Антикоррупционная экспертиза нормативно-правовых актов и их проектов в уголовно-исполнительной системе

УДК 343.8

А. В. Шеслер, А. С. Гантимуров

АНТИКОРРУПЦИОННАЯ ЭКСПЕРТИЗА НОРМАТИВНО-ПРАВОВЫХ АКТОВ И ИХ ПРОЕКТОВ В УГОЛОВНО-ИСПОЛНИТЕЛЬНОЙ СИСТЕМЕ

В статье рассматриваются основные положения антикоррупционной экспертизы нормативно-правовых актов и их проектов, которые закреплены Федеральным законом от 17.07.2009 № 172-ФЗ «Об антикоррупционной экспертизе нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов». Дается характеристика антикорупционной экспертизы нормативно-правовых актов и их проектов в уголовно-исполнительной системе. На основе нормативно определенной методики антикоррупционной экспертизы обозначаются коррупционные риски, содержащиеся в ряде нормативно-правовых актов, регулирующих деятельность уголовно исполнительной системы, а также вносятся предложения по совершенствованию этих нормативно-правовых актов. Представляется целесообразным исключить из ряда нормативных правовых актов коррупциогенные факторы, увеличивающие коррупционные риски в уголовно-исполнительной системе и способствующие проявлению коррупционной готовности ее сотрудников. Также следует минимизировать количество нормативных правовых актов в сфере противодействия коррупции. Их значительное число создает избыточность правового регулирования в этой сфере и влечет, в свою очередь, необходимость их постоянного мониторинга, затрудняет их систематизацию в зависимости от юридической силы и круга лиц, на которые он распространяются, а также порождают коллизии между этими нормативными правовыми актами.

Ключевые слова: коррупция; коррупциогенность; антикоррупционная экспертиза; коррупционные риски; коррупциогенные факторы; нормативно-правовые акты; уголовно-исполнительная система.

A. V. Shesler, A. S. Gantimurov

ANTI-CORRUPTION EXPERTISE OF LEGAL ACTS AND THEIR PROJECTS IN THE PENAL SYSTEM

In article basic provisions of anti-corruption examination of regulatory legal acts and their projects which No. 172-FZ "About anti-corruption examination of regulatory legal acts and projects of regulatory legal acts" is fixed by the Federal law of 17.07.2009 are considered. The characteristic of anti-corruption examination of regulatory legal acts and their projects in a penal correction system is given. On the basis of standardly certain technique of anti-corruption examination the corruption risks containing in a number of the regulatory legal acts regulating activities of criminally executive system are designated and also suggestions for improvement of these regulatory legal acts are made. It is advisable to exclude the corrup-togenic factors increasing corruption risks in a penal correction system and promoting manifestation of corruption readiness of her employees from a number of regulatory legal acts. Also it is necessary to minimize quantity of regulatory legal acts in the sphere of anticorruption. Their considerable number creates redundancy of legal regulation in this sphere and attracts, in turn, need of their fixed monitoring, complicates their systematization depending on a legal force and a circle ofpeople to which it extend, and also generate collisions between these regulatory legal acts.

© Шеслер А. В., Гантимуров А. С., 2016.

Keywords: corruption; corruption potential; anti-corruption expertise; risks of corruption; corruption-factors; regulations; penal system.

Оценка возможности противоправного применения должностными лицами нормативно-правовых актов вопреки интересам службы потребовала введения в России на всех уровнях государственного и муниципального управления системы антикоррупционной экспертизы. Предусмотренная в п. 2 ст. 6 Федерального закона «О противодействии коррупции» как мера профилактики коррупции антикоррупционная экспертиза правовых актов и их проектов осуществляется в соответствии с Федеральным законом от 17.07.2009 № 172-ФЗ «Об антикоррупционной экспертизе нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов». Данный закон устанавливает правовые и организационные основы антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов и их проектов в целях выявления в них коррупциогенных факторов и их последующего устранения. Согласно ч. 2 ст. 1 этого закона корруп-циогенными факторами являются положения нормативных правовых актов (проектов нормативных правовых актов), устанавливающие для правоприменителя необоснованно широкие пределы усмотрения или возможность необоснованного применения исключений из общих правил, а также приложения, содержащие неопределенные, трудновыполнимые и (или) обременительные требования к гражданам и организациям и тем самым создающие условия для проявления коррупции.

