Грузия: десятилетний опыт регулирования сферы энергетики

Демури ЧОМАХИДЗЕ

Доктор экономических наук, профессор Грузинского технического университета, советник председателя Национальной комиссии по регулированию энергетики и водоснабжения Грузии

(Тбилиси, Гоузия).

ГРУЗИЯ: ДЕСЯТИЛЕТНИЙ ОПЫТ РЕГУЛИРОВАНИЯ СФЕРЫ ЭНЕРГЕТИКИ

Резюме

В статье говорится о том, как формировалось и развивалось регулирование сферы энергетики страны. Доказывается необходимость создания соответствующего органа в отраслях естественной монополии, в том числе в энергетике, охарактеризованы его

роль и влияние на развитие отрасли. Детально освещены результаты регулирования сферы энергетики за минувшие 10 лет, показаны позитивные эффекты его влияния на развитие отрасли и в целом национальной экономики, сформулированы задачи на перспективу.

В в е д е н и е

Грузия — третья страна (после Украины и России), в которой после развала СССР была создана регулирующая комиссия в сфере электроэнергетики. Правовой базой для нее стал закон «Об электроэнергетике». В апреле 1999 года в этот документ внесены изменения и дополнения, он был переименован в закон «Об электроэнергетике и природном газе», а комиссия получила название «Национальная комиссия по регулированию энергетики Грузии» (НКРЭ). Ее создание стало важнейшей частью сложного процесса осуществления экономических реформ и серьезных структурных перемен в энергетике государства.

В августе 2007 года исполнилось 10 лет со дня учреждения Регулирующей комиссии Грузии. Сначала она охватывала только электроэнергетику, а с апреля 1999-го — и сектор природного газа.

Время формирования этого органа совпало с переходным периодом для всей экономики, тогда представлявшей собой особый историко-экономический тип, которому нет аналогов. Она возникла на основе советского социализма, «дикого капитализма», элементов смешанной экономической системы развитых и развивающихся стран, то есть на основе различных мировоззренческих позиций1.

По нашему мнению, регулирование энергетики Грузии — как и экономики в целом — целесообразно рассматривать именно с учетом этих особенностей.

1 См.: Читанава Н. О государственном регулировании экономики // Труды Академии экономических наук Грузии. Т. 1. Тбилиси, 2000. С. 79.

Создание регулирующего органа обусловливалось рядом факторов, среди которых наиболее важный — плачевное состояние отрасли.

Исторический экскурс

В последнее 30-летие существования советской власти развитие электроэнергетики Грузии характеризовалось серьезными количественными и качественными сдвигами. За этот период установленная мощность электростанций возросла в 4,6 раза, а годовая выработка электроэнергии — в 3,8.

Периодом сравнительно интенсивного строительства электростанций стали 1961— 1980 годы, когда были сооружены и введены в эксплуатацию такие мощные объекты, как ТбилГРЭС, ИнгуриГЭС, три агрегата Варцихских ГЭС и др.

К концу 1980 года установленная мощность всех электростанций республики достигла 4 155 МВт, выработка электроэнергии — 14 687,4 млн кВт-ч, что превысило уровень 1960 года соответственно в 4,3 и 4 раза.

В следующее десятилетие (1981—1990 гг.) развитие электроэнергетики заметно замедлилось: мощность электростанций увеличилась лишь на 8,8%, а выработка электроэнергии даже снизилась — на 3,1%. При этом потребление энергии в среднем за год возрастало на 500 млн кВт-ч. Соответственно увеличился и дефицит электроэнергии. В 1988 году он достиг 3,6 млрд кВт-ч, что является рекордным показателем за всю историю Грузии. В реальности же дефицит был более значительным. Дело в том, что из всей выработанной электроэнергии 46,7% приходилось на ТЭС, где в целом использовалось завозимое топливо. За 1960—1997 годы производство электроэнергии уменьшилось на 49,7%, потребление — на 53%. Снижение выработки наблюдалось как на ГЭС, так и на ТЭС2.

В связи с дефицитом в промышленности, особенно на крупных предприятиях, было введено ограничение на потребление электроэнергии. Заметно ухудшились использование существующих мощностей, динамика и структура потребления электроэнергии, увеличились ее потери в сетях общего пользования, в 1994 году достигшие 35,4%.

Из-за нехватки соответствующих средств почти прекратились ремонтные работы энергообъектов и начались трудности со снабжением электростанций топливом. Крайне низким уровнем характеризовались учет энергии и сбор денег за нее, а также использование мощностей. Достаточно сказать, что к началу 1995 года в рабочем состоянии находилось только 28,7% (1 800 тыс. кВт) от всей установленной мощности электроэнергетики.

