Перспективы развития политических институтов в российских регионах

УДК 321.728

ПЕРСПЕКТИВЫ РАЗВИТИЯ ПОЛИТИЧЕСКИХ ИНСТИТУТОВ В РОССИЙСКИХ РЕГИОНАХ

© 2016

Сафронов Никита Сергеевич, аспирант кафедры политических наук

Российская академия народного хозяйства и государственной службы при Президенте РФ, Поволжский институт управления имени П.А. Столыпина

Аннотация. В статье рассматриваются некоторые проблемы развития политических институтов российских регионов. Сравниваются результаты двух социологических опросов 2007 и 2016 годов, проведенных среди политологов, сотрудников органов власти, представителей общественных организаций, журналистов, близких к этой тематике. Автор анализирует результаты данного опроса, сопоставляет с уже представленными в публикациях других авторов суждениями и делает собственные выводы о направлении развития анализируемых региональных институтов власти. Нелинейно представляя развитие региональных политических институтов, автор предполагает выделение ряда факторов, которые оказывают и, вероятно, будут продолжать оказывать влияние на исследуемый им объект. В данном случае речь идет о том, чтобы понять логику развития этих факторов и на этой основе представить возможные состояния региональных политических институтов в будущем. Указанный подход, по мнению автора, должен строиться на учете следующих факторов: нормативного, проектного, элитного, субрегионального, социокультурного. Таким образом, понимание перспектив политических институтов регионального уровня представляется в статье следующим образом: чтобы оценить состояние региональной институциональной сферы в будущем по сравнению с текущим моментом времени, необходимо оценить соответствующее состояние указанных факторов, влияющих на институциональную динамику. Делается вывод о том, что прогнозирование развития политических институтов в российских регионах представляет собой процесс фиксации равнодействующей всех указанных выше факторов. Предполагается, что логика действия нормативного, проектного, элитного и субрегионального факторов будет способствовать актуализации инерционного сценария развития институциональной структуры.

Ключевые слова: регион, регионалистика, региональная политика, политические институты, институциональная политология, институционализация, политическое пространство, прогнозирование, перспективы развития.

FORECASTING OF DEVELOPMENT OF POLITICAL INSTITUTES IN THE RUSSIAN REGIONS

© 2016

Safronov Nikita Sergeevich, graduate student Departments of Political Science Russian Presidential Academy of National Economy and Public Administration of the Saratov branch

Abstract. In article some problems of development of political institutes of the Russian regions are considered. Results of two sociological polls of 2007 and 2016 spent among political scientists, the staff of authorities, representatives of the public organizations, journalists close to this subject are compared. The author analyzes results of this poll, compares with the judgments which are already presented in publications of other authors and draws own conclusions about the direction of development of the analyzed regional institutes of the power. Not linearly representing development of regional political institutes, the author assumes allocation of a number of factors which render and will probably continue to exert impact on the object investigated by it. In this case it is about understanding logic of development of these factors and on this basis to present possible conditions of regional political institutes in the future. The specified approach, according to the author, has to be based on the accounting of the following factors: standard, design, elite, subregional, sociocultural. Thus, the understanding of prospects of political institutes of regional level is represented in article as follows: to estimate a condition of the regional institutional sphere in the future in comparison with a present situation of time, it is necessary to estimate the corresponding condition of the specified factors influencing institutional dynamics. The conclusion that forecasting of development of political institutes in the Russian regions represents process of fixing equally effective all factors stated above is drawn. It is supposed that the logic of action of standard, design, elite and subregional factors will promote updating of the inertial scenario of development of institutional structure.

Keywords: region, regionalism, regional policy, political institutes, institutional political science, institutionalization, political space, forecasting, prospects of development.

Анализируя перспективы развития политических институтов, необходимо изучить предшествующий опыт прогнозирования развития политических институтов на региональном уровне. В этом отношении наиболее значимой представляется работа «Политическое будущее России: взгляд из региона» [1]. Исследовательский коллектив, работавший над проектом, был нацелен на квантификацию динамики политического влияния институтов. Как следует из данных, полученных в результате опроса экспертов, респонденты довольно точно спрогнозировали сохранение ведущей политической роли в регионах за федеральными структурами. Однако довольно серьезная ошибка была допущена при оценке потенциального влияния органов местного самоуправления. Колебания показателей влияния политических институтов между 2008 и 2015-2020 годами для большинства акторов оказалось весьма незначительным, за исключением уже упомянутого местного самоуправления и представителей силовых структур в регионе. Муниципалитеты были оценены излишне оптимистично, а силовые структуры, напротив, недооценены.

