Проблемные вопросы привлечения к административной ответственности в сфере закупок

DOI 10.24412/2227-7315-2021-1-118-123 УДК 342.951

С.М. Рукавишников

ПРОБЛЕМНЫЕ ВОПРОСЫ ПРИВЛЕЧЕНИЯ К АДМИНИСТРАТИВНОЙ ОТВЕТСТВЕННОСТИ В СФЕРЕ ЗАКУПОК

Введение: несовершенство законодательства в сфере закупок влечет за собой проблемы правоприменения, вызывая случаи необоснованного привлечения физических и юридических лиц к административной ответственности. Цель: выявление проблем правоприменения в сфере закупок, формулирование предложений по совершенствованию законодательства. Методологическая основа: реализация поставленных задач достигнута с помощью методов системного анализа, описания, формально-юридического. Результаты: в ходе исследования выявленна проблема заключающаяся в необходимости толкования административным органом ряда понятий, содержащихся в нормативных правовых актах, которые регламентируют поведение заказчиков, участников закупок и других лиц, взаимодействующих в данной сфере. Вывод: проблема необходимости толкования административным органом понятий из-за отсутствия их легальных дефиниций требует устранения. Сформулированы предложения по совершенствованию законодательства для исключения ситуации правовой неопределенности.

Ключевые слова: антимонопольный орган, административное правонарушение, толкование понятий, Закон № 44-ФЗ, Закон № 223-ФЗ.

S.M. Rukavishnikov

PROBLEMATIC ISSUES OF BRINGING TO ADMINISTRATIVE

RESPONSIBILITY IN THE FIELD OF PROCUREMENT

Background: imperfection of legislation in the field of procurement leads to problems of law enforcement, causing cases of unjustified attraction of individuals and legal entities to administrative responsibility. Objective: to identify problems of law enforcement in the field of procurement, formulate proposals for improving legislation. Methodology: the implementation of the set tasks was achieved using the methods of system analysis, description, formal legal one. Results: the identified problem led to understanding the need to interpret certain concepts contained in regulatory legal acts regulating the actions of customers, procurement participants and other persons interacting in this field. It should be done by a certain administrative body. Conclusions: the problem of the need for an administrative body to interpret concepts due to the lack of their legal definitions needs to be eliminated. Proposals for improving the legislation to eliminate the situation of legal uncertainty are formulated.

Key-words: аntimonopoly authority, administrative offense, interpretation of concepts, Law № 44-FL, Law № 223-FL.

© Рукавишников Сергей Михайлович, 2021

Старший преподаватель кафедры конкурентного права

Федеральной антимонопольной службой (далее — антимонопольный орган) ежегодно выявляются нарушения в сфере осуществления закупок1. Антимонопольным органом выделены типовые нарушения Федерального закона от 5 апреля 2013 года № 44-ФЗ «О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд» (далее — Закон № 44-ФЗ, Закон о контрактной системе)2 и Федерального закона от 18 июля 2011 года № 223-ФЗ «О закупках товаров, работ, услуг отдельными видами юридических лиц» (далее — Закон № 223-ФЗ)3. Например, к основным нарушениям законодательства о контрактной системе (Закон № 44-ФЗ), выявленным в результате рассмотрения жалоб и проведения внеплановых проверок относятся следующие: нарушение в части размещения информации в Единой информационной системе в сфере закупок, нарушение порядка выбора способа определения поставщика (подрядчика, исполнителя). К основным нарушениям законодательства о закупках отдельными видами юридических лиц (Закон № 223-ФЗ) — относится установление требования на допуск к участнику закупки4.

Порядок действий антимонопольного органа при привлечении к ответственности за нарушение законодательства Российской Федерации в сфере осуществления закупок характеризуется определенной последовательностью: сначала рассматривается административное дело; факт правонарушения устанавливается комиссией антимонопольного органа и фиксируется в решении5; по итогам рассмотрения дела возбуждается дело об административном правонарушении.

