К вопросу о процессуальном оформлении итогов проведенной прокурором проверки исполнения законов органами дознания и предварительного следствия

УДК 343.132:347.963

Е.В. Богатова, О.А. Грачёва

К ВОПРОСУ О ПРОЦЕССУАЛЬНОМ ОФОРМЛЕНИИ ИТОГОВ ПРОВЕДЕННОЙ ПРОКУРОРОМ ПРОВЕРКИ ИСПОЛНЕНИЯ ЗАКОНОВ ОРГАНАМИ ДОЗНАНИЯ И ПРЕДВАРИТЕЛЬНОГО СЛЕДСТВИЯ

Введение: проверка прокурором исполнения закона связана с исследованием им соответствия деятельности органов предварительного расследования требованиям закона и результатом ее является принятие определенного решения. Цель: сформировать представление о процессуальном оформлении результатов проведения прокурором проверок в досудебных стадиях уголовного судопроизводства. Методологическая основа: совокупность диалектического, системного методов исследования. Результаты: на основе действующего законодательства и правоприменительной практики выделены и проанализированы решения, выносимые прокурором по итогам проведения проверок исполнения закона в досудебном производстве. Вывод: по результатам проведения проверок в досудебном производстве прокурор имеет право вынести такие акты реагирования, как: требования, утверждение, указания, согласие и постановления, а так же представление об устранении нарушений требований закона, систематически допускаемых в ходе досудебного производства.

Ключевые слова: прокурор, прокурорский надзор, досудебные стадии, прокурорская проверка, досудебное производство, уголовный процесс, акт реагирования прокурора.

E.V. Bogatova, О.А. Gracheva

ON THE ISSUE OF PROCEDURAL REGISTRATION OF THE RESULTS OF THE PROSECUTOR'S INSPECTION OF THE LAWS EXECUTION BY THE BODIES OF INQUIRY AND PRELIMINARY INVESTIGATION

Background: the prosecutor's inspection of the law execution is connected with the study of the compliance of the activities of the preliminary investigation bodies with the requirements of the law and its result is the adoption of a certain decision by the Prosecutor. Objective: to create an idea of the procedural design of the results of the Prosecutor's inspections in the pre-trial stages of criminal proceedings. Methodology: a set of dialectical, systematic research methods. Results: on the basis of the current legislation and law enforcement practice, the decisions adopted by the prosecutor in accordance with the results of inspections of the implementation of the law in pre-trial proceedings are identified and

§ © Богатова Екатерина Владимировна, 2019

^ Кандидат юридических наук, доцент кафедры прокурорского надзора и криминологии (Саратовская

1 государственная юридическая академия); e-mail: bogatovaev@yandex.ru

i © Грачёва Ольга Алексеевна, 2019

Кандидат юридических наук, старший преподаватель кафедры прокурорского надзора и криминологии (Саратовская государственная юридическая академия); e-mail: letsik91@mail.ru

© Bogatova Ekaterina Vladimirovna, 2019

Candidate of law, Associate professor, Prosecutorial supervision and criminology department

© Gracheva Olga Alekseevna, 2019

Candidate of law, Senior lecturer, Prosecutorial supervision and criminology department

analyzed. Conclusion: according to the results of pre-trial inspections, the prosecutor has the right to make such acts of response as demands, approval, instructions, consent and decisions, as well as ideas about the elimination of violations of the requirements of the law, systematically allowed in the course of pre-trial proceedings.

Key-words: prosecutor, prosecutor's supervision, pre-trial stages, prosecutor's inspection, pre-trial proceedings, criminal process, the act of reaction of the prosecutor.

Действующий Закон о прокуратуре и УПК РФ не содержат конкретных правил о необходимости оформления итогов прокурорских проверок в досудебных стадиях уголовного процесса. При этом осуществление надзора связано с исследованием вопросов соответствия деятельности органов предварительного расследования требованиям закона, в результате чего прокурором принимаются определенные решения. Их принято именовать мерами или актами прокурорского реагирования [1, с. 29-37; 2, с. 36-44; 3, с. 182-186; 4, с. 182-187].

Вопрос о сущности актов реагирования в теории прокурорского надзора и уголовного процесса решается неоднозначно. Так, Ю.Е. Винокуров рассматривает в качестве актов надзора «индивидуальные акты, адресованные тем или иным должностным лицам и органам в связи с конкретными фактами, в частности нарушениями закона» [5, с. 157]. По мнению Н.Р. Корешниковой, это «письменные документы юрисдикционного характера, с помощью которых реализуются установленные законом средства прокурорского реагирования» [6, с. 301-303]. Некоторые авторы отождествляют их с «формой полномочий прокурора» [7, с. 96; 4, с. 183].