Анализ норм Федерального закона «Об антикоррупционной экспертизе нормативных правовых актов» позволяет классифицировать антикоррупционную экспертизу на виды по следующим основаниям:

1. по объекту экспертизы (ч. 1 ст. 1): экспертиза проектов нормативных правовых, экспертиза нормативных правовых актов;

2. по субъекту экспертизы (ст. 3, 5): внутренняя (осуществляемая структура-

ми правотворческого органа), внешняя (осуществляемая третьими лицами, например, органами прокуратуры или юстиции, независимыми экспертами);

3. по участию институтов гражданского общества (ст. 3, 5): официальная — проводится органами, организациями и должностными лицами в силу возложенных на них законом обязанностей (в частности, Прокуратурой РФ, Министерством юстиции РФ, федеральными органами исполнительной власти, иными государственными органами и организациями, наделенными правом принятия нормативных правовых актов, органами государственной власти субъектов РФ, органами местного самоуправления), независимая — проводится за счет собственных средств юридическими лицами и физическими лицами, аккредитованными Минюстом России в качестве независимых экспертов антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов;

4. по уровню правотворческого органа (ст. 3): экспертиза нормативных правовых актов РФ, экспертиза нормативных правовых актов субъектов РФ, экспертиза муниципальных правовых актов.

К основаниям проведения антикоррупционной экспертизы относятся:

- разработка проекта нормативного правового акта;

- выявление коррупционных практик на основе действующего нормативного правового акта, обнаруженных в ходе мониторинга правоприменения;

- поступление информации от независимых экспертов и институтов гражданского общества о наличии коррупцио-генных факторов в действующем нормативном правовом акте;

- принятие решения уполномоченным должностным лицом о проведении сплошной проверки действующих нормативно-правовых актов в

определенной сфере на наличие корруп-циогенных факторов;

- поступление нормативного правового акта на государственную регистрацию в Минюст России.

Правила и методика проведения антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов утверждены постановлением Правительства РФ от 26.02.2010 № 96 «Об антикоррупционной экспертизе нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов». В этом документе определены кор-рупциогенные факторы, которые могут содержаться в нормативно-правовых актах и проектах нормативно-правовых актов. Они разделены на две группы:

1. Коррупциогенные факторы, устанавливающие для правоприменителя необоснованно широкие пределы усмотрения или возможность необоснованного применения исключений их общих правил:

а) широта дискреционных полномочий — отсутствие или неопределенность сроков, условий или оснований принятия решения, наличие дублирующих полномочий государственного органа, органа местного самоуправления или организации (их должностных лиц);

б) определение компетенции по формуле «вправе» — диспозитивное установление возможностей совершения государственными органами, органами местного самоуправления или организациями (их должностными лицами) действий в отношении граждан и организаций;

в) выборочное изменения объема прав — возможность необоснованного установления исключений из общего порядка для граждан и организаций по усмотрению государственных органов, органов местного самоуправления или организаций (их должностных лиц);

г) чрезмерная свобода подзаконного нормотворчества — наличие отсылочных и бланкетных норм, приводящее к принятию подзаконных актов, вторгающихся в компетенции государственного органа, органа местного самоуправления или ор-

ганизации, принявшего первоначальный нормативно правовой акт;

д) принятие нормативного правового акта за пределами компетенции — нарушение компетенции государственных органов, органов местного самоуправления или организаций (их должностных лиц) при принятии нормативных правовых актов;

е) заполнение законодательных пробелов при помощи подзаконных актов в отсутствие законодательной делегации соответствующих полномочий — установление общеобязательных правил поведения в подзаконном акте в условиях отсутствия закона;

ж) отсутствие или неполнота административных процедур — отсутствие порядка совершения государственными органами, органами местного самоуправления или организациями (их должностными лицами) определенных действий либо одного из элементов такого порядка;

з) отказ от конкурсных (аукционных) процедур — закрепление административного порядка представления права (блага);

и) нормативные коллизии — противоречия, в том числе внутренние, между нормами, создающие для государственных органов, органов местного самоуправления или организаций (их должностных лиц) возможность произвольного выбора норм, подлежащих применению в конкретном случае.

