К вопросу об административной процессуальной форме

УДК 342.9

К.Н. Мальченко

К ВОПРОСУ ОБ АДМИНИСТРАТИВНОЙ ПРОЦЕССУАЛЬНОЙ ФОРМЕ

Введение: актуальность исследования вопросов самостоятельности и обособленности административной процессуальной формы как основы административного судопроизводства обусловлена необходимостью обеспечения защиты нарушенных или оспариваемых прав граждан и организаций в сфере административных и иных публичных правоотношений. Кроме того, анализ специальной литературы свидетельствует о потребности в формировании более фундаментального взгляда на административное судопроизводство. Цель: выделение критериев определения дел, подлежащих рассмотрению в порядке КАС РФ и разработка вопросов усмотрения суда в рамках административной процессуальной формы. Методологической основой исследования явились общие и частные научные методы познания объективной действительности, к которым относятся анализ, синтез, абстрагирование, аналогия, сравнительно-правовой, формально-юридический, а также иные методы научного познания. Результаты: на основе анализа сущности административной процессуальной формы выявлены критерии ее самобытности, что позволило сформулировать предложения по внесению в общие положения КАС РФ следует нормы, закрепляющей право суда на усмотрение. Вывод: при анализе действующих нормативных правовых актов, регламентирующих административное судопроизводство, невозможно выявить критерии выделения судопроизводственных форм. Вместе с тем отсутствуют указания на судебное усмотрение как важный процессуальный институт в общих положениях КАС РФ. Административное судопроизводство должно рассматриваться как деятельность двуединая, а не как применение законодательства.

Ключевые слова: административное судопроизводство, административная процессуальная форма, усмотрение суда, Кодекс административного судопроизводства, предмет регулирования.

K.N. Malchenko

THE QUESTION OF THE ADMINISTRATIVE PROCEDURAL FORM

Background: the urgency of studying the issues of self-sufficiency and severability of the administrative procedural form as the basis of the administrative proceeding is stipulated by the necessity to provide the protection of the violated or challenged rights of citizens and organizations in the field of administrative and other public relations. In addition, the analysis of the special literature testifies the requirement for the more fundamental view of the administrative proceedings. Objective: the author of the article supposes to single out the criteria for determining the cases referable to the hearing at CAS of Russia and elaboration of the court discretion issues within the framework of the administrative procedure. Methodology: the methodological basis of the study was general and private scientific methods

© Мальченко Ксения Николаевна, 2018

Кандидат юридических наук, старший преподаватель кафедры административного и муниципального права (Саратовская государственная юридическая академия) © Malchenko Ksenia Nikolaevna, 2018

Сandidate of law, senior lecturer of the Department of administrative and Municipal Law

of cognition of the objective reality, which include analysis, synthesis, abstraction, analogy, comparative-legal, formal-legal and other methods of scientific cognition. Results: when analyzing the essence of the administrative procedural form the criteria of its distinctive character were determined. It allowed to phrase propositions aimed at amending general provisions of the CAS of the RF adding the norm conferring the right to discretion to the court. Conclusions: the author states that the analysis of the current legal acts regulating administrative proceedings showed the impossibility to determine the criteria for singling out procedural forms. We can say as follows that there are no instructions to the court discretion as an important procedural institution within the general provisions of the CAS of the RF. Administrative procedures should be considered as a dual process but not as application of the legislation.

Key-words: administrative proceedings, administrative procedure, the discretion of the court, the Code of administrative procedure, subject to regulation.

В настоящее время в стране продолжает проводиться судебная реформа, направленная на формирование независимой и справедливой судебной власти. Принятие Кодекса Российской Федерации об административном судопроизводстве (далее — КАС РФ)1 ознаменовало начало нового этапа в развитии процессуального законодательства. Так, в соответствии с ним рассмотрению подлежат административные дела о защите нарушенных или оспариваемых прав, свобод и законных интересов граждан, прав и законных интересов организаций, а также урегулирован порядок рассмотрения и разрешения других административных дел, возникающих как из административных, так и иных публичных правоотношений и связанных с осуществлением судебного контроля за законностью и обоснованностью осуществления государственных или иных публичных полномочий. В свою очередь отсутствуют какие-либо сомнения в необходимости установления специальных процедур для рассмотрения дел, возникающих из административных и иного рода публичных правовых отношений, в силу того, что ст. 118 Конституции РФ2 четко определяет, что правосудие осуществляется посредством конституционного, уголовного, гражданского и административного судопроизводства. Говорить о наличии самостоятельной процессуальной формы3 административного судопроизводства по рассмотрению дел стало возможным лишь спустя значительный промежуток времени, т.к., обращаясь к советскому периоду, видим, что теория, законодательное регулирование и, соответственно, практика административного судопроизводства как отдельная процессуальная форма отсутствовали.

