Совет Россия - нато: старое вино в новом кувшине?

ния ядерной угрозы в мире, сокращения ядерных сил, но и по проблемным вопросам противоракетной обороны. При этом мы полагаем, что к обсуждению этих вопросов необходимо привлечь и другие государства, в том числе - европейские страны-участницы НАТО.

В заключение хочу отметить следующее. В самое ближайшее время, в соответствии с решениями, принятыми в Риме 28 мая нынешнего года, начинается практическая работа в рамках Совета Россия - НАТО по «выработке консенсуса, проведению консультаций, принятию совместных решений и осуществлению совместных действий» в интересах достижения конкретных результатов в деле построения «более безопасного и благоприятного будущего для всех наших государств».

К важнейшим задачам, которые мы должны решать, я бы отнес разработку совместных программ по контролю над вооружениями и созданию Европейской ПРО на ТВД. Эти задачи являются чрезвычайно важными и сложными, требуют поиска новых, зачастую нестандартных путей и способов их решения. Однако наш опыт взаимоотношений с государствами-членами НАТО показывает, что при обоюдном стремлении к достижению поставленных целей, уважительном отношении к мнению партнера, любые задачи, даже, на первый взгляд, чрезвычайно сложные, в конце концов, могут быть успешно решены. Уверенность в этом нам придают результаты наших совместных усилий, достигнутые в последнее время.

При этом мы полагаем, что сотрудничество России и стран-участниц НАТО в ходе этой работы должно развиваться на основе следующих основных принципов:

1) выгода от сотрудничества, получаемая членами Совета, должна превышать выгоду от односторонних действий;

2) сотрудничество должно быть равноправным, длительным и иметь долгосрочную перспективу;

3) в сотрудничестве необходима транспарентность (открытость) относительно намерений и возможностей сторон.

♦ ♦ ♦

СОВЕТ РОССИЯ - НАТО: СТАРОЕ ВИНО В НОВОМ КУВШИНЕ?

А.В. Загорский,

Профессор Женевского центра политики безопасности

28 мая, почти день в день с пятой годовщиной подписания Основополагающего

акта о взаимных отношениях России и НАТО, которым был учрежден Совместный постоянный совет (СПС), в Риме прошла встреча стран-участниц Североатлантического альянса и России на высшем уровне. Подписана Декларация о новом качестве отношений России и НАТО. Отныне СПС заменен новым Советом Россия - НАТО, который будет работать в формате « двадцатки». Собственно, заседание в Риме стало первой встречей двадцати глав государств и правительств, организованной в соответствии с новой процедурой.

Как всякое крупное событие международной жизни, римская встреча вызвала противоречивые отклики. Скептики сетовали на нереалистичность планов интеграции России в НАТО. Оптимисты говорили чуть ли не о вступлении России в Альянс. Сами главы государств и правительств были более сдержанны в своих оценках. В принятом заявлении они лишь отметили, что « полны решимости добиться конкретных результатов, которые принесут пользу миру и безопасности всех наших народов и будут содействовать постоянно развивающемуся сотрудничеству между нами »-1 Подписание римской Декларации они рассматривают скорее как первый шаг долгого пути, нежели как заключительный аккорд сближения России и НАТО.

Реформа структур международной безопасности

Восторженные оптимисты поспешили объявить о новой крупной внешнеполитической победе России. «Москва отвоевала себе право на то, что ее голос при решении ряда принципиальных проблем будет звучать на равных с постоянными членами Альянса». Ей «удалось разрушить так называемый натовский консенсус, с которым Россия столько лет безрезультатно боролась». Москва едва ли не спасла НАТО от неминуемой смерти, поскольку последней «стало очевидно, что в мировых делах опять не обойтись без России и русского солдата». «Без солидной порции «молодой крови», которую может предоставить только Россия с ее огромным, несмотря на все проблемы, военным потенциалом, а, скажем, не крошечная Литва, старушке НАТО долго не протянуть».2 Подобные ура-патриотические восторги мало помогают пониманию сути римских решений, хотя рос-

1 Заявление Совета Россия - НАТО 28 мая 2002 г., Рим // Заседание Совета Россия - НАТО на уровне глав государств и правительств, Рим, 28 мая 2002 г. Речи и выступления. Документы. Специальный выпуск информационного бюллетеня. - Департамент информации и печати Министерства иностранных дел Российской Федерации. - М., 2002. - 30 мая. - С. 11.

2 Чудодеев А., Одноколенко О. НАТО против НАТО // Итоги. - М., 2002. - № 22. - С. 14 - 15.