2. Коррупциогенные факторы, содержащие неопределенные, трудновыполнимые и (или) обременительны требования к гражданам и организациям:

а) наличие завышенных требований к лицу, предъявляемых для реализации принадлежащего ему права, — установление неопределенных, трудновыполнимых и обременительных требованиям к гражданам и организациям;

б) злоупотребление правом заявителя государственными органами, органами местного самоуправления или организациями (их должностными лицами) —

отсутствие четкой регламентации прав граждан и организаций;

в) юридико-лингвистическая неопределенность — употребление неустановившихся, двусмысленных терминов и категорий оценочного характера.

В процессе проведения антикоррупционной экспертизы выделяют следующие стадии:

1. подготовительная стадия, предусматривающая: сбор информации, выбор нормативного акта, анализ социальных (экономических отношений), которые регулируются выбранным нормативным актом;

2. стадия проведения экспертизы, включающая: функциональный анализ деятельности органов власти (исходя из нормативного акта и ограничиваясь им), определение дискреционных полномочий, определение полномочий, касающихся юридических (физических) лиц, связанных с наложением на них некоторых ограничений, требований (контрольных процедур, требования предоставить информацию и т. п.), сравнительный анализ указанных в предыдущем пункте полномочий в отношении нескольких законов, заполнение таблицы предложений по уменьшению коррупционного потенциала, подготовка текста заключения экспертизы.

Приказ Минюста России от 04.10.2013 № 187 «Об утверждении Порядка организации работы пот проведению антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов, проектов нормативно правовых актов и иных документов структурными подразделениями Министерства юстиции РФ» отражает организационные аспекты и этапы проведения антикоррупционной экспертизы, а также предусматривает форму заключения по результатам антикоррупционной экспертизы. Форма заключения по результатам независимой антикоррупционной экспертизы утверждена приказом Минюста России от 21.10.2011 № 363 «Об утверждении формы заключения по результатам независимой антикоррупционной экспертизы».

Соответствующие положения проведения антикоррупционной экспертизы в УИС регламентируются приказом ФСИН России от 18.03.2010 № 97 «Об утверждении Порядка проведения антикоррупционной экспертизы проектов нормативных правовых актов и нормативных правовых актов Федеральной службы исполнения наказаний».

Антикоррупционная экспертиза проектов нормативных правовых актов ФСИН России проводится правовым управлением ФСИН России при проведении их правовой экспертизы. Проекты нормативных правовых актов передаются в правовое управление для проведения антикоррупционной экспертизы: с приложениями всех актов (документов), в соответствии с которыми или во исполнение которых они подготовлены, завизированные руководителями заинтересованных структурных подразделений ФСИН России.

Антикоррупционная экспертиза проекта нормативного правового акта проводится в срок, установленный для проведения правовой экспертизы, но не более 30 дней. При проведении экспертизы для дачи пояснений по проекту может привлекаться его исполнитель.

По результатам антикоррупционной экспертизы готовится заключение, в котором отражаются все выявленные положения проекта нормативного правового акта, способствующие созданию условий для проявления коррупции, с указанием структурных единиц (разделы, главы, статьи, части, пункты, подпункты, абзацы) и соответствующих коррупциоген-ных факторов, а также положения, не относящиеся к коррупциогенным факторам, но которые могут способствовать созданию условий для проявления коррупции. В заключении могут быть отражены возможные негативные последствия сохранения в проекте выявленных коррупцио-генных факторов. Заключение носит рекомендательный характер и подлежит обязательному рассмотрению структурным подразделением ФСИН России, ответственным за разработку проекта

нормативного правового акта. Структурные подразделения учитывают заключение при доработке проекта. При внесении в проект нормативного правового акта изменений он подлежит повторному направлению на рассмотрение в правовое правление. В случае несогласия структурного подразделения с выводами и предложениями, указанными в заключении, проект нормативного правового акта представляется директору ФСИН России с заключением для принятия решения по существу.

Для проведения независимой антикоррупционной экспертизы проектов нормативных правовых, за исключением проектов, содержащих сведения, составляющие государственную тайну, или сведения конфиденциального характера, структурное подразделение, ответственное за разработку указанных проектов, обеспечивает их размещение на официальном сайте в интернете в течение рабочего дня, соответствующего дню их направления в правовое управление.

При размещении проектов нормативных правовых актов для проведения независимой антикоррупционной экспертизы указываются адрес электронной почты исполнителя проекта для направления экспертных заключений, даты начала и окончания приема заключений по результатам независимой антикоррупционной экспертизы. Срок проведения независимой антикоррупционной экспертизы может составлять не менее 7 дней со дня размещения проекта на сайте.