Современное состояние правовой действительности, исследование которой неотделимо от его системной интерпретации, вызывает необходимость рассмотрения отдельных вопросов системных связей правовых явлений и процессов, связанных с процессуальной формой судопроизводства.

Основываясь на конституционном толковании понятия «административное судопроизводство», с учетом европейского опыта О.А. Тарасов предлагает по-

1 См.: Кодекс административного судопроизводства Российской Федерации от 8 марта 2015 г. № 21-ФЗ // Собр. законодательства Рос. Федерации. 2015. № 10, ст. 1391.

2 См.: Собр. законодательства Рос. Федерации. 2014. № 31, ст. 4398.

3 Представляется более точным именовать процессуальную форму, предусмотренную КАС РФ, административной процессуальной формой, а не административно-процессуальной. С вступлением в силу КАС РФ термин «административное судопроизводство» стал неприменим

к производству по делам об административных правонарушениях. 111

нимать его как процедуру рассмотрения в судах исключительно или преимущественно жалоб на неправомерные акты и действия органов и должностных лиц публичной власти в целях защиты прав граждан и организаций [1, с. 93].

Как уже отмечалось, рассмотрение административного судопроизводства в качестве формы осуществления правосудия подразумевает наличие особой процессуальной формы разбирательства указанной категории дел, обусловленной их спецификой. Следовательно, административную процессуальную форму возможно рассматривать как систему особых процессуальных правил рассмотрения административных дел судом. Необходимо отметить, что в данном случае речь идет об особых правилах, а не о принципах. Ряд ученых высказывают мнение, согласно которому для всех разновидностей юридического процесса принципы должны быть общими, едиными, а не выступать в качестве системы особых процессуальных правил [2; 3]. Представляется, что споры гражданина с государством построены на специфических процессуальных принципах, которые и нашли отражение в КАС РФ. Различие же судопроизводственных форм обнаруживается только в правилах, определяющих порядок деятельности суда и участников процесса, их процессуальные права и обязанности, а также гарантии. Только такими особенностями и может обусловливаться наличие любой отдельной формы судопроизводства.

При рассмотрении вопроса об административной процессуальной форме надлежит иметь четкое представление о том, каков критерий выделения судопроизводственных форм. Предположительно его образуют несколько параметров. Во-первых, можно выделить количественный фактор. Для незначительного 2 количества дел, пусть и обладающих своей спецификой, неразумно определять

0

? самостоятельную процессуальную форму, но, как известно, количество адми-§ нистративных дел, рассматриваемых судом, существенно. Поэтому данному » параметру выделения специальной процессуальной формы административные

1 дела соответствуют. Однако сам по себе он недостаточен для положительного | разрешения вопроса. Какой бы массовый характер ни носила та или иная ка! тегория дел, нецелесообразно выделять новую процессуальную форму, если § эффективное разрешение этих дел вполне может обеспечить уже действующая | процессуальная форма. Таким образом, вторым параметром, которому должны | соответствовать судебные дела, претендующие на особый механизм их разрешения, является фактор качественного своеобразия дел, обусловленный природой

| спорных отношений. «Административное судопроизводство только тогда станет | явлением, когда будут определены составляющие его процессуальные нормы, отличные от процессуальных норм, образующих конституционное, гражданское или уголовное судопроизводство» [4, с. 120]. ё Представляется разумным и обоснованным, что в качестве основы формиро-

§ вания КАС РФ был взят гражданский процессуальный фундамент, т.к. общие | положения ГПК РФ долгие годы служили правовой основой судебного рассмо-| трения административных дел.