сийское руководство, похоже, отчасти разделяет иллюзию «спасительной» роли России. Отвечая на вопрос о том, не помогает ли Россия своим согласием войти в совет «двадцати» устаревшей НАТО приспособиться к новым реалиям европейской и мировой политики, В. Путин ответил: «Помогаем, я считаю, что мы помогаем. И делаем это сознательно».3

Почему создан новый совет и зачем? Почему нельзя было обойтись старым СПС? Какая роль отводится России в новой системе коалиций, формирующейся в ходе глобальной борьбы против международного терроризма? Авторы «Итогов» полагают, что «на самом деле Россия проводит осознанную линию на демонтаж старой НАТО и на создание нового мирового военно-политического блока, принципиально отличающегося от прежней структуры, возникшей в годы холодной войны совсем по другому, всем известному поводу».4

На деле же не Россия, а США, прошедшие через потрясения 11 сентября 2001 г., формируют сегодня новую структуру международных коалиций, призванную дать ответ на глобальные вызовы безопасности, в одночасье превратившиеся из чистой теории в реальный кошмар. В процессе формирования этих коалиций вопрос о том, кто был вчерашним союзником США, а кто - бывшим противником, отходит на второй план. Главное - кто готов и может стать посильным участником глобальной антитеррористической коалиции. Москва не упустила своего шанса и недвусмысленно дала понять, на чьей она стороне.

11 сентября 2001 г. и последующие события продемонстрировали силу одних и бессилие других международных структур в изменившихся условиях «глобальной небезопасности». По существу с конца 2001 г. начался новый этап адаптации организаций, занимающихся вопросами безопасности, к новым реалиям и пересмотра их задач, структуры и перспектив развития. Пожалуй, наиболее драматическим этот период адаптации обещает быть для структур европейской безопасности. Здесь в последнее время наметились три основные линии развития.

Во-первых, речь идет о реформе НАТО, превращении ее в эффективный инструмент решения современных, а не вчерашних проблем безопасности. Вопрос о необходимых преобразованиях в деятельности Североатлантического союза вышел на первый план

3 Выступление Президента Российской Федерации В.В. Путина и ответы на вопросы в ходе совместной пресс-конференции с Генеральным секретарем НАТО Дж. Робертсоном и Председателем Совета министров Италии С. Берлускони / / Заседание Совета Россия -НАТО на уровне глав государств и правительств. - С. 7.

4 Чудодеев А., Одноколенко О. Указ. соч. - С. 15.

подготовки ноябрьской встречи НАТО в верхах в Праге, оттеснив на задний план тему расширения. Речь идет не только о радикальной модернизации вооруженных сил европейских стран, на чем настаивают США и Генеральный секретарь Альянса лорд Ро-бертсон, но и об определении новых задач НАТО - прежде всего, в деле борьбы с международным терроризмом и противодействия распространению оружия массового уничтожения.

Во-вторых, открытым остается вопрос о том, сможет ли Европейский союз, формирующий инструменты совместной политики безопасности и обороны, компенсировать неизбежное снижение участия в европейских делах США, которые сосредоточивают свое внимание на проблемах других регионов. Такая амбиция у ЕС есть, однако союз пока не готов реализовать ее в полной мере.

Наконец, впервые с начала 90-х годов речь идет об определении механизмов участия России в совместной с западными странами деятельности по обеспечению международной безопасности. Создание совета в формате «двадцатки» - один из шагов в этом направлении, как и решение о полной интеграции России в деятельность «восьмерки» ведущих индустриальных государств мира, принятое на встрече этой группы в конце июня 2002 г.

Примечательно, что в ходе дискуссий относительно адаптации системы европейских организаций, занимающихся вопросами безопасности, никто - в том числе и Россия -не ставит больше вопрос о центральной роли Организации по безопасности и сотрудничеству в Европе. ОБСЕ, не претендующая более на статус региональной мини-ООН, очевидно, стала первой и главной жертвой событий 11 сентября 2001 г.

Сам факт создания Совета Россия -НАТО и перспективы его деятельности следует рассматривать, прежде всего, через призму обсуждаемой сегодня реформы структур европейской безопасности и, в частности, - через призму реального, а не символического участия России в совместном с западными странами противодействии новым угрозам безопасности евро-атлантического региона.

Чем новый Совет лучше старого?

Зачем понадобилось создавать новый Совет и будет ли его работа существенно отличаться от деятельности СПС? Стандартный ответ на этот вопрос заключается в том, что в новом Совете Россия добилась для себя равноправного участия в принятии решений совместно со странами-участницами НАТО, которые будут выступать в нем в индивидуальном качестве, а не отстаивать единым фронтом уже принятые в Североатлантиче-

ском альянсе решения. Это должно позволить новому Совету перейти от консультаций к принятию совместных решений и совместным действиям на тех направлениях, которые перечислены в римской Декларации.

