Бюджетный дефицит главный фактор усиления социального неблагополучия в городах иркутской области в 1990-е гг

УДК 908.338.49

Т.П. Урожаева*

бюджетный дефицит - главный фактор усиления социального неблагополучия в городах иркутской области в 1990-е гг

В статье исследуются причины и социальные последствия бюджетного дефицита для городских поселений Приангарья в 1990-е гг. На примере таких городов, как Ангарск, Бодайбо, Братск, Железногорск-Илимский, Саянск и Усть-Илимск, проведен анализ финансово-бюджетного состояния, которое охарактеризовано как критическое. Городские власти пытались разными путями решать проблемы бюджетного недофинансирования. Между тем на федеральном уровне не всегда учитывались интересы развития городов на основе имеющихся на их территории собственных ресурсов, зачастую происходило перекладывание на них все большей доли общегосударственных социальных обязательств.

Ключевые слова: муниципальный бюджет, Иркутская область, секвестр, городская дума, бюджетный дефицит.

Budget deficit as a main factor of intensification of social inequality in the cities of Irkutsk oblast in the 1990s TATIANA. P. UROZHAEVA (Irkutsk State University).

The paper deals with the causes and social consequences of the budget deficit for urban settlements of Irkutsk oblast in the 1990s. The author analyses financial-budgetary state of such cities as Angarsk, Bodaibo, Bratsk, Zheleznogorsk-Ilimsky, Sayansk and Ust-Ilimsk and concludes that it can be described as critical. Municipal authorities searched for different ways of solving the problems of underfunding. Meanwhile, the federal authorities did not always take into account the interests of developing the resources of these cities and were gradually shifting a greater proportion of social obligations onto the local authorities.

Keywords: municipal budget, Irkutsk oblast, sequester, city Duma, budget deficit.

Начатое еще в 1992 г. реформирование меж-бюджетных отношений привело к принципиальным изменениям в российском обществе: были расширены права и полномочия муниципальных образований, повышена ответственность органов местного самоуправления за обеспечение социальных гарантий горожан. Однако расширение прав и обязанностей местных властей не сопровождалось адекватным увеличением их доходов, что привело к тяжелому финансовому положению городов, породив дефицитность их бюджетов. Более половины налогов, собранных в муниципальных

образованиях, уходили в региональный и федеральный бюджеты.

Между тем именно в муниципальных бюджетах к 1998 г. была сосредоточена большая часть (57%) расходов на социальную сферу (в региональных бюджетах 25%, в федеральном - 18%) и основная часть (47%) расходов на народное хозяйство (в региональных - 26%, в федеральном -27%). Если в 1992-1993 гг. в местных бюджетах оставалось более половины собственных средств, то в 1998 г. 15-20% [1, с. 9]. Это усиливало асимметрию доходов и расходов местных бюджетов.

* УРОЖАЕВА Татьяна Петровна, кандидат исторических наук, старший преподаватель, докторант кафедры политологии и истории Иркутского государственного университета.

E-mail: olgoy@ya.ru © Урожаева Т.П., 2014

Сложившаяся кризисная ситуация в социальной сфере городов была характерна и для Иркутской области. Механизмы бюджетирования и нормативного финансирования, активно внедряемые на муниципальном уровне, практически не работали в условиях высокого уровня ограниченности ресурсов. Так, на примере Братска наглядно прослеживалась неуравновешенность, нестабильность социальной сферы. В условиях постоянной нехватки финансовых ресурсов (дефицит в среднем 20-25%) удовлетворялись лишь нужды ее текущего содержания, да и то не полностью.

Летом 1994 г. намерение подать в суд на Законодательное собрание и областную администрацию высказала Братская городская дума. Поводом для этого послужило ущемление интересов развития территории при формировании годового бюджета. Споры Братска с Иркутском о том, сколько денег должно оставаться на месте, а сколько передаваться в область, стали традиционными. Городу удалось отстоять свыше 12 млрд руб., заработанных жителями. В 1994 г. представительная власть Братска утвердила бюджет, в котором дефицит превысил 49%, включив в него программы долгосрочного развития. А это значило, что взимаемые с промышленных предприятий налоги на прибыль, по мнению депутатов, должны были оставаться в городе в размере 84%, а не 36%, как установило областное Законодательное собрание. «Ведь Братск на протяжении многих лет, даже при нарастающем спаде производства, оставался крупнейшим финансовым донором региона», -напомнил мэр города И. Невмержицкий. - Доходы эти достались тяжелым трудом братчан в сложных экологических условиях, и заработанное должно идти на их нужды» [4, с. 2].

