Банковская и налоговая тайна в системе правовых режимов информации с ограниченным доступом

Н. А. Жирнова*

Банковская и налоговая тайна в системе правовых режимов информации с ограниченным доступом

В данной статье рассмотрены проблемы соотношения режимов банковской и налоговой тайны с режимами профессиональной, служебной, коммерческой тайны, а также с режимом персональных данных. В силу комплексности институтов налоговой и банковской тайны в действующем законодательстве делается вывод о том, что по своей правовой природе налоговая тайна является одновременно и тайной служебной, а банковская тайна - тайной профессиональной. При этом, исходя из того, что изначально и банковская, и налоговая тайна - по своей сути информация (причем, самого разнообразного характера), они могут соотноситься с такими видами конфиденциальной информации, как персональные данные, коммерческая тайна.

The article considers the problems of correlation of banking secrecy and tax secret to different modes of professional, official and commercial secret, and also to mode of personal data. According to complexity of institutes of tax secret and bank secret in active legislation it may be concluded that in law sphere tax secret is also an official secret, and a banking secrecy is professional secret. Besides it can be said that banking secrecy and tax secret is a sort of information and it can be correlated to such things like personal data and commercial secret.

Ключевые слова: банковская тайна, налоговая тайна, профессиональная тайна, служебная тайна, коммерческая тайна, персональные данные.

Key words: banking secrecy, tax secret, professional secret, official secret, commercial secret, personal data.

Банковская и налоговая тайна по своей сути информация, причем информация с ограниченным доступом. Иными словами, на данные виды информации распространяются все признаки правового режима информации с ограниченным доступом.

* Аспирант кафедры финансового, банковского и таможенного права Саратовской государственной юридической академии.

Определение банковской тайны дается, во-первых, в ч. 1 ст. 26 Федерального закона от 2 декабря 1990 г. № 395-1 «О банках и банковской деятельности» (ред. 29.06.2012): «Кредитная организация гарантирует тайну об операциях, о счетах и вкладах своих клиентов и корреспондентов»1, а во-вторых, в п. 1 ст. 857 ГК РФ «Банк гарантирует тайну банковского счета и банковского вклада, операций по счету и сведений о клиенте»2.

Понятие налоговой тайны содержится в п. 1 ст. 104 Налогового кодекса, в соответствии с которой налоговую тайну составляют любые полученные налоговым органом, органами внутренних дел, органом государственного внебюджетного фонда и таможенным органом сведения о налогоплательщике, за исключением сведений: 1) являющихся общедоступными, в том числе ставших таковыми с согласия их обладателя - налогоплательщика; 2) об идентификационном номере налогоплательщика; 3) о нарушениях законодательства о налогах и сборах и мерах ответственности за эти нарушения; 4) предоставляемых налоговым (таможенным) или правоохранительным органам других государств в соответствии с международными договорами (соглашениями), одной из сторон которых является Российская Федерация, о взаимном сотрудничестве между налоговыми (таможенными) или правоохранительными органами (в части сведений, предоставленных этим органам); 5) предоставляемых избирательным комиссиям в соответствии с законодательством о выборах по результатам проверок налоговым органом сведений о размере и об источниках доходов кандидата и его супруга, а также об имуществе, принадлежащем кандидату и его супругу на праве собственности3. Кроме этого, с 1 января 2013 г. п. 1 ст. 106 НК РФ будет дополнен подпунктом 6 следующего содержания: «6) предоставляемых в Государственную информационную систему о государственных и муниципальных платежах, предусмотренную Федеральным законом от 27 июля 2010 года № 210-ФЗ “Об организации

?? 4

предоставления государственных и муниципальных услуг » .

Понятие «правовой режим» применяется к самым разным сферам правового регулирования и объектам правовых отношений. Д.Н. Бахрах

1 СЗ РФ. 1996. № 6. Ст. 492; 2012. № 27. Ст. 3588.

2 Гражданский кодекс Российской Федерации (часть вторая) от 26 янв. 1996 г. № 14-ФЗ (ред. 30.11.2011) // СЗ РФ. 1996. № 5. Ст. 410; 2011. № 49 (ч.1). Ст. 7014.

