Особенности современной модели института государственных закупок в России

Вестник Челябинского государственного университета. 2014. № 9 (338).

Экономика. Вып. 44. С. 27-34.

Е. А. Истомина

ОСОБЕННОСТИ СОВРЕМЕННОЙ МОДЕЛИ ИНСТИТУТА ГОСУДАРСТВЕННЫХ ЗАКУПОК В РОССИИ

Рассмотрены особенности института государственных закупок на современном этапе развития. Выявлено шесть особенностей, присущих всем моделям института государственных закупок в России. Осуществлена оценка федеральной контрактной системы России как новой модели института государственных закупок. Определены специфические особенности современной модели института государственных закупок. Выявлены новые инструменты закупок для государственных нужд. Произведена оценка ключевых аспектов закупочной деятельности, таких как электронные торги, динамика закупок по основным инструментам закупок. Определен механизм современного института государственных закупок.

Ключевые слова: государственные закупки, институт государственных закупок, федеральная контрактная система, государственный контракт.

Формирование и функционирование института государственных закупок в России находится в состоянии постоянных трансформаций. И сейчас изменена институциональная среда, в которой должен функционировать институт. Современное состояние российской экономики требует адекватного институционального механизма. Механизмы должны способствовать развитию и росту экономики. В частности на современном этапе большое внимание уделяется развитию института государственных закупок. Он представляет собой совокупность отношений между различными экономическими агентами, заинтересованными в создании и использовании общественных благ, а также формировании институциональных правил и норм как институциональной среды.

Трансформации, происходящие в рамках института государственных закупок в России, обусловлены тем, что этот институт призван обеспечить экономическую и социальную стабильность, поступательный рост экономики. Механизмы, используемые при этом, способствуют росту заинтересованности хозяйствующих субъектов в создании общественных благ, что позволит решить ряд социально-экономических задач, поставленных перед государством.

В контексте более широких проблем институционального развития российской экономики проблеме развития отношений между экономическими агентами в институте государственных закупок посвящены работы таких авторов, как В. И. Бархатов [3; 4], А. В. Гарматин [5], С. В. Истомин [7; 8], Е. А. Ковалева [9],

* Публикация подготовлена при поддержке РГНФ в рамках научного проекта № 13-32-01261.

Н. И. Кондратьев [4], Э. С. Набиуллина [10], И. И. Смотрицкая [12; 14], А. А. Хвостов [17], К. И. Фамиева [16], С. Черных [13] и др.

Исторический аспект института государственных закупок в России позволяет выделить несколько моделей, которые сменяли друг друга на протяжении более двадцати лет и стали основой для формирования на современном этапе федеральной контрактной системы как новой модели института государственных закупок. Рассмотрим особенности, присущие всем моделям института государственных закупок (рис. 1).

Во-первых, государство является субъектом отношений в системе государственных закупок, с точки зрения институциональной теории. Как и любой субъект, государство призвано выполнять определенные задачи, достигать определенных целей. Посредством использования различных инструментов института государственных закупок государство вступает в контрактные отношения с разными субъектами экономики, выступающими в виде подрядчиков, исполнителей, участников закупок и т. д. Соответственно государство формирует институциональные основы института государственных закупок, кроме того, оно является первым лицом института государственных закупок, так как выступает в качестве заказчика в лице органов государственной власти, бюджетных, автономных и казенных учреждений и т. д.

Во-вторых, существенной является правомочность всех правил и норм института государственных закупок. Огромная нормативно-правовая база, регламентирующая деятельность субъектов института государственных закупок позволяет, с одной стороны, говорить об охвате всех

Государство — субъект отношений системы государственных закупок

Рис. 1. Особенности института государственных закупок

сфер экономики. С другой стороны, между собой правила и нормы зачастую не согласованы, что порождает противоречия.

В-третьих, существует несколько направлений закупочной деятельности государства: обеспечение обороны и безопасности страны (оборонный заказ); обеспечение деятельности органов государственной власти (государственный заказ); обеспечение деятельности бюджетных, автономных и казенных учреждений (муниципальный заказ) и др.

В-четвертых, эволюция моделей института государственных закупок порождает несоблюдение установленных правил по истечении времени — как следствие привыкания к ним субъектов — и нахождение пробелов в институте.

