Федеральный округ как центральное звено государственной региональной политики

ФЕДЕРАЛЬНЫЙ ОКРУГ КАК ЦЕНТРАЛЬНОЕ ЗВЕНО ГОСУДАРСТВЕННОЙ РЕГИОНАЛЬНОЙ ПОЛИТИКИ

С. с. решиев,

кандидат экономических наук, доцент, начальник отдела экономического и бюджетного планирования Департамента отраслевой политики Администрации Президента и Правительства Чеченской Республики

К настоящему времени в отечественной экономической науке сформировались различные подходы к определению содержания региональной политики.

В условиях централизованной системы управления региональная политика в основном ассоциировалась с глобальными задачами размещения производительных сил, такими как: ускоренное развитие восточных районов, освоение северных районов, выравнивание уровней экономического развития союзных республик, формирование крупных территориально-производственных комплексов и т. п.

Как считал академик Н. Н. Некрасов: «... главным направлением региональной политики Советского государства является планомерное развитие экономического потенциала всей системы регионов, отвечающее экономическим и политическим задачам страны в целом с учетом интересов каждой союзной республики» [6, с. 3].

Принципиальная особенность региональной политики тех лет — ее общегосударственный характер. Главное в ней — реализация общегосударственных задач с учетом размещения ресурсной базы и социально-экономических особенностей регионов.

Региональная политика развитых зарубежных стран имеет другое содержание [12]. Региональная экономическая политика подразумевает дифференцированную диагностику экономических регионов страны с целью выработки направлений развития. Помимо чисто экономических, можно отметить такие задачи, как социальные, политические, а также охрану окружающей среды. Экономические мотивы обычно рассматриваются как наиболее важные, однако их относительная важность неодинакова в зависимости от страны.

Первоначально региональная экономическая политика в большей степени, если не всецело, мотивировалась европейскими странами именно ее социальной значимостью. Только в конце 1950-х и начале 1960-х гг. экономические проблемы стали доминирующими. В настоящее время социальные факторы занимают важное место (Taylor и Wren, 1997) и заключаются:

• в стремлении к полной занятости;

• распределении регионального дохода;

• проблеме благосостояния. Региональная экономическая политика, или

местное планирование, включает все формы общественного вмешательства, направленные на улучшение территориального распределения экономической деятельности. В действительности региональная политика развитых зарубежных стран пытается исправлять некоторые пространственные последствия экономики свободной торговли, чтобы достичь двух взаимосвязанных целей: экономического роста и улучшения социального распределения.

Разработка и реализации региональной политики в этих странах разбиваются на пять периодов:

1) определение региональных проблем и их происхождения;

2) определение целей (если возможно, то количественным способом);

3) определение стратегии, которую нужно реализовывать;

4) выбор инструментов, которые нужно использовать;

5) оценка проводимой политики. Правильный выбор объектов, в которых будет

стимулироваться или, наоборот, ограничиваться экономический рост, является одной из важнейших составляющих процесса разработки и реализации

региональной политики в развитых странах. Процесс выбора регионов — объектов региональной политики состоит из нескольких этапов, а именно:

• выбора сетки регионов, которые могут стать объектами региональной политики (такими регионами могут быть единицы одного из уровней административно-территориального деления или специально выделенные районы);

• выбора показателей социально-экономического развития регионов, на основе анализа которых принимается решение об отнесении тех или иных территорий к объектам региональной политики;

• типологии регионов, которая необходима для правильного выбора инструментов региональной политики;

• выделения полюсов роста (в тех случаях, когда региональная политика основывается на концепции полюсов роста);

• определения числа поддерживаемых регионов, точнее — оптимальной доли населения, проживающего в районах финансового стимулирования.

