Повышение качества государственного управления жилищно-коммунальным хозяйством

ОТРАСЛЕВАЯ ЭКОНОМИКА

О.М. Грибанова

УДК 332.145; 338.242

Повышение качества государственного управления жилищно-коммунальным хозяйством

В статье в контексте проводимых российских реформ рассматривается современное состояние жилищно-коммунального хозяйства в России. Особое внимание уделено взаимосвязи эффективности функционирования ЖКХ с совершенствованием системы государственного управления, в том числе с формированием системы стратегического планирования. Акцентируется внимание на необходимости увязки стратегий развития страны и стратегии развития жилищной политики. Показано, что в силу своей жесткой обусловленности природно-климатическими условиями, состоянием, уровнем и перспективами экономического развития конкретной территории, основной объем работы по разработке документов стратегического планирования развития ЖКХ должен выполняться на региональном и муниципальном уровнях. Рассмотрены направления повышения качества государственного управления: преимущества проектного управления, возможности концессий как современного механизма привлечения частных инвестиций в ЖКХ, необходимость учета социальной составляющей системы управления ЖКХ.

Ключевые слова: жилищно-коммунальное хозяйство, стратегическое планирование, государственное управление, концессии, государственно-частное партнерство.

Стратегия развития России как социального государства предусматривает создание комфортной среды обитания, отвечающей мировым стандартам благосостояния для развитых стран. Для эффективного достижения этих целей и решения поставленных задач необходимо научно-методологическое обоснование специального инструментария управления ЖКХ, учитывающего российские экономические условия.

Реформы в сфере ЖКХ и их последствия

За последние десятилетия в сфере ЖКХ России произошли значительные трансформации. На фоне кардинальных экономических и структурных реформ во всех отраслях российской экономики принципиально изменились и функции государства в управлении ЖКХ: произошел переход от бюджетного финансирования отрасли к рыночным методам

© Козлова С.В., Грибанова О.М., 2016

хозяйствования, что предполагает передачу в частную собственность значительной части жилого фонда, намечен постепенный переход к 100%-й оплате коммунальных услуг населением, поддержание в нормальном состоянии и восстановление имеющегося жилого фонда за счет средств собственников жилья. Масштаб этих трансформаций и их влияние на экономику страны, на ее социальную составляющую, в том числе и на уровень жизни населения, можно оценить как значительный, так как жилищно-коммунальное хозяйство — одна из базовых отраслей российской экономики, обеспечивающая население жизненно важными услугами, а промышленность — необходимой инженерной инфраструктурой. Годовой оборот в сфере жилищно-коммунального хозяйства превышает 4,1 трлн рублей (более 5,7% валового внутреннего продукта России) [5].

В качестве основных целей проводимых реформ ЖКХ были выбраны: обеспечение граждан условиями проживания, отвечающими современным стандартам качества; переход отрасли на самоокупаемость; снижение издержек производителей и поставщиков услуг; снижение тарифов за поставляемые услуги при поддержании стандартов их качества; смягчение для населения процесса перехода отрасли на режим самоокупаемости.

Отмечая всю важность поставленных целей и необходимость решения назревших проблем в отрасли, следует проанализировать, к каким же результатам на сегодняшний день привели произошедшие за годы российских реформ трансформации в жилищно-коммунальном хозяйстве. На фоне имеющихся позитивных итогов многолетнего процесса реформирования сферы ЖКХ наблюдаются и весьма негативные явления, такие как сохраняющийся высокий уровень износа основных фондов и устаревших технологий, используемых в отрасли, необоснованный рост тарифов на жилищно-коммунальные услуги, низкое качество предоставляемых услуг в масштабах страны, с учетом наших территориальных особенностей и региональных различий. Согласно опросу, проведенному в мае 2015 года, большинство граждан (55%) считает несправедливой сумму, которую они платят за коммунальные услуги, 63% опрошенных назвали стоимость коммунальных услуг завышенной, при этом более других ощущают дороговизну жилищно-коммунальных услуг жители небольших городов с населением от 50 до 100 тысяч человек (75%) [5].

Жилищно-коммунальная сфера является сложной системой: в структуре предприятий ЖКХ выделяют более 30 видов деятельности. При этом главными их них остаются следующие: водоснабжение; теплоснабжение; водоотведение и очистка сточных вод; энергоснабжение. Что касается форм собственности, то здесь пока преобладают государственные унитарные предприятия (ГУП) и муниципальные унитарные предприятия (МУП).