Особенностью, оказывающей существенное влияние на практику привлечения к административной ответственности за нарушения законодательства Российской Федерации о контрактной системе в сфере закупок, являются изменения, ежегодно вносимые в Закон № 44-ФЗ, а также большое количество принимаемых подзаконных актов. Так, с момента принятия Закона № 44-ФЗ в 2013 г. по состоянию на 31 июля 2020 г. в него были внесены различные изменения 72 федеральными законами. Только по вопросу приобретения государственными и муниципальными заказчиками иностранных товаров, начиная с 2014 г., в России принят целый ряд подзаконных нормативных актов, в которых установлены специальные требования: особые условия допуска, ограничения допуска, запреты6.

На это обращали внимание и другие авторы. Как справедливо отмечают А.Ю. Павлов и В.Н. Батова: «Одним из негативных факторов, воздействующих на

1 Федеральная антимонопольная служба является федеральным органом исполнительной й власти, уполномоченным на осуществление контроля в сфере закупок товаров, работ, услуг для | обеспечения государственных и муниципальных нужд, а также закупок товаров, работ, услуг е отдельными видами юридических лиц. 1

2 См.:Собр. законодательства Рос. Федерации. 2013. № 14, ст. 1652; 2020. № 31, ч. I, ст. 5008. *

3 См.: Собр. законодательства Рос. Федерации. 2011. № 30, ч. I, ст. 4571; 2020. № 31, ч. I, 1 ст. 5009. 1

4 См.: Доклад о состоянии конкуренции в Российской Федерации за 2019 год. URL: https:// ) fas.gov.ru/documents/686911 (дата обращения: 10.08.2020). 2

5 См.: Приказ Федеральной антимонопольной службы от 19 ноября 2014 г. № 727/14 «Об S утверждении административного регламента Федеральной антимонопольной службы по испол- м нению государственной функции по рассмотрению жалоб на действия (бездействие) заказчика, уполномоченного органа, уполномоченного учреждения, специализированной организации, комиссии по осуществлению закупок, ее членов, должностного лица контрактной службы, контрактного управляющего, оператора электронной площадки при определении поставщиков (подрядчиков, исполнителей) для обеспечения государственных и муниципальных нужд» (в

ред. от 17 марта 2016 г.). Официальный интернет-портал правовой информации. URL: http:// publication.pravo.gov.ru/SignatoryAuthority/foiv305 (дата обращения: 12.09.2020).

6 См.: Доступ из справ.-правовой системы «КонсультантПлюс». 119

правовую систему, является нестабильность законодательства» [1, с. 68]. Данная проблема получила даже собственное определение — «юридическая инфляция» [2, с. 16-22] или «законодательная инфляция» [3, с. 88-99; 4, с. 246-249; 5, с. 2128]. «Проблема турбулентности институциональной среды закупок состоит в кардинальном изменении вектора системы государственных закупок Российской Федерации, характеризующаяся изменением или отменой институтов закупок (планирование, способы определения поставщика, подрядчика, исполнителя, изменение описания объекта закупок, включая введение каталога товаров, работ, услуг, заключение контракта, инфорсмент контрактов). Нормативно-правовых актов в контрактной системе в актуальной редакции насчитывается не менее 130, а за пять лет действия контрактной системы их было более 270. Множество актов было отменено, или они утратили силу» [6, с. 81].

Правоприменительная практика в условиях постоянных изменений законодательства позволяет выработать только общие ориентиры. Данную ситуацию вполне обоснованно характеризует мнение, высказанное А.Е. Юрициным и Ю.Б. Лавровым: «...вопрос о привлечении к административной ответственности должностных лиц комиссии заказчика по осуществлению закупок разрешается исходя из толкования антимонопольным органом норм Закона о контрактной системе» [7, с. 106-107].

