Работа на госденьги

Поправки в Уголовный кодекс позволили привлекать глав коммерческих компаний с госучастием к ответственности за преступления против государственной власти и госслужбы. Это может стать кульминацией возрождения в России полноценного государственного сектора экономики, формировавшегося в последние годы. Появление госсектора повышает уязвимость государственной собственности России за рубежом к взысканиям со стороны иностранных кредиторов.

Поправки в Уголовный кодекс РФ (УК) Госдума успела принять 3 июля, перед уходом на каникулы, закон действует с 24 июля. Речь идет о небольшом дополнении, внесенном в примечание к ст. 285 УК. В этом примечании перечислены лица, которые могут нести ответственность за "преступления против государственной власти, интересов госслужбы и службы в органах местного самоуправления" (гл. 30 УК). Эти преступления традиционно считаются должностными — их совершают должностные лица. Раньше таковыми считались представители власти, руководители государственных органов, органов местного самоуправления, бюджетных учреждений, воинских структур, а также госкорпораций. Теперь перечень расширен: преступления против государственной власти могут совершить руководители госкомпаний, государственных и муниципальных унитарных предприятий (ГУПов и МУПов), а также акционерных обществ, контрольный пакет акций которых принадлежит государству либо муниципалитету.

Проект поправки был внесен правительством в ноябре 2013 года, первое чтение прошел год спустя и остался почти незамеченным. Правительство настаивало, что "предлагаемые законопроектом меры позволят значительно снизить злоупотребления в сфере исполнения государственных и муниципальных задач как угрожающие стабильности экономических отношений".

Фактов злоупотребления со стороны глав унитарных предприятий и компаний с госучастием действительно много. В регионах выявляются типичные случаи, когда руководители МУПов учреждают свои коммерческие компании, выводят в них активы и доводят МУПы до банкротства. Разновидность злоупотреблений — закупки у организаций, контролируемых родственниками и друзьями руководителя МУПа, выдача руководителем МУПа самому себе значительных премий. Есть примеры уголовных дел в отношении руководителей ФГУПов, как правило, размер ущерба в этих делах заметно выше. Недавно Следственный комитет России (СКР) сообщил о приговоре суда в отношении экс-директора нижегородского ФГУПа "Ростехинвентаризация — Федеральное БТИ" Аркадия Малахова, признанного виновным в хищении 56 млн руб. Эти деньги были выделены по госконтракту на работы, связанные с кадастровым учетом объектов недвижимости. В июле СКР сообщал о задержании экс-главы ОАО "Государственная страховая компания "Югория"" (акционер Ханты-Мансийский автономный округ — Югра). По версии следствия, подозреваемый "завуалировал свою преступную деятельность под перезаключение имеющихся у ОАО ГСК "Югория" договоров с другой страховой компанией", общая сумма ущерба — свыше 170 млн руб.

До принятия поправок в УК руководители коммерческих организаций с госучастием привлекались к уголовной ответственности за экономические преступления так же, как руководители любых частных компаний. "Преступления против интересов службы в коммерческих и иных организациях" предусмотрены в гл. 23 УК. В ней всего четыре статьи, наиболее распространенными из которых являются ст. 201 "Злоупотребление полномочиями" и ст. 204 "Коммерческий подкуп". По этим статьям возбуждается основная часть дел в отношении руководителей компаний в связи с выполнением ими управленческих функций.

Преступления против государственной власти и госслужбы, ответственность за которые могут теперь нести руководители коммерческих госпредприятий и компаний с госучастием, предусмотрены в гл. 30 УК. Статей в этой главе значительно больше, чем в гл. 23 УК: помимо злоупотребления полномочиями есть превышение полномочий, нецелевое расходование бюджетных средств, незаконное участие в предпринимательской деятельности (руководителям ГУПов и МУПов закон прямо запрещает учреждать коммерческие организации и занимать в них должности), взяточничество, халатность. Расследованием этих преступлений занимается уже не МВД, а исключительно СКР, что означает повышенное внимание к таким деяниям со стороны государства.

В пояснительной записке к поправкам в УК акцент делался на том, что главы государственных предприятий и компаний с госучастием управляют государственной или муниципальной собственностью, а также выполняют ряд государственных задач и функций. Отмечалось, что без поправок в УК нельзя эффективно защитить "охраняемые законом интересы общества и государства". Таким образом, отправной точкой стала государственная форма собственности и необходимость ее повышенной защиты.

