Влияние характеристики административно-территориального устройства на механизм выравнивания бюджетной обеспеченности (на примере Красноярского края)

влияние характеристики административно-территориального устройства на механизм выравнивания бюджетной обеспеченности

а. е. суглобов,

доктор экономических наук, профессор, заслуженный экономист РФ Московский университет МВД России Ю. И. чЕРКАСОВА, доцент

Красноярский торгово-экономический институт

Красноярский край — одна из крупнейших единиц административного деления России, его площадь составляет 2 339,7 тыс. км2 (13,7 % от площади территории РФ). Край расположен в средней части страны на приблизительно одинаковом расстоянии (4 тыс. км) как от западных, так и от восточных границ России. Территория края простирается на более чем 2 тыс. км от Северного Ледовитого океана, до границ с республиками Тыва и Алтай. В пределах региона представлены все основные природные зоны северной части Азии (от арктической до степной), но большая часть территории (около 80 %) официально отнесена к районам Крайнего Севера и приравненным к ним местностям.

Выбор данного региона в качестве объекта исследования определяется его как типичными, так и специфическими чертами как субъекта Федерации.

Красноярский край входит в десятку регионов-доноров, формирующих более 50 % валового внутреннего продукта России и федерального бюджета. Общий рост промышленного производс-

тва в 2006 г. составил 2,1 %. Несмотря на то, что данный показатель ниже среднего по Российской Федерации (5—10 %), Красноярский край входит в число 12 субъектов, выпускающих половину всего объема производства продукции промышленности (рис. 1, прил. 1).

К тому же ведущие позиции занимает край и в территориальной структуре промышленного производства Сибирского федерального округа. Доля края увеличилась в 2006 г. на 0,4 % по сравнению с 2005 г. и составила 26 % (рис. 2).

Республика Башкортостан 3,7% -

Кемеровская обл. 3,1%

Красноярский край 3,3%

Республика Татарстан 3,7%

Другие регионы 48,8%

Челябинская обл. 4,0%

г. Санкт-Петербург 3,6%

Самарская обл. 4,0%

Московская обл. 4,1%

Ханты-Мансийский АО 9,4%

г. Москва 5,1%

Свердловская обл. 4,2%

Рис. 1. Доля субъектов Российской Федерации в объеме промышленного производства в 2006 г. (2005 г.) 1

1 Источник: Данные Министерства экономического развития и торговли РФ: http:// www. economy. gov. ru.

Кемеровская область 24,4%

Иркутская область 14,4%

Красноярский край 26,0%

Алтайский край 6,6%

Новосибирская область

8,4% Омская область

5,8% Томская область 8%

Читинская область 2%

Республика Алтай 0,1%

Республика Бурятия

2,4% Республика Тыва Республика Хакасия 0,2% 2,2%

Рис. 2. Территориальная структура промышленного производства Сибирского ФО РФ в 2006 г. 1

1 Источник: Данные официального сайта по СФО: sibfo. ги.

Самарская обл. 2%

Свердловская обл. 2%

Красноярский край 2%

др. субъекту----

РФ 41% К-^-Ч

Республика

Башкортостан

2% г. Санкт-

Петербург

3%

Московская обл. 4% Ямало-Ненецкий АО 6%

г. Москва 19%

Ханты-Мансийский АО 16%

Рис. 3. Доля субъектов Российской Федерации в общей сумме собранных налогов и сборов в 2006 г. 1

1 Источник: Данные Министерства экономического развития и торговли РФ: http://www. economy. gov. ru.

Иркутская обл. 11,1%

Кемеровская обл. 15,5%

Новосибирская обл. 10,0%

Красноярский край 22,5%

Алтайский край 8,0% Республика Хакасия 2,1%

Республика Тыва 1,9%

Томская обл. 5,2%

Республика Бурятия 4,7%

Республика Алтай 1,7%

Рис. 4. Структура доходов консолидированного бюджета Сибирского ФО РФ по регионам на 01.01.2007 г. 1

1 Источник: Данные официального сайта по СФО http://www. аЬ£э. ги.

В Красноярском крае производится более 40 % промышленной и аграрной продукции ВосточноСибирского региона, а по объему валового регионального продукта на душу населения край в 1,3 раза превосходит средние показатели по России и в 1,5 раза по Сибирскому федеральному округу, занимая 11-е место в стране и 2-е место в округе.

Достаточно высоким является и финансовый потенциал края, который входит в группу регионов, в основном формирующих налоговые доходы консолидированного бюджета Российской Федерации (рис. 3).

