Субъекты государственной политики: проблемы теоретической концептуализации

Беляева Ю.Ю.

Субъекты государственной политики: проблемы теоретической

концептуализации

Процессы принятия государственных решений представляют собой сложные комплексы взаимодействий различных политических акторов, каждый из которых обладает своими интересами и ресурсами. Хотя субъектная составляющая рассматривается многими исследователями в качестве ключевой при анализе процесса принятия государственных решений, однако существует проблема идентификации и научного описания акторов, способных оказывать влияние на выработку государственной политики. В данной статье будет предложен краткий анализ основных теоретических подходов к определению возникающих в политическом пространстве групп, оказывающих влияние на процессы выработки государственной политики, а также будет обоснована необходимость использования концепта «политические коалиции» для адекватного отражения процесса участия заинтересованных сил в формировании государственных решений.

В политической науке осмысление проблемы самоорганизации политических акторов с целью воздействия на принятие государственных решений осуществляется в рамках различных теоретических концептов. Первоначально процесс принятия государственных решений представлялся исключительно как сфера компетенции политической элиты1. Классики элитизма (В. Парето, Г. Моска, Р. Михельс)2 считали, что функцию управления государством должно осуществлять организованное меньшинство, которое обладает достаточными для этого ресурсами (материальными, информационными и др.), что расширение социального представительства, напротив, ведет к снижению эффективности деятельности системы государственного управления. Такой подход нашел свое отражение и в современных определениях политической элиты. В частности, О.В. Гаман-Голутвина определяет ее как «внутренне сплоченную, составляющую меньшинство общества социальную группу, являющуюся субъектом подготовки и принятия (или влияния на принятие/непринятие) важнейших стратегических решений и обладающую необходимым для этого ресурсным потенциалом»3.

Ч. Миллс4 в качестве основного участника выработки государственной политики называет властвующую элиту, которую он определяет как множество разрозненных групп, занимающих ключевые позиции в различных институтах политической, экономической и социальной сфер, и находящихся в тесной связи друг с другом. Благодаря этим связям властвующая элита оказывается способной согласовывать и вырабатывать решения, устраивающие все элитные группы.

Особое внимание в современной элитологии отводится проблеме компетентности политической элиты. Так, Т. Дай5, считает, что принятие государственных решений происходит при доминирующем участии эффективной и профессиональной элиты, по четко выверенным правилам и процедурам, при этом в первую очередь учитываются

1 Etzioni-Halevy E. Classes and Elites in Democracy and Democratization N.Y. & London: Garland Publishing, 1997. P. 243-250.

2 Моска Г. Правящий класс // Социологические исследования. 1994. № 10. С. 187-198; Михельс Р. Социология политических партия в условиях демократии // Диалог. 1990. № 5-9. 1991. № 4; Парето В. Компендиум по общей социологии. М.: Издательский дом ГУ ВШЭ, 2008. C. 316.

3 Гаман-Голутвина О.В. Определение основных понятий элитологии // Полис. 2000. № 4. С. 99.

4Миллс Ч.Р. Властвующая элита. М.: Иностранная литература, 1959. C. 3.

5 Dye T. Who’s Running America? The Clinton Years. Englewood Cliffs, New Jersey: Prentice Hall, 1995. P. 84.

интересы населения. В то же время У. Домхоф6 уверен, что многие акторы занимают ключевые позиции не благодаря своим профессиональным качествам и заслугам, а в силу определенных связей с «нужными» людьми, которые помогают им получить соответствующие должности. По этой причине должности могут занимать люди, не обладающие соответствующими навыками, и процесс принятия решений может существенно затормаживаться и быть не вполне эффективным.

Таким образом, в рамках теории элит сформировалось мнение об основной роли в государственном управлении страны узкого круга избранных профессионалов, которые по своим качествам и характеристикам в состоянии принимать эффективные решения. Такая группа отвечает за выбор курса государственной политики и принятие стратегически важных решений, а также обладает монопольным правом на участие в формировании повестки дня, которая является результатом взаимодействия лидера со своими оппонентами и оформляется путем достижения консенсуса между различными интересами этих субъектов.

