К вопросу о соотношении различных видов публичной ответственности за нарушения антимонопольного законодательства

УДК 342.92+343.3/7

К ВОПРОСУ О СООТНОШЕНИИ РАЗЛИЧНЫХ ВИДОВ ПУБЛИЧНОЙ ОТВЕТСТВЕННОСТИ ЗА НАРУШЕНИЯ АНТИМОНОПОЛЬНОГО ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВА

ON THE RELATION OF DIFFERENT KINDS OF PUBLIC LIABILITY FOR VIOLATING ANTITRUST LAWS

С. С. СУМЕНКОВ

Рассматриваются некоторые проблемы, связанные с соотношением различных видов публичной ответственности за нарушения антимонопольного законодательства, обусловленные определяющей ролью административного производства по рассмотрению дел о нарушениях антимонопольного законодательства.

Ключевые слова: нарушение антимонопольного законодательства; административная ответственность; административное право; антимонопольный процесс; антимонопольное право; антимонопольное дело; публичная ответственность.

This article discusses some of the problems associated with the relation of different types of public liability for violations of antitrust laws caused by the determining role of administrative procedure for reviewing the cases of violation of the antimonopoly legislation.

Key words: antitrust violation; administrative responsibility; administrative law; antitrust enforcement; antitrust laws; antitrust case; public liability.

В соответствии с ч. 1 ст. 37 Федерального закона от 26 июля 2006 г. № 135-ФЗ «О защите конкуренции» [1] (далее также -Закон о защите конкуренции) за нарушение антимонопольного законодательства должностные лица федеральных органов исполнительной власти, органов государственной власти субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления, должностные лица иных осуществляющих функции указанных органов органов или организаций, а также должностные лица государственных внебюджетных фондов, коммерческие и некоммерческие организации и их должностные лица, физические лица, в том числе индивидуальные предприниматели, несут ответственность, предусмотренную законодательством Российской Федерации.

За нарушение норм антимонопольного законодательства возможно наступление административной, гражданской и уголовной ответственности [2], однако центральное место среди различных видов ответственности

за нарушения антимонопольного законодательства, безусловно, принадлежит административной ответственности как наиболее дифференцированной и распространенной в практике.

Так, например, ст. 14.31, 14.31.1 КоАП РФ установлена ответственность за злоупотребление доминирующим положением хозяйствующего субъекта на товарном рынке, ст. 14.32 КоАП РФ - за заключение хозяйствующим субъектом ограничивающего конкуренцию соглашения, осуществление ограничивающих конкуренцию согласованных действий либо координацию экономической деятельности, ст. 14.33 КоАП РФ - за недобросовестную конкуренцию [3].

Вышеупомянутые нормы имеют бланкетный характер, так как конкретное содержание указанных в них деяний может быть установлено только в соответствии с антимонопольным законодательством.

Составы административных правонарушений в области антимонопольного законо-

© Суменков С. С., 2014

дательства в большинстве своем являются усеченными, т. е. соответствующие правонарушения являются оконченными с момента, когда создана угроза охраняемым правоотношениям, что подчеркивает общественную значимость последних.

Частью 1 ст. 178 УК РФ [4] установлена уголовная ответственность за недопущение, ограничение или устранение конкуренции путём заключения хозяйствующими субъектами - конкурентами ограничивающего конкуренцию соглашения (картеля), неоднократного злоупотребления доминирующим положением, выразившимся в установлении и (или) поддержании монопольно высокой или монопольно низкой цены товара, необоснованном отказе или уклонении от заключения договора, ограничении доступа на рынок, если эти деяния причинили крупный ущерб гражданам, организациям или государству либо повлекли извлечение дохода в крупном размере (ч. 2, 3 рассматриваемой статьи предусмотрены квалифицированные составы).

Данная норма также имеет бланкетный характер. Отметим, что уголовная ответственность сформулирована в виде материального состава в отличие от рассмотренных выше составов административных правонарушений, т. е. привлечение к ответственности по ст. 178 УК РФ ставится законодателем в зависимость от наличия общественноопасных последствий таких деяний.

