Полномочия органов местного самоуправления по управлению и распоряжению земельными участками, находящимися в муниципальной собственности

ПОЛНОМОЧИЯ ОРГАНОВ МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ ПО УПРАВЛЕНИЮ И РАСПОРЯЖЕНИЮ ЗЕМЕЛЬНЫМИ УЧАСТКАМИ, НАХОДЯЩИМИСЯ В МУНИЦИПАЛЬНОЙ СОБСТВЕННОСТИ

УДК 353.2

Наличие муниципальной собственности предусмотрено Конституцией Российской Федерации от 12 декабря 1993 г. [1] (статьи 8, 9, 130, 132). Статья 130 определяет, что местное самоуправление обеспечивает самостоятельное владение, пользование и распоряжение населением муниципальной собственностью. Статья 132 Конституции указывает на право органов местного самоуправления самостоятельно управлять муниципальной собственностью и относит это их полномочие к вопросам местного значения.

Основным федеральным нормативным актом, регулирующим вопросы собственности, является Гражданский кодекс Российской Федерации от 30 ноября 1994 г. № 51-ФЗ [2] (далее Гражданский кодекс). Согласно статье 215 Гражданского кодекса муниципальной собственностью является «имущество, принадлежащее на праве собственности городским и сельским поселениям, а также другим муниципальным образованиям».

В соответствии со статьей 125 Гражданского кодекса право собственника в отношении муниципальной собственности осуществляют органы местного самоуправления в рамках их компетенции, установленной актами, определяющими статус этих органов. По специальному поручению указанных органов местного самоуправления соответствующего муниципального образования эти права могут также осуществлять государственные органы, иные органы местного самоуправления, юридические лица и граждане [10].

Пункт 2 статьи 11 Земельного кодекса Российской Федерации устанавливает, что органами местного самоуправления осуществляются управление и распоряжение земельными участками, находящимися в муниципальной собственности. В муниципальной собственности согласно статье 19 данного кодекса находятся земельные участки: кото-

А.Н. ПИПТЮК

рые признаны таковыми федеральными законами и принятыми в соответствии с ними законами субъектов Российской Федерации; право муниципальной собственности на которые возникло при разграничении государственной собственности на землю; которые приобретены по основаниям, установленным гражданским законодательством [3].

В зависимости от того, в чьей собственности находятся земельные участки, условно полномочия органов по их управлению можно разделить на две группы. В отношении собственных земель органы местного самоуправления обладают всеми полномочиями по их владению, пользованию и распоряжению. До разграничения государственной собственности на землю в отношении неразграниченных государственных земель полномочия по управлению и распоряжению ими осуществляют органы местного самоуправления или органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации. Вместе с тем возложение на органы местного самоуправления полномочий по управлению и распоряжению государственными землями носит временный характер и будет осуществляться до окончания процедуры разграничения государственных земель.

С принятием изменений к статье 3 Федерального закона от 25 октября 2001 г. № 137-ФЗ «О введении в действие Земельного кодекса Российской Федерации» в редакции Федерального закона от 1.12.2007 № 310-ФЗ установлено, что распоряжение земельными участками до разграничения государственной собственности на землю осуществляется органами местного самоуправления муниципальных районов и городских округов. Однако перечень прав и обязанностей органов местного самоуправления, а также порядок осуществления контроля за реализацией органом местного самоуправления отдельных государственных

полномочии и уполномоченный контролирующий орган не были установлены [4].

В результате разграничения государственной собственности на землю определяется собственник каждого земельного участка, не находящегося в собственности гражданина или юридического лица, — Российская Федерация, субъект Российской Федерации или муниципальное образование. Следует отметить, что в ходе реализации муниципальной реформы в России идет процесс разграничения имущества между муниципальными образованиями с целью формирования собственности вновь созданных городских и сельских поселений. На основании решений органов государственной власти при передаче вновь образованным муниципальным образованиям объектов недвижимости им будут также передаваться и земельные участки, на которых расположены эти объекты [11].

Федеральным законом «О введении в действие Земельного кодекса Российской Федерации» установлено, что до разграничения государственной собственности на землю государственная регистрация права государственной собственности на землю для осуществления распоряжения землями, находящимися в государственной собственности, не требуется. Распоряжение указанными землями до разграничения государственной собственности на землю осуществляется органами местного самоуправления в пределах их полномочий, если законодательством не предусмотрено иное.

Следует отметить, что распоряжение земельными участками до разграничения государственной собственности на землю с нарушением положений Земельного кодекса Российской Федерации нарушает права и законные интересы возможного собственника этого участка — Российской Федерации [8].

