Самоуправление: теоретические основы и реальная практика

Кирилл ШУБА

САМОУПРАВЛЕНИЕ: ТЕОРЕТИЧЕСКИЕ ОСНОВЫ И РЕАЛЬНАЯ ПРАКТИКА

Настоящая статья посвящена проблеме местного самоуправления. Автор определяет и анализирует 5 основных теорий самоуправления, показывает корреляцию теоретических разработок с реальной практикой самоуправления в различных странах и регионах.

The article is devoted to the problem of local self-government. The author reveals and analyzes 5 main self-government theories and demonstrates correlation between theoretical learning aids and real self-government practice in different countries and regions.

Ключевые слова:

местное самоуправление, теория свободной общины, теория и практика самоуправления, муниципалитет; local selfgovernment, free community theory, self-government theory and practice, municipality.

Одной из наиболее сложных проблем современной поли -тической регионалистики является тематика, связанная с понятием «местное самоуправление». До сих пор не существует всеобъемлющей теории самоуправления, остаются неясными критерии уровня перехода от собственно местного са моуправления к государственной власти, т.е. неопределенными остаются сами границы, за которыми самоуправление уже невоз -можно1. С серьезными трудностями сталкивается и строитель -ство системы местного самоуправления в России. Так, в апреле 2011 г. президент РФ Д.А. Медведев признал, что до реального самоуправления еще далеко: «Муниципалитеты — это органы местного самоуправления. Формально не государственные, но мы же понимаем, что это такое же государство»2. Между тем, сегодня, в условиях повышающейся активности гражданского общества, вопросы самоорганизации на местном уровне при обретают особое значение. И достаточно остро встает вопрос о дальнейшей теоретической разработке проблематики местного самоуправления, о сближении теории с ее практическим при -менением.

На сегодняшний день в политической науке нет полного един -ства взглядов даже по числу существующих теорий самоуправ -ления. Все же наиболее общепринятой является точка зрения, что таких теорий — пять. Это теория свободной общины, обществен -ная теория, государственная (политическая) теория, теория дуа -лизма муниципального управления и теория социального обслуживания3. В каждой из них есть как взаимодополняющие, так и взаимоисключающие элементы.

Первая серьезная научная разработка теории местного само -управления была сделана в первой половине XIX в. немецкими учеными А. Гербером, Д. Аренсом и др. Ими была создана так называемая теория свободной общины, сама по себе опирающаяся на теории естественного права и общественного договора, разрабо танные Т. Гоббсом, Дж. Локком и Ж.-Ж. Руссо.

ШУБА

Кирилл

Дмитриевич — аспирант кафедры теории политики ННГУ

им. Н.И. Лобачевского kirillshuba@rambler.ru

1 Попытка представить в общефилософском плане единую теорию самоуправ -ления в рамках общей теории систем была сделана в работе Д.М. Мехонцевой «Универсальная теория самоуправления и управления», изданная в 2000 г. в Красноярске издательством «Универс». В силу ряда обстоятельств (увлечение собственными теоретическими построениями, отсутствие связи с практикой и др.) эту попытку едва ли можно назвать удачной.

2 http://news.kremlin.ru/news/11115

3 Фадеев В.И. Муниципальное право России. — М., 1994, с. 17—21.

В первой половине XIX в. значитель -ный вклад в разработку теоретических основ учения о местном самоуправле нии внес крупный французский госу -дарственный деятель, историк и лите ратор Алексис де Токвиль. Им была создана целостная и логичная концеп ция самоуправляемых общин. Токвиль в своей книге «Демократия в Америке» писал: «Общинные институты играют для установления независимости ту же роль, что и начальные школы для науки; они открывают народу путь к свободе и учат его пользоваться этой свободой. Без общинных институтов нация может сформировать свободное правитель -ство, однако истинного духа свобод она так и не приобретет. Скоропреходящие страсти, минутные интересы, случайные обстоятельства могут создать лишь види мость независимости, однако деспотизм, загнанный внутрь общественного орга низма, рано или поздно вновь появится на поверхности»1.

Однако уже в середине XIX в. некоторая ущербность, уязвимость теории свободной общины стала заметна даже для самих ее разработчиков. В самом деле, в подобной теории трудно обосновывать неотчуждаемость прав, скажем, крупных терри ториальных самоуправляющихся единиц

— департаментов, регионов, провинций, — установленных государством, со ссылкой на их естественный характер. Отрицать же иные виды самоуправления, кроме как в небольших сельских или городских общи -нах, было бы странно: это никак не соот ветствовало реальному положению вещей в условиях повсеместно внедряющейся выборной системы.