В свою очередь административная процессуальная форма имеет ряд положительных отличий. Так, для обеспечения выполнения требований суда введен институт мер процессуального принуждения (ст. 116 КАС РФ); устранена неопределенность, касающаяся возможности примирения сторон процесса; более точно определен круг лиц, участвующих в деле; предусмотрено обращение в суд 112 путем подачи административного искового заявления в электронной форме; за-

явление в той же форме ходатайств. Введены новые процессуальные порядки: к примеру, о госпитализации гражданина в медицинскую организацию непсихиатрического профиля в недобровольном порядке, упрощенное (письменное) производство и др.

Особого внимания заслуживает усмотрение суда и его реализация — дис-креция, направленная непосредственно на цель правосудия, заключающуюся в защите конституционных прав, свобод и других ценностей. Дискреция предполагает осуществление того действия, которое самостоятельно выбрал суд как соответствующее задачам и целям правосудия.

Необходимо отметить, что при рассмотрении административных дел усмотрение суда имеет большее значение, чем в гражданском судопроизводстве, когда стороны не находятся друг у друга в подчинении. Целью правосудия здесь является реализация в публичной сфере прав частных лиц и публичного интереса. Судебная власть наряду с законодательной и исполнительной властью непосредственно охраняет основы конституционного строя РФ и обеспечивает реализацию прав граждан в публичных правоотношениях. Поэтому инициатива суда и его активность в административном процессе более необходимы, но они предполагают наличие у суда усмотрения, позволяющего ему самостоятельно решать вопрос, когда, в каких формах и пределах нужно проявить инициативу и активность.

Главным фактором, от которого зависит усмотрение судьи, является процессуальная форма. В настоящее время в части признания судебного усмотрения как важного явления в правосудии процессуальная форма КАС РФ почти не отличается от процессуальной формы ГПК РФ. Она рассматривает правосудие лишь как применение законодательства и в целом не признает за судом право Т на усмотрение, хотя и предоставляет его суду в отдельных частных случаях. к

В то же время необходимость в признании судебного усмотрения следует из а ряда общих положений КАС РФ. Задачей административного судопроизводства с согласно ст. 3 является защита прав граждан и организаций в сфере публичных | отношений и то, что дискреция может внести в нее существенный вклад, нельзя у отрицать. Принцип законности сформулирован в КАС РФ как принцип законно- с сти и справедливости (п. 3 ст. 6, ст. 9). Принцип состязательности и равноправия н сторон дополнен указанием на активную роль суда (п. 7 ст. 6). Многие положения ° КАС РФ предполагают усмотрение суда. В их числе: оценка доказательств (ч. 1. И ст. 84), истребование доказательств (ч. 1 ст. 63), принятие судом соглашения о Ч примирении или признания обстоятельств (ч. 5 ст. 65), выявление оснований о для применения мер предварительной защиты (ч. 1 ст. 85), выбор меры процес- К суального принуждения (ст. 116, 117), выбор необходимого объема действий при м подготовке дела к судебному разбирательству (ч. 3 ст. 135), отсрочка исполнения И решения суда (ст. 189) и др. Часть 2 ст. 194 КАС РФ предусматривает даже одно 1 дискреционное основание прекращения производства по делу, которого нет в 2 ГПК РФ. Между тем указание собственно на судебное усмотрение как важный ° процессуальный институт в общих положениях КАС РФ отсутствует. 8

Полноценное административное судопроизводство предполагает полномочие суда на собственное видение конституционных ценностей, а не только через призму правил, утвержденных законодательной и исполнительной властями. Применительно к конкретному делу суд должен иметь полномочие на самостоятельную защиту конституционных ценностей на основе собственного вывода о соответствии заявленного требования их динамическому балансу. цз

Посредством усмотрения (дискреции) суда проявляются самобытность и специфичность административной процессуальной формы. Представляется необходимым закрепить в КАС РФ институт усмотрения суда. При этом указать на право второй инстанции осуществить переоценку реализации такого усмотрения и при необходимости в него вмешаться. В общие положения КАС РФ следует внести норму, закрепляющую право суда на усмотрение. Такое право можно сформулировать как полномочия суда в пределах, предусмотренных федеральным законом, и с учетом правовой позиции, содержащейся в постановлениях Пленума Верховного Суда РФ и Президиума Верховного Суда РФ, самостоятельно осуществлять выбор процессуального действия или способа разрешения дела, отвечающего задачам административного судопроизводства.

