Правовая экспертиза изменений действующего российского законодательства

ТЕОРИЯ ГОСУДАРСТВА И ПРАВА

В.М. Баранов, С.Б. Поляков

ПРАВОВАЯ ЭКСПЕРТИЗА ИЗМЕНЕНИЙ ДЕЙСТВУЮЩЕГО РОССИЙСКОГО ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВА

В статье предлагается методика правовой экспертизы изменений действующего российского законодательства. Рассматриваются задачи и возможности юридической экспертизы динамики нормативно-правовых актов и их проектов. Особое внимание уделяется экспертному исследованию социальной адекватности (разумности) нормативного правового акта.

Ключевые слова: качество законодательства, социальная адекватность нормативного правового акта, правовая экспертиза, изменение законодательства, методика правовой экспертизы сущности изменений в законодательстве.

V.M. Baranov, S.B. Polyakov

LEGAL EXPERTISE OF CHANGES

IN THE CURRENT RUSSIAN LEGISLATION

The article proposes a method for legal expertise of legal changes in the current Russian legislation. The purpose and capacity of the legal expertise of the dynamics of laws and regulations and their drafts are considered. Particular attention is paid to the expert study of the social adequacy (rationality) of a normative legal act.

Keywords: quality of legislation, social adequacy of laws and regulations, legal expertise, changes in legislation, methods of legal expertise of the essence of changes in legislation.

В российской юридической науке назначением экспертизы нормативных правовых актов (НПА) называется определение качества закона (проекта), выявление в нем дефектов и их устранение. Ю.А. Тихомиров обозначил следующие критерии качества закона: во-первых, адекватное отражение потребностей общества, правильное определение предмета регулирования и цели принятия НПА; во-вторых, правильный выбор формы акта на различных иерархических уровнях; в-третьих, нормативный правовой акт должен рассматриваться как результат правового разрешения социальной проблемы; в-четвертых, необходимо предвидеть правовые последствия, риски и возможные социальные отклонения, которые может вызвать принятие нормативного правового акта1.

© Баранов Владимир Михайлович, 2016

Доктор юридических наук, профессор, заслуженный деятель науки Российской Федерации, академик РАЮН, помощник начальника по инновационному развитию научной деятельности (Нижегородская академия министерства внутренних дел РФ); e-mail: baranov_prof@bk.ru

© Поляков Сергей Борисович, 2016

Доктор юридических наук, доцент, профессор кафедры теории и истории государства и права (Пермский государственный национальный исследовательский университет); e-mail: psb59@rambler.ru

М.И. Байтин подчеркивал, что «качество цивилизованного законотворчества должно определяться тем, насколько точно законодатели воспринимают и отражают характер, уровень и сущность общественных отношений, подвергаемых правовому регулированию, насколько правильно, с учетом требований законодательной техники выражены вовне принимаемые нормы права, насколько гармонично они вписываются в действующую систему права, способствуют прогрессивному развитию общества, государства и личности»2.

В.В. Талянин отметил следующие проявления ненадлежащего качества законов:

1) неадекватное отражение в законе происходящих в обществе процессов;

2) недостаточно точное проецирование этих процессов на будущее, неточное прогнозирование возможных путей развития общества, вследствие чего возможен ошибочный выбор направлений перспективного развития и политико-правовой трансформации;

3) отсутствие системности законодательства, нарушение принципов внутренней согласованности, непротиворечивости, возникновение пробелов и коллизий;

4) «мелкотемье»;

5) декларативность многих законов;

6) наличие в законах юридических и лингвистических ошибок;

7) несоблюдение требований законодательной техники3.

Основным предназначением правовой экспертизы, по мнению Е.В. Журкиной, является, во-первых, оценка возможности принятия нормативного правового акта через допустимость вмешательства в область общественных отношений и з правомерность самого регулирующего воздействия; во-вторых, выявление в ходе ? правового анализа нормотворческих ошибок4.

д В работах, посвященных правовым экспертизам нормативных правовых ак-

| тов5, можно заметить две группы требований к последним, вытекающим из сущ-i ности права, заключающейся с формально-юридической стороны в упорядочении | общественных отношений формально-определенными правилами поведения, i с социальной стороны — в решении вопроса, в пользу кого упорядочиваются

§ общественные отношения.

ф

| Н.А. Власенко пишет: «Два великих начала рождают, сопровождают и совер-

| шенствуют право и его механизм в обществе — разумность и определенность»6. С 'I этим согласуются критерии качества нормативных правовых актов, называемые | в науке «социальная адекватность» и «юридическая адекватность». Под юриди-| ческой адекватностью понимается соответствие закона правилам юридической техники, а под социальной адекватностью — мера социальной пригодности закона, его способность отражать объективно обусловленные потребности и инте-g ресы людей, их ценности и приоритеты, стимулировать социальную активность § и ограничивать деструктивные формы ее проявления. В.А. Толстик называет | три критерия, которым должен соответствовать социально адекватный закон: J интересы личности, общества и государства; закономерности общественного развития; доминирующие в обществе ценности7.

Исходя из этого, можно выделить две большие группы дефектов нормативных правовых актов, которые должны быть выявлены в исследовании их текстов. Во-первых, положения проекта нормативного правового акта, порождающие неопределенность, неясность, двусмысленность и противоречивость норм права, 136 а именно прав, обязанностей и запретов, условий их возникновения, изменения,

прекращения и мер государственной охраны (неопределенность норм права в нормативном правовом акте). Во-вторых, социально сомнительное распределение прав и обязанностей субъектов правоотношений, порождающее искажение социальной сущности права (неразумность норм права, устанавливаемых нормативным правовым актом)8. Отсюда усматриваются следующие задачи правовой экспертизы нормативных правовых актов и их проектов для достижения цели обеспечения качества права, обусловленные его сущностью:

определение в нормативном правовом акте прав обязанностей и запретов, т.е. правил поведения, выражающих сущность права как регулятора общественных отношений;

установление в нормативном правовом акте формальной определенности, ясности, недвусмысленности и непротиворечивости норм права, а именно прав, обязанностей и запретов, условий их возникновения, изменения и прекращения и мер государственной охраны — сущностных признаков права, отличающего его от иных социальных норм;

выявление изменения взаимного соотношения прав, обязанностей и запретов для участников регулируемых отношений и на основе этого социальных преимуществ, в чем также проявляется социальная сущность права.

