Методология мониторинга качества управления общественными финансами

Реализация целенаправленной системы мер налогового стимулирования инноваций при контроле государства над эффективным использованием предоставляемых льгот и преференций - важный фактор модернизации российской экономики и ее перехода на инновационный путь развития.

1. См.: Вылкова Е.С., Красавин В.И. Формирование налоговых льгот в субъектах Российской Федерации (на примере СЗФО). СПб.: Центр подготовки персонала Федеральной налоговой службы, 2011.

2. См.: Ермакова Е.А. Налоговое регулирование в системе государственного налогового менеджмента // Финансы и кредит. 2007. № 8.

3. См.: Ермакова Е, Попов М., Шевченко Л. Финансовое стимулирование инвестиционной деятельности в условиях модернизации российской экономики. Саратов: СГСЭУ, 2011.

4. См.: Забалуева М.А. Налоговое стимулирование инвестиций в инновационное развитие экономики России // Вестник СГСЭУ. 2010. № 3 (32). С. 106 - 109.

5. См.: ЗамлиловаЯ.Н., Никитин А.Н. Кластерный подход в реализации региональной экономической политики: проблемы финансового обеспечения // Вестник СГСЭУ. 2011. № 2 (36). С. 145 - 148.

6. См.: Лукин А.Е. Налоговое стимулирование инновационной деятельности: опыт зарубежных стран // Экономические проблемы инновационного развития / под ред. К.А. Хубиева. М.: Экономический факультет МГУ, ТЕИС, 2009.

7. См.: Реформирование налоговых систем. Теория, методология и практика / под ред. И. Майбурова, Ю. Иванова, А. Крисоватого. Киев: Кондор, 2011.

8. См.: Шевченко И.В., Александрова Е.Н. Система факторов экономического роста российской экономики // Финансы и кредит. 2005. № 12.

удк 336.131 В.Н. Козельский

МЕТОДОЛОГИЯ МОНИТОРИНГА КАЧЕСТВА УПРАВЛЕНИЯ ОБЩЕСТВЕННЫМИ ФИНАНСАМИ

Объектами данного исследования являются система управления общественными финансами и мониторинговая оценка ее качества в государстве, в том числе финансового менеджмента в государственном секторе. Данная проблема нова для России и поэтому пока недостаточно изучена. Целями статьи являются изучение существующей нормативно-правовой базы качества финансового менеджмента на уровне государственных ведомств, анализ результатов оценки финансового менеджмента в федеральных органах исполнительной власти. В результате проведенного исследования уточнены определение финансового менеджмента и его цель на макроуровне, доказана необходимость мониторинга качества управления общественными финансами, предложена система индикаторов, которая позволяет осуществлять мониторинг финансового состояния публично-правовых образований.

Ключевые слова: управление общественными финансами, финансовый менеджмент, мониторинг, бюджетный процесс.

V.N. Kozelskiy

METHODOLOGY FOR MONITORING THE QUALITY OF PUBLIC FINANCE MANEGEMENT

The paper studies the system of public finance management and monitoring of its quality in Russia, including financial management in the public sector. This problem is new for Russia, and therefore is not sufficiently studied. The objectives of this paper are to study the existing legal framework for financial management quality at the level of government departments, to analyze results of assessment of financial management in the federal executive bodies. The study clarifies the definition of financial management and its purpose at the macro level, proves the need to monitor the quality of public finance management, and proposes a system of indicators, which allows monitoring finances of public legal entities.

Key words: management of public finances, financial management, monitoring, budget process.

В настоящее время в развитых странах в системе управления общественными (публичными) финансами большое внимание уделяется мониторингу качества такого управления в связи с реализующимися в России бюджетными реформами, направленными на повышение результативности и совершенствование регулирования и контроля (внутреннего и внешнего) финансово-бюджетных отношений.

К середине 2007 г. заложены и законодательно закреплены внешние условия для повышения эффективности управления бюджетными средствами, включая внедрение принципов бюджетирования, ориентированного на результат, качества управления бюджетными

средствами и эффективности функционирования бюджетного сектора [1].

Качество регулирования в бюджетной и денежнокредитной сфере (в сфере управления долгом), а также других сферах, потребителем услуг в которых является государство в целом, может измеряться по уровню соответствия стандартам лучшей практики. Для Минфина России такими стандартами являются принципы эффективного и ответственного управления общественными финансами, в числе которых - «эффективный финансовый контроль и мониторинг». Данный принцип предполагает регулярное проведение анализа и оценки качества управления общественными финансами (для пу-

блично-правовых образований) и финансового менеджмента (для органов исполнительной власти и бюджетных учреждений) с поддержкой мер по его повышению; а также по мере развития внутреннего финансового контроля в общественном секторе - переориентацию внешнего финансового контроля на оценку его эффективности.