В целях разграничения государственной собственности на землю к собственности поселений, городских округов, муниципальных районов относятся:

— земельные участки, занятые зданиями, строениями, сооружениями, находящимися в собственности соответствующих муниципальных образований;

— земельные участки, предоставленные органам местного самоуправления соответствующих муниципальных образований, а также казенным предприятиям, муниципальным унитарным предприятиям или некоммерческим организациям, созданным указанными органами местного самоуправления;

— иные предусмотренные федеральными законами и принятыми в соответствии с ними законами субъектов Российской Федерации земельные участки и предусмотренные федеральными законами и принятыми в соответствии с ними законами субъектов Российской Федерации земли.

Изданные Правительством Российской Федерации до 1 июля 2006 года акты об утверждении перечней земельных участков, на которые соответственно у Российской Федерации, субъектов Российской Федерации и муниципальных образований возникает право собственности при разграничении государственной собственности на землю, являются основанием для государственной регистрации права собственности соответственно Российской Федерации, субъектов Российской Федерации и муниципальных образований на такие земельные участки.

Органы местного самоуправления вправе передавать муниципальное имущество в постоянное (бессрочное) и безвозмездное срочное пользование, предоставлять его в аренду, отчуждать, совершать иные сделки в соответствии с действующим законодательством.

В постоянное (бессрочное) пользование земельные участки предоставляются государственным и муниципальным учреждениям, казенным предприятиям, а также органам государственной власти и органам местного самоуправления.

Земельные участки, за исключением изъятых из оборота, могут быть предоставлены их собственниками в аренду в соответствии с гражданским законодательством и Земельным кодексом. Договор аренды земельного участка, находящегося в государственной или муниципальной собственности и расположенного в границах земель, зарезервированных для государственных или муниципальных нужд, заключается на срок, продолжительность которого не может превышать срок резервирования таких земель. За земли, переданные в аренду, взимается арендная плата.

Порядок определения размера арендной платы, порядок, условия и сроки внесения арендной платы за земли, находящиеся в собственности Российской Федерации, субъектов Российской Федерации или муниципальной собственности, устанавливаются соответственно Правительством Российской Федерации, органами государственной власти субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления.

Порядок определения размера арендной платы, а также порядок, условия и сроки внесения арендной платы за использование земельных участков, государственная собственность на которые не разграничена, устанавливаются органами государственной власти субъектов Российской Федерации.

Размер арендной платы является существенным условием договора аренды земельного участка. В случае, если по истечении трех лет с даты предоставления в аренду земельного участка, находящегося в государственной или муниципальной собственности, для жилищного строительства, за исключением случаев предоставления земельных участков для индивидуального жилищного строительства, не введен в эксплуатацию построенный на таком земельном участке объект недвижимости, арендная плата за такой земельный участок устанавливается в размере не менее двукратной налоговой ставки земельного налога на соответствующий земельный участок, если иное не установлено земельным законодательством.

В безвозмездное срочное пользование могут предоставляться земельные участки из земель, находящихся муниципальной собственности, государственным и муниципальным учреждениям, казенным предприятиям, а также органам государственной власти и органам местного самоуправления на срок не более чем один год; религиозным организациям для строительства зданий, строений, сооружений религиозного и благотворительного назначения на срок строительства этих зданий, строений, сооружений; лицам, с которыми заключен государственный или муниципальный контракт на строительство объекта недвижимости, осуществляемое полностью за счет средств местного бюджета, на основе заказа, размещенного в соответствии с федеральным законом о размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных или муниципальных нужд, на срок строительства объекта недвижимости.

Предоставление земельных участков, находящихся в муниципальной собственности, в собственность граждан и юридических лиц осуществляется за плату. Предоставление земельных участков в собственность граждан и юридических лиц может осуществляться бесплатно в случаях, предусмотренных Земельным кодексом, федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации.

Не допускается отказ в предоставлении в собственность граждан и юридических лиц земельных участков, находящихся в муниципальной собственности, за исключением случаев: изъятия земельных участков из оборота; установленного федеральным законом запрета на приватизацию земельных участков; резервирования земель для государственных или муниципальных нужд.

Не допускается отказ в предоставлении в собственность граждан и юридических лиц земельных участков, ограниченных в обороте и находящихся в муниципальной собственности, если федеральным законом разрешено предоставлять их в собственность граждан и юридических лиц.