В консолидированном бюджете Сибирского федерального округа Красноярский край занимает лидирующие позиции и формирует около 23 % его доходов

Положительная динамика основных макроэкономических показателей наблюдается в крае в 2002—2006 гг. Индекс физического объема валового регионального продукта составил 123,5 %, индекс промышленного производства — 118,9 % (табл. 1).

Самого высокого значения данный показатель достиг по добыче полезных ископаемых (118,9 %), по обрабатывающим производствам (139,2 %) и производству электроэнергии и воды (125,1 %).

Экономика региона характеризуется диверсифицированной производственной структурой. Интенсивное формирование отраслей специализации региона при значительном расширении состава комплексных и обслуживающих производств происходило в 1960—1980 гг. Масштабы и темпы этого формирования определялись в соответствии с реализацией крупных отраслевых, межотраслевых и территориальных проектов государственного значения (в первую очередь, создание крупнейшего резервного энергетического потенциала и базы энергоемких производств в масштабе страны). В результате в регионе был накоплен многоаспектный потенциал — мощная база будущего развития его производительных сил. Именно он позволил краю в 1990 гг. сохранить такую социально-экономическую

Читинская обл. 6,2%

Таблица 1

Динамика показателей валового регионального продукта в Красноярском крае в 2002—2006 гг.

Показатель Год

2002 2003 2004 2005 2006

Валовой региональный продукт, млрд руб. 236,9 280,2 380,4 441,9 565,1

Индекс физического объема валового регионального продукта, по отношению к предыдущему году, % 104,0 105,6 106,4 102,4 103,2

Источник: данные Главного управления развития экономики и планирования администрации Красноярского края.

среду, которая в определенной степени способствовала смягчению общероссийского кризиса на уровне региона.

По наличию полезных ископаемых регион занимает одно из ведущих мест в стране. Полезные ископаемые представлены многочисленными месторождениями каменного и бурого угля, нефти, газа, железных руд, марганца, свинца, сурьмы, золота, редкоземельных элементов, меди, никеля, платиноидов, апатитов, фосфоритов, графита, каменной соли, магнезитов.

Красноярский край занимает 1-е место в России по запасам угля, никеля, нефелиновых руд, магнезитов, графита. В крае добываются практически все платиноиды, 75 % кобальта, 80 никеля, 70 меди, 24 свинца, 16 % угля от общей добычи России. В регионе 25 месторождений нефти, запасы которой по промышленным категориям составляют 618 млн т. Запасы газа, сосредоточенные в Южно-Со-ленинском, Северо-Соленинском и Пеляткинском месторождениях составляют более 1 трлн м3, а газоконденсата — более 5 8 млн т. По добыче золота край занимает одно из первых мест среди российских регионов (Олимпиадинское золоторудное месторождение — второе по объему запасов в России).

На территории края расположена большая часть Канско-Ачинского и Тунгусского бассейнов, Минусинский, Таймырский и часть Ленского бассейна, которые располагают большими запасами угля. Общие разведанные запасы — 86,3 млрд т, промышленно освоено 7 %. Преимущества Канско-Ачинского буроугольного бассейна заключаются в уникальности запасов углей, пригодных для открытых разработок, и его выгодное географическое расположение — вдоль транссибирской железной дороги.

Основные запасы свинца и цинка сосредоточены на Горевском свинцово-цинковом месторождении — одном из крупнейших в мире (42,4 % промышленных запасов свинца, 2,5 % запасов цинка России). Норильский рудный район богат медно-никелевыми рудами. На базе месторождений создан горно-металлургический комплекс ОАО «ГМК «Норильский никель» — крупнейший

в мире производитель никеля и металлов платиновой группы.

Лесные ресурсы составляют 15,2 % общероссийских запасов древесины.

Такая богатая обеспеченность природными ресурсами определяет структуру экономики региона, где доминирующее значение сохраняет реальный сектор экономики, что определяет место и экономическую роль края в специализации регионов России. Доля промышленности в валовом региональном продукте в 2006 г составила 56 % (рис. 5).

Основные отрасли специализации края представлены следующими сочетаниями производств: добыча полиметаллического сырья и производство цветных и драгоценных металлов (Норильск и Красноярск); добыча угля и выработка электроэнергии на ГРЭС (Шарыпово, Назарово и Красноярск); локальная база газо- и электроснабжения Норильского промышленного района; лесопромышленные комплексы на местном сырье (Лесосибирск, Кодинск, Красноярск); энергометаллургический комплекс в составе КрАЗа, АГК и Красноярской ГЭС (Красноярск, Ачинск, Дивногорск).

В промышленном производстве ведущую роль играет цветная металлургия, которая обеспечивает более 50 % его объема, почти 4/5 экспорта региона, а также значительную долю налоговых поступлений в краевой бюджет (рис. 6).

