К вопросу о классификации чрезвычайных ситуаций

УДК 614.8

С.В. Горбунов, С.Н. Грязное, А.В. Ильков., М.В. Пучков К ВОПРОСУ О КЛАССИФИКАЦИИ ЧРЕЗВЫЧАЙНЫХ СИТУАЦИЙ

В статье рассматривается современное состояние вопроса и научно-методические подходы к классификации чрезвычайных ситуаций, реализованные в проекте постановления Правительства Российской Федерации «О классификации чрезвычайных ситуаций».

Ключевые слова: чрезвычайная ситуация, классификация чрезвычайных ситуаций, источник чрезвычайной ситуации.

S. Gorbunov, S. Gryaznov, A. Ilkov, M. Puchkov REGARDING TO THE ISSUE OF EMERGENCIES CLASSIFICATION

The article discusses the current situation of the issue and scientific and methodical approaches to the emergencies classification which are implemented in the project of the government regulation «About emergencies classification».

Keywords: emergency, emergencies classification, emergency source.

Общие для Российской Федерации организационно-правовые нормы в области защиты населения и территорий от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера, в том числе и в области классификации чрезвычайных ситуаций, определены в Федеральном законе от 11 ноября 1994 г. № 68-ФЗ «О защите населения и территорий от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера» (далее - Федеральный закон).

Через 2 года после принятия Федерального закона постановлением Правительства Российской Федерации от 13 сентября 1996 г. № 1094 утверждено Положение о классификации чрезвычайных ситуаций (ЧС) природного и техногенного характера. В основу этой классификации были положены такие признаки ЧС, как количество людей, пострадавших в чрезвычайных ситуациях, людей у которых оказались нарушены условия жизнедеятельности, размер материального ущерба, привязанный к актуальному в то время минимальному размеру оплаты труда (МРОТ) на день возникновения ЧС, а также границы зон распространения поражающих факторов ЧС. При этом в зависимости от указанных признаков чрезвычайные ситуации подразделялись на локальные, местные, территориальные, региональные, федеральные и трансграничные.

Важно отметить, что в с соответствии с рассматриваемым положением ликвидация ЧС считалась завершенной по окончании проведения аварийно-спасательных и других неотложных работ. С позиции сегодняшнего дня ясно, что применение такой классификации было затруднено из-за ряда неопределенностей: не конкретизировалась сущность ключевых понятий - «пострадавший», «нарушение условий жизнедеятельности», что приводило к сложности количественной оценки показателей обстановки. Нестабильность экономической обстановки в стране, периодически меняющийся МРОТ и отсутствие валидных методик приводили к неопределенностям в оценке ущерба от ЧС.

При стабилизации экономической обстановки в 2007 году было принято новое постановление Правительства Российской Федерации от 21 мая 2007 г. № 304, регулирующее вопросы классификации ЧС природного и техногенного характера, снявшее указанные неопределенности.

Однако возникли новые вопросы, в том числе обусловленные тем, что по мере развития и совершенствования деятельности РСЧС Федеральный Закон также требовал внесения корректировок, например в части определения порядка введения режимов повышенной готовности и чрезвычайной ситуации и установления уровня реагирования на ЧС. Далее, были введены наряду с ЧС муниципального и регионального характера чрезвычайные ситуации межмуниципального и межрегионального характера, что также способствовало установлению чрезвычайной ситуации не на основе «обстановки на определенной территории», а по факту, на основе критериев информации о ЧС (приказ МЧС России от 8 июля 2004 года № 329 «Об утверждении критериев информации о чрезвычайных ситуациях (с изменениями на 24 февраля 2009 года)». Всё это обусловило необходимость усиления роли федеральных органов исполнительной власти, органов исполнительной власти субъектов РФ, органов местного самоуправления и организаций в установлении режимов повышенной готовности и чрезвычайной ситуации на соответствующих территориях и уровней реагирования на чрезвычайные ситуации, и соответственно, коренного обновления подходов к классификации чрезвычайных ситуаций. В настоящее время в МЧС России подготовлен проект нового постановления Правительства Российской Федерации «О классификации чрезвычайных ситуаций», согласованный с федеральными органами исполнительной власти.