В развитых странах выбор сетки регионов, по которым ведется анализ социально-экономических показателей для выявления территорий, нуждающихся в поддержке со стороны государства, превращается в отдельную самостоятельную задачу. В ряде стран довольствуются сеткой низовых административно-территориальных единиц, однако во многих странах этого оказывается недостаточно, поскольку административно-территориальное деление не соответствует социально-экономическому. Следует особо отметить, что в федеративных государствах размеры некоторых субъектов федерации оказываются слишком большими, включающими в себя разные по своему социально-экономическому положению территории.

Недостатки административно-территориального деления могут быть преодолены двумя способами: либо за счет использования в рамках региональной политики специальной сетки районов, либо за счет изменения (перекройки) самого административно-территориального деления. Второй способ реализуется на практике крайне редко.

В подавляющем большинстве стран, сталкивающихся с проблемой несовершенства административно-территориального деления, для целей региональной политики проводится особое деление страны.

Для современной России правильный выбор объектов региональной экономической политики

является, на наш взгляд, одним из обязательных условий достижения позитивных результатов в этом виде государственного регулирования.

В СССР в условиях жесткой вертикали власти межрегиональная дифференциация не оказывала существенного влияния на социально-политическую ситуацию. Поэтому задача «выравнивания уровней социально-экономического развития» носила не столько экономический, сколько политический характер и относилась лишь к уровню союзных республик, практически не затрагивая многочисленные регионы РСФСР.

Ситуация принципиально изменилась с распадом СССР и началом коренной реорганизации экономики РФ, перевода ее на рыночные рельсы. Начавшаяся кардинальная перемена в экономике страны внесла существенные изменения в составе факторов, которые непосредственно влияют на содержание региональной политики.

На начальном этапе становления новой России главным из произошедших изменений в составе факторов является резкое сокращение государственной собственности и ликвидация централизованной системы управления народным хозяйством страны. В результате стало невозможным планомерное размещение производительных сил, что являлось сердцевиной старой региональной политики.

Вторым важным изменением является то, что основным объектом региональной политики впервые стали субъекты федерации.

Третьим существенным изменением стало формирование новых федеративных отношений, что предопределяет необходимость:

• учета интересов регионов и их согласования с общегосударственными интересами;

• распределения функций по реализации региональной политики между федеральным и региональным уровнями управления.

Эти и другие особенности новой России вызвали необходимость формирования новых представлений о содержании региональной политики.

Однако тенденция к усилению экономической самостоятельности регионов, улучшение использования их природно-ресурсного потенциала, более полный учет их специфических интересов не должны приводить к обособленности регионов. Пропорции и ресурсы экономики субъектов федерации таковы, что эффективное функционирование хозяйства в значительной мере зависит от степени участия региона в территориальном разделении труда, от функционирования рациональных

межрегиональных связей. Поэтому важнейшим принципом региональной экономической политики является «взаимодействие интеграции и самостоятельности регионов в едином экономическом пространстве [10, с. 8].

Действующие в настоящее время «Основные положения региональной политики в Российской Федерации», принятые Указом Президента Российской Федерации от 3 июня 1996 № 806, содержат следующие определения1:

• «... под региональной политикой в Российской Федерации понимается система целей и задач органов государственной власти по управлению политическим, экономическим и социальным развитием регионов страны, а также механизм их реализации»;

• «... под регионом понимается часть территории, обладающая общностью природных, социально-экономических, национально-культурных и иных условий. Регион может совпадать с границами территории субъекта Российской Федерации либо объединять территории нескольких субъектов Федерации». Обращаем внимание на один очень важный

момент: в приведенных формулировках появляется новый подход к региональной политике — ее объектом могут выступать не только субъекты федерации, но и более крупные регионы.

Соответственно, объектами региональной государственной политики выступают:

• территориальная структура государства;

• субъекты федерации;

• регионы, не совпадающие по своим границам с отдельными субъектами федерации. Предметом региональной политики является

обеспечение комплексного решения проблем региона. Этим региональная политика принципиально отличается от других видов государственной политики, которые имеют региональный аспект (промышленная, социальная, экологическая и т. п.).