Большинство моделей института государственных закупок не дают четкого механизма использования субъектами инструментов института государственных закупок, предметов закупок и т. д., что порождало возникновение неформальных правил и договоренностей между ними. Однако в последнее время большинство таких механизмов получили огранку в рамках института государственных закупок.

В-пятых, наблюдается использование унифицированных инструментов закупок, которые не предназначены для неспецифичных благ. Анализ моделей института государственных закупок позволил сделать вывод, что применяемые инструменты закупок направлены на закупку

технически несложной, повседневной продукции. Основной и приоритетной целью использования инструментов является экономия бюджетных средств.

В-шестых, налицо «сезонный» характер работы инструментов института государственных закупок (рис. 2).

Такая динамика работы института закупок обусловлена тем, что через институт осуществляется использование бюджетных и внебюджетных средств. Данная динамика объясняется моделью поведения субъектов института государственных закупок, в частности заказчиков, а также существующей бюджетной финансовой системой. Если бюджетополучатель не освоит финансовые ресурсы, выделенные на финансовый год, эти деньги у него изымаются и обратно не возвращаются, соответственно модель поведения таких субъектов — расходование всех средств по всем статьям в конце финансового года.

Возникновение федеральной контрактной системы как новой модели института государственных закупок является одним из способов борьбы с неформальными, коррумпированными отношениями между субъектами института государственных закупок. Но в то же время практически все его свойства, перечисленные выше, остаются актуальными на сегодняшний день.

Рассмотрим особенности, присущие федеральной контрактной системе (табл. 1).

350000

300000

со О н

° 250000

о са н

£ 200000

о

^ 150000

100000

50000

0

Критерий Характеристика

Субъект 1 — государство Государственный заказчик в лице органов государственной власти, орган управления государственным внебюджетным фондом либо государственное казенное учреждение, действующие от имени РФ или субъекта РФ; муниципальный орган или муниципальное казенное учреждение; федеральный орган исполнительной власти; юридическое лицо, которому государственный заказчик на условиях договора передал часть своих функций по реализации заказа

Субъект 2 — фирма Поставщик

Объект взаимоотношений субъектов института Потребности РФ в товарах

Источники финансирования Бюджетные средства и внебюджетные источники финансирования

Контроль над взаимодействием субъектов Министерство экономики РФ Общественный контроль Экспертные комиссии Антимонопольная служба Антимонопольная служба по оборонному заказу Счетная палата

Инструменты стимулирования взаимодействий субъектов Преференции для отдельных субъектов

1 1 1 1 1 1 2 2 2 2 2 2 3 3 3 3 3 3

со X ос ш X ос со х ос со

X го го 2 ш о X го го 2 ш о X го го 2 ш о X ГО

ОС и X ОС и X ОС и X ОС

Период

Рис. 2. Динамика закупок

Таблица 1

Особенности новой модели института государственных закупок

Окончание табл. 1

Критерий Характеристика

Условия прекращения взаимоотношений субъектов По инициативе заказчика По согласованию сторон По инициативе поставщика

Форма взаимодействия субъектов института Добровольная для участников размещения заказа Обязательная для государства Обязательная для отдельных экономических субъектов, обладающих монопольным правом на отдельные блага

Инструменты института Способы определения поставщика: открытый конкурс; конкурс с ограниченным участием; двухэтапный конкурс; закрытый конкурс; закрытый конкурс с ограниченным участием; закрытый двухэтапный конкурс; электронный аукцион; закрытый аукцион; запрос котировок; запрос предложений; закупка у единственного поставщика. Реестры контрактов, банковских гарантий; реестр недобросовестных поставщиков; реестр жалоб; единое информационное пространство; план закупок, план-графики закупок; нормирование; общественное обсуждение; электронные торговые площадки

Прозрачность (информационное обеспечение) Обязательная публикация информации о государственных закупках в единой информационной системе. Основные требования, которым должна отвечать информация,— полнота и достоверность

Постулат федеральной контрактной системы — нацеленность на результат. Институт обязывает строго обосновывать все закупки исходя из задач, поставленных перед заказчиком государственной финансовой политикой. Кроме того, все результаты закупочной деятельности должны быть сопряжены с целевыми показателями государственных программ. С этой целью формируется вертикально интегрированная система контроля института государственных закупок.

