Развитие теории и практики публичного управления экономикой современной России и ее аграрным сектором

УДК ББК

РАЗВИТИЕ ТЕОРИИ И ПРАКТИКИ ПУБЛИЧНОГО УПРАВЛЕНИЯ ЭКОНОМИКОЙ СОВРЕМЕННОЙ РОССИИ И ЕЁ АГРАРНЫМ СЕКТОРОМ

В.Н. Некрасов, Ю.А. Дрыгина

Аннотация. В статье рассмотрены теоретические и практические вопросы развития публичного управления социально-экономической системой современной России и её аграрным сектором. Особое внимание уделено аграрному сектору, для которого: а) показаны функции государственного управления и местного самоуправления, сформировавшиеся за годы рыночной трансформации экономики; б) приведены элементы, внедренные в управление в соответствии с направлениями административного реформирования органов публичной власти и реформы местного самоуправления; в) представлены пути дальнейшего повышения публичного характера управления.

Ключевые слова. Государственная аграрная политика, публичность, административная реформа, публичное управление, органы публичной власти, местное самоуправление, новый публичный менеджмент, стратегическое управление.

Государственная политика вместе с государственным управлением являются неразрывно связанными компонентами процесса властеосуществления в любой политической системе. Кроме того, в современных социально-экономических системах организационно-хозяйственная структура - это сочетание двух механизмов: рыночного, являющегося главным, и механизма государственного вмешательства в экономику. Таким образом, государственное управление играет существенную роль в различных сферах жизни общества. Однако большое число ученых разных научных направлений сходятся во мнении, что административная элита постсоветской России не выработала четких теоретических ориентиров и ценностных установок в деятельности от имени государства, и это является причиной трудностей, переживаемых государством и обществом.

В России проблема государственного управления в постсоветский период стала предметом интереса для представителей вузовской и академической науки только с середины 90-х годов XX века, когда этого потребовала практическая жизнь. Специальность «Государственное и

муниципальное управление» была утверждена приказом № 1SC Госкомвуза России 5 марта 1994 г., однако такой базовой дисциплины как «теория государственного управления» в учебном плане до сих пор нет. В то же время в зарубежной научной литературе проблемы государственного управления выделились в самостоятельную область исследований уже давно [1]. В английском языке для обозначения государственного управления используются различные термины: Public Administration, State Governance, Public Management. Нужно отметить, что государственное управление в Великобритании традиционно распределяется в соответствии с ветвями власти, при этом наиболее общий термин - это science of government. Government означает правительственный аппарат в целом, включающий все ветви власти. Administration относится к исполнительной власти, и именно это направление является наукой и дисциплиной, которую можно соотнести с российским «государственным и муниципальным управлением». Оно возникло на базе политической науки, но в настоящее время вышло за ее пределы, позаимствовав предмет и методы менеджмента и применив их в отношении государства. Очень часто употребляется также термин governance, имеющий общий корень с термином government (правительство), который можно перевести как «деятельность правительства» или «правление». Согласно трактовке Комитета по публичному менеджменту ОЭСР «governance» - это обеспечение и распределение власти и авторитета, призванных охранять конституционные ценности. Местное самоуправление обозначается термином local self-government.

Как видно из вышеизложенного, в английском языке прилагательным к основным терминам, определяющим разные стороны государственного управления, выступает слово «public», то есть общественный, публичный. Публичное управление в понимании ученых западных стран охватывает не только государственное управление (в России оно имеет два уровня -федеральный и региональный), но и уровень местного самоуправления (становление института МСУ стало важнейшим компонентом политической

трансформации в постсоветской России). В настоящее время термин «публичное управление» (public administration) широко используется в зарубежной научной литературе, в российской же науке публичное управление рассматривается как государственное управление, хотя предмет рассмотрения последнего |же. Нужно добавить, что о публичном управлении в России опубликована всего одна монография в 2004 году [2]. Сравнивая понятие «публичное управление» с принятым в России понятием «государственное управление», А.Г. Барабашев и А.В. Оболонский делают следующий вывод: «... принятое у нас словосочетание «государственное управление» сложилось еще в монархический период нашей истории, сохранилось во времена СССР, поскольку отвечало характеру тогдашнего политического строя, но очевидным образом диссонирует с демократическим основами современной российской государственности, с нашей Конституцией. Практически во всех странах и науке, и в практике принят термин «публичное управление», и представляется, что у нас тоже нет рациональных причин упорствовать в сохранении этого сомнительного элемента своей «специфики» [3]. Таким образом, авторы выражают давно назревшую в российских научных кругах потребность в замене названия специальности «государственное и муниципальное управление» более принятым на Западе названием «публичное управление», охватывающее управленческие (административные) науки, и во включении ее в номенклатуру Высшей Аттестационной Комиссии (ВАК).