Основные финансовые показатели работы организаций, осуществляющих деятельность по управлению эксплуатацией жилищного фонда, не-

льзя назвать оптимальными, хотя некоторые показатели и улучшились (до кризиса 2014 года) (таблица 1). Несмотря на то, что сумма прибыли увеличилась, а сумма убытка уменьшилась (в совокупности по всем предприятиям ЖКХ), сальдированный финансовый результат остался минусовым, что указывает на необходимость дотаций из бюджета.

Таблица 1

Основные показатели работы ЖКХ

2005 год 2010 год 2011 год 2012 год

Сальдированный финансовый результат (прибыль минус убыток), млн рублей -13595 -2567 -6635 -3714

Сумма прибыли, млн рублей 3488 6008 3792 5369

Удельный вес прибыльных организаций в общем числе организаций, в % 42,1 57,6 60,0 63,9

Сумма убытка, млн рублей 17083 8575 10427 9083

Удельный вес убыточных организаций в общем числе организаций, в % 57,9 42,4 40,0 36,1

Рентабельность проданных товаров, продукции (работ, услуг), % -17,0 -5,3 -3,1 -3,2

Рентабельность активов, % -1,4 -1,0 -3,0 -1,3

1) Без субъектов малого предпринимательства. По данным бухгалтерской отчетности

Источник: [2].

Если говорить в целом о расходах на сферу ЖКХ из консолидированного бюджета, с учетом бюджета государственных внебюджетных фондов, то абсолютные их показатели возросли с 199,8 млрд рублей в 2000 году до 1075 млрд рублей в 2012 году, а в 2013 году эти расходы снизились и составили 1052,7 млрд рублей. С другой стороны, процент от общей доли расходов на обслуживание сферы ЖКХ из консолидированного бюджета сократился почти в два раза с 10,2% в 2000 году до 4,6% в 2012 году. По данным Росстата, сокращается доля расходов на ЖКХ в ВВП — с 2,7% в 2000 году до 1,7% в 2012 году (таблица 2).

По экспертным оценкам, ежегодные инвестиционные потребности коммунального сектора составляют не менее 500 млрд рублей (более 200 млрд рублей — инвестиции в сферу теплоснабжения, более 100 млрд рублей — инвестиции в сферу водоснабжения, более 100 млрд рублей — инвестиции в сферу водоотведения) [5].

В годы реформ в системе управления ЖКХ шел постоянный процесс трансформации. Для повышения эффективности необходима была кардинальная перестройка системы, связанная с проведением организационного разделения функций управления; создание служб заказчика, с выделени-

таблица 2

Расходы консолидированного бюджета Российской Федерации на жилищно-коммунальное хозяйство

Годы Всего, млрд рублей В процентах

от общего объема расходов к ВВп

2000 199,8 10,2 2,7

2005 471,4 6,9 2,2

2010 1071,4 6,1 2,3

2011 1195,0 6,0 2,1

2012 1075,0 4,6 1,7

Источник: [2].

ем управляющих компаний, а также введением форм частного управления многоквартирными жилыми домами. Указанные мероприятия должны были обеспечить безубыточный режим работы предприятий отрасли за счет снижения дотаций из бюджета и развития системы перекрестного субсидирования потребителей. Однако появившиеся управляющие компании не сняли проблемы, что, на наш взгляд, объясняется рядом причин различного характера. Но нельзя не отметить отсутствие на сегодняшний день профессионального управления, повсеместно приводящего не только к нарушению прав и законных интересов собственников, но и к неэффективности функционирования самых современных жилых комплексов.

Сегодня в стране работает 15 тысяч управляющих компаний, общий доход которых составляет 2,5 трлн рублей в год. Транзитные платежи поставщикам коммунальных услуг составляют 2 трлн рублей, а чистая выручка управляющих компаний — 500 млрд рублей (по данным Минстроя России) [1, с. 18]. По словам В. Курмана, руководителя «ЖКХ-Контроль» Орловской области, проанализировавшего, куда идут деньги, собираемые управляющей компанией (УК), 47% средств, то есть половина денег жильцов, идет на обслуживание самой управляющей компании. При этом на текущий ремонт тратится всего 5 — 6%. Жители одного многоэтажного дома за жилищно-коммунальные услуги отдают в год 1,5 млн рублей [1, с. 18].

Многочисленные изменения в системе управления ЖКХ, произошедшие после 1990 года, приводили к противоречивым результатам. С одной стороны, эти изменения отражали процесс развития системы управления, с другой стороны, постоянные реорганизации приводили к неустойчивости системы, поскольку ликвидация прежних структур и создание новых сопровождались дополнительными материальными издержками и зачастую не основывались на детальном теоретическом анализе. Это привело к появлению дисфункций как в объекте управления — в отрасли ЖКХ, — так и в самой системе управления. Сегодня становится очевидным, что

для решения задачи долгосрочного устойчивого развития жилищно-коммунального хозяйства необходимо перейти на новое качество системы управления ЖКХ, базирующегося на применении принципиально новых форм и механизмов управления.