Однако такой подход не учитывал внутренней сложности процессов принятия государственных решений, в который вовлекаются как элитные группы, так и околоэлитное окружение, а также различные группы интересов, активно занимающиеся лоббистской деятельностью. В этой связи вполне оправданным стал интерес исследователей к различным внутриэлитным образованиям7.

В современных демократиях были выделены так называемые «железные треугольники»8 т.е. стабильные политические образования, которые состоят из членов профильных парламентских комитетов или подкомитетов, отраслевых административных ведомств и лоббирующих групп интересов, действующих в одной политико-управленческой сфере (например, в обороне, здравоохранении или энергетике). Для такого рода образований характерны ограничения на допуск новых членов, корпоративная солидарность, а также захват и «тихое» распределение между «своими» ключевых ресурсов общества в той или области9. Вместе с тем, далеко не всегда объединение заинтересованных сил происходит в форме треугольника, возможно вовлечение в процесс выработки решения разнообразных участников, принадлежащих к различным сферам жизни страны и выполняющих разнообразные функции в системе государственной власти.

Новым подходом к объяснению особенностей возникновения и влияния групповых образований в процессе принятия государственных решений стала теория «политических сетей». Под сетями понимается особый вид взаимоотношений, по природе взаимозависимых, связывающих многообразных акторов с общими интересами и способных обмениваться ресурсами для того, чтобы продвинуть эти интересы10. В отличие от концепции «железного треугольника», в политической сети не лимитировано количество участников и сферы их деятельности, в этой связи модель взаимозависимости между субъектами принятия решений становится более универсальной.

Изначально сетевая модель формировалась на стыке социальной психологии, теории организации и социологии и использовалась для объяснения межличностных

6 Domhoff G. William. The Higher Circles: The Governing Class in America. N.Y.: Vintage Books. 1970. P. 223.

7 См., например: Афанасьев М.Н. Клиентелизм и российская государственность. М.: Московский Общественный Научный Фонд, 1997. 2-е изд., доп. М., 2000. C. 102.

8 Freeman J. The Political Process: executive bureau-legislative committee relations. N.Y.: Random House, 1965. P. 43-46.

9 Дегтярев А.А. Методологические подходы и концептуальные модели в интерпретации политических решений // Полис. № 2. 2003. C. 164-173.

10 Borzel T. Rediscovering Policy Networks as a Form of Modern Governance // Journal of European Public Policy. 1998. Vol. 5. № 2. P. 254.

взаимоотношений. В 1960-1970 гг. сложившиеся методологические принципы стали использовать для анализа политико-управленческих отношений. Х. Хекло11, Д. Марш 12, Р. Родес, М. Смит, Д. Ноук и Дж. Куклинский13 положили начало анализу политических сетей и определению их места в процессе принятия государственных решений. В дальнейшем в данном подходе начинают выделяться различные течения, рассматривающие отдельные аспекты данного вопроса, например, теории «сообществ» Дж. Ричардсона, «потоков» Дж. Кингдона и т.д.

Х. Хекло14 предложил под политическими сетями понимать такие структуры, в которых политические акторы действуют, находясь в формально равном положении по отношению друг к другу, обмениваются ресурсами и путем кооперации достигают поставленных целей. Характеризуя эти образования, он указывает на частую смену состава участников, ее открытость для входа новых членов. Целью создания сетей такого рода является поиск необходимых для достижения конкретной цели ресурсов и транслирование своих интересов во власть для проведения своего варианта государственной политики. Сети начинают формироваться именно в тот момент, когда отдельные люди осознают недостаток средств для достижения результата и видят их источник в других членах сети или считают, что при объединенных усилиях, можно добиться поставленной задачи гораздо быстрее и с наилучшим результатом. В основном такие сети состоят из чиновников, партийных активистов и групп интересов, а также экспертов аналитических сообществ.