Кроме толкования антимонопольным органом норм Закона о контрактной системе критике подвергаются и подзаконные акты, принимаемые в сфере закупок. Причем в некоторых случаях при доказывании объективной стороны административного правонарушения по истечении времени антимонопольный орган занимал позицию, противоположную высказываемой ранее. Так, например, после принятия Постановления Правительства РФ от 16 сентября 2016 г. № 925 «О приоритете товаров российского происхождения, работ, услуг, выполняемых, оказываемых российскими лицами, по отношению к товарам, происходящим из иностранного государства, работам, услугам, выполняемым, оказываемым иностранными лицами»7, антимонопольный орган вначале считал, что приоритет предоставляется только российским товарам, подрядчикам и исполнителям8, а в последствии данное мнение было изменено на противоположное: приоритет устанавливается с учетом положений Генерального соглашения по тарифам и торговле 1994 г. (соглашение ВТО) и Договора о Евразийском экономическом союзе от 29 мая 2014 г. (Договор ЕАЭС) товарам, подрядчикам и исполнителям стран, входящих в ВТО, а также подрядчикам и исполнителям стран ЕАЭС наравне с российскими товарами, подрядчиками и исполнителями9.

Необходимость толкования контролирующими органами положений подзаконных актов возникает также и при внесении в них изменений. Например, с 1 июля 2020 г. в Постановление Правительства Российской Федерации от 8 февраля 2017 г. № 145 (далее — ПП РФ № 145)10 внесены изменения, связан-

1 7 См.:Собр. законодательства Рос. Федерации. 2016. № 39, ст. 5649; 2019. № 29, ч. II, ст. 4023.

S 8 См., например: Решение Санкт-Петербургского УФАС России от 4 апреля 2017 г. по жалобе

№ Т02-192/17. URL: https://solutions.fas.gov.ru/ (дата обращения: 12.09.2020).

9 См., например: Решение Санкт-Петербургского УФАС России от 10 июля 2018 г. по жалобе № Т02-211/18. URL: https://solutions.fas.gov.ru/ (дата обращения: 12.09.2020).

10 См.: Постановление Правительства РФ от 8 февраля 2017 г. № 145 «Об утверждении Правил формирования и ведения в единой информационной системе в сфере закупок каталога товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд и Правил использования каталога товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд» (в ред. от 30 июня 2020 г.) // Собр. законодательства Рос. Федерации. 2017. № 7, ст. 1084; 2020.

120 № 28, ст. 4421.

ные с установленными запретами в отношении закупаемой радиоэлектронной продукции. Однако использованная формулировка запрета применительно к указанию заказчиком в техническом задании дополнительных характеристик товара имеет неоднозначное толкование, что было отмечено специалистами [8, с. 6-7]. Проблему заметили и в профильном министерстве: «рассматривается вопрос о подготовке изменений, предусматривающих применение запрета на использование заказчиком дополнительных характеристик исключительно в случае установления заказчиком при осуществлении такой закупки ограничения допуска иностранной продукции в соответствии с постановлением Правительства Российской Федерации от 10 июля 2019 года № 878»11. В то же время процесс осуществления закупок заказчиками идет непрерывно, поэтому оценка правомерности их действий относится к сфере компетенции контролирующего органа. «Вопрос о применении или о неприменении заказчиком запрета на указание дополнительных характеристик, установленного ПП РФ № 145, должен решаться контролирующими органами исходя из конкретных обстоятельств дела и содержания подготовленного заказчиком обоснования, а практика по данному вопросу еще только будет формироваться» [8, с. 7].

Подобная ситуация для сферы осуществления закупок является обычной, ведь принятые подзаконные акты часто изменяются или заменяются следующими за ними, но уже с другими формулировками. В итоге, действует следующий алгоритм: неоднозначная формулировка в подзаконном акте — действия заказчика, основанные на предположении о правомерности таковых — толкование положений подзаконных актов антимонопольным органом при рассмотрении административного дела — доказывание правонарушения.