Поступившие экспертные по результатам независимой антикоррупционной экспертизы проектов нормативных правовых актов рассматриваются структурным подразделением, ответственным за разработку проекта, и с письменным заключением не позднее чем за 2 рабочих дня до истечения срока правовой антикоррупционной экспертизы, направляются в правовое управление.

В заключении по результатам антикоррупционной экспертизы, подготовленном правовым управлением, указывается, какие поступившие на день его под-

готовки экспертные заключения по результатам независимой антикоррупционной экспертизы учтены (не учтены) при доработке проекта нормативного правового акта, с обоснованием несогласия.

Сведения о рассмотрении экспертных заключений по результатам независимой антикоррупционной экспертизы с приложением копий экспертных заключений указываются в справке, прилагаемой к нормативному правовому акту ФСИН России при его направлении государственную регистрацию в Минюст России в соответствии с Правилами подготовки нормативных правовых актов федеральных органов исполнительно власти и их государственной регистрации, утвержденными постановлением Правительства Российской Федерации от 13.08.1997 № 1009.

Антикоррупционная экспертиза нормативных правовых актов ФСИН России проводится структурными подразделениями ФСИН России в соответствии с установленной компетенцией при мониторинге их применения и по указанию руководства ФСИН России.

В случае, если, по мнению структурного подразделения, в нормативных правовых актах ФСИН России содержатся коррупциогенные факторы, структурное подразделение в течение 3-х рабочих дней направляет указанные нормативные правовые акты и письменное заключение о наличии в них коррупциогенных факторов в правовое управление ФСИН России, которое проводит антикоррупционную экспертизу нормативного правового акта.

Подготовленное правовым управлением заключение при выявлении в нормативном правовом акте ФСИН России коррупциогенных факторов представляется директору ФСИН России для принятия решения по существу, а в случае их отсутствия — направляется в структурное подразделение.

Проект нормативного правового акта, подготовленный в целях устранения выявленных в нормативном правовом акте ФСИН России коррупциогенных

факторов, подлежит антикоррупционной экспертизе.

Поступившие в ФСИН России экспертные заключения по результатам независимой антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов ФСИН России в 15-дневный срок со днях их получения рассматриваются структурным подразделением, к компетенции которого относится соответствующее направление деятельности, и с письменным заключением направляются в правовое управление. В случае, если изложенные в экспертном заключении доводы позволяют сделать предварительный вывод о том, что в нормативном правовом акте ФСИН России содержатся коррупциогенные факторы, правовое управление осуществляет его антикоррупционную экспертизу.

Отметим, что реализация положений по антикоррупционной экспертизе актуальна не только в отношении проектов нормативных правовых актов, но и в отношении действующих нормативных правовых актов, некоторые из которых представляют собой нормативно легализованную коррупцию, а также содержат коррупциогенные факторы. Нередко эти обстоятельства содержатся в правовой норме в совокупности. В частности, вряд ли можно приветствовать предоставленное суду ч. 6 ст. 14 УК РФ право изменять категорию преступления на менее тяжкую исходя из оценочных признаков, таких как фактические обстоятельства преступления и степень его общественной опасности. Такое изменение влечет для виновного смягчение целого ряда уголовно-правовых последствий. Например, изменение категории преступления с тяжкого на менее тяжкое позволяет освободить лицо от наказания на основании ст. 801 УК РФ, сократить сроки давности исполнения обвинительного приговора суда с 10 лет до 6 лет (ч. 1 ст. 83 УК РФ), в совокупности с отсутствием факта отбывания наказания за ранее совершенное преступление назначить отбывание наказания в колонии поселения, а не колонии общего режима (ст. 58 УК РФ) и др.

В УИК РФ к числу подобных норм можно отнести те из них, которые предусматривают: право инспекции использовать технические средства контроля и надзора за осужденными к наказанию в виде ограничения свободны, при указания на нормативные правовые акты, предусматривающие перечень таких средств и порядок их использования (ч. 1 ст. 60 УИК РФ), оставление осужденных для выполнения работ по хозяйственному обслуживанию решением начальника следственного изолятора или тюрьмы (ч. 2 ст. 77 УИК РФ) при отсутствии четких критериев для принятия такого решения и использовании законодателем такого оценочного признака, как «в исключительных случаях», изменение вида исправительного учреждения в зависимости от поведения осужденного и его отношения к труду (ст. 78 УИК РФ) с использованием законодателем таких оценочных признаков, как «положительно характеризующиеся осужденные», а также «активное участие» для определения злостности нарушения установленного порядка отбывания наказания осужденными к лишению свободы (ст. 116 УК РФ), установление начальником колонии продолжительности выхода осужденного за пределы воспитательной колонии (ч. 3 ст. 135 УИК РФ) вообще без определения критериев такой продолжительности и др. [1, с. 72-73].

