Социальные расходы государства в проекте федерального бюджета России на 2018-2020 гг

Л.С. Ржаницына

СОЦИАЛЬНЫЕ РАСХОДЫ ГОСУДАРСТВА В ПРОЕКТЕ ФЕДЕРАЛЬНОГО БЮДЖЕТА РОССИИ НА 2018-2020 гг.

В статье представлена экспертиза проекта федерального бюджета России в части социальных расходов на основе материалов Минфина РФ. Показана динамика планируемых доходов различных социальных групп: заработной платы работающих, пособий безработным, выплат женщинам с детьми, пенсионерам и пр. Критически оцениваются уровень, структура и соответствие намеченных показателей реальным потребностям населения.

Общая оценка проекта федерального бюджета. В проекте бюджета России на 2018-2020 гг., представленном Совету Федерации в октябре 2017 г., отмечается, приведена «сдержанная» динамика показателей, характеризующих уровень жизни насе-лениях[1]. Во время обсуждения проекта были высказаны замечания относительно намеченного сокращения расходов на приоритетную социальную сферу [2]. А в заключении Федерации независимых профсоюзов России (ФНПР) по проекту подчеркивалось: «... несмотря на декларации Минфина, что целью бюджетной политики являются повышение потенциала развития экономики и рост доходов населения, если посмотреть на бюджет, то тенденция противоположная. У нас расходы в реальном выражении в 2020 году по сравнению с настоящим их уровнем будут сокращаться, причем по отдельным статьям весьма существенно. В частности, раздел «Национальная экономика» сократится на 14,3%, «ЖКХ» на 37,3%, «Образование» - на 7,2%, «Здравоохранение» - на 3,8%, «Социальная политика» - на 14,6%» [3].

В свою очередь Минздрав России выразил недовольство «неадекватным» финансированием здравоохранения именно из бюджетов регионов. Министр здравоохранения В. Скворцова в ходе парламентских слушаний в Госдуме заявила: «Всего 28% консолидированного бюджета на здравоохранение приходится на региональные бюджеты. Несмотря на это, на первый квартал 2017 года дефицит региональных бюджетов составил 153,3 млрд. рублей» [4]. При этом общий дефицит бюджетов регионов, вызывающий озабоченность власти, оценивается в 2,3 трлн. руб.

Мнения законодателей различаются по крайне важным позициям - расходам на здравоохранение, образование. Зампред СФ Г.Н. Карелова отметила, что предусмотрен рост бюджетных ассигнований по программе «Развитие здравоохранения» на все три бюджетных года» [5]. В то же время первый заместитель Председателя Комитета Государственной Думы по бюджету и налогам А.А. Ремезков заявил: «По нашим подсчетам, только образование и здравоохранение недофинансированы сейчас на 260 млрд. рублей» [6]. Если бы в пакете проекта содержалась более подробная расшифровка консолидированного бюджета по здравоохранению, включающая расходы регионов и внебюджетных фондов на эти цели, в частности, федерального и региональных фондов ОМС (они здесь существенны), то оценки были бы точнее.

Казалось бы, для обоснованных выводов следует просто изучить таблицу расходов ФБ по отраслям в 2017-2018 гг. Но таковой в Пояснительной записке к проекту не оказалось. Автору с большим трудом удалось составить ее самостоятельно по данным госпрограмм (таблица). В дальнейшем, по нашему мнению, необходимо утвердить обязательный стандарт информации проекта бюджета, и в этом формате повысить роль консолидированного бюджета, отказавшись от копирования американской системы бюджетирования, имея в виду особенности структуры власти в США, где федеральный бюджет не имеет решающего значения.

Таблица

Расходы на социально-культурные мероприятия по проекту федерального бюджета на 2018 г., млн. руб.*

Статьи расходов госпрограмм по уровню жизни 2017 г. 2018 г. +, -

Развитие здравоохранения 314 989,1 300090,0 -14899,1

Развитие образования 458 252,1 480607,6 +22355,5

Социальная поддержка граждан 1295789,2 1328626,4 + 32837,2

Доступная среда 50234,7 49554,5 -680,2

Обеспечение доступным и комфорт-

ным жильем 114990,3 96806,0 -18184,3

Содействие занятости 49754,6 45434,7 - 4319,9

Развитие культуры и туризма 98835,3 90379,2 -8456,6

Развитие физкультуры и спорта 100482,7 57239,9 -43242,8

Итого 2483346,0 2448738,3 -34607,7

Расходы на госпрограммы 9331617,7 9108528,7 -223089

Доля блока « Новое качество жизни»

в госпрограммах, % 26,6 26,9

Все расходы бюджета, млрд. руб. 16728,4 16529,2 -199,2

Доля блока в расходах, % 14,8 14,8

Все доходы, млрд. руб. 14720,3 16529,2 +1808,9

Доля блока в доходах, % 16,8 14,8

* За исключением программ по охране общественного порядка, защите от ЧС, охране окружающей среды, касающихся организаций и предприятий, а не только населения.