С точки зрения качества управления общественными финансами в России в основном делается акцент на мониторинге финансового менеджмента. Существенным образом изменился бюджетный процесс в целом, что повлекло за собой изменения на всех стадиях: планирования, исполнения и контроля над исполнением бюджета. Произошедшие изменения требуют иного качества финансового управления (менеджмента) на уровне главных распорядителей средств федерального бюджета. Таким образом, дальнейшая реформа бюджетного процесса должна сосредоточиться на внедрении в общественный сектор современных процедур и методов финансового менеджмента.

Переход к программному бюджету, планирующийся в рамках реализации Программы Правительства Российской Федерации по повышению эффективности бюджетных расходов на период до 2012 г., повышает актуальность решения задачи по совершенствованию качества финансового менеджмента [6].

Вместе с тем на сегодняшний день нормативного закрепления понятия «финансовый менеджмент в государственном и муниципальном секторе» пока нет. В Бюджетном кодексе РФ финансовый менеджмент правового регулирования также не нашел. Минфином России была предпринята попытка устранить правовой вакуум в данной сфере [4]. На основе анализа данного приказа можно предположить, что Минфин России понимает под финансовым менеджментом ГРБС совокупность «процессов и процедур, обеспечивающих эффективность и результативность использования бюджетных средств и охватывающих все элементы бюджетного процесса (составление проекта бюджета, исполнение бюджета, учет и отчетность, контроль и аудит)».

В других источниках встречаются и иные определения финансового менеджмента. В соответствии с некоторыми из них финансовый менеджмент - это:

- управление финансовыми операциями, денежными потоками, призванное обеспечить привлечение, поступление денежных средств и их рациональное расходование в соответствии с программами, планами, реальными нуждами;

- система принципов и методов разработки и реализации управленческих решений, связанных с формированием, распределением и использованием финансовых ресурсов предприятия и организацией оборота его денежных средств;

- управление финансовыми ресурсами и финансовыми потоками, т.е. тем, что составляет понятие «финансы»;

- совокупность концепций, правил и методов выработки и принятия финансовых и инвестиционных решений [3].

Кроме того, в Бюджетном послании Президента РФ Федеральному собранию Российской Федерации на 2009

- 2011 гг. речь идет также о повышении качества финансового менеджмента в регионах, стимулировании орга-

нов государственной власти субъектов РФ и местного самоуправления к повышению качества управления региональными и муниципальными финансами. Таким образом, сфера применения финансового менеджмента в общественном секторе расширяется и охватывает собой не только сферы деятельности ГРБС, но и деятельность органов власти субъектов РФ, местного самоуправления по управлению бюджетными средствами на соответствующих территориях.

Цели финансового менеджмента в общественном и частном секторах отличаются принципиально [2]. Главная цель финансового менеджмента в бюджетной сфере заключается в использовании с максимальной отдачей финансовых ресурсов, которые принадлежат всему обществу.

Финансовый менеджмент представляет собой внутренние правила и процедуры главных распорядителей средств федерального бюджета, предполагает ответственность и подотчетность за деятельность и ее результаты и включает в себя:

- определение наиболее эффективных способов использования ограниченных ресурсов для достижения целей социально-экономической политики;

- обеспечение эффективного исполнения принятых решений.

Улучшение финансового менеджмента главным образом направлено на создание условий и методологическое обеспечение внутренних преобразований и совершенствования внутренних процедур главных распорядителей средств федерального бюджета.

Начиная с 2008 г. Минфином России проводится ежеквартальный и ежегодный мониторинг качества финансового менеджмента главных администраторов средств федерального бюджета, отчеты о котором направляются в Правительство Российской Федерации в составе ежеквартальной и годовой отчетности об исполнении федерального бюджета. Оценка качества финансового менеджмента служит для главных администраторов средств федерального бюджета ориентиром для проведения работы по совершенствованию внутренних процедур финансового менеджмента.

Таким образом, реформирование финансового менеджмента, инициированное Минфином России в рамках повышения эффективности управления общественными финансами, делится на три основные составляющие: 1) нормативное регулирование финансового менеджмента; 2) создание внутренних правил и процедур финансового менеджмента главных администраторов средств федерального бюджета; 3) совершенствование финансового менеджмента государственных учреждений.

Регулярное проведение мониторинга качества финансового менеджмента главных распорядителей средств федерального бюджета и изменение процедуры финансового управления государственными (муниципальными) учреждениями являются непосредственными результатами реализации функции администрирования.

Мониторинг качества финансового менеджмента, осуществляемого главными администраторами средств федерального бюджета, проводится по таким группам показателей, как среднесрочное финансовое планирование; исполнение федерального бюджета по расходам;

1O1

исполнение федерального бюджета по доходам; учет и отчетность; контроль и аудит; исполнение судебных актов.