В то же время, поскольку Россия унаследовала определенные традиции в сфере государственной политики и государственного управления, сложившиеся еще в СССР, процесс их преобразования на базе новых представлений, в частности о «публичности», «публичной сфере», достаточно сложен. Так, в СССР политическое управление осуществляла Коммунистическая партия Советского Союза (КПСС), которая не была партией в современном смысле этого слова, а представляла собой государственную партию, основополагающую часть государственной

структуры, которая определяла стратегию общественного развития и осуществляла контроль за ее реализацией через систему государственных и общественных институтов, поэтому можно сказать, что в СССР политика и политическое управление почти целиком совпадало с деятельностью государства. На базе этой идеологии развивалась в СССР и политическая наука. Если на Западе одной из наиболее рано утвердившихся и развитых областей политической науки является область публичного управления, то в СССР рассматривали партийное руководство и государственное управление.

Вернуть понятия «публичность», «публичная сфера», «публичная власть», «публичная политика», «публичное управление» в научный обиход и в сферу практической деятельности является одной из актуальных задач различных областей современной российской науки - политологии, экономической науки, государственного и муниципального управления, менеджмента, социологии, юридических наук и т.д., поскольку эта проблема носит ярко выраженный междисциплинарный характер.

В настоящее время комплекс управленческих наук занимает в России промежуточное положение между политологией и менеджментом [4]. От первой они отличаются по предмету, так как концентрируются на административной стороне деятельности государственных органов и их взаимодействии с обществом, а от менеджмента - публичным характером возникающих в этой сфере отношений. В странах же с развитой научной традицией управленческие науки давно отделились от политических наук, а в ряде случаев и от юридических (правовых). Таким образом, они стали представлять собой самостоятельную отрасль знаний и научных исследований.

Публичное управление с точки зрения доминирующих в западной политической науке взглядов и теорий неразрывно связано с политикой. Русское слово «политика» в английском языке имеет три значения и соответственно переводится тремя терминами: politics (отношения по поводу власти в обществе), policy (проведение государственной политики в смысле

мероприятий), polity (может переводиться как государственное устройство или форма правления, а также как государство или правительство). Научное направление, именуемое в англоязычных странах Public Policy - публичная политика, изучает политические вопросы государственного управления, при этом большое внимание уделяется механизмам принятия управленческих решений, а также вопросам разработки (policy making) и реализации (policy implementation) государственной политики.

В России понятие «публичная политика» стало занимать заметное место в научных исследованиях в последние десять лет [5]. Это явление политической жизни активно изучается в Национальном исследовательском университете (НИУ) «Высшая школа экономики» на кафедре публичной политики факультета прикладной политологии (зав. кафедрой Н.Ю. Беляева) [6], в отделении и на кафедре прикладной политологии (зав. кафедрой В.Ю. Сунгуров) [7] и в отделе социологических исследований центра статистики и мониторинга образования (Н. Шматко) [8]; в Центре публичной политики, который функционирует на факультете политических и социальных наук Петрозаводского государственного университета [9]; в Институте социологии Российской академии наук под руководством Ю.А. Красина, где предметом рассмотрения служат философские и методологические вопросы публичной политики [10]; в Санкт-Петербургском политологическом центре «Стратегия» (зав. отделением прикладной политологии филиала НИУ ВШЭ в г. Санкт-Петербурге, президент центра «Стратегия» А.Ю. Сунгуров) [11].

Благодаря теоретическим исследованиям в сфере публичной политики в современной России сформировалось представление о том, что рассмотрение ее только как «того, что связано с государством», значительно сужает сферу политического. Особенно важным представлением в современной политике является понятие гражданского общества как совокупности независимых и самодеятельных институтов и их взаимодействия с государством. Именно на стыке гражданского общества и государства, в довольно широкой области взаимодействия общественных

организаций, политических партий, других групп интересов с государственными органами политика как общественная деятельность и общественный процесс и проявляет себя в основном в качестве публичной политики.

