О назначении и некоторых особенностях административных регламентов как правовых актов управления

КОНСТИТУЦИОННОЕ, МУНИЦИПАЛЬНОЕ И АДМИНИСТРАТИВНОЕ ПРАВО

УДК 342.9

О НАЗНАЧЕНИИ И НЕКОТОРЫХ ОСОБЕННОСТЯХ АДМИНИСТРАТИВНЫХ РЕГЛАМЕНТОВ

КАК ПРАВОВЫХ АКТОВ УПРАВЛЕНИЯ

Гаврилов Александр Михайлович,

кандидат юридических наук, доцент кафедры конституционного и административного права Марийского государственного университета, г. Йошкар-Ола.

E-mail: aleksan-gav@yandex.ru

Основной целью работы является анализ административного регламента как правового акта управления органа исполнительной власти, раскрытие основных функций и связанных с ними некоторых особенностей, которые должны учитываться при его подготовке и реализации.

Ключевые слова: административный регламент, процедура, функции, государственная услуга, типовой регламент, государственное управление.

Институт административных регламентов федеральных органов исполнительной власти можно отнести к числу новейших развивающихся явлений административно-правовой реальности. Административный регламент в современной практике правового регулирования управленческой деятельности является необходимым инструментом регламентации административных процедур.

Развитие института административных регламентов было в значительной степени обусловлено началом административной реформы в Российской Федерации. Условно можно выделить несколько основных этапов становления и внедрения в практику управленческой деятельности административных регламентов. Впервые административный регламент как правовая категория был закреплен в Федеральном законе от 27 июля 2004 г. № 79-ФЗ «О государственной гражданской службе Российской Федерации». В частности, в ч. 1 ст. 47 указанного закона определялось, что профессиональная служебная деятельность гражданского служащего осуществляется в соответствии с должностным регламентом, утверждаемым представителем нанимателя и являющимся составной частью административного регламента государственного органа. Однако в указанной статье, устанавливавшей элементы содержания должностного регламента как локального административно-служебного правового акта, не определялось даже примерное содержание термина «административный регламент федерального органа исполнительной власти». Соответствующий термин не упоминался в иных статьях Закона [1, с. 7].

Следующим этапом «легализации» института административных регламентов федеральных исполнительных органов стало утверждение Постановлением Правительства РФ от 19 января 2005 г. № 30 ТиповоМарийский юридический вестник • № 1 (12)/2015

го регламента взаимодействия федеральных органов исполнительной власти [2, с. 13]. Новеллой этого правового акта стало закрепление положения о том, что регламент федерального органа исполнительной власти, административные регламенты исполнения государственных функций, административные регламенты предоставления государственных услуг и должностные регламенты гражданских государственных служащих федерального органа исполнительной власти составляют административный регламент федерального органа исполнительной власти. В этот период был закреплен перечень актов, входящих в состав административного регламента федерального органа исполнительной власти, и сформировался комплекс взаимосвязанных актов, регламентирующих различные аспекты деятельности органа власти. Развитию феномена административных регламентов также способствовало утверждение Постановлением Правительства РФ от 28 июля 2005 г. № 452 Типового регламента внутренней организации федеральных органов исполнительной власти [1, с. 16].

Очередной этап административной реформы связан с разработкой и утверждением административных регламентов исполнения государственных функций и административных регламентов предоставления государственных услуг. Требования к содержанию и порядку разработки административных регламентов исполнения государственных функций и предоставления государственных услуг были установлены Постановлением Правительства РФ от 11 ноября 2005 г. № 679 «О Порядке разработки и утверждения административных регламентов исполнения государственных функций и административных регламентов предоставления государственных услуг» [3, с. 14]. В последующем, в Концепции административной ре-

39

Конституционное, муниципальное и административное право

формы в Российской Федерации в 2006-2010 гг. акцент был сделан на развитие именно административных регламентов исполнения государственных функций и предоставления государственных услуг.

Административные регламенты призваны были упорядочить административные процедуры, устранить избыточные административные процедуры и действия, сократить количество документов, представляемых заявителями, и сроки осуществления административных процедур, конкретизировать ответственность должностных лиц.

