О понятиии публичного образования

УДК 347.19

Е. Б. Султанов

кандидат юридических наук, доцент заведующий кафедрой конституционного и административного права Казанский (Приволжский] федеральный университет, г. Казань, Российская Федерация

О ПОНЯТИИИ ПУБЛИЧНОГО ОБРАЗОВАНИЯ

Аннотация. Статья посвящена рассмотрению понятия публичного образования как субъекта права. Автором рассматривается правовой статус публичного образования, рассматривается ряд аспектов, связанных со вступлением публичных образований в те или иные типы правоотношений. Особое внимание уделяется юридической ответственности публичных образований. Представлен анализ концепции юридических лиц публичного права, выделены признаки данного субъекта правоотношений (выработанные современной российской юридической наукой). Сформулированы признаки публичного образования, среди которых особое внимание уделено следующим: публичное образование всегда обязано действовать исключительно в интересах общества; публичному образованию при вступлении в правоотношения необходимо выразить интересы не отдельно взятого лица, а всей совокупности как уже реально существующих субъектов правоотношений, так даже и тех, которые неизбежно появятся в будущем (будущих поколений). Выделен общий вывод: в целях устранения правовой неопределенности и избежания казуистического толкования термин «публичное образование» нуждается в закреплении в отечественном законодательстве.

Ключевые слова: публичное образование, правомочия, статус, ответственность, юридическое лицо публичного права.

E. B. Sultanov

Candidate of law, associate professor Head of department of constitutional and administrative law Kazan (Volga region) Federal University, Kazan, the Russian Federation

CONCEPTS OF PUBLIC ENTITIES

Abstract. The article is devoted to the concept of public entities as a subject of rights. The author examines the legal status of public entities, considered a number of aspects associated with the introduction of public entities in certain types of relationships. Particular attention is paid to the legal liability of public entities. The author analyzes the concept of legal entities of public law, markes features of the legal entity (developed by modern Russian law). The author defines criteria for public entities, pays special attention to the following: public entities are always a duty to act solely in the public interest; public entities, when entering into a legal relationship is not necessary to express the interests of the individual person and the totality of reality as already existing legal entities, so even those who are bound to emerge in the future (future generations). The author makes a general conclusion: in order to eliminate legal uncertainty and avoid casuistic interpretation of the term «public entities» in need of consolidation in the domestic legislation.

Key words: public entities, powers, status, responsibility, legal entity of public law.

Рассматривая правоотношения с участием коллективных субъектов, объективно необходимо констатировать, что нормативная регуляция данных отношений весьма обширна и в целом имеет завершенный характер (конституционное законодательство, гражданское законодательство, земельное законодательство, бюджетное законодательство). К примеру, в статье 124 Гражданского Кодекса Российской Федерации указано, что Российская Федерация, субъекты Российской

Федерации: республики, края, области, города федерального значения, автономная область, автономные округа, а также городские, сельские поселения и другие муниципальные образования выступают в отношениях, регулируемых гражданским законодательством, на равных началах с иными участниками этих отношений - гражданами и юридическими лицами. К субъектам гражданского права, указанным настоящей статье, применяются нормы, определяющие участие юридических лиц в отношениях, регулируемых гражданским законодательством, если иное не вытекает из закона или особенностей данных субъектов.

Об особой организационно-правовой форме юридического лица - публичного образования речь идет и в судебной практике. Так, в частности, в Постановлении пленума Высшего Арбитражного суда Российской федерации от 22 июня 2006 г. № 23 говорится об имущественной ответственности публично-правовых образований при применении Бюджетного Кодекса Российской Федерации арбитражными судами в связи с возникающими в судебной практике вопросами. В названном постановлении сказано об ответственности публично-правовых образований, названных юридическими лицами, и отдельно об ответственности органов, учреждений, и должностных лиц [4].

Вместе с тем, в отечественном законодательстве легальное определение термина «публичное образование» отсутствует.