Аналогичный экспертный опрос был проведен нами

в 2016 году. Наиболее влиятельные институты сохранили свои позиции. Президент России, Губернатор, представители силовых структур, как и прежде, представляются наиболее значимыми в региональной политической жизни. В целом, оба опроса продемонстрировали почти полную транзитивность оценок, несмотря на почти десятилетний временной лаг между двумя раундами исследований. Это подтверждается, с небольшой коррекцией, и списком наименее влиятельных политических институтов. Политические партии, средства массовой информации, главный федеральный инспектор, по прежнему, выглядят менее значимыми по сравнению с другими акторами.

При этом эксперты прогнозируют сохранение основных тенденций в институциональной структуре российских регионов и на ближайшее десятилетие. Президент, с высокой степенью вероятности, останется главным субъектом политических преобразований в российской провинции, а губернаторы будут воплощать его волю на местах. Опираясь на влияние силовых структур, исполнительная власть сохранит свое доминирование над представительными структурами. Законодательные со-

брания, органы местного самоуправления и политические партии будут играть второстепенную роль. Таким образом, мы можем сделать вывод о том, что на протяжении, фактически, двух десятилетий институциональная среда российской региональной политики сохраняет свою стабильность. Это делает ее хорошо прогнозируемой и поддающейся анализу, основанному на выявлении причинно-следственных связей.

Вместе с тем принципиально важными являются вопросы о горизонте прогнозирования и его направленности - поисковой или нормативной. Горизонт прогнозирования или период упреждения прогноза предопределяет состав используемых методик работы, а также степень детализации и требования к точности конечного продукта. В нашем случае таким горизонтом может выступать конец начинающегося большого избирательного цикла, то есть ориентировочно 2024 год. За данный период смогут себя проявить все институциональные тренды, которые были намечены в последнее время и актуализированные в ходе избирательных кампаний 2016-2018 годов [2]. Кроме того 2024 год - год окончания очередного второго срока Президента В.В. Путина (если он примет решение избираться в 2018 году), что повлечет за собой определенную трансформацию институциональной структуры как на федеральном, так и региональном уровнях.

Анализируя влияние различных политических, экономических и социальных процессов на деятельность и уровень влияния политических институтов в регионах в ближайшие 5-10 лет, эксперты указывают на их практически тотальную зависимость от общероссийских тенденций. Некоторые региональные вариации возможны только лишь в национальных республиках. В областях никаких отступлений от общефедеральной линии ожидать не приходится [3].

С высокой степенью вероятности можно говорить о зависимости политической жизни от экономических условий. Как отметил один из экспертов: «Усложнение экономической ситуации в регионе прямо пропорционально снижению качества жизни большинства жителей. Возможно, это будет провоцировать конфликты с представителями отдельных государственных структур и прямое противодействие непопулярным решениям, повышение требований к власти со стороны населения. Наибольшую активность в этом плане будут проявлять граждане молодых возрастов, до 40 лет. Может повыситься активность некоммерческих организаций, защищающих права граждан». В этой связи вполне логичным выглядит прогноз другого эксперта, который предполагает усиление силовых структур в регионе. Силовые структуры будут не только контролировать местную политическую элиту, но и противодействовать попыткам дестабилизации обстановки в условиях возможного ухудшения экономической конъюнктуры.

Анализ перспектив институционального развития регионального уровня целесообразно начать с видения нормативных изменений. Институциональное пространство российских регионов определяется, прежде всего, Конституцией России и рядом законодательных актов. В результате формируются региональные институты-процедуры и институты-организации. Логика влияния нормативных установлений на институциональную структуру субъектов федерации была подчинена движению к централизации политической жизни и унификации политических процессов [4]. Ужесточение законодательных норм привело к тому, что институциональное пространство российской политики было унифицировано во всей стране.