Заказчик обязан публично обосновывать каждое свое решение в едином информационном пространстве. Таким образом, контроль как инструмент института государственных закупок — это не только формальный контроль, но и попытка создать эффективный инструмент контроля качества закупочной деятельности.

Первоочередная задача, которая стоит перед новой моделью института государственных закупок,— интеграция его в электронное пространство.

Интеграция в информационное пространство также объясняет и рост использования инстру-

ментов закупок электронного типа — аукционов в электронной форме. Так, в I квартале 2014 г. основным способом являлся электронный аукцион — 59 % (рис. 3). По сравнению с 2012 г. увеличилась значительно доля закупок посредством применения конкурсных процедур. Так, в 2012 г. доля конкурсных процедур составляла 20 %, а в 2014 г.— 31 %. Данная динамика обусловлена новыми правилами института государственных закупок. Конкурс является основным инструментом государственных закупок.

Закупки в интернет-пространстве осуществляются с помощью электронной торговли в рамках института государственных закупок. Механизм электронной торговли действует на электронных торговых площадках, на которых в 2013 г. было размещено заказов на 1581,8 млрд р. (27 % от общего объема закупок). Структура торгов на электронных торговых площадках представлена на рис. 4.

Формирование единой информационной системы закупок позволит аккумулировать следу-

0%

55%.

.3%

59%.

120°%

.31%

закупка из единственного

источника

запрос котировок

I открытый конкурс

I электронный аукцион

I иные способы

Рис. 3. Распределение закупок по инструментам: а) 2012 год; б) I зeк^^^a.к2014 года

ЭТП ММВБ

5 %

АГЗ РТ

6 %

Сбербанк АСТ 44 %

РТС-тендер 18 %

ОАО ЭЭТП 27 %

Рис. 4. Распределение заказов по электронным торговым площадкам

ющую информацию: планы закупок; планы-графики; информацию о реализации планов закупок и планов-графиков; информацию об условиях допуска иностранных товаров, работ (услуг), выполняемых (оказываемых) иностранными лицами; условия применения национального режима

(национальный режим — исключение, а не правило); информацию о закупках, об исполнении контрактов; реестр контрактов, реестр недобросовестных поставщиков; библиотеку типовых контрактов, типовых условий контрактов; реестр банковских гарантий; реестр жалоб, плановых

и внеплановых проверок, их результатов и выданных предписаний; перечень международных организаций, созданных в соответствии с международными договорами, участником которых является Россия, а также финансовую отчетность организаций, с которыми Российская Федерация заключила международные договоры; результаты мониторинга закупок, аудита в сфере закупок, а также контроля в сфере закупок; отчеты заказчиков; каталоги товаров, работ и услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд; нормативные правовые акты; информацию о складывающихся на товарных рынках ценах на товары, работы, услуги.

Законодательное закрепление планирования и нормирования в закупочной деятельности позволит минимизировать «сезонность» закупок. Планирование позволит не только перераспределять финансовые ресурсы равномерно в течение года, но и формировать финансовую политику и составлять производственные программы хозяйствующим субъектам, которые посредством единой информационной системы могут ознакомиться с планами заказчиков. Планирование должно осуществляться в два этапа: 1) составление плана-графика; 2) формирование плана закупок. Принципиальным различием планов является срочность по отношению к приобретению общественных благ. Планы-графики закупок составляются на финансовый год, то есть являются

элементом текущего финансового планирования. Планы закупок — это долгосрочные планы, которые формируются на определенный период (как правило на три года).

В общем виде механизм института государственных закупок новой модели можно представить следующим образом (рис. 5).

Федеральная контрактная система так же, как и предыдущие модели института государственных закупок, предполагает участие физических лиц в поставке общественных благ. Однако необходимо отметить, что спектр закупок, в которых могут принимать участие физические лица, довольно узок. В основном физические лица выступают в качестве участников закупки при определении поставщиков (подрядчиков, исполнителей) на поставку жилых квартир, создание произведений литературы и искусства.

В соответствии с действующим российским законодательством практически невозможны случаи поставки товаров, выполнения работ или оказания услуг именно физическим лицом, так как это будет расценено как незаконное предпринимательство.

