Политико-правовые итоги земской реформы в России во второй половине XIX в

УДК 340.0

В. Н. Кузин, Н. И. Свечников

ПОЛИТИКО-ПРАВОВЫЕ ИТОГИ ЗЕМСКОЙ РЕФОРМЫ В РОССИИ ВО ВТОРОЙ ПОЛОВИНЕ XIX в.

Аннотация. В статье представлены результаты исследований зарождения основ земского избирательного права в России в период подготовки и принятия положения «О губернских и уездных земских учреждениях» в 1864 г. Показано, что изучение правовых основ создания и функционирования земских органов актуально, поскольку имеет практическое значение для настоящих органов местного самоуправления.

Ключевые слова: избирательное право, местное управление, самоуправление, выборы, гласные, сословное представительство, земские учреждения, правительственные учреждения, гражданское общество, политические права.

Abstract. In the article researches results of elective district council universal suffrage bases formation are presented during the Statute preparation and adoption «About provincial and district elective council establishments» in 1864. Studying the creation and functioning elective district council bodies legal foundations is shown to be a vital topic as it has practical value for the present self - government institutions.

Keywords: universal suffrage, local government, self-government, public elections, class representation, elective district council establishments, civil society, political rights.

Особое место в развитии и укреплении российской государственности занимает местное самоуправление, являющееся одной из фундаментальных основ конституционного строя России. В последние годы интерес к истории местного самоуправления постепенно возрастает как в российской общественно-политической, так и в научной сфере. Изучение исторического опыта создания земского самоуправления представляется важным для развития современной системы местного самоуправления, а также может иметь неоценимое значение в юридической практике.

Следует отметить, что одной из малоизученных проблем в истории местного самоуправления является зарождение основ российского избирательного права в ходе подготовки и проведения Земской реформы 1864 г. и, как следствие, серьезная эволюция политической системы государства.

Современники пореформенного периода отмечали недостатки губернского управления, которые были настолько очевидны, что даже в дворянской среде почти открыто говорили о необходимости серьезных перемен. Министр внутренних дел С. С. Ланской доложил императору об оппозиционных настроениях по отношению к правительственному курсу значительной части дворянства. Его обращения к губернаторам, содержащие требования «усилить влияние на дела и лица, но вместе с тем сократить формальности и ограничения, их стесняющие, расширить размер власти в употреблении денежных средств на предметы общеполезные и допустить другие облегчения, не нарушая общего порядка управления», должного эффекта не давали, было необходимо «полное переустройство государственного здания» [1, с. 14].

К началу реформ даже в крупных городах, по данным Министерства внутренних дел, органы самоуправления существовали только на бумаге.

Крупный историк и видный политический деятель того времени А. А. Корнилов довольно емко и точно охарактеризовал настроение общества того времени: «Либералы и консерваторы, демократы и крепостники, западники и славянофилы - все одинаково желали коренного изменения существовавшего административного строя. Одни желали, чтобы строй этот был реформирован по образцу западных европейских государств, взоры других обращались к русским старинным обычаям и порядкам; одним хотелось, чтобы реформа была совершена на аристократических принципах, другие, напротив, мечтали о преобразовании в более демократическом духе. Но все сходились, безусловно, в одном - в признании убыточности, вреда и полной непригодности бюрократической опеки, все искренно желали, чтобы преобразование системы управления совершилось на началах самоуправления общества. Идея самоуправления сделалась в это время самой популярной идеей. Введение самоуправления многим казалось тогда панацеей от всех зол...» [2].

Как отметила В. А. Нардова, «все законодательство в целом, весьма запутанное и неопределенное, давно перестало соответствовать уровню социально-экономического развития городов и их значению в жизни страны, становилось тормозом в организации городского хозяйства» [3]. В итоге повсеместно выборные лица попадали в полную зависимость от губернской администрации. При этом даже дворянство на деле не могло иметь почти никакого влияния на местное управление, а голоса других сословий ничего не значили. По официальным справкам, направленным в МВД в период подготовки городской реформы, значилось, что представительных учреждений в городах нигде не существует, кроме вновь учрежденных в столицах и Одессе [4].

Идеологической основой для проведения Земской реформы 1864 г. стала общественно-хозяйственная теория самоуправления, наиболее яркими представителями которой в России были В. Н. Лешков и А. И. Васильчиков. Стержнем этой теории являлось утверждение, что в силу несовпадения интересов общества и государства местные органы имеют право на организацию местных дел, а правительственные учреждения должны заведовать только государственными делами.