Повышение качества управления ЖКХ

Выделим основные направления повышения качества управления, которые будет способствовать повышению эффективности функционирования сферы ЖКХ.

1. Развитие методов стратегического планирования, которые должны включать всю систему инструментов государственного воздействия на ЖКХ, и их практическое применение

Этому процессу во многом препятствует выхолащивание программно-целевого подхода: принимаемые в огромных количествах федеральные программы не имеют должного механизма реализации, что сводит их в общем случае к обычной разработке каких-нибудь нормативных правовых актов, не предусматривающих необходимого финансирования из государственного бюджета. Так, в сфере ЖКХ мы имеем дело с обилием разноуровневых и не соприкасающихся между собой нормативно-правовых актов. Действующая Федеральная целевая программа «Жилище» не способствует в полной мере решению всех проблем: у данной программы расплывчатая цель и нет конкретных показателей, по которым бы оценивалась эффективность ее реализации [3].

Принятие Федерального закона от 28 июня 2014 года № 172-ФЗ «О стратегическом планировании в Российской Федерации» и Стратегии развития жилищно-коммунального хозяйства в Российской Федерации на период до 2020 года (принята 26 января 2016 года Распоряжением Правительства Российской Федерации № 80-р) — это начало перехода к качественно иному уровню государственного управления. Однако уже сейчас можно констатировать, что стратегия развития ЖКХ охватывает очень небольшой временной период, за который невозможно решить накопившиеся за долгие годы проблемы жилищно-коммунального комплекса. Жилищно-коммунальная сфера — это не только 20% всей российской экономики, но и очень важная ее подсистема, имеющая свою специфику — высокую социальную значимость. Сейчас процесс управления сферой ЖКХ сводится к «латанию дыр», поиску финансовых средств на модернизацию отрасли, без трансформации институциональной среды. Создать нормальные условия жизнедеятельности российских граждан, повысить благосостояние народа в условиях рецессии не получится. Поэтому реформирование ЖКХ надо рассматривать в непосредственной связи с принимаемыми стратегическими мерами государственной политики по обеспечению роста российской экономики.

В силу своей жесткой привязанности к конкретной территории, основной объем работы по разработке документов стратегического плани-

рования развития ЖКХ должен выполняться на региональном и муниципальном уровнях. При этом управление реформированием ЖКХ в рамках стратегического планирования на муниципальном уровне, на наш взгляд, должно строиться на основе принципов проектного управления. Как представляется, именно этот подход должен быть в основе повышения качества управления ЖКХ.

Стратегическое планирование и управление проектами связаны посредством стратегического программирования, которое представляет собой обоснование системы ключевых целей и пропорций развития на всех уровнях управления (муниципалитета, региона, страны) с последующим формированием системы важнейших целевых программ.

При внедрении проектного управления можно получить ряд очень важных для управляющей системы дополнительных эффектов: 1) внедрив систему управления проектами, муниципалитет получает определенную гарантию того, что задачи будут четко ставиться перед проектными командами, и в результате выполнения проекта муниципалитет будет получать именно те результаты, которые требовались; 2) систематизация проектного управления дает муниципальному образованию единый подход к управлению, обеспечивая, например, невозможность запустить проект без утвержденного календарного плана; 3) появляются единые принципы планирования сроков и бюджетов проектов с учетом рисков, с учетом типовых для проектов операций и т. д.

Все это делает планы более реалистичными и реализуемыми и, соответственно, приводит к тому, что проекты выполняются в рамках выделенных сроков и бюджетов.

Важным эффектом является и то, что внедрение системы управления проектами позволит повысить прозрачность и даст руководству муниципалитета возможность оценить затраты любого рода (временные, финансовые, человеко-часы и пр.) в разрезе проектов.