Еще одной особенностью новой модели института государственных закупок является появление новых инструментов закупок: двухэтапных конкурсов открытого и закрытого типа; конкурсов с ограниченным участием; конкурсов с пред-квалификационным отбором; запроса предложе-

Прогнозирование

ч_*

Ф

Бюджетирование

Ф Подготовка планов обеспечения

Исполнение контракта и контроль исполнения на каждом этапе работ

Заключение контрактов и ведение реестра

Оценка удовлетворения

Ф

Рис. 5. Механизм института государственных закупок

ний. Появление таких инструментов обусловлено целевой ориентацией института. Федеральная контрактная система закладывает новые правила и нормы, которые позволят осуществлять в будущем поставку не просто общественных благ, а высокотехнологичных, инновационных общественных благ.

Кроме того, появляется такой инструмент контроля, как эксперт или экспертная организация — обладающее специальными познаниями, опытом, квалификацией в области науки, техники, искусства или ремесла физическое лицо, в том числе индивидуальный предприниматель, либо юридическое лицо (работники юридического лица должны обладать специальными познаниями, опытом, квалификацией в области науки, техники, искусства или ремесла), которые осуществляют на основе договора деятельность по изучению и оценке предмета экспертизы, а также по подготовке экспертных заключений по поставленным заказчиком (участником закупки) вопросам. При закупках общественных благ стоимостью свыше 1 млрд р. действует общественный контроль.

Институт государственных закупок формирует антидемпинговые меры в отношении участников размещения заказа, которые помогают снизить цену контракта более чем на 25 % от начальной (максимальной) цены. Для таких участников в полтора раза увеличивается размер обеспечения исполнения контракта, или им предлагается представить документы, которые подтвердили бы их добросовестность как хозяйствующих субъектов и участников государственных закупок. Обеспечение исполнения контракта — это своего рода финансовая ответственность поставщика (исполнителя, подрядчика) по контракту. Оно предоставляется заказчику непосредственно тем участником, с которым будет заключен контракт по закупке. Обеспечение исполнения контракта выступает для заказчика гарантией того, что поставщик (исполнитель, подрядчик) исполнит своевременно и надлежащим образом свои обязательства.

Теперь, согласно правилам и нормам института государственных закупок, заказчики обязаны предоставлять преференции учреждениям и предприятиям уголовно-исполнительной системы, а также организациям инвалидов. У этих субъектов института государственных закупок заказчики обязаны размешать не менее 15 % совокупного годового объема заказов.

Федеральная контрактная система дает новые возможности для субъектов института государственных закупок по одностороннему расторжению контракта. Ранее такой возможности у них не было, расторжение осуществлялось только по решению суда. Кроме того, у субъектов появляется возможность вносить изменения в условия контракта, заключенного ранее, с целью минимизации рисков закупочного цикла.

Немаловажным направлением развития института государственных закупок является формирование барьеров входа. Ранее, при существовании предшествующих моделей института государственных закупок, делались подобные попытки, но, тем не менее, заказчики постоянно сталкивались с недобросовестными исполнителями. Новая модель института государственных закупок предполагает применение соответствующих инструментов отбора, стимулов и санкций для недобросовестных и некомпетентных экономических агентов. В частности заказчику вменяется право требовать от участника размещения заказа документ, подтверждающий его квалификацию, а также информацию о необходимой профессиональной и технической квалификации, трудовых и финансовых ресурсах, оборудовании и других материальных ресурсах для исполнения контракта, об опыте работы.

Добросовестность и компетентность субъектов института государственных закупок будут оцениваться по результатам деятельности с использованием следующих критериев:

- соблюдение и качественное исполнение поставщиками их обязательств по поставкам товаров, работ и услуг;

- эффективное выполнение заказчиками своих основных функций, для обеспечения которых осуществляются закупки.

Новая модель института государственных закупок в виде федеральной контрактной системы сохраняет также принципы протекционизма по отношению к общественным благам, приобретаемым заказчиками.

Работа федеральной контрактной системы в первом квартале 2014 г. показала, что институт государственных закупок начинает формировать инструменты и механизмы, которые бы способствовали повышению интереса и, соответственно, росту конкуренции среди участников размещения заказа, росту качества поставляемых общественных благ для нужд заказчиков. Рост интереса к институту государственных закупок

подтверждается ростом количества участников торгов на электронных торговых площадках.