3 Налоговый кодекс РФ от 31 июля 1998 г. № 146-ФЗ (ред. 29.06.2012) // СЗ РФ. 1998. № 31. Ст. 3824; 2012. № 27. Ст. 3588.

4 Федеральный закон от 27.06.2011 № 162-ФЗ (ред. от 06.12.2011) «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с принятием Федерального закона “О национальной платежной системе”» // СЗ РФ. 2011. № 27. Ст. 3873.

61

определил правовой режим как систему норм права, которая регулирует деятельность, отношения между людьми по поводу определенных объектов. При этом можно различать юридическую сторону режима (систему правил) и фактическую сторону (реальное осуществление режимных норм). Правовой режим - очень широкое юридическое понятие. Он означает, что действия, отношения урегулированы правом. Для их существования, развития, охраны используется система юридических средств воздействия (стимулирование, лицензирование, контроль, принуждение и др.). Понятие правового режима почти совпадает с понятием системы права, если она рассматривается с точки зрения отношений граждан, организаций в связи с определенными объектами (режим собственности, режим природных объектов, режим службы плюс многие другие составляющие правового режима) 5.

В Словаре административного права правовой режим определен как «нормативно установленные правила относительно определенного предмета отношений или ситуаций, которые обязательно должны соблюдаться участниками отношений по поводу этого предмета (ситуации)»6.

Н.Н. Ковалева определяет правовой режим (применительно к информационным ресурсам) как возможность совершения или несовершения с объектом права определенных действий, влекущих известный юридический результат7. В содержание правового режима информационных ресурсов включается: порядок документирования информации, положения о доступе к информационным ресурсам в зависимости от их категорий, принятие мер по охране информации8.

Исходя из вышеизложенного, можно выделить следующие режимы информации с ограниченным доступом: государственная тайна, служебная, профессиональная, коммерческая тайна, тайна частной жизни.

Определение служебной тайны дано в Указе Президента РФ от 6 марта 1997 г. № 188 «Об утверждении перечня сведений конфиденциального характера», согласно которому служебная тайна представляет собой служебные сведения, доступ к которым ограничен органами государствен-

5 Бахрах Д.Н. Административное право России: учеб. для вузов. М.: Норма-Инфра-М, 2000. С. 225.

6 Словарь административного права. М.: Правовая культура, 1999. С. 345.

7 Ковалева Н.Н. Информационное право России: учеб. пособие. М.: Дашков и К, 2009. С. 94.

8 Там же.

ной власти в соответствии с Гражданским кодексом Российской Федерации и федеральными законами9.

Долгое время правовое регулирование служебной тайны основывалось в основном на ч. 1 ст. 139 ГК: «информация составляет служебную или коммерческую тайну в случае, когда информация имеет действительную или потенциальную коммерческую ценность в силу неизвестности ее третьим лицам, к ней нет свободного доступа на законном основании и обладатель информации принимает меры к охране ее конфиденциальности»10. Законодательного акта, который бы более подробно регулировал правовой режим служебной тайны не было никогда, нет и сейчас.

В силу этого понятие служебной тайны по-разному трактуется в научной литературе. Большинство ученых склонно придерживаться мнения, что к служебной тайне относятся те сведения о физических лицах и юридических лицах, которые становятся известными различным должностным лицам по роду их служебной деятельности, однако в силу своего особого характера не могут свободно распространяться. В силу этого к служебной тайне относят тайну следствия, врачебную, налоговую, адвокатскую тайну и др.11.

Некоторые, однако, склонны считать, что к служебной тайне должны относиться лишь сведения о «скрытой» служебной деятельности государственных и муниципальных органов (например, сведения, связанные с организацией и проведением оперативной деятельности налоговых органов в целях выполнения задач, возложенных на них законом). При таком подходе налоговая, адвокатская и пр. тайны должны считаться не служебными, а так называемыми «профессиональными»12.

Представляется, однако, что все вышеуказанные виды конфиденциальной информации являются служебной тайной, так как имеется общий признак: они становятся известными соответствующим должностным лицам в связи с их служебной деятельностью. Таким образом, можно согласиться с Н.Н. Ковалевой и дать следующее определение служебной тайны - это защищаемая законом конфиденциальная информация, ставшая известной в государственных органах или органах местного самоуправления

9 См.: Указ Президента РФ от 06.03.1997 № 188 «Об утверждении перечня сведений конфиденциального характера» // СЗ РФ. 1997. № 10. Ст. 1127.