На деле концепция нового Совета принципиально мало чем отличается от того, как и для чего задумывался в 1997 г. СПС. Другое дело, что заложенные в решениях пятилетней давности намерения так и остались нереализованными.

Напомним, что, согласно Основополагающему акту (ОА), СПС был призван обеспечить « механизм для консультаций, координации и в максимально возможной степени, по мере необходимости, для совместных решений и совместных действий в отношении вопросов безопасности, вызывающих общую озабоченность » (выделено мною -Авт.). При этом имелось в виду, что СПС будет осуществлять три конкретных вида деятельности:

• « проведение консультаций по темам раздела III ОА и по любому другому политическому вопросу или вопросу безопасности, определенному по взаимному согласию;

• выработка на основе этих консультаций совместных инициатив, по которым Россия и НАТО договорятся делать параллельные заявления или предпринимать параллельные действия;

• в случае достижения консенсуса в ходе консультаций принятие совместных решений и осуществление совместных действий в каждом конкретном случае, включая участие на равноправной основе в планировании и подготовке совместных операций, в том числе миротворческих операций под руководством Совета Безопасности ООН или под ответственностью ОБСЕ .»5

Иными словами, пять лет назад перед СПС была поставлена та же задача, что сегодня ставится перед новым Советом - не ограничиваться консультациями, а стремиться к принятию совместных решений и к осуществлению параллельных или совместных действий. СПС не справился с этой задачей. Он оказался в кризисе в условиях операции НАТО в бывшей Югославии. Возможно, именно потому, что реабилитировать СПС после косовского кризиса было трудно или невозможно, и встал вопрос о его замене новым органом. Однако кто даст гарантию того, что новый Совет справится со стоящей перед ним задачей лучше, чем СПС?

5 Основополагающий акт о взаимных отношениях, сотрудничестве и безопасности между Российской Федерацией и Организацией североатлантического договора. - Брюссель, 1997. - С. 4 - 5.

В римском заявлении 28 мая 2002 г. члены нового Совета отметили, что они « согласовали внушительную программу работы ».6 Однако содержащийся в Декларации перечень областей сотрудничества России и НАТО практически ничем не отличается от рабочей программы СПС, утверждавшейся его членами каждый год. Перечень же направлений сотрудничества в Основополагающем акте - даже шире. Это значит, что новый Совет будет обсуждать те же темы, что и СПС.

Наконец, « Совет Россия - НАТО, в отличие от Совместного Постоянного Совета, будет представлять собой механизм равноправного сотрудничества двадцати государств, выступающих в национальном качестве ».7 Отвлечемся на время от риторики о « равноправном участии », которая присутствует и в Основополагающем акте, и посмотрим на процедуры нового Совета. Во-первых, все его участники будут выступать в национальном качестве, то есть страны-участницы НАТО будут излагать точку зрения своих правительств и не будут при этом связаны общей позицией, скрепленной коллективным решением Альянса. Во-вторых, имеется в виду, что участники « двадцатки » будут обсуждать тот или иной вопрос с целью принятия совместного решения до того как этот вопрос станет предметом обсуждения в НАТО. Более того, Совет НАТО будет рассматривать данный вопрос лишь в том случае, если « двадцатка » не сможет прийти к консенсус-ному решению.

Здесь, безусловно, есть полезное отличие от порядка работы СПС. Оно позволяет (и даже призывает) включать в повестку дня нового Совета вопросы, по которым (еще) не существует общей позиции стран НАТО. Это позволяет сделать обсуждение более гибким. Тем не менее, не следует преувеличивать значение данного отличия процедур нового Совета от фактической процедуры СПС.

Во-первых, тот факт, что страны НАТО будут участвовать в работе Совета в индивидуальном качестве, не означает, что их позиции не будут координироваться. Совет Россия - НАТО, как и Совет НАТО - это орган, где официально принимается то или иное решение. Но сами решения готовятся и вызревают не столько на официальных форумах, сколько в ходе общения на заседаниях различных комитетов и комиссий, в кулуарах, на регулярных ланчах послов стран

6 Заявление Совета Россия - НАТО 28 мая 2002 г., Рим // Заседание Совета Россия - НАТО на уровне глав государств и правительств, Рим, 28 мая 2002 г. - С. 11.

7 Интервью официального представителя МИД России А.В.Яковенко РИА «Новости» по отношениям России с НАТО //Ьйр://шшшЛп.т1<^.т./шеЬ811е/Ь1.п8 /4с440£744а1Ь970а43256Ьс7002£8е81?0репЭоситеп.

