Реформы органов управления полиции России и ее тыла с использованием системогенетического подхода

Вестник Санкт-Петербургского университета МВД России № 1 (49) 2011

История права и государства

УДК 343

Г.В. Гиоев*, А.С. Воротнев**

Реформы органов управления полиции России и ее тыла с использованием системогенетического подхода

В статье рассмотрена эволюция управленческих структур полиции, предложена концепция хронологии реформ системы управления полицией и ее тыла в течение 1802-1917 гг.: создание полицейского аппарата в составе Департамента внутренних дел МВД, усиление централизации системы управления общей полиции, повышение управляемости и слаженности действий структурных подразделений полиции.

Ключевые слова: полиция, министерство внутренних дел, управление, структура, тыл, снабжение.

G.V. Gioev*, A.S. Vorotnev**. Reform of the police department of Russia and its rear using systemgenetic approach. The evolution of management of the police, offer a vision of the chronology of reforms in the police management and logistics during the years 1802-1917 are opened in the article: Establishment of a police unit within the Department of the Interior Ministry of the Interior, increased centralization of management of the common police force, improving manageability and coherence of structural units police.

Keywords: Police, Ministry of Internal Affairs, management, structure, rear, logistics.

Осмысление роли и места тыла в ходе реформирования МВД России, уточнение его целей, задач и функций должно найти свое отражение в новой Концепции развития тыла МВД России. Реалистичность, всесторонность и перспективность положений Концепции не в последнюю очередь определяются достигнутым уровнем качества тылового обеспечения, выявлением внутренних закономерностей становления, функционирования и развития структур тыла органов внутренних дел, определивших их современный облик.

Одним из методов, позволяющих выявить зависимости и закономерности в развитии тыла, является системогенетический (генетический) метод. Используемый параллельно с историческим подходом он позволяет установить не только логику развития рассматриваемого явления или процесса, но и внутренние, заложенные генетически связи и зависимости, присущие им.

Поскольку развитие тыла происходило в неразрывной связи с развитием обеспечиваемых структур, протекало в тех же исторических условиях и под воздействием схожих факторов, рассмотрим отдельные аспекты становления и формирования органов управления полицией.

Вопросы обеспечения общественного порядка и безопасности документально фиксировались в России, начиная с середины XVII в. (Соборное Уложение 1649 г.). Создание полицейских органов связывают с введением Петром I в Петербурге должности генерал-полицмейстера «для лучших порядков в городе» («Пункты» от 25 мая 1718 г.) с дальнейшим разъяснением целей и задач в «Регламенте Главному Магистрату» (1721 г.). Указом Анны Иоанновны от 23 апреля 1733 г. создается полиция в «губерниях и провинциальных городах». В течение XVIII — первой половины XIX вв. происходит постоянный поиск оптимальной организационной структуры центральных полицейских органов — приказ, коллегия и, наконец, министерство.

* Гиоев, Георгий Вартанович, доцент кафедры тылового обеспечения ОВД. Санкт-Петербургский университет МВД России. Кандидат военных наук, доцент. Адрес: Россия, 198000, г. Санкт-Петербург, пл. Репина, 1. Тел. 495-25-66. E-mail: gioev_g@mail.ru.

** Воротнев, Александр Сергеевич, доцент кафедры тылового обеспечения ОВД. Санкт-Петербургский университет МВД России. Кандидат военных наук, доцент. Адрес: Россия, 198000, г. Санкт-Петербург, пл. Репина, 1. Тел. 495-25-66. E-mail: vorotnev@gmail.ru.

* Gioev, George Vartanovich, docent of DIA Rear maintenance department Candidate of military sciences, Docent. The St.-Petersburg University of the Ministry of Internal Affairs of Russia. Address: Russia, 198206, Saint-Petersburg, Repin area, 1. Ph.: 495-25-66. E-mail: gioev_g@mail.ru.

** Vorotnev, Alexander Sergeevich, docent of DIA Rear maintenance department Candidate of military sciences, Docent. The St.-Petersburg University of the Ministry of Internal Affairs of Russia. Address: Russia, 198206, Saint-Petersburg, Repin area, 1. Ph.: 495-25-66. E-mail: vorotnev@gmail.ru.

Статья поступила в редакцию 14 декабря 2010 года.

Издание императором Александром I Манифеста «Об учреждении министерств» от 8 сентября 1802 г. положило начало образованию наряду с министерством военным, морским, иностранных дел, юстиции, финансов, коммерции, народного просвещения и министерства внутренних дел. Первым министром внутренних дел назначается граф В.П. Кочубей. Товарищем министра — граф П.А. Строганов.

7 января 1803 г. утверждается штат (45 человек) Канцелярии МВД России, получившей название Департамента внутренних дел, первоначально состоявшего из четырех экспедиций, к ведению которых относились: Народное продовольствие и соляная часть—Первая экспедиция. Спокойствие и благочиние —Вторая экспедиция. Совершенствование земледелия, государственные фабрики и заводы, добыча полезных ископаемых, состояние дорог — Третья экспедиция. Приказы общественного призрения, больницы, богоугодные заведения, тюрьмы—Четвертая экспедиция (рис. 1).

Именно Вторая экспедиция — Экспедиция спокойствия и благочиния — стала родоначальником первого полицейского органа в России. Экспедиция делилась на два отделения.

Первое отделение руководило деятельностью сельской полиции и несло ответственность за «повиновением крестьян законной власти», а также выполняло функции своеобразной предтечи дежурной части и информационно-аналитической службы, т.к. занималось сбором информации о происшествиях и профилактикой «ложных слухов».

Второе отделение ведало делами городской полиции и пожарных частей. Оно явилось предтечей двух современных милицейских структур — инспекции по личному составу и управления собственной безопасности, т.к. принимало и рассматривало жалобы на полицию. Характер работы чиновников экспедиции заключался в сборе сведений от губернаторов, из материалов периодических ревизий администрации губерний о деятельности полиции без выезда на места.

Наряду с земской и городской полицией на рудниках, транспорте, а также ряде крупных заводов и в прилегающей к ним местности развиваются ведомственные полицейские органы. Горная полиция действует в горнодобывающих районах, как на частных, так и на казённых предприятиях. На государственных рудниках она подчиняется непосредственно управляющему рудником, а на частных

— представителю государства, берг-инспектору. Для непосредственного руководства горнозаводской полицией управляющий рудником (или берг-инспектор) назначал полицмейстера, который выполнял свои функции не только на самих предприятиях, но и в посёлках, где жили рабочие. В близлежащих деревнях и сёлах назначался так называемый «горный исправник». На ряде крупных военных заводов также была создана своя полиция, управлявшаяся полицмейстером, подчиненным директору завода.