Российские экономисты Б. М. Штульберг и В. Г. Введенский считают преодоление дезинтеграции и формирование единого экономического про-

1 В Конституции Российской Федерации при достаточно подробном изложении принципа федерализма экономическим проблемам федеративных отношений, к сожалению, уделяется очень мало внимания. В Российской Конституции вообще нет специальной статьи, в которой бы формулировались цели федеральной экономической политики по отношению к регионам в отличие, например, от Германии, где в Основном законе страны говорится о необходимости обеспечения равноценных условий жизни на всей территории страны. В Российской Конституции этот принцип отражен в статьях, определяющих права человека, но этого явно недостаточно.

странства наиболее сложной проблемой на данном этапе развития страны, от решения которой, по их мнению, зависит процесс формирования подлинно федеративного демократического государства. Возможное решение этой проблемы они видят в двух направлениях. Первое направление — обеспечение постоянного сближения условий экономической деятельности и социального развития различных регионов страны. Второе — обеспечение процесса интеграции на основе взаимовыгодного, добровольного объединения усилий субъектов федерации для решения проблем общегосударственного характера, отвечающих интересам всех регионов.

Академик А. Г. Гранберг тоже указывает на опасность, связанную с чрезмерными региональными различиями в социальных условиях. Он подчеркивает, что чрезмерные региональные контрасты в социальных условиях — угроза самому существованию единого демократического государства, могущая привести к его распаду. Региональная политика, таким образом, призвана ослабить внутренние социальные напряжения, сохранить целостность и единство страны. В этом проявляется ее интеграционная роль [2]. По его мнению, дальнейшая регионализация программы экономической реформы должна предусматривать разработку полноценных региональных блоков программы по типам проблемных регионов, крупным экономическим зонам (Дальний Восток, Сибирь, Урал), а также — в порядке инициативы — по отдельным национально-государственным и административно-территориальным образованиям.

Ряд специалистов отмечает несовершенство российского федерализма и в этом видят в определенной степени причину низкой эффективности государственной региональной политики и государственного устройства в целом. Главное их утверждение, что нигде в мире не встречается ситуация, когда на федеральный уровень власти выдвигаются предложения от почти 90 субъектов федерации. Такое большое число субъектов федерации увеличивает проблемы государственного управления, снижает его эффективность, способствует дублированию многих государственных функций на региональном уровне, многократно увеличивает штат работников власти и управления на местах.

В течение 1990-х гг. неоднократно предпринимались попытки упорядочить систему федеративного управления в стране.

Одной из наиболее заметных работ, связанных с проблемой коренного преобразования существовавшей в 1990-х гг. территориально-ор-

РЕгиомьнАя экономикА: теория и практика

9

ганизационной структуры страны, можно считать коллективную статью А. Адамеску, В. Кистанова, В. Савельева «Экономическое районирование как основа территориального устройства России», опубликованную в журнале «Федерализм» [1].

Следует отметить, что данная работа являлась единственной в этом роде вплоть до выхода известных указов Президента РФ от 13.05.2000 № 849 «О полномочном представителе Президента Российской Федерации в федеральном округе» и от 21.06.2000 № 1149 «Вопросы обеспечения деятельности аппаратов полномочных представителей Президента Российской Федерации в федеральных округах» и, по нашему мнению, повлияла на содержание данных указов. В этой связи, на наш взгляд, имеет смысл более подробно остановиться на ее основных положениях.

В преамбуле указанной статьи авторы пишут, что «... сложившиеся сегодня границы регионов, их большая раздробленность создают угрозу существованию самой Российской Федерации, ее безопасности, ослабляя страну экономически и политически» [1, с. 111]. Авторы статьи предлагают в основу реформирования территориального устройства России положить не национальные или формальные административные признаки, а систему экономического районирования, что, по их мнению, должно способствовать усилению межрегиональной интеграции, созданию общего рынка.

Интересам федерализма, считают авторы, будет отвечать усиление центральной государственной власти и управления в территориальном звене, что потребует создания особых территориальных форм организации — макрорегионов.