На наш взгляд, наиболее верным является определение понятия актов прокурорского реагирования в уголовном судопроизводстве, как облеченных в установленную законом процессуальную форму правовых актов, в которых прокурор отвечает на возникшие ходе производства по делу правовые вопросы в пределах своей компетенции и в которых содержатся властные предписания о правовых действиях [8, с. 212].

Термин акт реагирования прокурора упоминается в УПК РФ только в п. 27 ст. 5, где говорится о том, что им является представление, вносимое на судебное решение. В этой же статье в п. 33 УПК РФ содержится определение процессуального решения, принимаемое судом, прокурором, следователем, органом дознания, начальником органа дознания, начальником подразделения органа дознания, дознавателем в порядке, установленном УПК. Такая ситуация повлекла дискуссию о возможности прокурора применять в досудебном производстве иные средства прокурорского реагирования, предусмотренные Законом о прокуратуре (а именно, постановление о возбуждении административного производства, протест и предостережение).

Так, например, до 2015 г. прокурор возбуждал дела об административных правонарушениях, в целях воздействия на должностных лиц органов предварительного расследования, систематически не исполняющих законные требования прокурора1. Но после внесения Законом от 22 декабря 2014 г. № 439-ФЗ2

1 См., например: Надзорное производство по делу об административном правонарушении в отношении А. // Архив прокуратуры Фрунзенского района г. Саратова за 2014 год.

2 См.: Федеральный закон от 22 декабря 2014 г. № 439-Ф3 «О внесении изменений в Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях и статью 28 Федерального закона „О Следственном комитете Российской Федерации"» // Собр. законодательства Рос. Федерации. 2014. № 52, ч. I, ст. 7550. 183

изменений в ст. 17.7 Кодекса об административных правонарушениях3 возбуждение административного производства при осуществлении надзора в досудебном производстве по уголовным делам стало невозможным. Это связано с тем, что указанная норма была дополнена примечанием о том, что ее положения не распространяются на урегулированные уголовно-процессуальным законодательством отношения, связанные с осуществлением надзора за процессуальной деятельностью органов дознания и предварительного следствия.

Однако относительно использования протеста и предостережения однозначного ответа в теории уголовного процесса и прокурорского надзора не дается. Некоторые авторы считают, что прокуроры в своей надзорной деятельности в досудебном производстве по уголовным делам должны руководствоваться положениями не только УПК РФ, но и Закона о прокуратуре РФ, а именно пунктами ст. 24 соответствующего Закона [9, ^ 41].

Другие авторы, наоборот, полагают, что уголовно-процессуальный закон не предусматривает на досудебных стадиях уголовного производства вынесения прокурором протеста, предостережения о недопустимости нарушения закона или представления как акта прокурорского реагирования на нарушения, допущенные органом дознания и предварительного следствия [10, ^ 123].

Справедливо мнение Н.В. Булановой о том, что «между нормами Закона о прокуратуре и предписаниями уголовно-процессуального кодекса по этому поводу нет коллизий, они не противоречат, а дополняют друг друга, не исключая использование предусмотренных Законом о прокуратуре актов прокурорского реагирования в сфере уголовного судопроизводства» [2, ^ 39].

К примеру, полвека тому назад при выявлении нарушения закона в ходе производства по уголовному делу прокурор должен был немедленно реагировать путем вынесения письменного процессуального акта, который тогда было принято называть протестом, фиксируя в нем суть допущенного правонарушения и требуя незамедлительного его устранения [11, ^ 70]. Но, в условиях современных законодательных реалий, применение протеста в уголовном процессе нецелесообразно.

На сегодняшний день, согласно п. 1 ст. 23 Закона о прокуратуре протест приносится прокурором (его заместителем) в орган или должностному лицу, которые издали противоречащий закону правовой акт, либо в вышестоящий орган (либо вышестоящему должностному лицу). Протест подлежит обязательному рассмотрению не позднее 10 дней с момента его поступления. Как видно, таким актом прокурор сам не устраняет выявленных нарушений, а лишь требует от должностных лиц их устранения.