Примечанием к ст. 178 УК РФ установлено, что доходом в крупном размере признаётся доход, сумма которого превышает 5 млн руб., в особо крупном размере - 25 млн руб.; крупным ущербом признаётся ущерб, сумма которого превышает 1 млн руб., особо крупным ущербом - 3 млн руб.

Между тем С. В. Кузякин справедливо обращает внимание, что из текста статьи неясно, как должен рассчитываться фактический размер извлеченного дохода и кто именно его извлекает (организация или должностное лицо) [5]. Впоследствии ФАС России разъяснил, что факт причинения в результате злоупотребления доминирующим положением ущерба гражданам, организациям или государству в размере не менее 1 млн руб. либо извлечение дохода в размере не менее 5 млн руб. подлежит установлению решением антимонопольного органа [6].

Кроме того, вышеназванным Примечанием также установлено специальное основание освобождения лица, совершившего преступление, от уголовной ответственности, а также разъяснено понятие неоднократного злоупотребления доминирующим положением.

Так, лицо, совершившее преступление, предусмотренное настоящей статьей, освобождается от уголовной ответственности, если оно способствовало раскрытию этого преступления, возместило ущерб или иным образом загладило вред, причиненный в результате действий, предусмотренных настоящей статьей, и если в его действиях не содержится иного состава преступления.

Нетрудно заметить, что указанное основание близко по формулировке понятию деятельного раскаяния, содержащемуся в ст. 75 УК РФ (отсутствует необходимость явки с повинной), однако, на наш взгляд, появление такого основания освобождения от уголовной ответственности за совершение преступления, предусмотренного ст. 178 УК РФ, заслуживает исключительно положительной оценки как направленное на гуманизацию уголовной ответственности.

Неоднократным злоупотреблением доминирующим положением признаётся совершение лицом злоупотребления доминирующим положением более двух раз в течение трёх лет, за которые указанное лицо было привлечено к административной ответственности.

В данном случае тесная связь между административной и уголовной ответственностью за нарушения антимонопольного законодательства становится ещё более явной. Основой этой связи является установление большинства запретов, охраняемых бланкетными нормами об ответственности, а также характеристик специальных субъектов ответственности и, самое главное закрепление специфического относительно самостоятельного административно-юрисдикционного

процесса по рассмотрению дел о нарушениях антимонопольного законодательства в Законе о защите конкуренции. Именно в рамках производства по делу о нарушении антимонопольного законодательства, по сути, устанавливаются необходимые для привлечения к ответственности признаки состава как административных правонарушений, так и уголовных преступлений.

Общепризнано, что административная и уголовная ответственность относятся к более широкой категории публично-правовой ответственности, которую можно определить как «ответственность субъекта публичноправовых отношений за совершенное им нарушение норм отраслей публичного права, реализующаяся посредством принудительного воздействия со стороны государства на основе закона» [7].

На наш взгляд, следует согласиться с мнением ряда исследователей, что указанные виды ответственности могут быть дополнены предписаниями антимонопольных органов о перечислении в федеральный бюджет дохода, полученного вследствие нарушения антимонопольного законодательства, поскольку КС РФ в постановлении от 24 июня 2009 г. № 11-П указал на публично-правовой характер правоотношений между антимонопольным органом и нарушителем при применении данного вида государственно-правового воздействия [8] (не отнеся его, между тем, ни к административным, ни к уголовным).

В настоящее время необходимой предпосылкой для привлечения к любому виду публично-правовой ответственности за нарушение антимонопольного законодательства является наличие соответствующего решения комиссии антимонопольного органа.

Так, ч. 1.2 ст. 28.1 КоАП РФ установлено, что поводом к возбуждению дел об административных правонарушениях, предусмотренных ст. 14.9, 14.31, 14.31.1-14.33 настоящего Кодекса, является принятие комиссией антимонопольного органа решения, которым установлен факт нарушения антимонопольного законодательства.

Согласно ч. 1 ст. 50 Закона о защите конкуренции по результатам рассмотрения дела о нарушении антимонопольного законодательства на основании решения по делу комиссия антимонопольного органа выдает предписание ответчику по делу.

Однако в части привлечения к уголовной ответственности за нарушения антимонопольного законодательства всё выглядит не так однозначно.