Д. Ноук и Дж. Куклински15 в своем исследовании предприняли попытку определить состав субъектов, принимающих активное участие в процессе формирования политики государства, а также выявить тип связей между акторами данного процесса. При этом всех субъектов они поделили на два типа: «центры», которые являются главными узлами процесса принятия решений, и, образующиеся вокруг них «клики». Таким образом, обладая внутренней структурой, данные образования позволяют своим участникам выполнять определенные функции по продвижению во власть общих интересов в соответствие с занимаемым в группе местом и должностью. Д. Ноук рассматривает с этой точки зрения отдельно каждую область государственного управления - образование, здравоохранение, энергетику и т. д. - и отмечает, что в каждой из них складывается своя политико-управленческая сеть или «политико-управленческий домен». Под этим понятием он подразумевает совокупность четырех факторов: субъектов, интересов, властных взаимоотношений и совместных действий, от конфигураций которых зависит тип политикоуправленческого домена. Вышеперечисленные параметры в совокупности позволяют оценить степень влияния той или иной сети на процесс принятия государственных решений, уровень вовлеченности отдельного участника группы в процессы формирования политики, а также определить насколько эффективно используются ресурсы политической сети.

Р. Родес16 выдвинул предположение, что в настоящее время не существует единой системы государственного управления - решения принимаются несколькими

11 Heclo H. Issue Networks and Executive Establishment. The New American Political System. Washington, 1978. P. 94.

12 Marsh D. Comparing Policy Networks. Open University Press, 1998. P. 38.

13 Knoke D., Kuklinski J. Network Analysis. Beverly Hills, 1982. P. 9.

14 Heclo H. Issue Networks and Executive Establishment. The New American Political System. Washington: American Enterprise Institute, 1978. P. 94.

15 Knoke D., Kuklinski J. Network Analysis. Beverly Hills, Sage, 1982. P. 9.

16 Rhodes RAW. The National World of Local Government // The New Local Government Series. № 26. Allen and Unwin. Boston, 1986; Rhodes RAW. Power-Dependence, Policy Communities and Intergovernmental Networks // Public Administration Bulletin. 49. December 1985. P. 15.

политическими сетями или самостоятельными и независимыми политическими акторами, которые сводят воедино государственные и частные ресурсы и интересы. В этой связи деятельность современных правительств должна быть переосмыслена, потому, что фрагментация кластеров, состоящих из различных агентств и организаций, приводит к неравенству их влияния на процесс принятия государственных решений. И, как следствие, данный процесс становится зависимым от предпочтений и интересов определенной группы людей, заинтересованных в наилучшем для себя варианте.

Политические сети возникают на основе ресурсной зависимости. Норд17, изучая конкретные политической сети, обращает внимание на то, как в них идет обмен одних видов ресурсов на другие (например, деньги на власть или доступ к процессу принятия решений и др.). Благодаря ресурсной взаимозависимости политические сети обретают устойчивость и относительную стабильность, а главное реальную возможность влиять на процесс принятия государственных решений.

Значение теории политических сетей заключается в том, что в ее рамках была предпринята попытка объяснения логики горизонтальных связей, возникающих между ресурсозависимыми акторами, стремящимися оказать воздействие на процесс принятия государственных решений. В политических сетях могут возникать комплексы правил или норм, обеспечивающие необходимый для их участников обмен ресурсами. Кроме того, теория политических сетей позволяет показать, что властные полномочия рассредоточиваются внутри различных политических сетей и внутренние процессы, происходящие внутри сети, являются регулятором политических процессов в стране.

Однако данный подход имеет свои ограничения при анализе акторов процесса принятия государственных решений и степени их влияния на политическую жизнь страны. Так, при исследовании политических сетей основной акцент делается на вопросы определения круга субъектов, участвующих в процессе принятия решений и выявление типа взаимосвязей между ними, в то время как остаются за кадром аспекты власти и влияния, которые играют главенствующую роль при анализе процесса принятия политических решений. Для проведения анализа, берутся стабильные, устоявшиеся политические сети, в то время как в современном мире преобладают более динамичные, гибкие, быстро меняющиеся конструкции. При анализе политических сетей не учитываются эмоциональные факторы, влияющие на поведение индивидов в процессе принятия решений и в повседневной жизни в целом.

Одной из самых разработанных моделей, описывающих объединение различных субъектов с целью продвижения своих интересов, в процессе выработки решений, является концепция П. Сабатьера18. По мнению автора, политическая система представляет собой взаимодействие различных «коалиций поддержки», которые включают в себя совокупность государственных и негосударственных акторов, борющихся за продвижение тех или иных политических решений. Такого рода коалиции могут отличаться друг от друга в зависимости от доминирующих внутри ценностей, верований, целей и стратегии, наличию или отсутствию необходимых для продвижения решений ресурсов.