На практике в России после принятия 12 декабря 1993 года Конституции Российской Федерации одним из первых стал употребляться термин «публичная власть» как родовое, обобщающее понятие, объединяющее государственную власть РФ, государственную власть субъектов РФ и местное самоуправление (МСУ). Публичная власть в России, как и в любом демократическом обществе, обладает следующими признаками: 1) реализует публичные интересы; 2) характеризуется территориальным принципом организации; 3) носит безличный характер; 4) легальна; 5) обладает универсальностью; 6) отличается комплексным характером осуществляемой деятельности; 7) институционализирована; 8) монопольно осуществляет нормотворческую деятельность; 9) выполняет роль арбитра; 10) соответствует господствующим в обществе ценностям.

Исходя из базовых характеристик публичной власти, можно дать современное определение публичной политики как особого вида межгрупповых отношений, связанных с использованием большими группами людей институтов публичной власти для реализации их жизненно важных интересов. Под политическими институтами в настоящее время понимается совокупность организаций с определенной структурой и субординацией, воспроизводимой с течением времени совокупностью норм и правил, упорядочивающих политические отношения как между организациями, так и между людьми. Таким образом, политические институты представляют собой «триединую целостность - организацию, нормы, отношения» [12]. Политические институты подразделяют на институты власти и институты участия. К первым относят институты, осуществляющие публичную власть на различных иерархических уровнях, ко вторым - структуры гражданского общества: партии, профсоюзы, семью, кооперации, церковь, некоммерческие

общественные организации (НКО), отраслевые союзы и ассоциации, хозяйственные корпорации, средства массовой информации (СМИ), адвокатуру, нотариат, институт Уполномоченного по правам человека (омбудсмена), различные движения (экологические, женские, молодежные, правозащитные и т.п.), клубы по интересам, различные объединения (предпринимательские, спортивные, творческие, этнические и проч.) и проч.

В другом определении публичной политики акцент делается на том, что политика есть стратегически оформленная «идея» общественного развития, по причине чего она определяется как целенаправленная деятельность субъектов и носителей публичной власти по разработке и осуществлению стратегии развития государства и общества при широком вовлечении граждан и их организаций, то есть в данном определении снова подчеркивается роль гражданского общества.

В настоящее время во многих странах Запада гражданское общество играет все большую роль в разработке и реализации государственной политики в разных сферах. В Конституции России 1993 года термин «гражданское общество» не используется, а из всех институтов гражданского общества в федеральном законодательстве отмечена только адвокатура [13]. В то же время в России уже насчитывается около 700 000 некоммерческих организаций (НКО), к которым относится огромное количество учреждений разных сфер деятельности [14] и которые формируют основу гражданского общество.

Большой интерес представляет рассмотрение развития публичного управления аграрным сектором экономики как важнейшим в российской социально-экономической системе. В таблице 1 приведены функции управления аграрным сектором на государственном уровне и уровне МСУ в том виде, в каком они сформировались в процессе рыночной трансформации экономики. В таблице 2 представлены цели и результаты внедрения элементов реформирования в публичное управление аграрным сектором.

Таблица 1 - Функции публичного управления аграрным сектором

Функции государственного управления

Функции местного самоуправления

Лоббирование интересов отрасли Разработка стратегии развития АПК Разработка стратегии научно-технического развития агропромышленного производства Разработка и реализация программ развития АПК

Анализ и оценка состояния отраслей АПК, выявление тенденций их развития, составление прогнозов Создание приемлемых и стабильных правил игры в отрасли, контроль и обеспечение их соблюдения Регулирование ассортимента и объемов производства Формирование межотраслевого баланса

Формирование внутриотраслевого баланса

Страхование сельскохозяйственных рисков

Осуществление государственной поддержки (политической, правовой, административной, финансовой, информационной, инновационной, маркетинговой,

внешнеэкономической деятельности) Обеспечение доступа к ресурсам на приемлемых условиях Обеспечение беспрепятственного доступа к рынкам сбыта Защита внутреннего рынка, развитие внутренней конкуренции Поддержание равновесия на рынке (закупки, интервенции) Защита прав собственности (включая мелких собственников) Защита прав и свобод работника и среды его обитания Обеспечение отрасли элитными семенами и племенным поголовьем Строительство и содержание дорогостоящих объектов инфраструктуры Обеспечение кадрами, создание условий для их закрепления на селе, аграрное образование Развитие аграрной науки

В соответствии в ФЗ №131 органы МСУ обязаны способствовать развитию аграрного сектора, что предполагает выполнение приоритетных функций - административной, финансовой, правовой, информационной, инновационной, маркетинговой и

технологической поддержки, защиты прав собственности.