Необходимость рассмотрения дела о нарушении антимонопольного законодательства в качестве предпосылки привлечения виновных лиц к уголовной ответственности

связана с тем, что уполномоченные в соответствии с п. 3 ч. 2 ст. 151 УПК РФ [9] на проведение предварительного расследования по делам, предусмотренным ст. 178 УК РФ, следователи органов внутренних дел РФ не имеют возможности самостоятельно установить наличие таких нарушений ввиду отсутствия у них специальных знаний.

В настоящее время существует два основных механизма взаимодействия антимонопольных и правоохранительных органов, в рамках которых представители последних:

а) получают от антимонопольного органа в качестве сообщения о преступлении вынесенное по результатам рассмотрения дела о нарушении антимонопольного законодательства решение комиссии антимонопольного органа, которым установлено нарушение антимонопольного законодательства;

б) получив сообщение о преступлении, предусмотренном ст. 178 УК РФ, из иных источников, указанных в ст. 140 УПК РФ, направляют материалы проверки сообщения о преступлении в антимонопольный орган, который принимает, возбуждает и рассматривает дело о нарушении антимонопольного законодательства при наличии законных оснований.

Однако во втором случае возникает закономерный вопрос: на каком основании и в каком порядке материалы проверки сообщения о преступлении направляются в антимонопольный орган для возбуждения и рассмотрения дела о нарушении антимонопольного законодательства?

В соответствии с ч. 1 ст. 144 УПК РФ дознаватель, орган дознания, следователь, руководитель следственного органа обязаны принять, проверить сообщение о любом совершенном или готовящемся преступлении и в пределах компетенции, установленной настоящим Кодексом, принять по нему решение в срок не позднее трёх суток со дня поступления указанного сообщения, причём при проверке сообщения о преступлении дознаватель, орган дознания, следователь, руководитель следственного органа вправе получать объяснения, образцы для сравнительного исследования, истребовать документы и предметы, изымать их в порядке, установленном настоящим Кодексом, назначать судебную экспертизу, принимать участие в её произ-

водстве и получать заключение эксперта в разумный срок, производить осмотр места происшествия, документов, предметов, трупов, освидетельствование, требовать производства документальных проверок, ревизий, исследований документов, предметов, трупов, привлекать к участию в этих действиях специалистов, давать органу дознания обязательное для исполнения письменное поручение о проведении оперативно-розыскных мероприятий.

Согласно ч. 1 ст. 145 УПК РФ по результатам рассмотрения сообщения о преступлении орган дознания, дознаватель, следователь, руководитель следственного органа принимает одно из следующих решений: 1) о возбуждении уголовного дела; 2) об отказе в возбуждении уголовного дела; 3) о передаче сообщения по подследственности, а по уголовным делам частного обвинения - в суд.

Таким образом, на этапе проверки сообщения о преступлении в порядке ст. 140145 УПК РФ установлен исчерпывающий перечень возможных процессуальных действий и решений органа дознания, дознавателя, следователя, руководителя следственного органа, среди которых отсутствуют такие процессуальные формы, в рамках которых существует законное основание для направления материалов проверки сообщения о преступлении в антимонопольный орган.

Кроме того, действующее уголовнопроцессуальное законодательство не выделяет решение по делу о нарушении антимонопольного законодательства в составе доказательств по уголовному делу (ст. 74 УПК РФ) [10]; не в полной мере согласуется оно и с понятием заключения эксперта (ст. 80 УПК РФ), с которым, на первый взгляд, должно иметь много общего. Порядок проведения экспертизы по уголовным делам детально регламентирован, т. е. преодолеть пробел путём законодательного наделения решения комиссии антимонопольного органа тождественным заключению эксперта правовым значением без ослабления гарантий прав участников уголовного процесса проблематично.

С другой стороны, для решения обозначенной проблемы логичным кажется закрепление в УПК РФ в отношении антимонопольных органов и решений их комиссий положений, аналогичных установленным в

ч. 1.1 ст. 140 УПК РФ, в соответствии с которой поводом для возбуждения уголовного дела о преступлениях, предусмотренных ст. 198-199.2 («налоговые статьи») УК РФ, служат только те материалы, которые направлены налоговыми органами в соответствии с законодательством о налогах и сборах для решения вопроса о возбуждении уголовного дела.