На этом этапе идея административного регламента как регулятора административных процедур, а также как одного из ключевых инструментов закрепления результатов административной реформы получила окончательное оформление ... Были оформлены характерные признаки административного регламента:

1. Административный регламент - подзаконный нормативный правовой акт, призванный регламентировать позитивные, не связанные с юрисдикционным процессом административные процедуры.

2. Административный регламент должен содержать исключительно процедурные нормы, определяющие условия, порядок, сроки и последовательность действий органа исполнительной власти по реализации его компетенции, исполнению законов и административных актов, закрепление материальных норм в административном регламенте не допускается.

3. Административный регламент, в отличие от многих других видов нормативных правовых актов, имеет жесткие нормативно установленные требования к структуре и содержанию.

4. Административный регламент должен, с одной стороны, максимально детально регламентировать административные процедуры (вплоть до отдельных административных действий) и упорядочивать их, с другой стороны, совершенствовать их реализацию посредством исключения избыточных административных процедур (действий), избыточных документов, сокращения сроков.

5. Административный регламент должен содержать минимальное количество отсылочных норм на другие нормативные правовые акты.

6. Административный регламент направлен, в том числе, на обеспечение открытости и прозрачности деятельности органов власти и включает в себя: во-первых, справочную информацию об адресах, режиме работы, органов власти, формы и бланки документов, а во-вторых, порядок обжалования действий (бездействия) должностных лиц, порядок получения информации, связанной с осуществлением регламентируемой функции, а также иные сведения, необходимые для повышения защищенности заявителя (заинтересованного лица) перед лицом публичной власти.

Тем не менее, административный регламент как правовая категория продолжал эволюционировать под давлением новых институтов, возникших в результате

40

проведения административной реформы (создание многофункциональных центров предоставления государственных и муниципальных услуг, организация межведомственного взаимодействия при предоставлении государственных и муниципальных услуг, переход к предоставлению государственных и муниципальных услуг в электронном виде и т. д.) [4, с. 1].

Действующие административные регламенты в научной литературе классифицируются по различным основаниям [5, с. 2], но по назначению они образуют две основные группы. Первую группу составляют регламенты внутренней организации федеральных органов исполнительной власти. Во вторую входят административные регламенты исполнения государственных функций и предоставления государственных услуг. В связи с этим следует согласиться с Давыдовым К. В. в том, что внутриорганизационные и внешнеуправленческие административные регламенты характеризуются определенной спецификой. Однако и те и другие обладают общей природой. [6, с. 2].

Обращает на себя внимание то обстоятельство, что в настоящее время не существует единой для всех административных регламентов нормативно закрепленных дефиниций. Законодатель дает ряд определений административного регламента в зависимости от его целевого назначения. В частности, Правилами разработки и утверждения административных регламентов предоставления государственных услуг, утвержденных Постановлением Правительства Российской Федерации от 16 мая 2011 г. № 373, определяется, что регламентом является нормативный правовой акт федерального органа исполнительной власти или Государственной корпорации по атомной энергии «Росатом», устанавливающий сроки и последовательность административных процедур (действий) федерального органа исполнительной власти, Государственной корпорации по атомной энергии «Росатом» и органа государственного внебюджетного фонда при осуществлении государственного контроля (надзора) [7, c. 15].

Однако в научной литературе встречаются весьма различные по содержанию определения административного регламента.

А. И. Стахов пишет о том, что по своей природе административный регламент - это нормативный административно-правовой акт, который определяет административные процедуры, обеспечивающие осуществление функций федерального органа исполнительной власти, эффективную работу его структурных подразделений и должностных лиц, реализацию прав граждан [8, с. 9].

Л. С. Козлова и Т. Д. Садовская отмечают, что значимость административных регламентов органов исполнительной власти определяется тем, что они регулируют процесс осуществления ими властных полномочий во взаимодействии с другой стороной

Марийский юридический вестник • № 1 (12)/2015

Гаврилов А. М.

управленческих отношений - гражданами и невластными организациями [8, с. 6].

О. В. Буряга также подчеркивает, что административный регламент является по своей правовой природе актом управления, а его содержанием - управленческая процедура. В этом смысле административный регламент представляет собой правовой акт, в котором детально закреплена последовательность реализации позитивной управленческой процедуры [8, с. 1].

