«Проблема не в числе чиновников, а в качестве управления»

Власть ищет пути сокращения расходов. Один из возможных вариантов — уменьшение числа чиновников всех рангов и мастей. Недавно эта тема была вновь поднята в дискуссии о возможности укрупнения ряда российских регионов. Масла в огонь подлил и глава ЛДПР Владимир Жириновский, предложивший подойти к проблеме радикально — сократить численность региональных парламентов, Госдумы, а Совет Федерации вообще упразднить.

Бюрократия сама себя воспроизводит. Речь не только о численности — о воспроизводстве функций. Нужны ли все эти функции?

Фото: Дмитрий Духанин, Коммерсантъ / купить фото

Насколько возможно и нужно сегодня сокращать госаппарат, «Огонек» поинтересовался у директора Института анализа предприятий и рынков НИУ ВШЭ Андрея Яковлева.

— Андрей Александрович, коронавирус и обвал нефтяных цен — серьезный удар. Власть не в состоянии спасти всех и вся, но чиновников явно решено не трогать. А между тем еще весной 2019 года Минфин объявил о намерении сократить в нынешнем году 10 процентов штатов центральных аппаратов федеральных ведомств (подробнее см. «Огонек» № 11 за 2019 год). Процесс успели запустить?

–– В начале марта на заседании правительства России прошлогодние цифры по сокращению госаппарата были озвучены и были даны поручения ведомствам. Но затем с развитием кризиса стало очевидно, что власти в ближайшие месяцы будет не до сокращения госслужащих. Правительство можно понять: в кризис проводить какие-либо сокращения любых штатных единиц — не самая лучшая идея в условиях растущей безработицы. Увеличивать последнюю за счет госсектора — плохое решение как с экономической, так и с политической точки зрения. Вспомните кризис 12-летней давности: ни в 2008-м, ни в 2009-м мы не наблюдали сокращений госаппарата. Напротив, в бюджетном секторе было повышение зарплаты. Какие-то сокращения начались лишь в 2010 году — одновременно с сокращением дотаций регионам. Так что к озвученным выше планам Минфина правительство вернется, но, скорее, в будущем году, когда потребуется секвестировать бюджет.

Андрей Яковлев, директор Института анализа предприятий и рынков при НИУ ВШЭ

–– Но ведь логично сокращать траты на содержание целой армии чиновников как раз в кризис?

–– Тут все немного сложнее. Если взять официальные цифры, то чиновников в России из расчета на 100 тысяч населения примерно столько же, сколько и на Западе. Иными словами, особой количественной разницы нет. Но есть качественная: там чиновники выполняют функции, понятные гражданам и бизнесу. В России же качество госуслуг, предоставляемых в обмен на налоги, иное. Скажем прямо — более низкое. То есть проблема не в количестве чиновников, а в том, как работает госаппарат и каково в целом качество госуправления. Госаппарат можно и нужно оптимизировать, но надо понимать, что только от того, что чиновников станет меньше, всем остальным лучше и проще жить не станет.

–– Не ждет ли нас хождение по инстанциям и невиданная бумажная волокита после отмены карантина из-за стремления чиновников продемонстрировать свою значимость?

–– Парадокс в том, что это нас ждет не в будущем, это уже происходит. Сегодня госаппарат уже занят сверх всякой меры.

Недавно один губернатор назвал мне цифру запросов, полученных им из разных федеральных ведомств только за одну неделю,— их было больше 150! И по всем этим «запросам из центра» областное правительство должно дать ответы в оперативном режиме.

В результате в этом и во многих других регионах местные чиновники заняты подготовкой ответов на такие запросы, вместо того чтобы заниматься своими прямыми обязанностями: работой с предприятиями, населением, с учреждениями здравоохранения и социальной сферы. Бюрократическая машина сама себя воспроизводит. Речь не только о численности аппарата, который после любого сокращения в России через 3–4 года восстанавливается в прежнем объеме. Речь и о воспроизводстве функций: нормативные акты, создаваемые чиновниками, порождают необходимость в их исполнении и в контроле за их исполнением, не говоря уже о наказании за неисполнение. Процесс зацикливается: больше предписаний — больше контроля и новых предписаний. Весь вопрос в том, нужны ли все эти функции, которыми наделены сегодня российские чиновники разных уровней?