В последовательности выявления юридико-технических дефектов, содержащихся в пп. 11-17 Методических рекомендаций по проведению правовой экспертизы нормативных правовых актов субъектов РФ, утвержденных Приказом Министерства юстиции РФ от 31 мая 2012 г. № 879, и аккумулирования научных позиций по рассматриваемому вопросу в качестве предмета правовой экспертизы юридической адекватности (определенности) нормативного право- | вого акта можно указать соблюдение в нем: и

1) компетенции органа по изданию нормативного правового акта; а

2) системности законодательства, непротиворечивости с нормативными право- о выми актами, имеющими большую юридическую силу; О

3) лингвистической определенности текстов НПА и их проектов (языковая О

п

определенность, определенность правовых понятий, используемых в их тек- а

стах10); в

4) обоснованности оценочных понятий; О

5) определенности в нормативно-правовом графике; ю

6) порядка принятия, опубликования и введения в действие НПА; |

7) требований к реквизитам НПА. К

Во

настоящей статье основное внимание уделяется экспертному исследова- а

нию социальной адекватности (разумности) нормативного правового акта с |

учетом того, что «разумность права в его определенности, а определенность |

есть проявление разумности»11. Юридико-технические дефекты, обычно по не- №

3

допониманию, но иногда и сознательно создают предпосылки для неразумного 1 правового регулирования, поэтому должны выявляться прежде всего. Но и при ) отсутствии вышеуказанных дефектов нормативный правовой акт может быть 6 направленным на реализацию узкогрупповых интересов, а потому вредным для общественных отношений.

Для анализа и юридической, и социальной адекватности НПА, прежде всего, необходимо выявить в нем логические нормы права во взаимосвязи их предоставительно-обязывающего характера. «Анализ конкретных правовых норм является наиболее сложным этапом проведения правовой экспертизы и, 137

как правило, выходит за рамки буквального сопоставления положений правового акта и норм федерального законодательства. Рекомендуется изучить смысл нормы, а также правовые последствия ее применения. В некоторых случаях рекомендуется рассмотреть несколько правовых актов, содержащих части нормы (например, диспозитивная часть и санкции могут содержаться в различных актах)»12. Это громоздкая работа, но только так можно соблюсти требования закона об объективности, всесторонности и полноте исследования и проверяемости обоснованности и достоверности экспертного заключения13.

Уже сам процесс определения логических норм по буквальному содержанию нормативного правового акта позволяет выявить юридико-технические дефекты, порождающие неопределенность нормативного регулирования из-за неясности правового предписания (права или обязанности); неопределенности в гипотезе нормы характеристики адресата предписания либо фактического состава, порождающего или право, или обязанность, или запрет (например, о факультативности или обязательности указанного обстоятельства); отсутствия структурного элемента нормы (чаще санкции) и т.п.

Определение логических норм права в исследуемом нормативном правовом акте — необходимая основа объективного и достоверного заключения о сущности изменений в законодательстве.

С.С. Алексеев называл вездесущей «троицей», образующей «первичный исходный материал, который так или иначе проявляется в различных юридических классификациях и из которых складываются основные конструктивные построения позитивного права, типы регулирования»; обязывания, запреты, з дозволения14.

? Соответственно, для юриста важно видеть изменение распределения прав,

д обязанностей и запретов, вносимых нормативными правовыми актами. В чью | пользу изменилось соотношение прав и обязанностей может быть определено i вполне объективно. «А вот потому, каким субъектам и в каком объеме действую-| щим законодательством предоставлены права и возложены обязанности, можно ! достаточно отчетливо судить о том, чьи интересы и в каком объеме выражает § содержание действующего права. А это, как известно, не что иное, как основной

х 15

| показатель сущности права»15.

| Сравнительный анализ логических норм новой и изменяемой позволяет сде-

'I лать вывод об увеличении или уменьшении содержания и объема условий прав, | обязанностей, запретов адресата нормы и его контрагента в правоотношении, | в регулирование которого вносятся изменения. Так, например, Законом Пермского края от 5 ноября 2015 г. № 559-ПК в соответствии со ст. 346.20 НК РФ ! внесены изменения в Закон Пермского края от 1 апреля 2015 г. № 466-ПК «Об g установлении налоговых ставок для отдельных категорий налогоплательщиков, § применяющих упрощенную систему налогообложения, и о внесении изменений | в закон Пермской области „О налогообложении в Пермского крае"»16. Дополне-J нием ст. 1 Закона от 1 апреля 2015 г. № 466-ПК ч. 1-1 для отдельных категорий налогоплательщиков, применяющих упрощенную систему налогообложения (по видам экономической деятельности), размер налоговых ставок вместо 5% и 10% установлен в размере 1% и 4%. Таким образом, обязывающая налогоплательщиков норма изменена через уменьшение объема обязанности. Соответственно уменьшен объем права казны Пермского края на получение налоговых доходов, 138 предусмотренных в указанном Законе.

В определении последствий изменения гипотез правовых норм следует исходить из правил формальной логики о содержании и объеме понятий. Содержанием понятия называется мыслимая в понятии совокупность существенных признаков предмета. Объем понятия составляет логический класс или множество17. Между объемом и содержанием понятия существует закон обратного отношения: чем богаче содержание понятия, тем уже его объем, и наоборот, чем беднее содержание понятия, тем шире его объем18.

Установление новых условий реализации права дополняет содержание гипотезы, создает фактический состав и сокращает объем возможностей совершения действий, предусмотренных диспозицией.

Соответственно в корреспондирующих обязывающих и запрещающих нормах появление дополнительных условий возникновения обязанности и запрета обогащает содержание гипотезы и уменьшает их объем, то есть влечет сокращение множества обязательных и запрещенных действий.

Необходимо несколько разъяснений относительно выводов по изменению гипотез разного вида.

1. В отмененной (измененной) управомочивающей норме права гипотеза содержит указание только на адресата нормы и на объект права. В таком случае установление условий реализации права приводит к ограничению возможности субъекта на его осуществление, т.е. обнаружение дополнения гипотезы управомочивающей неограниченной нормы должно приводить к выводу о сокращении объема права. Соответственно в корреспондирующих обязывающих и запрещающих неограниченных нормах появление условий возникновения обязанности и запрета уменьшает их объем, они перестают быть абсолютными. |

2. В измененной (отмененной) управомочивающей норме права гипотеза со- и держала исчерпывающий перечень юридических фактов, порождающих право а на определенный объект по выбору адресатом нормы одного или нескольких о исчерпывающе указанных условий (альтернативной гипотезы). О

Такое правовое предписание нормативного правового акта для управомочен- О

п

ного адресата нормы является одновременно запрещающей или обязывающей а

нормой для него в отношениях при отсутствии в них установленных в статье в

нормативного правового акта юридических фактов. О

При указанном варианте дополнение условий реализации права приводит к р

увеличению возможностей субъекта на реализацию объекта права, т.е. обнару- |

жение дополнения гипотезы управомочивающей ограниченной нормы должно К

приводить к выводу об увеличении объема права и сокращении для него объема а

запретов и обязанностей в отношении этого же объекта права. И наоборот. Со- |

кращение условий реализации права влечет уменьшение возможностей субъекта ||

на реализацию объекта права, т.е. обнаружение сокращения гипотезы управо- №

мочивающей ограниченной нормы должно приводить к выводу об уменьшении 1

объема права и увеличению для него объема запретов и обязанностей в отноше- )

нии этого же объекта права. 6

Соответственно в корреспондирующих обязывающих и запрещающих ограниченных нормах для другого субъекта права этого правоотношения (противоположного адресата нормы) дополнение условий возможностей управомоченного субъекта приводит к установлению новых фактов, порождающих аналогичные обязанности и запреты, а значит — к увеличению их объема, а сокращение

условий возможностей управомоченного субъекта — к исключению фактов, 139

порождающих обязанности и запреты, т.е. к уменьшению их объема. В качестве примера можно привести ст. 81 ТК РФ. Право работодателя на увольнение работника ограничено основаниями (условиями), установленными в пп. 1-14 (последний бланкетный, предусматривающий основания, указанные в иных федеральных законах) ч. 1 этой статьи. Работодатель вправе уволить работника по одному из этих оснований. Для работников любое из них является запретом на работу в этом предприятии при наличии обстоятельств, дающих основание для реализации права работодателем. Условия запрета ограничены законодателем и не могут быть изменены соглашением сторон. Использование одного из оснований увольнения работодателем не зависит от воли работника.