Новая модель института государственных закупок ориентирована на интеграцию в электронное пространство, что позволит осуществлять повсеместный и качественный контроль над расходованием бюджетных средств.

Федеральная контрактная система позволит адаптировать процедуры государственных закупок к особенностям разных рынков и специфике различных видов государственных нужд.

Список литературы

1. Федеральный закон от 5 апреля 2013 г. № 44-ФЗ «О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд» [Электронный ресурс] // КонсультантПлюс : сайт. URL: http://base.consultant.ru/cons/cgi/online. cgi?req=doc;base=LAW;n=157037

2. Официальный сайт закупок: http://zakupki. gov.ru/epz/main/public/home.html

3. Бархатов, В. И. Государство как агент по производству общественных благ / В. И. Бархатов // Ключевые проблемы качества жизни : материалы междунар. науч. конф., г. Челябинск, 25 мая 2006 г. М., 2006. С. 92-93.

4. Бархатов, В. И. Эффективность контрактных отношений в российском корпоративном секторе /

B. И. Бархатов, И. В. Бархатов, Н. И. Кондратьев // Вестн. Моск. ун-та. 2010. Сер. Экономика. № 4.

C. 112-118.

5. Гарматин, А. В. Государственно-частное партнерство в трансформируемой экономике / А. В. Гарматин // Вестн. Челяб. гос. ун-та. 2011. № 31 (246). Экономика. Вып. 33. С. 62-64.

6. Загорский, И. О. Организация деятельности специалиста по государственным и муниципальным закупкам / И. О. Загорский, Т. П. Загорская, П. А. Пегин // Вестн. Тихоокеан. гос. ун-та. 2014. № 1 (32). С. 247-252.

7. Истомин, С. В. Особенности институциональных механизмов в трансформируемой экономике / С. В. Истомин // Вестн. Челяб. гос. ун-та. 2010. № 6 (187). Экономика. Вып. 26. С. 52-56.

8. Истомин, С. В. Природа институционального механизма / С. В. Истомин // Вестн. Челяб. гос. ун-та. 2009. № 1 (139). Экономика. Вып. 17. С. 46-52.

9. Ковалева, Е. А. Институт государственных закупок как стимул инновационной активности хозяйствующих субъектов / Е. А. Ковалева // Экономическая политика: на пути к новой парадигме: Пятнадцатые Друкер. чтения. М., 2013. С. 217-222.

10. Набиуллина, Э. С. Федеральная контрактная система должна решить острые проблемы, накопившиеся в сфере госзакупок / Э. С. Набиуллина // Госзаказ: управление, размещение, обеспечение. 2011. № 25. С. 4-5.

11. Петров, Д. А. Контрактная система в сфере закупок и публичные закупки как способы государственного воздействия на экономику / Д. А. Петров // Конкурент. право. 2013. № 3. С. 2-5.

12. Смотрицкая, И. Государственные закупки и формирование инновационной экономики / И. Смотрицкая, С. Черных // Вопр. экономики. 2010. № 6. С. 108-117.

13. Смотрицкая, И. Институт контрактных отношений на рынке государственных заказов / И. Смотрицкая, С. Черных // Вопр. экономики. 2008. № 8. С. 108-118.

14. Смотрицкая, И. И. Проблемы формирования федеральной контрактной системы: теория и практика / И. Смотрицкая // ЭТАП: экономическая теория, анализ, практика. 2010. № 2. С. 39-52.

15. Сорокин, Д. А. Особенности конкурентных отношений в глобальной экономике / Д. А. Сорокин // Экономические, юридические и социокультурные аспекты развития региона : сб. науч. тр. Челябинск, 2008. С. 213-219.

16. Фамиева, К. И. Принципы построения федеральной контрактной системы в Российской Федерации / К. И. Фамиева // Вопр. управления. 2013. № 2 (23).

17. Хвостов, А. А. Оценка системы государственных закупок на соответствие принципам осуществления эффективных закупок / А. А. Хвостов // Аудит и финанс. анализ. 2010. № 1. С. 184193.