Внешнеполитические полномочия верхних палат парламентов зарубежных стран

Зарубежный опыт

Денис ПОКРОВСКИЙ

ВНЕШНЕПОЛИТИЧЕСКИЕ ПОЛНОМОЧИЯ ВЕРХНИХ ПАЛАТ ПАРЛАМЕНТОВ ЗАРУБЕЖНЫХ СТРАН

В статье в сравнительном контексте рассматриваются внешнеполитические полномочия верхних палат зарубежных стран. Выявляются четыре основные модели разграничения полномочий между палатами. Рассматриваются закономерности влияния формы правления и территориально-государственного устройства на полномочия верхней палаты парламента.

The article compares foreign-policy powers of different parliamentary upper chambers. Four models of the power distribution are proposed. The author analyses how a government system and a territorial administrative form of a country influence powers of parliament’s upper chamber.

Ключевые слова:

парламент, верхние палаты, внешнеполитические полномочия; parliament, upper chambers, foreign-policy powers .

Полномочия парламента в демократическом государстве важны и разнообразны: парламент является представительным органом граждан, исполняет законодательную и контрольную функции, является неотъемлемым и, по мнению многих экспертов, важнейшим элементом механизма разделения и взаимодействия властей1.

Однако при различных формах правления, исторических и политических традициях полномочия парламентов и, в частности, верхних палат, их фактическая роль в жизни страны и в решении внешнеполитических задач выглядят по-разному. В одних странах парламенты исполняют номинальные функции, в других их полномочия широки, и законодательные органы олицетворяют реальную политическую власть.

П.А. Федосов отмечает: «За последнюю треть ХХ века количество вторых палат в общенациональных собраниях выросло с 45 до 67. Ещё примерно дюжина стран находится на различных этапах перехода от монокамеральной к бикамеральной системе»2.

И действительно, во всех крупнейших государствах мира (кроме Китая) действуют двухпалатные парламенты. Две палаты существуют в парламентах всех 24 современных федерациий, кроме Китая и Коморских островов, и в более чем четырёх десятках унитарных государств. Таким образом, одной из ведущих тенденций развития парламентаризма в современном мире является бикамерализм.

Соотношение полномочий палат напрямую отражается на их способности влиять на внешнюю политику государства. Чтобы лучше понять принцип работы верхних палат парламентов в этой сфере, нужно, прежде всего, провести различие между полномочиями верхних и нижних палат, а также законодательными и внезаконода-тельными полномочиями непосредственно верхних палат, проследить возможную связь структуры полномочий парламентов с формой правления и государственно-территориальным устройством того или иного государства.

Различают парламенты эгалитарной двухпалатности, т.е. такие, где полномочия обеих палат равны, что предполагает, как правило, ПОКРОВСКИЙ Дтж наличие «сильных» верхних палат; парламенты с принципом огра-

Сергеевич — 1 См.: Лукашук И.И. Внешняя политика: Президент и парламент // Государство и

исполнительный право 1996 №7 стр. 138—144'

директор «Waukesha 2 Федосов П.А. Двухпалатные парламенты: европейский и отечественный опыт //

Bearings», Россия Полис, 2001, №1.

ниченной эгалитарности, в которых компетенция вторых палат ограничена определёнными сферами; и парламенты, где вторые палаты выполняют чисто консультативные, представительские функции.

В отношении законодательных полномочий, то есть полномочий принимать решения по содержанию законов, целый ряд верхних палат парламентов мира обладает полномочиями по внешнеполитическим вопросам, в полной мере равными законодательным полномочиям нижних палат. К примеру, в Японии, Боливии, Бразилии, Колумбии, Румынии, Швейцарии, Италии и Соединённых Штатах Америки законодательные полномочия двух палат во внешнеполитической сфере идентичны.

На практике это может означать равнозначное влияние палат при голосовании по ратификации международных договоров, внесению поправок в законопроекты по внешней политике, утверждению в должности главы внешнеполитического ведомства, назначению глав дипломатических представительств и т.д.

Возможен вариант выборочного распределения полномочий, который ограничивает равное распределение компетенции определёнными областями. К примеру, бельгийский сенат имеет полномочия, идентичные полномочиям палаты депутатов, лишь в 4 областях: по основополагающим институциональным вопросам, международным соглашениям, соглашениям о сотрудничестве между федеративным государством, общинами и регионами, а также законам, касающимся организации судебной власти. В остальном палаты имеют разные полномочия.