С другой стороны, норма, содержащаяся в ст. 81 ТК РФ, является для работодателя запрещающей нормой на увольнение работника по своей инициативе при отсутствии в конкретных отношениях обстоятельств, предусмотренных пп. 1-14 ч. 1 этой статьи. Дополнение Федеральным законом от 3 декабря 2012 г. № 231-Ф3 «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с принятием Федерального закона „О контроле за соответствием расходов лиц, замещающих государственные должности, и иных лиц их доходам,,» (в ред. от 22 декабря 2014 г.)19 ч. 1 ст. 81 ТК РФ п. 7.1 предоставило возможность работодателю уволить работника за действия, за которые ранее ему запрещалось увольнять. Такое дополнение гипотезы права работодателя на увольнение работника по собственной инициативе увеличило его возможности на увольнение работников и сократило для него общий запрет на увольнение по своей инициативе. В связи с этим у работников появились новые обязан-з ности и запреты (принимать меры по предотвращению или урегулированию

0

? конфликта интересов, представлять полные и достоверные сведения о своих, д супруга (супруги) и несовершеннолетних детей доходах, расходах, об имуществе | и обязательствах имущественного характера), неисполнение или несоблюдение

1 которых влечет применение работодателем санкции в виде увольнения по осно-| ванию, предусмотренному п. 7.1 ч. 1 ст. 81 ТК РФ.

! Напротив, отмена Федеральным законом от 30 июня 2006 г. № 90-ФЗ п. 12

§ ч. 1 ст. 81 ТК РФ лишила работодателя права на увольнение работника по этому | основанию (безотносительно к другим изменениям в законодательстве). Это при-| вело к уменьшению его возможностей на увольнение работников по собственной инициативе и увеличило для работодателя объем запретов на увольнение работ-| ника по собственной инициативе.

| 3. В измененной (отмененной) управомочивающей норме права гипотеза содер-

жала юридический (фактический) состав, порождающий право на определенный объект только при наличии всех исчерпывающе указанных условий (сложной | гипотезы). Такое правовое предписание для управомоченного адресата нормы § является одновременно запрещающей или обязывающей нормой в отношениях | при отсутствии в них установленного в нормативном правовом акте фактического | состава, т.е. отсутствие любого из фактов состава выступает самостоятельным условием для возникновения запрета. При указанном варианте дополнение условий реализации права приводит к уменьшению возможностей субъекта на реализацию объекта права, иными словами, обнаружение дополнения сложной гипотезы управомочивающей нормы должно приводить к выводу об уменьшении возможностей возникновения права и увеличению объема запретов или обя-140 занностей путем дополнения гипотез последних самостоятельными условиями

для их возникновения. Наоборот, сокращение условий фактического состава для возникновения права приводит к увеличению возможностей субъекта на реализацию объекта права и уменьшению объема запретов или обязанностей путем исключения из гипотез последних самостоятельных условий для их возникновения.

Соответственно в корреспондирующих обязывающих и запрещающих нормах со сложной гипотезой для контрагента этого правоотношения (противоположного адресата нормы) дополнение фактического состава для управомоченного субъекта приводит к установлению новых фактов, необходимых для возникновения встречных обязанностей и запретов, следовательно — к уменьшению объема последних.

Для иллюстрации изменений юридического (фактического) состава либо создания фактического состава дополнением новыми условиями единичного факта можно привести изменение ст. 81 ТК РФ. Основание расторжения трудового договора по инициативе работодателя, предусмотренное подп. «д» п. 6 ч. 1 ст. 81 ТК РФ («нарушения работником требований по охране труда, если это нарушение повлекло за собой тяжкие последствия (несчастный случай на производстве, авария, катастрофа) либо заведомо создавало реальную угрозу наступления таких последствий») представляло собой совокупность юридических фактов: 1) нарушение работником требований по охране труда, 2) тяжкие последствия (несчастный случай на производстве, авария, катастрофа) либо заведомое для нарушителя создание реальной угрозы наступления таких последствий. Только при наличии обоих указанных условий работодатель вправе уволить работника. Увольнение по этому основанию при отсутствии, например, тя^кких последствий ш или реальной угрозы их наступления за один лишь факт нарушение работником и требований по охране труда будет нарушением запрета на увольнение работников а при отсутствии оснований, предусмотренных законом. о

Федеральным законом от 30 июня 2006 г. № 90-ФЗ редакция подп. «д» п. 6 к ч. 1 ст. 81 ТК РФ была изменена: «установленного комиссией по охране труда или о

с

уполномоченным по охране труда нарушения работником требований охраны |

труда, если это нарушение повлекло за собой тяжкие последствия (несчастный в

случай на производстве, авария, катастрофа) либо заведомо создавало реальную о

угрозу наступления таких последствий». р

Прежний фактический состав дополнен новым обязательным фактом: наруше- |

ние работником требований охраны труда должно быть установлено комиссией к

по охране труда или уполномоченным по охране труда. Без их правового акта а

фактический состав будет неполным, не порождающим право работодателя |

на увольнение работника. Дополнение условий фактического состава, порож- ии

дающего право работодателя на увольнение работника, привело к уменьшению №

возможностей реализации такого права и к увеличению объема запретов на 1

увольнение работника. Соответственно применение санкций к работникам, на- )

рушающим обязанности и запреты охраны труда, усложнилось, что повлекло 6 вывод об уменьшении объема таких обязанностей и запретов.

Подробный порядок исследования изменений нормативным регулированием соотношения прав и обязанностей субъектов отношений (составления таблиц логических норм, содержащихся в изменяемом и в новом нормативных правовых актах, и их сравнительного анализа) и правила выводов по его итогам предложены юридической общественности20. 141

Таким образом, формально-юридическими методами можно объективно определить, в чью пользу происходит изменение соотношения прав и обязанностей субъектов отношений. Это позволяет выявлять расхождение между заявляемыми в названии либо в преамбуле нормативного правового акта целями и действительным содержанием изменений правового регулирования, например, правовую демагогию — намеренное (иногда обманное) воздействие на чувства и знания людей посредством форм односторонней либо грубо извращенной подачи правовой действительности для достижения собственных порочных целей, обычно скрываемых под видом пользы для народа и благосостояния государства21. Например, активно обсуждался продвигаемый Следственным Комитетом России проект федерального закона № 440058-6 «О внесении изменений в Уголовно-процессуальный кодекс Российской Федерации в связи с введением института установления объективной истины по уголовному делу».

