К вопросу о назначении и освобождении от должности Уполномоченного по правам ребенка в субъектах Российской Федерации

6'2014

Пробелы в российском законодательстве

13.11. К ВОПРОСУ О НАЗНАЧЕНИИ И ОСВОБОЖДЕНИИ ОТ ДОЛЖНОСТИ УПОЛНОМОЧЕННОГО ПО ПРАВАМ РЕБЕНКА В СУБЪЕКТАХ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ

Лихтер Павел Леонидович, аспирант. Место учебы: Пензенский Государственный Университет. E-mail: lixter@mail.ru

Аннотация: Порядок назначения и освобождения от должности Уполномоченного по правам ребенка в Российской Федерации является существенным элементом его правового статуса. В статье рассматриваются основания назначения и освобождения от должности детского омбудсмена в субъектах Российской Федерации. Проводится анализ различий в нормах регионального законодательства, регулирующих исследуемый вопрос.

Ключевые слова: уполномоченный по правам ребенка в субъекте Российской Федерации, назначение и освобождение от должности Уполномоченного по правам ребенка в субъекте Российской Федерации.

TO THE QUESTION OF APPOINTMENT AND DISMISSAL OF THE OMBUDSMAN FOR CHILDREN IN THE RUSSIAN FEDERATION CONSTITUENT TERRITORIES

Likhter Pavel Leonidovich, postgraduate student. Place of study: Penza State University. E-mail: lixter@mail.ru

Annotation: The procedure for the appointment and dismissal of the Ombudsman for Children in the Russian Federation is an essential element of its legal status. The article discusses the rationale for the appointment and dismissal from the office of the ombudsman for children in the Russian Federation. The article analyses the regional differences in the norms of the law governing the question under consideration.

Keywords: ombudsman for children in the Russian Federation constituent territories, appointment and dismissal of the Ombudsman for Children in the Russian Federation constituent territories.

Важным элементом конституционно-правового статуса Уполномоченного по правам ребенка в субъекте Российской Федерации является порядок его назначения на должность и освобождения от должности.

Процесс формирования института региональных детских омбудсменов начался 15 лет назад в рамках проекта ЮНИСЕФ и Министерства труда и социального развития РФ. Первые должности Уполномоченных по правам ребенка появились в 1998 году в Волгоградской, Калужской, Новгородской областях, а также в городе Санкт-Петербург1.

К началу 2012 года Уполномоченные по правам ребенка стали действовать во всех 83 субъектах РФ. В

13ащита детства: институт Уполномоченного по правам ребенка в Российской Федерации: Информационно-методическое издание. Ижевск: Ижевская городская общественная организация «Центр социальных и образовательных инициатив», 2003.

сентябре 2014 года приступил к выполнению своих обязанностей детский омбудсмен в Республике Крым2.

Политические условия формирования института детского омбудсмена в каждом регионе определили различия в конституционно-правовом статусе Уполномоченного по правам ребенка.

Как правило, детский Уполномоченный назначается законодательным органом субъекта Российской Федерации по представлению высшего органа исполнительной власти. Например, в Пензенской области кандидатура на должность Уполномоченного вносится в Законодательное Собрание Губернатором Пензенской области3.

Однако, в других регионах есть исключения. Так, Уполномоченный по правам ребенка в Республике Мордовия назначается на должность и освобождается от должности Главой Республики без участия законодательного органа власти субъекта4.

При этом в региональном законодательстве нет единого перечня требований к кандидату на должность Уполномоченного по правам ребенка. Законодательство некоторых субъектов (Астраханская область5, Республика Мордовия и др.) в принципе не содержит требований к кандидатам на должность детского омбудсмена.

В большей части региональных законов есть требования по четырем критериям. Во-первых, это возраст. Как правило, он должен быть не ниже 30-35 лет. В Новосибирской области также установлен предельный возраст в 70 лет6.

Во-вторых, требование к уровню образования. Оно должно быть высшим. В некоторых субъектах РФ конкретизируется, что это должно быть юридическое или педагогическое образование7.

В-третьих, требование к обязательному наличию гражданства Российской Федерации и постоянному проживанию на территории соответствующего субъекта Российской Федерации.

В-четвертых, достаточно распространено требование к стажу работы. Например, в законодательстве в Вологодской области обязательно наличие у кандидата опыта работы или общественной деятельности в области защиты прав и законных интересов ребенка не менее трех лет8.