Функции МСУ на районном уровне невелики по объему:

участие в разработке и реализации стратегии и программ развития сельского хозяйства;

поддержка сельхозтоваропроизводителей (административная, информационная, правовая - в крупных поселениях);

содействие в освоении новых технологий (путем налаживания контактов с научными и консультационными организациями);

строительство и содержание объектов инфраструктуры общего характера;

предоставление в аренду муниципальных земель;

помощь в обеспечении доступности агропродовольственных рынков для местных производителей;

содействие в привлечении инвестиций;

помощь в защите прав собственности;

содействие в развитии кооперации;

содействие в оптимизации взаимоотношений с сервисными, перерабатывающими и торговыми предприятиями;

осуществление контроля деятельности (за соблюдением экологических, санитарных и других принятых требований);

представление интересов в вышестоящих органах власти;

оказание прямой и косвенной финансовой поддержки (в небольших размерах).

Примечание. Таблица составлена авторами.

Таблица 2 - Внедрение новых элементов в публичное управление

аграрным сектором

Новый элемент управления Цели и результаты

Повышение эффективности взаимодействия органов исполнительной власти (ОИВ) и общества (публичность, открытость) Цель - повысить открытость деятельности ОИВ и создать действенные каналы влияния гражданского общества на подготовку и принятие решений. Открытость органов публичной власти, создание каналов влияния гражданского общества в аграрном секторе достигается тем, что в Законе РФ «О развитии сельского хозяйства» (декабрь 2006 г.) вводится обязательное привлечение союзов и ассоциаций производителей (порядка 65) и союзов потребителей к обсуждению предлагаемых мер регулирования рынка в аграрной политике.

Реализации права граждан и организаций на доступ к информации о деятельности государственных органов Основные принципы: 1) открытость и общедоступность информации; 2) достоверность информации; 3) соблюдение прав и интересов третьих лиц при предоставлении информации; 4) ответственность государственных органов и органов МСУ за нарушение права на доступ к информации. Перспективы развития системы обеспечения открытости государственной информации связаны с задачами реализации Концепции формирования в РФ «электронного правительства» до 2010 года (Распоряжение Правительства РФ от 6 мая 2008 г. № 632-р), в которой в качестве приоритетного направления обозначено «Развитие систем обеспечения удаленного доступа граждан к информации о деятельности государственных органов на основе использования информационно-коммуникационных технологий».

Оптимизация функций ОИВ Цель - исключить избыточные и дублирующие функции ОИВ. В ОИВ, управляющих аграрным сектором, работа проведена уже на первом этапе административной реформы; одна из составляющих -введение аутсорсинга.

Противодействие коррупции Противодействие коррупции обеспечивается: 1) принятием федеральных нормативных документов: Указа Президента РФ «О национальной стратегии противодействия коррупции и национальном плане противодействия коррупции на 2010-2011 гг.» от 13.04.2010 г. № 460 и Национального планам противодействия коррупции на 2010-2011 гг. (утв. Президентом РФ 31.07.2008 г. № Пр-1568) (в ред. Указа Президента РФ от 13.04.2010 г. № 460); 2) принятием большого числа антикоррупционных приказов и других документов Минсельхозом РФ и Россельхознадзором; 3) внедрением электронного документооборота, информационной прозрачности и др.

Управление, ориентированное на результат Основными элементами, внедренными в работу Минсельхоза России, являются: - бюджетирование, ориентированное на результат (БОР); - ежегодные доклады о результатах и направлениях развития (ДРОНДы), Национальный доклад о результатах выполнения Программы развития сельского хозяйства;

- перечень целевых показателей эффективности работы федеральных бюджетных учреждений, подведомственных Минсельхозу РФ, в соответствии с приказом министерства от 10 июня 2009 г. № 219 «Об утверждении перечня целевых показателей эффективности работы». Эти результаты используется, в частности, для реформы в части оплаты труда по результатам работы (замена Единой тарифной сетки); - оценка эффективности использования финансовых средств. Так, в 2010 г. в документе «Правила предоставления субсидий» был введен дополнительный критерий оценки эффективности -соответствие индекса производства продукции животноводства значению показателя, определенному в соглашении о реализации мероприятий Госпрограммы.