Также необходимо признать, что процесс по-прежнему остается динамическим правовым явлением, о чем свидетельствуют в т.ч. многочисленные модификации отраслевого процессуального законодательства. Раскрыть потенциал административной процессуальной формы — актуальная задача административно-процессуальной науки. Представляется общеизвестным тот факт, что самостоятельное развитие отдельных частей целого, в свою очередь, обогащает как эту часть, так и само целое, включая его иные части. Совершенство и повышение интенсивности юридического процесса обеспечивается развитием отдельных отраслей процессуальной науки, отдельные же области научного знания взаимно обогащают друг друга.

Ставя вопрос о защите прав и свобод человека, следует учитывать, что одновременно судам надлежит защищать и публичный интерес. Более того, право а индивида как субъективная возможность зачастую вступает в противоречие с

0

? публичной необходимостью. Для административного судопроизводства публич-

§ ный интерес имеет большое значение, поскольку в его рамках рассматриваются

» дела, вытекающие из административных и иных публичных отношений. Перед

1 судом в этой связи стоит сложная задача: как не нарушить баланс между субъ-| ективным, частным интересом и публичным интересом. По мнению М.И. Кле-! андрова, велика вероятность того, что человек, который ищет защиты, не со-

§ гласится с решениями органов государства, в т.ч. и судебными, относительно

ф

| представленной оценки ими его прав и свобод, однако суд не может обеспечивать | все адресуемые ему для разрешения притязания [5, с. 32].

'I Невзирая на то, что дела, которые возникают из административных и иных

| публичных отношений, в Российской Федерации они рассматривались и раз-| решались всегда судами общей юрисдикции либо арбитражными судами с соответствующим закреплением процессуальных правил их рассмотрения в ГПК РФ и АПК РФ, однако ни в одном из этих процессуальных законов не ё содержится четкого и ясного определения «публичные правоотношения» и § определения категорий (критериев) отграничения споров, возникающих из 1 указанных правоотношений, от дел гражданско-правового характера. Также у | нас никогда не существовало и системы административных судов в отличие от ряда европейских стран.

Тем не менее, необходимо отметить всегда имевшее место наличие определенной и весомой процессуальной специфики правил рассмотрения судами административных дел. К примеру, иное распределение бремени доказывания, чем в делах искового производства, а именно оно полностью возлагалось на тот 114 орган публичной власти или должностное лицо, чьи действия (бездействие) или

решения обжаловались в суд, которому надлежало доказать, что действовал строго на основании и во исполнение закона или иных обязательных инструкций, и права гражданина либо организации не нарушал. В этом процессуальном постулате заключается гарантия соблюдения и реализации состязательного начала любого судопроизводства и обеспечения наиболее эффективной защиты прав частного лица.

Суд, рассматривающий дело публично-правового характера, всегда проявлял большую процессуальную активность, чем при рассмотрении споров из гражданских правоотношений. Это выражалось в наличии права на истребование доказательств по собственной инициативе, выхода за рамки как доводов заявителя, так и его требований, обязывания публичного органа обеспечить явку в судебное заседание. Наличие таких процессуальных возможностей суда представляется положительной тенденцией в вопросе обеспечения более качественной защиты частных лиц и является логическим продолжением состязательности, первостепенная цель которой — создание максимально равных условий для всех участников судебного разбирательства.