Обстановка усугубилась и тем, что в республику почти прекратились поставки природного газа, в связи с чем отопление зданий, приготовление пищи и обеспечение горячей водой осуществлялись с использованием электроэнергии. За счет последней обеспечивался технологический цикл на некоторых предприятиях, в том числе на хлебозаводах и в пекарнях. Промышленность резко уменьшила, а население, наоборот, весьма увеличило потребление электроэнергии. Пользователи оказались неплатежеспособными, а электроэнергию поставляли всем — как плательщикам, так и неплательщикам. Сбор денег за используемую энергию был низким не только в регионах страны, но и в Тбилиси. С целью улучшения ситуации в электроэнергетике несколько раз менялся режим налогообложе-ния3, однако и это не помогло. Доходы отрасли колебались в пределах лишь 15—20%.

2 См.: Тавадзе Г., Чомахидзе Д. Естественные монополии и их регулирование. Тбилиси, 2005. С. 42, 43, 44 (на груз. яз.).

3 См.: Папава В. Политическая экономия посткоммунистического капитализма и экономика Грузии. Тбилиси, 2002. С. 393 (на груз. яз.).

Прекратились капитальные и текущие ремонты энергетических объектов, ввод новых мощностей, выдача заработной платы и т.д. Промышленные предприятия использовали старые, энергоемкие технологии. В результате убытки в отрасли составили огромные суммы.

Обстановка усугублялась и проведением неправильной политики ценообразования на энергию. Потребителям подавали электроэнергию по искусственно заниженному тарифу. В таких условиях отрасль требовала проведения серьезных экономических реформ.

Задачи и функции

На фоне существующих проблем возникла необходимость решения отраслью качественно новых задач. В частности, стало необходимым:

— проводить рациональную государственную политику и отделить друг от друга политику регулирования и хозяйственную деятельность;

— поэтапно ликвидировать государственную монополию, установить разные виды собственности, создать конкурентную среду и обеспечить привлечение инвестиций;

— с целью развития экономики улучшить поставку электроэнергии и уменьшить ее дефицит;

— увеличить производство электроэнергии и его эффективность, обеспечить соблюдение финансовой дисциплины, улучшить оказание потребительских услуг;

— повысить технический и управленческий уровни, на основе стабильной поставки энергии увеличить прибыль предприятий и компаний.

20 ноября 2007 года парламент страны внес изменения в закон «Об электроэнергетике и природном газе», согласно которым Комиссии была придана еще одна функция — регулирование водоснабжения. В настоящее время эта структура так и называется: «Национальная комиссия по регулированию энергетики и водоснабжения».

Определены отношения между структурными единицами энергетики, созданы юридические основы для внедрения рыночных отношений в отрасли, формирования конкурентного рынка электроэнергии, природного газа и т.д.

Закон положил начало упорядочению деятельности физических и юридических лиц по производству, передаче, диспетчеризации и потреблению электроэнергии, а также по поставке, транспортировке и распределению природного газа, а в конечном счете по обеспечению развития энергетики в соответствии с принципами рыночной экономики.

Курировать нормальное функционирование и развитие энергетики республики стали два ведомства: Министерство топлива и энергетики, а также НКР энергетики (НКРЭ). Министерство отвечает за разработку и проведение государственной политики в энергетике, за осуществление координационных мер в этой сфере, оно освобождено от оперативно-хозяйственной деятельности и регулирования отрасли.

Исходя из вышеуказанного закона, НКРЭ имеет высокий статус независимости, является отраслевой неполитической государственной структурой, не подчиняется другим государственным органам. Ее финансирование осуществляется не из бюджета страны, а за счет взносов лицензиатов за регулирование.

НКРЭ издает соответствующие нормативные документы, в частности постановления, а по отдельным конкретным вопросам принимает правовые акты в виде разного

рода решений. Постановления принимаются на основе демократических процедур на открытых заседаниях всех заинтересованных лиц: лицензиатов, потребителей, лиц, защищающих права потребителей, представителей разных правительственных и неправительственных организаций. Им предоставляется возможность высказывать и отстаивать свои интересы. В случае необходимости решения Комиссии можно оспаривать в суде.

В своей работе НКРЭ обязана предусматривать основные направления государственной политики в сферах энергетики, национальной безопасности, экономики, защиты окружающей среды и т.д. Ее главные задачи: балансирование интересов как производителей, так и потребителей; содействие развитию конкуренции и приватизации; привлечение инвестиций.