Сложившаяся структура промышленности обусловливает и доходную часть краевого бюджета. Налоговая база Красноярского края более диверсифицирована, чем в нефте- и газодобывающих регионах. Так, среди 25 крупнейших налогоплательщиков представлены предприятия практически всех основных отраслей.

Однако, более чем 55 % доходов бюджета края формируются за счет поступлений налога на прибыль ОАО «ГМК «Норильский никель», что определяет высокую зависимость социально-экономической стабильности края от функционирования данного налогоплательщика.

Таким образом, социально-экономическое развитие Красноярского края за последние годы характеризовалось:

Промышленность 56%

Прочие 35%

• ростом основных показателей развития региона;

• сохранением многоотраслевого характера экономики края;

• сохранением лидирующих позиций по объему промышленного производства среди регионов России и Сибирского федерального округа. Одна из особенностей Красноярского края — его сложное административное устройство. Он как целостная территориальная единица России имеет типичную структуру административно-территориального устройства, определяющую состав бюджетной системы (рис. 7).

Муниципалитеты сформированы на базе крупных городов и районов в соответствии с традиционным административно-территориальным делением, обладают необходимыми для данного статуса атрибутами: выборными органами местного самоуправления, зарегистрированными уставами, самостоятельным бюджетом и закрепленными (определенными) границами территории муниципалитетов. Их финансовые взаимоотношения с краевыми органами власти (т. е. объемы предоставляемой финансовой помощи и нормативы отчислений от регулирующих налогов) определяются соответственно субординации. В составе каждого района сформированы исполнительные органы субмуниципального управления бюджетными средствами. Они находятся на сметном финансировании, определяемом муниципалитетами.

Общее число муниципальных образований в Красноярском крае в 2006 г. увеличилось на 4 единицы за счет включения в систему межбюджетных отношений четырех ЗАТО и составило 551 единицу Причем не имели статуса муниципального образования на 01.01.2007 12 населенных пунктов.

Кроме того, с 2006 г. изменился статус городского округа г. Игарка. В настоящее время он входит

Сельское и лесное хозяйство 5%

Строительство 5%

Другие отрасли 15%

Чистые налоги 2%

Рис. 5. Структура ВРП Красноярского края в 2006 г. 1

1 Источник: данные Главного управления развития экономики и планирования администрации Красноярского края

Металлургичесое производство и производство

готовых металлических изделий 65%

Рис. 6. Доля металлургии в структуре промышленного производства Красноярского края в 2006 г.

Сельские поселения 458

Муниципальные районы 42

Городские округа 18

Городские поселения 33

Рис. 7. Структура административно-территориального устройства Красноярского края на 01.01.2007

в состав Туруханского района в статусе городского поселения. Однако по причине территориальных споров между органами местного самоуправления муниципальных образований не была решена проблема по установлению границы городского поселения г. Игарка.

Таким образом, объектами непосредственного финансового регулирования со стороны краевой

администрации являются 60 муниципальных образований: 42 бюджета муниципальных районов и 18 бюджетов городских округов. Из них самодостаточны по доходам 12 территорий. Основная же часть сельских территорий не имеет собственной доходной базы для покрытия сложившихся расходов в социальной сфере. Основными территориями-донорами являются города Норильск и Красноярск. Дополнительную нагрузку на бюджет края налагает его природно-климатические особенности, поскольку 2/3 территории края — это районы Крайнего Севера и приравненные к ним местности.

Отличительной чертой края является большая неоднородность районов, что подтверждается значительной вариацией рассматриваемого круга показателей:

• по занимаемой площади — от 2,2 (Уярский) до 106,3 тыс. км2 (Енисейский) (табл. 2);

• по численности населения—от 10,1 (Большеулуй-ский) до 56,6 тыс. чел. (Курагинский) (табл. 3);

• по расстоянию до краевого центра — от 20 (Емельяновский) до 1 800 км. (Туруханский);

• по числу составных территориальных единиц местного самоуправления, т. е. «низовых» — сельских поселений — от 5 (Березовский, Се-веро-Енисейский и Козульский) до 25 (Енисейский);

• по социально-экономическим индикаторам — от 0,56 (Назаровский) до 1,41 (Тюхтецкий). Все районы имеют преимущественно аграрную направленность развития (99 % сельскохозяйственного производства). Доля районов в промышленном производстве края незначительна и составляет лишь 9,5 % (в «лучшие» годы все районы края обеспечивали выпуск не более 13 %). Участие районов в материальном производстве исключительно неоднородно — их доля в объеме валовой продукции сельского хозяйства варьирует от 0,5 % (Тюхтетский) до 9,7 % (Назаровский), в выпуске промышленной продукции в крае — от 0,01 % (Партизанский) до 2,3 % (Северо-Енисейский).