Таким образом, несмотря на то, что дела, возникающие из административных и иных публичных отношений, всегда рассматривались судами общей юрисдикции и арбитражными судами, а не самостоятельной системой административных судов, по образцу европейских стран, а также на то, что нормы, регулирующие порядок рассмотрения этих дел, структурно всегда закреплялись в рамках ГПК РФ и АПК РФ, сама административная процессуальная форма, под которой следует понимать совокупность процессуальных норм, бесспорно, во все времена отличалась глубокой самобытностью и специфичностью. Можно утверждать, что в она всегда существовала фактически и обладала множественными специфичны- и ми чертами. Однако сказанное ни в коей мере не означает, что административное а судопроизводство имеет какую-либо иную природу, нежели процессуальную. о Следует помнить, что оно прямо закреплено в ст. 118 Конституции РФ как одно к из средств осуществления правосудия. о

с

Очевидно, что принятый КАС РФ нуждается в определенной доработке. Обо- 1 собление административного судопроизводства от гражданского соответствует в

е

конституционным началам отечественной правовой системы. Несомненно и о то, что оно представляет собой процессуальную форму, наряду с гражданской ю

~о

процессуальной формой, а потому оно зависимо, детерминировано природой и |

сущностью публичных правоотношений, что в настоящее время законодателем к

не вполне учтено. а

Таким образом, исходя из необходимости более фундаментального взгляда |

на административное судопроизводство, оно должно рассматриваться не как ии

применение законодательства, а как деятельность двуединая, состоящая из при- №

менения права и реализации усмотрения суда. Объединив эти ресурсы, право- 1

судие обеспечит более эффективную защиту прав граждан, будет способствовать )

утверждению мира и порядка в российском обществе. 88

Библиографический список

1. Тарасов O.A. Новый проект Кодекса административного судопроизводства: особенности и значение для административной юстиции в России // Сравнительное конституционное обозрение. М.: Институт права и публичной политики. 2013. № 4 (95). С. 93-102. 115

2. Разоренов К.И. К вопросу о принципах административно-юрисдикционного процесса // Административное право и процесс. 2010. № 4. С. 48-50.

3. Шеринг А.П. Процессуальная составляющая правового регулирования административной ответственности // Административное право и процесс. 2010. № 3. С. 3-7.

4. Ильин А.В. К вопросу о возможности существования административного судопроизводства как отдельной процессуальной формы // Закон. 2013. № 4. С. 119-129.

5. Клеандров М.И. Очерки российского судоустройства. Проблемы настоящего и будущее. Новосибирск: Наука. Сиб. предприятие РАН, 1998. 192 с.

References

1. Tarasov O.A. New Draft of the Code of Administrative Procedure: Features and Importance of Administrative Justice in Russia // Comparative constitutional review. M.: Institute of law and public policy. 2013. No. 4 (95). P. 93-102.

2. Razorenov K.I. On the Principles of Administrative-jurisdictional Proceeding // Administrative law and process. 2010. No. 4. P. 48-50.

3. Schering A.P. Procedural Component of the Legal Regulation of Administrative Responsibility // Administrative law and process. 2010. No. 3. P. 3-7.

4. Ilyin A.V. To the Question About the Possibility of the Existence of Administrative Proceedings as a Separate Procedural Form // Law. 2013. No. 4. P. 119-129.

5. Kleandrov M.I. Essays of the Russian Judicial System. Problems of the Present and the Future. Novosibirsk: Science. Nib. enterprise RAS, 1998. 192 p.

УДК 342.92

А.В. Колязина

МЕРЫ АДМИНИСТРАТИВНОГО ПРЕСЕЧЕНИЯ, ПРИМЕНЯЕМЫЕ ОРГАНАМИ ГОСУДАРСТВЕННОГО КОНТРОЛЯ И НАДЗОРА В ЖИЛИЩНО-КОММУНАЛЬНОЙ СФЕРЕ, И ИХ ДОЛЖНОСТНЫМИ ЛИЦАМИ

Введение: актуальность вопроса о применении мер административного пресечения в сфере жилищно-коммунального хозяйства обусловлена значительным количеством нарушений в указанной сфере, в связи с чем в статье предпринята попытка рассмотреть виды мер административного пресечения, применяемых в указанной сфере различными органами и их должностными лицами. Цель: определить сущность и содержание мер административного пресечения в жилищно-коммунальном хозяйстве и исследовать организационные вопросы их применения. Методы: общие и частные методы научного познания объективной действительности, к которым

© Колязина Александра Владимировна, 2018

Соискатель кафедры административного и муниципального права