По определению Ю. В. Истоминой, административный регламент есть «...принимаемый в предусмотренном законодательством порядке в целях повышения качества осуществления возложенных на федеральные органы исполнительной власти государственных функций и оказываемых услуг нормативный правовой акт, определяющий условия, порядок, сроки и последовательность совершения действий, принятия решений государственными служащими соответствующего федерального органа исполнительной власти (административные процедуры), порядок взаимодействия между его структурными подразделениями и служащими и с иными участниками публичных правоотношений, а также регламентирующий иные нормативно установленные вопросы (элементы)» [9, с. 3].

При характеристике правовой природы административных регламентов следует обратить внимание на особенности, касающиеся их внедрения в сферу других отраслей российского права.

Естественно, что правовые акты управления имеют самое непосредственное отношение к административному праву. При этом, думается, внутренние регламенты в большей степени коррелируют с т. н. организационным административным правом (т. е. «управленческими отношениями, возникающими в рамках организации публичного управления»); внешние регламенты регулируют преимущественно «управленческие отношения, в рамках которых реализуются функции и полномочия органов исполнительной власти; отношения, возникающие между различными звеньями системы исполнительной власти и органов публичного управления» [10, с. 8]. Однако если административно-правовой характер содержащихся во внутренних регламентах норм бесспорен, то применительно к внешним регламентам отметим одно нетривиальное обстоятельство: нередко такие акты регламентируют порядок реализации материальных норм не только административного, но и иных отраслей права (например, норм трудового (социального) права [11, с. 12], налогового (финансового) законодательства [12, с. 18] и т. д.)... В этом смысле можно говорить о соответствующей экспансии предмета административного права за счет процедурных институтов (по аналогии с деликтными институтами административного права, защищающими не только административные, но и многие иные правовые нормы). Следовательно, как внутренние, так и внешние регла-

Марийский юридический вестник • № 1 (12)/2015

менты, безусловно, относятся к массиву административного законодательства [13, с. 2].

Что касается места административных регламентов в системе административно-правовых актов управления, то оно также нормативно не определено. Административный регламент не был включен в Общероссийский классификатор управленческой документации, утвержденный Постановлением Госстандарта России от 30 декабря 1993 г. № 299, в Государственный стандарт Российской Федерации - ГОСТ Р 6.30-2003. Не содержится он и в перечне нормативных правовых актов органов исполнительной власти Российской Федерации и субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления муниципальных образований [14, с. 4].

Одним из ключевых аспектов в исследовании административных регламентов является их функции.

Административные процедуры осуществляются в первую очередь с целью реализации прав, свобод и обязанностей граждан РФ, а также эффективного выполнения задач и функций, возложенных на органы исполнительной власти, т. е. они направлены на повышение эффективности государственного управления [15, с. 11].

Безусловно, что главная функция административных регламентов заключается в детальном и системном подзаконном регулировании деятельности органов исполнительной власти, их должностных лиц и иных субъектов права посредством установления четких административных процедур [16, с. 5]. Требования к административным регламентам установлены в таких нормативных правовых актах, как:

- Федеральный закон от 27 июля 2010 г. № 210-ФЗ «Об организации предоставления государственных и муниципальных услуг»;

- Постановление Правительства РФ от 16 мая 2011 г. № 373 «О разработке и утверждении административных регламентов исполнения государственных функций и административных регламентов предоставления государственных услуг» в части административных регламентов федеральных органов исполнительной власти и внебюджетных фондов;

- Правила разработки и утверждения административных регламентов, принимаемые государственными органами субъектов Российской Федерации и органами местного самоуправления в части административных регламентов органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления.

При разработке регламентов федеральный орган исполнительной власти и орган государственного внебюджетного фонда предусматривают оптимизацию (повышение качества) исполнения государственных функций и услуг, в том числе:

- упорядочение административных процедур (действий);

41

Конституционное, муниципальное и административное право

- устранение избыточных административных процедур (действий);

- сокращение срока исполнения государственной функции и оказания государственной услуги, а также срока выполнения отдельных административных процедур (действий) в рамках исполнения государственной функции и оказания государственной услуги. Федеральный орган исполнительной власти и орган государственного внебюджетного фонда, осуществляющие подготовку регламента, могут установить в регламенте сокращенные сроки исполнения государственной функции и осуществления государственной услуги, а также сроки выполнения административных процедур (действий) в рамках исполнения государственной функции и осуществления государственной услуги по отношению к соответствующим срокам, установленным законодательством РФ;

- ответственность должностных лиц федеральных органов исполнительной власти и органов государственных внебюджетных фондов, исполняющих государственные функции и оказывающих государственные услуги, за несоблюдение ими требований регламентов при выполнении административных процедур (действий);

- осуществление отдельных административных процедур (действий) в электронной форме.

