Правовые и организационные проблемы проведения личного приема граждан в России

УДК 342.736

Правовые и организационные проблемы проведения личного приема граждан в России

Савоськин Александр Владимирович, Уставной Суд Свердловской области, кандидат юридических наук, доцент

e-mail:savoskinav@yandex.ru

Актуальность темы обусловлена недостаточной законодательной регламентацией личного приема как формы реализации конституционного права граждан на обращение и крайне противоречивой практикой его организации в государственных и муниципальных органах. В статье анализируются не только проблемы непосредственно организации личного приема, но и вопросы допустимости ограничения конституционного права граждан обращаться лично.

Ключевые слова: право на обращение; субъективное конституционное право; обращение гражданина; личный прием; карточка личного приема; устное обращение; письменное обращение; руководитель органа.

Legal and organizational problems of conducting a personal reception

of citizens in Russia

Savoskin Alexander Vladimirovich,

Charter Court of the Sverdlovsk region, Candidate оf Law,

Associate professor

The relevance of the topic is due to the insufficient legislative regulation of personal reception as a form of realization of the constitutional right of citizens to appeal and the extremely controversial practice of its organization in state and municipal bodies. The article analyzes not only the problems of direct organization of personal reception, but also questions of the admissibility of limiting the constitutional right of citizens to apply in person.

Key words: right to appeal; constitutional human right; citizen's appeal; personal reception; personal reception card; oral appeal; written appeal; head of the authority.

Право любого гражданина России обратиться лично гарантировано ст. 33 Конституции РФ, однако законодательная его регламентация минимальна. Так, личному приему посвящена только ст. 13 Федерального закона от 2 мая 2006 г. № 59-ФЗ «О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации»1, лишь частично регулирующая вопросы организации и проведения личного приема и отдельные положения немногочисленных законов субъектов РФ о дополнительных гарантиях прав граждан на обращение.

Вместе с тем на практике личное обращение к руководителю органа власти традиционно рассма-

1 Федеральный закон от 2 мая 2006 г. № 59-ФЗ «О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации» (ред. от 27 декабря 2018 г.) // СЗ РФ. 2006. № 19. Ст. 2060 (далее - Федеральный закон «О порядке рассмотрения обращений граждан РФ»).

тривается заявителями как наиболее эффективное2. Наверное поэтому, несмотря на развитие новых способов подачи обращений (прежде всего, посредством сети «Интернет»), личный прием граждан по-прежнему не только остается востребованным, но и обогащается новыми формами (федеральный и региональные единые дни личного приема, а также личный прием в формате видеоконференцсвязи).

Прежде чем перейти к анализу правовых и организационных проблем проведения личного приема, необходимо определиться с самим его понятием, поскольку далеко не любое общение должностного лица с гражданином является личным приемом (в строго формальном юридическом его понимании). Согласно ст. 13 Федерального закона «О порядке рассмотрения обращений граждан РФ» личный прием - это

2 См.: Меженин Ю. Э. Становление и функционирование социального института обращений граждан в органы власти: автореф. дис. ... канд. социол. наук. Барнаул, 2013. С. 13.

подлежащее особому документальному оформлению (фиксации) непосредственное общение гражданина и должностного лица (уполномоченного представителя органа власти), проходящее в заранее установленном месте и времени. Таким образом, признаками личного приема являются: адресат обращения - руководитель органа власти или иные уполномоченные на проведение личного приема должностные лица (чаще всего заместители руководителя и руководители структурных подразделений, но могут быть и «рядовые» служащие); заявитель - только физическое лицо (даже если он представляет организацию); время личного приема - конкретные дни или даже часы (но не весь период рабочего времени органа власти, если только речь не идет о специализированных подразделениях, созданных для проведения личного приема); место личного приема (как правило, помещение в органе власти или иное заранее определенное помещение при выездных личных приемах).

В качестве примера, иллюстрирующего различия в личном приеме и неформализованном общении гражданина с должностным лицом, можно привести письмо Роспотребнадзора «Об оптимизации форм и методов работы по рассмотрению обращений потребителей»1, согласно п. 2 которого выделяются «обращения на личном приеме» и «иные устные консультации», при этом последние не могут выступать основанием для проведения проверочных мероприятий.

