Модернизация муниципального хозяйства: опыт Нижегородской области

УДК 316.3

С.В. Гуляев

МОДЕРНИЗАЦИЯ МУНИЦИПАЛЬНОГО ХОЗЯЙСТВА: ОПЫТ НИЖЕГОРОДСКОЙ ОБЛАСТИ

Нижегородский государственный университет им. Н.И. Лобачевского

В центре рассмотрения - проблематика обновления механизмов современного муниципального хозяйства. Отсутствие адекватных стратегий его развития рассматривается автором как одно из главных препятствий к достижению социально-экономической стабильности, особенно на региональном уровне, где динамичность и гибкость отношений в управляющих системах приобретает первостепенное значение.

В качестве объекта исследования рассмотрена коммунально-рентная модель муниципального хозяйства Перевозского района Нижегородской области, на примере которого показан механизм успешной инновационно-управленческой деятельности. Реализуемая в данном регионе система корпоративного управления базируется на организационных принципах, позволяющих широким слоям населения представлять и защищать свои социально-экономические интересы. В перспективе подобный механизм местного самоуправления способен, по мнению автора, служить в качестве инструмента реального повышения благосостояния и качества жизни россиян.

Ключевые слова: региональная экономика, социальное управление, местное самоуправление, муниципальное хозяйство, муниципальная собственность, социально-экономическое развитие.

Сферы здравоохранения и образования в современной России продолжают на сегодняшний день оставаться злободневной темой отечественных социально-экономических исследований. Наиболее серьёзной проблемой здесь является несовершенство правовой базы, основу которой составляют никем не отменённые нормативные ориентиры прежнего советского законодательства, предполагающие предоставление населению бесплатных медицинских услуг и возможностей образования. В настоящее время социально-экономическая ситуация в данных сферах осложнена, с одной стороны, несогласованностью действий коммерческих предприятий и государственных учреждений, с другой стороны - невниманием к специфике регионального развития, которая для нашей страны имеет особенно важное значение. Кроме того, сказываются последствия неадекватного перехода к рыночной экономике: все затраты на образование и здравоохранение в Российской Федерации осуществляются только за счет государства. В России нет ни одного социального проекта, в данных областях, оплачиваемого за счет предпринимателей или организаций, при этом 1,5% населения Российской Федерации владеют 50% национальных богатств. Всего в России 114 миллиардеров с совокупным капиталом в 297 миллиардов долларов. При этом российские миллиардеры, живущие по большей части за пределами нашей страны и не озабоченные проблемами, свойственными большинству населения, платят самые низкие в мире налоги (13%), которые невозможно представить себе для Франции и Швеции (57%), Дании (61%) или Италии (66%). По состоянию на 2011 год в России на образование предполагалось потратить 516,6 миллиарда рублей, а на здравоохранение 466,1 миллиарда рублей, при этом многие услуги в данных областях оказываются только на платной основе. Это особенно ярко проявляется в сфере медицины, где, к примеру, договор с фондами обязательного медицинского страхования на оказание услуг оказывается часто за пределами реализации.

Федеральной службой государственной статистике РФ в 2010 году провела аналитическое исследование распределения доходов среди населения страны. Оказалось, что в крайней нищете находятся 13,4% с доходами ниже 3422 руб. в месяц, в нищете существуют 27,8% с доходом от 3422 руб. до 7400 руб. в месяц, в бедности пребывают 38,8% с доходами от 7400 руб. до 17000 руб., выше бедности проживают 10,9% с ежемесячным доходом от 17000 руб. до 25000 руб., со средним достатком живут 7,3% их доходы от 25000 руб. до

© Гуляев С.В., 2012.