Создаются первые специализированные подразделения полиции. В 1804 г. в составе Петербургской полиции была образована общегородская наружная служба — предвестник современной патрульнопостовой службы. Ее задачей являлось патрулирование по городу, вне зависимости от границ какого либо участка, а также оказание помощи приставам, надзирателям и городским стражам в случае необходимости. На основе анализа деятельности полиции в 1806 г. В.П. Кочубей и М.М. Сперанский подготавливают проект реорганизации министерства, направленный на большую «полицеизацию» министерства. Экспедиция спокойствия и благочиния сменяет название на «экспедицию государственного благоустройства» и увеличивает численность и структуру. Вместо двух вышеуказанных отделений в ней появились пять «столов» во главе со столоначальниками. Первому из них были приданы функции сбора информации о преступлениях и происшествиях, заграничных гостях России и выезжающих из нее (т.е. были заложены начала Федерально-миграционной службы), а также контроль за порядком содержания зрелищ и собраний (своеобразные цензурные функции). Второй стол можно назвать предтечей транспортной милиции и дорожно-патрульной службы, т.к. в его ведении находился контроль за состоянием российских дорог и соблюдением порядка на них. Он же занимался разработкой и изменением штатов городской полиции, ночной и пожарной стражи, тюремных учреждений, под его началом была деятельность конвойных команд. Помимо всего, он к тому же участвовал в организации набора рекрутов в армию. Третий стол представлял из себя своеобразную кадровую службу полиции, поскольку ведал вопросами приема и увольнения, перемещения по службе, наказания и награждения полицейских чинов. Функции второго отделения были распределены по двум оставшимся столам.

В 1809 г. формируется орган центрального управления путями сообщений — Дирекция водяных и сухопутных коммуникаций. Вся территория России была поделена на десять округов, в каждый из которых был назначен директор водяных и сухопутных коммуникаций. В округе создается специализированная транспортная полиция, задачей которой являлось обеспечение безопасности на речном, дорожном транспорте, сопровождение грузов и предотвращение их хищений. Полицейские команды дирекции формировались директором округа, подчинялись ему и действовали независимо от местной администрации, городской и сельской полиции.

Одним из первых вопросов, рассмотренных руководством МВД, был вопрос о материальном обеспечении служащих полиции. По инициативе МВД в сметы городских расходов были включены специальные статьи на содержание полиции: «на жалование по штату, на провиант и обмундирование, на фураж, содержание пожарного инвентаря, на дрова, свечи»2. Материально-техническое снабжение (оружием, обмундированием, конским составом, топливом, квартирным довольствием) по линии государства было жестко нормировано с учетом данных о прохождении службы, занимаемых должностей и т.д. Для этого использовались уже созданные к тому времени снабженческие структуры армии и флота. Финансирование снабжения происходило по линии государственного и местного бюджетов. Снабжение служащих полиции на местах осуществлялось за счет местных бюджетов и сопровождалось задержками и перебоями. В таких условиях служащие «не могли жить по средствам вследствие мизерности получаемых ими окладов», что нередко служило поводом получения ими взяток3 .

Вестник Санкт-Петербургского университета МВД России № 1 (49) 2011

Вестник Санкт-Петербургского университета МВД России № 1 (49) 2011

Министерство внутренних дел

Министр внутренних дел

Товарищ министра внутренних дел

Департамент внутренних дел

1-е отделение

«Снабжение государства жизненными припасами»

2-е отделение «Публичные здания»

1-ое отделение «Медицинская коллегия»

Рис.1 Структура департамента внутренних дел 1802 г.1

Возложение на МВД более двух десятков новых задач за годы после основания министерства привело к необходимости основательного реформирования всего министерства. Данное реформирование считается первой крупной реформой Министерства внутренних дел с выделением из его подведомственности полицейского аппарата4 .

На основании Манифеста от 25 июня 1811 г. «Общее учреждение Министерств» было образовано самостоятельное Министерство полиции (рис. 2), которое осуществляло свою деятельность параллельно с МВД. Особенностью нового министерства стало то, что оно в организационном плане соединило функции общей полиции, полиции политической и даже контрразведки. Первым министром полиции был назначен генерал-адъютант императора А.Д. Балашов. Однако, фактически обязанности министра вплоть до ликвидации министерства в 1819 г. выполнял С.К. Вязмитинов, первый военный министр России (1802-1808 гг.). Министерство полиции состояло из трех департаментов (Департамента полиции хозяйственной, Департамента полиции исполнительной, Медицинского департамента), Медицинского совета, а также Общей и Особенной канцелярий министра.

В компетенцию Департамента полиции хозяйственной (2 отделения, 24 служащих) входил надзор за обеспечением снабжения продовольствием городов, в первую очередь, Петербурга и Москвы, пресечение спекуляции, а также надзор за смирительными и работными домами. Департамент полиции исполнительной (3 отделения, 32 служащих), образованный на основе Экспедиции государственного благоустройства, включал три отделения.

Первое отделение этого департамента занималось составлением полицейских штатов, назначением, увольнением, награждением личного полицейского состава, рассматривало губернские отчеты, вело статистику. Второе отделение осуществляло надзор за судебными и уголовными делами, устройством тюрем и их стражи, пересылкой колодников, поимкой беглых и беспаспортных,

Министр полиции Товарищ министра

1 1 1 1

Общая канцелярия Особенная канцелярия Департаменты Совет министра Медицинский совет

1 1 1

полиции хозяйственной полиции исполнительной (столичная, городская, губернская, земская) медицинский

1-е 2-е 1-е 2-е 3-е

отделе- отделе- отделе- отделе- отделе-

ние ние ние ние ние

Рис. 2 Структура министерства полиции 1811-1819 гг.

пресечением бродяжничества, запрещенных игр, крупными должниками, делами о банкротствах, раскольниками, надзором за действиями полиции в поимке преступников, жалобами на действия либо бездействие полиции и т.п. Третьему отделению было поручено содействовать в организации и проведении общих ревизий губерний. На него возлагались также содержание земского ополчения (милиции), поимка дезертиров и другие задачи.