Важный аспект нормативного влияния на региональные политические институты связан с формированием палат российского парламента. Одним из ключевых в данном ряду является закон «О выборах депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации» [5]. По сути, действующий

сегодня закон завершил своеобразный политический цикл нормативного регулирования выборов депутатов Госдумы. В 1993 году была закреплена смешанная избирательная формула, при которой половина состава нижней палаты парламента избиралась по одномандатным округам, а вторая половина - по партийным спискам. Отсутствие до 2000 года закона «О политических партиях» и, следовательно, довольно легкий доступ политических организаций к выборам, привел к чрезвычайному институциональному разнообразию в российских регионах. Возможность создавать региональные политические партии делала институциональную картину субъектов федерации максимально пестрой.

Начиная с 2007 года Государственная Дума, стала формироваться, как известно, исключительно по партийным спискам. В совокупности с нормативным регулированием партийной деятельности это привело к тому, что партийный сектор институциональной структуры российских регионов превратился в своего рода «филиальную сеть» федеральных политических партий. Балансировка системы связана с возвратом в 2016 году выборам по смешанной системе. Таким образом, как и в случае с выборами губернаторов, достигается определенное компромиссное состояние: повышается легитимность процедур при сохранении контроля над их результатами.

В институциональном измерении данные нововведения могут сказаться на формировании альтернативных партийным линями публичной политической активности в регионах. Данные линии будут в большей степени персонифицированы, нежели организационно оформлены. Нарастание их количества и выход на новый качественный уровень приведет к их институционализации. Подобное уже существовало в отечественной политике 1990-х годов, когда сильные лидеры тяготились поддержкой какой-либо одной политической партии, предпочитая выступать в качестве независимых кандидатов, обеспечивая себе более широкий состав сторонников.

Наши эксперты разошлись в оценках степени демократичности существующей правовой системы, в рамках которой действуют политические институты в регионах России и необходимости ее корректировки. Ряд экспертов ответил, что действующая правовая система в полной мере демократична. Корректировки нужны лишь в вопросах упрощения ряда процедур. Другие, не менее категорично, заявляли, что принципам демократии правовая система не отвечает, а в обществе отсутствует запрос на формирование демократических ценностей. Большинство же опрошенных нами экспертов предпочли занять срединную позицию, признав, что «формально правовая система отвечает принципам демократии, вопрос лишь в том, насколько эти принципы реализовываются на практике. Корректировка правовой системы осуществляется практически постоянно, что подрывает возможности политического планирования и прогнозирования».

Опыт последних лет показывает, что корректировки в действующую правовую систему вносились как на уровне поправок в Конституцию (увеличение сроков легислатур Президента и Государственной Думы, ликвидация Высшего Арбитражного Суда, укрупнение регионов), так и на уровне законов (порядок формирования Совета Федерации, изменения в избирательной системе, способ наделения полномочий глав субъектов РФ, порядок регистрации политических партий и т.д.). Эксперты, участвовавшие в нашем исследовании, признали, что механизм изменения Конституции запущен и можно ожидать в течение ближайших 5-10 лет изменений в Основном законе страны. Вероятнее всего, такие изменения не будут носить принципиального характера, а будут нацелены на тонкую настройку политической системы в соответствии с потребностями политической конъюнктуры. Аналогичным образом не стоит ожидать стабильности в законодательстве о принципах формиро-

ваниях региональных органов власти, о политических партиях, о выборах и других нормативных актах, оказывающих влияние на деятельность политических институтов в регионах.

Существенное влияние на состояние политических институтов в регионе могут оказать процедуры, прямо не прописанные в законодательстве, являющиеся формально чисто партийными, но оказывающими существенное влияние на функционирование процедур официальных. Речь, прежде всего, идет о предварительном голосовании по выдвижению кандидатов на последующих выборах, так называемых праймериз. В 2016 году эту процедуру на выборах в Государственную думу опробовала наиболее масштабно партия «Единая Россия». По сути, данная процедура была уменьшенной копией самих выборов. Не исключено, что в ближайшем будущем такая практика распространиться и на другие политические партии. Праймериз помог довольно четко выкристаллизовать группы влияния внутри партийной политической элиты. Можно предположить, что дальнейшая институ-ционализация предварительного голосования повлечет за собой и институционализацию групп внутрипартийного влияния.