Конец 1995 г. прошел под флагом очередной финансовой борьбы администрации города с исполнительной дирекцией Братского алюминиевого завода (БрАЗа), значительная доля акций которого находилась в руках иностранных фирм. Обычно налогопослушный БрАЗ в декабре 1995 г. задержал выплаты в местный бюджет. А поскольку он оставался главным кредитором местного самоуправления, то создалась критическая ситуация с финансированием городского хозяйства и с выдачей зарплаты учителям, врачам, коммунальщикам [14, с. 1-2].

Исполнительной власти не удалось провести через городскую думу секвестрование годового бюджета 1998 г. на 266 млн руб., которые не были обеспечены в казне доходами. Депутаты «заупрямились», поскольку главный удар секвестра при-

шелся на здравоохранение, образование, культуру и безработных [15, с. 1]. В начале 1999 г. Братская городская дума ввела на территории города муниципальный заказ. Согласно утвержденному положению, выполнение работ (например, уборка и ремонт улиц, обслуживание жилищного фонда, перевозка пассажиров, лечение, обучение и пр.) теперь оформлялось на конкурсной основе в форме муниципального заказа. Процедура гласности при конкурсе на право получения муниципального заказа сделала городской бюджет более прозрачным [13, с. 1].

В Усть-Илимске проблемы бюджетного дефицита также обострились. На крайнюю меру пошли депутаты горсовета, не утвердив на сессии бюджет на 1993 г. Причина такой демонстрации заключалась в острейшем дефиците средств. Для нормального функционирования города необходимо было 12 млрд руб., а доходная часть бюджета, по расчетам, составила 5 млрд руб. С марта 1993 г. медикам, педагогам и другим работникам бюджетной сферы нечем было платить зарплату. В обращении к жителям города депутаты выразили твердое намерение отстаивать их интересы, а в случае неприятия мер областными властями объявить предзабастовочную готовность [7, с. 3].

По словам мэра города А. Дубаса, с остановкой производства на Усть-Илимском лесопромышленном комплексе (УИ ЛПК) в феврале-марте 1994 г. город потерял налоговую базу. С огромными усилиями выплатили зарплату бюджетникам, взяв кредит. Школы, больницы, детсады, учреждения культуры и спорта не могли оплачивать электроэнергию. По остаточному принципу функционировало городское хозяйство (автотранспорт, коммунальные службы) за счет маневрирования скудных поступлений в бюджет коммерсантов и некоторых других предприятий [6, с. 1].

Летом 1997 г. вновь остановился УИ ЛПК и город опять остался без денег, а его жители - без работы. Начались голодные забастовки людей, по нескольку месяцев не получавших зарплату. Город оказался на грани катастрофы. В те критические дни администрация области собрала кредиторов, заключила с ними договор, заморозила долги. Удалось найти очередного инвестора - крупнейшая российская компания «Континенталь-инвест» взялась «вытащить» комбинат из кризисного состояния. УИ ЛПК заработал; город, наконец, ожил. Однако очередные симптомы финансового неблагополучия появились летом 1998 г., когда потребовалось заплатить отпускные учителям, оказалось, что в городской казне Усть-Илимска не хватало денег. Мэр города обратился за помощью

в областную администрацию. Из областного кармана на отпускные усть-илимским учителям было дополнительно выделено 10 млн руб. [11, с. 2].

Проблемы бюджетного дефицита особенно остро ощущались в монопрофильных городах. Байкальск, будучи моногородом, в 1990-е гг. не мог существовать без Байкальского целлюлозно-бумажного комбината (БЦБК). Серьезно говорить о прекращении существующего экологически вредного производства можно было лишь после создания автономных систем городского жизнеобеспечения. Однако средств на это не было ни у региона, ни города. В первой половине 1990-х гг. объем капитальных вложений в развитие городской инфраструктуры снизился в 4 раза. Если в 1985 г. по уровню развития социальной сферы Байкальск превосходил среднеобластной, то к началу 1990-х гг., в результате борьбы с деятельностью БЦБК, город стал отставать от градостроительных норм, принятых в бывшем СССР. По оценкам специалистов, чтобы городская непроизводственная сфера достигла нормативного уровня, необходимо было до 2000 г. вложить в ее развитие 159 млн руб. (в ценах 1990 г.). В 1996 г. это составило примерно 159 трлн. руб. К сожалению, перспектив улучшения финансирования не было. Предполагалось сосредоточить ресурсы на реконструкцию БЦБК. При этом доля средств, направляемых на социальные нужды города, была сокращена [19, с. 1].