Так на смену теории свободной общины приходит общественная теория самоуправ -ления, иногда называемая общественно хозяйственной теорией самоуправления. Ее основы разрабатывались теми же Аренсом и Гербером; значительный вклад в теорию был внесен немцами О. Ресслером, О. Гирке, В. Шеффнером и русскими исследователями А.И. Васильчиковым и В.Н. Лешковым. Суть этой теории заклю -чается в признании права населения на самостоятельное заведование местными делами, т.е. самоуправление. Считалось, что это право присуще местной общине

1 Токвиль А., де. Демократия в Америке / пер. с франц. - М. : Весь Мир, 2000, с. 65.

изначально, оно неотъемлемо не зависимо от воли государственной власти2. В этом общественная теория совпадала с теорией свободной общины. Главное же отличие состояло в том, что, обосновывая главный признак местного самоуправления — само -стоятельность общины, общественная теория на первый план выдвигала не есте ственный и неотчуждаемый характер прав общины, а негосударственную, главным образом хозяйственную природу деятель ности органов местного самоуправления. Самоуправление, согласно общественной теории, — это заведование делами мест -ного хозяйства, и не более. Известный рус -ский юрист Н.М. Коркунов так отзывался о ней: «Общественная теория видит сущ ность самоуправления в предоставлении местному сообществу самому ведать свои общественные интересы и сохранении за правительственными органами заведо -вания одними только государственными делами»3.

Однако на практике оказалось довольно сложно разграничить дела собственно общинные (местные) и дела государствен ные, порученные для исполнения общи нам. Например, дорожное строительство, местные налоги, охрана общественного порядка, заведование образованием, куль турой, здравоохранением и т.п. не могут считаться чисто общественными делами и противопоставляться делам государствен ным4.

Уже к концу XIX в. стали очевидны серь -езные минусы общественно- хозяйственной теории. Помимо фактической невозможности разграничения государ ственных и общинных дел, само противо поставление общин государству носило в значительной мере дезинтегрирующий характер, ослабляло государственную власть, усложняло межобщинные и меж региональные экономические связи.

Очевидные недостатки общественной теории самоуправления в конце XIX в. привели к созданию так называемой го сударственной теории (ее также разде ляют на политическую и юридическую подтеории). Основные ее положения были разработаны немецкими иссле -

2 Подсумкова А.А. Муниципальное управле -ние : словарь - справочник. — Саратов, 2008, с. 32.

3 Коркунов Н. М. Русское государственное право. — СПб., 1909, т. 2, с. 489.

4 Игнатов В.Г., Рудой В.В. Местное самоуправление. — Ростов н/Д: Феникс, 2003, с. 27.

дователями Л. Штейном и Р. Гнейстом. В России сторонниками этой теории, немало сделавшими для ее упорядочения, были Н.И. Лазаревский, А.Д. Градовский, В.П. Безобразов1.

Согласно государственной теории, самоуправление — одна из форм органи зации местного государственного управ ления. Все полномочия в области местного самоуправления даются исключительно государством, имеют своим источником только государственную власть. Однако, в отличие от центрального государствен ного управления, местное самоуправле ние осуществляется не государственными чиновниками, а при помощи самих мест ных жителей, заинтересованных в резуль татах этой деятельности. Таким образом, местное самоуправление имеет, по сути, ту же природу, что и государственные органы управления. А передача отдельных задач государственного управления в ведение местных объединений с точки зрения го сударственной теории предназначена для обеспечения более эффективного решения этих вопросов на местном уровне2. Сама эффективность обеспечивалась зависи мостью избираемых сообществом лидеров от местного населения, и в то же время — их большей автономностью в принятии решений. Правительственные чиновники, неподконтрольные и неподотчетные насе -лению, находящиеся к тому же в условиях жесткого соподчинения (вертикали вла -сти), не могли учитывать многих важных местных особенностей, что не могло не отражаться на эффективности их деятель ности на местах.

Согласно политической подтеории Гнейста, главным здесь является выбор ность органов и должностных лиц мест ного самоуправления, но при этом сама эта выборность лишь создает условия для самостоятельности местной власти. Столь же важным фактором, с точки зрения Рудольфа Гнейста, была экономическая независимость избранных должностных лиц. Поэтому Гнейст связывал местное самоуправление с системой почетных и безвозмездных должностей, т.е. оплата

1 Наумов С.Ю., Подсумкова А.А. Основы организации муниципального управления : учебное пособие. — М. : Форум, 2009, с. 9.