–– И каков ответ?

–– Адекватный ответ на этот вопрос могут дать только «внешние силы». Указать на избыточность функций госаппарата может, например, оппозиция, заточенная на то, чтобы отыскивать слабые места во властном монолите. Ей в этом могут помочь независимые СМИ, проводящие расследования. Отчасти с этой задачей могут справиться НКО и профсоюзы, если они также независимы и сильны. Вся суть в том, чтобы между обществом и государством существовала система обратной связи. В противном случае в стране возникает некое «окукливание» бюрократического аппарата.

Проблема в том, что в России за последние 20 лет все стандартные механизмы, которые могут препятствовать разрастанию чиновничьего аппарата, оказались «свернуты». А реакцию на рост госаппарата проявляет разве что Минфин: и то только потому, что по долгу службы он обязан контролировать расходы бюджета. Но банальное сокращение чиновничьего «поголовья» — на 10 или 15 процентов — проблемы, как уже было сказано, не решает. Вопрос в том, какие из функций, которые выполняет сейчас бюрократический аппарат, действительно нужны, а какие избыточны. И как поднять качество исполнения тех функций, которые нужны. Но сами чиновники не могут ответить на эти вопросы.

–– В экспертном сообществе часто приходится слышать, что чиновники — социальная база власти, долго и тщательно ею выстраиваемая. Согласны ли вы с такой оценкой?

–– С одной стороны, все так. Именно благодаря бюрократическому аппарату с начала 2000-х власть обеспечивала для себя контроль над происходящим. А само привилегированное «сословие» стало неуловимо похоже на партийно-государственную номенклатуру времен Брежнева. Но такая система может работать, пока у государства много денег, в противном случае она дает сбой. Проблема еще и в том, что подобная система не приемлет инициативы с мест. Вспомните, как в середине и второй половине 2000-х харизматические «политические тяжеловесы» во главе регионов уступили свои кресла безликим, но при этом лояльным и подконтрольным центру «технократам», обеспечивавшим нужные цифры на выборах любого уровня. И пока федеральная власть была в состоянии «заливать» любую проблему деньгами, все шло более или менее гладко. Но уже после кризиса 2008–2009 годов, политических событий 2011–2012 годов и особенно после 2014 года изменилась среда. Зримо ужесточились бюджетные ограничения, и центр стал требовать от губернаторов не только лояльности, но и результатов деятельности, усилив давление на бюрократическую элиту через борьбу с коррупцией, включая аресты губернаторов и министров. Это привело к заметному внутреннему напряжению в бюрократической среде. Как итог: в последние 2–3 года Кремлю стало сложно подбирать кандидатуры на руководство субъектами Федерации. Мне рассказывали, например, про одного из губернаторов, что он — «седьмой», потому что шестеро до него отказались от предложения возглавить регион. И их можно понять: перспективы карьеры — туманные, а вот риски вполне очевидны. Аналогичные проблемы прослеживаются сегодня на всех уровнях и во всех ветвях власти, когда речь идет о позициях, предполагающих принятие решений и ответственность.

–– И все равно от желающих порулить нет отбоя...

–– Правда, но все чаще шестеро отказываются... И в итоге все чаще вакансии в регионах закрываются только потому, что человека ставят перед «предложением, от которого нельзя отказаться», потому что иначе для него вообще закроются все возможности на госслужбе. На федеральном уровне есть отличия, поскольку реальной ответственности тут меньше, а полномочий и денег — больше. Но в регионах сегодня ответственность огромная при отсутствии адекватных полномочий и финансовых ресурсов. Я все это к тому, что, сделав из бюрократии социальную базу и опору в начале 2000-х, власть сегодня ее сама разрушает, порождая в госаппарате (особенно региональном) колоссальное напряжение и неуверенность.

–– Зачем же пилить сук, на котором сидишь?

–– Я бы сказал, что здесь скорее срабатывает логика «негативного отбора» внутри самой бюрократической системы. На смену фигурам типа Алексея Кудрина или Германа Грефа (как бы кто к ним ни относился, но как министры они были способны на самостоятельные и активные действия) во многом пришли исполнители, которые способны действовать в рамках поставленных перед ними конкретных задач, но не генерируют новые идеи.