Из таблицы видно, что в 2018 г. намечается сокращение ФБ по программе здравоохранения, причем (как следует из Приложения к материалам бюджета «Информация об объемах бюджетных ассигнований на поддержку семьи и детей» -Семейно-детский бюджет) из конечной суммы исчезла статья «Расходы на охрану здоровья матери и ребенка». Крайне странно, поскольку ситуация в здравоохранении в России в настоящее время весьма проблемна, особенно на фоне принятого Указа Президента РФ от 29.05.2017 г. «Об объявлении в Российской Федерации Десятилетия детства» до 2027 г., сменившего Национальную стратегию действий в интересах детей, завершившуюся в 2017 г.

Необходимо отметить также, что общие расходы ФБ на социальную сферу в 2018 г. выше, чем по государственным программам. В связи с этим возникает вопрос о степени их гарантированности и вообще о реальности перехода к программно-целевому бюджету, о чем говорилось и в парламенте, и в Счетной Палате.

Актуальность проекта. Приведенный выше пример по детству - свидетельство отсутствия актуальности бюджетной политики, исходящей исключительно из ведомственной для финансовых органов управления задачи - обеспечения сбалансированности бюджета, минимизации дефицита, но не решения острых национальных проблем. В их числе - проблем демографии и бедности. Первая только обозначена, а вторая в проекте бюджета представлена лишь показателем доли населения с доходами ниже прожиточного минимума (ПМ): в 2017 г. - 12,8%, в 2018 г. - 12,3, в 2020 - 11,2% [7].

В семейно-детской части проблем демографии ФБ отражены лишь действующие меры, отсутствуют новые, несмотря на угрожающую депопуляцию. Минфин в принципе уделяет мало внимания обоснованию расходов на выполнение концептуальных документов, в том числе Демографической концепции, Концепции семейной политики, Стратегии действий в интересах старшего поколения, Стратегии действий в интересах женщин. Проигнорирован Указ Президента РФ о Национальной стратегии действий в интересах детей, в отношении которой Минфином не выполняется поручение о формировании Детского бюджета на всех уровнях, включая региональный, а Минюстом - о создании Алиментного фонда и др. Обсу-

ждается лишь вопрос о продлении материнского капитала, индексируется стипендиальный фонд, продлевается установленное пособие на третьего ребенка до 3-х лет, повышение доходов семей с детьми работников бюджетной сферы на основе предвыборных Указов Президента РФ и ничего нового.

Однако в этих же указах определена и обязанность создания условий для совмещения женщинами труда и материнства на фоне того, что примерно полмиллиона детей в возрасте до 3-х лет не посещают детских дошкольных учреждений. Ясли - самый острый вопрос демографии, занятости, доходов семей, о повышении которых говорил Министр труда М.А. Топилин на Восточном экономическом форуме - 2017. Он выразил мнение, что решение должно быть связано, прежде всего, с развитием инфраструктуры: «Если бы мама могла воспользоваться услугами дошкольных учреждений тогда, когда ей это необходимо, тогда, когда она хочет выйти на работу, наверное, бедность в семьях была бы гораздо ниже» [8].

Но в проекте бюджета задача развития яслей, в том числе их строительства, не обозначена, хотя без федеральной поддержки здесь не обойтись, и нами предложено скорректировать проект бюджета с учетом данной проблемы. Кроме того, считаем необходимым учесть предложение СФ РФ о финансировании из федерального бюджета лекарств для детей с редкими заболеваниями и другие предложения Госдумы в пользу населения [9].

Между тем, инициатив по теме много. Одна из них исходит от депутатов Госдумы: продлить выплату пособия по уходу за ребенком в размере 3 тыс. руб. от 1,5 до 3-х лет и от 3-х до 7-ми лет, если ребенку не предоставлено место в детском учреждении, Расчеты показывают, что только для устранения существующей очереди в ясли детей в возрасте до 3 лет потребуется примерно 18 млрд. руб. в год. Для регионов, испытывающих финансовые затруднения, разумнее начать установление льготы для имеющих детей от 1,5 до 3-х лет. Отметим, что в РФ пока оплачивается отпуск до 1,5 лет, и ранее неоднократно были предложения о продлении его до 3-х (от Комитета по делам семьи и детей Госдумы). Но они не приняты правительством. Между тем такое пособие уже существует в странах ЕврАзЭС - Беларуси, Казахстане.