Пафос названия законопроекта исчезает при анализе предлагаемых изменений прав, обязанностей и запретов органов обвинения и суда.

Количественная оценка изменений законопроектом объема и содержания прав, обязанностей и запретов явно к выгоде для органов обвинения. Для суда же, в т.ч. председательствующего, дополнены или установлены пять новых обязанностей и один запрет. Обязанности и запреты для суда изменяются таким образом, что становятся менее определенными, что повышает произвольность применения вводимой санкции за их нарушение — отмены или изменения решения в апелляционном порядке из-за односторонности или неполноты судебного следствия. Предлагалась общая обязанность для суда и органов обвинения з установления истины по делу с ответственностью только суда за неисполнение ? формально неопределенной общей обязанности.

д Юридический анализ предлагавшихся изменений прав, обязанностей и запре-

| тов органов обвинения и суда неумолимо приводил к выводу, что законопроект: I 1) возлагал на суд функции обвинения и обязанность восполнять неисполнение | процессуальных обязанностей органами обвинения; 2) практически исключал ! основания для постановления оправдательного приговора; 3) существенно сни-

§ жал содержание и объем обязанностей и запретов и юридическую ответствен-

ф

| ность органов обвинения за счет неограниченного увеличения обязанностей суда | и снижения правовой определенности обвиняемых22.

'I Таким образом, первый шаг в определении социальной адекватности (разумно-

| сти) нормативного правового акта — определение изменения прав, обязанностей, | запретов между субъектами права. Подобное изменение происходит всегда. Если вводится ранее не существовавший запрет, то для лиц, для которых он устанавливается, исключается право на ранее дозволенные в силу ст. 18 и ч. 1 ё ст. 55 Конституции РФ действия.

§ Сравнительный анализ соотношений прав и обязанностей субъектов отноше-

| ний в нормативных правовых актах и обоснование различий и изменений этих | соотношений необходимы при проверке нормативных правовых актов на предмет издания их в соответствии с компетенцией органа и непротиворечивости системе законодательства. Так, в Определении Верховного Суда РФ от 12 сентября 2012 г. № 56-АПГ12-13 сказано: «Регламентируя определенную сферу правоотношений и принимая нормы, устанавливающие права и обязанности субъектов правоотношений в конкретной сфере, субъект Российской Федерации не вправе выходить 142 за пределы объема регулирования правоотношений, для целей регулирования

которых принимаются нормы права, и при этом возлагать на участников правоотношений дополнительные обязанности (по представлению сведений), не относящиеся к предмету регулирования, определенного федеральным законом»23.

Следующий шаг в определении социальной адекватности (разумности) нормативного правового акта на основе вышеуказанного — определение обоснованности изменения существующего соотношения прав и обязанностей субъектов отношений, что следует считать первым предметом экспертизы социальной адекватности (разумности) нормативного правового акта. Практике Конституционного Суда РФ известно немало постановлений, вынесенных по поводу изменений равенства или необходимой дифференциации субъектов права путем введения или исключения в законодательстве дополнительных критериев или обремене-ний24. В его постановлениях от 24 мая 2001 г. № 8-П, от 3 июня 2004 г. № 11-П, от 5 апреля 2007 г. № 5-П, от 10 ноября 2009 г. № 17-П, от 24 октября 2012 г. № 23-П, от 1 июля 2014 г. № 20-П, от 10 февраля 2015 г. № 1-П сформулирован вытекающий из Конституции РФ запрет для законодателя вводить не имеющие объективного и разумного оправдания различия в правах лиц, находящихся в одинаковых или сходных обстоятельствах. Используют эту правовую позицию и суды общей юрисдикции25.

Однако имеется много определений Конституционного Суда РФ и с противоположной юридической позицией. Например, Р.М. Галиевой судами всех инстанций было отказано в иске о присуждении единовременной социальной выплаты для приобретения или строительства жилого помещения на основании пп. 5 и 6 ч. 2 ст. 4 Федерального закона от 19 июля 2011 г. № 247-ФЗ «О социальных гарантиях сотрудникам органов внутренних дел Российской Федерации и внесении изме- в нений в отдельные законодательные акты Российской Федерации», поскольку и занимаемая ею комната в блоке из 8 комнат бывшего общежития не отвечает п признакам коммунальной квартиры или комнаты общежития, а является ком- о натой в доме коридорного типа. Р.М. Галиева оспаривала конституционность к примененных в отношении нее норм ввиду отсутствия легального определения о

с

коммунальной квартиры и комнаты общежития (взаимосвязь определенности | и разумности) и отсутствия разумного оправдания сформулированного судами в

е

из-за формальной неопределенности основания социальной выплаты правила: о

проживающим в объективно худших, чем в коммунальной квартире, условиях р

(в бараке) социальная выплата не положена. На это в Определении Конституци- и

онного Суда РФ от 20 ноября 2014 г. № 2726-О сказано, что разрешение вопроса о к

расширении перечня оснований для предоставления единовременной социальной а

выплаты для приобретения или строительства жилого помещения не входит в |

компетенцию Конституционного Суда РФ26. и

Судебная практика по абстрактному нормоконтролю дает примеры анализа № фактической обоснованности изменений соотношения прав и обязанностей, 1 вносимых правовым регулированием. Так, решением Забайкальского краевого ) суда от 4 апреля 2013 г., оставленным без изменения определением Верховного 6 Суда РФ от 24 июля 2013 г. № 72-АПГ13-3, признаны недействующими положения Закона края, устанавливавшие единовременные денежные выплаты лицам, замещающим государственные должности, «поскольку в судебном заседании заинтересованными лицами не представлено данных, свидетельствующих о наличии материальных ресурсов и средств регионального бюджета на осуществление выплат, предусмотренных оспариваемой нормой»27. 143

Таким образом, фактическая обоснованность изменений в законодательстве является не просто формальным требованием представления финансово-экономического обоснования, пояснительной записки к проекту нормативного правового акта, но и требованием к содержанию этих документов, в которых всесторонне, достоверно должна быть показана необходимость изменений в законодательстве.

Далее для определения социальной адекватности (разумности) нормативного правового акта необходимо спрогнозировать развитие общественных отношений вследствие изменения прав, обязанностей, запретов между субъектами права. «Общая слабость концепций и законодательного регулирования заключается в недостаточном использовании средств юридического прогнозирования и диагностики рисков»28.