В качестве еще одного характерного примера возникновения ситуации правовой неопределенности, вызывающей необходимость толкования правовых норм административным органом можно привести введение в сферу закупок понятий «поставляемый товар» и «используемый товар».

В связи с изменением действующего законодательства начиная с 1 апреля 2020 г. Правила ведения реестра договоров, заключенных заказчиками по результатам закупки, предусматривают обязанность заказчиков вносить сведения о наименовании страны происхождения поставленного товара, в т.ч. и в случае, если поставка товара предусмотрена условиями договора на выполнение работ, оказание услуг12 и т.д..

Представляется, что в ряде случаев вопрос: Какие товары являются поставленными? — остается открытым. Так, например, в смету на выполнение работ по монтажу системы оповещения и управления эвакуацией людей при пожаре включены кабели, дюбели, саморезы и другие расходные материалы, а также шкаф напольный телекоммуникационный, блок связи, настенные громкоговорители, рупорные громкоговорители, абонентские устройства, световые оповеща-тели «Выход». Предоставление готовых завтраков в рамках договора на оказание услуг питания можно истолковать как «поставку товара» при оказании услуг, а не «использование товара» при оказании услуги.

11 См.: Письмо Минфина России от 25 августа 2020 г. № 24-06-05/74463 «О применении положений постановления Правительства Российской Федерации от 30 июня 2020 г. № 961». Документ опубликован не был. Доступ из справ.-правовой системы «КонсультантПлюс».

12 См.: Постановление Правительства РФ от 31 октября 2014 г. № 1132 «О порядке ведения реестра договоров, заключенных заказчиками по результатам закупки» (в ред. от 16 апреля

2020 г.) // Собр. законодательства Рос. Федерации. 2014. № 45, ст. 6225; 2020. № 17, ст. 2765. 121

Таким образом, возникает вопрос о полноте размещенной информации о поставленном товаре в Единой информационной системе в сфере закупок.

Справедливости ради, следует отметить, что в условиях непрерывного изменения действующего законодательства в сфере закупок, при отсутствии единообразного понимания некоторых терминов, суд также находится в ситуации, когда необходимо толковать правовые нормы при рассмотрении спора между антимонопольным органом и лицом, привлеченным к административной ответственности.

По мнению Л.М. Пахомовой, «терминология, которая используется в нормативно-правовых актах системы государственных и муниципальных закупок, лишена четких и однозначных критериев, которые могли бы привести к определенности таких дефиниций и не вызывать альтернативную практику использования в рамках правоприменения» [9, с. 185].

Представляется, что решением проблемы терминологической неопределенности должно являться включение в принятые федеральные законы статей «Понятия, используемые в законе» (Закон № 223-ФЗ), дополнение уже имеющегося перечня понятий (Закон № 44-ФЗ) исчерпывающего категориального аппарата. В принимаемых подзаконных актах необходимо указание в примечании, разъясняющее, что понимается под тем или иным термином, используемым в тексте указа Президента Российской Федерации, нормативном правовом акте Правительства Российской Федерации или федерального органа исполнительной власти. Это позволит исключить возможность для разночтения, к которому приводит недостаточная проработка понятийного аппарата. В результате значительно уменьшится количество случаев необоснованного привлечения к административной ответственности, упорядочится правоприменительная и судебная практика.

В целях исключения избыточного воспроизведения (дублирования) понятий может использоваться синхронизация. Например, законодатель применил данный способ в ч. 2 ст. 3 Закона о контрактной системе, где сказано, что понятие «банковская гарантия» используется в значении, указанном в Гражданском кодексе Российской Федерации.