По нашему мнению, целесообразно было бы поддержать предложение Уполномоченного по правам ребенка в РФ о введении государственных бесплатных сертифицированных нянь за счет бюджета для одиноких и разведенных мам. Нами предложен проект «Городская няня» по уходу и присмотру за детьми младшего возраста, который осуществляли бы студенты социальных, педагогических и медицинских вузов и сузов в период учебной практики (привести в детсад, при необходимости посидеть с ребенком мамы одинокой или многодетной и т. п.).

Эти предложения могут послужить дополнением к грандиозной демографической реформе, объявленной Президентом РФ 28 ноября 2017 г., в день принятия Советом Федерации проекта федерального бюджета на 2018-2020 гг. Среди мер реформы есть и те, о которых говорилось выше - развитие яслей, расширение детских пособий и др., на реализацию которых предполагается направить 530 млрд. руб. (на три года) за счет федерального бюджета, что очень важно на фоне известных трудностей, связанных с бюджетами регионов [10].

Источники обеспечения социальных мер. Один из них - расширение направлений расходов на детей в системе материнского капитала. По нашему мнению, должно быть узаконено право использовать средства материнского капитала на лечение детей в случае угрозы их здоровью и жизни (операция, диагностика, дорогостоящие лекарства, реабилитация). К примеру, в бюджете предусмотрены большие средства на имплантаты для глухонемых детей, но без учета необходимости выделения средств на их дальнейшую реабилитацию. В результате, эффект затрат -нулевой. Между тем на эти цели можно было бы использовать материнский капитал.

Заслуживает одобрения предложение Минздрава о введении «налога на здоровье» -70% прибыли табачных компаний, если эти средства станут фиксированным налогом в пользу детей [11]. Следует отметить, что Минфин, к сожалению, не пользуется правилами фиксированных налогов, которые повышают их адресность, как это имеет место в ряде стран (например, в Финляндии, в частности, с налогами на азартные игры). Также целесообразно было бы реализовать давние намерения власти относительно налога на роскошь.

Что касается пенсионеров, то снизить остроту их проблем можно было бы с помощью страховых взносов хотя бы для части из 15-20 млн. самозанятых. Их легализации будет способствовать изменение пенсионного законодательства. По нашему мнению, следует отменить социальные пенсии для тех, кто не имеет страхового стажа и не платил взносы в ПФР, оставив ее для инвалидов с детства и подобных категорий. Неплательщикам при отсутствии достаточных доходов и взрослых работоспособных детей целесообразнее предоставлять адресную социальную помощь, но не пенсию. Целесообразным является и переход от страховой медицины к платной для трудоспособных, занятых в «серой экономике», за которых субъекты платят в ОМС из своих дефицитных бюджетов.

Подчеркнем, что пенсионеры - наиболее острая социальная проблема в предстоящий период. Отсюда, фиксированные налоги на табак, алкоголь, роскошь стоило бы направлять не только в пользу детей, особенно бедных, составляющих более 60% этой категории семей, но и в пользу пожилых, учитывая ограниченные перспективы по росту пенсий. Судя по Основным показателям прогноза социально-экономического развития на 2018 г., страховые пенсии возрастут в 2018 г. на 3,2 %, по проекту ПФР - на 2,9% (3% - все пенсии, включая 4% -социальные). При этом рост потребительских цен на 3,7% означает реальное снижение пенсий. Конечно, 15 млн. пенсионеров работают, получают заработную плату [12], но индексация им пенсий была отменена. И мы поддерживаем усилия Я.Е. Нилова (Комитет по труду и социальной политике Госдумы), настаивающего на индексации [13]. Сокращение работающих пенсионеров (от врачей, медсестер, учителей, преподавателей до уборщиц и дежурных) в условиях ожидаемого снижения трудовых ресурсов будет болезненным для экономики. Считаем, что выплата зарплаты работающим пенсионерам - самый эффективный социальный проект новой России.

Падение реальных доходов пенсионеров ставит вопрос о государственной продовольственной помощи. В Москве для получающих низкие пенсии действуют электронные продовольственные сертификаты, началось предоставление сертификатов на промышленные товары. Полагаем, что регионы совместно с Федерацией должны ввести сертификаты на продукты для малообеспеченных пожилых, чтобы снизить бедность и способствовать уменьшению смертности, опережающую рождаемость у нас в стране. По расчетам, стоимость подобной меры составляет около 200 млрд. руб. [14]. Ее эффективность доказана в результате использования продовольственных ваучеров в программе борьбы с бедностью в США.