Кроме собственно охранения внутренней безопасности, министерство полиции наделялось правом надзирать за «окончательным исполнением законов по всем вообще министерствам». Министр полиции имел право требовать сведения от всех местных органов, минуя соответствующие министерства. Указы, циркуляры, относящиеся к деятельности местных органов различных министерств, направлялись в губернии для чиновника Министерства полиции, который при помощи полицейских чинов следил за их соблюдением. Такой порядок был, в частности, зафиксирован в «Учреждении министерства финансов», где указывалось, что «употребление сумм», выделенных для местных губернских органов, должно производиться «под надзором» Министерства полиции.

Создание Министерства полиции, хотя и усилило элементы специализации в управлении непосредственно полицией, в то же время не устранило двоевластие в организации снабжения, т.к. местная полиция по-прежнему подчинялась непосредственно губернаторам, которые по полицейским вопросам были подконтрольны и МВД, и Министерству полиции. Кроме того, не произошло существенного улучшения деятельности местной полиции, а обеспечение всеми видами довольствия только ухудшилось. В.П. Кочубей, вновь ставший министром внутренних дел, обосновал необходимость возвращения функций управления полицией в МВД. Императорским указом от 4 ноября 1819 г. «О присоединении Министерства полиции к Министерству внутренних дел» органы Министерства полиции были упразднены и вошли в форме Департамента полиции в состав МВД.

В период царствования императора Николая I (1825-1855 гг.) основными идеями, лежащими в основании государственных преобразований, стали усиление единоначалия, бюрократического централизма и обеспечение внутренней безопасности государства. Компетенция местных органов власти постоянно сужалась, на них распространялась строгая регламентация с одновременным расширением круга обязанностей министерств.

Усиление централизации и бюрократизации управления проводилось и в управлении полиции исполнительной. По указанию Николая I МВД получило права определять штатную численность полицейских органов на местах, контролировать расходование выделяемых на содержание полиции средств, назначать, увольнять и перемещать полицейских чиновников.

Централизация управления повысила контроль за преступностью, привела к росту раскрываемости совершенных преступлений. Так, в 1831 г. в Санкт-Петербурге было совершено в 60 раз меньше краж, чем в Лондоне, где жителей было в три раза больше. А в Москве, при населении 370 тыс. человек, в середине XIX в. в год совершалось 5-6 убийств, 2-3 грабежа и разбоя. Из зафиксированных около 400 случаев мошенничества и 700 краж раскрывались примерно две трети5.

В 1832 г. утверждается новое «Положение о столичной полиции», которое было направлено на повышение действенности наружной постовой службы. С этой целью во многих городах, особенно в столицах, увеличивалось число так называемых «полицейских будок». Это были достаточно удобные, отапливаемые и приемлемые в архитектурном отношении сооружения. Одновременно был разрешен вопрос экипировки постовой одеждой и вооружением полицейских, несущих постовую службу.

В 1834 г. 20 декабря утверждены новые штаты Министерства внутренних дел, согласно которым числилось 239 чиновников: Канцелярия Министра — 51 служащий, Статистическое отделение — 9, Департамент полиции исполнительной — 42, Департамент духовных дел — 25, Хозяйственный департамент — 48, Медицинский департамент — 44, чиновники по особым поручениям — 20.

Основным структурным подразделением МВД остается Департамент полиции, в функции которого входит рассмотрение организационно-штатных вопросов местной полиции и контроль за ее деятельностью, особенно за расходованием денежных средств. Увеличивается количество чиновников по особым поручениям, проводящих значительную часть времени в контрольноинспекторских командировках.

Вестник Санкт-Петербургского университета МВД России № 1 (49) 2011

Вестник Санкт-Петербургского университета МВД России № 1 (49) 2011

В 1835 г. изысканы средства на увеличение общего бюджета МВД. Это дало возможность увеличить оклады служащих в губернских правлениях, улучшить состояние городской полиции: в 355 уездных городах было назначено содержание полиции «от казны», а 5 губернским и 30 уездным городам и местечкам выданы пособия на содержание полиции. Только в больших городах с высокими доходами оплата полиции производится по-прежнему из городского бюджета6 .

В связи с увеличением численности населения в уездах, началом реформы «в государственных деревнях», а также с целью выправления положения с сельской полицией министр внутренних дел Д.Н. Блудов (1832-1839 гг.) готовит «Положение о земской полиции», которое было утверждено императором 1 июля 1837 г. По новому положению, полицейским местом в уезде являлся Земский суд под председательством земского исправника. Для «соблюдения тишины и порядка» в штат земского суда вводились дополнительные должности — заседатели, заведующие уездными участками или станами и называющиеся становыми приставами. Становые приставы назначались губернатором из числа кандидатов, представляемых местным дворянским собранием. В подчинении станового пристава находились: сельская выборная полиция — сотские, десятские (выбиравшиеся из государственных крестьян) и вотчинная полиция (из числа помещиков).

Принимается ряд мер по совершенствованию системы прохождения службы в полицейских органах. Рядовые полицейские получили возможность дослужиться до унтер-офицера, что давало значительную прибавку в жаловании, право на более высокую пенсию. В 1827 г. был принят «Устав» о пенсиях и единовременных пособиях, а в 1832 г. — «Положение о пенсиях всех чиновников в губерниях по ведомству Министерства внутренних дел». Эти меры принесли определенные плоды — снабжение на местах значительно улучшилось. Активизировалась также инспекционная деятельность по поводу надлежащего функционирования местных полицейских органов. Был увеличен штат чиновников для особых поручений при министре, стали практиковаться регулярные личные инспекторские выезды на места директора Департамента исполнительной полиции. В составе МВД было учреждено специальное подразделение для проведения негласных ревизий и разбора материалов о злоупотреблении чиновников местной полиции.

Первое в истории МВД сокращение штатов по распоряжению Николая I произошло в 1850 г. Поводом послужил выявленный ревизией ряд злоупотреблений в органах столичной полиции и в целом ряде городов (из двадцати семи губерний — более половины всех губерний — признали удовлетворительной работу только в трех). Число чиновничьих должностей уменьшилось на 17 и составило 270 штатных сотрудников. В ведущем подразделении — Департаменте полиции исполнительной — служило 50 чиновников. В 1852 г. на основании Высочайше утвержденного положения «О сокращении делопроизводства», штат Министерства внутренних дел сокращается еще на 67 чиновников (в т.ч. на два вице-директора) и составляет уже 203 штатных сотрудника7.