Согласно концепции Сабатьера, нормы и ценности, доминирующие в той или иной коалиции, играют основополагающую роль и определяют дальнейшее поведение индивидуальных акторов или групп в процессе принятия решений. Кроме того, они позволяют оценить взаимоотношения между различными организациями в рамках

17 Nord WR. The Study of Organizations Through a Resource-Exchange Paradigm, Social Exchange: Advances in Theory and Research, Gergen, Greensberg, and Willis (eds.), Plenum Press. N.Y., 1980. P. 127-130.

18 См., напр.: Sabatier P. An Advocacy Coalition Framework of Policy Change and the Role of Policy-Oriented Learning Therein // Policy Sciences. 1988. № 21. P. 129-168; Sabatier P. Policy Change over Decade or More // Policy Change and Learning: An Advocacy Coalition Approach / Ed. by P. Sabatier and H. Jenkins-Smith. Boulder, 1993. P. 6.

политической системы. Для увеличения своих шансов на победу, политические акторы ищут союзников со схожими нормами и ценностями и координируют свою деятельность в коалиции с другими участниками. Таким образом, коалиции поддержки включают в себя участников, которые, во-первых, разделяют схожие политические нормы и ценности и, во-вторых, обладают высокой способностью к внутренней координации.

В число участников «коалиций поддержки» Сабатьер включает группы давления, аналитические центры и академические учреждения, журналистов, а также представителей органов государственной власти. Однако, в высококонкурентной политической системе, взаимоотношения между вышеперечисленными субъектами политической власти могут носить негативный характер и, в дальнейшем, перерастать в крупные политические конфликты. Поэтому Сабатьер в своей концепции выделяет особых акторов - «политико-управленческих брокеров» - которые призваны

обеспечивать формальные правила конкуренции для действующих во власти коалиций и координировать их действия в рамках сложившейся политической системы. В роли таких брокеров могут выступать руководители государственных институтов, судебные и арбитражные органы, специальные комитеты, выборные политики19 и т.д. В то время как основной целью участников различных коалиций является нахождение как можно большего количества способов оказания влияния на политические процессы, брокер стремится достичь компромисса между конкурирующими группами. Его основной задачей является инициирование переговоров и консультаций между противоборствующими коалициями с целью достижения компромиссных решений, учитывающих интересы всех сторон. Как правило, политические брокеры имеют высокий уровень авторитета у представителей всех задействованных в конфликте сторон, а также обладают достаточными полномочиями для принятия тех или иных решений.

Выделяя критерии, по которым акторы объединяются в «коалиции поддержки», Сабатьер указывает на особую роль разделяемых всеми участниками коалиции ценностей и верований, а также единство взглядов относительно обсуждаемых вопросов. В этой связи он выделяет «глубинное ядро верований», включающее в себя фундаментальные ценности и устойчивые нормы, определяющие характер и стиль процесса принятия решений. Сабатьер считает, что все участники коалиции поддержки должны иметь схожие взгляды относительно фундаментальных ценностей и норм, и применяемых ими механизмов и стратегий, в то время как практические навыки, касающиеся использования способов и методов принятия решений могут быть отличаться. Обладая разными ресурсами, теоретическими и практическими навыками, а также опытом в различных областях, каждый из участников коалиции может привнести свои знания и навыки, при учете которых, формируется комплексный подход к процессу принятия государственных решений.

Согласно модели Сабатьера, индивиды, входящие в ту или иную коалицию, мотивированы собственным интересом, их действия относительно рациональны и в своей деятельности они используют нормы и ценности, которые существовали задолго до них для того, чтобы упростить восприятие действительности20 Последнее утверждение особо важно, поскольку индивиды стараются не замечать информацию, противоречащую их нормам и ценностям и сопротивляются внедрению новых

19 Munro J.F. California water politics: explaining policy change in a cognitively polarized subsystem in policy change, In P.A. Sabatier and H.C. Jenkins-Smith eds., Policy Change and Learning: An Advocacy Coalition Approach. Boulder: Westview Press, 1993. P. 105-128.

20 Lord Charles, Lee Ross & Mark Lepper. Biased Assimilation and Attitude Polarization: The Effects of Prior Theories on Subsequently Considered Evidence // Journal of Personality and Social Psychology. 1979. № 37.