50000 руб. в месяц, к состоятельным относятся 1,1% и они получают от 50000 руб. до 75000 руб. в месяц и только 0,7% богатых имеют доход свыше 75000 руб. в месяц. При этом официальный прожиточный минимум по данным за 9 апреля 2011 составил 5902 руб. по России и 8656 руб. по Москве [1]. Приведённые статистические данные не учитывают, что практически все, кто имеет уровень дохода «выше бедности», проживают в городах. В Российской деревне уровень дохода остается на уровне «бедности» и ниже. Можно сделать простой вывод о том, что население сельской местности не способно оплатить платное обучение и оказание платной медицинской помощи. Несмотря на это человек в современном мире, для того чтобы выжить, не может обойтись без обучения и получения каких-либо профессиональных навыков, а также без оказания специальной медицинской помощи. Все эти расходы в Российской деревне должно взять на себя государство. При этом необходимо, чтобы бюджеты муниципальных образований и бюджеты районных центров самостоятельно могли позволить себе все необходимые расходы. Для этого нужно найти стабильные источники доходов.

В России такими источниками являются доходы от продажи полезных ископаемых и налоги. Следовательно, органам власти необходимо провести мониторинг всех имеющихся ресурсов на территории муниципальных образований и предпринять все необходимые меры для получения максимального дохода.

Особое теоретическое и практическое значение приобретает решение вопросов обновления механизма муниципального управления, поскольку именно на органы местного самоуправления возлагается непосредственная ответственность за решение проблем комплексного социально-экономического развития подведомственной территории. Опыт последнего десятилетия показывает, что в муниципальных образованиях сформировались серьёзные, требующие компетентного рассмотрения проблемы, связанные с разгосударствлением и приватизацией собственности, перераспределением земли, спадом производства, высвобождением квалифицированных кадров рабочих и специалистов, резким сокращением инвестиций и т.д. В этих условиях органы местного самоуправления должны не только решать текущие неотложные проблемы, но и иметь обоснованную стратегию деятельности, т.е. осуществлять управление, как функционированием, так и развитием территории. Однако практика свидетельствует, что на уровне муниципального образования чаще всего решаются проблемы функционирования, а вопросы развития (вопросы на перспективу) отодвигаются как бы на второй план. Между тем без решения стратегических проблем территории невозможно выйти из кризисной ситуации. Население различных городов и сел связывают своё материальное благополучие со стабильным экономическим положением в первую очередь, в своём районе или городе.

Сложный характер задач социально-экономического развития требует постоянного текущего и стратегического планирования и проектирования изменений систем управления, динамичного комбинирования связей и отношений в управляющих системах. В новых социально-экономических условиях, характеризующихся ростом числа хозяйствующих субъектов и многообразием форм собственности, назрела острая необходимость внедрить новый подход к управлению социально-экономическим развитием района, который в большей мере обеспечивает баланс интересов населения. Основной экономической функцией самоуправления является обеспечение на местном уровне нормального хода воспроизводственных процессов. Для этого муниципальный орган должен иметь экономическую базу и правовые возможности. Экономической основой местного самоуправления является муниципальная собственность. Она включает средства местного бюджета, муниципальные внебюджетные фонды, имущество органов местного самоуправления, муниципальные земли и другие природные ресурсы, находящиеся в муниципальной собственности, муниципальные предприятия и организации, банки и другие финансово-кредитные организации, муниципальный жилищный фонд, муниципальные учреждения образования, здравоохранения, культуры и спорта, другое движимое и недвижимое имущество.

Взаимоотношения местных органов с предприятиями, расположенными на их территории, строятся на правовой, в том числе и на договорной основе. Органы местного самоуправления предоставляют предприятиям землю, рабочую силу, услуги муниципального хозяйства. Предприятия со своей стороны, обеспечивают население рабочими местами и доходами, участвуют в формировании местного бюджета.

Финансовые ресурсы местного самоуправления формируются за счёт бюджетных и внебюджетных, кредитных и валютных средств. Местные органы власти должны самостоятельно разрабатывать, учреждать и исполнять свои бюджеты. В то же время вышестоящие органы отвечают за соответствие местных бюджетов нормативам минимальной обеспеченности. В реальности, однако, большинство муниципальных образований являются сегодня дотационными. Падение производства резко снижает налоговые поступления. Убыточны предприятия коммунального хозяйства. Выходом из этого положения могло бы стать повышение доли налоговых поступлений, остающихся в распоряжении местных органов. Иначе местное самоуправление попадает в полную зависимость от органов государственной власти. Основные типы муниципальных образований испытывали влияние территориального и отраслевого факторов на их внутреннюю хозяйственную жизнь. Причём территориальный фактор испытывал на себе влияние хозяйственной специфики (сельскохозяйственное производство, связанное с землёй, тяготеет к территориальному принципу организации хозяйственной жизни, к дисперсионному расселению населения, в то же время специфика промышленного производства, его концентрация на больших территориях приводят к возникновению компактных поселений).