2 Дроботенко И.И. Местное самоуправление на рубеже XX—XXI веков // Обозреватель, 2010,

№ 4, с. 26.

труда на такой должности не предусма -тривалась.

Большее число последователей полу -чила юридическая теория Лоренца фон Штейна. Он считал, что особенность местного самоуправления состоит в том, что самоуправляющиеся территориаль ные коллективы должны быть непосред ственными субъектами права, особыми юридическими лицами, вступающими с государством в лице его органов власти в юридические отношения. Именно такое обстоятельство и должно отличать органы местного самоуправления от органов государственной власти, которые действуют от имени и в интересах государства, при этом не имея каких либо иных, отличных от го сударственных, собственных интересов. В силу такого положения вещей между го -сударством и его органами невозможны юридические отношения. Само же госу дарство предоставляет органам местного самоуправления ряд своих полномочий, в т.ч. и в сфере нормотворчества, признавая тем самым их независимость и неприкос новенность3.

Государственная теория самоуправления имела и имеет немалое число последовате -лей, но ее слабым местом являлся фактиче -ский отказ от признания самоуправления как естественного, неотъемлемого челове -ческого права. Результатом определенной доработки и частичной переработки государственной теории стало появление дуа листической теории самоуправления.

Согласно дуалистической теории, мест -ное самоуправление несет в себе оба начала

— и государственное, и общественное, — являясь, с одной стороны, своеобразным продолжением государственного управ -ления на региональном и муниципальном уровнях, а с другой — легитимным выра -зителем идей местных сообществ. При этом, если местные органы самоуправ -ления при осуществлении своих управ ленческих функций выходят за пределы своей компетенции, определяемой мест ными вопросами, то они должны действо вать как инструмент государственного управления. В этом случае государство не только не вмешивается в предоставлен ную органам местного самоуправления возможность исполнять значительную часть общественных дел самостоятельно,

3 Наумов С.Ю., Подсумкова А.А. Указ.соч., с. 13.

но и возлагает на них исполнение ряда собственных функций1.

На сегодняшний день дуалистическая теория самоуправления является, пожа луй, наиболее общепринятой, поскольку старается учитывать уже названные недо статки перечисленных ранее теорий. Однако, как и любая комбинированная теория, она тоже не лишена недостат ков и едва ли способна дать однозначные трактовки сложных проблем современ ного местного самоуправления. Многое зависит от разнообразности традиций местного самоуправления в различных обществах, от наличия устоявшихся самоуправленческих (муниципальных) систем, поскольку сочетание обществен ных и государственных начал в каждой такой системе достаточно специфично. Попытка найти некий общий знаменатель для любых систем и традиций и вызвала к жизни последнюю из теорий самоуправ ления — теорию социального обслуживания.

Строго говоря, теория социального обслуживания — это не столько тео рия местного самоуправления, сколько концепция определенного социального управления, при котором сами органы самоуправления рассматриваются как учреждения по обслуживанию населения, по удовлетворению их частных и публич ных интересов. Следовательно, главной целью деятельности местных органов са моуправления выступает исключительно

1 См. напр.: Чихладзе Л.Т. Историко-

теоретические аспекты развития местного само управления и местного управления в государствах Европы // Право и политика, 2005, № 9, № 12; 2006, № 1.

благосостояние жителей. Конечно, подоб -ный взгляд на самоуправление дает неко -торые универсальные критерии деятель -ности различных муниципальных систем, но, на наш взгляд, неоправданно сужает значительный потенциал местного само управления.

Разнообразие теоретических взглядов на проблемы местного самоуправления накладывается на многообразие суще -ствующих сегодня практически дей -ствующих систем местного самоуправ -ления. Вообще практика показала, что теоретико правовая природа местного са моуправления не может быть определена однозначно2.

Подводя итог, необходимо отметить, что глобализация, возрастание роли го сударства не только в политической, но и экономической и социальной сферах приводит к определенной унификации местного самоуправления. Важную роль в практическом строительстве местного самоуправления и в сближении этих систем играет Европейская хартия мест -ного самоуправления, принятая Советом Европы в 1985 г. Хартия настоятельно рекомендует подписавшим этот доку мент государствам закрепить во вну треннем законодательстве и применять на практике совокупность юридических норм, гарантирующих политическую, административную и финансовую неза висимость местного самоуправления. В 1998 г. Европейская хартия местного са моуправления была ратифицирована и Российской Федерацией.

2 Наумов С.Ю., Подсумкова А.А. Указ.соч., с. 16.