НАТО с генеральным секретарем. Формирование консенсуса внутри НАТО - это постоянный, в том числе неформальный, процесс, и было бы наивно полагать, что заседания Совета Россия - НАТО будут изолированы от него.

Во-вторых, ставка на индивидуальное участие, очевидно, имеет в виду возможность использовать разногласия между членами НАТО для продвижения той или иной российской позиции. Однако рассчитывать на это бессмысленно, поскольку перетягивание на сторону Москвы тех или иных « диссидентов » внутри НАТО может иметь только один результат: если консенсус достигнут не будет, то вопрос снимается с повестки дня « двадцатки » и передается в Совет НАТО, где он будет рассматриваться уже без участия России. В результате вполне может повториться история косовского кризиса, когда Россия и НАТО не смогли договориться, и страны Альянса приняли свое решение без Москвы. На деле же задача заключается не столько в том, чтобы использовать разногласия в стане НАТО в интересах России, сколько в том, чтобы договариваться с Альянсом о совместных действиях. Неважно - договариваться с отдельными странами или со всем коллективом.

Проблема « равноправного » участия России в принятии совместных с государствами-членами НАТО решений не может быть решена ни в рамках СПС, ни в рамках Совета двадцати государств. У нее есть только одно решение : если Россия вступает в НАТО, она действительно становится равноправным участником процесса принятия решений. Однако к этому сегодня не готовы ни Москва, ни Брюссель.

Итак, новый Совет Россия - НАТО ничем принципиально не отличается от СПС. Перед ним стоят те же задачи в тех же областях сотрудничества, которые были предметом обсуждений в СПС. Хотя процедуру принятия совместных решений в формате « двадцатки » можно считать несколько улучшенной по сравнению с СПС, главное преимущество нового Совета заключается в том, что он не обременен негативным наследием косовского кризиса. Однако это не дает гарантии того, что « двадцатка » окажется более эффективным механизмом сотрудничества, чем СПС.

Новой форме - новое содержание

Многие участники подготовки римской декларации, как и участники, и наблюдатели самой встречи, испытывали смешанные чувства оптимизма и пессимизма. Торжественный фасад лишь отчасти скрашивал смутное ощущение того, что смена вывески мало что изменила в атмосфере сотрудничества Рос-

сии и НАТО, что стороны по-прежнему в лучшем случае сдержанно относятся к совместному решению практических вопросов, если не считать отдельные области взаимодействия, которые можно отнести к второстепенным.

Анализ нового начинания в отношениях России - НАТО не хотелось бы заканчивать на столь же пессимистической ноте. Возможно, многообещающим новшеством в их отношениях является то, что деятельность структур « двадцатки » фактически предполагает постепенное вовлечение российских представителей в деятельность различных органов НАТО. Подготовительный комитет, наделенный функциями подготовки заседаний Совета Россия - НАТО, создается « на уровне » политического комитета Альянса. По сути это означает, что дважды в месяц заседания политического комитета НАТО будут проходить с участием представителей России. Комитеты и рабочие группы по отдельным вопросам или областям сотрудничества, создаваемые под эгидой « двадцатки », « будут пользоваться ресурсами существующих комитетов НАТО »,8 что означает участие российских представителей в работе не только постоянного, но и других комитетов Альянса, имеющих отношение к вопросам, стоящим в повестке дня Совета Россия -НАТО.

Если эти решения будут способствовать приобщению представителей России к неформальным процессам формирования консенсуса внутри НАТО, тогда, возможно, со временем жесткий торг по спорным вопросам внутри Совета Россия - НАТО уступит место действительно совместному принятию решений и их претворению в жизнь.

Готовы ли к этому российские дипломаты? И главное - готовы ли к этому российские военные? Оброненная как-то министром обороны С.Ивановым фраза о том, что « мы не собираемся сотрудничать с НАТО по военным вопросам »,9 настраивает на пессимистический ответ. Именно поэтому самая важная задача Совета Россия - НАТО заключается на ближайшее время не столько в принятии сенсационных решений, к которым стороны, судя по всему, пока не готовы, сколько в том, чтобы в ходе повседневной работы над конкретными вопросами сформировать новую культуру сотрудничества, которая и позволит в будущем придать действительно

8 Отношения России и НАТО: новое качество. Декларация глав государств и правительств Российской Федерации и государств - членов НАТО / / Заседание Совета Россия - НАТО на уровне глав государств и правительств, Рим, 28 мая 2002 г. - С. 9.