Проблемы острого бюджетного дефицита были характерны и для Ангарска. В период с

1995 г. по 1999 г. администрация города задолжала четверть миллиона рублей в Пенсионный и медицинский фонды, а также в фонд социального страхования. Назвав ситуацию чрезвычайной, вице-мэр Ангарска О. Гуренко обратился в фонды с просьбой о реструктуризации долгов. Сложнее всего прошли переговоры с Пенсионным фондом, которому администрация задолжала 88 млн руб., а пени превысили 100 млн руб. Руководители всех муниципальных служб произвели сверку долгов с Пенсионным фондом и подали заявления о списании долгов. Одновременно городская администрация обязалась погасить текущие платежи, а также выплачивать до 10% ежемесячно от общей суммы набежавших долгов. Однако выйти из этой пиковой ситуации было очень сложно, ведь сумма долгов четырем фондам городских филиалов составила почти половину всего годового муниципального бюджета [2, с. 1].

В апреле 1999 г. на внеочередной сессии депутатов Ангарской городской думы стоял всего один вопрос - утверждение бюджета муниципального

образования на текущий год. До этого народные избранники четырежды подходили к проблеме разделения бюджетного «пирога», но дефицит между доходами и расходами впервые составил почти 22% и не позволял удовлетворить запросы города с населением 280 тыс. чел. Именно поэтому на рабочем заседании депутаты назвали бюджет чрезвычайным и заранее определили три приоритетных направления расходования средств из городской казны: здравоохранение, образование и жилищно-коммунальное хозяйство. В итоге думцы единогласно проголосовали за бюджет-99 с расходами в 702 млн 860 тыс. руб. и планируемыми доходами на сумму лишь 577 млн руб. Недостающие средства народные избранники надеялись получить из федерального бюджета, налоговых отчислений градообразующих предприятий и привлечения средств инвесторов [12, с. 3].

В ситуации бюджетного дефицита оказался самый молодой город Приангарья - Саянск. Еще в конце 1980-х гг. социально-экономическое развитие города по большинству показателей отставало от среднеобластного уровня. Ниже градостроительных показателей Саянск находился по обеспеченности благоустроенным жильем, детсадами, больницами, школами, магазинами, столовыми. Облисполком на своем заседании одобрил программу строительства объектов социального назначения на общую сумму 427 млн руб. (до

1996 г.) [18, с. 4].

В 1993 г. недостаток средств на содержание детских садов города привел к печальным последствиям. «Завтра ребятишек не приводите - их нечем кормить», - огорчили родителей в саянских детсадах, принадлежащих СПАО «Восток». Запасы продовольствия не пополнялись из-за того, что предприятия, к которым относились детские сады, не перечислили плату за их содержание [17, с. 2]. В 1994 г. в городе наблюдался недостаток финансирования системы здравоохранения. По словам главного врача ЦГБ В. Бескубского, медики оставили за собой право перейти на лечение только неотложных больных. Наблюдалась нехватка шприцев, оставалось неполноценным питание больных, отсутствовали средства для восстановления реанимационной аппаратуры. Что могла сделать мэрия, если ведущее предприятие Саян-ска АО «Химпром» задолжало в бюджет миллиарды рублей и находилось на грани банкротства? Не только медицина, но и вся социальная сфера Са-янска находилась в критической ситуации [5, с. 2].

Из более пятисот предприятий - юридических лиц, зарегистрированных в Саянске, - около половины не представили отчеты за 1996 г. и не пла-

тили налоги. Как пояснили в городской налоговой инспекции, многие мелкие фирмы значились только на бумаге, практически же не вели никаких дел. В арбитраж было подано 56 исков об их принудительной ликвидации, но из госреестра они так и не были выведены [22, с. 1.]