изменений в ценностную систему, поскольку это может сломать привычную картину мира и привести к перестройке ценностной системы.

Исследуя ценностную систему коалиций поддержки Сабатьер выдвигает концепцию «политико-ориентированного» обучения, согласно которой процесс изменения устоявшихся взглядов и ценностей происходит под воздействием полученного опыта, а затем трансформируется в новую ценностную систему. Данная характеристика особо важна в условиях постоянно меняющейся политической ситуации в стране и мире, которая влечет за собой смену политических установок. Кроме того, с позиции подхода «политико-ориентированного» обучения, становится возможным объяснить принадлежность одного и того же субъекта к разным коалициям или частое изменение членства в различных группах, которое является результатом трансформации, во-первых, целей субъекта, а, во-вторых, изменения ценностной системы индивида под воздействием практически полученных навыков и знаний. Степень соответствия ценностей, превалирующих в рамках той или иной коалиции и реальных социальных норм общества, обеспечивает успех или ведет к провалу той или иной политической программы.

Предложенная Сабатьером концепция коалиций поддержки в отличие от концепций железных треугольников и политических сетей раскрывает цели субъектов при создании групповых образований, мотивы участников объединять усилия и ресурсы для достижения поставленных целей. Однако чрезмерное внимание к ценностной системе коалиционного образования не позволяет автору исследовать другие аспекты деятельности политических коалиций и выявить их роль в процессе принятия государственных решений.

Анализ эволюции различных теоретических концептов, рассматривающих многообразие акторов политической власти в процессе принятия государственных решений, показал, что в науке произошел переход от рассмотрения участников процесса принятия решений как целостной группы (элиты) к выявлению отдельных групп влияния, а затем к определению немногочисленных образований (треугольников, сетей, коалиций), преследующих свои узкогрупповые цели. Объединение субъектов на основе ресурсной взаимодополняемости, общности целей, норм и ценностей стало достаточно распространенным явлением в политической жизни различных стран. Объединяя ресурсы участники групп получают более сильный механизм воздействия и продвижения своих интересов во власть, а также больше шансов на победу в конкурентной борьбе с представителями других группировок.

Отметим, что интерес к коалициям проявляли и другие авторы. Так Э. Даунс в своей работе «Экономическая теория демократии» дает следующее определение коалиции: «Коалиция - это группа людей, у которых есть общие цели и которые объединяются, чтобы достичь этих целей или хотя бы их часть». А в качестве основных характеристик такого рода образований он выделяет: стремление к эффективному достижению целей, совпадение взглядов на политические проблемы, координация действий между членами коалиции21.

В. Стивенсон и Д. Пирс22, под коалицией понимают организованную группу, которая не является по своей сути формальной организацией, а также не обладает четко обозначенной и нормативно закрепленной внутренней структурой. Поддерживая постоянную коммуникацию с другими членами коалиции, субъекты фокусируются на внутренних целях группы и выступают за совместные действия ее участников по достижению поставленных задач. В рамах данного подхода коалиция не сводится к

21 Downs A. An Economic Theory of Democracy. N.Y.: HarperCollins Publishers, 1957. P. 137.

22 Stevenson W., Pearce J. and Porter L. The Concept of Coalition in Organizational Theory and Research // Academy of Management Review. 1985.10. P. 256-268.

формальной структуре политической власти, а ее члены не относятся напрямую к «официальному» процессу принятия решений. Особый упор в концепции Стивенсона и Пирса делается на то, что коалиция оказывает влияние на различные процессы, происходящие в обществе, путем совместных действий ее участников, в противном случае, члены коалиции стремятся исключить из своих рядов тех субъектов, которые хотят достигнуть тех же целей, не соотнося при этом свои действия с действиями других участников.

Итак, в настоящее время интерес исследователей субъектной составляющей процесса принятия государственных решений все в большей степени концентрируется на феномене, обозначаемом понятием «политические коалиции». В науке в целом существует понимание, что этим понятием можно обозначать активные группы единомышленников, действующие в области политики, обладающие высокой степенью мотивации на достижение общих целей, а также необходимыми для этого ресурсами. При этом цели, которые преследуют участники коалиции, относятся к различным сферам жизни общества и затрагивают интересы различных слоев и представителей разнообразных групп населения. Участвуя в борьбе за принятие того или иного решения политическая коалиция влияет на политические процессы и формирует, тем самым, курс политического развития страны.