Подводя итог, необходимо сделать следующие выводы:

1) привлечение к административной ответственности в сфере закупок осуществляется в условиях необходимости толкования различных понятий из-за отсутствия их легальных дефиниций;

2) правоприменительная практика в условиях непрерывного изменения действующего законодательства, регламентирующего поведение заказчиков, участников закупок и других лиц, взаимодействующих в данной сфере, характеризуется широким усмотрением контролирующего органа;

3) для исключения ситуации правовой неопределенности необходимо включение в федеральные законы статей «Понятия, используемые в законе», дополнение имеющегося перечня в ранее принятых законах, а также обязательное указание в примечании к подзаконному акту, что понимается под термином, используемым в тексте указа Президента Российской Федерации, нормативном правовом акте Правительства Российской Федерации или федерального органа исполнительной власти.

Библиографический список

1. Павлов А.Ю., Батова В.Н. Обеспечение экономической безопасности России: экономико-правовой подход. Пенза: ООО «Формат», 2015. 140 с.

2. Белоусов СА. Юридическая инфляция как форма проявления законодательного дисбаланса // Правовая политика и правовая жизнь. 2015. № 2. С. 16-22.

3. Демин А.В. Законодательная инфляция и судебный активизм как способ ее преодоления: на примере налоговых споров // Право и образование. 2016. № 2. С. 88-99.

4. Ковалева Т.К. Законодательная инфляция в современном юридическом дискурсе и некоторые способы ее преодоления // Вестник университета. 2014. № 1. С. 246-249.

5. Сехин И.В. Законодательная инфляция как актуальная проблема правового регулирования // Актуальные проблемы российского права. 2019. № 1 (98). С. 21-28.

6. Цыганков С.С., Наливайко С.В., Цыганкова Е.М. Институциональная турбулентность системы государственных закупок в России // Экономические науки. 2019. № 12 (181). С. 79-84.

7. Юрицын А.Е., Лавров Ю.Б. О некоторых проблемах реализации административной ответственности за нарушения законодательства о контрактной системе в сфере закупок // Вестник Омской юридической академии. 2017. Т. 14. № 4. С. 105-108.

8. ЕвсташенковА.Н. Радиоэлектронная продукция и каталог товаров, работ, услуг (Закон № 44-ФЗ) // Вестник Института госзакупок. 2020. № 9 (73) С. 6-7.

9. Пахомова Л.М. Проблемы дефиниций правового регулирования системы публичных закупок // Ars Administrandi (Искусство управления). 2019. Т. 11. № 2. С. 184-199.

References

1. Pavlov A.Yu., Batova V.N. Ensuring Economic Security of Russia: Economic and Legal Approach. Penza: OOO «Format», 2015. 140 p.

2. Belousov SA. Legal Inflation as a Form of Manifestation of Legislative Imbalance // Legal policy and legal life. 2015. No. 2. P. 16-22.

3. Demin A.V. Legislative Inflation and Judicial Activism as a Way to Overcome It: on the Example of Tax Disputes // Law and education. 2016. No. 2. P. 88-99.

4. Kovaleva T.K. Legislative Inflation in Modern Legal Discourse and Some Ways to Overcome It // Bulletin of the University. 2014. No. P. 246-249.

5. Sekhin I.V. Legislative Inflation as an Actual Problem of Legal Regulation // Actual problems of Russian law. 2019. No. 1 (98). P. 21-28.

6. Tsygankov S.S., Nalivaiko S.V., Tsygankova E.M. Institutional Turbulence of the Public Procurement System in Russia // Economics. 2019. No. 12 (181). P. 79-84.

7. Yuritsyn A.E., Lavrov Yu.B. On Certain Problems of Implementing Administrative Responsibility for Violations of the Law on the Contract System in the Field of Procurement // Bulletin of the Omsk law Academy. 2017. Volume 14. No. 4. P. 105-108.

8. Evstashenkov A.N. Radio-electronic Products and Catalog of Goods, Works, Services (Law No. 44-FZ) // Bulletin of the Institute of public procurement. 2020. No. 9 (73) P. 6-7.

9. Pakhomova L.M. Problems of Definitions of Legal Regulation of Public Procurement System // Ars Administrandi (Art of management). 2019. Volume 11. No. 2. P. 184-199.