10 Утратила силу с 1 января 2008 г.

11 См.: Костров Д. Чтобы лучше защитить, надо точно разграничить // http://www.bytemag.ru. по сост. на 18.12.2008.

12 См.: Туманова Л.В., Снытников А.А. Обеспечение и защита права на информацию. М., 2001. С. 234.

на законных основаниях, в силу исполнения ими служебных обязанностей, а также служебная информация о деятельности самого органа13. Из этого определения можно выделить следующие критерии охраноспособности информации, составляющей служебную тайну: 1) информация, составляющая собственную служебную информацию о деятельности самого органа власти; 2) охраноспособная конфиденциальная информация, составляющая коммерческую, банковскую, профессиональную тайну, тайну частной жизни - «чужая тайна»; 3) сведения, не являющиеся государственной тайной и не подпадающие под перечень сведений, доступ к которым не может быть ограничен; 4) информация, полученная в силу исполнения служебных обязанностей. Выделяют следующие объекты служебной тайны: военная тайна, тайна следствия, судебная, налоговая тайна.

Таким образом, налоговая тайна является видом тайны служебной, т. е. ее составляют сведения, полученные строго определенными в законе субъектами исключительно в силу выполнения ими своих служебных обязанностей, связанными с государственной или муниципальной службой.

Профессиональная тайна определяется тремя признаками: 1) профессиональная принадлежность; 2) конфиденциальная информация добровольно доверяется лицу, исполняющему соответствующие профессиональные обязанности, по выбору владельца этой информации; 3) у лица, к которому поступает такая информация, возникает обязанность обеспечить ее сохранность14. Профессиональная тайна, таким образом, это защищаемая законом информация, доверенная или ставшая известной лицу исключительно в силу исполнения им профессиональных обязанностей, не связанная с государственной или муниципальной службой15. Исходя из этого определения можно выделить следующие критерии ее охраноспособности: 1) информация стала известной в силу профессиональных обязанностей; 2) держатель этой информации не состоит на государственной или муниципальной службе; 3) не относится к государственной или коммерческой тайне. Объектами (видами) профессиональной тайны являются: тайна связи, врачебная, нотариальная, адвокатская, усыновления, страхования, исповеди, банковская тайна.

Отнесение банковской тайны именно к категории тайны профессиональной обусловлено тем, что сведения, ее составляющие, доверяются со-

13 См. Ковалева Н.Н. Указ. соч. С. 107.

14 См.: Ковалева Н.Н. Указ. соч. С.113.

15 См.: Там же.

трудникам кредитных учреждений именно в силу выполнения ими своих профессиональных обязанностей, не связанными, как правило, с государственной или муниципальной службой.

Хотелось бы остановиться также на проблеме соотношения сведений, составляющих банковскую и налоговую тайну, с таким видом информации с ограниченным доступом, как персональные данные. Персональные данные - любая информация, относящаяся к определенному или определяемому на основании такой информации физическому лицу (субъекту персональных данных). К таким данным, в частности, относятся фамилия, имя, отчество, год, месяц, дата и место рождения, адрес, семейное, социальное, имущественное положение, образование, профессия, доходы и т. д.16 Определение не связывает персональные данные с режимом ограниченного доступа, но, по сути, большая часть персональных данных может находиться в различных режимах конфиденциальности (врачебная, банковская тайна, тайна страхования, усыновления и др.). В состав банковской тайны входят «сведения о клиенте», которыми являются, например, фамилия, имя, отчество, номер ИНН, адрес проживания и тому подобные сведения, позволяющие идентифицировать клиента кредитной организации. Так, Д.А. Ястребов пишет, что персональные данные являются тайной «первичной», а банковская тайна - «вторичной»; режим банковской тайны не совпадает с режимом персональных данных даже в отношении банковской информации, касающейся физических лиц17.