Иностранным гражданам, лицам без гражданства и иностранным юридическим лицам земельные участки предоставляются в собственность только за плату, размер которой устанавливается в соответствии с Земельным кодексом. До установления Президентом Российской Федерации указанного в пункте 3 статьи 15 Земельного кодекса Российской Федерации перечня приграничных территорий не допускается предоставление земельных участков, расположенных на указанных территориях, в собственность иностранным гражданам, лицам без гражданства и иностранным юридическим лицам.

Предоставление гражданам и юридическим лицам земельных участков из земель, находящихся в муниципальной собственности, осуществляется на основании решения органов местного самоуправления, обладающих правом предоставления соответствующих земельных участков в пределах их компетенции в соответствии с Земельным кодексом [7].

До 1 января 2010 года в соответствии со ст. 2 Федерального закона № 137-ФЗ «О введении в действие Земельного кодекса Российской Федерации» осуществляется продажа земельных участков, находящихся в муниципальной собственности:

— коммерческим организациям и индивидуальным предпринимателям, являющимся собственниками расположенных на таких земельных участках зданий, строений, сооружений, в том числе возведенных на месте разрушенных или снесенных либо реконструированных зданий, строений, сооружений, если эти здания, строения, сооружения были отчуждены из муниципальной собственности;

— гражданам и некоммерческим организациям, являющимся собственниками

расположенных на таких земельных участках зданий, строений, сооружений, если право собственности указанных лиц на эти здания, строения, сооружения возникло до вступления в силу Земельного кодекса Российской Федерации и если федеральными законами для указанных собственников не установлен иной порядок приобретения земельных участков в собственность.

При приобретении указанными лицами таких земельных участков их цена устанавливается субъектами Российской Федерации в пределах: двадцати процентов кадастровой стоимости земельного участка, расположенного в городах с численностью населения свыше 3 миллионов человек; двух с половиной процентов кадастровой стоимости земельного участка, расположенного в иной местности.

До установления субъектами Российской Федерации цены земельного участка применяется наибольшая для соответствующей местности цена земельного участка.

До 1 января 2010 года лица, не указанные выше и являющиеся собственниками зданий, строений, сооружений, расположенных на земельных участках, находящихся в муниципальной собственности, приобретают такие земельные участки по цене, устанавливаемой субъектами Российской Федерации, в населенных пунктах с численностью населения:

— свыше 3 миллионов человек — в размере от пяти- до тридцатикратного размера ставки земельного налога за единицу площади земельного участка;

— от 500 тысяч до 3 миллионов человек — в размере от пяти- до семнадцатикратного размера ставки земельного налога за единицу площади земельного участка;

— до 500 тысяч человек, а также за пределами границ населенных пунктов в размере от трех- до десятикратного размера ставки земельного налога за единицу площади земельного участка.

До установления субъектами Российской Федерации цены земельного участка применяется минимальный для соответствующей местности размер ставки земельного налога за единицу площади земельного участка.

На основании постановления Правительства РФ от 15 марта 1997 г. № 319 «О порядке определения нормативной цены земли» [6] органам местного самоуправления (администрации) по мере развития рынка земли предоставлено право своими реше-

ниями уточнять количество оценочных зон и их границы, повышать или понижать установленную в соответствии с п. 1 данного постановления нормативную цену земли, но не более чем на 25%.

Порядок предоставления земельных участков, находящихся в муниципальной собственности, зависит от цели такого предоставления — для строительства (ст.ст.30, 30.1, 30.2, 31, 32 Земельного кодекса Российской Федерации) либо для целей, не связанных со строительством (ст.34 Земельного кодекса Российской Федерации).

Предоставление земельных участков для строительства из земель, находящихся в муниципальной собственности, осуществляется с проведением работ по их формированию:

1) без предварительного согласования мест размещения объектов;

2) с предварительным согласованием мест размещения объектов.

Предоставление земельных участков для строительства в собственность без предварительного согласования мест размещения объектов осуществляется исключительно на торгах (конкурсах, аукционах) [9]. Предоставление земельных участков для строительства с предварительным согласованием мест размещения объектов осуществляется в аренду, в постоянное (бессрочное) пользование либо в безвозмездное срочное пользование на срок строительства этих зданий, строений, сооружений.

Предметом торгов (конкурсов, аукционов) может быть сформированный земельный участок с установленными границами или право на заключение договора аренды такого земельного участка. В качестве продавца земельного участка или права на заключение договора аренды такого земельного участка выступает орган местного самоуправления. В качестве организатора торгов (конкурсов, аукционов) выступает собственник или действующая на основании договора с ним специализированная организация.

Собственник земельного участка определяет форму проведения торгов (конкурсов, аукционов), начальную цену предмета торгов (конкурсов, аукционов) и сумму задатка.