Новые источники доходов для эффективных вложений в человеческий капитал. Одним из источников здесь, по мнению многих, является введение прогрессивного налогообложения доходов наиболее обеспеченных слоев населения, существующего, как правило, в развитых странах. Автор считает, что с появлением в России слоя богатых появилась возможность их участия в увеличении государственных доходов. По оценкам Credit Suisse, 10% наиболее обеспеченных россиян владеют 89% совокупного благосостояния всех российских домохозяйств, за год эта доля возросла на 2 проц. п. Она существенно выше, чем в других больших экономиках. Так, в США на долю 10% самых обеспеченных приходится 78% благосостояния страны, в Китае - 73%. Высокая концентрация богатства находит от-

ражение в том, что по числу миллиардеров Россия уступает только Китаю и США. В то же время более 70% взрослого населения России относится к менее обеспеченной половине населения мира, в том числе четверть россиян - к числу самых бедных 20% человечества [15].

Введение прогрессивного налога тем более необходимо, что высокий уровень неравенства негативно влияет на динамику экономического роста. «Не решая эту проблему, государства наносят вред долгосрочным перспективам подъема экономики», - заявил Генеральный секретарь ОЭСР Анхель Гурриа. В России указанный коэффициент дифференциации больше, чем в ОЭСР - 13,5 раз (2016 г.) по сравнению с 9,6 раз [16].

Аргументы, что прогрессивный налог заставит обеспеченных россиян уехать за рубеж, несостоятельны, поскольку в странах зарубежья очень высокие ставки налогов. Наибольшие ставки подоходного налога применяются_в Швеции - до 57%, Дании - до 55,6%, Бельгии - до 50%, Португалии - до 48%, Испании - до 45%, США - 39,6%.

Это обстоятельство позволяет считать справедливой позицию вице-премьера О. Ю. Голодец, высказанную на Петербургском международном экономическом форуме: «Прогрессивная шкала подоходного налога для россиян, получающих более 7-8 млн. руб. в год, могла бы решить проблемы доступности медицины и образования для бедного населения, а также пополнить бюджет» [17]. Есть еще аргумент для богатых платить дополнительный налог: сделать его адресным, с благотворительной направленностью (например, в пользу хосписов, домов инвалидов и т. п.).

Рост заработной платы как главный фактор социально-экономической политики. Заработная плата соединяет производство и потребление: для работника она - стимул к труду, для работодателя - потребность во введении новой техники, для экономики - фактор формирования потребительского спроса в целях расширения производства товаров, доступности социальных услуг в условиях инфля-ии и их неизбежной коммерциализации и сокращения государственной социальной помощи населению. Подобные задачи, как известно, не решаются методами бюджетной экономии, на которую рассчитана современная бюджетная политика.

В Прогнозе МЭР РФ к проекту бюджета заработная плата растет в 2018 г. на 8%, реальная (с учетом официального индекса цен 3,7%) - на 4,1%. Этот рост не компенсирует снижения реальных доходов в 2014-2016 гг. Кроме того, далее в 2019 и 2020 г. перспектива ухудшается, рост замедляется до 1,2-1,1% в год. В результате в 2020 г. не достигается средняя по экономике заработная плата, принятая за исходную в Стратегии социально-экономического развития Российской Федерации на период до 2020 года [см. 18].

Указанный рост заработной платы предусматривается в основном за счет бюджетников [19, с. 111]. В части оплаты труда бюджетного сектора в Прогнозе к проекту появились сдержанные формулировки по отношению к предыдущим обязательствам: предполагается сохранить достигнутое или иное, закрепленное в указах соотношение заработной платы и трудового дохода в соответствующем регионе.

Динамика заработной платы в остальных отраслях в материалах к бюджету не раскрывается. Исключение составляет ее повышение (за счет индексации на 4% с учетом прогнозируемой инфляции) депутатам Госдумы, а также членам Совета Федерации и судьям. Так, на заработную плату депутатам и их помощникам в 2018 г. будет выделено 5,3 млрд. руб., как следует из проекта федерального бюджета, внесенного в Госдуму 29 сентября (в 2017 г.- 4,8 млрд. руб.), а сенаторам и их помощникам -2,1 млрд. руб. (в 2017 г. - 1,9 млрд. руб.). Уточняется, что для депутатов это будет первая индексация с 2014 г. Как известно, в 2015 г. Указом Президента РФ сокращена заработная плата премьер-министру и всем сотрудникам аппарата правительства, президенту и Администрации президента, а также руководству спецслужб.