Важно понимать, что личный прием - это форма реализации конституционного права гражданина на обращение, поэтому личный прием обязателен для всех органов власти, в том числе судов, осуществляющих правосудие и занимающих особое место в системе разделения властей. При этом личный прием, проводимый председателями соответствующих судов, теоретически не должен касаться вопросов отправления правосудия (что на практике вряд ли возможно) и влиять на принятие решений судьями по рассматриваемым делам, хотя в практике работы судов такое случалось.

Учитывая, что Федеральный закон «О порядке рассмотрения обращений граждан РФ» с 2013 г. распространяет свое действие не только на органы власти, но и на государственные и муниципальные учреждения, а также организации, осуществляющие публично значимые функции, руководители указанных организаций также должны проводить личный прием. Вместе с тем даже государственные и муниципальные учреждения крайне редко его организуют. Так, в числе федеральных казенных учреждений только Пробирная палата России опубликовала соответствующий

1 Письмо Роспотребнадзора от 24 марта 2008 г. № 01/2555-832 «Об оптимизации форм и методов работы по рассмотрению обращений потребителей» // Опубликован не был. СПС «КонсультантПлюс».

документ2, а остальные, видимо, руководствуются положениями Федерального закона напрямую.

В условиях явно недостаточного федерального законодательного регулирования, в практической деятельности возникли и по-разному решаются проблемы предварительной записи на личный прием, удостоверения личности явившегося заявителя, неадекватного поведения заявителей в ходе личного приема, оформления личного приема, оснований отказа в продолжении личного приема, проведения единых дней личного приема и другие. Вопросам предварительной записи на личный прием посвящена отдельная статья3, поэтому, не останавливаясь на ней, перейдем непосредственно к проблемам процедуры проведения личного приема.

Согласно п. 2 ст. 13 Федерального закона «О порядке рассмотрения обращений граждан РФ» при личном приеме гражданин предъявляет документ, удостоверяющий его личность. Подзаконные акты о личном приеме в качестве данного документа традиционно называют только паспорт, что не совсем верно. Помимо паспорта такими документами для граждан России признаются: удостоверение личности военнослужащего РФ4 и временное удостоверение личности гражданина РФ (выдаваемое при оформления нового паспорта)5, а для иностранных граждан и апатридов: разрешение на временное проживание или вид на жительство6; удостоверение беженца7 и иные документы, предусмотренные федеральным законом (например, документ, удостоверяющий личность на период рассмотрения заявления о признании гражданином Российской Федерации8).

2 См.: Приказ ФКУ «Пробирная палата России» от 28 мая 2015 г. № 126 «Об утверждении Порядка организации федеральным казенным учреждением «Российская государственная пробирная палата при Министерстве финансов Российской Федерации» приема граждан и рассмотрения устных и письменных обращений граждан» (ред. от 29 февраля 2016 г.) // Опубл икован не был. СПС «Консультант-Плюс».

3 См.: Савоськин А. В. Предварительная запись на личный прием (конституционно-правовой анализ) // Актуальные проблемы российского права. 2017. № 1. С. 73-79.

4 См.: Постановление Правительства РФ от 12 февраля 2003 г. № 91 «Об удостоверении личности военнослужащего Российской Федерации» (ред. от 29 декабря 2016 г.) // СЗ РФ. 2003. № 7. Ст. 654.

5 См.: Постановление Правительства РФ от 8 июля 1997 г. № 828 «Об утверждении Положения о паспорте гражданина Российской Федерации, образца бланка и описания паспорта гражданина Российской Федерации» (ред. от 18 ноября 2016 г.) // СЗ РФ. 1997. № 28. Ст. 3444.

6 См.: Федеральный закон от 25 июля 2002 г. № 115-ФЗ «О правовом положении иностранных граждан в Российской Федерации» (ред. от 31 декабря 2017 г.) // СЗ РФ. 2002. № 30. Ст. 3032.

7 См.: Федеральный закон от 19 февраля 1993 г. № 4528-1 «О беженцах» (ред. от 22 декабря 2014 г.) // Российская газета. 1997. № 126. 3 июня.