2. Управление привлечением частных инвесторов в ЖКХ через концессии

Накопленный положительный опыт и гарантированный внутренний спрос делает сектор ЖКХ потенциально привлекательным для частных инвесторов. За последние годы было внесено довольно много изменений в законодательство, регулирующее отрасль ЖКХ, с целью обеспечения возвратности средств инвесторов, вложенных в модернизацию объектов коммунальной сферы; введена предпринимательская прибыль на уровне 5%, запущены механизмы государственной поддержки проектов в «малых городах» с населением менее 250 тысяч человек, а также субсидирование кредитов и облигационных займов. Как результат, количество концессионных соглашений в секторе ЖКХ в 2015 году увеличилось в 2,4 раза по сравнению с 2014 годом, объем инвестиционных обязательств вырос в десять раз. Дополнительным импульсом для развития рынка ГЧП-проек-

тов в сфере ЖКХ стали гарантии, предоставленные государством частным инвесторам, государство готово субсидировать инвесторам процентную ставку по кредитам в ЖКХ. Но системные проблемы в данной отрасли, в первую очередь связанные с большой изношенностью основных фондов, устаревшей технологией и морально устаревшим оборудованием, остаются, что негативно сказывается на инвестиционной привлекательности отрасли. Как следствие, частные вложения остаются пока точечными, а не массовыми.

В условиях нехватки бюджетных средств, оценивая негативно работу государственных и муниципальных предприятий отрасли, государство в принятой в 2016 году стратегии развития ЖКХ ставит вопрос о «ликвидации неэффективного управления объектами жилищно-коммунального хозяйства, осуществляемого унитарными предприятиями» [5]. Государственно-частное партнерство рассматривается и как механизм привлечения частных инвестиций в сферу жилищно-коммунального хозяйства, и как драйвер модернизации отрасли. В качестве наиболее перспективной формы государственно-частного партнерства рассматривается концессия.

Именно решение проблемы модернизации ЖКХ посредством привлечения частных инвестиций будет способствовать повышению качества оказываемых коммунальных услуг, созданию рациональных организационно-финансовых схем современных решений, что предполагает появление возможности поквартирного отопления и горячего водоснабжения за счет применения газового оборудования с высоким КПД, теплоснабжением от мини-ТЭЦ и ряда других. Таким образом, мы получаем недорогое, но эффективное жилье, где учтены все интересы и потребности человека и созданы все условия для повышения качества жизни.

Годовой оборот отрасли ЖКХ — 4,14 трлн рублей, собираемость платежей — 96% (URL: www.minstroyrf.ru). Ключевое преимущество отрасли — стабильный бизнес за счет гарантированного спроса и государственной помощи (например, механизм прямого софинансирования модернизации инфраструктуры в малых городах, на что в 2015 году было направлено 2 млрд рублей).

Передача коммунальных объектов в концессию позволит повысить качество предоставляемых коммунальных услуг без повышения их стоимости, а также повысить экономический потенциал коммунальной сферы.

3. Учет высокой социальной значимости в управлении ЖКХ

Сложность современной ситуации в России объясняется не только общемировым кризисом, сырьевой направленностью нашей экономики, зарубежными санкциями, но и отсутствием сформировавшегося гражданского общества, а трансформация институциональной системы — процесс, неразрывно связанный с формированием развитого гражданского общества и института собственности. Сохраняющийся с советских времен менталитет подавляю-

щего большинства российского населения (а его перестройка требует значительно большего времени, чем то, что прошло с начала российских «шоковых» реформ) не способствует созданию гражданского общества, в основе которого должно быть ответственное поведение новых собственников перед государством (которое попустило много негатива в процессе нечестной приватизации) и перед другими членами общества. Собственник жилья должен учиться поддерживать его в нормальном состоянии и учиться тратить на жилье часть доходов. К сожалению, сложившаяся в настоящее время в российской экономике достаточно сложная ситуация в большей степени ориентирует значительную часть населения на элементарное выживание и приспосабливание к новым кризисным явлениям в условиях в значительной степени монополизированного российского рынка. Но без зрелого гражданского общества Россия не станет демократическим государством, гарантирующим реализацию прав и свобод личности, поэтому в политической, экономической, юридической системах нужны серьезные перемены.

Недостаток финансовых ресурсов в стране снижает инвестиционные возможности для роста российской экономики, для решения инфраструктурных проблем, для улучшения условий жизни россиян и вложений в человеческий капитал. Как следствие, происходит утеря социального капитала. От способности жилищно-коммунального хозяйства отвечать нуждам населения в решающей степени зависит социальная стабильность в стране, воспроизводство рабочей силы, являющейся фактором развития материального производства.

Вряд ли низкий уровень жизни значительной части населения (соотношение доходов 10% самых богатых и 10% доходов самых бедных с 2000 года до 2013 года возросло с 13,9 до 16,3) [4, с. 510] будет стимулировать формирование институтов гражданского общества, осуществляющих контроль со стороны общества за государственными структурами, несмотря на их явное сопротивление. Но именно «общественные институты определяют и объем ресурсов, которые расходуют экономические агенты (включая государство) на цели развития, и результаты, получаемые в итоге, то есть эффективность инвестиций в развитие».