Совокупность предприятий и учреждений, осуществляющих на территории муниципального образования хозяйственную деятельность, направленную на удовлетворение коллективных потребностей его населения, образует муниципальное хозяйство. Муниципальное хозяйство отличается от государственного достаточно широкими правами в области производственной деятельности и, прежде, всего в области распоряжения собственными ресурсами, а от частного хозяйства - общественным характером использования результатов деятельности. Выделяют следующие виды муниципальных хозяйств:

• коммунальная модель муниципального хозяйства. Характеризуется тем, что основную тяжесть затрат на реализацию общественных интересов и потребностей несут сами жители муниципального образования и основным ресурсом являются налоги с населения. Главным элементом в этой системе выступает орган местного самоуправления, который осуществляет как накопление ресурсов, так и их расходование;

• коммунально-рентная модель муниципального хозяйства. От предыдущей отличается тем, что предусматривает участие органов местного самоуправления в сфере использования ресурсов территории и в её развитии через предоставление им ограниченных прав в финансово-кредитной деятельности и права ресурсной ренты, т.е. налоги с населения дополняются обложением производителя продукции и услуг на территории муниципального образования;

• муниципально-рентная модель подразумевает, что основное бремя по обслуживанию интересов населения и решению вопросов местного значения несут органы местного самоуправления, для чего им предоставляется возможность стать полноценным хозяйствующим субъектом на своей территории.

Существование указанных моделей зависит от огромного числа факторов, главными из которых, безусловно, являются:

• объём компетенции органов местного самоуправления, определённый законодательством;

• наличие и характер основных ресурсов территории;

• наличие квалифицированных кадров в органах местного самоуправления и на муниципальных предприятиях;

• налогоспособность населения.

В зависимости от этих факторов формируется конкретный вид муниципального хозяйства. Если рассматривать в качестве примера муниципальное образование, то хотелось бы отметить Перевозский район Нижегородской области, который относится к коммунально-рентной модели муниципального хозяйства и требует качественного обновления механизма управления.

Под понятием «обновление управления» подразумевается процесс модернизации, реконструкции и замены отдельных звеньев, методов и инструментария системы управлении с тем, чтобы повысить её действенность и эффективность. Такое обновление может быть частичным и комплексным. Как правило, оно должно осуществляться поэтапно. Сегодня необходимо на основе новых идей, подходов, механизмов, методов разработать концепцию управления развитием, связанную с изменением содержания и структуры общественного развития. Происходит переход от традиционной административной модели управления, к новой модели менеджмента, где центральным системообразующим элементом становится не только эффективность на всех уровнях управления в целом в районе, но и повышение уровня жизнеобеспечения и жизнедеятельности населения.

При обновлении механизма управления большую роль сыграли принятые изменения по ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ» от 06.10.2003 г. Согласно принципу территориальной организации местного самоуправления, все муниципальные образования переводятся на двухуровневую систему:

• первый уровень - это городское поселение, где непосредственно проживает городское население, и должно осуществляться местное самоуправление.

• второй уровень - сельские округа, которые создаются впервые, на данном уровне (подразумевается также осуществление местного самоуправления).

На первом уровне существующие муниципальные образования не упразднились, изменился только принцип определения их границ, т.е. образовался городской округ - г. Перевоз, при городской администрации. На втором - создание сельских округов при сельских администрациях. Принципиальным вопросом для этого уровня заключается в обосновании необходимости осуществления местного самоуправления в сельской местности. При этом необходимо проводить тесную взаимосвязь с созданными округами: помощь в реализации проектов и программ, которые улучшают уровень жизни населения; улучшают положение сельского хозяйства данного округа и района в целом.