Поручение подготовить такие поправки в УК дал 13 января 2012 года президент РФ. К этому моменту в России уже полным ходом формировался масштабный госсектор экономики. Вначале появились государственные корпорации — организации, получавшие госимущество на особых условиях и наделяемые в ряде случаев властными полномочиями. Затем государство решило упорядочить закупки товаров, работ и услуг, совершаемые "отдельными видами юридических лиц",— в июле 2011 года появился закон о закупках N223-ФЗ. Этот закон распространился на закупки не только госкорпораций, но и ГУПов, МУПов, естественные монополии, хозяйственные общества с госдолей более 50%, их дочерние и внучатые компании. По сути, правила закупок по закону N223-ФЗ принципиально схожи с правилами, предусмотренными для закупок, осуществляемых непосредственно для государственных нужд. Эти правила касаются закупок, проводимых органами власти, государственными и муниципальными учреждениями. Правила появились в 2005 году в законе N94-ФЗ, а с 2014 года стал действовать закон N44-ФЗ о контрактной системе.

Сейчас, по сути, государственная и муниципальная собственность получают более высокую защиту, чем частная собственность

В последние дни декабря 2011 года крупнейшие российские компании и банки с госучастием получили поручение главы правительства раскрыть информацию о контрагентах и отчитаться о доходах топ-менеджеров и их родственников. Таким гигантам, как "Газпром", "Ростелеком", "Аэрофлот", РЖД, крупнейшие энергетические холдинги, в месячный срок предписывалось "безусловное раскрытие контрагентами по действующим договорам" всей информации о цепочке собственников, включая бенефициаров. Раскрытие такой информации требовалось сделать условием заключения новых контрактов. Сведения нужно было направлять в профильные министерства, которые должны были проанализировать сведения "в целях обеспечения прозрачности финансово-хозяйственной деятельности крупнейших инфраструктурных компаний с госучастием". Для компаний, работавших с миллионами контрагентов, выполнение поручения потребовало неимоверных усилий.

О появлении госсектора в российской экономике, игнорировании равенства всех форм собственности, гарантированного Конституцией, и возврате к советским принципам госрегулирования эксперты вслух заговорили в связи с госкорпорацией "Олимпстрой". 23 июня 2014 года президентский совет по кодификации и совершенствованию гражданского законодательства обсуждал законопроект о ликвидации государственной корпорации, выполнившей свои задачи по строительству олимпийских объектов. Проблемы, как выяснилось, были заложены еще при создании "Олимпстроя" в 2007 году — рыночные правила к деятельности госкорпорации не применялись. Специальный закон о создании "Олимпстроя" предусматривал, что госкорпорация должна безвозмездно передавать построенные олимпийские объекты в госсобственность. Закон исключал также возможность банкротства госкорпорации — порядок ликвидации определялся специальным законом.

Закон о ликвидации "Олимпстроя", принятый в июле 2014 года, несмотря на возражения экспертов, предусматривал списание долгов "Олимпстроя" перед другими госкорпорациями. Разработчики закона поясняли, что речь идет о долгах перед Внешэкономбанком. Эксперты назвали списание долгов беспрецедентным для современной российской экономики: по сути, это означало советскую модель "одного кармана", когда госсобственность рассматривалась как единое целое. Особые опасения вызвало то, что индивидуальный закон, предназначенный для особого олимпийского случая, может создать прецедент и стать моделью для иных законов, допускающих прямое госрегулирование хозяйственных отношений.

К обсуждению закона о ликвидации "Олимпстроя" президентский совет возвращался 7 июля 2014 года, когда закон приняла Госдума, но еще не одобрил Совет федерации. Эксперты дважды пытались объяснить, чем опасно появление в современной российский экономике госсектора, оформленного на уровне закона: зарубежным российским кредиторам легче будет обращать взыскание на российскую госсобственность за рубежом.

До недавнего времени Россия могла "отделить от государства" зарубежное имущество, передав его в ведение коммерческой организации (например, ГУПу), которая по долгам государства не отвечает. В частности, комплекс зданий бывшего советского торгпредства в немецком городе Кельне оказался передан в ведение ФГУП "Госзагрансобственность" — это позволяет оградить комплекс от притязаний со стороны немецкого бизнесмена Франца Зедельмайера. Многолетняя тяжба бизнесмена против России показывает, насколько сложно зарубежным кредиторам найти имущество, принадлежащее именно государству, и доказать, что имущество находится в ведении органа госвласти, а не обособлено как имущество коммерческой организации.

Поправки в УК могут позволить зарубежным российским кредиторам доказывать, что имущество, переданное в ГУПы, не обособляется, а является госсобственностью, на которую можно обратить взыскание. Руководители ГУПов оказались приравнены к чиновникам (должностным лицам), распоряжающимся госсобственностью, а сама госсобственность стала не только отправной точкой регулирования, но и приоритетной формой собственности, получившей особую охрану. Регулирование госсектора, целенаправленно выстраиваемое в последние годы, достигло апогея, получив специальную охрану нормами УК. Сейчас, по сути, государственная и муниципальная собственность получают более высокую защиту, чем частная собственность. Это напоминает советское право, отдававшее приоритет защите госсобственности перед личной собственностью граждан. Однако сегодня Россия оказалась перед лицом более $50 млрд претензий со стороны бывших акционеров ЮКОСа, уже занятых поиском российской заграничной собственности и возможности обратить на нее взыскание.