Рост оплаты труда коснется 900 тыс. работников в связи с повышением минимума заработной платы в 2018 г. до 9489, или на 1689 руб., т.е. до 85% ПМ, с 1 января 2019 г. - до 100 % ПМ, или до 11598 руб. (рост к 2017 г. - 22%, на 3,8 тыс. руб.). На такое суммарное увеличение потребуется 25 млрд. руб. в год из ФБ. Потребуются и расходы работодателей в 2018 г. на уровне 43,9 млрд. руб. Но с учетом того, что прибыль в 2018 г. оценивается в 14 568 млрд. руб. видно, что цена рабочей силы в стране явно занижена. Тем не менее, даже такой уровень минимальной заработной платы оказывается не под силу малым предприятиям. В связи с этим Президент РФ предложил освободить их от повышения страховых взносов. По нашему мнению, также необходимо ограничить или снизить для них арендную плату и другие налоги. Тем более, что даже МРОТ не освобожден от подоходного налога.

С учетом существующей проблемы специалисты Института экономики РАН, Всероссийского центра уровня жизни (ВЦУЖ), ФНПР разработали новую модель заработка на базе не ПМ, а материального достатка работника с детьми для экономически активного населения в целях самообеспечения, т.е. отсутствия социальной помощи из бюджета. Такая политика доходов позволит перейти к новому качеству управления в сфере доходов, снизить или ликвидировать их «собесовскую» составляющую.

Выводы. Проект федерального бюджета на 2018-2020 гг. построен на минимизации расходов в социальной сфере, направлен на поддержку существующей ситуации, но не на развитие. В нем отсутствует решение ряда суперострых, актуальных проблем в ближайшей перспективе: обеспечение детей младшего возраста яслями в условиях нарастающей «демографической ямы»; увеличение бедности населения старших возрастов из-за снижения реальной пенсии; сохранение сложившегося неравенства в уровне жизни в связи с отказом от прогрессивного налогообложения состоятельного населения. Проект неэкспертопригоден для независимого анализа именно в части социальных расходов из-за отсутствия консолидированного бюджета с уточнением функций и источников и, по сути, недоступности самой конструкции представления материалов.

Литература

1. О параметрах проекта федерального бюджета на 2018 год и на плановый период 2019 и 2020 годов. Доклад Председателя Счетной палаты РФ Татьяны Голиковой на парламентских слушаниях в Совете Федерации. http: //ach.gov.ru Пресс-центр>news/31542

2. Скажется на каждом. Профсоюзы негативно оценили проект бюджета //Парламентская газета. 25.09.2017.

3. http://sоlidarnost.org. 04.10.2017

4. Шульга О. В Минздраве недовольны финансированием... //Парламентская газета. 12.10.2017. http://pnp.ru

5. Бюджет страны по-прежнему социально ориентирован. http://council.gov.ru.>events/news/84205

6. Оппозиция в Госдуме раскритиковала проект бюджета // ТАСС 29.09.2017. http://tass.ru

7. Минэкономразвития ожидает снижения доли бедного населения 29.09.2017. http://RNS.online> ...snizheniya-chisla...v///k-2020...2017-0929

8. http://demo.rosmintrud.ru>social/living-standard/39

9. СФ настаивает на бюджетном финансировании закупки лекарств... // ТАСС 02.09.2017. http://tass.ru

10. Весь пакет мер по поддержке рождаемости . http:/:INTERFAX.ru. 18.12.2017

11. Минздрав одобрил налог на здоровье... http://newsland.com.7.03.2017

12. http://regnum.ru news/2184088.html

13. Госдума рассмотрит вопрос об индексации... //Парламентская газета. 28.09.2017. http://pnp.ru

14. Дембинская Н. В России в 2017 году может заработать программа продовольственной помощи //РИА-Новости 08.02.2017. http://ria.ru

15. Кувшинова О. На 10% россиян приходится почти 90% национального богатства //Ведомости. 23.11.2016.

16. http://NTERFAX.RU. 21. 05. 2015.

17. ТАСС 18 июня 2016. http://tass.ru

18. Зыкова Т. и др. Так положено //Российская газета. 03.10.2008 г.

19. Савчишина К.Е. Современные проблемы и перспективы развития бюджетной системы России // Проблемы прогнозирования. 2017. № 6. С. 101-114.