Электронное правительство (реализация информационно-коммуникационных технологий) В рамках «электронного правительства» созданы: - единый интернет-портал (портал государственных услуг), объединяющий в рамках общей системы навигации сайты соответствующих государственных органов в сети Интернет; - сайты Минсельхоза РФ и Россельхознадзора, а также многих подведомственных Минсельхозу России федеральных бюджетных организаций, региональных министерств (департаментов, управлений); - Единая системы государственного информационного обеспечения АПК (АМБ). Порталы и сайты ОИВ, разрабатывающие и реализующие аграрную политику, обеспечивают: - оперативное размещение информации, связанной с деятельностью ведомства, его организационной структурой, адресно-справочной информации, нормативных правовых актов (документы по видам: законы, положения, регламенты, указы Президента, постановления правительства, приказы и т. д.); регулирующих деятельность данного государственного органа, информации о реализуемых ведомством программах и проектах, а также сведений о целевых и фактических показателях результативности его деятельности; - оперативный доступ к открытой информации, содержащейся в ведомственных информационных системах (базы данных, реестры и т.д.); - публикацию сведений о предоставляемых государственных услугах и условиях их получения, включая регламенты их предоставления, бланки форм, анкет и заявок, справочных и методических рекомендаций по их заполнению и сдаче, разъяснений для неподготовленных категорий граждан; - организацию интерактивного взаимодействия с гражданами в рамках предоставления государственных услуг; - обеспечение обратной связи и обработку обращений граждан.

Новые управленческие технологии в гражданской службе Осваиваются: 1) аутсорсинг; 2) бенч-маркинг; 3) стандартизация и регламентация: внедрены стандарты государственных услуг и административные регламенты; созданы новые эффективные механизмы досудебного обжалования действий и решений ОИВ и их должностных лиц.

Стратегическое управление как публичный процесс Стратегическое управление АПК и соответственно стратегическое планирование на федеральном и региональном уровне пока отсутствует. Такой вывод содержится в докладе министра сельского хозяйства Е. Скрынник по итогам 2009 г.

Публичные технологии взаимодействия государства и агробизнеса как объекта управления В настоящее время публичная связь агробизнеса и государства (правительства) осуществляется путем государственно-частного партнерства (ГЧП), создания союзов, ассоциаций, фондов и проч. и лоббирования интересов группами поддержки (интересов); а также в рамках сельской потребительской кооперации; системы государственных закупок и поставок и т.д.

Контроль, оценивание Система мониторинга показателей деятельности субъектов бюджетного планирования в аграрном секторе создается согласно Программе развития сельского хозяйства.

Примечание. Таблица составлена авторами по материалам сайтов Минсельхоза РФ (http://www.mcx.ru/), Россельхознадзора (http://www.fsvps.ru/fsvpsи) и др.

Необходимость пересмотра подходов к процессу публичного управления аграрным сектором экономики обусловлена отсутствием принципиальных успехов в развитии сельской экономики в постсоветской России, что в значительной степени определяется: 1) просчетами государственной аграрной политики, в том числе в силу отсутствия публичности в процессе разработки и реализации; 2) недостатками не отвечающей современным требованиям системы публичного управления аграрным сектором. Осуществить подобный пересмотр в рамках научного исследования позволяет новое методологическое направление в сфере государственного управления, базирующееся на сформулированном на кафедре менеджмента в Южно-Российском институте - филиале Российской академии народного хозяйства и государственной службы при Президенте Российской Федерации основополагающем противоречии современного государственного управления - противоречии между объективной необходимостью усиления публичного характера управления и отчуждением объекта управления от принятия управленческих решений [15].

Указанное противоречие преодолевается усилением степени публичности в государственном и муниципальном управлении различных государств, чему в значительной степени способствуют административные

реформы, осуществляемые на разных управленческих уровнях. Такие реформы начали проводиться правительствами западных стран с 1970-го года, а в 2000-е годы - и правительством РФ [16]. Административные реформы определяются как структурные изменения в работе государственного аппарата, направленные на повышение его эффективности и совершенствование качества принимаемых решений. Они осуществляются в ряде областей управления, наиболее важными среди которых являются: 1) государственная служба и кадровая политика; 2) сфера управления государственными расходами; 3) организационные структуры исполнительной власти; 4) разработка и реализация государственной политики. Универсальными причинами проведения административных реформ называют процессы глобализации [17], информационная [18] и управленческая [19] революции, а также мировой экономический кризис.