Наибольшего внимания с точки зрения постановки вопроса о концепции «публичного образования» заслуживают научные разработки выдающегося отечественного ученого-конституционалиста В.Е. Чиркина. Так указанный автор полагает, что «публично-правовое образование имеет три стороны. Во-первых, это естественно сложившееся образование - территориальный публичный коллектив, сообщество жителей, своего рода гражданское или мини-гражданское общество. Разумеется, оно подвергается регулированию - и государственному, и со стороны иной публичной власти (например, муниципальное образование - со стороны субъекта федерации). Во-вторых, это определенная организация (существуют различные виды публично-правовых образований). В-третьих, публично-правовое образование - властвующая, управляющая структура (представленная его органами, институтами непосредственной демократии (например, референдумами)). В существовании таких органов и институтов, в их деятельности, в территориальном устройстве и находит, по существу, свое проявление организационная сторона публичного образования, являющегося де-юре или де-факто юридическим лицом публичного права» [10].

Концепция «юридического лица публичного права» также активно разрабатывается В.Е. Чиркиным. По его мнению, это относительно самостоятельное публично-правовое образование несуверенной публичной власти части народа на части государственной территории, выступающее через свои органы и должностных лиц как представитель народа соответствующего территориального публичного коллектива, осуществляющее регулятивную роль в объеме предметов ведения и полномочий, установленных конституцией и законами государства, несущее публично-правовую ответственность (которая может трансформироваться в материальную), в том числе и перед государством [11]. Активными сторонниками концепции юридических лиц публичного права являются О.В. Романовская [6, 7, 8] и О.А. Ястребов [12].

На наш взгляд, основной особенностью публичного образования, как субъекта права, в контексте его изучения применительно к участию в правоотношениях является «расщепление» правовой сущности публичного образования. С одной стороны, публичность субъекта, действующего от имени народа, предполагает наличие у публичного образования практически безграничных полномочий в отношении любого объекта материального мира, на который оно может распространить свою юрисдикцию в пределах территории государства. С другой стороны, в

целях недопущения эскалации статуса публичного образования государство неизбежно стремится к самоограничению своих прав.

Говоря об особенностях публичного права в целом, С.В. Дорохин, в частности, отмечает, что наиболее существенными формальными элементами публичного права следует признать наличие в числе участников правоотношений субъекта, наделенного властными полномочиями по отношению к другим его участникам, во взаимосвязи с возможностью реализации свободы волеизъявлений субъектов правоотношений в рамках альтернативных правовых норм [2]. В качестве данного особого субъекта выступает публичное образование.

Рассматривая особенности публичного образования, полагаем уместным обратиться к общей теории юридических лиц.

В части 1 статьи 48 Гражданского Кодекса Российской Федерации закреплено, что юридическим лицом признается организация, которая имеет обособленное имущество и отвечает им по своим обязательствам, может от своего имени приобретать и осуществлять гражданские права и нести гражданские обязанности, быть истцом и ответчиком в суде.

Однако с точки зрения правовой природы представляется, что юридическое лицо является фикцией, введенной в законодательство в целях обособления имущества в обороте, а также для закрепления границ ответственности участников данного субъекта права. По мнению О.В. Таминова, «в данном случае фикция, с одной стороны, упрощает природу правоотношений и, с другой стороны, позволяет этим правоотношениям существовать, т. е. санкционирует вступление в них (правоотношения) искусственных субъектов права» [9]. Применительно к данной позиции необходимо отметить, что публичное образование вступает в правоотношения в целях представления интересов неопределенной группы лиц (например, коллектива муниципального образования). В этой связи, одним из важнейших элементов, характеризующих статус публичного образования, является необходимость действия публичных образований исключительно в публичных интересах.

Категория публичного интереса служит для определения границы реализации компетенции государственными органами и иными лицами. Во-первых, публичные права всегда имеют в своем основании воплощение в жизнь общественного интереса. Во-вторых, в связи с тем, что целеполагание в своей основе направлено на реализацию интереса, то государство, будучи формально юридическим институтом организации общества, призвано к осуществлению интересов последнего. Следовательно, границы вмешательства государства в частные правоотношения, и соответственно, в процесс реализации частных интересов объективно ограничены непосредственно публичными интересами [1].