По мнению авторов, в стране наступило время для выдвижения кардинально новых задач экономического и социального развития, назрела необходимость в более совершенных методах управления регионами.

На примерах таких разных стран, как Япония, Китай, США и Бразилия, авторы доказывают неоптимальность существующих конституционных административно-территориальных единиц в виде республик, краев, областей и утверждают, что по своей раздробленности и бессистемности существующая территориально-организационная структура, сохранявшаяся почти без изменений шесть десятилетий, весьма архаична, не имеет аналогов в мире. Они считают, что в организационном отношении нельзя говорить о каком-либо «сильном Центре» при наличии подчиненных ему почти девяти десятков территориальных единиц.

Авторы приводят в качестве позитивного примера исторический опыт формирования крупных административно-экономических районов в России в советский период развития. Позитивность данного опыта они видят в том, что крупные экономические районы тогда активно использовались в качестве инструмента комплексного территориального регулирования народного хозяйства. Они неизменно выделялись в государственных планах социально-экономического развития СССР наряду с союзными республиками. В экономических районах работали плановые органы — представители Центра: плановые комиссии, действовавшие на правах отделов Госплана СССР, уполномоченные Госплана СССР и другие органы.

В основу концепции нового территориального деления авторы указанной статьи предлагают положить экономическое районирование.

К преимуществам предлагаемого районирования они относят следующие:

• сосредоточение значительного ресурсного потенциала и замыкание многих хозяйственно-рыночных связей в их пределах (2/3 грузооборота железных дорог против 2/5 в областях);

• выполнение функции инструмента государственного регулирования хозяйства, прежде всего — территориального прогнозирования и планирования;

• обеспечение возможности управления и его надежности, маневренности и эффективности, приближения управляющих субъектов к объектам управления (предприятиям, населению и т. д.), оптимального соотношения компетенции и структуры управленческого аппарата;

• совмещение во всех его звеньях социально-экономических и административных функций, выдвижение в качестве основополагающих задач хозяйственных и социальных приоритетов, учет разнохарактерности и разноэтапности решаемых проблем, признание преобладающими тенденций к территориальной интеграции экономики и необходимости укрупнения выделяемых «верхних» районов;

• совмещение требований широкой комплексности хозяйства и приближения органов власти и управления к местам, что будет обеспечиваться оптимальным вариантом сочетания административно-экономических единиц разных уровней.

В разделе «Макрорегион как высшая территориально-административная единица России» авторы статьи утверждают, что «никакие радикальные

реформы не пойдут без создания жесткой централизованной власти, о чем говорит весь исторический опыт от Петра Великого до крупномасштабных экономических преобразований в советские годы (индустриализация, послевоенное восстановление и т. д.). Поэтому необходимо усилить центральную государственную власть в ее наиболее слабом — территориальном — звене, что отвечает интересам федерализма в новых условиях» [1, с. 124].

Здесь же сформулированы миссия системы (сетки) новых макрорегионов в современных условиях развития страны и выгоды от ее создания для субъектов федерации, федерального центра и всего общества в целом.

Авторы статьи убеждены в том, что изложенные ими предложения по реформе территориально-организационной системы России, введению административно-территориального деления федерального (межрегионального) уровня как действенного инструмента государственного регулирования рыночной экономики и всего общественного развития нацелены на решение важнейшей, насущной задачи: восстановления управляемости государства, обеспечения его устойчивости, безопасности и суверенности.

По проблематике развития новых таксономических единиц, образовавшихся на карте России после выхода названных указов Президента РФ 2000 г., вышли десятки научных работ.

В целом в этих работах факт создания в России крупных территориально-административных единиц или поддерживают, или принимают как данное, без всяких оценок.

Однако в ряде работ подчеркивают определенный пессимизм по поводу федеральных округов, их роли, возможностей и перспектив в решении проблем входящих в них субъектов федерации из-за слишком большой разнохарактерности этих проблем (задач) и внутренней неоднородности многих субъектов.