ФСТЭК предлагает выделять персональные данные из информационных систем, содержащих информацию ограниченного доступа и защищаемых в режиме тайны, что во многих случаях не реализуемо. Выделение персональных данных из общего массива охраняемой информации создает для оператора проблему соотношения требований по технической защите информации, а также проблему соотношения прав и обязанностей субъектов в отношении защищаемой информации18. Выполнение в банковской сфере данных требований наталкивается на ряд серьезных ограничений и трудностей финансового, организационного и методического характера.

16 См.: ст. 3 Федерального закона РФ от N° 152-ФЗ «О персональных данных» (ред.

25.07.2011) // СЗ РФ. 2006. М 31 (ч.1). Ст. 3451; Рос. газета. 2011. 27 июля.

17 Ястребов Д.А. Соотношение банковской тайны и персональных данных // Регламентация банковских операций: док-ты и комментарии, 2007. М 2. С. 74.

18 См.: Коржов В. ^которые правовые проблемы применения Федерального закона «О персональных данных» // Первый российский портал о персональных данных // URL:// http: persondata.ru/post.php?n=32 (дата обращения: 06.09.2011).

65

Это обусловлено несогласованностью норм Закона «О персональных данных» с нормами действующего отраслевого законодательства, отсутствием должной нормативной базы подзаконного уровня, игнорированием ресурсных возможностей банков выполнить работы по защите персональных

19

данных .

Банковская тайна по российскому праву представляет собой особый режим информации с ограниченным доступом. Если же в состав банковской тайны входят сведения, подпадающие одновременно под режим персональных данных, то в этом случае можно говорить о переходе конфиденциальной информации из одного режима в другой и соответственно о необходимости выполнения особых требований по защите персональных данных.

Персональные данные также могут входить и в состав налоговой тайны, исходя из очень широкого определения как самой налоговой тайны (ст. 102 НК), так и из определения собственно персональных данных. Положения вышеуказанного Федерального закона «О персональных данных» будут также распространятся и на деятельность налоговых органов, и кредитных учреждений, так как «действие Закона распространяется на все отношения, связанные с обработкой персональных данных с использованием (или без использования) средств автоматизации, если обработка данных без использования таких средств соответствует характеру действий (операций), совершаемых с данными, с использованием средств автоматизации»20.

Интересен вопрос о соотношении банковской и коммерческой тайны. Коммерческая тайна - режим конфиденциальности информации, позволяющий ее обладателю при существующих или возможных обстоятельствах увеличить доходы, избежать неоправданных расходов, сохранить положение на рынке товаров, работ, услуг или получить иную коммерческую выгоду21.

Информация составляет коммерческую тайну если это научнотехническая, технологическая, производственная, финансово-экономическая или иная информация (в том числе составляющая секреты производства (ноу-хау)), которая имеет действительную или потенциальную коммерческую ценность в силу неизвестности ее третьим лицам, к которой нет сво-

19 См.: Интервью с А. Гриценко, начальником службы безопасности банка «Возрождение» // Финанс. известия. 2009. № 10.

20 Ст. 1 Федерального закона РФ от № 152-ФЗ «О персональных данных» (ред.

11.07.2011) // СЗ РФ. 2006. № 31 (ч.1). Ст. 3451; Рос. газета. 2011. 27 июля.

21 См.: ст. 3 Федерального закона «О коммерческой тайне» // СЗ РФ. 2004. № 32. Ст. 3283.

бодного доступа на законном основании и в отношении которой обладателем такой информации введен режим коммерческой тайны22.

Таким образом, можно выделить три признака относимости информации к коммерческой тайне: 1) информация имеет действительную или потенциальную коммерческую ценность в силу неизвестности ее третьим лицам; 2) отсутствует свободный доступ к информации; 3) обладатель информации принимает меры к охране ее конфиденциальности. Первый признак означает, что к коммерческой тайне не могут быть отнесены сведения, которые заведомо не могут обладать коммерческой ценностью. Например, не может быть коммерческой тайной информация о планировке офиса фирмы и т. п. Информация теряет свой статус коммерческой тайны в случае, если она становится общедоступной, т. е. отсутствует второй признак коммерческой тайны. Речь идет о случаях, когда сам владелец информации опубликовал ее в СМИ и тем самым сделал ее известной широкому кругу лиц.