В УПК РФ (п. 3 ч. 2 ст. 37) имеется подобное полномочие прокурора, которое предоставляет ему право требовать от органов предварительного расследования устранения нарушений закона, допущенных в ходе дознания или предварительного следствия. Данный акт реагирования прокурора на практике именуется «требованием» (исходя из положений ч. 4 ст. 39 УПК РФ), которое рассматривается руководителем следственного органа в срок не позднее 5 суток, после чего прокурору сообщается либо об отмене незаконного или необоснованного

3 См.: Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях от 30 декабря 2001 г. № 195-ФЗ (с изм. и доп. от 18 марта 2019 г. № 29-ФЗ) // Собр. законодательства Рос. 184 Федерации. 2002. № 1, ч. 1, ст. 1; Российская газета. 2019. 20 марта.

постановления следователя и устранении допущенных нарушений, либо о несогласии с требованиями прокурора.

Относительно органа дознания в УПК РФ ничего не говорится об обязательности рассмотрения начальником данного органа требований прокурора. УПК РФ содержит лишь упоминание о том, что указания прокурора обязательны для дознавателя (ч. 4 ст. 41). Как представляется, тем самым законодатель подразумевает, что требование прокурора об устранении нарушений закона, которые допущены в ходе дознания, имеет силу обязательных для дознавателя указаний, подлежащих неукоснительному исполнению.

Полагаем, что сущность требования прокурора об устранении нарушений, допущенных в ходе дознания или предварительного следствия, та же, что и у протеста прокурора. Но в современных правовых условиях в сфере уголовного судопроизводства такой акт реагирования точнее называть не протестом, а требованием об устранении нарушений федерального законодательства.

Рассматривая такой акт реагирования прокурора, как представление в его «общенадзорном» значении, нужно сказать, что согласно п. 1 ст. 24 Закона о прокуратуре, оно вносится прокурором (его заместителем) в орган или должностному лицу, которые полномочны устранить допущенные нарушения, имеющие систематических характер. Представление подлежит безотлагательному рассмотрению. В течение месяца со дня его внесения должны быть приняты соответствующие меры по устранению допущенных нарушений, причин и условий их совершения.

Можно согласиться с мнением большинства ученых, которые справедливо рассматривают представление как акт прокурорского реагирования на выявленные нарушения закона при осуществлении им надзорной деятельности и считают возможным и необходимым его применение в досудебных стадиях российского уголовного процесса [12, с. 43; 1, с. 29-37; 13, с. 88-92; 14, с. 228-231; 9, с. 41-42 и т.д.]. Вместе с тем отмечается, что «при выявлении в деятельности органов дознания и предварительного следствия неоднократных нарушений, носящих системный характер, внесение представления об устранении нарушений закона в соответствии со ст. 24 Закона о прокуратуре настолько же правомерно, насколько и рационально» [2, с. 40].

Невзирая на то, что УПК РФ прямо не закрепляет возможность внесения прокурором представления в досудебном производстве по уголовным делам, на практике данный акт является одним из наиболее распространенных. Согласно официальной статистике Генеральной прокуратуры РФ, за период с января по декабрь 2018 г. прокурорами при осуществлении надзорной деятельности за исполнением законов на досудебных стадиях уголовного процесса внесено 85 790 представлений об устранении нарушений закона, по итогам рассмотрения которых к дисциплинарной ответственности привлечено 192 598 должностных лица органов предварительного расследования4. В сущности, это единственный акт реагирования, который позволяет прокурору ставить вопрос о привлечении к дисциплинарной ответственности должностных лиц органов предварительного расследования, систематически допускающих нарушения уголовно-процессуального законодательства. Вследствие того, что в УПК РФ нет прямого

4 См.: Статистические данные об основных показателях деятельности органов прокуратуры Российской Федерации за январь-декабрь 2018 г. Официальный сайт Генеральной прокуратуры РФ. URL: http://genproc.gov.ru/stat/data/ 1305170/ (дата обращения: 03.01.2019).

предписания на право использования прокурором данного акта реагирования, на практике возникают сложности в организации взаимодействия между прокурором и органами предварительного расследования.

Изучая вопрос о возможности использования актов реагирования прокурора для обеспечения разумного срока уголовного преследования, Е.В. Богословская, соглашаясь с возможностью и значимостью внесения прокурором представления в досудебном производстве, все же отмечает, что «такой мерой прокурорского реагирования, как представление об устранении нарушений федерального законодательства, могут быть предотвращены только повторные нарушения закона... Предотвратить же нарушение закона, допускаемое впервые, такие меры не могут» [1, с. 33]. В данной ситуации наиболее рациональной мерой реагирования прокурора, по мнению А.А. Терёхина, является предостережение, и «отсутствие у прокурора полномочий по объявлению предостережений о недопустимости нарушения уголовного и уголовно-процессуального законодательства лишает прокурора важного средства профилактики нарушений закона, представляющих высокую степень общественной опасности» [15, с. 8].

