Конституционно-правовые основы публичной службы в Российской Федерации

УДК 342.5

КОНСТИТУЦИОННО-ПРАВОВЫЕ основы ПУБЛИЧНОЙ СЛУЖБЫ В РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ

© Лапа Е. П., 2011

Статья посвящена определению основ публичной (государственной) службы в Конституции Российской Федерации — фундаментальном правовом акте, на основе которого построен институт публичной службы как наиболее эффективный инструмент государственного управления.

Ключевые слова: конституционные основы; публичная (государственная) служба; формирование

института публичной (государственной) службы

В связи с тем, что общее системное закрепление концептуальных идей, основополагающих для российского общества и государства, имеет конституционно-правовую форму, существует необходимость выявления и точного отображения в категориях научного мышления фундаментального значения конституционно-правовых основ государственной службы.

Конституционно-правовое регулирование определяет содержание последующего отраслевого правового воздействия на все сферы общественных отношений, поэтому исследование конституционно-правовых основ государственной службы позволит выделить основные направления и основные свойства системы правового обеспечения института публичной службы как наиболее эффективного инструмента государственного управления.

Единственным источником власти в Российской Федерации, носителем суверенитета согласно ст. 3 Конституции является ее многонациональный народ. Народ осуществляет свою власть непосредственно (путем референдумов и выборов) или через органы государственной власти и органы местного самоуправления. Власть, осуществляемая народом, является единой, и объединяющим понятием для государственной и муниципальной власти является «публичная власть» (данный термин был впервые использован Конституционным Судом Российской Федерации в одном из решений и получил широкое распространение в учебной и методической литературе, посвященной вопросам государственной службы) [1].

Сущность государственной и муниципальной службы необходимо рассматривать, основываясь на положениях ст. 3 Конституции РФ, и с этой точки зрения данные виды службы выступают как механизм, инструмент реализации публичной — государствен-

ной и муниципальной — власти. Государственные и муниципальные служащие в процессе осуществления ими своих должностных обязанностей исполняют полномочия государственных органов и органов местного самоуправления, через которые в соответствии Конституцией народом осуществляется его власть.

Таким образом, государственную и муниципальную службу, а также деятельность лиц, замещающих государственные и муниципальные должности, объединяет единая конституционно-правовая природа — реализация публичной власти, что позволяет объединить указанные виды деятельности одним понятием — публичная служба.

Становление правового государства в России напрямую связано с успешностью формирования системы публичной службы, которая будет соответствовать демократическим конституционным идеям, новой модели государственного управления, специфике складывающихся позитивных общественных отношений, и гарантировать право граждан на равный доступ к государственной службе с целью реализации конституционного права граждан на участие в управлении делами государства.

В соответствии с Международным пактом о гражданских и политических правах [2] в Конституции РФ закрепляется право граждан на равный доступ к государственной службе. Закрепление принципа равного доступа граждан к государственной службе обусловлено также ч. 2 ст. 6 и ст. 17—19 Основного закона.

Однако данное право не является абсолютным. Оно относится к относительным правам, образующим содержание общегражданской административной правоспособности. Это обусловлено тем, что для реализации данного права недостаточно одного

только желания гражданина или совершения им соответствующего действия. Равнодоступность лишь означает, что при поступлении на государственную службу не допускается установление каких бы то ни было прямых или косвенных ограничений для граждан, помимо установленных законодательством Российской Федерации о государственной службе. Любой полностью правоспособный гражданин России может реализовать свое право на занятие должности государственной гражданской службы, но только при условии соответствия установленным квалификационным требованиям к должностям государственной гражданской службы и при успешном прохождении конкурсного отбора.

Важное значение для реализации принципа равнодоступности, закрепленного в Конституции Российской Федерации, имеют принятые в развитие основ правового регулирования государственной гражданской службы Российской Федерации Указы Президента Российской Федерации от 1 февраля 2005 г. № 112 «О конкурсе на замещение вакантной должности государственной гражданской службы Российской Федерации» [3] и от 31 декабря 2005 г. № 1574 «О Реестре должностей федеральной государственной гражданской службы» [4].

Конкурс на замещение вакантной должности и включение в кадровый резерв обеспечивает конституционное право граждан Российской Федерации на равный доступ к государственной службе, а также право федеральных государственных гражданских служащих, замещающих должности государственной гражданской службы Российской Федерации, на должностной рост на конкурсной основе, т. е. свободное распоряжение своими способностями (в контексте ст. 37 Конституции РФ).

Конкурс является единственно возможным механизмом отбора кадров, позволяющим гражданам, которые не работали на государственной службе, реализовать свое конституционное право на равный доступ к государственной службе, право выбора сферы деятельности и занятия той или иной вакансии в центральных исполнительных органах исключительно на профессиональной основе. Кроме того, конкурс устраняет недостатки, присущие патронажной системе приема на государственную службу.

