Проблемы применения положений федерального Закона «о лицензировании отдельных видов деятельности» в сфере пассажирских перевозок

ОБРАЗОВАНИЕ ПРАКТИКА НАУКА

ПРОБЛЕМЫ ПРИМЕНЕНИЯ ПОЛОЖЕНИЙ ФЕДЕРАЛЬНОГО ЗАКОНА «О ЛИЦЕНЗИРОВАНИИ ОТДЕЛЬНЫХ ВИДОВ ДЕЯТЕЛЬНОСТИ» В СФЕРЕ ПАССАЖИРСКИХ ПЕРЕВОЗОК

ВИКТОР ИВАНОВИЧ ЛИСЕЕНКО

Помощник начальника Межрегионального управления государственного автодорожного надзора по Тюменской области, ХМАО - Югре и ЯНАО, аспирант кафедры административного и финансового права

Тюменского государственного университета, e-mail: viktorlis75@mail.ru

Автор исследует правовой аспект лицензионного контроля, осуществляемого Федеральной службой по надзору в сфере транспорта в отношении индивидуальных предпринимателей, занимающихся деятельностью по перевозке пассажиров. Дана характеристика контрольных функций лицензирующего органа с точки зрения правомерности и целесообразности выездных проверок по отношению к субъектам малого бизнеса.

The author examines the legal aspect of license control exercised by the Federal Service for Supervision of Transport in relation to individual entrepreneurs engaged in passenger transportation. Control functions of the licensing authority in the context of the legality and expedience of on-site inspections in relation to small business are characterized.

Ключевые слова: лицензионный контроль, выездная проверка, индивидуальный предприниматель, контрольно-надзорная деятельность

Городской пассажирский транспорт, будучи одной из важнейших отраслей народного хозяйства, призван удовлетворять потребности населения в безопасных и качественных перевозках в городском, пригородном и междугородном сообщении.

С начала 1990-х гг. в результате реорганизации экономической системы Российской Федерации претерпела изменения система управления в транспортной отрасли. В течение десятилетий взаимоотношения перевозчиков и пользователей услуг автомобильного транспорта общего пользования регламентировал Устав автомобильного транспорта РСФСР, положения которого были основой системы соответствующих подзаконных актов. В условиях государственной собственности, плановой экономики и сквозной вертикальной отраслевой организации отношения внутри отрасли регулировались приказами, распоряжениями, инструкциями и другими ведомственными документами, основанными, как правило, на решениях правительства.

Подобная система не отвечала новым экономическим и правовым реалиям. Таковыми стали появление независимых операторов различных форм собственности, в том числе индивидуальных предпринимателей, действующих

Key words: license control, on-site inspection, individual entrepreneur, control and surveillance activities

без образования юридического лица, свобода заключения договоров на базе договорных цен в условиях рыночной конкуренции, внедрение механизмов лицензирования и сертификации и ряд других. Исключительную важность для развития и работы отрасли приобрели институциональные преобразования, определение правового статуса операторов, взаимоотношения органов управления и субъектов рынка автотранспортных услуг1. В связи с этим возникла необходимость в организации и построении эффективной государственной системы регулирования транспортной деятельности путем лицензирования пассажирских перевозок, которые являются объектом повышенного риска и могут принести существенный вред жизни и здоровью граждан.

Законодательство о лицензировании совершенствуется. За последнее десятилетие Государственная Дума 42 раза вносила изменения в Федеральный закон от 8 августа 2001 г. № 128-ФЗ «О лицензировании отдельных видов деятельности». 4 мая 2011 г. Президент РФ подписал новый Федеральный закон № 99-ФЗ с тем же названием (далее - Закон № 99-ФЗ), а прежний нормативный акт утратил силу.

АДМИНИСТРАТИВНОЕ ПРАВО

2016. № 3

Цель Закона № 99-ФЗ - введение единых правил лицензирования на всей территории РФ и развитие других способов контроля деятельности компаний - посредством саморегулируемых организаций, страхования ответственности или с помощью технических регламентов2. Функция по лицензированию пассажирских перевозок возложена на Федеральную службу по надзору в сфере транспорта, которая также осуществляет контрольно-надзорные функции и лицензионный контроль.

Эффективность выполнения контрольно-надзорных функций в сфере обеспечения безопасности дорожного движения в значительной степени зависит от нормативного регулирования деятельности различных органов в этой сфере путем установления общих правил; оперативной корректировки тех задач, которые предстоит решать органам управления; контроля исполнения правовых норм, регламентирующих те или иные отношения; государственной защиты прав и интересов участников дорожного движения, урегулированных соответствующими нормами и правилами, объемом данных для этого полномочий, а также процесса их реализации3.

Рассмотрим порядок проведения лицензионного контроля в отношении соискателей лицензии на перевозку пассажиров автомобильным транспортом, оборудованным для перевозок более восьми человек (за исключением случая, если указанная деятельность осуществляется по заказам либо для собственных нужд юридического лица или индивидуального предпринимателя).