В современном политическом пространстве коалиции начинают играть все более заметную роль, поскольку коллективные действия увеличивают шансы участников коалиции на успех. По мере включения новых членов в коалицию она расширяет сферу своего влияния, при этом попутно берет на себя повышенный риск, с которым не может справиться отдельно взятый индивид. Включаясь в ее состав, индивид получает как ресурсную, так и квалификационную поддержку людей, заинтересованных в решении тех же вопросов. Также, при формировании коалиций и включении в ее состав представителей различных групп, происходит снятие конфликтных ситуаций, поскольку ее участники получают возможность транслировать свои интересы непосредственно на уровень рассматриваемой проблемы и могут принимать непосредственное участие в процессе принятия решений.

Список литературы:

1. Афанасьев М.Н. Клиентелизм и российская государственность. М.: Московский Общественный Научный Фонд, 1997. 2-е изд. доп. М., 2000.

2. Гаман-Голутвина О.В. Определение основных понятий элитологии // Полис. 2000. № 4.

3. Дегтярев А.А. Методологические подходы и концептуальные модели в интерпретации политических решений // Полис. 2003. № 2.

4. Миллс Ч.Р. Властвующая элита. М.: Иностранная литература, 1959.

5. Михельс Р. Социология политических партия в условиях демократии // Диалог. 1990. № 5-9. 1991. № 4.

6. Моска Г. Правящий класс // Социологические исследования. 1994. № 10.

7. Парето В. Компендиум по общей социологии. М.: Издательский дом ГУ ВШЭ, 2008.

8. Borzel T. Rediscovering Policy Networks as a Form of Modern Governance // Journal of European Public Policy. 1998. Vol. 5. № 2.

9. Domhoff G. William. The Higher Circles: The Governing Class in America. N.Y.: Vintage Books, 1970.

10. Downs A. An Economic Theory of Democracy. N.Y., HarperCollins Publishers, 1957.

11. Dye T. Who’s Running America? The Clinton Years. Englewood Cliffs, 1995.

12. Etzioni-Halevy E. Classes and Elites in Democracy and Democratization. N.Y.& London: Garland Publishing, 1997.

13. Freeman J. The Political Process: executive bureau-legislative committee relations. N.Y., Random House, 1969.

14. Heclo H. Issue Networks and Executive Establishment. The New American Political System. Washington, American Enterprise Institute, 1978.

15. Knoke D., Kuklinski J. Network Analysis. Beverly Hills, Sage, 1982.

16. Lord Charles, Lee Ross & Mark Lepper. Biased Assimilation and Attitude Polarization: The Effects of Prior Theories on Subsequently Considered Evidence // Journal of Personality and Social Psychology, 1979, № 37.

17. Marsh D. Comparing Policy Networks. Open University Press, 1998.

18. Munro J.F. California water politics: explaining policy change in a cognitively polarized subsystem in policy change, In P.A. Sabatier and H.C. Jenkins-Smith eds., Policy Change and Learning: An Advocacy Coalition Approach, Boulder: Westview Press, 1993.

19. Nord WR. The Study of Organizations Through a Resource-Exchange Paradigm, Social Exchange: Advances in Theory and Research, Gergen, Greensberg, and Willis (eds.), Plenum Press. N.Y., 1980.

20. Rhodes RAW. The National World of Local Government // The New Local Government Series. №. 26. Allen and Unwin. Boston, 1986.

21. Rhodes RAW. Power-Dependence, Policy Communities and Intergovernmental Networks // Public Administration Bulletin. 49. December 1985.

22. Sabatier P. An Advocacy Coalition Framework of Policy Change and the Role of Policy-Oriented Learning Therein // Policy Sciences. 1988. № 21.

23. Sabatier P. Policy Change over Decade or More // Policy Change and Learning: An Advocacy Coalition Approach / Ed. by P. Sabatier and H. Jenkins-Smith. Boulder, 1993.

24. Stevenson W., Pearce J. and Porter L. The Concept of Coalition in Organizational Theory and Research // Academy of Management Review. 1985. 10.