8 См.: Федеральный закон от 31 мая 2002 г. № 62-ФЗ «О граж-

После установления личности заявителя ему предоставляется возможность изложить суть своего устного обращения принимающему должностному лицу. Юридически эта стадия не формализована, но предполагает соблюдение установленных законом универсальных требований на запрет оскорблений, клеветы, нецензурных выражений и т. п.1 В случае подачи письменного обращения процедура личного приема формально должна быть прекращена, но на практике она зачастую продолжается и карточка личного приема составляется. При этом оформление карточки личного приема происходит параллельно личному приему или непосредственно после.

Вопросами организации личного приема может заниматься как само должностное лицо, его проводящее, так и сотрудник соответствующего подразделения (ведающего делопроизводством или работой с обращениями). В последнем случае возникает вопрос: кто должен подписать карточку личного приема? Федеральный закон не регламентирует ни ее форму, ни должностное лицо, ответственное за ее заполнение. Большинство актов о работе с устными обращениями лишь упоминают о карточке личного приема, однако много и таких, которые содержат подробные требования к ее оформлению. Например, встречаются карточки личного приема без подписи2, подписываемые лицом, проводившим личный прием3, или лицом, организовывавшим, но не проводившим личный прием (то есть техническим специалистом соответствующего подразделения)4. Встречаются даже карточки с двумя подписями: должностного лица, проводившего личный прием, и оформлявшего карточку5.

данстве Российской Федерации» (ред. от 29 июля 2017 г.) // СЗ РФ. 2002. № 22. Ст. 2031.

1 Более подробно см.: Широбоков С. А. Демократический механизм взаимодействия личности и государства как общеправовой феномен: монография. Пермь, 2007. С. 132— 133; Его же. Специфика процесса реализации административно-демократического взаимодействия гражданина и органов государственной власти РФ // Актуальные проблемы российского права. 2008. № 3. С. 86.

2 См.: Приложение № 5 к Дисциплинарному уставу Вооруженных Сил Российской Федерации: утв. указом Президента РФ от 10 ноября 2007 г. № 1495 «Об утверждении общевоинских уставов Вооруженных Сил Российской Федерации» (ред. от 22 января 2018 г.) // СЗ РФ. 2007. № 47 (ч. 1). Ст. 5749.

3 См.: Приложение к Инструкции об организации рассмотрения в Государственной корпорации по космической деятельности «Роскосмос» обращений граждан: утв. приказом Госкорпорации «Роскосмос» от 11 января 2017 г. № 4 // Официальный интернет-портал правовой информации. URL: http://www.pravo.gov.ru (дата обращения: 21 марта 2017 г.).

4 См.: Пункт 86 Инструкции об организации работы с обращениями и личного приема граждан в Федеральной службе государственной регистрации, кадастра и картографии: утв. приказом Росреестра от 26 августа 2015 г. № П/450 // Официальный интернет-портал правовой информации. URL: http://www.pravo.gov.ru (дата обращения: 8 сентября 2015 г.).

5 См.: Приложение к Инструкции по работе с обращениями

граждан в Федеральной службе по экологическому, техно-

Также неясным остается вопрос о подписании карточки личного приема гражданином. С одной стороны, согласно п. 3 ст. 13 Федерального закона «О порядке рассмотрения обращений граждан РФ» на получение именно устного (без письменного) ответа должно быть согласие гражданина. С другой стороны, даже это пункт не предполагает обязательной подписи гражданина на карточке, хотя ее проставление исключает споры о его согласии (несогласии) с полученным устным ответом. На практике сложились три варианта: гражданин вообще не подписывает карточку6 (наиболее массовый вариант), гражданин подписывает карточку в целом (самый редкий вариант)7, гражданин подписывает согласие (несогласие) с устным ответом8.

Показательно, что Методические рекомендации по проведению общероссийского дня приема граждан (адресованные органам власти всех уровней) не предусматривают подписание карточки в принципе (ни должностными лицами, ни заявителем)9.