В Постановлении Конституционного Суда РФ от 2 июня 2015 г. № 12-П29, которым признаны не соответствующими Конституции РФ положения ч. 2 ст. 99 Лесного кодекса Российской Федерации и постановления Правительства РФ «Об исчислении размера вреда, причиненного лесам вследствие нарушения лесного законодательства» сказано: «Отсутствие в системе действующего правового регулирования четкого и непротиворечивого правового механизма возмещения вреда, причиненного лесам вследствие нарушения лесного законодательства, порождает неопределенность в вопросе о соотношении размера подлежащего возмещению вреда, исчисленного в соответствии с таксами и методиками, и понесенными причинителем вреда расходами на устранение своими силами допущенного правонарушения. Возмещение вреда в подобных случаях может з превращаться из компенсационной меры, стимулирующей скорейшую миними-

0 „

? зацию правонарушителем негативных последствий, в инструмент подавления

д экономической самостоятельности и инициативы, чрезмерного ограничения

| свободы предпринимательства и права собственности, а в конечном итоге —

1 приводить к умалению права граждан на благоприятную окружающую среду, | что недопустимо в силу статей 19 (части 1 и 2), 34 (часть 1), 35 (части 1-3), 42 ! и 55 (часть 3) Конституции Российской Федерации». Подобные формулировки

§ Конституционный Суд РФ не раз употреблял в постановлениях о признании не

ф

| соответствующими Конституции РФ положений законодательства о платежах и

| санкциях30, обращая внимание на то, что в законах сиюминутные фискальные

'I решения приносят вред экономике.

| В юридической науке постоянно обращается внимание на необходимость

| предвидеть последствия реализации принимаемых законов («Формула «законна О о

сегодня» не дополняется формулой «закон-завтра», то есть прогностической функцией»31), в т.ч. противодействие нововведениям, «обход» вводимых правовых ё предписаний. Написаны работы о криминологических экспертизах нормативных § правовых актов и их проектов в целях выявления в них условий, порождающих | общественно опасные деяния32.

| Однако реальный законотворческий процесс в России хронически опровер-

гает принцип научности правотворчества, следствием чего является известное выражение «хотели как лучше, а получилось как всегда».

Для прогнозирования социальной адекватности нормативных правовых актов необходимо познание закономерностей экономических, социальных, экологических и иных отношений, подвергаемых правовому регулированию, что не 144 является собственно юридической отраслью знаний. Социальный результат от

изменения соотношения прав и обязанностей может быть обоснованно определен юристами только по сугубо юридическим вопросам, чаще всего в оценке процессуальных, но не материальных правовых норм. Так, федеральными законами от 2 июля 2013 г. № 176-ФЗ и от 30 декабря 2015 г. № 447-ФЗ в Федеральный закон от 6 октября 1999 г. № 184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» введена ст. 26.3-3, согласно которой проекты нормативных правовых актов субъектов РФ, затрагивающие вопросы осуществления предпринимательской и инвестиционной деятельности, подлежат оценке регулирующего воздействия, проводимой в порядке, установленном нормативными правовыми актами субъектов РФ в целях выявления положений, вводящих избыточные обязанности, запреты и ограничения для субъектов предпринимательской и инвестиционной деятельности или способствующих их введению, а также положений, способствующих возникновению необоснованных расходов субъектов предпринимательской и инвестиционной деятельности и бюджетов субъектов РФ33.

Согласно п. 1.3 Указа Губернатора Пермского края от 18 февраля 2015 г. № 23 «Об оценке регулирующего воздействия проектов нормативных правовых актов Пермского края и экспертизе нормативных правовых актов Пермского края» процедура оценки регулирующего воздействия проектов нормативных правовых актов осуществляется в целях обоснованного выбора способа предлагаемого правового регулирования общественных отношений на основе анализа альтернативных вариантов и возможных положительных и (или) отрицательных последствий (экономических, социальных, экологических) введения такого ш регулирования, а также обеспечения возможности учета мнения лиц, интересы и которых затрагиваются предлагаемым правовым регулированием. Согласно а п. 3.1 этого же Указа выбор наилучшего варианта правового регулирования о осуществляется с учетом следующих основных критериев: а) эффективность, к определяемая высокой степенью вероятности достижения заявленных целей о

с

регулирования; б) уровень и степень обоснованности предполагаемых затрат; а в) предполагаемая польза для соответствующей сферы общественных отношений, в выражающаяся в создании благоприятных условий для ее развития34. о

Использование этих критериев, а также выявление называемых в Указе инди- ю

"О

каторов достижения целей правового регулирования экономических отношений и

и их фактических значений — явно не сфера юридических знаний. к

В судебной практике по абстрактному нормоконтролю обнаруживаются два а

подхода в оценке заключений специалистов в сфере отношений, регулируемых |

обжалуемым нормативным правовым актом. ии

Встречаются судебные акты, в которых без проведения экспертиз, допроса №

специалистов, опровергающих научную обоснованность выводов своих коллег, 1

суд самостоятельно делает выводы о научной обоснованности материалов, по- )

ложенных в основу экономического и иного обоснования нормативного правово- 6 го акта. При этом, помимо суждений о наличии или отсутствии определенных показателей, которые должны быть в обосновании нормативного правового акта в соответствии с нормативными документами, судом делаются выводы о правильном или неверном значении составляющих примененных формул и проведенных по ним расчетов, о необходимости применения тех или иных методик

исследования и иные оценки научности неюридических работ35. 145

Другой подход можно назвать формальным. Так, решением Санкт-Петербургского городского суда от 20 мая 2014 г., оставленным без изменения Определением Верховного Суда РФ от 17 сентября 2014 г. № 78-АПГ14-29, удовлетворено в части заявление об оспаривании отдельных положений Закона Санкт-Петербурга от 19 января 2009 г. № 820-7 о границах зон охраны объектов культурного наследия на территории Санкт-Петербурга. Суд исходил из положений федерального законодательства о том, что границы зон охраны объекта культурного наследия федерального значения могут быть утверждены соответствующим органом государственной власти субъекта РФ при наличии положительного заключения государственной историко-культурной экспертизы и предварительного согласования с федеральным органом охраны объектов культурного наследия (в спорный период — с Росохранкультурой). Установив расхождение между разработанным негосударственной организацией проектом зон охраны объектов культурного наследия на территории Санкт-Петербурга, в отношении которого получено положительное заключение историко-культурной экспертизы, и оспариваемым Законом, суд, не входя в оценку правильности проекта, признал не действующими положения Закона, поскольку органами государственной власти Санкт-Петербурга была нарушена предусмотренная Законом процедура разработки и утверждения проекта зон охраны объектов культурного наследия36.

Решением Сахалинского областного суда от 30 мая 2014 г., оставленным без изменения, Определением Верховного Суда РФ от 3 сентября 2014 г. № 64-АПГ14-4 признано не действующим постановление Правительства Сахалинской области з от 4 февраля 2014 г. № 48 о внесении изменений границ и режима особой охра-

0

? ны территории памятников природы в связи с нарушением порядка принятия

д нормативных правовых актов, поскольку при его принятии не проводилась

| государственная экологическая экспертиза. Доводы о том, что изменения право-

1 вого регулирования внесены для предотвращения заморных явлений, судом по | существу не обсуждались37.

! Формальный подход представляется верным, поскольку юридическая наука

§ не определяет закономерности экономики, экологии, архитектуры, промышлен-

I ной техники и т.д.

| Таким образом, закономерности общественного развития — самостоятельный предмет экспертизы социальной адекватности (разумности) нормативного

| правового акта, для исследования которого недостаточны юридические зна-

| ния. Совпадение прогноза развития отношений (учет или игнорирование при

за и и о

принятии закона предупреждений специалистов в данной сфере отношений о его последствиях), на которые воздействовал закон, служит показателем его | эффективности.