Так, например, В. В. Климанов считает, что проведенное деление страны на федеральные округа преследовало больше политические, чем экономические цели. Стремление к созданию независимых от региональных лидеров федеральных структур управления на территориях предопределило отход самого принципа деления страны на федеральные округа от объективно сложившихся к концу 1990-х гг. минувшего столетия макрорегионов в виде восьми межрегиональных ассоциаций экономического взаимодействия, объединяющих органы государственной власти всех субъектов

федерации (некоторые регионы в лице их руководителей входят сразу в две ассоциации) [3, с. 45—46]. На пути построения новой схемы административно-территориального деления на основе федеральных округов В. В. Климанов предвидит большие и малые трудности. По его мнению, в целом федеральные округа незначительно снизили сложившуюся социально-экономическую асимметрию между регионами.

Определение направлений и перспектив развития федеральных округов О. В. Кузнецова считает важной задачей, так как у входящих в макрорегионы субъектов федерации есть общие особенности (хотя бы в виде экономико-географического положения) и вытекающие из них проблемы. Вместе с тем она подчеркивает, что различия между формирующими федеральные округа субъектами федерации, как правило, более значимы [4, с. 214—224].

По ее мнению, использование субъектов федерации как объектов региональной политики более удобно по сравнению с экономическими районами и федеральными округами в силу нескольких причин: из-за существования наиболее подробных статистических данных, благодаря наличию партнера в виде региональных властей для совместного решения тех или иных задач. И у субъектов федерации как объектов региональной политики она также видит тот же недостаток, что и у макрорегионов, — существенные внутрирегиональные различия, которые могут быть как между частями субъектов федерации в силу различной их специализации, так и разными типами поселений — крупными и малыми городами, поселками и деревнями.

В результате О. В. Кузнецова приходит к выводу, что наиболее приемлемой для проведения региональной экономической политики в России сеткой деления страны является сетка районов и городов регионального (республиканского, краевого, областного, окружного) подчинения. Это следует, по ее мнению, и из теории регионального роста, которая говорит о существовании принципиальных различий в особенностях развития между отдельными городскими центрами и их периферией, и из мирового опыта региональной политики, и из особенностей динамики экономического развития российских регионов [4, с. 216—217].

Однако практика показывает, что интерес у исследователей к федеральным округам с момента их образования и по настоящее время только растет. Государство тоже отдает приоритет федеральным округам при выборе объекта региональной политики. К настоящему времени разработаны и разрабатыва-

РБгионАльнАя экономикА: теория и практика

11

ются различные документы (концепции, стратегии, программы) именно для федеральных округов. К ним, например, относятся последняя Среднесрочная программа Правительства РФ, федеральная целевая программа (ФЦП) для Юга России, ФЦП Экономического и социального развития Дальнего Востока и Забайкалья, разработка Стратегии развития Сибири. Здесь также следует отметить, что в настоящее время различными научными коллективами разработаны или разрабатываются стратегии (во многих случаях с участием или согласованно с аппаратом полномочного представителя Президента РФ в федеральном округе) развития по территориям всех федеральных округов [9]. В 2002 г. в перечне ФЦП, предусмотренных к финансированию из федерального бюджета, было выделено 6 приоритетных направлений, в том числе раздел программ «Регионального паритета». Это позволило заменить большую часть действующих ФЦП социально-экономического развития регионов (они были заменены, прежде всего, из-за низкой эффективности) федеральными региональными макропрограммами для преодоления социально-экономического отставания отдельных территорий, имеющих геополитическую и геостратегическую значимость для страны [11, с. 149—150].