Накануне и уже в ходе проведения Великих реформ развернулась сложная, полная противоречий борьба, во многом обусловливавшая непоследовательность и двойственность правительственного курса. Несмотря на очевидную сложность проблемы, авторы реформы все же сумели посредством норм избирательного законодательства решить двуединую задачу: создать широкую социальную опору для органов местного самоуправления и одновременно с этим обеспечить преобладание в них местного дворянства. Представляется вполне справедливой мысль о том, что законодатель, с одной стороны, расчетливо использовал «естественную неподготовленность только что освобожденного от крепостной зависимости крестьянского сословия к принятию решений, относимых к ведению земских учреждений», с другой - действительно озаботился созданием «благоприятного социального психологического фона» [5].

Следует признать, что оправдалось и предположение о том, что «с устранением повода к подозрению сами крестьяне большую часть гласных будут избирать из местных землевладельцев уже потому, что не найдут на местах других лиц, способных быть с пользою для избирателей, представлять их в земских собраниях. Избранные крестьянами землевладельцы вместе с глас-

ными, избранными самими землевладельцами, будут составлять неминуемо большинство сих Собраний». Действительно, выбор кандидатов в гласные из крестьянской среды оказался невелик. Одной из причин явилась их массовая безграмотность. Так, весьма показательными и типичными в этом плане являются данные по Костромской губернии. К началу реформ на всю губернию здесь имелось 253 школы. Соотношение учеников к числу жителей по уездам колебалось от 1 на 100 до 1 на 254 человека. Общая грамотность составляла всего лишь около 16 % [1, с. 57]. Поэтому при широком представительстве всех слоев населения в земских учреждениях России ядро составляли дворяне. Необходимо признать, что их преобладание в земствах обусловливалось не только особенностями земского избирательного законодательства, но и опытом общественной и политической деятельности. Следует согласиться с Б. Б. Веселовским, утверждавшим, что преобладание дворян в земствах обеспечивалось «благодаря более высокому уровню» их «общественного развития» [6].

Таким образом, нужно заметить, что при всей прогрессивности земской избирательной системы 1864 г., связанной с введением «выборного начала» для основных социальных групп, она практически гарантировала правительственный контроль над волеизъявлением населения, оказывала формирующее воздействие на состав земских собраний, гласные которых составляли «политический класс» российского общества.

В конечном итоге такая противоречивость не могла не сказаться на характере реформ в целом и на содержании принятого избирательного законодательства в частности. Представляется, что изучение позиций различных доминирующих политических группировок, имевших возможность реально влиять на ход подготовки законопроектов, будет способствовать уяснению логики законодателя и позволит глубже понять содержание формировавшегося избирательного законодательства.

Нужно иметь в виду, что необходимость законодательного обеспечения крестьянского представительства в земских органах всем была очевидна изначально. Проблема, однако, заключалась в том, что содержание будущего избирательного законодательства определяло качество земского представительства, т.е. соотношение различных слоев населения в органах местного самоуправления.

В связи с вышесказанным следует согласиться с тем, что «земство явилось не в виде уступки каким-то мечтательным либеральным требованиям, а как следствие осознанной правительством необходимости». Историческое развитие страны объективно вело к появлению органов местного самоуправления, в том числе и потому, что к началу проведения земской реформы российское общество стояло преимущественно на либеральных позициях, осознавало неотвратимость введения органов местного самоуправления на принципах выборности, всесословности, демократичности и определенной независимости от центральной власти. Эту же точку зрения разделяли видные представители правительственной бюрократии. К тому же уже имелись реальные завершенные и даже апробированные проекты преобразований, в той или иной мере закладывающие основы избирательного права России.

В мае 1863 г. проект Положения о земских учреждениях был представлен в Государственный совет, где в течение нескольких месяцев тщательно изучался специалистами по местному управлению. Главной целью принятия

этого нормативного акта, как отмечалось в преамбуле, являлась необходимость «... призвать к ближайшему участию в заведывании делами, относящимися до хозяйственных пользы нужд каждой губернии и каждого уезда, местное их население посредством избираемого от онаго лица» [7]. Важно отметить, что законодательство периода реформы 1864 г. впервые в истории Российского государства создавало реальные органы местного самоуправления.