–– Так, может, оно и к лучшему?

–– Это не так, без инициативы нет никакого развития, в том числе и в системе госуправления. Несколько лет назад я уже задавался вопросом, зачем люди идут на госслужбу, и выделил три фактора или причины. Во-первых, госслужба это «непыльное», спокойное и хорошо оплачиваемое место с социальными гарантиями. С такой мотивацией в госаппарат приходит большинство, но общую картину определяют другие — те, кто на госслужбе видит для себя возможности проявления инициативы. И вот здесь возникает развилка — эта инициатива может быть во благо для общества или же она может преследовать сугубо частные меркантильные интересы (типа «распила» бюджетных средств). Хотя в общественном мнении доминирует представление о тотальной коррупции в нашем госаппарате, в действительности это не так, просто потому что подавляющее большинство чиновников не имеют доступа к принятию решений о распределении средств. По сути, речь идет только о тех, кто принимает такие решения и кто для занятия своей должности до того, как правило, должен был продемонстрировать инициативу и результаты деятельности.

В Китае, например, чтобы подняться по карьерной лестнице партийно-государственного аппарата, нужно продемонстрировать весомые результаты на нижних ступенях, прежде всего в регионах. При этом понятие «успешный опыт работы» имеет весьма четкие признаки: темпы экономического роста, цифры привлеченных инвестиций — частных и иностранных. Конечно, для успешной карьеры работают еще политические факторы и личные связи — их никто не отменял, но главное — результаты работы на предыдущем месте. В Китае человека со связями, который ничего не достиг, никто не будет продвигать наверх. Тем самым задается понятная система карьерного продвижения: если я добиваюсь таких-то и таких-то результатов, я могу рассчитывать на дальнейший рост по службе. И одновременно есть жесткие санкции за нарушения действующих правил.

–– В России правила отсутствуют, а риски попасться невелики?

–– Парадокс в ином. Мы с коллегами пять лет назад проводили сравнительное исследование карьерного роста глав регионов в Китае и России. Мы рассматривали период 1999–2012 годов, и на этом отрезке пост губернатора оказывался тупиковым в карьере отечественного чиновника. На тот момент главы российских регионов пребывали у власти куда дольше их китайских визави, но по окончании службы в лучшем случае оказывались на пенсии или в Совете Федерации, а бывало, что попали за решетку или даже пускались в бега. Лишь единицы получали повышение — приглашение на работу в федеральные органы власти. Но когда человек видит, что его нынешний пост — это карьерный тупик, то он и ведет себя соответствующе — как временщик, собирая «ренту» с территории. Недавно мы повторили это исследование. Итоги еще не подвели, но можно сказать, что бюрократическая система в России стала меняться.

–– И что же в ней изменилось?

–– Как я уже говорил, после 2012 года жестче стали бюджетные ограничения и выросли требования к госаппарату, потому что у центральной власти уже нет тех ресурсов, которые были в 2000-е годы. На этом фоне можно было ожидать, что в системе госуправления заработают «социальные лифты».

Мы видим примеры такого рода — когда конкретного человека назначают в регион и при наличии результатов возвращают в Москву на хорошую должность в федеральной системе власти. Такой логике, например, соответствовали карьерные перемещения нынешнего главы Минэкономразвития Максима Решетникова. Также в новом правительстве стало больше выходцев из губернаторского корпуса. Тем не менее, в отличие от Китая, понятной и внятной системы «кнута и пряника» для отечественного чиновника так и не появилось: по-прежнему отсутствуют критерии успешности, нет понятных карьерных траекторий.

–– Велика ли «армия» российских чиновников?

–– Последние официальные данные, заявленные первым замглавы Минфина Татьяной Нестеренко, относятся к осени прошлого года. Более свежих цифр пока нет. Согласно Нестеренко, на 1 июля 2019 года в отечественной системе госуправления работало 2,4 млн человек: 603 тысячи из которых — федеральные гражданские служащие, 252 тысячи — гражданские служащие регионов и еще 395 тысяч — муниципальные служащие. В сумме получается 1,25 млн — это те, кто является по статусу чиновниками и подпадает под закон о госслужбе. Помимо них в системе госуправления работает еще 1,1 млн человек, которые де-юре не являются госслужащими. Есть и другая цифра: на 10 тысяч населения России приходится 163 чиновника (без учета структур ФСБ, ФСО и т.п.).