По мнению Е. Скатерщиковой, в процессе реформирования государственной вертикали власти по линии укрупнения административно-территориальных образований в едином экономическом пространстве страны отмечается уменьшение различий по ряду социально-экономических параметров: предельные значения социально-экономических показателей по федеральным округам различаются между собой значительно слабее, чем аналогичные показатели по привычным «экономическим районам». Так, эти различия, по ее расчетам, сократились: по размеру территории — с 36 до 9 раз; по численности населения — с 7 до 5; по объему производства валового регионального продукта — с 6 до 5; по объему производства промышленной продукции — с 5 до 4; по обороту розничной торговли — с 13 до 10; по платным услугам населению — с 12 до 9 раз. Она считает, что в наибольшей степени диспропорции между федеральными округами в сравнении с экономическими районами уменьшились в сфере промышленного производства, внешнеторгового оборота, поступлений налогов в бюджетную систему страны. Отсюда сделан вывод, что эта тенденция, с одной стороны, создает предпосылки повышения эффективности централизованного управления социально-экономическим

развитием страны, с другой стороны, укрупнение административно-территориальных единиц вовсе не взорвало экономико-географического районирования России [8].

В своей работе «Основные положения Стратегии развития Поволжья» С. А. Обозов, А. И. Мещеряков, О. Н. Бредникова и другие подчеркивают, что созданные федеральные округа представляют собой третью, выдвинутой практикой управления страной, форму крупных административно-территориальных образований. По мнению указанных авторов, система федеральных округов учитывает не только устоявшееся экономическое районирование и выдвинутые практикой территориальные образования, сформированные ассоциациями экономического взаимодействия субъектов РФ, но также стратегические интересы обеспечения национальной безопасности. Они отмечают тот факт, что так же, как экономические районы и ассоциации экономического взаимодействия, федеральные округа являются неконституционными территориальными образованиями, инструментом федерального государственного регулирования территориального развития, но, в отличие от экономических районов и ассоциаций, федеральные округа, их руководящие органы законодательно наделены определенными полномочиями и функциями, такими, например, как разработка программ социально-экономического развития на территории округов.

По мнению указанных авторов, создание новых укрупненных хозяйственно-политических территориальных образований по инициативе как федеральных, так и региональных органов государственного управления свидетельствует не только об объективной потребности в них, но и о необходимости совершенствования административно-территориального устройства федеративного государства, а также об устойчивости тенденции к его укрупнению [9, с. 310—312].

В сегодняшней России разработка и реализация региональной экономической политики может проводиться для макрорегионов, субъектов федерации, местных административно-территориальных единиц.

Огромные размеры страны, несоответствие деления страны на субъекты федерации реальному социально-экономическому делению (Россия в этом отношении, скорее, правило, чем, нежели, исключение) порождает все больший интерес исследователей к изучению именно макрорегионов.

В зарубежной литературе понятие «макрорегион» редко встречается, так как понятие «регион»

толкуется очень широко. В отечественной литературе последние годы понятие «макрорегион» нашло широкое применение, что связано прежде всего с появлением новых территориально-административных единиц в виде федеральных округов, но определение макрорегиону практически никто не дает. Под макрорегионами, как правило, в отечественной литературе подразумеваются опять-таки группы субъектов федерации в виде федеральных округов, экономических районов, экономических зон.

Мы понимаем под макрорегионом объединение субъектов федерации, имеющее общие особенности в виде экономико-географического положения, более тесных хозяйственно-рыночных и других связей внут -ри объединения, чем вне его, природно-климатических и иных условий.

На наш взгляд, необходимость выделения федерального округа как объекта и центрального звена государственной региональной политики продиктована реальным положением дел не только в сфере экономики, но и во многих других сферах жизнедеятельности страны, а также неутешительными прогнозами долгосрочного развития страны по многим ключевым социально-экономическим показателям.

Без преувеличения можно сказать, что проблемы и вызовы, которые стоят перед страной сегодня и ожидаются в перспективе, требуют принятия самых неординарных шагов по усовершенствованию государственного устройства и управления на всех уровнях и по всем направлениям.