Анализ результатов Земской реформы 1864 г. позволяет по-новому взглянуть на истинные причины последовавших изменений избирательного законодательства, понять ход дальнейших событий. Крупное дворянство, вытесняемое с политической сцены, особенно его реакционная часть, в новых политических условиях сумело подготовить и осуществить реванш.

Анализ состава земских гласных показывает серьезный недостаток, заложенный в самих нормах избирательного права. Дело в том, что в большинстве своем интеллигенция была лишена избирательных прав, поскольку по своему материальному положению не относилась к категории собственников. Это не могло не сказываться на качестве органов местного самоуправления. А. В. Лохвицкий одним из первых указал на изъян в конструкции земских институтов, выразившийся в «недопущении к участию в них наряду с капиталом умственных сил. Такое исключение умственных сил из земских учреждений и предоставление их одной, притом высокой, поземельной собственности не оправдывается ни общими началами, ни . местными обстоятельствами» [8]. Важно отметить, что состав земств был напрямую связан с их политической активностью.

Необходимо учитывать и то, что в рассматриваемый период земские учреждения функционировали еще вне системы государственных органов. Они в нее не были включены. Служба в них относилась к общественным обязанностям, гласные не получали оплаты за участие в работе земских собраний, а должностные лица земских управ не считались государственными служащими. Оплата их труда производилась из земских средств. Таким образом, как в административном, так и в финансовом отношении земские органы были отделены от государственных.

На двойственность положения земств обратил внимание барон П. Л. Корф. В «Вестнике Европы», посвященном их 25-летию, он писал: «Задачи, осуществляемые земством, имеют, большей частью, чисто-государственный характер, а между тем земство рассматривается как институт гражданского права, ставится на один уровень с частными товариществами или обществами» [9]. Исследователи истории земств отмечали, что это значительно ослабляло их властные функции, но одновременно обеспечивало большую политическую независимость, хозяйственную самостоятельность, демократизм деятельности [10-11].

Именно в этот период, в 70-80-е гг. XIX в., деятельность земств по отношению к правительству становится довольно оппозиционной. Не ограничиваясь только хозяйственными вопросами, они все чаще начинают выступать с требованиями политических преобразований, все отчетливее звучат требования предоставить «народу истинное самоуправление, неприкосновенность прав личности, независимость суда, свободу печати» [12]. Земства становятся центрами, где генерируются идеи демократизации избирательного законодательства, замены сословного представительства территориальным, расширения контингента избирателей, усовершенствования крестьянского

представительства. Эти идеи обретают реальное воплощение в сотнях земских ходатайств, поданных за первые 25 лет существования органов местного самоуправления.

Несмотря на значительные недостатки Земской реформы 1864 г., общественность в основной своей массе отнеслась к ней с одобрением. Современники отмечали, что «организация земского представительства, в общем, вполне удовлетворяла общественное мнение передовых кругов» [13]. Следует признать, что при всей осторожности и умеренности либеральных реформ Александра II ему принадлежит заслуга привития значительной части российского общества нового политического и муниципального сознания. Представляется вполне справедливым вывод о том, что «земства стали школой политического и нравственного воспитания для всех слоев российского общества». Население действительно стало осознавать свою гражданскую ответственность и значимость своего избирательного голоса, поэтому именно земские учреждения стали главной общественной опорой в борьбе за дальнейшие реформы.

Необходимо подчеркнуть, что с принятием Положения о земских учреждениях 1864 г. значительная часть населения страны обрела избирательные права. Значение этого факта трудно переоценить.

Местное самоуправление сегодня рассматривается как основополагающий принцип осуществления власти в современном государстве. И в соответствии с современными подходами «не может быть демократического государства без местного самоуправления. Именно здесь, на нижних этажах государственной пирамиды, государство становится «своим», доступным для каждого гражданина, поскольку строится на трех основаниях - самоорганизация, самодеятельность, самоответственность... Право гражданина на участие в решении вопросов местного самоуправления, его автономность по отношению к государственным органам являются необходимыми чертами демократического общества и признаны всеми государствами-членами Европейского Совета, который 15 октября 1985 г. принял Европейскую хартию местного самоуправления [14].