Поддерживая данную точку зрения, А.В. Гриненко также советует предоставить прокурору возможность направлять следователю письменное предостережение о недопустимости нарушения закона [16, с. 24]. Вместе с тем, некоторые авторы полагают, что направление письменного предостережения следователю и дознавателю о недопустимости нарушения закона — недейственное и довольно абстрактное средство пресечения правонарушения, т.к. это только создаст напряженную обстановку между должностными лицами [10, с. 121]. 2 В правоприменительной практике, предостережение, в отличие от представ-

? ления, как акт прокурорского реагирования в уголовном процессе, фактически я не используется. Это связано с тем, что прокуроры при проведении проверок в | досудебных стадиях уголовного судопроизводства практически не сталкиваются i с данными, позволяющими считать, что следователь или дознаватель готовы | нарушить тот или иной закон. Поэтому не отрицая возможность использова-Ü ния предостережения как меры профилактического воздействия, не считаем

§ необходимым предусматривать в УПК РФ применение данного акта прокурор-

ф

| ского реагирования как обязательного. По мнению Н.В. Булановой, «систему | мер прокурорского реагирования должны составлять акты общего характера, 'I предусмотренные Законом о прокуратуре и используемые как в уголовном судо-| производстве, так и в других сферах жизни общества (например, представление), | а также специальные акты прокурорского реагирования, предусмотренные ^ уголовно-процессуальным законодательством и применяемые только в сфере

уголовного судопроизводства» [2, с. 44]. g Принимаемые прокурором решения по результатам проверок в досудебных

§ стадиях уголовного процесса различаются в зависимости от вида проводимой | прокурором проверки. Поэтому считаем вполне возможным применение в до-J судебном производстве актов реагирования, предусмотренных Законом о прокуратуре. Однако в целях устранения сложностей в организации взаимодействия между прокурором и органами расследования, требуется детальная регламентация порядка проведения проверок и актов, принимаемых по их результатам. Наиболее целесообразно закрепить в УПК РФ право прокурора вносить представление об устранении нарушений, допущенных органами следствия и дознания 186 в досудебных стадиях уголовного процесса.

Библиографический список

1. Богословская Е.В. Меры прокурорского реагирования по устранению нарушений разумного срока уголовного преследования // Российское законодательство: новые проблемы, новые решения: сборник материалов Международной научно-практической конференции. Тула: Международный юридический институт (Тульский филиал), 2016. С. 29-37.

2. Буланова Н.В. Акты прокурорского реагирования на нарушения закона, допущенные органами дознания и органами предварительного следствия в досудебных стадиях уголовного процесса // Вестник Академии Генеральной прокуратуры Российской Федерации. 2014. № 4 (42). С. 36-44.

3. Гречина С.В. Понятие и классификация правовых средств прокурорского надзора и мер прокурорского реагирования // Крымские юридические чтения: материалы научно-практической конференции. Симферополь, 2016. С. 182-186.

4. Ергашев Е.Р. К дискуссии о понятии, признаках, свойствах акта прокурорского реагирования // Российский журнал правовых исследований. 2016. № 4 (9). С. 182-187.

5. Винокуров Ю.Е. Прокурорский надзор: учебник. М.: Юрайт, 2011. 390 с.

6. Корешникова Н.Р. К вопросу о понятии и сущности актов прокурорского реагирования современной российской прокуратуры // Пробелы в российском законодательстве. 2010. № 2. С. 301-304.

7. Прокурорский надзор в Российской Федерации: учебник / под ред. Г.П. Химиче-вой. М.: Закон и право, ЮНИТИ-ДАНА, 2001. 382 с.

8. Терехин A.A. Классификация актов прокурорского реагирования в уголовном процессе // Вестник Омского университета. Сер.: Право. 2010. № 3. С. 6-13.

9. Тамаев Р.С. Осуществление прокурорского надзора за процессуальной деятельностью органов предварительного следствия / Р.С. Тамаев, А.Г. Халиулин, Н.В. Буланова // Вестник академии генеральной прокуратуры Российской Федерации. 2008. № 2 (4). С. 41-47.

10. Согоян В.Л. Протест, представление, предостережение как средства прокурорского надзора по обеспечению разумного срока досудебного производства // Наука и образование: хозяйство и экономика; предпринимательство; право и управление. 2017. № 3 (82). С. 117-120.