Еще более вариативно содержание карточки личного приема. Традиционными реквизитами являются: фамилия, имя, отчество заявителя; адрес для направления ответа; данные должностного лица, осущест-

логическому и атомному надзору: утв. приказом Ро-стехнадзора от 20 августа 2013 г. № 366 (ред. от 10 мая 2017 г.) // Опубликован не был. СПС «КонсультантПлюс»; Приложение 1 к Инструкции по работе с обращениями граждан в Федеральном агентстве научных организаций: утв. приказом ФАНО России от 28 октября 2014 г. № 32н // Российская газета. 2014. 5 дек.

6 См.: Приложение 8 к Примерной инструкции по делопроизводству в избирательной комиссии субъекта Российской Федерации: утв. постановлением ЦИК России от 20 января 2016 г. № 321/1832-6 // Вестник Центризбиркома РФ. 2016. № 1/2.

7 См.: Приложение № 1 к Положению об Общественной приемной Федеральной службы по надзору в сфере защиты прав потребителей и благополучия человека: утв. приказом Роспотребнадзора от 17 июля 2015 г. № 622 // Опубликован не был. СПС «КонсультантПлюс»; Приложение 3 к Административному регламенту предоставления муниципальной услуги «Предоставление информации об организации общедоступного и бесплатного дошкольного, начального общего, основного общего, среднего общего образования, а также дополнительного образования в образовательных организациях, расположенных на территории Березовского городского округа»: утв. постановлением Администрации Березовского городского округа от 2 сентября 2014 г. № 481 (ред. от 31 марта 2016 г.) // Вестник Березовского городского округа. 2014. 10 нояб.

8 См.: Приложение к Инструкции об организации рассмотрения в Государственной корпорации по космической деятельности «Роскосмос» обращений граждан: утв. приказом Госкорпорации «Роскосмос» от 11 января 2017 г. № 4 // Официальный интернет-портал правовой информации. URL: http://www.pravo.gov.ru (дата обращения: 21 марта 2017 г.).

9 См.: Приложение № 12 к Методическим рекомендациям по проведению общероссийского дня приема граждан: утв. Администрацией Президента РФ 28 сентября 2017 г. № А1-3936о (протокол заседания от 28 сентября 2017 г. № 14) // Опубл икован не был. СПС «КонсультантПлюс».

вляющего личный прием; краткое содержание устного обращения; отметка о принятом в ходе личного приема решении; отметка о согласии (несогласии) гражданина с устным ответом, полученным в ходе личного приема. Нетрадиционные элементы карточки личного приема: сведения о документе, удостоверяющем личность1; социальный статус заявителя2; номер телефона (факса) заявителя3; место работы и должность заявителя4; данные о перенаправлении обращения5; данные о лице, составившем карточку6; информация о предшествующих личному приему обращениях7; отметка об отказе в рассмотрении устного обращения8; отметка о направлении письменного ответа гражданину; содержание поручения, данного во исполнение просьбы гражданина9; код вопроса в

1 См.: Приложение к Регламенту Федерального архивного агентства: утв. приказом Росархива от 15 декабря 2016 г. № 146 // Официальный интернет-портал правовой информации. URL: http://www.pravo.gov.ru (дата обращения: 11 января 2017 г.).

2 См.: Приложение № 12 к Методическим рекомендациям по проведению общероссийского дня приема граждан: утв. Администрацией Президента РФ 28 сентября 2017 г. № А1-3936о (протокол заседания от 28 сентября 2017 г.) № 14 // Документ опубл икован не был. СПС «КонсультантПлюс».

3 См.: Приложение к Инструкции об организации работы с обращениями (запросами) граждан в Федеральном агентстве по делам национальностей: утв. приказом ФАДН России от 11 марта 2016 г. № 37 // Официальный интернет-портал правовой информации. URL: http://www.pravo.gov.ru (дата обращения: 19 мая 2016 г.).

4 См.: Приложение № 2 к Инструкции о порядке рассмотрения обращений граждан в Федеральной службе по надзору в сфере образования и науки: утв. приказом Рособрнадзо-ра от 11 декабря 2014 г. № 1900 // Официальный интернет-портал правовой информации. URL: http://www.pravo.gov.ru (дата обращения: 1 апреля 2015 г.).