Определяя особую правосубъектность государства, Д.В. Пятков предлагает найти замену государству как субъекту права, выражающему публичный интерес [5]. Аналогичной точки зрения придерживается Г.А. Мисник, утверждая, что частные и публичные интересы публичного образования неразделимы. У публичного образования не может быть иных интересов, кроме удовлетворения общественных потребностей, в том числе в имущественной сфере [3].

Кроме того, необходимо констатировать, что публичное образование в конституционно-правовом смысле является операционным агентом государства (проводником суверенных полномочий), поскольку право всегда возникает не у конкретного органа, а у государства в целом. Ответственность за действия своих органов несет именно государство.

Подводя итог данной статье, можно сделать следующие выводы:

- публичное образование всегда обязано действовать исключительно в интересах общества. Именно общественный интерес является основным критерием при выборе публичным образованием того или иного варианта правового поведения;

- публичному образованию при вступлении в правоотношения необходимо выразить интересы не отдельно взятого лица, а всей совокупности как уже реально существующих субъектов правоотношений, так даже и тех, которые неизбежно появятся в будущем (будущих поколений);

- в целях устранения правовой неопределенности и избежания казуистического толкования термин «публичное образование» нуждается в закреплении в отечественном законодательстве.

СПИСОК ИСПОЛЬЗОВАННОЙ ЛИТЕРАТУРЫ

1. Бакаева О.Ю. О соотношении частных и публичных интересов / О.Ю. Бакаева, Н.А. Погодина // Журнал российского права. — 2011. — № 4. — С. 36-47.

2. Дорохин С. В. Деление права на публичное и частное: Конституционно-правовой аспект: автореф. дис. ... канд. юрид. наук: 12.00.02 / С.В. Дорохин. — М., 2002. — 25 с.

3. Мисник Г.А. Обеспечение экологического интереса публичного образования / Г.А. Мисник // Аграрное и земельное право. — 2005. — № 5. — С. 91-101.

4. О некоторых вопросах применения арбитражными судами норм Бюджетного кодекса Российской Федерации: постановление Пленума ВАС РФ от 22.06.2006 N 23 (ред. от 26.02.2009) / СПС «КонсультантПлюс» [Электронный ресурс]. — Режим доступа:. http: // www.consultant.ru /document /cons_doc_LAW_61522/(дата обращения 28.09.2015).

5. Пятков Д.В. Участие Российской Федерации, субъектов Российской Федерации и муниципальных образований в гражданских правоотношениях / Д.В. Пятков. — СПб., 2003. — 329 с.

6. Романовская О.В. Государственный контроль за выполнением организациями частного права отдельных государственно-властных полномочий / О.В.Романовская // Государственный аудит. Право. Экономика. — 2012. — № 3. — С. 80-88.

7. Романовская О.В. Публичные корпорации в российском праве / О.В.Романовская. — М. : Юрлитинформ, 2010. — 400 с.

8. Романовская О.В. Сравнительно-правовой статус юридических лиц публичного права (на примере России и Грузии) / О.В. Романовская, О.В. Безрукова // Электронный научный журнал «Наука. Общество. Государство». — 2015. — Т. 3, № 1 [Электронный ресурс]. — Режим доступа: http://esj.pnzgu.ru.

9. Танимов О.В. Юридическое лицо - классическая фикция в праве / О.В. Танимов // Юридический мир. — 2013. — № 5. — С. 45-47.

10. Чиркин В.Е. Публично-правовое образование / В.Е. Чиркин. — М. : Норма, 2011. — 335 с.

11. Чиркин В.Е. Юридическое лицо публичного права / В.Е. Чиркин. — М. : Норма, 2007. — 352 с.

12. Ястребов О.А. Юридическое лицо публичного права: сравнительно-правовое исследование: автореф. дисс. ... докт. юрид. наук. 12.00.14 / О.А. Ястребов. — М., 2010. — 49 с.

REFERENSES

1. Bakaeva O.Iu., Pogodina N.A. Relation between private and public interests. Zhurnal rossiiskogo prava = Journal of Russian law, 2011, no. 4, pp. 36-47.