Вместе с тем конституционный принцип равного доступа граждан Российской Федерации к государственной службе не исключает ограничений для поступления на эту

службу или занятия конкретных государственных должностей. Ограничения и запреты, связанные с гражданской службой, установлены ст. 16 и 17 Федерального закона «О государственной гражданской службе Российской Федерации» [5].

Государственная гражданская служба является профессиональной деятельностью, требующей для своего осуществления специальных знаний и навыков. Реализации данного принципа должны способствовать закрепляемые в ст. 12 указанного выше Федерального закона требования, предъявляемые к уровню и виду образования, профессиональному стажу, знаниям и навыкам лиц, претендующих на занятие должности государственной гражданской службы.

Таким образом, равный доступ к государственной службе наряду с другими основными принципами, лежащими в основе организации и функционирования государственной гражданской службы Российской Федерации, носит конституционно-правовой характер и обеспечивает возможность непосредственного участия граждан в управлении делами государства.

Конституция Российской Федерации в ч. 4 ст. 32 одной из важнейших форм участия граждан в управлении делами государства и общества определила государственную службу. При этом местное самоуправление, выведенное согласно ст. 12 Конституции за пределы органов государственной власти, по действующему российскому законодательству обеспечивается институтом муниципальной службы. Оба эти вида публичной службы, обеспечивая властные полномочия и управленческие функции, осуществляются на профессиональной основе кадровым корпусом государственных и муниципальных служащих, имеющих по своей природе немало общего.

Из основополагающих для всей российской правовой системы норм Конституции РФ проистекают особенности установления правового статуса государственных служащих. Они состоят в том, что осуществляемые федеральными госслужащими полномочия — федеральные, т. е. определенные ст. 71 и частично ст. 72 Конституции РФ для федеральных органов государственной власти, а для госслужащих субъектов Российской Федерации — полномочия, осуществляемые государственными органами субъектов Российской Федерации в пределах совместного ведения с Российской Федерацией и в пределах предоставленной компетенции на территории соответствующего субъекта

Российской Федерации. Соотношение полномочий госслужащих федеральных и субъектных органов государственной власти определяется и регулируется общим правилом, установленным в ст. 76 Конституции: законы и иные нормативно-правовые акты субъектов Российской Федерации не могут противоречить федеральным законам. Это требование относится, как следует из смысла данного положения Конституции, к любому правовому предписанию, в том числе и к актам, принимаемым государственными служащими, которые являются должностными лицами либо представителями власти.

Особенности статуса муниципальных служащих также заключаются в осуществляемых ими полномочиях, в соответствии с которыми обеспечивается решение вопросов местного значения.

Вместе с тем муниципальные служащие могут наделяться и некоторыми государственными полномочиями, которые проистекают из содержания ч. 2 ст. 132 Конституции РФ, а также базируются на правовой основе взаимоотношений местного самоуправления с государственной властью, закрепленной Федеральным законом «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» № 131-ФЗ от 6 октября 2003 г. и другими федеральными законами. Осуществление муниципальными служащими отдельных государственных полномочий, переданных органам местного самоуправления в соответствии с федеральным законом либо законом субъекта Российской Федерации, является важным фактором взаимодействия органов государственной власти и местного самоуправления, подчеркивающим общность юридической природы публично-правовой составляющей в структуре статуса государственных и муниципальных служащих.

Все без исключения государственные и муниципальные служащие пользуются правами и обязанностями граждан Российской Федерации, установленными главой 2 Конституции РФ. Эти положения, составляющие основы правового статуса личности в Российской Федерации, в полной мере включаются в статус государственных гражданских и муниципальных служащих. Они не могут быть изменены иначе, как в порядке, установленном самой Конституцией.

Однако гражданские права и свободы государственных гражданских и муниципальных служащих ограничиваются законом, когда это диктуется нормальным функционированием системы государственного и

муниципального управления. Правовой статус государственных гражданских и муниципальных служащих основывается на конституционных положениях и регулируется нормами прежде всего административного права и дополняется нормами трудового права.

В этой связи сравнение статей 4 и 5 Федерального закона от 27.07.2004 г. № 79-ФЗ «О государственной гражданской службе Российской Федерации» [6] и статей 3 и 4 Федерального закона от 02.03.2007 г. № 25-ФЗ «О муниципальной службе Российской Федерации» [7] позволяет судить, что они в равной мере исходят из верховенства Конституции РФ, приоритета прав и свобод человека и гражданина, признания общественно-политической важности и почетности профессиональной деятельности государственных и муниципальных служащих, стабильности их кадрового корпуса, а также профессионализма и компетентности, ответственности.

Прохождение государственной службы любого вида включает в себя назначение на должность, исполнение должностных (служебных) обязанностей, конкурсное замещение вакантной должности либо включение в кадровый резерв, должностной (служебный) и профессиональный рост, обновление или ротацию кадров, оценку соответствия государственного служащего замещаемой должности или уровня его квалификации (аттестацию или квалификационный экзамен), иные обстоятельства прохождения государственной службы, а также освобождение от должности, увольнение с государственной службы.