Некоторые верхние палаты, по сути, являются чисто совещательными органами. В таких случаях верхняя палата не участвует в голосовании по законам, а даёт рекомендации по их содержанию. Таких палат немного, всего пять, и встречаются они при различных формах правления и особенностях политической традиции: в Буркина-Фасо — парламентской республике, Камбодже, которая является конституционной монархией, Словении, Египте и Ботсване — президентских республиках. Практическое влияние верхних палат этих государств в рамках определения внешнеполитического курса вообще сведено к минимуму.

Мы видим, что три из четырёх форм разграничения полномочий между палатами предполагают более обширные полномочия нижних и, следовательно, более узкие полномочия верхних палат.

* * *

Интересно проследить, насколько форма правления и территориально-государственное устройство той или иной страны влияют на полномочия верхних палат и выявляются ли здесь определённые закономерности.

Большая часть парламентов федеративных президентских республик являет собой примеры эгалитарной двухпалатности при достаточно широком наборе внешнеполитических полномочий у верхних палат. Иногда верхние палаты в определённой части своих полномочий в области внешней политики даже превосходят нижние.

США — президентская федеративная республика с полностью эгалитарным парламентом, т.е. с равносильными палатами. В Мексике парламент построен по такому же принципу. Мексиканский сенат, имеющий возможность обсуждать внешнеполитическую стратегию страны на основе доклада президента и министра иностранных дел, наделён полномочиями по ратификации международных договоров, назначению дипломатических представителей, а также принятию решения по использованию силы за рубежом1. Палаты парламентов также эгалитарны в Бразилии и Аргентине. Набор полномочий в области внешней политики у них примерно аналогичен2.

Основываясь на этих примерах, можно утверждать, что эгалитарный бикамерализм свойственен федерациям с президентской формой правления, где верхняя палата часто (но не всегда) является институтом территориального представительства, выполняет «балансирующую» по отношению к исполнительной власти роль и наделена широкими полномочиями, в том числе и во внешнеполитической сфере.

Однако парламенты с эгалитарной би-камеральной структурой встречаются и в унитарных президентских республиках. Палаты парламента Филиппин и Колумбии эгалитарны. Палаты боливийского

1 Patterson, Samuel C. and Anthony Mughan, eds., Senates: Bicameralism in the Contemporary World // Ohio State Press, 1999.

2 Там же.

парламента также полностью эгалитарны, но внешнеполитические полномочия обеих палат более ограничены. В этих государствах парламентаризм во многом развивался по «американской» модели, и «сильный» парламент был задуман как неотъемлемая часть системы сдержек и противовесов.

В целом, в унитарных государствах бикамерализм как тенденция эволюции парламентаризма развивается достаточно динамично. К примеру, в Центрально-Восточной Европе расположено 16 унитарных государств, 6 из которых имеют двухпалатный парламент (37,5%). Нетрудно заметить, что среди унитарных государств региона с населением более 10 млн чел. число двухпалатных парламентов резко возрастает. Поэтому можно говорить, что бикамерализм востребован и в унитарных государствах с относительно большим насе-лением1. Основываясь на этом факте, можно сделать вывод, что верхняя палата обеспечивает не только территориальное представительство, но и представительство населения. В случае Хорватии и Словении, к примеру, это национальные меньшинства.

В президентских унитарных государствах представлены как эгалитарные парламенты, так и верхние палаты, работающие в качестве консультативного органа.

В ряде федеративных парламентских республик парламенты построены по принципу ограниченной эгалитарности при сильных нижних палатах. Наиболее характерные примеры — Германия и Австрия, где верхние палаты представляют территориальные образования. Однако в некоторых федеративных парламентских республиках, в частности в Индии и Швейцарии, парламент построен по эгалитарному принципу, при котором декларируется равенство полномочий палат и верхние палаты способны оказывать реальное влияние на внешнюю политику.

Словения и Италия — характерные примеры стран с сильной парламентской властью и полностью эгалитарными палатами, способными существенно и равнозначно влиять на внешнеполитический курс.

Таким образом, как в федеративных, так и в унитарных парламентских республиках встречаются различные типы эга-

1 Sajor, Andras Limiting Government — An Introduction to Constitutionalism // East European Constitutional Review, vol. 9, № 1/2, winter/spring 2000.

литарности: палаты с полностью эгалитарными полномочиями и палаты ограниченной эгалитарности.

В странах со смешанной республиканской формой правления верхние палаты часто вообще отсутствуют. Однако в тех странах, где парламент двухпалатный, распространена модель ограниченной эгали-тарности.

В унитарных конституционных монархиях также встречаются различные модели эгалитарности: в Англии и Нидерландах существует система ограниченной эгалитарности палат парламента, в Бельгии — также. Однако в Испании, которая также является унитарной монархией, палаты парламента эгалитарны.