§ Следует также выделить еще один предмет экспертизы социальной адекват-

| ности (разумности) нормативного правового акта — обоснованность изменения | иерархии ценностей. Аксиология не является монополией какой-то одной науки. Свою ветвь в ней имеют и правоведы. Причем сознательное или непродуманное изменение нормативными правовыми актами иерархии ценностей в обществе не должно в силу ч. 2 ст. 4 и ч. 1 ст. 15 Конституции РФ нарушать конституционную иерархию ценностей, ориентиры которой лучше всего известны правоведам.

Практически каждое постановление Конституционного Суда РФ является 146 результатом анализа проверяемого закона по этому предмету исследования.

Встречаются интересные решения судов общей юрисдикции и арбитражных судов, в которых отмечается необоснованность изменения обжалуемым нормативным правовым актом соотношения ценностей.

Например, Определением Верховного Суда РФ от 23 июля 2014 г. № 89-АПГ14-6 признано не действующим условие для бесплатного предоставления земельных участков гражданам, имеющим трех и более детей, утвержденным Постановлением Правительства Тюменской области от 10 октября 2011 г. № 340-п: приложение к заявлению о бесплатном предоставлении земельного участка документа, подтверждающего факт проживания члена многодетной семьи в муниципальном районе (городском округе) по месту подачи заявления (в случае отсутствия у члена многодетной семьи регистрации по месту жительства на территории муниципального образования по месту подачи заявления). Признавая правомочия субъекта РФ по установлению дополнительных оснований предоставления бесплатно земельного участка гражданам, имеющим трех и более детей, и введению организационно-процедурного механизма приобретения таких земельных участков, Судебная коллегия указала: «Исходя из характера и предмета спора суд должен был принять во внимание, что политика Российской Федерации как социального государства направлена на создание условий, обеспечивающих достойную жизнь и свободное развитие человека; в Российской Федерации охраняются труд и здоровье людей, обеспечивается государственная поддержка семьи, материнства, отцовства и детства, устанавливаются государственные пенсии, пособия и иные гарантии социальной защиты; материнство и детство, семья находятся под защитой государства; мужчины и женщины имеют равные права и свободы и равные возможности для их реализации (статья 7, часть 3 статьи 19, е часть 1 статьи 38 Конституции Российской Федерации), что статья 31 Семейно- и го кодекса Российской Федерации, провозглашая равенство супругов в семье, а одновременно предусматривает, что каждый из супругов свободен в выборе рода о занятий, профессии, что каждому из супругов принадлежит и право свободного к выбора места жительства и места пребывания, понятия которых содержатся в о Законе Российской Федерации от 25 июня 1993 г. № 5242-1 «О праве граждан а Российской Федерации на свободу передвижения, выбор места пребывания и в

е

жительства в пределах Российской Федерации». о

Изложенное дает убедительную основу для вывода о том, что супруги, со- ю

Т5

стоящие в зарегистрированном браке, необязательно должны проживать со- |

вместно, в случае смены постоянного места жительства или временного места к

пребывания одним из супругов второй супруг не обязан следовать за ним. При а

этом очевидно, что возможен, допустим и оправдан, с точки зрения интересов |

детей, также вариант, когда один из родителей добывает «вне дома» средства и

на содержание всей семьи, а другой вносит свой вклад в содержание семьи, за- №

о 3

нимаясь домашним хозяйством. 1

Следовательно, реализация гражданами, имеющими трех и более детей, ) права приобрести бесплатно для индивидуального жилищного строительства 6 земельный участок не может быть поставлена в зависимость от обязательного совместного проживания обоих супругов по месту получения земельного участка38.

В решении Свердловского районного суда г. Белгорода от 2 марта 2011 г. по делу № 2-642-2011 о признании не действующим постановления администрации г. Белгорода об установлении постоянного публичного сервитута на земельном участке, помимо указания на нарушение порядка принятия нормативного 147

правового акта, заключающегося в том, что не были надлежаще организованы публичные слушания, обязательные для принятия нормативного правового акта по проекту правил землепользования и застройки в силу решения Совета депутатов г. Белгорода, сказано: «Нормативным правовым актом органа местного самоуправления может быть установлен публичный сервитут в случаях, если это необходимо для обеспечения интересов местного самоуправления или местного населения, без изъятия земельных участков (ст. 23 ЗК РФ). Ни протокол общественных слушаний, ни заключение по его результатам, ни оспариваемое постановление не содержат сведений для обеспечения чьих интересов: местного населения или местного самоуправления, необходимо установление публичного сервитута. Цель установления публичного сервитута на земельных участках в оспариваемом постановлении не указана. Ссылаясь, на многочисленные обращения и жалобы граждан микрорайона «Луч» как причину установления сервитута, администрацией города Белгорода не представлено доказательств, свидетельствующих о наличии у неопределенного круга лиц препятствий в проходе, проезде или доступе к каким-либо объектам, равно, как и не представлено доказательств необходимости установления сервитута с целью проезда»39.

Итак, экспертиза социальной адекватности (разумности) нормативного правового акта должна начинаться, как и всякая правовая экспертиза, с определения и сравнительного анализа изменяемых и новых логических норм, содержащихся в отменяемом и в принимаемом нормативных правовых актах, что позволяет сделать вывод об увеличении или уменьшении содержания и объема прав, обязанностей, запретов адресатов нормы в правоотношениях, в регулирование 16 которых вносятся изменения, и на основе этого — в пользу кого предлагается ? изменение правового регулирования. Затем должны быть решены следующие д вопросы:

| 1) об обоснованности изменения соотношения прав и обязанностей;

I 2) о закономерностях общественного развития вследствие изменения прав,

| обязанностей, запретов между субъектами права (определяемые специалистами ! в соответствующей сфере регулируемых общественных отношений: экономиста-§ ми, экологами, демографами и т.д.); | 3) об обоснованности изменения иерархии ценностей.

| Для решения первого вопроса (исследования первого предмета экспертизы

Ч изменений законодательства), прежде всего, необходимо определить наличие | обоснования предлагаемого изменения законодательства, при отсутствии ко-| торого проект нормативного правового акта не подлежит обсуждению; далее провести проверку объективности, полноты и достоверности представленного обоснования. Юридическая часть решения на данном этапе заключается в по-ё становке вопросов специалистам по предмету регулирования обсуждаемого § нормативного правового акта: а) о наличии негативных фактов; б) о динамике | их роста; в) причинно-следственной связи между ростом негативных фактов и | существующим соотношением прав и обязанностей субъектов в действующем правовом регулировании.

Юридическая часть решения второго вопроса (исследования второго предмета экспертизы изменений законодательства) заключается в постановке вопросов специалистам по предмету регулирования обсуждаемого нормативного правового акта: какие последствия в соответствии с известными закономерностями в регу-148 лируемой сфере следует ожидать от изменения соотношения прав и обязанностей

в пользу А,Б... (по результатам сравнительного анализа изменяемых и новых логических норм, содержащихся в отменяемом и в принимаемом нормативных правовых актах). Так, в вышеприведенном примере снижения размера налоговых ставок Законом Пермского края должна быть определена закономерность увеличения от этого экономической активности и, как следствие, увеличения объектов налогообложения и тем самым возмещения в конечном итоге снижения налоговых поступлений от изменяемого налога.