Для оценки роли института выборов в политической жизни российских регионов экспертам были предложены такие варианты ответа, как: центральная, важная, но не главная, вспомогательная, никакая. Фактически, эксперты были единодушны в суждении, что в настоящее время роль выборов «важная, но не главная» и таковой же она останется и на временном горизонте 2020-2025 годов. Данный результат можно признать как вполне позитивный. Традиции отечественной политической культуры явно благоприятствуют внеэлекторальным технологиям передачи власти и ее легитимации. То, что за последние десятилетия выборы не просто формально стали одним из важнейших политических институтов, но и укоренились в качестве таковых и в массовом, и экспертном сознании, можно считать большим достижением политического развития нашей страны.

В тесной связи с нормативным регулированием выборов находится и непосредственно само партийное законодательство. С точки зрения проблематики данной статьи, нас интересуют, прежде всего, аспекты, связанные с требованиями к региональному представительству партий. Принятие закона «О политических партиях» в 2001 г [6] создало, по мнению М.В. Данилова, с которым мы согласны, ситуацию «партийного франчйзинга» [7]. В начале 2000-х годов политические партии развивались по модели бизнес-предприятий. Региональные элиты «покупали лицензию» на право вести политическую деятельность под брендом той или иной партии, взамен обеспечивая ее присутствие на территории и проведение общефедеральной политической линии в субъекте федерации. Тем самым была во многом сформирована институциональная матрица региональной политики начала президентства В.В. Путина.

Если оценивать действие нормативного фактора в целом, то формально оно будет направлено на усложнение институциональной среды регионов. Связано это с «либерализацией» законодательства о выборах губернаторов и о политических партиях. При этом в реальной политической ситуации такие нормативные послабления могут быть опасны дестабилизацией политической обстановки. Поэтому вполне вероятно, что действие нормативного фактора будет компенсироваться эффектами от других факторов.

К числу таких факторов относится проектный, который воздействует на институциональную среду региональной политики посредством включения субъекта федерации в разнообразные политические и социально-экономические проекты общефедерального уровня. Соответственно, можно говорить об институциональных эффектах социально-экономических и политических проектов. При этом важно подчеркнуть, что про-450

ектный характер в данном случае означает, что институциональные изменения будут носить уникальный характер, будут свойственны только данному региону, а не вызваны общими трансформациями нормативного, универсального характера.

Политические и социально-экономические проекты, реализуемые федеральным центров в субъектах РФ, в той или иной степени нацелены на недопущение серьезной политической дестабилизации в них. Поэтому, при проектировании своих усилий федеральные власти вынуждены учитывать вероятность и источники такой дестабилизации. По мнению наших экспертов в краткосрочной перспективе вероятность такого развития событий крайне мала, однако на горизонте 2020-2025 годов - становится более заметной.

Исходя из полученных оценок, можно прогнозировать продолжение реализации консервативного сценария в отношении региональных политических институтов в ближайшее время. Однако после президентских выборов 2018 года актуальность изменения существующей парадигмы будет возрастать и, вероятно, потребует институциональных изменений. Направления таких корректировок будут обусловлены активизацией факторов, способных привести к дестабилизации политической ситуации в российских регионах.

Наибольшую обеспокоенность у экспертов вызывают потенциальные этнические конфликты, которые могут расшатать довольно устойчивую институциональную матрицу региональной политики. На федеральном уровне предпринимаются активные, в том числе и законодательные шаги по пресечению данной угрозы. Однако, по мнению экспертов, регионам нужно обратить максимально пристальное внимание на эту сторону политической жизни. Многосоставной характер российского государства, в котором существует достаточное количество линий размежеваний по тем или иным основаниям [8], требует пристального внимания к возможным угрозам национальному единству, идущим от несовпадений в этнических, конфессиональных, лингвистических, культурных установках больших групп населения.

Воздействие иных факторов выглядит довольно сбалансированным и в краткосрочной, и в долгосрочной перспективах. При этом обращает на себя внимание робкая реинкарнация темы регионального сепаратизма, которая в настоящее время выглядит абсолютно неактуальной. Подобного рода прогнозы были в ходу в средине 1990-х годов и выражались в терминах «минимальная Россия», «регионы - каждый за себя», «мир регионов» [9]. Однако с начала 2000-х годов тема явно ушла на глубокую периферию исследовательского интереса.