Наиболее значимыми показателями при проведении мониторинга качества финансового менеджмента являются:

- доля бюджетных ассигнований, представленных в программном виде;

- доля положительных изменений сводной бюджетной росписи федерального бюджета и лимитов бюджетных обязательств;

- показатели, характеризующие качество кассового планирования расходов федерального бюджета;

- показатели, характеризующие полноту, своевременность принятия и исполнения бюджетных обязательств;

- несоответствие расчетно-платежных документов, представленных в органы Федерального казначейства, требованиям бюджетного законодательства;

- отклонение от плана формирования доходов по главному администратору доходов федерального бюджета;

- объем судебных исков (решений), характеризующий качество деятельности федеральных органов государственной власти (в том числе их правовых подразделений), и показатели, характеризующие качество исполнения судебных решений.

В оценке качества среднесрочного финансового планирования значительный удельный вес имеют доли бюджетных ассигнований, представленных в программном виде, и на предоставление государственных услуг, оказываемых юридическим и физическим лицам в соответствии с государственными заданиями. Вместе с тем лишь 22 главных распорядителя средств федерального бюджета (21% от общего количества) в 2011 г. имели долю программных расходов более 15% (в основном связанных с реализацией федеральных целевых программ). Средняя оценка качества среднесрочного финансового планирования в 2011 г. составила 45,1 балла по 100-балльной шкале [5].

При проведении мониторинга качества исполнения бюджета по расходам рассчитывались или уточнялись показатели, характеризующие полноту, своевременность принятия и исполнения бюджетных обязательств; отклонение кассовых расходов от кассового плана по расходам федерального бюджета (погрешность кассового планирования); эффективность управления кредиторской задолженностью; несоответствие расчетно-платежных документов, представленных в органы Федерального казначейства, требованиям бюджетного законодательства. В результате расчетов установлено, что погрешность кассового планирования превышает 15%.

При проведении мониторинга качества исполнения федерального бюджета по доходам рассчитывались такие показатели, как отклонение от плана формирования доходов по главному администратору доходов федерального бюджета; качество нормативной правовой базы главного администратора доходов федерального бюджета по администрированию доходов; доля невыясненных поступлений, зачисленных в федеральный бюджет, уточняемых главным администратором доходов федерального бюджета, и возвратов (возмещений) из федерального бюджета излишне уплаченных (взысканных) сумм. В 2011 г. для шести главных администраторов

доходов федерального бюджета, на которые приходится 98% доходов федерального бюджета, отклонение кассового исполнения по доходам от прогноза поступлений доходов составило 22%.

Средняя оценка качества исполнения бюджета по доходам по главным администраторам средств федерального бюджета составляет 49,2 балла по 100-балльной шкале.

Средняя оценка качества ведения учета и отчетности по состоянию в 2011 г. составила 43,6 балла по 100-балльной шкале, что объясняется недостаточной организацией внутренних процедур по ведению бюджетного учета, составлению и представлению бюджетной отчетности, ведению управленческого учета. Наиболее существенным негативным фактором, влияющим на оценку качества внутреннего контроля и аудита, является недостаточная организация системы внутреннего финансового контроля (аудита), связанная в том числе с недостаточностью (противоречивостью) норм законодательства в части организации внутреннего контроля и аудита. Только 43% главных администраторов средств федерального бюджета утвердили правовые акты, обеспечивающие систематическое проведение контрольных мероприятий по всем направлениям финансово-хозяйственной деятельности подведомственных участников бюджетного процесса.

Как показала практика, в России отсутствует единая методика оценки финансового состояния публичноправовых образований, результаты которой отражали бы все аспекты финансовой деятельности страны, регионов и муниципальных образований. В этой связи установление показателей, характеризующих финансовое состояние публично-правовых образований, и разработка методики их оценки представляется весьма актуальным и значимым.

В настоящее время в России анализ финансового положения субъектов РФ и муниципальных образований проводят Министерство регионального развития РФ, Министерство финансов РФ, рейтинговые агентства, в том числе Moody's, Fitch, Standard&Poor's, АК&М, каждый из которых преследует свои цели. Мониторинг, осуществляемый Министерством регионального развития РФ, направлен на отслеживание темпов социально-экономического развития субъектов РФ и муниципальных образований, а именно - изменения валового территориального продукта, потребления электроэнергии, темпов безработицы, потребления, индекса цен и т.д. Мониторинг, проводимый Министерством финансов РФ, связан с оценкой финансового положения и качества управления финансами субъектов РФ (муниципальных образований), соблюдения ими требований Бюджетного кодекса РФ и осуществляется по таким направлениям, как долговая нагрузка, управление расходными обязательствами, финансовая политика и взаимоотношения с нижестоящими бюджетами, бюджетирование, ориентированное на результат, реформирование государственного сектора экономики, совершенствование системы инвестиций, создание условий для развития доходной базы и т.д. Таким образом, мониторинг финансового положения публично-правовых образований, проводимый как Министерством регионального развития РФ, так и Министерством финансов РФ, в большей степени описывает экономическую ситуацию на соответ-

ствующей территории и непосредственно не связан с оценкой финансовой деятельности самого публичноправового образования.