Некоторые субъекты Российской Федерации устанавливают, на наш взгляд, завышенные требования к кандидатам на должность Уполномоченного: в Забайкальском Крае обязательно наличие у кандидата не

2В Крыму назначен детский омбудсмен [Электронный ресурс] // URL: http://www.kianews.com.ua/news/v-krymu-naznachen-detskiy-

ombudsmen.

3Закон Пензенской области от 03.04.2014 г. № 2534-ЗПО «Об Уполномоченном по правам ребенка в Пензенской области» // Пензенские губернские ведомости, 11.04.2014 г., № 19.

4Указ Главы Республики Мордовия от 26.03.2010 г. № 53-УГ «Об Уполномоченном по правам ребенка при Главе Республики Мордовия» // Известия Мордовии, № 44, 30.03.2010.

5Закон Астраханской области от 02.03.2010 г. № 4/2010-03 «Об Уполномоченном по правам ребенка в Астраханской области» // Сборник законов и нормативных правовых актов Астраханской области, № 10, 04.03.2010.

6 Закон Новосибирской области от 10.12.2013 № 410-03 «Об Уполномоченном по правам ребенка в Новосибирской области» // Ведомости Законодательного Собрания Новосибирской области, № 62, 13.12.2013.

7 Закон Камчатского края от 19.12.2013 г. № 366 «Об Уполномоченном по правам ребенка в Камчатском крае» // Официальные Ведомости, спецвыпуск № 3, 20.12.2013.

8 Закон Волгоградской области от 09.01.2007 г. № 1403-ОД «Об уполномоченном по правам ребенка в Волгоградской области» // Волгоградская правда, № 9, 19.01.2007.

318

НАЗНАЧЕНИЕ И ОСВОБОЖДЕНИЕ ОТ ДОЛЖНОСТИ ОМБУДСМЕНА Лихтер П.Л.

менее шести лет стажа государственной гражданской службы или не менее семи лет стажа работы в органах социальной защиты населения, опеки и попечительства, образования и других органах, учреждениях и организациях, деятельность которых связана с осуществлением защиты прав, свобод и законных интересов ребенка9.

В то же время, в большинстве региональных законов отсутствуют такие требования к кандидату на должность детского омбудсмена, как обладание высокими моральными качествами, общественным авторитетом, и безупречной репутацией.

Однако, должность Уполномоченного по правам ребенка в субъекте Российской Федерации должна замещаться человеком не только с высокой профессиональной квалификацией, но и обладающим необходимыми персональными качествами.

По нашему мнению на федеральном уровне должен быть разработан проект закона «О конституционноправовом статусе Уполномоченного по правам ребенка в субъекте Российской Федерации», в который необходимо включить следующую формулировку: «Кандидат на должность Уполномоченного должен обладать безупречной репутацией, высокими моральными качествами и пользоваться авторитетом в обществе».

По уровню квалификации есть необходимость закрепления требований к кандидату на должность регионального детского омбудсмена о наличии высшего юридического образования и стажа работы по юридической специальности не менее 10 лет. Это связано с тем, что в процессе выполнения своих должностных обязанностей Уполномоченному приходится взаимодействовать, прежде всего, с должностными лицами органов государственной власти, судебными органами, прокуратурой и т.д.

Более того, учитывая значимость деятельности Уполномоченного по правам ребенка и количество дипломированных юристов невысокой квалификации, на наш взгляд целесообразно закрепить требование к кандидату о наличии ученой степени по юридической специальности либо специальности, связанной с исследованием проблем детей.

Таким образом, оптимальный объем требований, предъявляемых к кандидату на должность Уполномоченного, представляется следующим:

1) гражданин Российской Федерации;

2) не имеющий гражданства иностранного государства либо вида на жительство или иного документа, подтверждающего право на постоянное проживание гражданина Российской Федерации на территории иностранного государства;

3) достигший возраста 35 лет;

4) не имеющий и не имевший судимости;

5) не признанный судом недееспособным или ограниченно дееспособным;

6) имеющий высшее юридическое образование, стаж работы по юридической специальности не менее 10 лет, ученую степень по юридической специальности либо специальности, связанной с исследованием проблем детей;

7) с безупречной репутацией, высокими моральными качествами и общественным авторитетом.