–– Владимир Жириновский предложил упразднить Совфед и вдвое уменьшить число депутатов всех уровней. Это актуально?

–– На мой взгляд, предложения Жириновского — чистой воды популизм. Депутаты заксобраний со всеми секретарями и помощниками — чуть ли не самая малочисленная группа в российском госаппарате, да и депутатов Госдумы на фоне гигантского аппарата федеральных органов исполнительной власти не так уж и много. Так что реальной экономии средств предложенные действия не принесут. Основная численность госаппарата — это сотрудники территориальных органов федеральных ведомств. Именно за счет них в каждом регионе на одного регионального чиновника приходится по три федеральных.

–– А если сокращать не депутатов, а госаппараты федеральных органов власти? Под предлогом объединения регионов, например…

–– Объединение регионов — это отдельный сложный вопрос, и те сокращения, которые могут произойти в результате этого, погоды не сделают.

–– До кризиса средств в «частном секторе» — у граждан и компаний — было больше, чем в госсекторе. А как сейчас?

–– Все осталось по-прежнему. На 1 апреля вклады и депозиты физических лиц в банковской системе страны составили 31,6 трлн рублей. На депозитах юридических лиц — 19,3 трлн (мы говорим не про остатки на текущих счетах, а именно про депозиты). Между тем как сбережения государства, аккумулированные в Фонде национального благосостояния (ФНБ),— это 12,9 трлн рублей. То есть 51 трлн против примерно 13 трлн. Вывод: у частных компаний и граждан денег в 4 раза больше, чем у государства. И если мы хотим развиваться, надо находить способы для того, чтобы средства фирм и домохозяйств не лежали на депозитах, а использовались для инвестиций.

–– Шесть лет назад вы говорили «Огоньку» (№ 41 за 2014 год) о важности диалога между властью и бизнесом для определения функций госаппарата. До нынешнего кризиса разговоров не возникло, но остался ли интерес?

–– Нужда есть, нет реальных каналов и возможностей. Ведь для диалога нужны организации, не зависящие от власти. Их нет, потому что такие структуры, как и всякие другие, не могут существовать на чистом энтузиазме, им нужны ресурсы. Бизнес обладает ресурсами, но он стал осторожен после того, как его «равноудалили» еще в начале 2000-х. Других ресурсов не осталось. Примеры того, как власть наказывает непокорных, также не способствовали активизации диалога. 20 лет назад у российской элиты была общая идея — сделать Россию экономически независимой и восстановить уважение к нашей стране в мире. При этом российская элита однозначно хотела войти в глобальный «элитный клуб» и стремилась к интеграции России в глобальный миропорядок. Реализация этих идей опиралась на построение модели госкапитализма, чем-то напоминавшей опыт Южной Кореи 1960–1970-х годов. На фоне высоких цен на нефть в 2000-е эта модель более или менее работала. Но после кризиса 2008–2009 годов стало очевидно, что условия изменились. «арабская весна» 2011 года подлила масла в огонь и напугала: у российской элиты возник страх того, что любая либерализация — это шаг в направлении смуты. В ответ на эти страхи началось «закручивание гаек» — с охотой на «иностранных агентов» и подавлением оппозиции. А затем последовал 2014 год — когда мы однозначно противопоставили себя Западу. Но при этом власть не предложила ни элитам, ни обществу никакой альтернативной модели. В итоге у элит и общества исчезло видение будущего, без которого не бывает стимулов к развитию. В этом контексте текущий кризис при всей его тяжести, возможно, станет для элит поводом для того, чтобы наконец задуматься о будущем страны и своем собственном, как это произошло в 1999 году после финансового краха в августе 1998 года. Напомню, что одним из первых решений Владимира Путина как премьер-министра в сентябре 1999 года стал запуск процесса разработки Стратегии-2010, которая потом стала более известна как «программа Грефа». Появление нового долгосрочного плана развития страны, учитывающего изменившиеся реалии окружающего мира и интересы ключевых игроков на стороне государства, бизнеса и общества, сегодня было бы гораздо важнее, чем сокращение числа чиновников: больше их или меньше — сегодня не так уж и важно.