9 Ядерная Россия сегодня. Электронный новостной бюллетень. - М., 2002. - 4 июня.

новое качество отношениям России с Альянсом.

♦ ♦ ♦

ДОВСЕ И РАСШИРЕНИЕ НАТО: DÉJA VU А.А.Пионтковский,

Директор Центра стратегических исследований

Новый формат отношений Россия -НАТО (20 вместо 19+1) стал одним из хитов сезона политического сближения России и Запада после 11 сентября 2001 г. Я с самого начала относился к этой идее довольно скептически. Конечно, более глубокое участие российских экспертов на ранних стадиях натовских консультаций может быть полезным и для лучшего взаимопонимания между Россией и странами-участницами НАТО, и для практического овладения российскими представителями переговорной культурой консенсуса внутри НАТО. Но, вместе с тем, я полагаю, что и предыдущий формат, предусмотренный Основополагающим актом 1997 г., предоставлял достаточно возможностей для реального политического и военного сотрудничества, которые остались нереализованными. Все-таки решающим, на мой взгляд, является не порядок расстановки стульев вокруг стола переговоров, а наличие или отсутствие политической воли к сотрудничеству. Впрочем, как известно, и перестановка мебели в квартире может стать хорошим взбадривающим психологическим средством для её обитателей, побуждающим их начать с чистого листа новую жизнь, оставив в прошлом старые раздоры.

Тем с большим интересом ожидалась первая после майского соглашения встреча Совета НАТО - Россия в формате «двадцатки». Окончилась она, к сожалению, неудачно. Камнем преткновения стал Договор по ограничению вооружений и вооруженных сил в Европе (ДОВСЕ), - документ, история которого представляет собой хороший сюжет для пьесы театра абсурда.

Но прежде чем напомнить читателю вкратце эту историю, замечу, что российская сторона пришла на эту встречу, на мой взгляд, с позицией даже более конструктивной, чем ожидалось. Страны Балтии вступают в НАТО, заявили российские представители. Эта констатация прозвучала впервые, как абсолютный fait accompli без обычных ритуальных оговорок, что дальнейшее расширение НАТО является серьёзной ошибкой и т.д. Но, продолжила российская делегация, страны Балтии как новые члены НАТО должны присоединиться к ДОВСЕ. Вместо того,

чтобы по достоинству оценить совершенно новую тональность российской позиции, страны-участницы НАТО ответили - нет, вопросы расширения НАТО и присоединения к ДОВСЕ - это разные вопросы, не имеющие ничего общего, Россия не должна ставить условия, связанные со вступлением в Союз стран Балтии, и ограничивать, тем самым, их суверенитет.

Этот ответ представляется мне образцом бюрократической косности. НАТО упустила возможность гораздо более креативного ответа, способного создать совершенно иную атмосферу доверия, что было так необходимо для первого заседания нового Совета.

Теперь, как было обещано, переходим к истории вопроса. Переговоры о ДОВСЕ начались где-то в конце 70-х годов в совершенно иную историческую эпоху. Целью этих переговоров было решение проблемы подавляющего превосходства сил Варшавского пакта над силами НАТО в обычных вооружениях. Это превосходство дестабилизировало ситуацию в Европе и заставляло натовских стратегов разрабатывать леденящие души европейцев концепции использования тактического ядерного оружия на европейском театре военных действий. К тому времени, когда тянувшиеся более десятилетия переговоры подползали к своему финалу, исходная проблема была решена более радикальным способом, нежели ограничение количества вооружений Варшавского пакта, - пала Берлинская стена, была объединена Германия и, наконец, распался сам ОВД.

После этого стороны как бы поменялись ролями. Уже не СССР и его союзники обладали превосходством в конвенциональных вооружениях, а государства-члены НАТО имели значительный перевес в этих категориях вооружений над наследницей Советского Союза - Россией. Договор, задуманный как средство снятия озабоченности Запада, к моменту своего подписания стал инструментом снятия озабоченности России. Он устанавливал численные лимиты на основные категории обычных вооружений и, тем самым, ограничивал превосходство натовских обычных вооруженных сил над российскими.

Конечно, следует отметить, что изменились не только количественные параметры вооружений. Гораздо более серьёзным фактором явились политические изменения на Европейском континенте. Исчез тот геополитический и идеологический конфликт, который заставлял СССР и Запад держать в состоянии боевой готовности свои гигантские военные машины, предназначенные для эвентуального конфликта. Как у России, так и у блока НАТО исчезли даже теоретические мотивы для нападения друг для друга. Но если исчезло состояние враждебности, нужны ли вообще договоры периода холодной вой-