Местный бюджет можно было сделать бездефицитным, если значительную часть собираемых здесь налогов - подоходного, с прибыли и с продаж - оставлять в городе. По мнению мэра Саян-ска С. Бутакова, это было лучше, нежели пользоваться регулярными дотациями из области. При условии загрузки мощностей ведущего предприятия - АО «Саянскхимпром» - на уровень, более близкий к проектным, его налоговых поступлений вполне хватило бы для нормального жизнеобеспечения бюджетной сферы. Чтобы в городе нормально выдавать зарплату, «Саянскхимпром» должен был ежемесячно направлять в городскую казну 3 трлн. руб. При валютном курсе это цена всего 300-400 т поливинилхлорида - столько химики без особых усилий вырабатывали всего за сутки. Между городской администрацией и предприятием в результате многотрудных переговоров было подписано соглашение о перечислении лишь

1,7 млн руб. в месяц - до 1998 г. [10, с. 3].

Решение коммунальных проблем стало тяжким бременем для дефицитного бюджета Усолья-Си-бирского. 35 лет работали в городе три агрегата водозабора, но случилось чрезвычайное происшествие - осенью 1998 г. они остановились. По словам председателя комиссии по ЧС В. Межеви-ча, уже несколько лет власти города не ремонтировали агрегаты водозабора, что и привело к возникновению чрезвычайной ситуации. Комиссия порекомендовала главному финансовому управлению области дать усольчанам ссуду на возвратной основе в размере 1 млн 300 тыс. руб. на ремонт третьего (разобранного) водозабора «Ангара». Восстановление двух других агрегатов и закупка новых легли на плечи администрации города. Комиссия рекомендовала мэру Е. Кустосу предусмотреть расходы на это в местном бюджете следующего, 1999 г. [20, с. 2].

В наиболее уязвимом положении находились города, зависимые от северного завоза, например, Бодайбо. В августе 1994 г. в городе сложилось отчаянное положение с обеспечением топливом и продуктами питания. Градообразующему предприятию «Лензолото», которое являлось основным потребителем топлива, было выделено из Федерального фонда господдержки 6,6 млрд (из необходимых 24 млрд) руб. По данным мэра Бодайбо Н. Сизых, осенью 1994 г. на проведение

северного завоза заказано 346,8 млрд руб. (из федерального фонда господдержки). В итоге было получено лишь 160,8 млрд руб. В результате, по словам гендиректора Осетровского речного порта М. Скомарова, навигация была провалена [9, с. 1].

Начиная с 1995 г. у бодайбинской администрации не оставалось средств, чтобы возвращать бюджетные ссуды, полученные для обеспечения северного завоза. К марту 1999 г. долг муниципалитета перед областью составил 314 млн руб. (это в 3 раза больше бюджета Бодайбо). В планах администрации города было вернуть в 1999 г. 21 млн руб. долга. Однако рабочую группу по возврату финансовых ресурсов, выданных из областного и федерального бюджетов, такое положение дел не устроило. Поэтому было принято решение продолжить взыскание кредитов посредством взаимозачетов (полагающаяся Бодайбо дотация стала оставаться в областном бюджете). Завоз топлива и продовольствия, кроме финансируемого из федерального бюджета, должен был оплачиваться деньгами, которые мог получить муниципалитет от предприятий, в свою очередь взявших у него кредит на северный завоз [16, с. 3].

Ситуация бюджетного дефицита вызвала существенное уменьшение средств на содержание социальной инфраструктуры Железногорска-Илимского. С этой целью мэрия разработала ряд мер, направленных на сокращение расходной части бюджета. Уменьшилось финансирование школ и детских садов, в учебных заведениях предстояло сокращение штатов, а все школьные столовые были переведены на буфетное обслуживание. Эксплуатацию городского бассейна «Дельфин» посчитали излишней роскошью и решили его закрыть. Если не принимать во внимание того, что дети лишались возможности укреплять свое здоровье, то закрытие спортсоо-ружения давало экономию в 750 тыс. руб. в год. Сокращались также расходы на содержание лечебных учреждений, а в ЦРБ-1 закрывались некоторые отделения.