Результаты и тенденции

НКРЭ — первый в республике специализированный орган регулирования естественных монополий. За 10 лет ее существования достигнуты значительные результаты, налицо положительные тенденции4:

— появились лучшие возможности для выявления и решения существующих проблем отрасли, созданы необходимые условия для ее самофинансирования;

— установлены правила справедливой «игры» для всех субъектов отрасли;

— разграничено выполнение государственных, хозяйственных и регулирующих функций;

— стимулировано привлечение частных инвестиций в отрасль, началась и продолжается приватизация;

— отрасль застрахована от политического вмешательства, более надежно застрахованы тарифы;

— созданы благоприятные условия для интеграции страны в международные структуры, появились возможности получения от них материальной и моральной помощи, выделения ими необходимых кредитов для развития отрасли.

За 10 лет в развитии энергетики отмечены определенные сдвиги как в количественном, так и в качественном отношениях (см. табл. 1). За 1997—2007 годы производство электроэнергии в стране увеличилось на 13,9%, потребление — на 4,1%. Что же касается природного газа, то его использование возросло в два раза. В 2007 году электробаланс Грузии впервые за период государственной независимости стал бездефицитным.

Время подтвердило преимущество существования отраслевого профессионального регулирующего органа по сравнению с действием принципов централизованного управления, контроля и регулирования.

Впервые за всю историю Грузии НКРЭ разработала и утвердила (в рамках своей компетентности) такие важные нормативные акты, как методологию установления и регулирования тарифов электроэнергии и природного газа; правила принятия и рассмотрения тарифных и лицензионных заявок; правила выдачи, модифицирования, приостановки действия лицензий и их аннулирования; правила регулирования прямых контрактов между производителями и потребителями электроэнергии; процедурные правила рассмотрения спорных вопросов между субъектами отрасли; правила, действующие на

4 См.: Тавадзе Г., Кавтарадзе И., Чомахидзе Д., Менабде Д. Регулирование энергетики: теория и практика. Тб., 2006. С. 181—183 (на груз. яз.).

рынке электроэнергии; правила поставки и потребления электроэнергии, а также природного газа и др.

Таблица 1

Показатели развития энергетического хозяйства страны в 1997—2007 годах5

Годы Электроэнергия, млн кВт-ч Потребление

Производство Потребление природного газа, млн куб. м

1997 7 172 7 508 830

1998 8 088 8 779 846

1999 8 119 8 409 1 022

2000 7 446 7 841 1 198

2001 6 942 7 137 880

2002 7 235 7 703 812

2003 7 163 7 950 1 009

2004 6 706 7 404 1 231

2005 7 101 7 827 1 440

2006 7 420 7 880 1 881

2007 8 170 7 813 1 684

2000 г. к 1997 г. 103,9 104,4 144,3

2007 г. к 2000 г. 109,7 99,6 140,5

2007 г. к 1997 г. 113,9 104,1 202,9

НКРЭ особенно необходима для установления и регулирования тарифов на энергию. Хотя за прошедший период рост тарифов в республике значительно превышал увеличение доходов населения, однако следует подчеркнуть, что в случае отсутствия регулирования тарифов их рост был бы более существенным. При остром дефиците энергии рынок «ответил» бы более резким увеличением цен. Невозможно было бы подавить стремление компаний повышать тарифы. За 1999—2007 годы тарифы на электроэнергию выросли на 77,7%, на природный газ — на 75,6% (см. табл. 2). В настоящее время средний тариф на электроэнергию составляет в Тбилиси 16 тетри (10,6 цента) за кВт-ч, а природный газ — 50,6 тетри (44,7 цента) за 1 куб. м.

Примечательно, что за этот период средние розничные цены на потребительском рынке увеличивались более высокими темпами, чем на регулируемом. Из табл. 3 видно, что в 2000—2005 годах удалось удержать рост цен на электроэнергию и природный газ на

5 Таблица составлена на основе материалов Департамента статистики Министерства экономического развития Грузии. Использована монография: Чомахидзе Д. Энергетический баланс Грузии. Тбилиси, 2007. С. 95, 164, 335 (на груз. яз.).

Таблица 2

Динамика розничных тарифов на электроэнергию и природный газ в Тбилиси (в%)6

Годы Электроэнергия Природный газ

1999 100,0 100,0

2000 108,8 86,7

2001 137,7 86,7

2002 152,2 93,6

2003 135,3 93,6

2004 135,3 93,6

2005 133,0 93,6

2006 152,2 118,6

2007 177,7 175,6

Таблица 3

Рост средних цен в стране7

в% к 2000 г.