Время правления императора Александра II (1856-1881 гг.) считается в исторической науке периодом великих реформ (крестьянской, земской, городовой, судебной и военной). Затронув основы государственной управления, они не могли обойти полиции и в целом МВД.

В середине XIX в. отмечался рост числа подсудимых и осужденных (табл. 1). «...С 1857 по 1865 г. число подсудимых увеличилось на 1/3, а число осужденных более чем в 1,5 раза. Конечно, в определенной степени на это увеличение оказало влияние введение в 1860 г. в судах судебных следователей, что привело к более тщательному расследованию, а отсюда к росту числа возбужденных уголовных дел. Но, несомненно, основной причиной роста преступности явилось не процессуальное нововведение, а резкое изменение всей экономической обстановки в результате свершившегося в стране экономического переворота»8.

Таблица 1

Динамика числа подсудимых и осужденных в России с 1857 по 1865 гг.9

Разновидности привлеченных к суду Показатели динамики по годам, тыс. чел.

1857 1858 1859 1860 1861 1862 1863 1864 1865

Подсудимые 383,2 404,1 422,6 393,0 433,5 456,3 458,4 458,1 510,5

Осуждённые 60,4 70,7 74,2 72,5 79,7 83,5 88,7 94,4 94,0

Криминогенная обстановка, сложившаяся в середине XIX в., характеризуется преобладанием краж по отношению ко всему массиву зарегистрированных преступлений. Так, в 1860 г. дела о кражах составляли более 60% от общего числа совершенных преступлений, 12% составляли дела о преступлениях против личности, а 6,6% — против верховной власти и государственной службы. При этом большая часть уголовных преступлений оставалось нераскрытой. Еще более усугубляли ситуацию негативные последствия манифеста об освобождении крестьян, после объявления которого по всей стране прокатились антиправительственные выступления крестьян, считавших, что их обманывают помещики. Только в апреле 1861 г. в Спасском уезде Казанской губернии и Керенском уезде Пензенской губернии погибло 92 и 19 человек соответственно. А за первые четыре месяца после манифеста было отмечено 647 случаев бунтов (в то время как за предшествующие 30 лет было зафиксировано только 378 случаев). В дополнение к этому ширилась база оппозиционно настроенной разночинной интеллигенции, стали появляться тайные подпольные организации, подобные созданной в 1862 г. организации «Земля и воля», «Комитет русских офицеров в Польше»10.

Параллельно с подготовкой и проведением крестьянской реформы принимались меры по совершенствованию управления полицией. Императором утверждены предложения от 25 марта 1859 г., получившие название «Основные начала реформы полиции», а затем — «Временные правила об общем устройстве полиции в городах и уездах, по общему учреждению управляемых» от 25 декабря 1862 г. Данные предложения можно считать вторым крупным преобразованием в истории полиции, приведшим к усилению централизации ее управления. Суть предпринятой реформы заключалось в следующем. До 1862 г. земская полиция была разъединена с городской: первой был подведомственен уезд, второй — уездный город. Теперь же создавались единые уездные полицейские управления, деятельность которых распространялась и на город, и на уезд. Уездная и городская полиция объединяются в уездные полицейские управления во главе с уездными исправниками, которые назначаются правительством. Уезды по-прежнему делятся на станы во главе со становым приставом, сотскими и десятскими.

Объединение не коснулось центральных и наиболее крупных уездных городов, где сохраняется городская полиция, руководитель которой — полицмейстер назначается губернатором. Города делятся на части во главе с городскими приставами, помощниками пристава и полицейскими надзирателями.

Организация полиции в Санкт-Петербурге имела свои особенности, продиктованные оперативной обстановкой. Столичную полицию возглавлял обер-полицмейстер, при котором назначались три полицмейстера для исполнения инспекторских функций и два чиновника по особым поручениям. Основным исполнительным звеном столичной полицейской структуры являлся участок во главе с приставом. В его подчинении находились один офицер и письмоводитель. Участок делился на околотки во главе с околоточными надзирателями, городовыми постовой службы и дворниками.

Приняты меры по увеличению численности служащих общей полиции и повышению качества подбора и подготовки кадров. С 1873 г. вводится принцип вольного найма. Полицейским было увеличено жалование, повышен размер пенсий, введены медали за выслугу лет. К финансированию столичной полиции из городских средств добавляется правительственный источник — государственный бюджет.

После окончания русско-турецкой войны 1877-1878 гг. усилились внутренние трудности. Существенным фактором общественной напряженности стала опустошенная войною казна. Расходы Росси на войну составили 1 млрд. руб., что превышало ее годовой бюджет. Нарастал кризис в аграрной сфере. Помещичьи хозяйства в массе своей так и не приспособились к новым, капиталистическим условиям, крестьянские развивались крайне медленно и болезненно, почти ежегодно испытывая удары локальных неурожаев. К тому же мобилизация в армию более полумиллиона человек и реквизиция лошадей лишь обострили положение. По официальным правительственным данным, с 1875 по 1879 гг. в стране было зафиксировано 152 крестьянских выступления; 16 из них пришлось усмирять с помощью войск. Характерно, что география волнений постоянно расширялась: в 1878 г. ими были охвачены уже 34 губернии центра, юга и востока европейской части России. Одновременно нарастало рабочее движение: в 1875-1879 гг. произошло 165 выступлений пролетариата, причем больше половины их пришлось на последние два года.

21 марта 1879 г. создается институт полицейских урядников. Полицейские урядники предназначались в помощь становым приставам «для исполнения полицейских обязанностей, а также для надзора за сотскими и десятскими». Число урядников в губернии было 100-200 человек, в среднем на уезд приходилось по 11 человек. В соответствии с инструкцией урядникам предписывалось «охранять Круг обязанностей Департамента определила ст. 362 «Учреждения Министерства»: 1) предупреждение и пресечение преступлений и охранение общественной безопасности и порядка; 2) ведение дел о государственных преступлениях; 3) организация и наблюдение за деятельностью полицейских учреждений; 4) охрана государственных границ и пограничных сообщений; 5) выдача паспортов русским подданным, видов на жительство в России; 6) наблюдение за всеми видами культурнопросветительской деятельности и утверждение уставов различных обществ.

Первоначально Департамент полиции подразделялся на три делопроизводства. Первое (распорядительное) ведало общеполицейскими делами и личным составом полиции. Второе (законодательное) сосредоточило усилия на разработке различных полицейских законопроектов, инструкций и циркуляров. Третье, секретное делопроизводство, занималось вопросами политического сыска и руководило внутренней и заграничной агентурой Департамента полиции, охраной императора и его семьи. Ведало наблюдением за революционной деятельностью в России, ее предупреждением и пресечением.