Обоснована необходимость мониторинга качества управления общественными финансами, и предложена система индикаторов, которая позволяет осуществлять мониторинг финансового состояния публичноправовых образований. В основе методики лежит система индикаторов, отражающих отдельные факторы качества управления финансами или платежеспособности. Финансовые индикаторы призваны оценить экономическую самодостаточность и эффективность финансово-бюджетной политики публично-правового образования.

Индикаторы сгруппированы по направлениям, отражающим отдельные элементы качества управления финансами и платежеспособности публично-правового образования, таким как:

1) степень ликвидности и платежеспособности публично-правового образования (показывает состояние публичных финансов с позиции краткосрочной перспективы);

2) уровень финансовой устойчивости публичноправового образования (характеризует стабильность финансовой деятельности публично-правового образования с позиции долгосрочной перспективы);

3) уровень самодостаточности публично-правового образования (характеризует доходную базу, степень финансирования расходных обязательств публичноправового образования, межбюджетных отношений);

4) степень эффективности бюджетной политики публично-правового образования (характеризует расход-

ную бюджетную политику, приоритеты исполнения расходных обязательств публично-правового образования);

5) качество бюджетного процесса в публично-правовом образовании (характеризует степень выполнения бюджетных требований и открытость местного бюджета).

Предложенная системная модель индикаторов для мониторинга качества управления общественными финансами отражает ключевые факторы платежеспособности, определяющие текущее финансовое состояние и потенциальные финансовые возможности, устойчивость по отношению к воздействию негативных внешних факторов, степень внедрения методов бюджетирования, ориентированного на результат.

1. См.: Ермакова Е.А. Бюджетный менеджмент и его эффективность в современной России // Вестник СГСЭУ. 2008. № 1 (20). С. 63 - 66.

2. См.: Ермакова Е.А. Государство как хозяйствующий субъект рыночных отношений и новые подходы к управлению государством // Вестник СГСЭУ. 2007. № 17 (3). С. 120 - 123.

3. См.: Михеев В. Финансовый менеджмент в муниципальном секторе // Практика муниципального управления. 2010. № 7.

4. См.: Об организации проведения мониторинга качества финансового менеджмента, осуществляемого главными администраторами средств федерального бюджета: приказ Минфина России от 13.04.2009 г. № 34н.

5. См.: Пояснительная записка Министерства финансов РФ к отчету о результатах проведения оперативного мониторинга качества финансового менеджмента за 2011 г. 1^1.: http://www1.minfin.ru/common/img/uploaded/library/2012/02/ Poyasnitelnaya_zapiska.doc.

6. См.: Программа Правительства Российской Федерации по повышению эффективности бюджетных расходов на период до 2012 г. Распоряжение Правительства РФ от 30.06.2010 г. № 1101-р.

удк 336.144 В.Н. Козельский

ОСНОВЫ ПРОГРАММНОГО ПЛАНИРОВАНИЯ И ФИНАНСИРОВАНИЯ БЮДЖЕТНЫХ ИНВЕСТИЦИЙ

В статье акцентируется внимание на основах программного планирования и финансирования бюджетных инвестиций. Бюджетное финансирование инвестиционных проектов проводится посредством финансирования в рамках целевых программ и финансовой поддержки. Объектами исследования являются инвестиции в уставные капиталы действующих или вновь создаваемых предприятий, бюджетные кредиты, гарантии и субсидии. Высказанные автором предположения говорят о том, что программно-целевое планирование должно в самое ближайшее время стать основой всего бюджетного планирования. Для этого необходимо принять меры для ускорения внедрения программно-целевого принципа бюджетного планирования на основе формирования долгосрочных целевых программ.

Ключевые слова: бюджетные инвестиции, программно-целевой метод, расходы на финансирование бюджетных инвестиций, инвестиционный проект, бюджетный кредит, предоставление государственных гарантий.

V.N. Kozelskiy

FUNDAMENTALS OF PROGRAM PLANNING AND FINANCING PUBLIC INVESTMENT

The paper focuses on the basics of program planning and financing public in-vestment. Public financing of investment projects is carried out within the framework of target programs and financial support. The research is focused at investments in the authorized capital of the existing or newly established enterprises, budget loans, guarantees and subsidies. The author suggests that program-targeted planning should in the near future become the basis of budgeting. It is necessary to take steps to accelerate the introduction of program-targeted budgeting principle for long-term programs.

Keywords: budget investment, program-target method, cost of financing public investment, investment project, budget loans, state guarantees.