Если проанализировать общие закономерности, можно увидеть, что в большей части рассматриваемых нами государств, будь то президентские, смешанные, парламентские республики или парламентские монархии, более широкими полномочиями обладают нижние палаты парламентов. Большая часть палат парламентов построена по принципу ограниченной эгалитарности при «слабых» верхних палатах, полномочия которых в области внешней политики либо ограничены, либо носят консультативный характер. Также иногда мы наблюдаем тенденцию к отказу от двухпалатности.

Помимо этого можно предположить, что модели разграничения полномочий не всегда напрямую связаны с формой правления, они, скорее, проистекают из политических традиций и субъективных факторов, актуальных для рассматриваемых государств. Эту мысль подтверждает и то, что в государствах с одной и той же формой правления встречаются различные типы палат.

Модели территориально-государственного устройства выявляют более жёсткую зависимость широты полномочий верхних палат: в федерациях чаще верхние палаты обладают большими полномочиями, чем в унитарных государствах. Наиболее характерные с точки зрения расширения полномочий верхних палат — федеративные государства с президентской формой правления.

* * *

Парламенты современных государств и верхние палаты в частности влияют на внешнюю политику государства через бюд-

жет и механизмы законотворчества, принимают законы, регламентирующие внешние сношения. В ряде случаев парламенты участвуют в утверждении должностных лиц, в обязанности которых входит осуществление внешних сношений: глав государств и правительств, министров, послов и представителей при международных организациях; осуществляют контроль за работой государственных органов, выполняющих международные обязательства. Парламенты ратифицируют заключённые государствами международные договоры, которые только после этого приобретают статус законов1.

Привилегией законодательной инициативы по вопросам международных отношений в полной мере пользуются 32 сената. Некоторые из верхних палат при наличии общего права законодательной инициативы не имеют данного права в области финансовых вопросов, в то время когда нижние палаты такое право имеют. Это ограничение в отношении финансового законодательства распространено в странах англосаксонской государственной традиции.

Однако большинство вторых палат стран мира, не относимых к вышеупомянутой категории, обладают правом голосования по бюджетным вопросам. Только 6 верхних палат вообще не имеют полномочий в сфере законодательной инициативы. Полномочия в части внесения поправок полностью признаны за 39 верхними палатами. В настоящее время имеется только три сената, не обладающих никакими полномочиями в части внесения поправок: в Камбодже, Кыргызстане и Нидерландах.

Правом объявления войны и заключения мира, а также правом изменения государственных границ, как и ратификацией международных договоров, обладает большая часть «эгалитарных» верхних палат.

Через полномочия по ратификации международных договоров, по вопросам войны и мира и изменению границ верхние палаты парламентов также могут оказывать непосредственное влияние на определение и осуществление внешней политики.

Кроме этого, вторым палатам часто придаются внезаконодательные полномочия. Они могут быть сгруппированы в

1 См.: Кутейников А.Е. Национальные парламенты и международные организации // Вестник Межпарламентской ассамблеи, 1999, №2, стр. 120—121.

три обширные категории, некоторые из которых относятся к сфере внешней политики: конституционные вопросы, участие в правительственных назначениях или утверждениях в должности высокого уровня и осуществление контрольных и судебных полномочий.

Итак, вторые палаты могут играть важную роль в решении вопросов правительственных назначений высокого уровня. Можно выделить два основных практических подхода: с одной стороны, прямое назначение, а с другой — утверждение вторыми палатами кандидатур, выдвинутых другими ветвями власти.

«Исполнение обязанностей» председателями верхних палат также можно отнести к внезаконодательным полномочиям, способным при определённых обстоятельствах влиять на внешнюю политику. В 12 государствах председатель верхней палаты может замещать главу государства.

Расследование и контроль правительственной политики в рамках внешнеполитических полномочий — также важная роль верхних палат парламентов. Они могут исполнять эту роль в том же качестве, что и нижние палаты. Это расследование ведётся через работу постоянных комиссий, возможность задавать вопросы правительству и право на получение ответов, полномочия на создание комиссий по расследованию.

Специфическим и важным элементом внешнеполитических функций парламентов и, в частности, верхних палат является межпарламентское сотрудничество. Мировое сообщество использует национальные парламенты в качестве форума для обсуждения международных проблем и вопросов, как инструмент дополнительного контроля при принятии законов в области внешней политики. Межпарламентское сотрудничество и внешнеполитическая деятельность национальных парламентов становятся существенным звеном в механизме принятия внешнеполитических решений, особенно с точки зрения информационного потенциала и координационной деятельности.

Вместе с тем бесспорным остается факт, что в подавляющем большинстве стран мира лидирующая роль в разработке и принятии внешнеполитических решений принадлежит исполнительной власти.