Понимание возможных путей эволюции политических институтов в российских регионах под воздействием реализации тех или иных проектов федерального уровня, базируется не только на анализе факторов, потенциально готовых дестабилизировать обстановку, но и на исследовании факторов, оказывающих влияние на единство страны.

По мнению экспертов, главными факторами, оказывающими влияние на единство страны, как в настоящее время, так и на горизонте 2020-2025 годов являются сильная центральная власть, а также развитие экономики и достижение социального благополучия. В связи с этим, можно довольно уверенно прогнозировать, что политические и социально-экономические проекты федерального центра будут направлены на воспроизводство модели, поддерживающей данные факторы. Сохранится характер централизованного государства, обеспечиваемый соответствующими институтами в регионах: контролируемыми губернаторами, механизмами прямого федерального вмешательства, большим количеством контролирующих и надзирающих структур, партийной вертикалью. Вместе с тем, с большой долей вероятности можно говорить о продолжении ряда социальных проек-АНИ: экономика и управление. 2016. Т. 5. № 4

тов, направленных на обеспечение приемлемого уровня жизни населения. Сочетание этих двух начал - управленческого и социального - и составит содержание политических и социально-экономических проектов, влияющих на институциональную среду регионов [10].

При этом практически все эксперты оказались единодушны во мнении о том, что нынешняя система отношений федерального центра и субъектов федерации далека от идеальной. Главный ее недостаток - несправедливое распределение бюджетных потоков, которое ведет не только к излишней централизации, но вызывает асимметрию федерализма, продуцирует неравные статусы самих регионов. Как отметил одни из экспертов: «Для поддержания оптимального баланса стабильности взаимоотношений, возможно правильно менять не их организационно-политическую составляющую, а финансовую, то есть потомки налогов между регионами и центром, чтобы у регионов было больше возможностей формировать условия для аккумуляции средств за счет развития бизнеса, и вкладывать их в инфраструктуру, а не просить у центра средств на новые проекты». Эксперты предложили разделять централизацию политическую и финансовую, отмечая, что в первом случае она вполне оправдана, а во втором - имеет массу негативных эффектов.

Таким образом, проектный фактор функционирования политических институтов в регионах России будет направлен на реализацию консервативного сценария, направленного на минимизацию негативных эффектов политического и социально-экономического развития страны. Проектный фактор будет форматировать соответствующие усилия в сфере нормативного регулирования отношений федерального центра и субъектов РФ и механизмы рекрутирования элит [11]. В этой связи элитный фактор развития институциональной структуры региональной политики заслуживает отдельного внимания.

Роль элитного фактора в региональной политике тесным образом связана с участием в политической жизни регионов важнейших групп влияния. Фактически, лидеры таких групп и являются подлинной политической элитой региона, вне зависимости от официальных статусов, которым они обладают или не обладают. Как отмечал Е.А. Чернов в своей диссертационной работе: «Функциональность групп интересов в рамках регионального политического пространства напрямую зависит от комплекса факторов, в числе которых ключевых роль играют уровень их институционализации, модель существующей системы представительства интересов, параметры политического режима, характер и направленность политических коммуникаций» [12]. Следовательно, группы влияния крайне заинтересованы не только в поддержании своего неформального статуса, но и в его формализации, придания ему институционального вида. Такая конвертация позволяет занимать более эффективную публичную позицию по тем или иным вопросам, лоббировать свои интересы, участвовать в продвижении своих представителей на те или иные посты в региональном руководстве. Наиболее влиятельными группами в современной региональной политики, в интересах которых может происходить перенастройка политических институтов, по мнению опрошенных нами экспертов, являются финансово-промышленные группы как региональные, так и столичные, имеющие представителей в депутатском корпусе и исполнительной власти, представители силовых структур.

Самые значимые каналы рекрутирования региональной политической элиты, по мнению наших экспертов, в настоящее время связаны с государственной службой. Значимость этого канала будет оставаться первоочередной и в дальнейшем, как показало исследование. Поскольку под понятие «государственная служба» подпадает не только гражданская служба, но и военная и правоохранительная, то можно предположить, что орга-

ны власти и силовые структуры продолжат оставаться главным источником для региональной политической элиты.