В соответствии с п. 2 ст. 19 Закона № 99-ФЗ в отношении соискателя лицензии, представившего заявление о предоставлении лицензии, или лицензиата, представившего заявление о переоформлении лицензии, лицензирующий орган проводит внеплановые проверки без согласования с органом прокуратуры. Предметами внеплановой выездной проверки соискателя лицензии или лицензиата в случаях, предусмотренных пп. 7 и 9 ст. 18 Закона № 99-ФЗ, являются состояние помещений, зданий, сооружений, технических средств, оборудования, иных объектов, которые соискатель лицензии или лицензиат намерен использовать при осуществлении лицензируемого вида деятельности, и наличие необходимых для осуществления лицензируемого вида деятельности работников в целях оценки соответствия таких объектов и работников лицензионным требованиям.

Сегодня регулярные пассажирские перевозки практически повсеместно осуществляются лицензированными перевозчиками из числа

представителей малого бизнеса, в частности индивидуальных предпринимателей.

Согласно п. 2 Положения о лицензировании, утвержденного постановлением Правительства РФ от 2 апреля 2012 г. № 280, для осуществления деятельности по перевозке пассажиров соискатель лицензии должен отвечать таким лицензионным требованиям, как наличие у соискателя лицензии (лицензиата) принадлежащих ему на праве собственности или ином законном основании и соответствующих установленным требованиям помещений и оборудования для технического обслуживания и ремонта транспортных средств либо наличие договора со специализированной организацией на предоставление услуг по техническому обслуживанию и ремонту транспортных средств и т. д. Однако помещениями и оборудованием для технического обслуживания и ремонта транспортных средств располагают в основном только крупные автотранспортные предприятия. Большинство индивидуальных предпринимателей заключают с данными компаниями договоры оказания услуг на обслуживание своего подвижного состава, так как собственной ремонтной базы не имеют.

Закон № 99-ФЗ предписывает лицензирующему органу осуществлять выездную проверку соискателя лицензии (в нашем случае - индивидуального предпринимателя) на предмет проверки состояния помещений, зданий, сооружений, технических средств, оборудования, иных объектов, которые соискатель лицензии или лицензиат намерен использовать при осуществлении лицензируемого вида деятельности. Исходя из данного положения проверке подлежат, в том числе, объекты предприятий, с которыми будущий предприниматель-перевозчик заключил договоры на оказание услуг, так как своей производственной базы у него нет. Речь также идет о проведении предрейсового и послерейсового медицинского осмотра водителей, технического контроля транспортных средств перед выездом на линию и после возвращения транспортного средства на место постоянной стоянки, предоставлении помещений для хранения автобусов или парковочного места.

В соответствии с п. 5 ст. 19 Закона № 99-ФЗ государственный инспектор обязан провести выездную проверку объектов, которые соискатель лицензии или лицензиат хочет использовать при осуществлении лицензируемого вида деятельности. Однако собственники станции технического обслуживания, пункта медицинского или технического контроля или прочих помещений, предоставляемых предпринимате-

ОБРАЗОВАНИЕ ПРАКТИКА НАУКА

лю по договорам, имеют все основания не допускать государственного инспектора на объект для осуществления лицензионного контроля. Правовые основания для допуска на такие объекты представителей контрольно-надзорного (лицензирующего) органа отсутствуют. Выездная лицензионная проверка соискателя лицензии или лицензиата-индивидуального предпри-

Собственники станции технического обслуживания, пункта медицинского

или технического контроля или прочих помещений, предоставляемых предпринимателю по договорам, имеют все основания не допускать государственного инспектора на объект для осуществления лицензионного контроля

нимателя в этом случае фактически заключается только в осмотре транспортных средств на предмет соответствия установленным требованиям в момент выезда государственного инспектора на место осуществления деятельности лицензиата, указанное им в предоставленном в лицензирующий орган заявлении.

По нашему мнению, действующая редакция ст. 119 Закона № 99-ФЗ не учитывает и не регламентирует порядок действий лицензирующего органа по осуществлению выездных проверок в отношении предпринимателей-пере-

возчиков, которые намерены вести свой бизнес в рамках договоров, заключенных с компаниями, предоставляющими услуги обеспечивающего характера, необходимые перевозчику для соблюдения лицензионных требований.

Можно сделать вывод, что в соответствии с положениями Закона № 99-ФЗ полноценный лицензионный контроль можно проводить лишь в отношении крупных автотранспортных компаний, имеющих в собственности функционирующие производственную и ремонтную базу, объекты сервиса и хранения подвижного состава. Эти предприятия, как правило, выступают правопреемниками автотранспортных предприятий времен Советского Союза и зачастую являются градообразующими.

Лицензионный контроль в отношении индивидуальных предпринимателей возможен только на уровне проведения внеплановых документарных проверок и может включать в себя экспертизу представленных в лицензирующий орган документов (договоров) методом межведомственного электронного взаимодействия.

1 Колик А. В. Автотранспорту быть в законе // ЭЖ-Юрист. 2003. № 41.

2 Морозов Е., Слабодяник К. Закон № 99-ФЗ полностью отменил Закон № 128-ФЗ и ввел новый порядок лицензирования // URL: https://firmmaker.ru/stat/ pravovie-news/18-zakon-99.

3 Майоров В. И. Контроль и надзор в сфере дорожного движения // Вестн. Уральского института экономики, управления и права. 2015. № 2. С. 103.