Действительно правы те, которые, как отмечалось ранее, говорят, что когда на федеральный уровень власти выдвигаются предложения от 89 субъектов федерации, увеличиваются проблемы государственного управления, снижается его эффективность и повышается бюрократизация. Такое положение способствует дублированию многих государственных функций на региональном уровне, многократно увеличивает штат работников власти и управления на местах.

Миссия нынешних федеральных округов в чем-то ассоциируется с миссией фронтов во время Великой Отечественной войны: тогда фронты были созданы в целях мобилизации и упорядочения сил и резервов страны для освобождения страны от захватчиков, сегодня федеральные округа призваны защитить территориальную целостность России в мирных условиях.

Занимая огромную площадь (по территории самый маленький федеральный округ — Южный больше, чем самая большая по этому показателю

страна в ЕС — Франция), федеральные округа приблизили федеральные власти к объектам региональной политики и управления, усилили оперативность и конкретность работы федеральной власти с регионами, соблюдая при этом права и полномочия последних.

Правовое основание для реформирования территориального деления и управления дает российская Конституция, согласно которой в ведении федерации находятся федеративное устройство и территория страны, установление системы федеральных органов власти (ст. 71). Федеральная исполнительная власть может создавать свои территориальные органы и назначать туда соответствующих должностных лиц (ст. 78); назначает своих полномочных представителей в территориальных образованиях и Президент Российской Федерации (ст. 83).

Рассматривая в качестве центрального звена (объекта) региональной политики федеральные округа, государство может использовать свои возможности более эффективно при решении важнейших проблем макрорегионов и их территорий с учетом геополитических и геостратегических интересов страны.

Используя федеральные округа как объект и одновременно инструмент региональной политики, государство может более успешно решать стратегические проблемы страны, в числе которых:

• демографический кризис во всех федеральных округах страны, особенно в Дальневосточном и Сибирском федеральных округах. Во всех федеральных округах страны наблюдается в последние годы снижение численности населения. Так, в целом численность населения страны с 1990 по 2006 г. сократилась более чем на 6 млн человек, в том числе по Дальневосточному округу — 1 555 000 чел. и Сибирскому — 1 551 000 чел. [7], причем тенденция по этому показателю только ухудшается. Это при том, что все эти годы в России наблюдался положительный миграционный приток. Для решения демографической проблемы необходимо разработать для каждого федерального округа отдельную комплексную федеральную целевую программу с учетом специфики и особенностей данного макрорегиона и его территорий, обеспечивающую геостратегические интересы страны в развитии макрорегиона;

• необходимость регулирования и управления внутренними и внешними потоками миграции. Для успешного решения этой задачи федеральные округа должны разрабатывать

собственные комплексные программы исходя из своих потребностей и возможностей, при этом в указанных программах должна быть заложена возможность для взаимодействия и сотрудничества между разными федеральными округами на взаимовыгодных началах;

• необходимость улучшения качества экономической и социальной среды во всех макрорегионах, прежде всего — через реформирование оплаты труда во всех сферах жизнедеятельности, в том числе пенсий и пособий всех видов, с учетом территориальных особенностей и опыта развитых правовых государств. В результате такой реформы ситуация в этой сфере должна улучшиться кардинально. Необходимо признать, что нынешняя система оплаты труда в госсекторе (и не только в госсекторе) в нашей стране является по сути феодальной. К сожалению, об этом очень мало говорят сегодня в России. Так, академик Д. С. Львов пишет: «... если по производительности труда мы отстаем от тех же США в 5—6 раз, то по уровню заработной платы — в 15—25. Суть проблемы состоит в том, что заработная плата в России низкая не вообще, а недопустимо низкая по отношению к нашей низкой производительности труда. С советских времен бытует мнение: мы плохо живем потому, что плохо работаем. На самом деле сегодня мы плохо работаем потому, что плохо живем» [5]. На уровне федерального округа необходимо проводить политику горизонтального бюджетного выравнивания территорий округа с учетом опыта Федеративной Республики Германии, данная мера станет хорошим фундаментом для сокращения недопустимо резких различий в социально-экономическом развитии регионов Российской Федерации;