9 Закон Забайкальского края от 31.10.2013 г. № 876-ЗЗК «Об Уполномоченном по правам ребенка в Забайкальском крае» // Забайкальский рабочий, № 215, 07.11.2013.

Не менее важным вопросом конституционноправового статуса Уполномоченного по правам ребенка в субъекте Российской Федерации является порядок освобождения его от должности.

Четкая правовая регламентация этого вопроса позволит закрепить принцип несменяемости омбудсмена в период срока его полномочий и защиты от возможных политических преследований за действия, связанные с защитой прав детей.

В отсутствие федерального закона, регулирующего данный вопрос, проблема оснований освобождения регионального детского защитника вызывает серьезную полемику. Так, в июне 2014 года прокуратура Саратовской области предложила законодательно закрепить порядок освобождения от должности Уполномоченного по правам ребенка10 11 путем внесения дополнений в Закон Саратовской области «Об Уполномоченном по правам ребенка в Саратовской области»11. Действующий нормативный правовой акт предполагалось привести в соответствие с ФЗ «О противодействии коррупции»12 и Законом Саратовской области «О государственных должностях Саратовской области»13. По мнению представителей прокуратуры, в региональном законодательстве неправомерно сужается перечень оснований прекращения полномочий Уполномоченного по правам ребенка, который является государственным служащим. Так как определенный перечень оснований для досрочного освобождения от должности омбудсмена содержится в федеральных законах, его предложено было включить и в законодательство Саратовской области.

Однако указанное предложение не нашло поддержки у региональных омбудсменов по правам человека и ребенка, а также председателя Общественной палаты Саратовской области14.

В итоге закон не был принят, отправлено обращение к Уполномоченному по правам ребенка в РФ П.А. Астахову с просьбой о консультации по данному вопросу.

Таким образом, вопрос об основаниях освобождения от должности детского омбудсмена является достаточно актуальным. В научной литературе отмечается, что процедура освобождения от должности отдельных субъектов имеет особое значение, поскольку демонстрирует уровень их независимости, самостоятельности и стабильности функционирования в системе государственного аппарата15.

В Указе от 01.09.2009 г. «Об Уполномоченном при Президенте Российской Федерации по правам ребенка» упоминается только одно основание освобождения

10Разработан механизм отстранения детского омбудсмена от должности [Электронный ресурс] // URL: http://lizagubemii.ru/news/ 39397.html.

11 Закон Саратовской области от 25.02.2010 г. № 17-ЗСО «Об Уполномоченном по правам ребенка в Саратовской области»// Собрание законодательства Саратовской области", № 6, февраль, 2010.

12 Федеральный закон от 25.12.2008 г. № 273-ФЗ «О противодействии коррупции» // Собрание законодательства РФ, 29.12.08, N 52 (ч. 1), от. 6228.

13 Закон Саратовской области от 30.03.2007 г. № 51-ЗСО «О государственных должностях Саратовской области» // Саратовская областная газета, № 57(1831), 04.04.2007.

14 Предложено ужесточить критерии для отстранения с должно-

сти Уполномоченного по правам ребенка (Электронный ресурс] // URL: http://www.srd.ru/index.php/80-lenta-novostej/2012-07-20-05-

46-35/18836.html

15 Синцов Г. В., Ховрин А. В.К вопросу об освобождении от должности уполномоченных по правам человека в субъектах Российской Федерации //Бизнес в законе. -2011. - № 6. - С. 10 - 13.

319

6'2014

Пробелы в российском законодательстве

от должности - решение Президента Российской Федерации.

Аналогично этот вопрос урегулирован в законодательстве некоторых субъектов РФ. Согласно п. 6 Указа Главы Республики Мордовия от 26.03.2010 г. «Об Уполномоченном по правам ребенка при Главе Республики Мордовия» Уполномоченный освобождается от должности Главой Республики Мордовия по истечении срока полномочий Главы Республики Мордовия.

Некоторые законы об Уполномоченных содержат бланкетные нормы об освобождении региональных детских омбудсменов от должности. В соответствии с законом Самарской области Уполномоченный по правам ребенка освобождается от должности в порядке и по основаниям, предусмотренным законами и иными нормативными правовыми актами Российской Федерации и Самарской области16.