Л. К. Терещенко, характеризуя назначение административных регламентов, отмечает, что их применение позволяет: обеспечить четкую регламентацию процессов, включенных в административную процедуру; сократить сроки предоставления услуг гражданам и организациям; уменьшить количество документов, подаваемых гражданином для получения услуги; уменьшить число внутренних согласований; установить исчерпывающий и четкий перечень оснований для отказа в предоставлении услуги; расширить использование современных информационных технологий; создать механизмы досудебного обжалования решений, действий и бездействия работников органов исполнительной власти, участвующих в оказании государственной услуги; повысить персональную ответственность должностных лиц за несоблюдение административных процедур [17, с. 10].

Давыдов К. В. отмечает также, что наряду с основной функцией следует выделить некоторые иные, проистекающие из нее и в какой-то мере ее уточняющие, дополнительные функции. К числу таких вспомогательных аспектов проявления юридической роли административных регламентов необходимо отнести функцию консолидации подзаконного нормативного массива [18, с. 2].

Необходимой с точки зрения нормативных предписаний является функция антикоррупционной направленности административных регламентов.

Административные регламенты должны отвечать требованиям антикоррупционного законодательства, определяющего признаки коррупциогенных факто-

42

ров, устанавливающих для правоприменителя необоснованно широкие пределы усмотрения или возможность необоснованного применения исключений из общих правил. При разработке административных регламентов не допустимо включения норм, обусловливающих возникновение коррупциогенных факторов. В этом случае следует руководствоваться положениями Федерального закона от 17 июля 2009 г. № 172-ФЗ «Об антикоррупционной экспертизе нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов», Методики проведения антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов, утвержденной Постановлением Правительства РФ от 26 февраля 2010 г. № 96 «Об антикоррупционной экспертизе нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов» [19, с. 17].

Обращает на себя внимание то обстоятельство, что иногда административные регламенты воспроизводят сомнительные конструкции правовых актов управления, предусматривая явно выраженное кор-рупционно опасное усмотрение. Поэтому важным антикоррупционным направлением должен стать мониторинг практики применения административных регламентов.

Автор полагает также, что реализация функции антикоррупционной направленности в административных регламентах должна обеспечиваться посредством включения в них основных принципов деятельности государственных и муниципальных служащих, этических норм, а также ответственности должностных лиц за их неисполнение. Думается, что именно основные принципы и этические нормы в значительной степени обуславливают качество содержания, сбалансированность и эффективность применения административных регламентов, и в целом, призваны обеспечить должный уровень позитивной ответственности в государственной управленческой деятельности. В этой связи представляется, что именно во внедрении не формального, а действенного правового механизма, обеспечивающего соблюдение основных принципов и этических норм, сосредоточен потенциал повышения качества применения административных регламентов. Пренебрежение требованиями безусловного соблюдения основных принципов и этических норм при подготовке и применении административных регламентов может повлечь негативные последствия. В частности, такие последствия могут быть вызваны «эффектом нагромождения», когда, например, количество административных регламентов будет влиять отрицательно на качество управленческой деятельности в силу дублирования различных нормативных положений, наличия противоречий, неоправданных усмотрений или наоборот непродуманных однозначных предписаний, создающих искусственные барьеры в управленческой деятельности и др.

Марийский юридический вестник • № 1 (12)/2015

Гаврилов А. М.

Литература

1. Буряга В. О. Административный регламент в сфере реализации исполнительной власти в Российской Федерации: ав-тореф. дис. ... канд. юрид. наук. - М., 2009.

2. Давыдов К. В. Административные регламенты федеральных органов исполнительной власти Российской Федерации: вопросы теории: монография / под ред. Ю. Н. Старилова. - М.: NOTA BENE, 2010.

3. Истомина Ю. В. Бездействие государственных служащих: административно-правовое содержание и способы преодоления противоправности: дис. ... канд. юрид. наук. - Воронеж, 2007. - 127 с.