• создание и развитие опережающими темпами элементов инфраструктуры до уровня развитых государств как необходимое условие сохранения экономического единства страны и ее макрорегионов с учетом размеров нашей территории, а также привлечение инвестиций в регионы;

• обеспечение условий для свободного перемещения товаров и услуг, рабочей силы и капиталов по всей территории Российской Федерации для расширения межрегионального взаимодействия. Федеральный округ может служить оптимальным объектом и мощным инструментом региональной политики для обеспечения этого фундаментального конституционного права на территориях, входящих в него;

• стимулирование перемещения товаров и услуг, рабочей силы и капиталов в нужные регионы России исходя из геополитических и геостратегических интересов страны. Федеральные округа могут оптимально координировать эти процессы при условии создания в каждом федеральном округе специальных служб с учетом позитивного опыта из мировой практики. Для успешной реализации региональной политики по решению названных проблем на региональном уровне государству необходимо изучить и учесть опыт проведения региональной политики странами ЕС, опыт по контролю и управлению ресурсными отраслями стран ОПЕК, успешный опыт нефтедобывающих стран по использованию нефтяных доходов в интересах всего народа. Многое зависит от выбора государственной стратегии по развитию сырьевых отраслей и формы собственности на них, так как они являются экономическим ядром, которое призвано способствовать успешному экономическому росту всех регионов. В настоящее время они, к сожалению, еще не стали таким ядром, прежде всего, из-за отсутствия воли и должного уровня ответственности, прежде всего, у государства для возвращения этих стратегических отраслей экономики государству, т. е. всему народу России по примеру стран ОПЕК. Странно то, что критики государственной политики в этих стратегических отраслях ограничиваются лишь требованием увеличить природную ренту от эксплуатации ресурсных месторождений, в то время как существует возможность решения этой проблемы более успешно с учетом опыта зарубежных аналогов. Мы считаем, что недра, природные ресурсы принадлежат всему народу и поэтому они должны быть возвращены и служить ему опосредованно через государство. Такая мера ни в чем не навредит рыночным отношениям в нашей стране, свидетельством тому является опыт Саудовской Аравии, Объединенных Арабских Эмиратов, Кувейта и т. д.

В этом случае у государства будет более мощный финансовый источник для реального решения вышеназванных проблем и усиления интеграции всех регионов в единую экономику страны.

СПИСОК ЛИТЕРАТУРЫ

1.Адамеску А, Кистанов В., Савельев В. Экономическое районирование как основа территориального устройства России. // Федерализм. 1998. № 9.

2.Гранберг А. Г. Основы региональной экономики. — М.: ГУ ВШЭ. 2000.

3.Климанов В. В. Региональное развитие и экономическая самостоятельность субъектов Российской Федерации. — М. 2000.

4.Кузнецова О. В. Экономическое развитие регионов: теоретические и практические аспекты государственного регулирования. Изд. 3-е, стереотипное. — М.: КомКнига. 2005.

5.Львов Д. С. Какая экономика нужна России? — М.: РЭЖ. 2002, № 11—12.

6.Некрасов Н. Н. Региональная экономика. — М.: Экономика. 1978.

7.Регионы России. Социально-экономические показатели. 2007: стат. сб. / Росстат. — М. 2007.

8.СкатерщиковаЕ. Федеральные округа — новые экономико-географические и социально-экономические образования. // Вопросы экономики. 2000. №12.

9.Сграгегии макрорегионов России: методологические подходы, приоритеты и пути реализации. / Под ред. акад. А. Г. Гранберга. — М.: Наука. 2004.

10.Штульберг Б. М., Введенский В. Г. Региональная политика России: теоретические основы, задачи и методы реализации. — М.: ГЕЛИОСАРВ. 2000.

11.Экономика России: итоги и перспективы роста. — М.: Минэкономразвития России. 2004.

12. Vanhove N. Regional policy: A European approach. — Aldershote etc.: Ashgate, 1999.