С учетом специализации муниципальные районы края представлены следующими группами:

• индустриальные — районы Нижнего Прианга-рья (Енисейский, Мотыгинский, Богучанский, Кежемский, Северо-Енисейский), имеющие в настоящее время и в перспективе промышленную направленность развития, представленную предприятиями лесного комплекса и горнодобывающими предприятиями цветной и черной металлургии;

• индустриально-аграрные — крупная переработка сельскохозяйственного сырья (например, Ужурский, частично Канский), добыча железной руды и угля (Курагинский, Рыбинский);

• районы агропромышленного комплекса (АПК), специализирующиеся на производстве сельскохозяйственной продукции (наиболее крупные — Назаровский, Минусинский, Шушенский);

• аграрные районы (из них крупные — Новосе-ловский, Шарыповский);

• ярко выраженные пригородные районы, обслуживающие крупные промышленные центры и в первую очередь Красноярск (Емельяновский, Березовский, Большемуртинский, в меньшей степени — Сухобузимский и Манский, Ачинский, Большеулуйский, Канский, Иланский районы);

• районы, население которых в значительной степени занято в сфере транспортного обслуживания (Емельяновский, Боготольский районы). Группировка муниципальных районов края по

численности населения представлена в табл. 3. Для обобщающей характеристики городов

Красноярского края их можно разделить:

• на давно сложившиеся многопрофильные города (Красноярск),

• крупные специализированные промышленные центры (Норильск, Ачинск и Лесосибирск);

• города — промышленные центры с узкой специализацией (Канск, Назарово);

Таблица 2

Группировка районов Красноярского края по площади, тыс. км2

До 3 3-4 4-6 6-10 10-20 Свыше 20

Уярский Боготольский Назаровский Идринский Шушенский Курагинский

Ачинский Минусинский Ужурский Нижнеингашский Балахтинский Кежемский

Большеулуйский Рыбинский Канский Пировский Каратузский Северо-Енисейский

Краснотуранский Березовский Большемуртинский Ирбейский Богучанский

Дзержинский Партизанский Емельяновский Бирилюсский Енисейский

Иланский Козульский Саянский Мотыгинский Туруханский

Шарыповский Сухобузимский Тюхтетский Ермаковский

Новоселовский Казачинский Абанский

Манский Тасеевский

Таблица 3

Группировка муниципальных районов Красноярского края по численности населения по состоянию на 01.01.2007 г., тыс. чел.

До 15 15-20 20-30 30-40 40-60

Большеулуйский Ачинский Каратузский Иланский Емельяновский

Пировский Бирилюсский Козульский Абанский Ужурский

Тюхтетский Идринский Манский Канский Богучанский

Северо-Енисейский Саянский Ирбейский Нижнеингашский Курагинский

Боготольский Тасеевский Мотыгинский Березовский

Партизанский Новоселовский Рыбинский Шушенский

Казачинский Шарыповский Назаровский Енисейский

Туруханский Краснотуранский Большемуртинский

Дзержинский Ермаковский

Сухобузимский

Минусинский

Уярский

Балахтинский

Кежемский

• города, специализирующиеся на обслуживании водного транспорта (Дудинка, Игарка);

• города, возникшие в связи с созданием единичных крупных промышленных объектов (Дивногорск, Железногорск, Зеленогорск, Сосновоборск, Бородино);

• города — историко-культурные центры (Енисейск, Минусинск);

• города, возникшие в процессе незавершенной еще реализации крупных инвестиционных проектов (Кодинск, Шарыпово). Минусинск и Назарово являются центрами

районов с развитым АПК и переработкой сельскохозяйственной продукции на предприятиях легкой и пищевой промышленности. В крае есть как старопромышленные города, так и города, возникшие в 1940—1980 гг. в процессе хозяйственного освоения новых территорий (например, Шарыпово, Дивногорск).

По численности населения среди городов выделяется краевой центр — 909,3 тыс. чел. По другим городам отмечаются вариации численности населения, а именно, от 69,3 тыс. чел. в г. Зеленогорске до 134,8 тыс. чел. в г. Норильске.