Субрегиональный фактор развития политических институтов в регионах связан с развитием системы местного самоуправления и отношений муниципальных органов власти со структурами государственного управления федерального и регионального подчинения. Социологическая лаборатория Ассоциации сибирских и дальневосточных городов России в апреле-мае 2016 года провела экспертный опрос руководителей муниципальных органов власти России [13], результаты которого представляют интерес для прогнозирования развития институциональной структуры в политической жизни регионов РФ. По нашему мнению, отмеченные экспертами позиции характеризуют не только нынешнее состояние дел, но и возможное будущее состояние политических институтов в регионах. Основными проблемами органов местного самоуправления являются: потеря налоговых поступлений, отказ от части расходных обязательств, несбалансированность местного бюджета, обеспечение занятости высвобождаемых работников.

Важным фактором, влияющим на институциональную структуру региональной политической жизни, является специфика социокультурной ситуации в том или ином субъекте Российской Федерации. Учитывая особенности конфессионального, этнического, лингвистического, ментального разнообразия российских территорий, социокультурный фактор представляется главным основанием, способным нарушить стройную конструкцию институциональной унификации. Как отмечает А.В. Колесникова, «Одним из определяющих факторов централизации и децентрализации в региональной политике многосоставных государств выступают особенности социокультурного развития общества. Этнос и религия - базовые неинституциональные фреймы, форматирующие политические взаимоотношения центра и регионов» [5].

Таким образом, прогнозирование развития политических институтов в российских регионах представляет собой процесс фиксации равнодействующей всех указанных выше факторов. По нашему мнению, логика действия нормативного, проектного, элитного и субрегионального факторов будет способствовать актуализации инерционного сценария развития институциональной структуры. Существенно повлиять на процесс унификации институтов и воспроизводству тех тенденций, которые наметились в последние годы, может только социокультурный фактор. Однако его действие будет заметно лишь в крайне ограниченном числе регионов. Речь, прежде всего, идет о национальных республиках (фактический отказ Татарстана исключать из своей политической системы пост Президента республики тому пример), регионах с ярко выраженной идентичностью (республика Крым). В целом, анализ причинно-следственных взаимосвязей показывает высокую вероятность воспроизводства существующей институциональной матрицы в регионах России.

СПИСОК ЛИТЕРАТУРЫ:

1. Политическое будущее России: взгляд из региона / И. И. Кузнецов, М. В. Данилов, Н. И. Шестов и др. Саратов, 2007. 140 с.

2. Ахременко А.С. Политический анализ и прогнозирование. М., 2012. 472 с.

3. Долгов В.М., Долгова Г.Н. Региональная политика: теоретические модели и современная практика России // Вестник Поволжского института управления. 2015. №51. С. 35-44.

4. Фомин О.Н. Возвращение российской властной идеологии в русло традиционной политической культуры // Вестник Поволжского института управления. 2015. №51. С. 22-29.

5. О выборах депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации.

Федеральный закон от 22.02.2014 N 20-ФЗ (ред. от 05.04.2016) // http://www.consultant.ru/document/cons_ doc_LAW_159349/

6. О политических партиях. Федеральный закон от 11.07.2001 N 95-ФЗ (ред. от 09.03.2016) // Консультант-плюс. http://www.consultant.ru/document/cons_doc_ LAW_32459/

7. Данилов М.В. Механизм пространственного развития политических партий // Власть. 2003. № 12. С.32.

8. Колесникова А.В. Централизация и децентрализация в региональной политике многосоставного государства: российская практика в контексте зарубежного опыта. Дисс....канд.полит.н. Саратов, 2015.

9. Каганский В.Л. Спектр сценариев для Российской Федерации // Куда идет Россия?... Альтернативы общественного развития. М., 1994. С.309-314.

10. Ответственность политической элиты: теория и современная российская практика: Монография / В.М. Долгов, А.Ф. Стрижова. М.: Юстицинформ, 2014. 144 с.

11. Фомин О.Н. Политическая культура как фактор политического процесса // Власть. 2012. №3. С. 86-89.

12. Чернов Е.А. Группы интересов в региональном политическом процессе Российской Федерации (на примере Саратовской области). Автореф.дисс..канд. полит.н. Саратов, 2012. С.11.

13. Аналитическая записка «Мониторинг социально-экономической ситуации в муниципальных образованиях России» (результаты опроса руководителей муниципальных образований, апрель-май 2016 г.).