В 1881 г. штаты полиции столиц и провинции значительно увеличиваются. Увеличивается не только количество полицейских чинов, но и «возвысилось их служебное положение», «усиливались оклады содержания и средства, отпускаемые на канцелярские и хозяйственные нужды».

По аналогии с Санкт-Петербургом преобразовывается московская полиция. Деление Москвы на части и кварталы заменено участками. Соответственно частные приставы и квартальные надзиратели заменены участковыми приставами, их помощниками и околоточными надзирателями. Под управление московского обер-полицмейстера передается врачебно-полицейское управление.

Поражение в Крымской войне 1854-1855 гг. заставило правительство пересмотреть свои взгляды на материальное снабжение войск. Снаряжение солдат было тяжелым и неудобным. Гладкоствольные оружия подходили только для рукопашных схваток, а в стрельбе были бессильны против нарезного оружия. Штыковой рукопашный бой русских войск не имел себе равных. Но прежде чем атакующее подразделение достигало противника, оно несло большие потери от его огня.

Перевооружение армии, а с ней и полиции, происходило в несколько этапов и окончательно завершилось в 70-х гг. XIX в. По высочайшему повелению 15 марта 1869 г. на Военное министерство

Вестник Санкт-Петербургского университета МВД России № 1 (49) 2011

Вестник Санкт-Петербургского университета МВД России № 1 (49) 2011

Министерство внутренних дел

Корпус жандармов

Особая часть

X

Департамент полиции

Делопроизводства

Губернская администрация

Губернские полицейские управления

Уездные полицейские управления

Станы

Уездный исправник

Становой пристав (с 1837

Сотские и десятские

Урядник

Рис. 3 Структура управления полицией России в 1880-1883 гг.1

была возложена задача в кратчайший срок перевооружить армию скорострельными ружьями. На смену нарезному, заряжающемуся с дула ружью, пришла винтовка, заряжающаяся с казенной части, сначала системы Крынка (австрийского оружейного мастера Кренке-Гогенбурга), обладавшего наибольшим прицелом на 600 шагов, затем Карле и, наконец, берданка (однозарядная винтовка калибра 4,2 линии — 10,67мм).

Новая винтовка была разработана командированными в США русскими инженерами полковником А.П. Горловым и капитаном К.И. Гуниусом при содействии американского

полковника X. Бердана и создана под патрон с металлической гильзой с заряжанием с казенной части и откидным затвором. В конце 60-х гг. она была принята на вооружение русской армии под названием «малокалиберная стрелковая винтовка образца 1868 г. системы Бердана № 1», которую в США назвали «русской винтовкой». Винтовку Бердана № 1 приняли на вооружение в 1868 г. для стрелковых батальонов. Вес винтовки со штыком 4,6 кг (без штыка 4,2 кг), длина со штыком 180 см13.

В 1870 г. на вооружение был принят усовершенствованный образец винтовки со скользящим затвором, который получил название «малокалиберная стрелковая винтовка образца 1870 года системы Бердана № 2». Имелись три типа этой винтовки (пехотная, драгунская и казачья), а также карабин, различавшиеся длинной, массой и незначительными изменениями конструкции.

Новая модель была почти в два раза скорострельнее, надежнее и дешевле в производстве. Калибр винтовки и патрон остались прежними, вес со штыком 4,89 кг (без штыка 4,43 кг), длина со штыком 185,4 см. Прицельная дальность 1500 шагов (1065 м), после 1878 г. — 2250 шагов (1597 м), скорость до 8 выстрелов в минуту, вес со штыком — 4,89 кг, без штыка — 4,43 кг, начальная скорость пули — 435 м/сек14.

Крымская война выявила необходимость перевооружения армии Российской империи, в т.ч., и личным оружием. В начале войны использовались последние дульнозарядные капсюльные пистолеты, хотя англичане применяли уже револьверы Адамса и Кольта. В России же револьверы имели разве что гвардейский флотский экипаж да офицеры стрелкового полка императорской фамилии. В 1859 г. военный министр возбудил вопрос о замене в кавалерии дульнозарядных пистолетов нарезными револьверами. Первым револьверы получил Отдельный корпус жандармов. В 1860 г. для него в Бельгии и Франции заказали шпилечные револьверы Лефоше. Флот несколько опередил армию — в 1869 г. он принял 11,5-мм револьвер Галана под именем «4 1/ 2-линейный револьвер Галяна». С 1871 г. взамен устаревших однозарядных, заряжаемых с дула капсюльных пистолетов на вооружение стал поступать револьвер системы Smith-Wesson, официально именовавшийся «4,2-линейным револьвером системы Смита-Вессона». Это оружие прослужило в русской армии с 1871 по 1895 гг. до принятия нового 3-линейного револьвера образца 1895 г. системы Нагана. Однако на вооружении полиции этот револьвер оставался практически до 1917 г.

Многочисленные и глубокие изменения в структуре, задачах и функциях органов полиции, однако, практически не отразились на системе управления материальным обеспечением (за исключением улучшения снабжения отдельными видами материальных средств). Управление системой снабжения полиции в дальнейшем стало развиваться в направлении, основу которого составлял принцип децентрализованных закупок и распределения материальных средств.

В то же время система управления снабжением военного ведомства подверглась коренному переустройству (военные реформы Д.А. Милютина 1862-1867 гг.). Вместе с созданием военных округов и введением в действие Положения о военно-окружных управлениях (приказ военного министра от 10 августа 1864 г. № 257) впервые в истории России общая ответственность за снабжение войск возлагалась на командующих военными округами. Была сформирована окружная система управления снабжением войск, которая до настоящего времени не претерпела существенных изменений.

После гибели 1 марта 1881 г. императора Александра II и с воцарением Александра III (18811894 гг.) усилия правительства были направлены на укрепление самодержавной власти и «к водворению

порядка и правды». Уже 14 августа 1881 г. утверждается «Положение о мерах к охранению государственного порядка и общественного спокойствия», по которому министр внутренних дел наделяется практически неограниченными полномочиями. При министре внутренних дел создается внесудебный орган — Особое совещание, которое могло подвергнуть любое «подозрительное» или «вредное» лицо административной ссылке в «определенную местность Европейской или Азиатской России сроком от одного до пяти лет»15.