Порядок организации и проведения торгов (конкурсов, аукционов) по продаже земельных участков или права на заключение договоров аренды таких земельных участков определяется Постановлением Правительства Российской Федерации «Об орга-

низации и проведении торгов по продаже находящихся в государственной или муниципальной собственности земельных участков или права на заключение договоров аренды таких земельных участков» [5] в соответствии с Гражданским и Земельным кодексом Российской Федерации.

При проведении конкурсов по продаже гражданам и юридическим лицам земельных участков для застройки органами местного самоуправления к их участникам могут устанавливаться следующие дополнительные требования:

1) возмещение убытков и иных затрат на снос объектов недвижимости, переселение жителей, перенос сооружений и коммуникаций транспорта, связи и инженерного оборудования;

2)строительство объектов инженерной, транспортной и социальной инфраструктур;

3)соблюдение сроков строительства объектов недвижимости;

4) благоустройство территорий общего пользования.

Нормы предоставления земельных участков вновь осваиваемых территорий устанавливаются органами государственной власти субъектов Российской Федерации, а также органами местного самоуправления в соответствии с правилами застройки. Проекты межевания территорий утверждаются органами местного самоуправления и являются основанием для установления границ земельных участков на местности. Порядок разработки и утверждения проектов межевания территорий устанавливается органами местного самоуправления.

Органы местного самоуправления обязаны обеспечить управление и распоряжение земельными участками, которые находятся в их собственности и (или) в ведении, на принципах эффективности, справедливости, публичности, открытости и прозрачности процедур предоставления таких земельных участков. Для этого указанные органы обязаны:

1) принять акт, устанавливающий процедуры и критерии предоставления таких земельных участков, в том числе порядок рассмотрения заявок и принятия решений. Рассмотрению подлежат все заявки, поступившие до определенного указанными процедурами срока. Не допускается установление приоритетов и особых условий для отдельных категорий граждан, если иное не установлено законом;

2) уполномочить на управление и рас-

поряжение земельными участками и иной недвижимостью специальный орган;

3) обеспечить подготовку информации о земельных участках, которые предоставляются гражданам и юридическим лицам на определенном праве и предусмотренных условиях (за плату или бесплатно), и заблаговременную публикацию такой информации.

Граждане, заинтересованные в предоставлении или передаче земельных участков в собственность или в аренду из земель, находящихся в муниципальной собственности, для целей, не связанных со строительством, подают заявления в орган местного самоуправления.

Орган местного самоуправления или по его поручению соответствующая землеустроительная организация на основании указанного заявления с учетом зонирования территорий в месячный срок обеспечивает изготовление проекта границ земельного участка и утверждает его, в двухнедельный срок принимает решение о предоставлении испрашиваемого земельного участка в собственность за плату или бесплатно либо о передаче в аренду земельного участка с приложением проекта его границ.

Договор купли-продажи или аренды земельного участка заключается в недельный срок после представления заявителем кадастровой карты (плана) земельного участка в исполнительный орган государственной власти или орган местного самоуправления.

Порядок и условия приватизации муниципального имущества определяются нормативными правовыми актами органов местного самоуправления в соответствии с федеральными законами. Доходы от использования и приватизации муниципального имущества поступают в местные бюджеты.

Проанализировав действующее законодательство, регламентирующее полномочия органов местного самоуправления в сфере земельных отношений, связанные с управлением и распоряжением земельными участками, необходимо отметить, что в настоящее время до сих пор не установлен предусмотренный пунктом 3 статьи 15 Земельного кодекса Российской Федерации перечень приграничных территорий, до принятия которого не допускается предоставление земельных участков, расположенных на указанных территориях, в собственность иностранным гражданам, лицам без гражданства

и иностранным юридическим лицам. Подобная неопределенность может быть устранена только принятием соответствующих нормативных актов.

Кроме того, имеется проблема оформления прав органов местного самоуправления на земельные участки в пределах границ соответствующего муниципального образования, связанная с отсутствием денежных средств в местных бюджетах, высокой стоимостью указанных работ и масштабами неоформленных территорий.

До момента проведения соответствующих работ по установлению границ на местности земельный участок ни как объект недвижимости, ни как объект прав еще не существует, поскольку недвижимостью признается лишь индивидуально-определенная вещь, то есть вещь, индивидуализированная до степени невозможности смешения со сходной вещью. Проведение данных работ является обязательным при предоставлении земельных участков. Специфика земельного участка в том, что он является частью поверхности земли, границы которой должны быть описаны и удостоверены в установленном порядке уполномоченным государственным органом.

