мирового рынка за пределами ЕС.

Необходимость проведения реформы ЕАП была обусловлена кроме названных еще и такими факторами:

- прогнозом роста цен на мировом сельскохозяйственном рынке в среднесрочном периоде. Текущий уровень гарантированных цен слишком высок для ЕС, чтобы выполнить международные соглашения и воспользоваться преимуществом расширения мировых рынков: есть риск, что излишки будут появляться снова и вызывать чрезмерные затраты бюджетных средств;

- неравномерным распределением сельскохозяйственной поддержки между регионами и производителями, что ведет к уменьшению роли сельского хозяйства в одних областях и применению чрезмерно интенсивных методов сельского хозяйства в других, порождая загрязнение окружающей среды, заболевания животных и снижение безопасности продовольствия;

- усложнением и бюрократизацией управления ЕАП в связи с постоянными расширениями ЕС в такой степени, что иногда ее было почти невозможно понять. Требовалась новая, более децентрализованная модель ЕАП, которая предоставляет странам большую свободу действий с ясными правилами и управлением;

- потребностью для ЕС готовить сельскохозяйственный сектор к международной конкуренции в соответствии с правилами ВТО;

- расширением ЕС, которое делает рыночное управление и меры упрощения ЕАП совершенно необходимыми, поскольку экономики стран-претендентов сильно зависят от сельского хозяйства.

В июле 1997 года Комиссия ЕС представила пакет предложений по реформированию аграрной политики, названный AGENDA-2000 (Повестка дня - 2000). В нем заявлено, что европейское сельское хозяйство должно быть многофункциональной, устойчивой и конкурентоспособной отраслью экономики, которая развивается на всей территории ЕС, включая регионы со специфическими проблемами. Реформа должна привести к разумным экономическим решениям, надежным и учитывающим социальные аспекты, и создать возможности для получения соразмерных доходов.

Совещание Европейского совета в Берлине в марте 1999 года, уточняя политику в отношении сельского хозяйства на 2000-2006 годы, реорганизует структурные фонды и дополняет задачи Фонда единства. Созданы: Программа финансирования структурной политики для подготовки стран-претендентов к вступлению в ЕС (Instrument for Structural

Policies for pre-Accession - ISPA) и Специальная программа развития сельского хозяйства и сельских регионов (SAPARD) в качестве дополнения к программе PHARE, чтобы стимулировать экономическое и социальное развитие стран Центральной и Восточной Европы, претендующих на вступление в ЕС.

Часть взносов государств-членов ЕС в бюджет Сообщества предназначается для менее преуспевающих областей и социальных групп, поскольку региональная политика Европейского Союза основана на финансовой солидарности. В течение 2000-2006 годов они будут составлять третью часть бюджета, или 213 млрд евро. Из них 195 млрд будет потрачено четырьмя структурными фондами ^RDF, ЕSF, FIFG, Guidance Section of the ЕAGGF) и 18 млрд - Фондом единства.

Средства структурных фондов распределятся на нужды регионов следующим образом: 70% областям, чье развитие значительно отстает от среднего уровня. В них проживает 22% населения ЕС; 11,5% средств направляется на экономические и социальные преобразования в областях, испытывающих структурные трудности (здесь сосредоточено 18% населения ЕС); 12,3% финансирования пойдет на модернизацию систем профессионального обучения и повышение занятости.

Существуют также четыре так называемые Инициативы ЕС, посвященные поиску общих решений специфических проблем, на которые приходится 5,35% средств из структурных фондов, и специальное финансирование структурного регулирования рыбной ловли в регионах (0,5%), экспериментирования и продвижения новых идей развития (0,51%) и ряд других.

Соглашение, достигнутое на заседании Европейского совета в Берлине, определило конкретную форму европейской модели сельского хозяйства на ближайшую перспективу. Европейский совет подтвердил, что содержание реформы гарантирует жизнеспособное и конкурентоспособное сельское хозяйство Европы, включая регионы, испытывающие большие трудности с его развитием. Оно будет способно поддержать природные ландшафты и сельскую местность, сделать ключевой вклад в устойчивость сельских общин и соответствовать требованиям потребителя по поводу качества и безопасности продовольствия, защиты окружающей среды и поддержания стандартов благосостояния.