В силу вышесказанного можно с полной уверенностью говорить о том, что наличие избирательных прав является, по сути, конституционным признаком. Поэтому конституционный характер земского избирательного права сегодня не вызывает сомнения. Уместно вспомнить следующее положение: «Исходя из значения процессов воспроизводства публичной власти с использованием избирательных технологий избирательное право можно квалифицировать как политическую электоральную конституцию по аналогии с гражданским правом, определяемым как экономическая конституция современного общества» [15]. Важно отметить, что впервые возникла столь значительная сфера общественных отношений, регулируемая уже не волей монарха, не произволом его администрации, а нормами Положения 1864 г. В этом смысле можно видеть в данном положении нормативный акт, имеющий признаки конституционного характера. Следует напомнить и о мнении С. Ю. Витте, который признавал в земстве «организацию, несовместимую с самодержавным строем, конституционную по своему политическому характеру» [16]. Введение земств рассматривалось как переходный период, считалось, «. что в недалеком будущем явится возможность увидеть разрешенным вопрос об «увенчании здания», о водворении в России народного представительства» [17].

Список литературы

1. Материалы, собранные для высочайше утвержденной комиссии о преобразовании губернских и уездных учреждений. - СПб., 1870. - Ч. 1.

2. Корнилов, А. А. Из истории вопроса об избирательном праве в земстве (происхождение земской избирательной системы 1864 г. и ее дальнейшие изменения) / А. А. Корнилов. - СПб., 1906. - С. 27.

3. Нардова, В. А. Городское самоуправление в России в 60-х - начале 90-х годов Х1Х века. Правительственная политика / В. А. Нардова. - Л. : Наука, 1984. - С. 11.

4. Материалы, относящиеся до нового общественного устройства в городах империи. - СПб., 1877. - Т. I. - С. 212.

5. Лаптева, Л. Ю. Из истории земского, городского и сословного самоуправления в России / Л. Ю. Лаптева, А. Ю. Шутов. - М. : Изд-во РАГС, 1999. - С. 78.

6. Веселовский, Б. Б. История земства за 40 лет / Б. Б. Веселовский. - СПб.,

1911. - Т. 3. - С. 203 ; Т. 4. - С. 1, 2, 45.

7. РГИА. Ф. 869. Оп. 1. Д. 380. Л. 12.

8. Лохвицкий, А. В. Губерния, ее земские и правительственные учреждения /

A. В. Лохвицкий. - СПб., 1864. - Ч. 1. - С. 132.

9. Корф, П. Л. По поводу реформы земских учреждений / П. Л. Корф // Вестник Европы. - 1888. - № 3. - С. 330.

10. Лешков, В. Н. Опыт теории земств по положению 1864 г. января первого /

B. Н. Лешков. - М., 1865.

11. Безобразов, В. П. Земские учреждения и самоуправления / В. П. Безобразов. -М., 1905.

12. Захарова, Л. Г. Земская контрреформа 1890 г. / Л. Г. Захарова ; под ред. П. А. Зайончковского. - М. : Изд-во Моск. ун-та, 1968. - С. 35.

13. Градовский, А. Д. Крестьянские выборы в гласные уездных земских собраний / А. Д. Градовский // Вестник Европы. - 1884. - Кн. 5. - С. 86, 432.

14. Местное самоуправление в России / под ред. В. Д. Полищука. - Саратов : Газета, 1994. - С. 5.

15. Избирательное право и избирательный процесс в Российской Федерации : учебник для вузов / отв. ред. к.ю.н. А. А. Вешняков. - М. : НОРМА, 2003. - С. 7.

16. Гармиза, В. В. Подготовка земской реформы 1864 г. / В. В. Гармиза. - М., 1957. - С. 15.

17. Пажитнов, К. А. Городское и земское самоуправление. Великие реформы шестидесятых годов в их прошлом и настоящем / К. А. Пажитнов. - СПб., 1913. -

C. 86.

Кузин Валерий Николаевич

кандидат юридических наук, доцент, кафедра истории российской государственности и права, Поволжская академия государственной службы им. П. А. Столыпина

Kuzin Valeriy Nikolaevich Candidate of juridical sciences, associate professor, sub-department of history of Russian government and law, Povolzhye Academy of Public Service named after P. A. Stolypin

Свечников Николай Иванович

кандидат технических наук, доцент, кафедра уголовного права, Пензенский государственный университет

Svechnikov Nikolay Ivanovich Candidate of technical sciences, associate professor, sub-department of penal law, Penza State University

УДК 340.0

Кузин, В. Н.

Политико-правовые итоги земской реформы в России во второй половине XIX в. / В. Н. Кузин, Н. И. Свечников // Известия высших учебных заведений. Поволжский регион. Общественные науки. - 2009. - № 1 (9). -

С.97-103.