Деятельность министров внутренних дел, начиная с Н.П. Игнатьева, сменившего его Д.А. Толстого и продолженная его приемником И.Н. Дурново, привела к формированию нового, значительно усиленного штата Департамента полиции, директором которого с 1881 г. был назначен

B.К. Плёве. Департамент полиции был разделен на два крупных отдела: административно-полицейский, включавший в себя первое (распорядительное) и второе (законодательное) делопроизводство, и государственной полиции, в который вошли третье (секретное), четвертое (судебное), пятое (исполнительное) и шестое (делопроизводство) отделения. В ведение последнего перешла переписка по еврейскому вопросу, по фабричным и питейным делам (производство и торговля водкой), по выделке, хранению и перевозке взрывчатых и легковоспламеняющихся веществ16. Причиной этого послужил постоянный рост числа и сложности задач как по законодательной части, так и по вопросам предупреждения и пресечения государственных преступлений. Руководство МВД приняло решение и об увеличении численности полицейских служащих. Согласно закону от 14 апреля 1887 г., на каждые 500 городских жителей теперь полагалось иметь одного городового, вооруженного шашкой и револьвером.

Исходя из опыта русско-турецкой войны 1877-1878 гг., в которой русские войска были вооружены однозарядными винтовками различных систем, главным образом — Бердана № 1 и № 2, а турецкие — в т.ч. многозарядными винтовками Винчестера, Главное артиллерийское управление в 1882 г. поставило задачу на разработку многозарядной магазинного типа винтовки. Такая винтовка была разработана

C.И. Мосиным и принята на вооружение под наименованием «трёхлинейная винтовка образца 1891 г.».

В период царствования Николая II (1894-1917 гг.) деятельность полиции была направлена на решение множества внутригосударственных проблем. Одной из них стала криминализация общества.

Во-первых, с начала XX в. продолжила свой рост уголовная преступность. В первые девять лет нового века, ежегодный прирост преступности в империи составлял 7%. Если на 1 января 1902 г. во всех местах заключения России находилось 88 тыс. арестантов, из них около 25 тыс. подследственных, то к 1911 г. «тюремное население» увеличилось вдвое и составило 177 017 чел., из которых подследственные составляли одну треть. В 1913 г. было зарегистрировано 3,5 млн. преступлений — это притом, что население страны составляло 159 млн. человек17. В ряде городов преступность начала приобретать не только профессиональный, но и организованный характер.

Во-вторых, рост революционного сознания нового класса — пролетариата. События первой русской революции 1905-1907 гг. показали, что силы МВД, состоявшие из наружной, речной полиции, коннополицейской стражи, жандармерии не в состоянии эффективно контролировать ситуацию в стране.

Правительство принимает целый комплекс мер по усилению полиции. С 90-х гг. начинается массовое перевооружение войск и полиции. Комиссией для выработки малокалиберного ружья во главе с генерал-лейтенантом Н. Г. Чагиным было принято решение взять на вооружение русской армии вместо морально устаревшего к тому времени модели револьвера системы Смита-Вессона револьверы Нагана двух образцов: офицерский двойного действия и солдатский — несамовзводный. После внесения ряда мелких изменений конструкция была утверждена весной 1895 г. Указом Николая II револьвер Нагана принят на вооружение русской армии 13 мая 1895 г. Для большего сосредоточения на своих прямых обязанностях в 1903 г. с полиции снимается обременительная обязанность взыскания окладных сборов с крестьянского населения и передается для исполнения земским начальникам и податным инспекторам.

В декабре 1905 г. произошло дополнительное увеличение численности столичной полиции на 1400 человек18, и доведение числа наружных полицейских к 1 января 1907 г. до 4608 человек (199 офицеров и классных чинов, 512 околоточных надзирателей, 3897 городовых)19.

Укрепляется и реорганизуется работа полиции. 14 декабря премьер-министром П.А. Столыпиным утверждается «Положение о районных охранных отделениях», которые становятся координирующими органами политического сыска и объединяют под своим началом несколько губерний (Московское

— 12, Самарское — 11, Киевское — 5). К началу марта в империи насчитывалось уже 8 районных и 25 губернских (областных) охранных отделений.

Министерство внутренних дел Российской империи по-прежнему оставалось главным звеном государственного механизма, несло основную нагрузку по решению общегосударственных задач и в области государственной и общественной безопасности. Структура центрального аппарата МВД была иерархически сложно структурирована и включала 22 основных структурных подразделения, в т.ч. и Департамент полиции (рис. 4).

К началу 1905 г. в структуре Департамента полиции уже работало 7 дело производств, два из которых (5, 7) и Особый отдел носили политический характер. Особую активность Департамент полиции проявил в 1906-1907 гг., когда был осуществлён ряд структурных перестроек и уточнение обязанностей делопроизводств. Так, рост общественных организаций и массовых движений заставляет Департамент полиции создать самостоятельную структуру, занявшуюся этим направлением. На базе Особого отдела создается 4-е делопроизводство. В его функции вошли: наблюдение за рабочими, общественными, крестьянскими движениями, волнениями в учебных заведениях, «брожением» в армии, перепиской о прессе.

Вестник Санкт-Петербургского университета МВД России № 1 (49) 2011

Вестник Санкт-Петербургского университета МВД России № 1 (49) 2011

Особое совещание

Департамент полиции

Управление по делам о воинской повинности

Управление отдельным корпусом жандармов

Земский отдел

Департамент духовных дел иностранных исповеданий

Центральный статистический комитет

Канцелярия министра

Технико-строительный комитет

Статистический совет

Переселенческое

управление

Медицинский совет

Департамент общих дел

Ветеринарное управление

Совет министра

Ветеринарный комитет

Рис. 4 Структура министерства внутренних дел (конец XIX — начало XX вв.)20

Численный состав сотрудников центрального аппарата Департамента полиции к началу Первой мировой войны насчитывал 387 человек: директор, 2 вице-директора, 2 чиновника для особых поручений, 113 классных чиновников, 203 чиновника для письма, 66 вольнонаемных.

Для системы МВД и полиции события 1905-1907 гг. явились сигналом о необходимости проведения новой реформы полиции. Одним из главных вопросов реформы считалось решение проблемы поднятия престижа полицейской службы и «укрепления служебной устойчивости» ее сотрудников. Основной задачей планируемой реформы на взгляд руководства МВД являлась реорганизация управления полицией, подготовка нового полицейского устава, увеличения жалованья полицейским.