Из Федерального закона также следует, что классификация чрезвычайных ситуаций должна использоваться при:

введении режимов повышенной готовности или чрезвычайной ситуации для органов управления и сил единой государственной системы предупреждения и ликвидации чрезвычайных ситуаций (ст. 4.1 п.3);

установлении уровней реагирования на чрезвычайные ситуации (ст. 1, абз. 7, ст. 4.1 п.3);

определении границ зон чрезвычайной ситуации (ст. 5, абз. 1);

выдаче информации в области защиты населения и территорий от чрезвычайных ситуаций для статистической отчетности о чрезвычайных ситуациях (ст. 4).

Важно отметить, что в Федеральном законе чрезвычайная ситуация определена как «обстановка на определенной территории, сложившаяся в результате аварии, опасного природного явления, катастрофы, стихийного или иного бедствия, которые могли повлечь или повлекли за собой человеческие жертвы, ущерб здоровью людей или окружающей среде, значительные материальные потери и нарушение условий жизнедеятельности людей».

В связи с этим в пункте 1 проекта постановления Правительства Российской Федерации «О классификации чрезвычайных ситуаций» определено, что чрезвычайные ситуации классифицируются по масштабам чрезвычайных ситуаций и видам источников чрезвычайных ситуаций в соответствии с перечнем типовых источников чрезвычайных ситуаций.

Данный подход позволяет рассматривать чрезвычайную ситуацию как обстановку на определенной территории, сложившуюся в результате аварии, опасного природного явления, катастрофы или иного бедствия, характеризующуюся следующими показателями:

а) количеством пострадавших, в том числе:

погибших - 5 человек и более,

либо получивших ущерб здоровью (травмированных) - 10 человек и более,

либо нарушением условий жизнедеятельности населения на 24 часа и более на определенной территории, где невозможно проживание людей в связи с возникновением угрозы их жизни и здоровью или повреждением (уничтожением) имущества - у 50 человек и более;

б) материальными потерями (материальным ущербом) более суммы, установленной подпунктом «ж» пункта 1 статьи 6 Федерального Закона от 27 июля 2010 г. № 225 «Об обязательном страховании гражданской ответственности владельца опасного объекта за причинение вреда в результате аварии на опасном объекте».

Еще раз обратим внимание, что в существующей классификации ЧС природного и техногенного характера (постановление Правительства Российской Федерации от 21 мая 2007 года № 304) выделяют чрезвычайные ситуации локального, муниципального, межмуниципального, регионального, межрегионального и федерального характера. Классификационными признаками ЧС являются: зона ЧС, количество пострадавших (то есть количество людей, погибших или получивших ущерб здоровью), либо размер ущерба окружающей среде и материальных потерь (размер материального ущерба). Так, для ЧС муниципального характера, в частности, определены: зона ЧС не выходит за пределы одного поселения или внутригородской территории федерального значения, при этом количество пострадавших составляет не более 50 человек либо размер ущерба составляет не более 5 млн. руб. При этом из текста постановления не ясно, как оценивается «ущерб окружающей среде и материальные потери», а термин «не более» делает количественный критерий весьма расплывчатым.

В статье 4.1 Федерального закона (в редакции от 01.04.2012) определены уровни реагирования на ЧС и органы государственной власти, которые устанавливают эти уровни. В этой связи классификацию ЧС по масштабам целесообразно соотнести с установленными уровнями реагирования на ЧС и выделить:

а) локальные (объектовые) чрезвычайные ситуации, если зона чрезвычайной ситуации находится в пределах территории организации (объекта);

б) муниципальные (местные) чрезвычайные ситуации, если зона чрезвычайной ситуации находится в пределах территории одного муниципального образования;

в) региональные (межмуниципальные) чрезвычайные ситуации, если зона чрезвычайной ситуации находится в пределах территории одного субъекта Российской Федерации;

г) федеральные чрезвычайные ситуации, если зона чрезвычайной ситуации выходит за пределы территории двух и более субъектов Российской Федерации.

При классификации ЧС по масштабу целесообразно не употреблять в этом контексте слово «характера», например, «чрезвычайная ситуация муниципального характера» (как это следует из постановления Правительства РФ от 21 мая 2007 года № 304), так как такой подход не согласуется с представлениями формальной логики (см., например, утратившее силу постановление Правительства РФ от 17 мая 1996 года № 1094). То есть если по видам чрезвычайные ситуации подразделяются на ЧС природного, техногенного и биолого-социального характера, то в классификации по другому классификационному признаку - по масштабу - слово «характера» целесообразно исключить.