В большинстве субъектов России установлен свой детализированный перечень оснований прекращения полномочий детского омбудсмена. Почти все региональные законы предусматривают освобождение Уполномоченного от должности в связи с добровольным сложением полномочий; утратой гражданства Российской Федерации; вступлением в законную силу обвинительного приговора суда в отношении Уполномоченного; признанием недееспособным по решению суда; его смерти.

Также распространено закрепление принципа оседлости, то есть невозможности омбудсменом продолжать выполнять свои должностные обязанности в случае выезда на постоянное место жительства в другой субъект Российской Федерации.

В Саратовской, Ульяновской и некоторых других областях требования к Уполномоченному дополнены положением о запрете приобретения им гражданства иностранного государства либо получения им вида на жительство или иного документа, подтверждающего право на постоянное проживание гражданина Российской Федерации на территории иностранного государства17.

В Тамбовской области помимо перечисленных оснований освобождения детского защитника от должности указано неисполнение или ненадлежащее исполнение возложенных на него обязанностей18. Однако Закон Тамбовской области не регулирует процедуру отстранения от должности омбудсмена по данному основанию, а также порядок определения факта ненадлежащего исполнения им своих обязанностей.

Закон Ярославской области оставляет перечень оснований освобождения Уполномоченного открытым и включает, помимо прочих, такие основания как «нарушение установленных ограничений и иные случаи, установленные трудовым законодательством»19.

Приведенные примеры показывают, что в региональном законодательстве нет единого подхода к вопросу прекращения полномочия детского омбудсмена.

16 Закон Самарской области от 06.05.2002 г. № 18-ГД «Об Уполномоченном по правам ребенка в Самарской области» // Волжская коммуна, № 82, 11.05.2002.

17 Закон Ульяновской области от 06.10.2011 г. № 165-30 «Об Уполномоченном по правам ребенка в Ульяновской области» // Ульяновская правда, № 115(23.092), 12.10.2011.

18 Закон Тамбовской области от 31.12.2009 г. № 609-3 «Об Уполномоченном по правам ребенка в Тамбовской области» // Тамбовская жизнь, № 2(25424), 13.01.2010.

19 Закон Ярославской области от 28.12.2010 г. № 55-з «Об

Уполномоченном по правам ребенка в Ярославской области» // Документ-Регион, № 103-а, 29.12.2010.

Представляется, что принятие закона «О конституционно-правовом статусе Уполномоченного по правам ребенка в субъекте Российской Федерации» обеспечит единый подход к основанию освобождения Уполномоченного от должности и не допустит увольнение омбудсмена по политическим причинам. Закрытый перечень увольнения должен включать следующие основания:

соответствующее заявление Уполномоченного о сложении своих полномочий;

истечение срока полномочий;

3) вступления в законную силу обвинительного приговора суда в отношении Уполномоченного;

4) признания Уполномоченного недееспособным по решению суда, вступившему в законную силу;

5) утраты Уполномоченным гражданства Российской Федерации;

6) осуществление деятельности, не совместимой с его статусом согласно Федеральным законом от 25 декабря 2008 года № 273-ФЗ «О противодействии коррупции»20 и другими федеральными законами;

7) смерти Уполномоченного.

Указанная норма позволит закрепить принцип несменяемости детского омбудсмена в период срока исполнения своих должностных полномочий, иммунитета от преследования за решения и действия, связанных с защитой прав и законных интересов детей.

Подводя итог рассмотрения некоторых элементов конституционно-правового статуса региональных детских омбудсменов, необходимо отметить, что данный институт уже стал важным звеном в системе защиты прав детей.

От результативности дальнейшей деятельности региональных детских омбудсменов, их способности оперативно и грамотно защищать права ребенка зависит будущее государства. А создание необходимых правовых условий, в том числе связанных с порядком назначения и освобождения от должности региональных Уполномоченных по правам детей, повысят эффективность их работы.

Список литературы:

1. Защита детства: институт Уполномоченного по правам ребенка в Российской Федерации: Информационнометодическое издание. Ижевск: Ижевская городская общественная организация «Центр социальных и образовательных инициатив», 2003.

2. В Крыму назначен детский омбудсмен [Электронный ресурс] // URL: http://www.kianews.com.ua/news/v-krymu-naznachen-detskiy-ombudsmen.