Информация не будет признана коммерческой тайной также в тех случаях, когда ее владелец, хотя и не разгласил информацию сам, но не принял мер по ее охране от доступа других лиц, т. е. доступ к ней был открыт для каждого23.

Многие авторы приходят к выводу, что банковская тайна входит в состав коммерческой, например, если дифференцированно подходить к составу коммерческой тайны и выделять секреты производства или деятельности, конфиденциальные сведения о самом предпринимателе, конфиденциальные сведения о клиенте, контрагенте по договору и иных связанных с предпринимателем лицам и их операциях, то к последней группе можно отнести банковскую тайну24.

Представляется, что следует согласиться с точкой зрения А.С. Сели-вановского, который различает вышеуказанные виды информации по следующим признакам:

1. Обязанность охраны банковской тайны возникает в силу закона вне зависимости от волеизъявления субъектов отношений. Коммерческая тайна, наоборот, приобретает свой статус только после одностороннего объявления. Законодательство определяет содержание, субъекты и порядок

22 См.: Там же.

23 См.: Строганова И.В. Правовой режим конфиденциальной информации (гражданско-правовой аспект): автореф. дис. ... канд. юрид. наук. Екатеринбург, 2004. С. 7.

24 Гребенников А.В. Соотношение понятий «коммерческая тайна» и «банковская тайна». [Электронный ресурс]. http://www.stavedu.ru/_docs/pdl/vuz-chursin/_confer/ сус^Х /4Z08.pdf (дата доступа 27.03.2011).

предоставления банковской тайны. Напротив, объем и круг лиц обладающих доступом к коммерческой тайне устанавливается организацией самостоятельно.

2. Банковская тайна характеризуется вспомогательным (акцессорным) характером по отношению к заключенному между банком и клиентом договором, так как передача конфиденциальных сведений от клиента к кредитной организации происходит в целях обеспечения надлежащего оказания соответствующих услуг по договору. У коммерческой тайны, напротив, отсутствуют признаки акцессорности - объявление коммерческой тайны есть самоцель действий субъекта.

3. У банковской тайны обязанности охраны ее относительны: одному управомоченному лицу (клиенту) противостоит одно обязанное (кредитная организация). У коммерческой тайны обязанности по ее охране, наоборот, абсолютны: одному управомоченному лицу (обладателю сведений) противостоит неопределенный круг лиц, обязанных отказаться от посягательств на сведения, составляющие коммерческую тайну.

4. Банковская тайна в отличие от коммерческой не может быть предметом сделок (купли/продажи) по сделкам с третьими лицами.

5. Коммерческая тайна характеризуется осуществлением ее обладателем мер к защите ее от несанкционированного доступа, т. е. владелец коммерческой тайны всегда обеспечивает ее охрану в собственных интересах. В случае с банковской тайной законом установлена обязанность ее охраны только за владельцами и пользователями информации в интересах обладателя, но не за самим обладателем информации.

6. Коммерческая тайна обязательно характеризуется действительной или потенциальной коммерческой ценностью. Обладатель тайны имеет финансовую заинтересованность в ее охране. Защита банковской тайны подразумевает охрану всей информации, связанной с определенными законом банковскими операциями, в том числе и не имеющей коммерческого интереса. Таким образом, у кредитной организации существует лишь ответственность за нарушение банковской тайны25.

Исходя из вышеизложенного, можно сделать следующие выводы: и банковская, и налоговая тайна являются комплексными правовыми институтами, т. е. регулируются нормами различных отраслей права: админи-

25 Селивановский А.С. Банковская тайна: состояние и проблемы // Бухгалтерия и банки. № 8. 2006. С. 35-38.

стративным, финансовым, информационным, гражданским. И данное обстоятельство находит свое отражение, в частности, еще и в том, что по своей правовой природе налоговая тайна является одновременно и тайной служебной, а банковская - тайной профессиональной. В силу того, что изначально и банковская, и налоговая тайна являются по своей сути информацией (причем, самого разнообразного характера), они могут соотноситься с такими видами конфиденциальной информации, как персональные данные, коммерческая тайна.