В соответствии с такой классификацией решениями руководителей федеральных органов исполнительной власти, органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления и организаций о введении для соответствующих органов управления и сил РСЧС режима повышенной готовности или режима чрезвычайной ситуации должны определяться

(п. 25 постановления Правительства Российской Федерации от 30 декабря 2003 г. № 794 в редакции от 15.02.2014):

а) обстоятельства, послужившие основанием для введения режима повышенной готовности или режима чрезвычайной ситуации;

б) границы территории, на которой может возникнуть чрезвычайная ситуация, или границы зоны чрезвычайной ситуации;

в) силы и средства РСЧС, привлекаемые к проведению мероприятий по предупреждению и ликвидации чрезвычайной ситуации;

г) перечень мер по обеспечению защиты населения от чрезвычайной ситуации или организации работ по её ликвидации;

д) должностные лица, ответственные за осуществление мероприятий по предупреждению чрезвычайной ситуации, или руководитель работ по ликвидации чрезвычайной ситуации.

Таким образом, режим повышенной готовности и режим ЧС вводится решениями соответствующих органов государственной власти, местного самоуправления и руководителями организаций. Следует отметить, что в Федеральном законе в полномочиях Правительства Российской Федерации не установлен порядок введение режима федеральной ЧС, однако Правительство Российской Федерации устанавливает «федеральный уровень реагирования» (ст. 10). Вместе с тем, в пункте 5 статьи 13 Федерального закона указывается, что федеральные органы исполнительной власти, имеющие специально подготовленные и аттестованные в установленном порядке силы и средства для предупреждения и ликвидации чрезвычайных ситуаций, используют их в рамках единой государственной системы предупреждения и ликвидации чрезвычайных ситуаций, вводят режим повышенной готовности или чрезвычайной ситуации для органов управления и сил единой государственной системы предупреждения и ликвидации чрезвычайных ситуаций (в ред. от 01.04.2012).

По источникам в соответствии с Федеральным законом чрезвычайные ситуации целесообразно классифицировать по видам ЧС как:

чрезвычайные ситуации природного характера - обстановка на определенной территории, сложившаяся в результате опасных природных явлений, стихийного бедствия;

чрезвычайные ситуации техногенного характера - обстановка на определенной территории, сложившаяся в результате аварий, катастроф.

В нормативно-технических документах (ГОСТ Р 22.0.04-94) определено понятие биолого-социальная чрезвычайная ситуация - состояние, при котором в результате возникновения источника биолого-социальной чрезвычайной ситуации на определенной территории нарушаются нормальные условия жизни и деятельности людей, существования сельскохозяйственных животных и произрастания растений, возникает угроза жизни и здоровью людей, широкого распространения инфекционных болезней, потерь сельскохозяйственных животных и растений.

Условия, связанные с заболеваемостью людей, сельскохозяйственных животных и растений, регулируются введением режима карантина или обсервации, при которых комплекс защитных и ограничительных мероприятий существенно шире, чем для режима ЧС. В то же время анализ деятельности в области защиты населения и территорий на региональном уровне показывает, что режимы ЧС для органов управления и сил территориальных подсистем РСЧС при возникновении источников биолого-социальных ЧС, например, африканской чумы свиней, в большинстве случаев вводятся наряду с карантинными и другими мероприятиями. По нашему мнению, это вызвано

необходимостью возмещения ущерба «владельцам отчужденных животных» и дополнительного привлечения сил для проведения ограничительных мероприятий в целях предотвращения распространения инфекции, в том числе и за счет проникновения диких животных - носителей возбудителя инфекции. Тем не менее, установление режима ЧС в данных условиях необходимо проводить в соответствии с установленными показателями ЧС.

Источники чрезвычайных ситуаций определены для каждого вида чрезвычайных ситуаций на основе анализа опасностей для территории Российской Федерации и представительной статистики ЧС за период с 2004 по 2014 год по данным государственных докладов о состоянии защиты населения и территорий Российской Федерации от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера.