Решить данную проблему может принятие дополнения в статью 69 Земельного кодекса Российской Федерации пунктом 1.1, предусматривающим финансирование за счет средств федерального бюджета и бюджета соответствующего субъекта Российской Федерации работ по установлению границ на местности земельных участков, отнесенных к собственности муниципальных образований и в отношении которых не были проведены вышеуказанные работы.

Решение поставленной проблемы позволит ускорить предоставление земельных участков, находящихся в собственности муниципальных образований, в собственность либо аренду, а проведение аукционов по продаже земельных участков или права на заключение договоров аренды таких земельных участков будет способствовать предоставлению земельных участков по наилучшей для органов местного самоуправления цене. Следовательно возрастет объем поступающих от земельного налога денежных средств в местный бюджет, а также объем уплачиваемой государственной пошлины за

регистрацию прав на недвижимое имущество.

Так же необходимо обратить внимание на вопросы защиты прав граждан и юридических лиц, заинтересованных в получении земельного участка под строительство, за счет которых в соответствии с п. 1 ст.32 Земельного кодекса осуществляется установление границ такого земельного участка и его государственный кадастровый учет.

Проблема в том, что до того как будет принято решение о предоставлении земельного участка гражданину или юридическому лицу, данный земельный участок остается в собственности муниципального образования. А решение о предварительном согласовании места размещения объекта является основанием для принятия решения о предоставлении земельного участка, но не обязанностью. Следовательно, в случае наступления указанных в пункте 4 статьи 28 Земельного кодекса обстоятельств (изъятие земельных участков из оборота; установление федеральным законом запрета на приватизацию земельных участков) заявитель фактически остается без каких- либо прав на оформляемый земельный участок при понесенных им расходах.

В качестве решения предлагается дополнить пункт 2 статьи 32 Земельного кодекса Российской Федерации абзацем следующего содержания: «В случае принятия решения об отказе в предоставлении земельного участка для строительства по основаниям, не связанным с нарушениями действующего законодательства, расходы на проведение работ по установлению границ такого земельного участка и его государственному кадастровому учету, понесенные заявителем, подлежат возмещению за счет средств соответствующего органа, принявшего такое решение».

Указанные предложения и рекомендации направлены на совершенствование правового регулирования полномочий органов местного самоуправления в сфере земельных отношений, связанных с управлением и распоряжением земельными участками, находящимися в муниципальной собственности, и устранение имеющихся проблем в практической деятельности органов местного самоуправления.

1. Конституция Российской Федерации. Принята всенародным голосованием 12 декабря 1993 года. М., 1993. С.15.

2. Гражданский кодекс Российской Федерации (часть первая): Федеральный закон от 30 ноября 1994 г.

№ 51-ФЗ (в ред. от 26 июня 2007 г. № 118-ФЗ) // Собрание законодательства Российской Федерации. 1994. № 32. Ст. 3301; 2007. № 27. Ст. 3213.

3. Земельный кодекс Российской Федерации: Федеральный закон от 25 октября 2001 г. № 136-ФЗ (в ред. от 13 мая 2008 г. № 68-ФЗ) // СЗ РФ. 2001. № 44. Ст. 4147; 2008. № 20. Ст. 2251.

4. О введении в действие Земельного кодекса Российской Федерации: Федеральный закон от 25 октября 2001 г. № 137-ФЗ (в ред. от 01 декабря 2007 г. № 310-ФЭ) // Собрание законодательства Российской Федерации. 2001. №44. Ст. 4148; 2007. № 49. Ст.6071.

5. Постановление Правительства Российской Федерации от 11 ноября 2002 г. № 808 // Собрание законодательства РФ. 2002. № 46. Ст. 4587.

6. О порядке определения нормативной цены земли: Постановление Правительства Российской Федерации от 15 марта 1997 г. № 319 // Собрание законодательства Российской Федерации. 1997. № 13. Ст. 1539.

7. Постановление ФАС Центрального округа от 3 августа 2006 г. по делу № А14-6835-2005/253/14 // Документ опубликован не был.

8. Постановление ФАС Уральского округа от 24 марта 2008 г. № Ф09-1800/08-С6 по делу № А50-12077/ 2007 // Документ опубликован не был.

9. Постановление ФАС Уральского округа от 1 ноября 2006 г. № Ф09-9544/06-С6 по делу № А50-9384/ 2006 // Документ опубликован не был.

10. Муниципальное право: Учебник для вузов / Н.А. Игнатюк, А.А. Замотаев, А.В. Павлушкин; под ред. Н.А. Игнатюка. М., 2005. С.174.

11. Урсу А.В. Земля и местное самоуправление // Российская юстиция. 2007. № 2. С. 11 — 12.