Была реорганизована и библиотечная система города. Некоторые библиотеки лишались своих зданий и были переведены в подсобные помещения, расходы на содержание которых, в свою очередь, тоже урезали. Произошло сокращение работников коммунальных предприятий и уменьшение ассигнований на ЖКХ. Экономить стали даже на мелочах: уменьшении числа телефонных точек, объединении школьных классов и даже на противопожарной сигнализации [8, с. 2]. Власти вынуждены были пойти на такие непопулярные меры не от хорошей жизни. Уменьшение доход-

ной части бюджета, вызванное затянувшимся финансовым кризисом градообразующего предприятия ОАО «Коршуновский ГОК», не оставляло, по сути, выбора.

Сложной оставалась ситуация с бюджетным финансированием в Свирске. Из письма ветерана Великой Отечественной войны Б. Федотова следует, что начиная с 1990 г. горожане испытывали серьезные трудности. «Люди живут по-прежнему плохо. В домах холод, отопительный комплекс строится более 10 лет и все никак не введен в строй. Еще один долгострой - АТС. Нет хозяина в маленьком Свирске, каждая организация строит свое, редко доводит до конца, жилье вообще непонятно как распределяется. Очередь на получение благоустроенных квартир огромна, в ней много ветеранов войны» [21, с. 1]. Ветхие теплосети Свирска нуждались в перекладке, а у местной администрации не было денег для проведения ремонтных работ. Осенью 1998 г. в создавшейся критической ситуации губернатор области Б. Говорин принял решение выделить Черемховскому району бюджетную ссуду в размере 6,3 млн руб., из которых 1,8 млн руб. пошло на необходимый ремонт тепломагистралей в Свирске [3, с. 2].

В городах Приангарьяк концу 1990-х гг. оставался нерешённым целый ряд городских проблем. К ним можно было отнести: дефицитность большинства бюджетов; незначительную долю местных налогов и сборов в собственных доходах городских бюджетов, и следовательно, полную зависимость местных бюджетов от вышестоящих бюджетов; существенную дифференциацию бюджетной обеспеченности городов и недостаточный учёт территориальных особенностей отдельных муниципальных образований; отсутствие чётких принципов предоставления трансфертов, дотаций, субвенций, поступающих из бюджетов верхних уровней и пр. Средства финансовой поддержки были распылены по множеству фондов, слабой оставалась связь с количеством и качеством выполняемых функций, возводились в ранг закона сомнительные методы распределения финансовой помощи местным бюджетам. Состояние финансов местного самоуправления могло быть охарактеризовано как критическое. На протяжении всей реформы межбюджетных отношений и местного самоуправления государство недостаточно учитывало интересы развития городов на основе имеющихся на их территории собственных ресурсов и в основном занималось перекладыванием на них все большей доли общегосударственных социальных обязательств.

СПИСОК ЛИТЕРАТУРЫ

1. Актуальные проблемы реформы местного самоуправления в современной России: материалы конф. 31 октября 1998 г., Москва. М.: Изд-во комитета по телекоммуникациям и средствам массовой информации Правительства Москвы, 1998.

2. Арестованы счета Ангарской мэрии // Время. 1999. 18 марта.

3. Батутене С. Свирская коммунальная история // СМ-номер один. 1998. 9 сентября.

4. Бюджетный ветер // Знамя. 1994. (№ 146). 14 июля.

5. Дожили... // Саянские зори. 1994. 17 мая.

6. Дубас А. У меня окопов нет.// Усть-Илим-ская правда. 1994. 23 марта.

7. Зинченко Н. Идут на крайние меры // Восточно-Сибирская правда. 1993. (№ 39 / 40). 27 февраля.

8. Золотухин Ю. Жить по средствам // Илимские новости. 1998. 22 сентября.

9. Зуев В. Выжить бы! // Ленские вести. 1994. 14 ноября.

10. Как уйти от депрессии // СМ-номер один.

1998. 10 октября.

11. Кинщак В. Власть должна защищать своих жителей //Усть-Илимская правда. 1998. 18 июля.

12. Козырев С. Деньги для города // Восточно-Сибирская правда. 1999. 13 апреля.

13. Кому отломится от муниципального пирога? // Знамя. 1999. 18 февраля.

14. Монахов В. Кто в Братске хозяин? // Восточно-Сибирская правда. 1996. (№6). 11 января.

15. Перерыв для ... секвестра // Братский лесо-химик. 1998. 6 октября.