Однако эти замечания не позволяют согласиться с категоричными выводами некоторых авторов в том, что все подобные нормы содержат в себе коррупционную составляющую. Эта составляющая определяется не наличием оценочных признаков как таковых или усмотрением должностных лиц, а их общей коррупционной готовностью, которая может противоречить смыслу самой норм и привести к ее применению, противоречащему ее назначению. Например, в п. 34 Инструкции по организации исполнения наказания в виде ограничения свободы, которая утверждена приказом Минюста России от 11.10.2010 № 258 и которой предусмотрен порядок реализации

закрепленного в ч.1 ст.60 УИК РФ права уголовно-исполнительных инспекций использовать технические средства контроля и надзора за осужденными к наказанию в виде ограничения свободы, указывается, что при принятии соответствующего решения в отношении осужденного учитываются сведения, характеризующие личность осужденного (прежде всего положительные или отрицательные), и в какой степени — в этой инструкции не указывается. Обычно технические средства контроля и надзора (электронные браслеты) применяются в отношении положительно характеризующихся осужденных, которые соблюдают установленные судом ограничений. Сами по себе право уголовно-исполнительных инспекций использовать технические средства контроля и надзора за осужденными к наказанию в виде ограничения свободы, а также неопределенность нормативного предписания об учете при этом свойств, характеризующих личность осужденного, коррупционное поведение не порождают. Однако эти обстоятельства создают благоприятный фон для совершения таких правонарушений сотрудниками уголовно-исполнительных инспекций, обладающих коррупционной готовностью.

Основываясь на изложенном, представляется целесообразным исключить из

указанных нормативных правовых актов коррупциогенные факторы, увеличивающие коррупционные риски в уголовно-исполнительной системе и способствующие проявлению коррупционной готовности ее сотрудников.

Также следует минимизировать количество нормативных правовых актов в сфере противодействия коррупции. Их значительное число создает избыточность правового регулирования в этой сфере и влечет, в свою очередь, необходимость их постоянного мониторинга, затрудняет их систематизацию в зависимости от юридической силы и круга лиц, на которые он распространяются, а также порождают коллизии между этими нормативными правовыми актами.

Резюмируя изложенное, отметим, что нормативные правовые акты, определяющие проведение антикоррупционной экспертизы в уголовно-исполнительной системе, а также все нормативно-правовые акты, регулирующие ее деятельность, должны быть направлены на повышение доверия общества к этой системе, обеспечение правового режима эффективного исполнения сотрудниками ФСИН России своих должностных обязанностей, соблюдение запретов и ограничений, исключения злоупотреблений на службе [2].

Литература

1. Шеслер А. В., Шеслер С. С. Правовые аспекты противодействия коррупции в УИС : учебное пособие. — Осинники: Бакланов Геннадий Васильевич, 2015.

2. Зыков Д. А., Шеслер А. В., Шеслер С. С. Нормативно-правовые основы противодействия коррупции в уголовно-исполнительной системе России // Вестник Владимирского юридического института. — 2014. — № 4.

Сведения об авторах

Шеслер Александр Викторович: ФКОУ ВО Кузбасский институт ФСИН России (г. Новокузнецк), профессор кафедры уголовного права, доктор юридических наук, профессор. E-mail: sofish@inbox.ru

Гантимуров Андрей Сергеевич: ФКОУ ВО Кузбасский институт ФСИН России (г. Новокузнецк), заместитель начальника курса факультета правоохранительной деятельности, адъюнкт заочной формы обучения. E-mail: Gantimurov.as@ya.ru

Information about the authors

Shesler Aleksandr Viktorovich: Kuzbass Institute of the FPS of Russia (Novokuznetsk), professor of the chair of the criminal law, doctor of law, professor. E-mail: sofish@inbox.ru

Gantimurov Andrey Sergeevich: Kuzbass Institute of the FPS of Russia (Novokuznetsk), deputy chief of a course of faculty of law-enforcement activity, graduated in a military academy of extramural studies. E-mail: Gantimurov.as@ya.ru