2. Dorokhin S.V. Delenie prava na publichnoe i chastnoe: Konstitutsionno-pravovoi aspect. Avtoref. diss. kand. iurid. nauk: 12.00.02. [Public and private right: the constitutional and legal aspects. Diss. cand. in law abstract. 12.00.02]. Moscow, 2002, 25 p.

3. Misnik G.A. Ensuring of environmental interest in public entity. Agrarnoe i zemel'noe pravo = Agricultural and Land Law, 2005, no. 5, pp. 91-101.

4. O nekotorykh voprosakh primeneniia arbitrazhnymi sudami norm Biudzhetnogo kode-ksa Rossiiskoi Federatsii: postanovlenie Plenuma VAS RF ot 22.06.2006 N 23 (red. ot 26.02.2009), SPS «Konsul'tantPlius» (On some issues of arbitration courts of the Budget Code of the Russian Federation: Resolution of the Plenum of the RF of 22.06.2006 N 23 (ed. of

26.02.2009), legal reference system «ConsultantPlus»). Available at:. http : // www.consultant.ru / document /cons_doc_LAW_61522/( accessed 28.09.2015).

5. Piatkov D.V. Uchastie Rossiiskoi Federatsii, sub"ektov Rossiiskoi Federatsii i munitsi-pal'nykh obrazovanii v grazhdanskikh pravootnosheniiakh [The participation of the Russian Federation, subjects of the Russian Federation and municipal entities in civil matters]. Saint Petersburg, 2003, 329 p.

6. Romanovskaia O.V. State control over the implementation by individual law organizations of private-public authorities. Gosudarstvennyi audit. Pravo. Ekonomika = State audit. Law. Economics, 2012, no. 3, pp. 80-88.

7. Romanovskaia O.V. Publichnye korporatsii v rossiiskom prave [Public corporations in the Russian law]. Moscow, Iurlitinform Publ., 2010, 400 p.

8. Romanovskaia O.V., Bezrukova O.V. Comparative legal status of legal persons of public law

9. Tanimov O.V. Legal entity -classical fiction in law. Iuridicheskii mir = World of jurisprudence, 2013, no. 5, pp. 45-47.

10. Chirkin V.E. Publichno-pravovoe obrazovanie [Public law entities]. Moscow, Norma Publ., 2011, 335 p.

11. Chirkin V.E. Iuridicheskoe litso publichnogo prava [The legal entity of public law]. Moscow, Norma Publ., 2007, 352 p.

12. Iastrebov O.A. Iuridicheskoe litso publichnogo prava: sravnitel'no-pravovoe issle-dovanie. Avtoref. diss. dokt. iurid. nauk. 12.00.14. [The legal entity of public law: a comparative legal research. Diss. cand. in law abstract. 12.00.14]. Moscow, 2010, 49 p.

ИНФОРМАЦИЯ ОБ АВТОРЕ

Султанов Евгений Батырович — кандидат юридических наук, доцент, заведующий кафедрой конституционного и административного права, Казанский (Приволжский) федеральный университет, 420008, Республика Татарстан, г. Казань, ул. Кремлевская 18, Российская Федерация, e-mail: public.mail@kpfu.ru.

AUTHOR

Sultanov Evgenii Batyrovich — Candidate of law, associate professor, Head of department of constitutional and administrative law, Kazan (Volga region) Federal University, 420008, Tatarstan, Kazan, 18 Kremlevskaya Street, the Russian Federation, e-mail: public. mail@kpfu .ru.

БИБЛИОГРАФИЧЕСКОЕ ОПИСАНИЕ СТАТЬИ

Султанов Е.Б. О понятиии публичного образования / Е.Б. Султанов // Электронный научный журнал «Наука. Общество. Государство». — 2015. — Т. 3, № 4 [Электронный ресурс]. — Режим доступа: http://esj.pnzgu.ru.

BIBLIOGRAPHIC DESCRIPTION

Sultanov E. B. About concepts and public entities. Electronic scientific journal «Science. Society. State», 2015, vol. 3, no. 4, available at: http://esj.pnzgu.ru (In Russian).