16. Северный завоз будет финансироваться должниками // Восточно-Сибирская правда. 1999. 31 марта.

17. Солоненко И. Съеден последний омлет // Саянские зори. 1993. 26 октября.

18. Социальная отсталость // Восточно-Сибирская правда. 1991. (№ 3). 5 января.

19. Суходолов А. Город, люди, озеро // Байкальский целлюлозник. 1996. 11 сентября.

20. Усолье просит о помощи // Восточно-Сибирская правда. 1998. 24 октября.

21. Федотов В. Бедный Свирск // Восточно-Сибирская правда. 1990. (№ 52/53). 3 марта.

22. Это бремя не для всех // Саянские зори.

1997. 12 июля.

REFERENCES

1. Aktual’nye problemy reformy mestnogo samoupravleniya v sovremennoy Rossii, 1998. [Urgent problems of local self-government reform in modern Russia]. Moskva: Izdatelstvo komiteta

42

ГУМАНИТАРНЫЕ ИССЛЕДОВАНИЯ В ВОСТОЧНОЙ СИБИРИ И НА ДАЛЬНЕМ ВОСТОКЕ • № 2 • 2014

po telekommunikaciyam i sredstvam massovoj informacii pravitelstva Moskvy.

2. Arestovany scheta Angarskoy merii [Angarsk municipal accounts arrested], Vremya, 18 marta 1999.

3. Batutene, S., 1998. Svirskaya kommunal’naya istoriya [Svirskaya communal history], SM-nomer odin, 9 sentyabrya.

4. Byudzhetnyy veter [Budget wind], Znamya, no. 146, 14 iyulya 1994.

5. Dozhili... [What have we come to.], Sayanskie zori, 17 maya 1994.

6. Dubas, A., 1994. U menya okopov net.. .[I have no trenches.], Ust’-Ilimskaya pravda, 23 marta.

7. Zinchenko, N., 1993. Idut na kraynie mery [Going to the extreme measures], Vostochno-Sibirskaya Pravda, no. 39/40, 27 fevralya.

8. Zolotukhin, Yu., 1998. Zhit’ po sredstvam [Live with your means], Ilimskie novosti, 22 sentyabrya.

9. Zuev, V., 1994. Vyzhit’ by! [To survive!], Lenskie vesti, 14 noyabrya.

10. Kak uyti ot depressii [How to get away from depression], SM-nomer odin, 10 oktyabrya 1998.

11. Kinshchak, V., 1998. Vlast’ dolzhna

zashchishchat’ svoikh zhiteley [The authorities should protect their people], Ust’-Ilimskaya pravda, 18 iyulya.

12. Kozyrev, S., 1999. Den’gi dlya goroda [Money for the city], Vostochno-Sibirskaya pravda, 13 aprelya.

13. Komu otlomitsya ot munitsipal’nogo piroga? [Who will cut off from municipal pie?], Znamya. 18 fevralya 1999.

14. Monakhov, V.,1996. Kto v Bratske khozyain? [Who is the master in Bratsk?], Vostochno-Sibirskaya pravda, no. 6, 11 yanvarya, pp.1-2.

15. Pereryv dlya ... sekvestra [A break for. sequester], Bratskiy lesokhimik, 6 oktyabrya 1998.

16. Severnyy zavoz budet finansirovat’sya dolzhnikami [Northern delivery will be financed by debtors], Vostochno-Sibirskaya Pravda, 31 marta

1999.

17. Solonenko, I., 1993. S’eden posledniy omlet [The last omelet eaten], Sayanskie zori, 26 oktyabrya.

18. Sotsial’naya otstalost’ [Social backwardness], Vostochno-Sibirskaya Pravda, no. 3, 5 yanvarya 1991.

19. Sukhodolov, A., 1996. Gorod, lyudi, ozero [The city, the people, the lake], Baykal’skiy tsellyuloznik, 11 sentyabrya.

20. Usol’e prosit o pomoshchi [Usolie asks for help], Vostochno-Sibirskaya pravda, 24 oktyabrya

1998.

21. Fedotov, V., 1990. Bednyy Svirsk [Poor Svirsk], Vostochno-Sibirskaya pravda, no.52/53, 3 marta.

22. Eto bremya ne dlya vsekh [This burden is not for everyone], Sayanskie zori, 12 iyulya 1997.