Предложения Комиссии, принятые Европейским советом и основанные на реформах 1992 года, обеспечили успешное уменьшение излишков продукции и управление выплатами, не поставив под угрозу среднегодовое повышение дохода фермеров на 4,5%. Тем самым подтверждался курс Европейского совета на сохранение конкурентоспособности сельского хозяйства в условиях достаточно большого снижения цен при гарантированном росте доходов фермеров и увеличении роли сельского хозяйства Союза на мировом рынке.

Этот новый этап децентрализации сопровождается упрощением правил регулирования сельского развития, отказом от большого количества инструкций, в частности, касающихся производства зерновых культур. Законодательство стало более ясным, прозрачным и доступным. Особое внимание уделено регулированию производства и сбыта говядины и телятины, молока и молочных продуктов, табака, оливкового масло и вина, а также зерна.

Вторым по значению магистральным направлением реформированной ЕАП становится развитие сельской местности, то есть проведение интегрированной политики с помощью единых мер, которые обеспечивают большее взаимодействие между развитием сельской местности и политикой цен и рынка в рамках ЕАП, в первую очередь путем привлечения всех заинтересованных в этом сторон на местном уровне. Среди первостепенных задач заявлены следующие:

- модернизация сельскохозяйственных предприятий,

- повышение безопасности и качества пищевых продуктов,

- достижение справедливых и стабильных доходов у фермеров,

- сохранение окружающей среды,

- создание возможностей альтернативной занятости населения с целью снижения миграции из сельской местности, укрепление экономической и социальной структуры сельской местности,

- улучшение условий жизни и труда, содействие политике равенства возможностей сельского населения.

Для решения указанных задач предусмотрены меры по развитию сельской местности, которые можно объединить в две большие группы - меры, продолжающие реформы 1992 года (предпенсионное регулирование, охрана окружающей среды средствами аграрной политики, содействие лесоразведению и поддержка слаборазвитых областей сельской местности), и меры по модернизации и диверсификации сельскохозяйственных предприятий: содействие инвестициям в них, создание филиалов ферм для молодых фермеров, профессиональное повышение квалификации и переподготовка, инвестиции в перерабатывающие и складские мощности, дополнительная поддержка лесоводства, а также содействие изменению структуры сельского хозяйства в целом.

Что касается предпенсионного регулирования, то подразумевается, что фермеры в возрасте 55 лет, то есть когда они еще не достигли пенсионного возраста и по меньшей мере еще десять лет могут активно работать в сельском хозяйстве, имеют возможность получать хорошее пособие. Это относится ко всем сельскохозяйственным работникам того же возраста, в том числе к членам семьи фермера и наемным работникам. Размер пособия зависит от рентабельности предприятия и включает плату фермерам за использование сельскохозяйственных угодий для несельскохозяйственных целей, например для посадок леса или создания заповедников. Фермеры до 75 лет могут получать пособие в размере до 15 000 евро в год (максимум - 150 000 евро). Если фермеру уже выплачивается пенсия, то пособие выдается как дополнительная пенсия. Остальные категории сельскохозяйственных работников могут получать до достижения формального пенсионного возраста пособие до 3 500 евро в год (всего - 35 000 евро).

Фермеры, которые по меньшей мере пять лет ведут экологически ориентированное производство, вправе рассчитывать на субсидию, которая выплачивается им за сохранение экологически ценных природных областей и ландшафта. При определении размера субсидии учитывается величина уменьшения дохода фермера, дополнительные издержки, а также стимулирование, которое необходимо, чтобы фермеры вели экологически ориентированное производство. Выплаты не могут превышать 600 евро на период полного технологического цикла в расчете на гектар посевов или 900 евро на гектар посевов одной сельскохозяйственной культуры в год. При прочих видах землепользования субсидия составляет максимум 450 евро на 1 гектар ежегодно.

В областях с недостаточно благоприятными для ведения высокоэффективного производства условиями, например в горной местности, или особыми природными условиями фермеры имеют возможность получать субсидии для обеспечения существования сельскохозяйственного землепользования, сохранения ландшафта и окружающей среды. В зависимости от экономической ситуации в регионе, состояния экологии, а также типа сельскохозяйственного предприятия такие выплаты составляют от 25 до 200 евро на 1 гектар сельскохозяйственных угодий. Кроме того, при проведении мероприятий по охране окружающей

среды, вызывающих снижение дохода, фермеры получают дополнительно до 200 евро на гектар сельскохозяйственных угодий.