Одним из главных принципов функционирования публичных органов власти в настоящее время является принцип гласности и открытости. Этот принцип предполагает широкое освещение их деятельности в СМИ, периодическую информацию широких слоев населения о работе этих органов, а также проблемах, стоящих перед ними, и способах их решения, тесное взаимодействие органов публичной власти с населением, контроль порядка формирования и деятельности органов власти со стороны общественности.

Информационная открытость власти является базовым элементом публичной политики. Действительно, простота и легкость получения гражданами необходимой и интересующей их общественно значимой информации представляет собой самый надежный индикатор цивилизованности и открытости государственного устройства страны. Значение доступа граждан к информации как средству обеспечения прозрачности деятельности правительства и участия граждан в демократическом процессе признается в Европе с 1950 года, когда Советом Европы был подготовлен проект Европейской конвенции о правах человека.

Статья 10.1 этого документа гласит: «Каждый имеет право на самовыражение. Это право включает свободу выражать свое мнение, а также получать и сопоставлять информацию и идеи без вмешательства государственной власти и невзирая на границы». Создание и беспрепятственное функционирование механизмов прямого доступа рядовых граждан к источникам информации - важнейшая задача государственной власти и общества [20].

В настоящее время в России принцип публичности широко реализуется при размещении информации публичных органов власти в сети Интернет на различных порталах и сайтах. Так, согласно Итоговому сводному рейтингу информационной доступности официальных сайтов государственных органов исполнительной и законодательной власти субъектов РФ, подготовленному Институтом развития свободы информации (ИРСИ), в 2011 году (за 5 месяцев) по показателю «Коэффициент информационной доступности, %» в первую десятку вошли администрации Ростовской, Ульяновской, Оренбургской Кировской Самарской, Курской, Челябинской областей, Удмурдской республики, Камчатского и Красноярского краев [21]. По мнению специалистов ИРСИ официальный сайт органа государственной власти - это не просто атрибут современной политики, а наиболее эффективное средство распространения официальной информации о деятельности публичной власти.

Публичность деятельности органов местного самоуправления (МСУ) -эффективное средство установления отношений доверия между властью и населением, являющееся условием вовлечения муниципальных сообществ в решение муниципальных задач и расширения гражданского участия. Особенно важна деятельность органов МСУ для аграрного сектора, поскольку большинство муниципальных образований располагается в сельской местности. В настоящее время нарушения принципов открытости и публичности органов МСУ выявляются прокуратурой, которая обращается в суд в защиту прав и интересов неопределенного круга лиц с заявлениями о

признании бездействий органов МСУ и дает предложения публиковать сведения об их работе в дальнейшем [22]. Одним из условий обеспечения публичности МСУ является муниципальный заказ, который используется в том случае, если руководство муниципального образования считает необходимым привлекать к исполнению своих задач предприятия различных форм собственности для создания в районе конкурентной среды и повышения качества услуг при одновременном уменьшении их стоимости, снижения накладных расходов, связанных с деятельностью муниципальных учреждений и предприятий. Размещается такой заказ в электронном виде на официальном сайте РФ (с 01.01.2011 http://zakupki.gov.ru).

В аграрном секторе экономики повысить публичный характер управления позволяет привлечение некоммерческих общественных организаций (НКО) - отраслевых аграрных союзов и ассоциаций (свыше 60), различных фондов и т.д. Требование публичности и ее реализация путем участия НКО в разработке и реализации государственной аграрной политики впервые официально было введено только в 2006 г. в федеральном законе «О развитии сельского хозяйства» (ст. 5). Однако поскольку проблема публичности формулируется значительно шире и включает многие элементы, для дальнейшего повышения публичного характера управления аграрным сектором необходимо также решить следующие задачи: 1) совершенствовать государственную сельскохозяйственную статистику, которая представляет собой публичную практику. Благодаря сближению европейских государств и возможностям новой компьютерной техники созданы благоприятные условия для ее развития, в том числе и в странах с переходной экономикой; 2) расширять участие субъектов гражданского общества путем использования заключений экспертов, мнения представителей НКО, общественного контроля, системы постоянного мониторинга, запросов граждан и т.п.; 3) разработать и практически использовать базовую концепцию аграрной политики и стратегию развития аграрного сектора как необходимых элементов публичности и открытости в увязке с

общенациональным доктринальным документом экономической направленности (каковым может явиться разработанная в настоящее время «Стратегия-2020»).