5 См.: Приложение к Инструкции ФСТЭК России об организации рассмотрения обращений граждан и приема граждан в Федеральной службе по техническому и экспортному контролю: утв. приказом ФСТЭК России от 2 июля 2014 г. № 79 // Российская газета. 2014. 17 окт.

6 См.: Приложение № 4 к Инструкции об организации рассмотрения обращений граждан в системе Министерства внутренних дел Российской Федерации: утв. приказом МВД России от 12 сентября 2013 г. № 707 (ред. от 1 декабря 2016 г.) // Российская газета. 2014. 17 янв.

7 См.: Приложение к Инструкции по работе с обращениями граждан в Федеральной службе по экологическому, технологическому и атомному надзору: утв. приказом Ростехнад-зора от 20 августа 2013 г. № 366 (ред. от 10 мая 2017 г.) // Документ опубл икован не был. СПС «КонсультантПлюс».

8 См.: Приложение к Инструкции об организации рассмотрения в Государственной корпорации по космической деятельности «Роскосмос» обращений граждан: утв. приказом Госкорпорации «Роскосмос» от 11 января 2017 г. № 4 // Официальный интернет-портал правовой информации. URL: http://www.pravo.gov.ru (дата обращения: 21 марта 2017 г.).

9 См.: Приложение № 1 к Распоряжению Ространснадзора от

2 августа 2010 г. № ГК-159-р(фс) «Об организации личного

приема граждан в Федеральной службе по надзору в сфе-

соответствии с типовым общероссийским классификатором обращений10 и др.

Столь широкий перечень реквизитов карточки личного приема порождает закономерный вопрос об их допустимости и необходимой достаточности. Например, насколько допустимо при проведении личного приема требовать от гражданина указывать его место работы или социальный статус? Обязательна ли подпись гражданина в карточке (по аналогии с письменным обращением)? В каком объеме и с какой степенью детализации записывать содержание устного обращения гражданина? И другие.

Очевидно, что назначение карточки личного приема - сохранить содержание устного обращения и формализовать работу по нему. Поэтому в части содержания обращения и сведений о его авторе следует ориентироваться на положения Федерального закона «О порядке рассмотрения обращений граждан РФ», а в части реквизитов о дальнейшем его рассмотрении и разрешении - на требования ведомственных актов.

Говоря о проблемах организации личного приема, нельзя не упомянуть и повсеместную практику отказов от проведения личного приема (особенно если будет установлено, что устное обращение гражданина повторяет ранее поданные им письменные или устные обращения, не содержит иных аргументов или требований и гражданин уже получил ответ по существу поставленных вопросов11). Так, массово

ре транспорта и ее территориальных органах» // Документ опубл икован не был. СПС «КонсультантПлюс».

10 См.: Приложение 1 к Положению об Общественной приемной Федеральной антимонопольной службы: утв. приказом ФАС России от 4 сентября 2013 г. № 561/13 (ред. от

5 декабря 2016 г.) // Документ опубликован не был. СПС «КонсультантПлюс».

11 См., например: Пункт 61 Инструкции по рассмотрению обращений граждан в Федеральной службе по интеллектуальной собственности: утв. приказом Роспатента от 23 ноября 2016 г. № 324/Л // Официальный сайт Роспатента в сети Интернет. URL: http://www.rupto.ru; Пункт 58 Инструкции

06 организации рассмотрения в Государственной корпорации по космической деятельности «Роскосмос» обращений граждан: утв. приказом Госкорпорации «Роскосмос» от 11 января 2017 г. № 4 // Официальный интернет-портал правовой информации. URL: http://www.pravo.gov.ru (дата обращения: 21 марта 2017 г.); Пункт 54 Инструкции об организации работы с обращениями (запросами) граждан в Федеральном агентстве по делам национальностей: утв. приказом ФАДН России от 11 марта 2016 г. № 37 «Об организации работы с обращениями (запросами) граждан в Федеральном агентстве по делам национальностей» // Официальный интернет-портал правовой информации. URL: http:// www.pravo.gov.ru (дата обращения: 19 мая 2016 г.); Инструкции по работе с обращениями граждан в Федеральной службе по экологическому, технологическому и атомному надзору: утв. приказом Ростехнадзора от 20 августа 2013 г. № 366 (ред. от 10 мая 2017 г.) // Документ опубликован не был. СПС «КонсультантПлюс»; Пункт 52 Инструкции по работе с обращениями граждан в Федеральном агентстве научных организаций: утв. приказом ФАНО России от 28 октября 2014 г. № 32н // Российская газета. 2014. 5 дек. и др.

