Зарождение и развитие муниципального управления во Франции в период «Старого режима»

Вестник Санкт-Петербургского университета МВД России № 1 (25) 2005

Х.Х. Лойт*, Е.В. Болотина**

Зарождение и развитие муниципального управления во Франции в период «старого режима»1

Результатом реформирования российского общества и государства стало появление во многом новых для отечественной государственно-правовой действительности институтов, к числу которых можно отнести и местное самоуправление.

Можно согласиться с мнением Е.М. Ковешникова, что становление местного самоуправления находится на самом начальном этапе современного переходного периода состояния российского общества. Еще не отработаны концепции и правовые установления местного самоуправления, не накоплен достаточный опыт его организации и функционирования, не выработаны теоретические научно обоснованные подходы к определению места и роли местного самоуправления в российском обществе и государстве2.

Процесс формирования местного самоуправления требует системного подхода к решению комплекса проблем, связанных с порядком формирования, организации деятельности, определения объема полномочий его структур, а также вопросов правового регулирования взаимоотношений с центральными государственными органами, органами субъектов Федерации, правоохранительными органами. Решить эти и многие задачи государственно-правового строительства в России невозможно без учета как положительного, так и отрицательного опыта зарубежных стран.

Особую ценность сегодня представляет опыт западноевропейских государств. Во-первых, Россия с 1996 г. стала членом Совета Европы и подписала Европейскую Хартию о местном самоуправлении. Во-вторых, правовая система России входит в романо-германскую систему права, и ее законодательство имеет значительное сходство с законодательствами европейских стран. Правовые системы романо-германской группы различаются особенностями политических систем и степенью централизации систем управления. Соответственно различаются и структуры органов местного самоуправления, а также их правовая база3.

Франция является самой крупной страной Западной Европы. Эта страна с очень древними государственными традициями, формирование которых относится еще ко временам Римской империи. История французской государственности насчитывает уже более полутора тысячелетий. От образования Франкского королевства (конец V в.), достигшего расцвета при Карле Великом (конец VIII - начало IX вв.), превратившегося в мощную державу при Короле-Солнце Людовике XIV, а затем, после Великой французской революции, - в империю, заставившую содрогнуться всю Европу, и до современной Пятой Республики наших дней. В настоящее время Францию можно считать второй страной в Европе и третьей в мире (после США и Польши), где были приняты первые конституции в их современной форме.

Многими учеными неоднократно отмечалось, что исторически Франция и Россия, несмотря на известное противостояние, вылившееся в Отечественную войну 1812 г., имели обширные общие интересы, решали сходные политические и социальные проблемы. Достаточно вспомнить, что в начале XIX в. для российской элиты французский язык был не просто обязательным, но для многих и основным. Взаимосвязь российских и французских интересов сохранилась и вплоть до сегодняшнего времени4.

Итак, обратимся к истокам французского муниципального управления.

Потребовалось почти целое тысячелетие, насыщенное жестокими войнами и многочисленными брачными союзами, чтобы из разрозненных земель - княжеств, герцогств и графств - составились единое Французское государство в его современных границах.

Относительный мир, наступивший в Европе на рубеже Х-Х! вв. после затянувшихся нашествий и разграблений, способствовал возрождению торговли и быстрому развитию городов, которые большей частью формировались вокруг двух градостроительных и социальных полюсов: монастырской церкви и рыночной площади5.

В XI в. гордые и богатые феодалы Франции смотрели на своего короля как на бедного второстепенного властителя, поставленного во главе страны по их воле и от них же зависящего. Герцоги и графы, а также все остальные прямые вассалы короля вели себя как самостоятельные правители своих владений. Все горожане были противниками внутренних феодальных войн, сопровождавшихся разбоем. Более того, города были опутаны многочисленными поборами и повинностями в пользу феодалов. В таких условиях города начали все более решительно выступать против произвола сеньоров

* Профессор кафедры организации кадровой и воспитательной работы Санкт-Петербургского университета МВД России, доктор юридических наук, профессор, заслуженный работник высшей школы.