Новым явлением в аграрной политике ЕС стало финансирование мероприятий по модернизации и диверсификации сельскохозяйственных предприятий. У фермеров появилась возможность получать инвестиции в производство из бюджета ЕС. Полученные средства должны служить снижению издержек производства, его совершенствованию или диверсификации, повышению качества продукта, охране окружающей среды, а также улучшению условий содержания и защиты животных.

Субсидия предоставляется только прибыльным предприятиям, владельцы которых имеют достаточную профессиональную квалификацию и выполняют установленные требования охраны окружающей среды, гигиены и защиты животных. Как правило, она не может превышать 40% стоимости капиталовложений; в областях с благоприятными для ведения производства условиями - 50 %. Эта сумма повышена для молодых фермеров до 45 и 55 % соответственно.

Особо необходимо отметить субсидии для молодых фермеров. К последним относятся люди не старше 40 лет, которые имеют достаточную профессиональную квалификацию и впервые становятся во главе предприятия, при этом предприятие должно быть жизнеспособно и соблюдать минимальные требования охраны окружающей среды, гигиены и защиты животных. Субсидия предоставляется либо в виде однократной выплаты размером до 25 000 евро, либо в виде дотации займа, который берется на обеспечение деятельности предприятия (или его филиала).

Уделено внимание улучшению переработки и сбыта сельскохозяйственной продукции. Эффективно работающие предприятия, соблюдающие требования охраны окружающей среды, гигиены и защиты животных, могут получать дотации в форме инвестиций в сферу переработки и сбыта сельскохозяйственной продукции для целей повышения конкурентоспособности и стоимости продукции вследствие рационализации сбытовых процессов, применения новой техники, повышения качества и гигиенических условий производства и сбыта продукции, а также содействия инновациям и охране окружающей среды. Размер дотаций составляет максимально 50% общего объема инвестиций в основных сельскохозяйственных областях, а в остальных - до 40%.

Для поддержки других видов деятельности в сельской местности, которые нельзя отнести к вышеупомянутым, но которые связаны с мероприятиями по развитию сельской местности, тоже могут предоставляться пособия. Среди таких видов деятельности, например, создание региональных представительских структур, модернизация инфраструктуры деревни, охрана культурных достопримечательностей, развитие народных промыслов, туризма и другие.

Из средств Европейского фонда ориентирования сельского хозяйства и гарантий в 2000-2006 годах будет ежегодно расходоваться на вышеуказанные цели от 4 300 до 4 370 млн евро.

Что касается сельскохозяйственного сектора будущих стран-членов ЕС, то им предлагается самим увеличить средства, направляемые на развитие сельской местности. Немедленное введение 100%-й прямой оплаты из средств ЕС привело бы к тому, что были бы парализованы существующие региональные структуры и это препятствовало бы модернизации сельского хозяйства. Европейская комиссия выступает за постепенное внедрение прямых выплат в течение переходного периода в 10 лет: доля этих выплат должна увеличиться с

25% в 2004 году, 30% - в 2005 году и 35% - в 2006 году до 100% к 2013 году. Впоследствии такие прямые пособия могут быть увеличены за счет национальных средств. Новые страны-участники должны с самого начала получать полный доступ к рыночным механизмам совместной аграрной политики, например интервенционным мероприятиям в отношении зерна.

Для простоты и гарантий контроля ЕС предложил для первых трех лет упрощенную систему предоставления новым членам прямых выплат, которая может продлеваться на два последующих года. Им будет предоставлена возможность получать прямые пособия, исходя из размеров земельной площади предприятий, независимо от объемов производства. Помимо этого, Комиссия предлагает устанавливать производственные квоты на сахар и молоко на основе среднего объема их производства в 1995-1999 годах.

Чтобы решить структурные проблемы в сельских областях новых стран-членов, со дня их вступления в Евросоюз ряд мероприятий по содействию развития сельской местности будет финансироваться совместно (до 80% средств из бюджета ЕС), а именно: выход фермеров на пенсию ранее положенного срока; поддержка областей, находящихся в невыгодном положении, и областей со специфическими условиями окружающей среды; мероприятия по охране окружающей среды; лесоразведение на сельскохозяйственных площадях;

создание объединений производителей; техническая помощь.

* * *

Выполнение ЕС мероприятий Единой аграрной политики, намеченных на 2000-2006 годы, которыми уже сегодня охвачено 90% всей сельхозпродукции в рамках Сообщества, станет еще одним шагом на пути сохранения и повышения конкурентоспособности сельского хозяйства на мировых рынках.