11. Стремовский ВА. Участники предварительного следствия в советском уголовном процессе. Ростов н/Д: Изд-во Ростовского ун-та, 1966. 260 с.

12. Супрун С.В. Прокурорский надзор и ведомственный контроль: соотношение и перспективы развития // Российская юстиция. 2011. № 1. С. 46-49.

13. Буторин Л.А.. О роли органов прокуратуры в стадии возбуждения уголовного дела // Фундаментальные и прикладные исследования кооперативного сектора экономики. 2016. № 1. С. 88-92.

14. Коломеец Е.В. Классификация актов прокурорского реагирования, применяемых в уголовном досудебном производстве // Вестник Омского университета. Сер.: Право. 2017. № 1 (50). С. 228-231.

15. Терёхин A.A. Акты прокурорского реагирования в российском уголовном судопроизводстве: автореф. дис. ... канд. юрид. наук. Челябинск. 2013. 19 с.

16. Гриненко А.В. Полномочия прокурора должны быть конкретизированы // Законность. 2011. № 2. С. 23-24.

References

1. Bogoslovskaya E.V. Measures of Prosecutor's Response on Elimination of Violations of Reasonable Term of Criminal Prosecution // Russian legislation: new problems, new solutions: collection of works. international. science.-pract. conf. Tula (International law Institute, Tula branch). 2016. P. 29-37.

2. Bulanova N.V. Acts of Prosecutorial Response to Violations of the Law committed by the Bodies of Inquiry and Preliminary Investigation in the Pre-trial Stages of the Criminal Process // Bulletin of the Academy of the Prosecutor General of the Russian Federation. 2014. № 4 (42). P. 36-44.

3. Grechina S.V The Concept and Classification of Legal Means of Prosecutorial Supervision and Measures of Prosecutorial Response // Crimean legal readings: mater. science.-pract. conf. Simferopol, 2016. P. 182-186.

4. Ergashev E.R. Discussion on the Concept, Features, Properties of the Act of Prosecutorial Response // Russian journal of legal studies. 2016. № 4 (9). P. 182-187.

5. Vinokurov Yu.E. Prosecutorial Supervision: a textbook. Moscow: Yuright, 2011. 390 p.

6. Kolesnikova N.R. About the Notion and Essence of Acts of Public Prosecutor's Reaction of Modern Russian Prosecutor's Office // Gaps in Russian legislation. 2010. № 2. P. 301-304.

7. Public Prosecutor's Supervision in the Russian Federation : textbook / under the editorship of G. P. Himicheva. M.: Laws and Law, YUNITI-DANA, 2001. 382 p.

8. Terekhin A.A. Classification of Acts of Prosecutorial Response in Criminal Proceedings // Bulletin of Omsk University. Series: Law. 2010. № 3. P. 6-13.

9. Tamaev R.S. Implementation of Prosecutorial Supervision over the Procedural Activities of the Preliminary Investigation / R.S. Tamaev, A.G. Khaliulin, N.V. Bulanova // Bulletin Acad. Gener. Prosecutors of the Russian Federation. 2008. № 2 (4). P. 41-47.

10. Sogoyan V.L. Protest, Presentation, Warning as a Means of Prosecutorial Supervision to Ensure a Reasonable Period of Pre-trial Proceedings // Science and education: economy and economics; entrepreneurship; law and management. 2017. № 3 (82). P. 117-120.

11. Stremovskii V.A. The Participants of the Preliminary Investigation in Soviet Criminal Process. Rostov-na-Donu: Izd-vo Growth. UN-TA, 1966. 260 p.

12. Suprun S.V Prosecutor's Supervision and Departmental Control: Correlation and Prospects of Development // Russian justice. 2011. № 1. P. 46-49.

13. Butorin LA. On the Role of the Prosecutor's Office at the Stage of Initiation of Criminal Proceedings // Fundamental and applied research of the cooperative sector of the economy. 2016. № 1. P. 88-92.

14. Kolomeets E.V. Classification of Acts of Prosecutorial Response Used in Criminal Pre-trial Proceedings // Bulletin of Omsk University. Series: Right. 2017. № 1 (50). P. 228-231.

15. Terekhin A.A. Acts of the Prosecutorial Response in the Russian Criminal Proceedings: extended abstract. dis. ... cand. of law. Chelyabinsk. 2013. 19 p.

16. Grinenko V.A. Powers of Attorney should Be Specified in // the Legitimacy. 2011. № 2. P. 23-24.