К типовым источникам чрезвычайных ситуаций природного характера отнесены: опасные геофизические явления (землетрясения, извержения вулканов, другие опасные геофизические явления);

опасные геологические явления (оползни, обвалы, осыпи, карстовые и иные провалы, другие опасные геологические явления);

опасные метеорологические явления (очень сильный ветер, ураган, шквал, смерч, очень сильный дождь, очень сильный снегопад, крупный град; сильный мороз, аномально жаркая погода, пыльные бури, другие опасные метеорологические явления);

опасные агрометеорологические явления (заморозки, суховей, засуха атмосферная, засуха почвенная, другие опасные агрометеорологические явления);

опасные гидрологические явления (половодье, паводок, зажор, затор, сход снежных лавин, сель, другие опасные гидрологические явления);

опасные морские гидрометеорологические явления (цунами, сильное волнение, интенсивный дрейф льдов, обледенение судов, отрыв прибрежных льдов с людьми на водных объектах, другие опасные морские гидрометеорологические явления); природные пожары;

опасные космические явления (столкновение крупного метеорита, астероида, кометы или иного небесного тела с Землёй, другие опасные космические явления);

источники чрезвычайных ситуаций природного характера, не вошедшие в выше установленный перечень.

К типовым источникам чрезвычайных ситуаций техногенного характера относятся: транспортные аварии и катастрофы (авиационные катастрофы, железнодорожные аварии и катастрофы, крушения поездов метрополитенов, кораблекрушения, аварии и катастрофы на автодорогах с количеством пострадавших 50 человек и более; при осуществлении массовой перевозки пассажиров на транспортном средстве, имеющем помимо сиденья водителя более восьми сидячих мест; аварии на трубопроводном транспорте; ракетно-космические катастрофы);

аварии на потенциально опасных объектах (аварии на объектах промышленности, в том числе с выбросом опасных химических и биологических веществ, аварии на объектах ведения горных работ и/или на объектах обогащения полезных ископаемых, радиационные аварии, аварии на военных объектах);

аварии на электроэнергетических системах; гидродинамические аварии;

аварии на объектах жилищно-коммунального хозяйства, в том числе в жилом фонде, объектах газо-, тепло- и электроснабжения населения).

аварии на объектах социально-культурной сферы;

военные конфликты, в том числе за пределами территории Российской Федерации, следствием которых является массовое переселение населения на территорию Российской Федерации и/или из сопредельных государств на территорию Российской Федерации в связи с нарушением условий их жизнедеятельности;

источники чрезвычайных ситуаций техногенного характера, не вошедшие в выше установленный перечень.

Чрезвычайные ситуации, связанные с гуманитарной катастрофой, массовым переселение населения из других регионов Российской Федерации и сопредельных государств ввиду чрезвычайных обстоятельств, в том числе и в условиях военных конфликтов, можно отнести к чрезвычайным ситуациям техногенного характера. Такая практика к настоящему времени имеется. Так, постановлением Губернатора Волгоградской области от 1 июля 2014 года №556 был введен режим ЧС функционирования органов управления и сил территориальной подсистемы Волгоградской области в связи с оказанием помощи гражданам Украины, вынужденно покинувшим места своего проживания в связи с боевыми действиями на Украине и прибывшим в Волгоградскую область и необходимостью обеспечения их жизнедеятельности в пунктах временного проживания и питания. Распоряжением Губернатора Ростовской области от 04.06.2014 № 150 введен режим чрезвычайной ситуации для органов управления и сил территориальной (областной) подсистемы единой государственной системы предупреждения и ликвидации чрезвычайных ситуаций Ростовской области в связи со сложной обстановкой в юго-восточных областях Украины и значительным увеличением прибытия пострадавших граждан на территорию приграничных районов Ростовской области, необходимостью обеспечения их жизнедеятельности в пунктах временного проживания и питания.

Ущерб для жизни и здоровья людей, возникший вследствие воздействия источников чрезвычайных ситуаций, характеризуется количеством пострадавших. Количественный подход при оценке количества пострадавших (50 человек) соответствует ранее установленным показателям ЧС «муниципального характера» (п.1б постановления Правительства Российской Федерации от 21 мая 2007 г. № 304).