По нашему мнению, реформа ЖКХ должна быть увязана с периодом адаптации населения как к сложившемуся в результате приватизации распределению прав собственности (по крайней мере, большей части населения), так и с периодом осознания новыми собственниками своей ответственности за ее содержание, в рамках построения действительно демократического государства и гражданского общества в России.

Выводы

1. Без повышения качества коммунальных услуг и их оказания в необходимом объеме невозможно обеспечение достойного уровня жизни населения Российской Федерации. В России еще пока не сложилась своя

уникальная модель управления ЖКХ, которую необходимо формировать в ближайшее время для решения проблем на жилищном рынке. При этом становится очевидным, что перевод государственного управления на качественно новый уровень — один из основных факторов развития такого социально значимого сектора экономики как ЖКХ.

2. Сфера ЖКХ настолько масштабна и оказывает такое значительное влияние на состояние всего национального хозяйства Российской Федерации, что очевидна необходимость: во-первых, создания системы стратегического планирования и управления ЖКХ; во-вторых, оценки итогов развития данной сферы; в-третьих, сопоставления происходящих трансформаций сферы ЖКХ и итогов ее деятельности с целевыми стратегическими установками. Для обеспечения сбалансированного развития систем коммунальной инфраструктуры с учетом перспективных потребностей должны быть скоординированы механизмы территориального и инвестиционного планирования.

3. Очевидно, что стратегическими целями реформирования ЖКХ являются наращивание объемов и повышение качества товаров, работ и услуг в жилищно-коммунальном хозяйстве, снижение удельных затрат, приведение в соответствие тарифов с реальным спросом потребителей жилищно-коммунальных услуг. Достижение этих целей возможно только при модернизации данной отрасли с привлечением частных инвесторов.

4. Управление привлечением частных инвесторов в ЖКХ необходимо и возможно с использованием концессионных и прочих новых форм партнерства.

5. Что касается жилищной политики, то в наших новых реалиях необходим поиск такого динамического равновесия частного и государственного секторов, при котором возможности рынка будут достаточными для удовлетворения платежеспособного спроса населения, а государственная патерналистская политика позволит обеспечить потребности населения, имеющего низкие доходы.

Литература

1. Богданова Т. Битва управдомов. Сколько на нас зарабатывают управляющие компании? // Аргументы и Факты. 2016. № 11. Электронный ресурс. Режим доступа: http://www.aif.ru/realty/house/bitva_upravdomov (дата обращения 28 июля 2016 года).

2. Жилищное хозяйство в России. 2013: стат. сб. // Росстат. M., 2013. 286 с. Электронный ресурс. Режим доступа. URL: http://www.gks.ru/ wps/wcm/connect/rosstat_main/rosstat/ru/statistics/publications/catalog/doc_ 1138887300516 (дата обращения: 28 июля 2016 года).

3. Постановление Правительства Российской Федерации от 17 декабря 2010 года № 1050 (ред. от 18 октября 2014 года) «О федеральной целевой программе «Жилище» на 2011—2015 годы» // Консультант-Плюс.

Электронный ресурс. Режим доступа: http://www.consultant.ru (дата обращения: 28 июля 2016 года).

4. Российский статистический ежегодник 2014. М.: Росстат, 2014.

5. Стратегия развития жилищно-коммунального хозяйства в Российской Федерации на период до 2020 года (утв. Распоряжением Правительства Российской Федерации от 26 января 2016 г. № 80-р).

References

1. Bogdanova T. Bitva upravdomov [The battle of house managers] // Argumenty i fakty [Arguments and Facts]/ Available at: http://www.aif.ru/realty/house/ bitva_upravdomov (in Russian) (accessed July 28, 2016).

2. Housing in Russia. 2013: stat. SB. // Rosstat. M., 2013. 286 c. (in Russian). Available at: http://www.gks.ru/wps/wcm/connect/rosstat_main/rosstat/ru/ statistics/publications/catalog/doc_1138887300516 (accessed July 28, 2016).

3. The resolution of the RF Government of 17.12.2010 No. 1050 (edited on 18.10.2014) "On the Federal target program "Housing" for 2011—2015" // ConsultantPlus. 1992. Available at: http://www.consultant.ru (accessed July 28, 2016).

4. Statistical Yearbook 2014. M.: Rosstat, 2014.

5. Strategy of development of housing and communal services in the Russian Federation for the period until 2020 (approved. By order of the Government of the Russian Federation from January 26, 2016 No. 80-R).