Решение третьего вопроса (исследование третьего предмета экспертизы изменений законодательства) заключается в рассмотрении следующих проблем: а) влечет ли установленное изменение соотношения прав и обязанностей субъектов в действующем правовом регулировании изменение иерархии ценностей, определенной в системе законодательства; б) если да, то возможно ли такое изменение без создания противоречий в системе законодательства; в) если такое изменение ценностей является объективно необходимым (по результатам исследования закономерностей общественного развития), какие изменения необходимы в системе законодательства.

Проведение таких исследований является громоздким и длительным по времени затратным (необходима их оплата) делом. Но только так можно реализовать вышеназванные требования, установленные ст. 8 Федерального закона от 31 мая 2001 г. № 73-Ф3 «О государственной судебно-экспертной деятельности в Российской Федерации» (в ред. от 8 марта 2015 г.)40, которым избирательные скоропалительные заключения к определенному сроку назначенных парадных обсуждений законопроектов не соответствуют. Необходимо твердо исходить из того, что правотворческий процесс не может осуществляться по лозунгу купле- | тистов («утром в газете — вечером в куплете»). В этой связи следует напомнить, и что писал А.Ф. Кони об опасности неустойчивости и случайности правосудия, а когда судья увлекается представлением о том новом, которому следовало бы о быть на месте существующего старого, и применяет закон с точки зрения de lege О ferenda (законодательного предположения): «Но работа законодателя, исполняе- О

п

мая судьею, всегда поспешна, одностороння и произвольна. Конкретный случай а

слишком действует на чувство и в то же время обыкновенно представляет очень в

скудный материал для безличных обобщений, на который, однако, опирается О работа составителя закона»41. То есть «тяжелая поступь», неспешность являются ю

TD

сущностными свойствами законотворческого процесса. |

Точно так же, как государственная пошлина выполняет функцию подавления К

сутяжничества, всесторонняя и полная правовая экспертиза проектов норматив- а

ных правовых актов должна подавлять скоропалительность и непродуманность |

правотворчества, порождающего нестабильность правового регулирования и ||

правовую неопределенность в обществе. Нормотворческая активность государ- №

ственных органов, демонстрируемая по своей инициативе без необходимости, 1

«приводит к противоположному эффекту — потере связи законодательства с )

реальным процессом, и первое развивается как бы самостоятельно — в отрыве 6 от последнего. Хаотичные изменения законодательства ведут к дальнейшей дестабилизации его системы и правовой системы в целом, утрате ощущения значимости регулирующего воздействия, восприятию законодательных решений как неоправданных, несправедливых, возникновению недоверия общества к базовым институтам, к закону как фактору устойчивости правовой системы

России. Этому предшествуют либо сопутствуют так называемые правовые риски, 149

когда разрастание поля юридических коллизии и нарушении законности приводит к ослаблению авторитета властеИ и гражданских институтов, снижению реальноИ эффективности закона, что может нарушить конституционную иерархию частных и публичных интересов, и тогда двигателем действий и принятия решениИ становятся узкокорыстные и групповые интересы»42.

1 См.: Иванюк О.А. Качество закона и проблемы юридической техники: обзор научно-практической конференции // Журнал российского права. 2008. № 2. С. 152.

2 Байтин М.И. Сущность права (Современное нормативное правопонимание на грани двух веков). 2-е изд., доп. М., 2005. С. 381.

3 См.: Талянин В.В. Качество закона как фактор повышения «социальной престижности» правовой законности // Вестник Нижегородского университета им. Н.И. Лобачевского. Сер. Право. 2001. № 1. С. 209.

4 См.: Журкина Е.В. Правовая экспертиза нормативного правового акта как средство повышения эффективности законодательства: дис. ... канд. юрид. наук. М., 2009. С. 59.

5 См., например: Поленина С.В. Качество закона и совершенствование правотворчества // Советское государство и право. М., 1987. № 7. С. 12-19; Ралдугин Н.В. Правовая экспертиза проектов федеральных законов. М., 1998; Законодательный процесс. Понятие. Институты. Стадии: научно-практическое пособие / отв. ред. Р.Ф. Васильев. М., 2000; Лукашева А.В. Законотворческие ошибки // Гражданин и право. 2000. № 3-4. С. 36-52; Закиров И.А. Правовая экспертиза: дис. ... канд. юрид. наук. Н. Новгород, 2008; Кострицкая М.В. Экспертная законопроектная деятельность: теоретико-правовое исследование: дисс. ... канд. юрид. наук. Белгород, 2009; Короткова О.А Экспертиза законопроектов и законодательных актов: теоретико-правовой аспект: дис. ... канд. юрид. наук. М., 2010; Баранов В.М., ОвчинниковА.И. Этнокультурная экспертиза в правотворческом процессе // Государство и право. 2011. № 6. С. 28-33 и др.; Толстик В.А. Некоторые проблемы обеспечения социальной адекватности закона // Юридическая наука и практика: Вестник Нижегородской академии МВД России. 2013. № 22. С. 158-161. В свое время один из авторов статьи скомпоновал эти дефектные обстоятельства в категорию «ложность юридической нормы». См.: Баранов В.М. Истинность норм советского права (проблемы теории и практики). Саратов, 1989. С. 243-262.

6 Власенко Н.А. Разумность и определенность в правовом регулировании. М., 2015. С. 11.

7 См.: ТолстикВ.А. Некоторые проблемы обеспечения социальной адекватности закона // Юридическая наука и практика: Вестник Нижегородской академии МВД России. 2013. № 22. С. 158-161.

8 В свое время один из авторов статьи скомпоновал эти дефектные обстоятельства в категорию «лож-ш ность юридической нормы». См.: Баранов В.М. Истинность норм советского права (проблемы теории и ° практики). Саратов, 1989. С. 243-262.

J-. 9 См.: Бюллетень Минюста РФ. 2013. № 1. Доступ из справ.-правовой системы «КонсультантПлюс».

д 10 Подробнее об этом и двух последующих дефектах см. : Назаренко Т.Н. Неопределенность в российском

^ праве: дис. ... канд. юрид. наук. М., 2006. С. 133-154.

S 11 Власенко Н.А. Указ. раб. С. 11.

1 12 Пункт 15 Методических рекомендациях по проведению правовой экспертизы нормативных правовых s актов субъектов Российской Федерации.

J 13 См. ст. 8 Федерального закона от 31 мая 2001 г. № 73-ФЗ «О государственной судебно-экспертной

S деятельности в Российской Федерации» // Собр. законодательства Рос. Федерации. 2001. № 23, ст. 2291.

о 14 См.: Алексеев С.С. Право: азбука — теория — философия: опыт комплексного исследования. М.,

S 1999. С. 352.