Местные органы власти района выполняют две основные функции: предоставление услуг жителям и предприятиям и управление социально-экономическим развитием подведомственной территории. Управление функционированием часто рассматривается в качестве основной задачи органов власти. В то же время управление социально-экономическим развитием - весьма важная функция органов районного управления. Управление развитием может осуществляться с помощью широкого спектра различных стратегий, программ, конкретных действий и одноразовых управленческих решений, посредством которых местная администрация стремится стимулировать развитие экономики района, создавать новые рабочие места, увеличить налоговую базу, расширить возможности для определённых видов экономической активности, в которых заинтересовано местное сообщество.

Одна из особенностей управления развитием муниципальных образований состоит в том, что управленческие воздействия опосредованы. Местная администрация, как правило, не в состоянии непосредственно воздействовать на экономические субъекты, действующие в регионе. Из сферы прямого управления Перевозского района практически выпали хозяйствующие субъекты, прежде всего, приватизированные промышленные предприятия, предприятия сферы услуг, торговли и т.д. В то же время произошли качественные изменения в составе ресурсов экономического развития района традиционным ресурсам (трудовым, культурно-рекреационным, финансовым и д.р.) добавились те их виды, которые в условиях прежних экономических отношений либо в принципе не могли быть использованы, либо использовались крайне неэффективно. К ним, в частности, относятся:

• земля, здания и сооружения;

• коммунальная инфраструктура, городской транспорт и связь;

• налоговые и организационные условия ведения бизнеса;

• наличие стратегического плана развития и информационные услуги для инвесторов.

К возможным методам воздействия районной администрации на ход экономического развития можно отнести [2]:

• формирование в регионе благоприятных общих условий для развития деловой активности (рыночная инфраструктура, наличие земли и соответствующих прав на неё);

• регулирование деловой активности в регионе (Администрация формирует побудительные мотивы предпринимателей с целью принятия ими необходимых для развития данного района решений);

• прямую кооперацию администрации района и бизнеса (непосредственное сотрудничество Администрации и частных организаций).

При развитии района всё более эффективной становится внедрение корпоративной формы хозяйствования. Получение прибыли возведено в конечную цель, а удовлетворение хозяйственной потребности человека используется как средство для этого. Эффективность хозяйствования может быть лишь в форме, которая ведёт не к конкурентной борьбе за власть, а к балансу интересов всех участвующих в ней субъектов (юридических и физических лиц) по средствам кооперации и сотрудничества. Развитие малого бизнеса в районе играет очень важную роль, так как население Перевозского района - это потребители товаров, услуг, поэтому для социально-экономического развития района требуется реализация эффективной программы для поддержки предпринимательства. По данным на 1.02.2010 г., в районе зарегистрировано 340 субъектов малого бизнеса, в том числе 24 юридических лица и 316 индивидуальных предпринимателей. Более тысячи человек занято в своих структурах, что составляет 18% от общей численности людей, занятых в производстве. Основная масса предпринимателей ведёт торгово-закупочную деятельность - 248 человек, остальные занимаются оказанием бытовых и транспортных услуг, консультаций - 92 человека.

В минувшем году, благодаря договорам о социальном партнёрстве, заключённым администрацией с предпринимателями, в районный бюджет поступило 540 тысяч рублей. Малый бизнес сегодня - это новые рабочие места, пополнение бюджета налогами, решение социальных проблем. Поэтому требуется построение взаимовыгодных отношений с властью и предпринимателями, что должно способствовать развитию района в целом. В 2002 г. в Перевозе был создан Фонд поддержки предпринимательства, в задачу которого входило оказание помощи предпринимателям в налаживании и успешном ведении бизнеса. О результатах работы фонда можно сказать, что его деятельность оставляет желать лучшего. Поэтому необходимо реализовывать все предлагаемые программы для поддержки малого бизнеса в районе. Все предприятия и организации муниципальных образований можно разбить на три группы, работа каждой из которых по-разному оказывает воздействие на жизнь района, а значит, баланс интересов администрации и предприятия имеет различные основания.