встречаются в подзаконных актах (преимущественно регионального и муниципального уровня) ограничения на повторный личный прием (например, до вынесения письменного решения по факту первого обращения1). По материалам в СПС «Консультант-Плюс», на конец 2018 г. таких актов насчитывается более четырехсот и встречаются они почти во всех субъектах федерации. Однако Верховный Суд РФ уже давно признал данную практику недопустимой как нарушающую конституционное право на обращение и снижающую уровень гарантии прав граждан, предусмотренных Федеральным законом «О порядке рассмотрения обращений граждан РФ»2. Поэтому какими бы благими интересами ни руководствовались создатели подобных документов, нормы, ограничивающие доступность личного приема (в том числе повторного), должны быть отменены.

Еще одним актуальным вопросом организации личного приема является вопрос о должностном лице, его проводящем. Согласно ч. 1 ст. 13 Федерального закона «О порядке рассмотрения обращений граждан РФ» личный прием проводится руководителями органов власти и уполномоченными на то

1 См.: Пункт 5.5.4 Инструкции по делопроизводству в филиале федерального государственного бюджетного учреждения «Федеральная кадастровая палата Федеральной службы государственной регистрации, кадастра и картографии» по Москве: утв. приказом Филиала ФГБУ «ФКП Росреестра» по Москве от 2 сентября 2015 г. № 177-П // Документ опубликован не был. СПС «КонсультантПлюс»; Пункт 5 Положения «Об организации личного приема граждан в администрации Муниципального образования город Ирбит»: утв. постановлением Администрации МО «г. Ирбит» от 30 декабря 2016 г. № 2276 // Восход. 2017. № 4. 21 января; Пункт 3.2.6 Административного регламента предоставления администрацией Новоселицкого муниципального района Ставропольского края муниципальной услуги «Рассмотрение обращений граждан и организация личного приема граждан»: утв. постановлением администрации Новоселицкого муниципального района Ставропольского края от 20 июня 2011 г. № 208 (ред. от 22 октября 2012 г.) // Документ опубликован не был. СПС «КонсультантПлюс» и др.

2 Определение Верховного Суда РФ от 1 апреля 2009 г. № 64-Г09-3 «О частичной отмене решения Сахалинского областного суда от 22.01.2009 и отказе в удовлетворении заявления о признании недействующими подпункта 2.3.2 пункта 2.3; подпункта 2.4.3 пункта 2.4 и второго абзаца подпункта 3.2.1.3.4 пункта 3.2.1.3 Административного регламента по исполнению государственной функции «Рассмотрение обращений граждан в администрации Сахалинской области»»: утв. постановлением администрации Сахалинской области от 3 октября 2008 г. № 315-па // Документ опубликован не был. СПС «КонсультантПлюс»; Определение Верховного Суда РФ от 2 июля 2008 г. № 58-Г08-7 «Об оставлении без изменения решения Хабаровского суда от 18.04.2008, которым было удовлетворено заявление о признании противоречащими законодательству и недействующими п. 11, абзаца 2 п. 17, п. 20, п. 37, абзаца 9 п. 51, п. 54, п. 58, п. 59, п. 73 Административного регламента рассмотрения обращений граждан в Правительстве Хабаровского края»: утв. постановлением Губернатора Хабаровского края от 25 декабря 2007 г. № 180.

лицами. При этом наметились, во-первых, тенденция проведения личного приема «техническими специалистами» вместо руководителей, во-вторых, тенденция создания специализированных подразделений органов власти, отвечающих за личный прием.