3. Закон Пензенской области от 03.04.2014 г. № 2534-ЗПО «Об Уполномоченном по правам ребенка в Пензенской области» // Пензенские губернские ведомости, 11.04.2014 г., № 19.

4. Указ Главы Республики Мордовия от 26.03.2010 г. № 53-УГ «Об Уполномоченном по правам ребенка при Главе Республики Мордовия» // Известия Мордовии, № 44, 30.03.2010.

5. Закон Астраханской области от 02.03.2010 г. № 4/2010-03 «Об Уполномоченном по правам ребенка в Астраханской области» // Сборник законов и нормативных правовых актов Астраханской области, № 10, 04.03.2010.

6. Закон Новосибирской области от 10.12.2013 № 41003 «Об Уполномоченном по правам ребенка в Новосибирской области» // Ведомости Законодательного Собрания Новосибирской области, № 62, 13.12.2013.

20 Федеральный закон от 25.12.2008 г. № 273-ФЗ (ред. от 28.12.2013) «О противодействии коррупции» // Собрание законодательства РФ, 29.12.2008, N 52 (ч. 1), от. 6228.

320

НАЗНАЧЕНИЕ И ОСВОБОЖДЕНИЕ ОТ ДОЛЖНОСТИ ОМБУДСМЕНА Лихтер П.Л.

7. Закон Камчатского края от 19.12.2013 г. № 366 «Об Уполномоченном по правам ребенка в Камчатском крае» // Официальные Ведомости, спецвыпуск № 3, 20.12.2013.

8. Закон Волгоградской области от 09.01.2007 г. № 1403-ОД «Об уполномоченном по правам ребенка в Волгоградской области» // Волгоградская правда, № 9,

19.01.2007.

9. Закон Забайкальского края от 31.10.2013 г. № 876-

ЗЗК «Об Уполномоченном по правам ребенка в Забайкальском крае» // Забайкальский рабочий, № 215,

07.11.2013.

10. Разработан механизм отстранения детского омбудсмена от должности [Электронный ресурс] // URL: http://lizagubemii.ru/news/39397.html.

11. Закон Саратовской области от 25.02.2010 г. № 17-ЗСО «Об Уполномоченном по правам ребенка в Саратовской области»// Собрание законодательства Саратовской области", № 6, февраль, 2010.

12. Федеральный закон от 25.12.2008 г. № 273-ФЗ «О противодействии коррупции» // Собрание законодательства РФ, 29.12.2008, N 52 (ч. 1), от. 6228.

13. Закон Саратовской области от 30.03.2007 г. № 51-ЗСО «О государственных должностях Саратовской области» // Саратовская областная газета, № 57(1831),

04.04.2007.

14. Предложено ужесточить критерии для отстранения с должности Уполномоченного по правам ребенка [Электронный ресурс] // URL: http://www.srd.ru/index. php/80-lenta-novostej/2012-07-20-05-46-35/18836. html

15. Синцов Г. В., Ховрин А. В.К вопросу об освобождении от должности уполномоченных по правам человека в субъектах Российской Федерации //Бизнес в законе. -2011. - № 6. - С. 10 - 13.

16. Закон Самарской области от 06.05.2002 г. № 18-ГД «Об Уполномоченном по правам ребенка в Самарской области» // Волжская коммуна, № 82, 11.05.2002.

17. Закон Ульяновской области от 06.10.2011 г. № 16530 «Об Уполномоченном по правам ребенка в Ульяновской области» // Ульяновская правда, № 115(23.092), 12.10.2011.

18. Закон Тамбовской области от 31.12.2009 г. № 609-3 «Об Уполномоченном по правам ребенка в Тамбовской области» // Тамбовская жизнь, № 2(25424), 13.01.2010.

19. Закон Ярославской области от 28.12.2010 г. № 55-з «Об Уполномоченном по правам ребенка в Ярославской области» // Документ-Регион, № 103-а, 29.12.2010.

Literature list:

1. Protection of Childhood: Institution of the Ombudsman for Children in the Russian Federation: Information and methodological edition. Izhevsk city public organization "Center for Social and Educational Initiatives", 2003.

2. Ombudsman for children appointed in the Crimea [electronic resource] // URL: http://www.kianews.com.ua/ news/v-krymu-naznachen-detskiy-ombudsmen.