Первую группу составляют крупные бюджетообразующие промышленные предприятия, эти предприятия в основном формируют доходную часть бюджета (налоги, платежи за трудовые ресурсы, использование основных фондов и др.). Ко второй группе относятся фирмы и предприятия, деятельность которых направлена на удовлетворение потребностей населения, при соблюдении собственного интереса. Третью группу образуют муниципальные предприятия и учреждения, финансируемые из бюджета.

Деятельность организаций и предприятий относят Перевозский район ко второй группе, которые направляют свою деятельность на удовлетворение потребностей населения района, при соблюдении собственного интереса, т.е. в районе существуют фирмы, которые относят район ко второй группе. К ним относятся предприятия торговли, общественного питания и бытового обслуживания, т.е. кого мы называем малым бизнесом. Состояние дел на этих предприятиях влияет на конъюнктуру цен в районе, на уровень занятости населения,

насыщенность потребительского рынка товарами и услугами. Баланс интересов администрации с этими предприятиями имеет следующий характер (схема). В условиях кризиса муниципальные меры регулирования потребительского рынка начинают играть значительную роль в повышении социальной защищённости населения района. Предприятия в условиях снижающейся покупательской способности населения также заинтересованы в том, чтобы сохранить баланс спроса и предложения на свои товары и услуги. Получение дополнительных льгот от администрации района позволяет им снижать себестоимость товаров и услуг. К числу данных предприятий можно отнести ОАО «Лактис», филиал РАЙПО «Перевозский хлебозавод» и др.

Баланс интересов предприятий может быть реализован через:

• договоры о совместной деятельности;

• договоры купли-продажи;

• лицензирование из деятельности.

Рис. 1. Модель экономических взаимоотношений предприятий с администрацией района

При реализации программы по обновлению механизма управления муниципального образования, оценке всех потенциальных возможностей и внедрения организационно-экономического обеспечения развития современных систем управления в Перевозском районе существует необходимость в создании Отдела корпоративного управления в администрации Перевозского района. Его главная задача в разработке и реализации социально-экономической политики по развитию экономической сферы с помощью разработок и проведения в жизнь специальных программ, которые направлены на рост экономики района и улучшению жизнедеятельности населения Перевозского района. Главная цель в этом процессе заключается в том, чтобы объединить инновационную деятельность, осуществляемую в районе, в один организационно оформленный управляемый процесс.

При внедрении корпоративной экономики главная цель социально-экономического развития муниципального образования - улучшение качества жизни каждого человека. Муниципальное образование - это не просто место совместного проживания людей. Оно объединяет сообщество в систему, состоящую из элементов (экономика, культура, право, поли-

тика и социальные отношения), функционирование которых направлено на достижение генеральной цели - улучшения качества жизни каждого человека.

Местное самоуправление, по существу, является системой корпоративного управления муниципального образования. В свою очередь система корпоративного управления представляет собой организационную модель, с помощью которой население представляет и защищает свои социально-экономические интересы.

Тип применяемой модели зависит от целей, механизмов их достижения и отражает сам факт разделения функций владения и управления муниципального образования. Муниципальное образование как корпорация есть организация лиц, обладающая как самостоятельный экономический субъект с определёнными правами и обязанностями, которые отличаются от прав и обязательств, присущих каждому члену сообщества в отдельности.

В рассматриваемой модели население (акционеры) передаст право управления собственностью менеджерам и Совету директоров, делегируя им право принятия решений по целому ряду аспектов деятельности корпорации - за исключением решений принципиальной важности. Эффективность корпоративного управления во многом зависит от успешного развития различных аспектов акционерных отношений. Формирование институтов, способных осуществлять финансирование, управление и контроль за корпорацией и есть предпосылка успешного развития экономики района.

В предложенной модели Совет директоров ответственен за решение следующих задач: формулирование стратегических целей; назначение руководителей, способных реализовать эти цели; надзор за реализацией стратегии; информирование населения (акционеров) о результатах управления активами корпорации.

Не менее важным механизмом управления, способным обеспечить управление в интересах населения (акционеров), является поглощение. Свободно функционирующий рынок поглощения, называемый рынком корпоративного контроля, представляет собой постоянно действующий аукцион активов компаний. Если стоимость активов оказывается ниже определённого уровня, который корпорация сочтёт для себя приемлемым, она присоединяет к себе "неудачника", обеспечивая рост корпоративной собственности.