Одной из существенных причин низкой эффективности работы полицейских являлась большая служебная нагрузка, особенно городовых (до 18 часов в сутки), и непропорционально низкое денежное содержание. Так, начинающий службу городовой III разряда получал в год 370 рублей, а с вычетами — около 1 рубля в день. В то же время в 1913 г. заработная плата чернорабочего в столице составляла 1 рубль 24 копейки, каменщика — 1 рубль 97 копеек, токаря — 2 рубля 50 копеек в день. Считалось, что только при зарплате 400-600 рублей в год рабочий в состоянии был обеспечить «сносное» существование своей семьи, а в Петербурге служило около 3500 нижних чинов, получавших в год менее 400 рублей21 .

Сложившееся положение заставило правительство создать особую межведомственную Комиссию для разработки полицейской реформы, которая приступила к работе осенью 1906 г. Возглавил Комиссию A.A. Макаров — заместитель Столыпина. Комиссия работала в течение десяти лет, но во многом безрезультатно. Полицейская реформа, столь необходимая стране, не была осуществлена. Причин тому было несколько: сложность политической обстановки, постоянное давление и критика действий правительства со стороны различных политических сил и группировок, «торможение» проекта полицейской реформы в Государственной Думе, незаинтересованность в ней представителей местной администрации. Нереальным был и план по трехкратному увеличению расходов на полицию, т.к. большинство статей бюджета страны, в т.ч. и бюджет МВД, должен был проходить рассмотрение и утверждение оппозиционным составом Государственной Думой.

В условиях военного времени 23 октября 1916 г. Совет Министров принимает постановление «Об усилении полиции в 50 губерниях Империи и об улучшении служебного и материального положения полицейских чинов», но из-за последовавших за ним революционных событий 1917 г. оно оказалось в полной мере не реализованным.

Исходя из рассмотренных фактов, можно установить хронологию коренных реформ системы управления полицией и ее тыла в течение 1802-1917 гг.:

1) создание в 1802 г. полицейского аппарата в составе Департамента внутренних дел МВД с непродолжительным периодом выхода из подведомственности Министерства внутренних дел и функционирования в статусе самостоятельного субъекта управления государства (1811-1819 гг.);

2) усиление централизации системы управления общей полиции путем объединения в единые уездные полицейские управления земской полиции и городской (1859 г.);

3) повышение управляемости и слаженности действий структурных подразделений полиции за счет объединения в одном органе управления общей и политической полиции (1880 г.).

В рамках хронологии коренных реформ системы управления полицией можно выделить этапы реорганизации центрального аппарата управления полицией и ее тыла:

1) Экспедиция спокойствия и благочиния (в составе Департамента внутренних дел МВД) (8 сентября 1802 — 25 июня 1811 гг.);

2) Министерство полиции (самостоятельное учреждение) (25 июня 1811 — 4 ноября 1819 гг.);

3) Департамент полиции исполнительной (в составе Министерства внутренних дел) (4 ноября 1819 - 15 ноября 1880 гг.);

4) Департамент государственной полиции, с 18 февраля 1883 г. Департамент полиции (в составе Министерства внутренних дел) (15 ноября 1880 — 10 марта 1917 гг.).

Системогенетический анализ эволюции органов внутренних дел дореволюционного периода России дает основание выделить следующие устойчивые факторы развития:

1) углубление специализации полицейских органов, освобождение их от хозяйственной и судебно-следственной деятельности и сосредоточение сил на реализации собственно полицейских функций. При этом в обширной совокупности задач, выполняемых МВД, полицейские функции не являлись главенствующими в ходе управления государственными делами. Соответственно материальнотехническое снабжение полицейских подразделений никогда не имело самостоятельного значения;

2) снабжение полицейских подразделений в царской России осуществлялось по остаточному принципу. Если снабжение армии считалось общегосударственной проблемой, то задачи снабжения полиции возлагались непосредственно на министерство внутренних дел, отдельные ведомства и территориальные органы власти;

3) в организации снабжения использовались отдельные принципы, подходы, нормы, применявшиеся в армии. Однако всеобъемлющих решений по систематизации, структуризации и централизации процессов управления снабжением полиции правительством и руководством министерства не вырабатывалось и, соответственно, не принималось);

4) органы управления снабжением полицейских подразделений создавались, реформировались, сокращались в зависимости от состояния обеспечиваемых подразделений, при этом определяющим критерием принимаемых решений являлась максимальная экономия государственных ресурсов.

Список литературы

1. Глушаченко, С. Б., Триб, В. В., Тутман, М. Ю. и др. История органов внутренних дел : учебное пособие / под общей ред. В.П. Сальникова. 2-е изд., перераб. и доп. — М.: ИМЦ ГУК МВД России, 2004. — 296 с.

2. Меняйло, А. В. История органов внутренних дел в схемах и таблицах : учебно-методическое пособие. 2-е изд., доп. / Д.В. Меняйло. — Белгород: БЮИ МВД России, 2009. — 92 с.

3. Министерство внутренних дел России: 1802-2002. Исторический очерк в 2-х томах. / Под общей редакцией В.П. Сальникова — СПб.: «Университет», 2002. — Т. 2. — 528 с.

Literature

1. Glushachenko, S. B., Grib, V. V., Gutman, M. Y. etc. The history of Department of Internal Affairs / under the general edition VP. Salnikov. — Moscow, 2004. — 296 p.

2. Menyaih, D. V. History of Ministry of Internal Affairs in schemes and tables. / D.V Menyailo. — Belgorod, 2009. — 92 p.

3. Ministry of Internal Affairs of Russia: 1802-2002. Historical essay in 2 v. / under the general edition VP Salnikov. — Saint-Petersburg, 2002. — V 2. — 528 p.

1 Меняйло Д. В. История органов внутренних дел в схемах и таблицах: учебно-методическое пособие. 2-е изд., доп. / Д. В. Меняйло. Белгород: БЮИ МВД России, 2009. С. 14.

2 МВД России: Энциклопедия. / / под ред. Некрасова В.Ф. М.: Объединенная редакция МВД России, 2002. С. 7.

3 МВД России: Энциклопедия. / / Некрасов В.Ф., Полубинский В.И. М.: Объединенная редакция МВД России, 2002. С.7.

4 Мулукаев Р.С. К вопросу о реформах в истории Министерства внутренних дел России. // Труды Академии управления МВД России. № 1, 2006.