Стратегическое управление на разных уровнях (государственном и муниципальном) является публичным процессом, поскольку требует участия экспертного сообщества при разработке и доведения содержания утвержденного документа до всех членов общества. Поскольку стратегическое управление характеризуют как определенную управленческую философию или идеологию, то в ее выработке необходимо участие не только политических элит, но и представителей гражданского общества и агробизнеса. Будучи публичным процессом, стратегическое управление способно существенно повысить прозрачность и эффективность государственного и муниципального управления, препятствуя кулуарному характеру принятия решений в органах власти разного уровня и способствуя формированию публичного характера их деятельности.

В настоящее время на федеральном уровне указами Президента России и постановлениями Правительства РФ утверждены следующие доктринальные документы, касающиеся проблем развития аграрного сектора: 1) Об утверждении Доктрины продовольственной безопасности РФ: Указ Президента РФ от 30 января 2010 г. № 120; 2) Концепция устойчивого развития сельских территорий РФ на период до 2020 года: распоряжение Правительства РФ от 30 ноября 2010 г. № 2136-р; 3) Концепция развития государственного мониторинга земель сельскохозяйственного назначения и земель, используемых или предоставленных для ведения сельского хозяйства в составе земель иных категорий, и формирование государственных информационных ресурсов об этих землях на период до 2020 года: распоряжение Правительства РФ от 30 июля 2010 г. № 1292-р; 4) Концепция развития аграрной науки и научного обеспечения агропромышленного комплекса РФ на период до 2025 года (Минсельхоз РФ от 25 июня 2007 г. № 342); 5) О государственной программе развития сельского хозяйства и

регулирования рынков сельскохозяйственной продукции, сырья и продовольствия на 2008-2012 годы: постановление Правительство РФ от 14 июля 2007 г. № 446. Кроме того, Российской академией сельскохозяйственных наук (РАСХН) разработана и одобрена Стратегия социально-экономического развития агропромышленного комплекса РФ на период до 2020 года (научные основы) [23], а также совместно с Минсельхозом России - проект Стратегии инновационного развития агропромышленного комплекса РФ на период до 2020 года [24]. Проект Государственной программы развития сельского хозяйства и регулирования рынков сельскохозяйственной продукции, сырья и продовольствия на 20132020 годы разработан Минсельхозом России (соисполнители -Россельхознадзор, РАСХН) и представлен на официальном Интернет-портале [25]. К этому необходимо добавить, что существуют также десятки разработанных ранее концепций по развитию отдельных отраслей (зерновой, свиноводческой и т.п.) и направлений деятельности в аграрном секторе (потребительская кооперация, Россельхозбанк и др.).

Задача современного этапа состоит в выработке единой стратегии развития аграрного сектора, которая должна быть встроена в базовую Доктрину социально-экономического развития страны, роль которой сейчас выполняет «Стратегия-2020» [26], проект которой подготовлен экспертами 21 экспертной группы и в сентябре 2011 г. представлен на рассмотрение в Правительство РФ. В декабре 2011 г. работу планируется завершить, в настоящее время же по проекту идёт публичная дискуссия.

Стратегия развития аграрного сектора экономики должна представлять собой комплексное видение развития аграрного законодательства; науки и научного обеспечения; системы государственного и муниципального управления; развития отраслей, сельских территорий и т.д. При этом большое число концепций, разработанных различными организациями и рассматривающих развитие отраслей и направлений деятельности в

агробизнесе, должно быть согласовано с общенациональной стратегией развития аграрного сектора экономики.

Литература

1. Барабашев А.Г., Гуселетова Е.Л. Исследование публичного управления в США: истоки, этапы развития, современное состояние, эволюция образовательных программ // [Электронный ресурс]. URL: http://www.gosbook.ru/system/files/documents/2010/11/23/Publ...

2. Чиркин В.Е. Публичное управление: учебник. - М.: Юристъ, 2004. - 475 с.

3. Барабашев А.Г., Оболонский А.В. О необходимости включения специальности «публичное управление», охватывающего управленческие (административные) науки, в номенклатуру ВАК // Вопросы государственного и муниципального управления. - 2009. - № 4. - С. 183.

4. Франчук В.И. Политика и менеджмент как составляющие социального управления // Социально-гуманитарные знания. - 2006. - №. 4. -С. 159-171.