3. Law of Penza region of 04.03.2014, № 2534-ZEP "On the Ombudsman for Children in Penza region" // Penza Provincial Gazette, 11/04/2014 was, № 19.

4. Decree of the Head of the Republic of Mordovia of 26.03.2010, № 53-HS "On the Ombudsman for Children under the Head of the Republic of Mordovia" // Proceedings of Mordovia, № 44, 30.03.2010.

5. Law of Astrakhan region of 02.03.2010 № 4/2010-OZ "On the Ombudsman for Children in Astrakhan region" // Laws and Regulations of Astrakhan Region, № 10, 04.03.2010.

6. Law of Novosibirsk region of 10.12.2013 № 410-OZ "On the Ombudsman for Children in Novosibirsk region" // Bulletin of the Legislative Assembly of Novosibirsk Region, № 62,

13.12.2013.

7. Law of Kamchatka Territory of 19.12.2013, № 366 "On the Ombudsman for Children in Kamchatka region" // Official Gazette, Special Issue number 3, 12.20.2013.

8. Law of Volgograd region of 09.01.2007 № 1403-OD "On the Ombudsman for Children in Volgograd region" // Volgograd Pravda, № 9, 19.01.2007.

9. Law of Trans-Baikal region of 31.10.2013, № 876-ZZK "On the Ombudsman for Children in Trans-Baikal region" // Zabaikalsky Worker, № 215, 11.07.2013.

10. The mechanism of the removal from the office of the ombudsman for children [electronic resource] // URL: http://lizagubernii.ru/news/39397.html.

11. Law of Saratov region of 25.02.2010 № 17-BPC "On the Ombudsman for Children in Saratov region" // Collected Legislation of Saratov Region ", № 6, February 2010.

12. Federal Law of 25.12.2008 № 273-FZ "On Combating Corruption" // Collected Legislation of the Russian Federation,

29.12.2008, N 52 (ch. 1), Art. 6228.

13. Law of Saratov region of 30.03.2007 № 51-BPC "On the public office of Saratov region" // Saratov Regional Newspaper, № 57 (1831), 04.04.2007.

14. It is proposed to toughen the criteria for removal from

the office of the Ombudsman for Children [electronic resource] // URL: http://www.srd.ru/index.php/80-lenta-

novostej/2012-07-20-05-46 -35 / 18836.html

15. Sintsov G.V., Khovrin A.V. To the question of the dismissal of the Ombudsmen in the Russian Federation // Business-in-Law. - 2011. - № 6. - S. 10 - 13.

16. Law of Samara region of 06.05.2002, № 18-DG "On the Ombudsman for Children in Samara region" // Volga Commune, № 82, 11.05.2002.

17. Law of Ulyanovsk region of 06.10.2011 № 165-LP "On the Ombudsman for Children in Ulyanovsk region" // Ulyanovsk Pravda, № 115 (23.092), 12.10.2011.

18. The Law of Tambov region of 31.12.2009 № 609-W "On the Ombudsman for Children in Tambov region" // Tambov Life, № 2 (25424), 13.01.2010.

19. Law of Yaroslavl region of 28.12.2010, № 55-s "On the Ombudsman for Children in Yaroslavl region" // Document-Region, № 103-A, 29.12.2010.

Рецензия

на статью «К вопросу о назначении и освобождении от должности Уполномоченного по правам ребенка в субъектах Российской Федерации», автор - Лихтер П.Л.

Актуальными вопросами конституционно-правового статуса Уполномоченного по правам ребенка в субъекте Российской Федерации являются порядок его назначения на должность и освобождения от должности. К данному вопросу в региональном законодательстве нет единого подхода.

При этом создание необходимых правовых условий, в том числе связанных с порядком назначения и освобождения от должности региональных Уполномоченных по правам детей, могут значительно повысить эффективность их работы.

Автором рассматриваются основания назначения и освобождения от должности детского омбудсмена в субъектах Российской Федерации. Проводится анализ различий в нормах регионального законодательства, регулирующих исследуемый вопрос.

Статья рекомендована к публикации.

Рецензент -

Заведующий кафедрой частного и публичного права ФГБОУ ВПО «Пензенский государственный университет», д.ю.н., профессор Г.В. Синцов

321