При определении показателя ущерба для жизни и здоровья людей, возникшего вследствие воздействия источников ЧС, - «5 человек погибших и более», использованы подходы, которые формировались с начала 90-х годов, имеют многолетнюю практику применения в статистической отчетности [1], а также приводятся в аналогичном контексте в других нормативных правовых актах. Так, показатель «5 человек погибших» является критическим показателем, установленном в Трудовом кодексе Российской Федерации (ст. 229) при определении особых условий расследования группового несчастного случая. Практика показывает, что причинами таких групповых несчастных случаев часто являются аварии на опасных объектах, которые могут служить источником чрезвычайной ситуации.

При определении категории «нарушение условий жизнедеятельности», целесообразно воспользоваться Федеральным законом от 27 июля 2010 года №225-ФЗ «Об обязательном страховании гражданской ответственности владельца опасного объекта за причинение вреда в результате аварии на опасном объекте» (подпункт 3 статьи 2), в котором установлено, что нарушение условий жизнедеятельности - ситуация, которая возникла в результате аварии на опасном объекте и при которой на определенной территории невозможно проживание людей в связи с гибелью или повреждением имущества, угрозой их жизни или здоровью.

Количественный показатель для подхода к оценке «значительных материальных потерь» ориентирован на минимальную страховую сумму, установленную этим же законом (подпункт ж пункта 1.1 статьи 6,) в размере 10 миллионов рублей.

Таким образом, положениями разработанного проекта нового постановления Правительства Российской Федерации «О классификации чрезвычайных ситуаций» устанавливаются:

классификация чрезвычайных ситуаций по масштабам чрезвычайных ситуаций и по видам источников чрезвычайных ситуаций;

область применения классификации чрезвычайных ситуаций; порядок учета чрезвычайных ситуаций; перечень типовых источников чрезвычайных ситуаций. Проектом указанного постановления предусматривается: установление показателей чрезвычайной ситуации;

конкретизация понятия «пострадавшие в чрезвычайной ситуации», включающее количество погибших от воздействия источников чрезвычайных ситуаций, получивших ущерб здоровью (травмированных) в результате воздействия источников чрезвычайных ситуаций, либо нарушением условий жизнедеятельности;

отмена необходимости корректировки размера материального ущерба от чрезвычайных ситуаций в связи с возможными изменениями экономической обстановки в стране;

отмена понятий «чрезвычайная ситуация межрегионального характера» и «чрезвычайная ситуация межмуниципального характера» как не в полной мере соответствующих требованиям закона о защите населения и уровням реагирования, определенным в постановлении Правительства Российской Федерации от 30 декабря 2003 г. № 794 «О единой государственной системе предупреждения и ликвидации чрезвычайных ситуаций».

Принятие нового постановления Правительства Российской Федерации «О классификации чрезвычайных ситуаций» позволит:

конкретизировать основания и процедуру принятия руководителями федеральных органов исполнительной власти, органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления и организаций о введении для соответствующих органов управления и сил единой системы предупреждения и ликвидации чрезвычайных ситуаций режима повышенной готовности или режима чрезвычайной ситуации;

повысить целенаправленность и эффективность реализации мероприятий в области защиты населения и территорий от чрезвычайных ситуаций, в том числе осуществляемых в рамках государственных программ, на основе применения классификации чрезвычайных ситуаций для установления соответствующих уровней реагирования, определения границ зон чрезвычайных ситуаций, предоставления информации в области защиты населения и территорий от чрезвычайных ситуаций;

упорядочить предоставление статистической отчетности о чрезвычайных ситуациях и учет чрезвычайных ситуаций (национальный, ведомственный, региональный, муниципальный и объектовый).

Принятие и реализация данного проекта постановления не потребует дополнительных расходов из федерального бюджета и бюджетов субъектов Российской Федерации. В дополнение необходимо отметить, что на происшествия, не отнесенные к чрезвычайным ситуациям по признакам, установленным в рассматриваемой классификации, оперативное реагирование сил и средств РСЧС будет осуществляться установленным порядком в соответствии с нормативными правовыми документами как на угрозу жизни и здоровью людей.

Литература

1. Государственный доклад о состоянии защиты населения и территорий Российской Федерации от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера в 2014 году. М.: МЧС России, 2015. - 318 С.

Рецензент: доктор технических наук, профессор Баринов А.В.