Однако специфика антимонопольных дел такова, что ряд нарушений (например, антиконкурентные соглашения) в силу их латентного характера выявляются зачастую только в рамках осуществления оперативнорозыскной деятельности.

По-видимому, указанный правовой пробел возможно преодолеть принятием поправок в ст. 41 Закона о защите конкуренции в части установления нового вида акта, принимаемого комиссией антимонопольного органа, - заключения экспертов (по аналогии с предусмотренными УПК РФ комплексной и комиссионной судебными экспертизами). Такой акт должен будет составляться по правилам УПК РФ, но с использованием наработанной методологии антимонопольного органа.

В рамках рассматриваемой темы имеет смысл также обратить внимание на то, что срок давности привлечения к уголовной ответственности по ч. 1 ст. 178 УК РФ в ряде случаев будет истекать ранее срока давности привлечения к административной ответственности за аналогичные деяния.

Поскольку максимальное наказание по

ч. 1 ст. 178 УК РФ - лишение свободы сроком до трёх лет, а в соответствии с ч. 2 ст. 15 УК РФ такое преступление является преступлением небольшой тяжести, срок давности привлечения к уголовной ответственности по которым в силу п. «а» ч. 1 ст. 78 УК составляет два года.

В соответствии со ст. 41.1 Закона о защите конкуренции дело о нарушении антимонопольного законодательства не может быть возбуждено и возбужденное дело подлежит прекращению по истечении трёх лет со дня совершения нарушения антимонопольного законодательства, а при длящемся нарушении антимонопольного законодательства - со дня окончания нарушения или его обнаружения. Между тем срок давности при-

влечения к административной ответственности в соответствии с ч. 6 ст. 4.5 КоАП РФ в отношении административных правонарушений в сфере антимонопольного законодательства составляет один год с момента вступления в силу решения комиссии антимонопольного органа.

Безусловно, имеются и другие значимые различия между видами публично-правовой ответственности за нарушения антимонопольного законодательства, соответствующими составами, в том числе связанные со спецификой субъекта и субъективной стороны, основаниями освобождения от ответственности и т. д.

1. Российская газета. - 2006. - № 162.

2. Ряд исследователей выделяют также конституционную ответственность за нарушения норм антимонопольного законодательства. См., например: Конкурентное право России : учебник / Д. А. Алешин, И. Ю. Артемьев, Е. Ю. Борзило и др. - М. : Изд. дом Высшей школы экономики, 2012. - С. 375-376.

3. Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях от 30 декабря 2001 г. № 195-ФЗ // Российская газета. - 2001.

- № 256.

4. Уголовный кодекс Российской Федерации от 13 июня 1996 г. № 63-ФЗ // Российская газета.

- 1996. - № 113.

5. Кузякин С. В. Правовые и организационные основы деятельности федеральной антимонопольной службы по привлечению банков к административной ответственности : дис. ... канд. юрид. наук. - М., 2013. - С. 95-96.

6. Разъяснение ФАС России о проекте Феде-

рального закона «О внесении изменений в статью 178 Уголовного кодекса Российской Федерации». - иКЬ: http://www.fas.gov.ru/ с1агіАсаіїош/с1агійсайош_30433 .ИШІ (дата

обращения: 25.12.2013).

7. Кислухин В. А. Виды юридической ответственности : автореф. дис. ... канд. юрид. наук.

- М., 2002. - С. 17-19.

8. Пузыревский С. А. Коллективные иски как способ защиты. - иКЬ: http://c1journa1.ru/ апп2/49/ (дата обращения: 25.12.2013) ; Кузякин С. В. Указ. соч. - С. 104.

9. Уголовно-процессуальный кодекс Российской Федерации от 18 декабря 2001 г. № 174-ФЗ // Российская газета. - 2001. - № 249.

10. Указанное обстоятельство не препятствует, на наш взгляд, отнесению решения комиссии антимонопольного органа в качестве доказательства по уголовному делу к предусмотренной ст. 84 УПК РФ категории иных документов.