5 Министерство внутренних дел России: 1802-2002. Исторический очерк в 2-х томах. Т. 2 / под общей редакцией В.П. Сальникова СПб.: «Университет», 2002. С. 99.

6 Министерство внутренних дел России: 1802-2002. Исторический очерк в 2-х томах. Т. 2 / под общей редакцией В.П. Сальникова СПб.: «Университет», 2002. С. 84.

7 Объединенная редакция МВД России. История МВД 1825-1857 гг. // иЯЬ: http://217.23.142.178/history/10007/ (дата обращения 09.06.2010).

8 Остроумов С.С. Преступность и ее причины в дореволюционной России. М., 1980. С. 15.

9 Военно-статистический сборник. Вып. IV. СПб., 1871. С. 898. Цит. по кн.: Криминология: Учебник для вузов / под общ. ред. А. И. Долговой. М., 2001. С. 149.

Вестник Санкт-Петербургского университета МВД России № 1 (49) 2011

Вестник Санкт-Петербургского университета МВД России № 1 (49) 2011

10 Органы внутренних дел России: история и современность IX-XXI вв. Учебное пособие. Хабаровск, Дальневосточный юридический институт, 2008.

11 Органы внутренних дел России: история и современность IX-XXI вв. Учебное пособие. Хабаровск, Дальневосточный юридический институт, 2008.

12 Меняйло Д.В. История органов внутренних дел в схемах и таблицах: учебно-методическое пособие. 2-е изд., доп. / Д.В. Меняйло. Белгород: БЮИ МВД России, 2009. С. 20.

13 Энциклопедия оружия. // URL: http://weaponland.ru/faq/2-1 (дата обращения 20.06.2010).

14 Федоров В. Г. История винтовки. М. Воениздат НКО СССР, 1940. 128 с. // URL: http://www.amyat.narod.ru/theory/

fedorov_istoria_vmtovki/fedorov_istoria_vmtovki.txt (дата обращения 20.06.2010).

15 Мулукаев Р.С. К вопросу о реформах в истории Министерства внутренних дел России. // Труды Академии управления МВД России. № 1, 2006.

16 Министерство внуренних дел России: 1802-2002. Исторический очерк в 2-х томах. Т. 2 / под общей редакцией В.И. Сальникова СПб.: «Университет», 2002. С. 214.

17 Органы внутренних дел России: история и современность IX-XXI вв. Учебное пособие. Хабаровск, Дальневосточный юридический институт, 2008.

18 ПСЗ. Собр. 3-е.Т. XXV. Отд. I. № 27045,27046, 7047.

19 Приложение к всеподданнейшему отчету по с.-петербургскому градоначальству за 1906 год. СПб., 1907. С. 13.

20 Глушаченко С.Б., Гриб В.В., Гутман М.Ю. и др. История органов внутренних дел. Учебное пособие / под общей ред. В.П. Сальникова. 2-е изд., перераб. и доп. М.: ИМЦ ГУК МВД России, 2004. С. 31.

21 МВД: страницы истории (1802-2002 гг.). СПб университет МВД России. / под общей ред. В.П. Сальникова. СПб.: Фонд

«Университет», 2001. С. 107.

УДК 947 М.Ю. Гутман*

К вопросу о политических бюро при начальниках уездных управлений милиции

Высшее политическое руководство России в послереволюционный период должно было иметь объективную информацию о политической обстановке в деревне. Уездные чрезвычайные комиссии, сыгравшие свою роль, были заменены политические бюро при уездных начальниках милиции. В статье анализируется деятельность этих структур.

Ключевые слова: история советской милиции, Всероссийская чрезвычайная комиссия, деревня, уездное управление милиции, политическое бюро.

M.Y.Gutman*. To a question on political bureaus at chiefs of district managements of militia (1919-1922). The higher political management of Russia in the postrevolutionary period should have the objective information on political conditions in village. The district extreme commissions which have served its purpose, have been replaced political bureaus at district chiefs of militia. In article activity of these structures is analyzed.

Keywords: history of the Soviet militia, the All-Russia extreme commission, village, district management of militia, political bureau.

Изменение социально-политической и экономической ситуации в любом государстве, его положения на мировой арене всегда сопровождалось достаточно глубокими реорганизациями органов власти и управления. В условиях войны эти изменения осуществлялись быстро, охватывали практически все сферы общественной жизни, нередко ущемляли права и свободы граждан, т.к. вопрос стоял о судьбах страны. Вспомним ленинский декрет-воззвание «Социалистическое Отечество в опасности!» (1918 г.), переход от политики «военного коммунизма» к новой экономической политике, мероприятия ЦК ВКП(б) и СНК СССР в начале Великой Отечественной войны 1941-1945 гг. и др.

Однако обстановка нередко, даже в периоды войн, изменялась в лучшую сторону, а созданные чрезвычайные органы управления, силовые структуры, в т.ч. и органы охраны правопорядка, выполнявшие свои задачи в сложной обстановке, могли быть реорганизованы или несколько смягчать карательную направленность своей деятельности. Так, 2 декабря 1919 г., выступая с политическим докладом ЦК РКП(б) на 8-й Всероссийской конференции РКП(б), в котором шла речь о навязанном Советской власти терроре, Ленин заявил, что «мы первые сделаем шаги, чтобы ограничить его минимальнейшим минимумом, как только мы покончим с основным источником терроризма, с нашествием мирового империализма, с военными заговорами и военным давлением мирового империализма на нашу страну»1.

17 декабря 1919 г. Ф.Э. Дзержинский подписал приказ Президиума ВЧК № 208, который ограничивал полномочия чрезвычайных комиссий (ЧК). «К аресту вообще, — отмечалось в приказе, — прибегать лишь в том случае, когда серьёзное преступление налицо и когда оставление на свободе виновного может повлиять на ход следствия или уклонению от ответственности»2 .

* Гутман, Матвей Юрьевич, профессор кафедры социологии и политологии Санкт-Петербургского университета МВД России, доктор юридических наук, кандидат исторических наук, заслуженный работник высшей школы Российской Федерации. Санкт-Петербургский университет МВД России. Адрес: Россия, 198206, г. Санкт-Петербург, ул. Летчика Пилютова, 1. Тел. 744-70-93.

* Gutman, Matvej Yurevich, the professor of chair of sociology and political science of the St.-Petersburg university of the Ministry of Internal Affairs of Russia, the doctor of jurisprudence, the candidate of the historical sciences, the deserved worker of the higher school of the Russian Federation.

Статья поступила в редакцию 21 января 2011 года.