2005 г. 2007 г.

| 1. Рыночные цены на: |

1.1. Хлеб 135,7 155,7

1.2. Свинину 177,4 181,3

1.3. Говядину 158,0 183,8

1.4. Яйца 146,4 177,9

1.5. Бензин 126,2 153,4

1.6. Керосин 154,9 200,0

1.7. Сжиженный газ 135,7 179,5

| 2. Регулируемые цены на: |

2.1. Электроэнергию 123,2 163,3

2.2. Природный газ 108,0 202,4

6 Таблица составлена на основе годовых отчетов НКРЭ страны. Использована монография: Чомахид-зе Д. Энергетическая безопасность Грузии. Тбилиси, 2003. С. 308—309 (на груз. яз.).

7 Материалы Департамента статистики Министерства экономического развития Грузии.

более низком уровне, чем на различную потребительскую продукцию. Соотношение несколько нарушилось в 2005—2007 годах, причиной чего стал резкий рост цен на импортный газ. Данные табл. 3 еще раз подтверждают, что регулируемые цены на энергетическую продукцию повышаются более равномерно, чем рыночные.

Комиссия приняла активное участие в осуществлении экономических реформ в энергетике, в формировании оптового рынка электроэнергии, в развитии конкуренции в отрасли и во внедрении принципов рыночной экономики.

В случае отсутствия Комиссии были бы неизбежны нестабильность и хаос, недовольство производителей и потребителей, совмещение оперативно-хозяйственных и регулирующих функций, уменьшение притока капитала на приобретение энергетических ресурсов и привлечение инвестиций в отрасль8.

Задачи на перспективу

На ближайшую перспективу перед НКРЭ стоят новые задачи. На повестке дня — регулирование водоснабжения. В ноябре 2007 года парламент страны вновь внес изменения в закон «Об электроэнергетике и природном газе». Согласно принятому решению, Комиссия должна разработать методологию расчета тарифов и регулировать тарифы водоснабжения.

Необходимо также выработать правила потребления воды. Объем работы Комиссии неуклонно растет. В настоящее время основные фонды и инфраструктура водоснабжения республики функционируют в сложных условиях (особенно в регионах). На современном этапе Комиссия обязана (наряду с поддержкой проектов реабилитации отрасли) защищать интересы потребителей воды. Тарифная система должна создать благоприятные инвестиционные условия, обеспечить не только восстановление отрасли, но и ее перспективное развитие. Необходимо также способствовать проведению текущей приватизации и формированию конкурентного рынка. Тариф должен быть справедливым; недопустимы различные типы субсидирования для потребителей и поставщиков воды.

Вместе с тем необходимо решить ряд проблем энергетики. В соответствии с законом Комиссии предстоит доработать существующую нормативно-правовую базу, правила поставки и потребления электроэнергии (мощности), осуществить работы по рационализации регулирования энергетики и совершенствованию тарифной методологии, по формированию либеральной и конкурентной среды в отрасли. Приоритетными остаются улучшение финансового состояния энергетики, выполнение лицензионных условий лицензиатов, обеспечение мониторинга надежности электроснабжения потребителей со стороны распределительных компаний и, следовательно, более эффективная работа Комиссии, а также выполнение ею всех возложенных на нее функций.

От успешного функционирования Комиссии в значительной степени зависит эффективное проведение экономических реформ как в упомянутых отраслях, так и по стране в целом.

З а к л ю ч е н и е

За 10 лет государственного регулирования энергетики стали реальностью значительные качественные сдвиги в развитии отрасли. Разграничены государственные, опе-

См.: Тавадзе Г., Чомахидзе Д. Указ. соч. С. 62 (на груз. яз.).

ративно-хозяйственные и регулирующие функции; установлены четкие и справедливые правила «игры» для всех субъектов отрасли; стимулирован приток частных инвестиций; повысилось качество обслуживания, стали возможными выплаты за используемую энергию; созданы необходимые условия для самофинансирования отрасли; расширились возможности для выявления и разрешения существующих проблем, защиты прав потребителей и производителей энергии, развития конкуренции, повышения энергоэффективности, интеграции страны в международные структуры; в большей степени стали застрахованными от политического вмешательства отрасль в целом и тарифы на ее продукцию.

В результате проведенных мероприятий за 1997—2007 годы производство электроэнергии увеличилось на 13,9%, потребление — на 4,1%, использование природного газа — в два раза. Впервые за время государственной независимости в 2007 году электробаланс страны стал бездефицитным. За анализируемые годы темпы роста потребительских цен на регулируемую энергетическую продукцию были сравнительно более низкими и равномерными, чем рыночные цены на нерегулируемую продукцию. Вместе с тем еще не решен ряд проблем (улучшение нормативно-правовой базы, совершенствование тарифных методологий, обеспечение мониторинга надежности энергоснабжения и др.), связанных с рационализацией регулирования отрасли.