Практика корпоративного управления развитием экономики района предполагает состязание различных команд менеджеров, представляющих определённые программы социально-экономического развития сообщества, за получение доверенностей населения (акционеров) на управление корпорацией. В случае успеха выигравшая сторона получает контроль над корпорацией, даже не имея контрольного пакета акций.

В целом все участники корпорации имеют сходные интересы, связанные с ростом их доходов и укреплением здоровья каждого из них. Непосредственные способы реализации этих интересов у каждого человека могут не совпадать, так как каждый имеет собственные представления об оптимальной политики корпорации. Создавая систему двойного контроля, исходят именно из этих соображений.

Однако прежде чем говорить о значительных изменениях в системе управления, необходимо провести мониторинг всех имеющихся ресурсов муниципального образования, для того чтобы точно знать, как и с чем необходимо будет работать для получения максимального доход.

В условиях значительных различий между муниципальными образованиями и оценки потенциальных возможностей Перевозского района представляется обоснованным и естественным проведение расчёта бюджетной обеспеченности. Для этого рассчитаем показатель средней бюджетной обеспеченности (СБО) - это количество бюджетных средств, приходящихся на одного жителя муниципального образования, выражаемая коэффициентом среднего дохода (К сд) Перевозского района.

К сд= Д пр / Ч пр,

где К мо - коэффициент среднедушевого дохода муниципального образования (%);

Д пр - доходы бюджета Перевозского района (т.р.);

Ч пр - численность населения Перевозского района (чел.).

При анализе стартового социально-экономического потенциала района важное место должна занять оценка эффективности его использования. Тем не менее, обозначим общетеоретический подход к определению критерия такой оценки. Представляется, что критерий эффективности использования стартового потенциала района (К п) может быть представлен в видe [3]:

К п = Э п / З п ,

где Э п - эффект от реализации районного социально-экономического потенциала; З п - затраты, потребовавшиеся для достижения Эп.

В свою очередь, Э п может быть представлен в виде суммы двух составляющих, одна из которых характеризует прирост качества жизни населения, другая вклад района в решение проблем, т.е. статья бюджета «социальная политика». Что касается необходимых затрат (Зп), то они зависят от специфики конкретных мероприятий по реализации потенциала.

Полученный показатель эффективности использования стартового потенциала района характеризует возможности Перевозского района и эффективность внедрения обновления «системы управления», которая приведёт к улучшению главного показателя уровня жизнедеятельности населения Перевозского района.

Библиографический список

1. Российская Федерация: Федеральная служба государственной статистики [Электронный ресурс] / Режим доступа: http://www.gks.ru/wps/wcm/connect/rosstat/rosstatsite main/population /level/

2. Хватков, Ж.П. Управление экономикой муниципального образования: теория, методология, практика / Ж.П. Хваткова. - Н. Новгород, 2008. - 96 с.

3. Методические рекомендации по оценке эффективности инвестиционных проектов и их отбору для финансирования. - М.: Инфорэлектро, 1996. - 80 с.

Дата поступления в редакцию 03.02.2012

S.V. Gulyaev

MUNICIPAL ECONOMY MODERNIZATION: NIZHNY NOVGOROD REGION EXPERIENCE

Nizhny Novgorod State University n.a. N.I. Lobachevsky

Purpose: The municipal economy update is the main topic under consideration. The absence of suitable strategies of its development is one the main obstacles to the economic stability of modern Russia.

Design/methodology/approach: The economic modeling and mathematical analysis are the main methods of present research. The elements of system approach are also used for economic study of interaction between the federal and regional levels.

Findings: The experience of Perevozsky region municipal economy update described in this paper can be used as the model suitable for social development projects of other Russian regions.

Research limitations/implications: The way of innovational steering region development is initiated. The paper studied economic mechanisms containing great potential of further development.

Originality/value: The municipal annuity model is studied within the context of transitional economy of modern Russia for the first time. New aspects of its practical application are discovered. Additional opportunities of regional economy development are revealed.

Key words: regional economy, social steering, local self-government, municipal economy, municipal property, social-economic development.