Исключение составляет военная служба.

Новые подходы к определению военной службы, продемонстрированные в Федеральном законе от 27 мая 2003 г. № 58-ФЗ «О системе государственной службы Российской Федерации» [8], требуют осмысления и отражения в основных положениях законодательства Российской Федерации о военной службе, которое исходит из того, что военная служба является особым видом государственной службы, специфика и уникальность которого объясняются тем, что только на военной службе для достижения поставленных целей могут применяться средства вооруженной борьбы (оружия и вооружения); сама же военная служба может исполняться не только на добровольной основе, но и по призыву — через исполнение гражданами воинской обязанности, закрепленной на конституционном уровне (ст. 59 Конституции РФ).

Поэтому, закрепляя в статье 6 Федерального закона «О системе государственной службы Российской Федерации» определение военной службы, законодатель установил в ст. 19, что определение военной службы как вида федеральной государственной службы, содержащееся в статье 6 этого же Закона, применяется со дня вступления в силу соответствующих изменений и дополнений в федеральное законодательство о военной службе.

Кроме того, военная служба — это единственный вид государственной службы, где на конституционно-правовом уровне интересы государства поставлены выше интересов самого служащего, поскольку это напрямую связано с обеспечением государственной безопасности. Связанность, несвобода воли военнослужащего — это условие, которое является объективно необходимым фактором, влияющим на безопасность государства, так как в противном случае при несовпадении интересов государства и военнослужащего в определении места военной службы последнего создаются предпосылки к подрыву боеготовности военной организации государства.

Верховенство публичных интересов над личными в сфере отношений, связанных с обязательным комплектованием воинских должностей, определяется важностью возложенных на Вооруженные Силы Российской Федерации задач. Оно имеет существенное и принципиальное значение, наглядно выражает специфику прохождения военной службы военнослужащими, охраняется мерами юридической ответственности, в том числе и уголовной (например, ст. 337 УК Российской Федерации) [9].

Исходя из сказанного выше, ясно, что Конституция Российской Федерации играет принципиально важную роль в формировании и закреплении основ публичной службы и ее правовом регулировании, однако на данном этапе развитие единой и целостной, гибкой и эффективной системы публичной (государственной) службы с ее ориентацией на приоритеты развития Российской Федерации с учетом интересов гражданского общества, повышение эффективности государственной службы и профессиональной служебной деятельности служащих является насущной потребностью.

К сожалению, несмотря на колоссальную проделанную работу, в нормативных правовых актах, посредством которых регулируется публичная служба, в настоящее время отсутствует система унификации принципов ее прохождения. Кроме того, в силу специ-

фики российской правовой системы сохраняется неоднозначный подход государства к правовому регулированию видов государственной службы в Российской Федерации, в связи с чем действующее законодательство о видах и порядке прохождения государственной службы нуждается в корректировке с учетом требований ст. 3 Федерального закона № 58-ФЗ «О системе государственной службы Российской Федерации». Эта необходимость особенно остро проявилась в связи с принятием нового Федерального закона от 7.02.2011 г. № 3-ФЗ «О полиции».

Дальнейшее совершенствование системы государственной службы Российской Федерации зависит от разработки и реализации мероприятий, направленных на развитие государственной службы как единой системы, а также на практическое применение новых технологий государственного управления. Эти мероприятия должны быть объединены единой целью, реализовываться в соответствии с концептуальными направлениями развития государственной службы и быть подчиненными основным стратегическим приоритетам в сфере развития государственного управления. И

1. По делу о проверке конституционности Закона Удмуртской Республики от 17 апреля 1996 г. «О системе органов государственной власти в Удмуртской Республике» : постановление Конституционного Суда РФ от 24 янв. 1997 г. № 1-П // Вестн. Конституционного Суда РФ. 1997. № 1.

2. Международный пакт о гражданских и политиче-

ских правах от 16 декабря 1966 г. [Электронный ресурс]. URL: http://www.un.org/ru/documents

^ес1_сопу/сопуе^іош/ра^ро1^^т1

3. Собр. законодательства РФ. 2005. № 6. Ст. 439.

4. Собр. законодательства РФ. 2006. № 1. Ст. 118.

5. Собр. законодательства РФ. 2004. № 31.Ст. 3215.

6. Там же.

7. Собр. законодательства РФ. 2007. № 10. Ст. 1152

8. Собр. законодательства РФ. 2003. № 22. Ст. 2063.

9. Фортушин В. Е. Некоторые правовые аспекты комплектования воинских должностей и их влияние на безопасность Российской Федерации и личные права военнослужащих // Российский военно-правовой сборник. 2004. № 1. С. 69.

A Constitutional-law-basis of Public (State) Service in Russian Federation © Lapa E., 2011

An article lights the definition of public (state) service basis in Constitution of Russian Federation as a fundamental law, on which the institute of public service is based like most efficient instrument of government management.

Key words: constitutional basis; public (state) service; organization of public service institute.