Примерами указанных тенденций являются: распоряжение Администрации Президента РФ от 2 октября 2009 г. № 1441 «О приемной Президента Российской Федерации в федеральном округе»3 и распоряжение Администрации Президента РФ от 10 мая 2011 г. № 631 «О мобильной приемной Президента Российской Федерации»4, согласно которым личный прием заявителей осуществляется должностными лицами Администрации Президента Российской Федерации или иными уполномоченными лицами (например, самой приемной). Из других новейших примеров можно привести указание Банка России от 11 октября 2017 г. № 4580-У «О порядке организации и проведения личного приема граждан в Общественной приемной Банка России в центральном аппарате Банка России»5, согласно которому личный прием ведет «рядовой работник» (а не руководитель).

Похожая ситуация имеется в Судебном департамента РФ, где личный прием проводится ежедневно в рабочее время двумя работниками Отдела обращений и приема граждан6, однако, в отличие от Банка России, Генеральный директор Судебного департамента и его заместители осуществляют личный прием (но только по предварительной записи)7. Аналогична ситуация и в Роспотребназдоре, Общественная приемная которого работает ежедневно, но также не блокирует право личного приема руководителем органа власти8 и т. п. Несколько реже встречаются приемные,

3 Распоряжение Администрации Президента РФ от 2 октября 2009 г. № 1441 «О приемной Президента Российской Федерации в федеральном округе» (ред. от 12 августа 2010 г.) // Документ опубликован не был. СПС «КонсультантПлюс».

4 Распоряжение Администрации Президента РФ от 10 мая 2011 г. № 631 «О мобильной приемной Президента Российской Федерации» (ред. от 12 октября 2012 г.) // Документ опубл икован не был. СПС «КонсультантПлюс».

5 Указание Банка России от 11 октября 2017 г. № 4580-У «О порядке организации и проведения личного приема граждан в Общественной приемной Банка России в центральном аппарате Банка России» // Вестник Банка России. 2017. 18 окт.

6 См.: Пункты 6.3 и 6.4 Инструкции по работе с обращениями и запросами граждан и организаций в Судебном департаменте при Верховном Суде Российской Федерации: утв. приказом Судебного департамента при Верховном Суде РФ от 21 мая 2010 г. № 102 (ред. от 27 января 2016 г.) // Бюллетень актов по судебной системе. 2014. № 2.

7 См.: Пункт 6.12. Там же.

8 См.: Пункты 5.1 и 5.2 Инструкции о порядке рассмотрения обращений граждан и объединений граждан, в том числе юридических лиц, приема граждан в Федеральной службе по надзору в сфере защиты прав потребителей и благополучия человека: утв. приказом Роспотребнадзора от 20 января 2014 г. № 28 (ред. от 28 июня 2017 г.) // Российская газета. 2014. 28 мая.

работающие лишь 2-3 дня в неделю. Например, время работы Приемной Министерства культуры и массовых коммуникаций РФ - вторник и четверг с 10.00 до 16.301.

С одной стороны, создание структурных подразделений, специализирующихся на личном приеме, безусловно, является прогрессивным начинанием, т. к. позволяет наиболее квалифицированно и массово проводить личный прием. С другой стороны, личный прием в рамках такого подразделения не должен исключать (блокировать) возможность устного обращения к руководству органа, поскольку для гражданина может быть принципиально важным обратиться не просто в орган власти, а лично к его руководителю. Так, например, в Федеральной службе по экологическому, технологическому и атомному надзору прямо указано, что личный прием осуществляется не только в Общественной приемной2, но и параллельно руководителем или его заместителями3.