5. Беляева Н.Ю. Публичная политика в России: теория и практика. Формирование научных школ. [Электронный ресурс]: http://www.publicpolicy.kg/index.php?option=com_phocadownloa...

6. Сайт_Высшая_школа экономики._Национальный

исследовательский университет. Беляева Нина Юрьевна. [Электронный ресурс]: http://www.hse.ru/org/persons/67534

7. Там же. Сунгуров Александр Юрьевич. [Электронный ресурс]: http://test.hse.spb.ru/info/personal/asungurov/

8. Там же. Шматко Наталья Анатольевна. [Электронный ресурс]: http://www.hse.ru/org/persons/8638886

9. Сайт Петрозаводский государственный университет. Факультет политических и социальных наук. [Электронный ресурс]: http://petrsu.karelia.ru/Faculties/polit.html

10. Официальный сайт. Учреждение Российской Академии наук. Институт социологии РАН. Красин Юрий Андреевич. [Электронный ресурс]: Ы1р://^г^^18гав.ги/рег8_аЬои1Ы;тШё=130

11. Сайт. Центр «Стратегия». [Электронный ресурс]: http://www.strategy-spb.ru/index.php?do=event&doc=4612

12. Соловьев О.М. Политические институты: Учебное пособие. -СПб: Издательство С.-Петербургского ун-та, 2003. - С. 11.

13. Об адвокатской деятельности и адвокатуре в РФ: федеральный закон от 31 мая 2002 г. № 63-ФЗ (статья 3).

14. Некоммерческие организации. Помощь в учете. [Электронный ресурс]: http://www.vdgb-soft.ru/nko/

15. Некрасов В.Н., Дрыгина Ю.А. Исследование противоречий управления и его роль в развитии аграрной политики. Матерiали мiжнародноl науково-практично! конференци «Менеджмент-орieнтоваш шдходи до здшснення змш в публiчному управлшш», ДР1ДУ НАДУ, м. Днiпропетровськ, 22 жовтня 2010 р. - Дншропетровськ, 2010. - С. 147-149.

16. Барабашев А.Г., Клименко А.В. Ретроспективный анализ основных направлений модернизации системы государственного управления и государственной службы // Вопросы государственного и муниципального управления. - 2010. - № 3. - С. 36-72. Мигин С.В. Административная реформа как инструмент повышения качества государственного регулирования и эффективности функционирования рыночных структур // Вестник российского государственного торгово-экономического университета. - 2009. - № 2 (29). - С. 168-174.

17. Красин Ю.А. Российская реформация в зеркале кризиса // Власть. - 2009. - № 3. - С. 6-7.

18. Судоргин О. Новая роль информационного пространства в XXI веке // Власть. - 2009. - № 1. - С. 27.

19. Научно-образовательный портал Аспандау. Грисюк С. Смена парадигмы управления. 19.02.11. [Электронный ресурс]:

http://aspandau.kz/index.php?option=com_content&view=article&id=173:l-r-&catid=46:2011-02-17-07-45-10&Itemid=50

20. Дзялошинский И.М., проф. каф. публичной политики ГУ ВШЭ. Гражданские коммуникации и публичная политика. [Электронный ресурс]: http://www.dzyalosh.ru/01-comm/statii/dzyalosh-03/02-grajd-k...

21. Институт Развития Свободы Информации (Россия, Санкт-Петербург). Статус: негосударственная некоммерческая организация. [Электронный ресурс]: http://www.svobodainfo.org/ru

22. Прокуратура Ямало-Ненецкого района [Электронный ресурс]: http://www.prokyanao.ru/1141.php

23. Стратегия социально-экономического развития АПК РФ на период до 2020 года, Научные основы // Экономика сельского хозяйства России. - 2011. - № 7. - С. 94.

24. Стратегии инновационного развития агропромышленного комплекса РФ на период до 2020 года (проект). [Электронный ресурс]: http://www.vniiesh.ru/documents/document_9519_Стратегия инно..

25. Официальный Интернет-портал Минсельхоза России. Государственная программа на 2013-2020 годы. 2011 г., 253 с. [Электронный ресурс]: http://www.mcx.ru/documents/document/show/16834.342.htm

26. СТРАТЕГИЯ-2020: новая модель роста - новая социальная политика. Промежуточный доклад о результатах экспертной работы по актуальным проблемам социально-экономической стратегии России на период до 2020 года (517 с.). [Электронный ресурс]: http://www.kommersant.ru/Docs/2011/2011d153-doklad.pdf