* Докторант факультета подготовки научных и научно-педагогических кадров Санкт-Петербургского университета

МВД России, кандидат юридических наук, доцент, майор милиции.

за городское самоуправление - коммуну. В свою очередь, желая найти противовес феодальной системе и всемогуществу церкви, возглавляемой папой, короли в начале XII в. решили передать некоторым городам право создавать самоуправляемые коммуны, представлявшие - в идеале - общие интересы их жителей. Так, например, в 1128 г. Людовик VI Толстый подписал в Лаоне (северная провинция Пикардия) хартию, которая гарантировала гражданам города некоторые свободы, включая право избирать мэра и назначать судей. Граф Фландрии Вильгельм, сюзереном которого был Людовик VI Толстый, даровал хартию горожанам Сент-Омера, «...предоставив им на вечные времена права и обычаи», связанные с освобождением от подушного оброка, от пошлины в порту и другие налоговые льготы, а также предписывая, «... чтобы коммуна их, которую они создали на присяге, продолжала существовать и дальше, и никому не позволю распустить ее, а также жалую им всякие права и правосудие по лучшим образцам того, как обстоит дело в моей земле, то есть во Фландрии. »6

Коммуны добивались права иметь свою вооруженную силу - городское ополчение. Защищаясь от нападения чужих и «своих» сеньоров, города опоясались мощными городскими стенами. В конце XII и в XIII столетии, при Людовике VII и Филиппе II Августе, короли уже увидели в независимых городах-коммунах надежных союзников против своеволия и заговоров крупных феодалов и могучих епископов. Кроме того, короли были заинтересованы в городах и по той причине, что последние давали им деньги, современное вооружение и дополнительную военную силу. Освобождающиеся коммуны получали от своих сеньоров хартии и, несмотря на крайнее разнообразие форм городских учреждений, имели в своей организации некоторые общие черты. Во главе управления стояли выборные городские советы. Такая коммуна, возникшая в условиях феодальных отношений, рассматривалась как коллективная сеньория, обладающая правами феодала: правом войны и мира, судебными функциями.

Признавая необходимость дальнейшего развития городских коммун - союзников своей власти, король не упускал из виду и другую цель: расширение своего домена, где эти коммуны приходилось ограничивать. Филиппу II Августу удалось присоединить немало земель, благодаря браку с Изабеллой Геннегауской в 1180 г. он получил в качестве приданого провинции Артуа и Фландрию: местные коммуны доставили затем французским монархам массу хлопот. В завещании Филиппа II Августа, составленном в 1190 г., довольно подробно говорится о городских коммунах и их правах. В частности, «городские коммуны и даже города, не имеющие прав коммун, а также простой народ должны охраняться законами таким образом, чтобы никто их не обидел и чтобы они никого не смогли обидеть. Коммунальные хартии должны храниться как доказательство привилегий. По новым правилам по Франции ни один город не может стать коммуной без разрешения короля... Каждый сеньор, имеющий в своей власти город-коммуну, должен ежегодно узнавать, в каком состоянии находится город и как им управляют мэры.. ,»7.

Таким образом, указанный этап зарождения местного управления отмечен борьбой двух тенденций. Городская буржуазия - коммерсанты - стремились захватить власть или, по крайней мере, добиться свобод в сфере финансов, правосудия, т.е. принять участие в управлении городом. Им противостоял сеньор - епископ или граф, а затем и король, стремившийся играть роль арбитра и не допустить окончательной победы ни одной из сторон.

После получения «свобод» и «привилегий» общественная жизнь городов активизировалась: возникла муниципальная власть во главе с мэрами и эшевенами. В то же время еще долго город мало чем отличался от деревни: внутри его стен существовали обширные виноградники и огороды, улицы оставались узкими и темными, эпидемии были частыми, а пожары постоянно уничтожали застройку.