4. Кириенко Г. С. Административный регламент как нормативный правовой акт: проблемы применения // Административное право и процесс. - 2012. - № 5. - С. 15-18.

5. Куракин А. В., Юлегина Е. И. Административные регламенты исполнения государственных функций и оказания государственных услуг в области осуществления антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов и их проектов // Административное и муниципальное право. - 2013. - № 7. -С. 7.

6. Козлова Л. С., Садовская Т. Д. Административные регламенты как правовое средство предупреждения коррупции // Вестник Тюменского государственного университета. - 2010. -№ 2. - С. 87.

7. Пресняков М. В. Комментарий к Федеральному закону «О государственной гражданской службе Российской Федерации» (постатейный) / под ред. Э. Г. Липатова, С. Е. Чаннова. -М., 2006. - С. 202.

8. Старилов Ю. Н. Курс общего административного права: в 3 т. Т. I: История. Наука. Предмет. Нормы. Субъекты. - М., 2002. - С. 311.

9. Стахов А. И. Разработка и применение административных регламентов органов исполнительной власти // Актуальные проблемы преподавания современного административного права: теория, практика, методика. - М.; Саратов, 2010. - С. 11.

10. Терещенко Л. К. Процедуры и гарантии, обеспечивающие участие физических и юридических лиц в их отношениях с органами публичной администрации // Административные процедуры и контроль в свете европейского опыта / под ред. Т. Я. Хабриевой и Ж. Марку. - М., 2011. - С. 243.

11. Филатова А. В. Организационно-правовые основы регламентации деятельности административных процедур контрольно-надзорной деятельности в области экономики: авто-реф. дис. ... д-ра юрид. наук. - Саратов, 2010. - С. 13.

12. Административный регламент предоставления государственной услуги по организации временного трудоустройства несовершеннолетних граждан в возрасте от 14 до 18 лет в свободное от учебы время, безработных граждан в возрасте от 18 до 20 лет из числа выпускников образовательных учреждений начального и среднего профессионального образования, ищущих работу впервые (утв. Приказом Минздравсоцразвития РФ от 28 июня 2007 г. № 449) // Бюллетень нормативных актов федеральных органов исполнительной власти (далее - БНА ФОИВ). - 2007. - № 35.

13. Постановление Правительства РФ от 19 января 2005 г. № 30 «О Типовом регламенте взаимодействия федеральных органов исполнительной власти» // СЗ РФ. - 2005. - № 4. -Ст. 305.

14. Постановление Правительства РФ от 11 ноября 2005 г. № 679 «О Порядке разработки и утверждения административных регламентов исполнения государственных функций (предоставления государственных услуг)» // СЗ РФ. - 2005. -№ 47. - Ст. 4933.

15. Постановление Правительства РФ от 16 мая 2011 г. № 373 «О разработке и утверждении административных регламентов исполнения государственных функций и административных регламентов предоставления государственных услуг» // СЗ РФ. - 2011. - № 22. - Ст. 3169.

16. Постановление Правительства РФ от 28 июля 2005 г. № 452 «О Типовом регламенте внутренней организации федеральных органов исполнительной власти» // СЗ РФ. - 2005. -№ 31. - Ст. 3233.

17. Постановление Правительства РФ от 26 февраля 2010 г. № 96 «Об антикоррупционной экспертизе нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов» // СЗ РФ. -2010. - № 10. - Ст. 1084.

18. Регламент организации работы с налогоплательщиками, плательщиками сборов, страховых взносов на обязательное страхование и налоговыми агентами (утв. Приказом ФНС от 9 сентября 2005 г. № САЭ-3-01/444 // Документы и комментарии. - 2005. - № 19.

A. М. Gavrilov

ABOUT SETTING AND SOME FEATURES OF ADMINISTRATIVE REGULATIONS AS LEGAL ACTS OF MANAGEMENT

The primary purpose of work is an analysis of administrative regulation as a legal act of management of executive body, opening of basic functions and some features which must be taken into account at his preparation and realization.

Key words: administrative regulation, procedure, functions, state service, model regulation, state.

GAVRILOV Alexander Mikhaylovich - the Candidate of Legal Sciences, the associate professor of the department of the constitutional and administrative law of the Mari State University, Yoshkar-Ola.

E-mal: aleksan-gav@yandex.ru

Марийский юридический вестник • № 1 (12)/2015

43