По доле занятых в общей численности населения к наиболее «однородной» группе можно отнести совокупность городов краевого подчинения. Наилучшее положение отмечается в семи городах, в которых этот показатель находится в интервале от 41 до 50 %. Это: Лесосибирск (минимальный уровень по группе), Ачинск, Шарыпово, Красноярск, Бородино, Игарка и Норильск (максимальный). Относительно ухудшающейся можно назвать ситуацию в следующих 7 городах, в которых доля занятых составляет 30—40 %: Канск и Сосновоборск (минимальный уровень по

группе), Дивногорск, Енисейск, Минусинск, Наза-рово и Боготол (максимальный). И, наконец, катастрофическое положение сложилось в Заозерном, где в экономике занят только каждый пятый житель города. Такая картина является следствием сокращения промышленного производства.

Из всех перечисленных городов только в Ша-рыпово произошел рост выпуска промышленной продукции почти в 1,2 раза. Но и для этого города характерно усиление отрицательной динамики занятости населения. По шести городам имело место серьезное снижение объемов производства на 30— 70 %. А в Заозерном (центр Рыбинского района) объем промышленного производства в 2006 г. составил всего 18,4 % уровня 2002 г., в то время как в самом районе отмечается оживление экономики. Так, рост доли производства здесь отмечается более чем в 3 раза (переработка сельскохозяйственного сырья, угольный разрез местного значения, завод торгового и технологического оборудования, обслуживание магистралей железнодорожного транспорта).

В результате изучения административно-территориальной структуры Красноярского края определены характеризующие ее следующие черты:

• сложная административная структура различных по статусу муниципальных образований;

• относительная перенаселенность индустриальных очагов районов Крайнего Севера;

• исключительно важное транспортно-геогра-фическое положение края: пересечение перспективных международных авиамаршрутов и единственный выход для всей Средней Сибири в освоенный сектор Арктики;

• ярко выраженная сезонная транспортная доступность отдаленных территорий;

• высокая степень дифференциации муниципальных образований;

• наличие научной базы и научно-технологических наработок не только для саморазвития, но и для превращения наукоемких высокотехнологичных производств в отрасли специализации. Таким образом, к числу сильных конкурентных сторон можно отнести ресурсный, экономический, экспортный и финансовый потенциалы. Относительно слабыми позициями является состояние территориального развития, сильная дифференциация социально-экономических па-

раметров муниципальных образований, что подтверждает необходимость решения остро стоящей проблемы — выравнивания их бюджетной обеспеченности.

В связи с этим, и учитывая, что выявленные в ходе исследования особенности экономического развития и проблемы внутрирегиональной асимметрии характерны как для Красноярского края, так и для большинства субъектов РФ, на наш взгляд, он может быть использован как полигон исследования по проблемам выравнивания бюджетной обеспеченности муниципальных образований.

Приложение 1

Промышленное производство по субъектам Российской Федерации в 2006 г.

Темпы роста промышленного производства к 2003 г. Доля в общем объеме промышленного производства России*

Высокая

1,0-2,0 % 0,5-1,0 %

Высокие (более 110 %) Московская обл. г. Санкт-Петербург Ленинградская обл. Ростовская обл. Оренбургская обл. Республика Саха (Якутия) Тульская обл. Архангельская обл. Новосибирская обл. Омская обл. Тверская обл. Калининградская обл. Чувашская Республика Республика Мордовия Ивановская обл. Республика Марий Эл Республика Дагестан Республика Адыгея Республика Тыва Республика Алтай

Средние (105—110 %) Тюменская обл. г. Москва Свердловская обл. Самарская обл. Республика Татарстан Вологодская обл. Волгоградская обл. Белгородская обл. Саратовская обл. Владимирская обл. Приморский край Республика Карелия Томская обл. Курская обл. Новгородская обл. Пензенская обл. Брянская обл. Орловская обл. Курганская обл. Псковская обл. Кабардино-Балкарская Республика

Ниже средних (100—105 %) Челябинская обл. Республика Башкортостан Красноярский край Кемеровская обл. Нижегородская обл. Пермская обл. Липецкая обл. Иркутская обл. Краснодарский край Удмуртская Республика Мурманская обл. Республика Коми Воронежская обл. Алтайский край Ставропольский край Рязанская обл. Калужская обл. Кировская обл. Ярославская обл. Хабаровский край Сахалинская обл. Костромская обл. Республика Бурятия Республика Хакасия Тамбовская обл. Амурская обл. Карачаево-Черкесская Республика Республика Северная Осетия — Алания Еврейская авт. обл.

Менее 100 % Смоленская обл. Ульяновская обл. Астраханская обл. Камчатская обл. Магаданская обл. Читинская обл. Республика Калмыкия Республика Ингушетия

Итого 58,4 % 19,6 % 15,4 % 6,6 %

* Доля дана от суммы по регионам.

Источник: Данные Министерства экономического развития и торговли РФ: http://www. economy. gov. ru.