15 Толстик В.А., Трусов Н.А. Борьба за содержание права. Н. Новгород, 2008. С. 37. а. 16 См. : Бюллетень законов Пермского края, правовых актов губернатора Пермского края, Правительства

2 Пермского края, исполнительных органов государственной власти Пермского края. 2015. № 44. ° 17 См.: Кириллов В.И., Старченко А.А. Логика: учебник для вузов. М., 2012. С. 35.

ï 18 См.: Михалкин Н.В. Логика и аргументация в судебной практике: учебник для вузов. СПб., 2004. С. 27.

Ь 19 Собр. законодательства Рос. Федерации. 2012. № 50, ч. 4, ст. 6954; 2014. № 52, ч. I, ст. 7542.

д. 20 См.: Поляков С.Б., Титов Н.С., Власова Е.В., УстиноваА.В. Методика правовой экспертизы сущности

0 изменений в законодательстве: инструктивно-методическое издание. Пермь, 2014.

^ 21 Подробнее об этом см. : Баранов В.М. О правовой демагогии // Актуальные проблемы юриспруденции:

1 сборник научных трудов. Владимир, 2001. С. 15-31.

g 22 Подробнее об этом см.: Поляков С.Б., Титов Н.С., Власова Е.В., Устинова А.В. Указ. раб. С. 12-59.

™ 23 Доступ из справ.-правовой системы «КонсультантПлюс».

и 24 См.: Постановления Конституционного Суда РФ от 23 мая 1995 г. № 6-П, от 6 июня 1995 г. № 7-П, от

1 15 июля 1996 г. № 16-П, от 24 февраля 1998 г. № 7-П, от 12 мая 1998 г. № 14-П; от 23 декабря 1999 г. 18-П,

Ö от 27 декабря 1999 г. № 19-П, от 24 октября 2000 г. № 13-П, от 5 июля 2001 г. № 11-П, от 16 июня 2006 г.

m № 7-П, от 15 июня 2006 г. № 6-П и др.

25 См., например: Решение Смоленского областного суда от 29 апреля 2014 г. по делу № 3-12/14. Доступ из справ.-правовой системы «КонсультантПлюс».

26 Доступ из справ.-правовой системы «КонсультантПлюс».

27 Доступ из справ.-правовой системы «КонсультантПлюс». См. также: Решение Верховного суда Республики Хакасия от 20 марта 2014 г. и оставившее его без изменения Определение Верховного Суда РФ от 25 июня 2014 г. № 55-АПГ14-8, в которых подробно анализируется фактическая необоснованность признанных не действующими норм Закона Республики Хакасия. Доступ из справ.-правовой системы

150 «КонсультантПлюс».

28 Тихомиров Ю.А. Научные концепции — модели развития законодательства // Научные концепции развития российского законодательства / отв. ред. Т.Я. Хабриева, Ю.А. Тихомиров. М., 2015. С. 53.

29 См.: Постановление Конституционного Суда РФ от 2 июня 2015 г. № 12-П «По делу о проверке конституционности части 2 статьи 99, части 2 статьи 100 Лесного кодекса Российской Федерации и положений постановления Правительства Российской Федерации „Об исчислении размера вреда, причиненного лесам вследствие нарушения лесного законодательства" в связи с жалобой общества с ограниченной ответственностью „Заполярнефть"» // Собр. законодательства Рос. Федерации. 2015. № 24, ст. 3547.

30 См.: Постановления Конституционного Суда РФ от 12 мая 1998 г. № 14-П, от 30 июля 2001 г. № 13-П, от 16 июля 2004 г. № 14-П, от 17 марта 2009 г. № 5-П, от 5 марта 2013 г. № 5-П и др.

31 См.: Концепции развития российского законодательства / отв. ред. Т.Я. Хабриева, Ю.А. Тихомиров. М., 2014. С. 13.

32 См., например: Осипова Е.С. Криминологическая экспертиза нормативно-правовых актов: опыт Украины и Белоруссии // Право и современность: сборник научно-практических статей. Саратов, 2008. Вып. 3, ч. 1. С. 46-50; Ее же. Криминологическая и антикоррупционная экспертизы нормативных правовых актов Российской Федерации: проблема соотношения // Вестник Владимирского юридического института. Владимир, 2013. № 2 (27). С. 104-106; Пинчук Л.В. Криминологическая экспертиза законопроектов: автореф. дис. ... канд. юрид. наук. М., 2011.

33 См.: Собр. законодательства Рос. Федерации. 2013. № 27, ст. 3468; 2016, № 1, ч. I, ст. 67.

34 См.: Бюллетень законов Пермского края, правовых актов губернатора Пермского края, Правительства Пермского края, исполнительных органов государственной власти Пермского края. 2015. № 7.

35 См., например: Апелляционное определение Мурманского областного суда от 16 июля 2015 г. № 331575-2015. Доступ из справ.-правовй системы «КонсультантПлюс».

36 Доступ из справ.-правовй системы «КонсультантПлюс».

37 Доступ из справ.-правовй системы «КонсультантПлюс».

38 Доступ из справ.-правовй системы «КонсультантПлюс».

39 Доступ из справ.-правовй системы «КонсультантПлюс».

40 См.: Собр. законодательства Рос. Федерации. 2001. № 23, ст. 2291; 2015. № 10, ст. 1393.

41 Кони А.Ф. Нравственные начала в уголовном процессе (Общие черты судебной этики) / Собр. соч.: в 8 т. Т. 4. М., 1967. С. 43-44.

42 Власенко Н.А., Залоило М.В. Динамика законодательства в контексте социально-экономического развития // Научные концепции развития российского законодательства / отв. ред. Т.Я. Хабриева, Ю.А. Тихомиров. М., 2015. С. 37.

И.Б. Орешкина, Г.Г. Егоров

ОСОБЕННОСТИ ФОРМИРОВАНИЯ ПРАВОВЫХ ЗНАНИЙ ГРАЖДАН РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ В СФЕРЕ РЕАЛИЗАЦИИ ПРАВИЛ ДОРОЖНОГО ДВИЖЕНИЯ (НА ПРИМЕРЕ ВОЛГОГРАДСКОЙ ОБЛАСТИ)*

В статье рассматриваются научные аспекты эффективности влияния изменения законодательства РФ в области безопасности дорожного движения на состояние аварийности и поведения граждан. Анализируются статистические показатели по Волгоградской области.

Ключевые слова: безопасность дорожного движения, правопорядок на дорогах, эффективность законодательства, административное законодательство, аварийность на дорогах, правовые знания граждан.

© Орешкина Ирина Бахтымбаевна, 2016 )

Кандидат юридических наук, доцент, заведующая кафедрой теории и истории права и государства 2

(Волжский гуманитарный институт (филиал) Волгоградского государственного университета) 1

СТ1

© Егоров Геннадий Геннадьевич, 2016

Кандидат юридических наук, доцент, заведующий кафедрой конституционного и административного права

* Публикация научной статьи осуществлена при финансовой поддержке РГНФ и администрации Волгоградской области, проект 14-13-34024 (Орешкина И.Б. «Актуальные проблемы реализации правил дорожного движения в Российской Федерации (на примере Волгоградской области)». 14-13-34024. Волгоградский государственный университет, 2014). 151