Принимая во внимание, что практика подзаконного регулирования личного приема крайне разнообразна, в завершение статьи необходимо еще раз напомнить, что право на обращение является конституционным и, согласно ч. 3 ст. 55 Конституции РФ, может быть ограничено исключительно федеральным законом и только в той мере, в какой это необходимо для защиты основ конституционного строя, нравственности, здоровья, прав и законных интересов других лиц, обеспечения обороны страны и безопасности государства. Таким образом, ни встречающиеся на практике форма ограничения права гражданина на личный прием (подзаконный акт), ни удобство организации личного приема как цель такого ограничения не являются допустимыми и противоречат основному закону. Соответственно, подзаконные акты, устанавливающие дополнительные требования к гражданину при подаче обращений на личном приеме, равно как и основания отказа в личном приеме, не указанные в федеральных законах, противоречат Конституции РФ, Федеральному закону «О порядке рассмотрения обращений граждан РФ» и подлежат изменению. Вместе с тем подзаконные акты о личном приеме могут и должны содержать требования ко

1 См.: Пункт 4 Положения о Приемной Министерства культуры и массовых коммуникаций Российской Федерации: утв. приказом Минкультуры РФ от 13 августа 2007 г. № 1252 «О мерах по совершенствованию организации личного приема граждан в Министерстве культуры и массовых коммуникаций Российской Федерации».

2 См.: Приказ Ростехнадзора от 30 октября 2006 г. № 968 «Об утверждении Регламента работы Общественной приемной центрального аппарата Федеральной службы по экологическому, технологическому и атомному надзору» // Энергонадзор и энергобезопасность. 2006. № 4.

3 См.: Приказ Ростехнадзора от 27 июня 2006 г. № 625 «О порядке рассмотрения обращений граждан в центральном аппарате, территориальных органах Федеральной службы по экологическому, технологическому и атомному надзору и находящихся в ее ведении организациях» // Опубликован не был. СПС «КонсультантПлюс».

времени и месту личного приема, его продолжительности, правилам его оформления и т. п. (поскольку без них сама возможность личного приема и последующего рассмотрения обращения не будут гарантированы). При этом на граждан запрещается возлагать дополнительные обязанности или препятствовать в реализации их права подачи обращений на личном приеме.

Библиографический список

1. Меженин Ю. Э. Становление и функционирование социального института обращений граждан в органы власти: автореф. дис. ... канд. социол. наук / Ю. Э. Меженин. - Барнаул, 2013. - С. 13.

2. Мещерягина В. А. Юридическая природа конституционного права на обращение как субъективного права / В. А. Мещерягина // Актуальные проблемы российского права. - 2015. - И 10 (59). - С. 64-69.

3. Савоськин А. В. Предварительная запись на личный прием (конституционно-правовой анализ) / А. В. Савоськин // Актуальные проблемы российского права. - 2017. - IW 1. - С. 73-79.

4. Широбоков С. А. Демократический механизм взаимодействия личности и государства как общеправовой феномен: монография / С. А. Широбоков. -Пермь: Пермский филиал Академии права и управления, 2007. - С. 132-133.

5. Широбоков С. А. Специфика процесса реализации административно-демократического взаимодействия гражданина и органов государственной власти РФ / С. А. Широбоков // Актуальные проблемы российского права. - 2008. - И 3. - С. 86.

Bibliograficheskij spisok

1. Mezhenin YU. E. Stanovlenie i funkcionirovanie social'nogo instituta obrashchenij grazhdan v organy vlasti: avtoref. dis. ... kand. sociol. nauk /YU. E. Mezhenin. -Barnaul, 2013. - S. 13.

2. Meshcheryagina V. A. YUridicheskaya priroda konstitucionnogo prava na obrashchenie kak sub»ektivnogo prava / V. A. Meshcheryagina // Aktual'nye problemy rossijskogo prava. - 2015. - H 10 (59). - S. 6469.

3. Savos'kin A. V. Predvaritel'naya zapis' na lichnyj priem (konstitucionno-pravovoj analiz) / A. V. Savos'kin // Aktual'nye problemy rossijskogo prava. - 2017. -W 1. - S. 73-79.

4. SHirobokov S. A. Demokraticheskij mekhanizm vzaimodejstviya lichnosti i gosudarstva kak obshchepravovoj fenomen: monografiya / S. A. SHirobokov. - Perm': Permskij filial Akademii prava i upravleniya, 2007. - S. 132-133.

5. SHirobokov S. A. Specifika processa realizacii administrativno-demokraticheskogo vzaimodejstviya grazhdanina i organov gosudarstvennoj vlasti RF / S. A. SHirobokov // Aktual'nye problemy rossijskogo prava. -2008. - W 3. - S. 86.