Одним из первых проявлений усиления союза монархии и городов явилась отмена выборности короля (начало XIII в.). Затем постепенно ликвидировался принцип «вассал моего вассала не мой вассал». Как уже говорилось, монархия, опираясь на поддержку горожан, среднего и мелкого дворянства, начала расширять свой домен, и уже к концу XIII в. он стал самым большим феодальным владением Франции. В руках королей сосредоточилась достаточная сила для того, чтобы принуждать большую часть своих вассалов к повиновению и предотвращать попытки дробления королевского домена. Например, для всех королевских резиденций характерно отсутствие муниципальной автономии, горожанам не рискуют поручать ни суд, ни самооборону. Так, Компьен получил право на самоуправление в 1153 г., после того как короли перестали там появляться, Пуасси - в 1221 г., Орлеан

- в конце XVI в., а Париж - в 1977 г.! И хотя парижская буржуазия XII в. разбогатела, она оставалась очень зависимой от власти, которая обеспечивала ее клиентами и рынками сбыта, искусственно создавая преимущества перед провинциальными центрами. Ганзейский союз, сформировавшийся в конце XII в., объединил купцов, торговавших водой. Он дал Парижу свои цвета - синий и красный, но не смог создать здесь коммуну. Выборный администратор купцов - прево - жестко контролировался тут королевской администрацией8.

Управление большим королевским доменом уже не могло осуществляться, как раньше, дворцовыми служащими, совмещавшими заведование личными королевским имениями с государственным управлением. Последнее стало исключительной компетенцией королевских чиновников.

Вестник Санкт-Петербургского университета МВД России № 1 (25) 2005

Вестник Санкт-Петербургского университета МВД России № 1 (25) 2005

Королевский домен был разделен на почти равные административные единицы - бальяжи. Ими управляли бальи - чиновники, которые назначались королем. На них было возложено текущее управление - сбор налогов, наблюдение за деятельностью административно-судебных органов и т.п. Бальяжи делились на превотажи во главе с прево. Эти должностные лица были наделены военной, административной, финансовой и судебной властью в округе. Характеризуя статус названных должностных лиц, весьма интересным по нашему мнению является упоминавшееся ранее завещание французского короля Филиппа II Августа, в котором впервые говорится о новых должностных лицах

- бальи и о характере их деятельности. «.Повелеваем, чтобы бальи наши выбрали для каждого превотажа.по четыре умных и добросовестных мужа, пользующихся доброй славой. Пусть городские дела не ведутся без их совета или, по крайней мере, без совета двух из них...Каждый месяц они будут назначать по одному дню. когда люди, приходящие к ним с жалобами, будут немедленно и справедливо удовлетворены ими. Мы желаем, чтобы нам три раза в год посылались письма для извещения нас о провинившихся бальи.»9, т.е. в завещании предусматривались ежемесячные судебные собрания, регулярные доклады в Париж, отчеты о деятельности прево и т.д. На юге централизация государственного аппарата была выражена несколько слабее. Главами южных округов (их чаще называли сенешалами) являлись представители местной знати.

Процесс усиления королевской власти стал возможным в силу ряда причин, одной из которых являлся тот факт, что еще более укрепилось социально-экономические основы союза королевской власти и городов, благодаря росту городской промышленности и торговли города смогли оказывать монархии помощь значительно большую, чем раньше10.

В свою очередь, данный процесс был неразрывно связан с преодолением феодальной раздробленности и оформлением сословно-представительной монархии.

Однако объединение страны могло быть успешно завершено лишь в обновленной государственно-правовой форме, обеспечивающей консолидацию всех сил, выступающих за единое государство. Начинают созываться собрания представителей от сословий, на обсуждение которых выносились важнейшие вопросы внутренней и внешней политики, и прежде всего налогов.

Первые собрания сословного представительства - штаты (от франц. е1а1 - сословие) возникли в отдельных провинциях (Нормандия, Прованс) еще в XIII в. Это были периодически созывающиеся собрания высшего духовенства, сеньоров, мэров городов соответствующей провинции, которые рассматривали различные вопросы, главным из которых было утверждение денежных сборов, контроль за проведением общественных работ - строительство дорог, каналов и др. Постепенно штаты оказались под контролем короля, а начиная с XV в. большинство провинциальных штатов не созывалось, т.к. королевская власть к этому периоду настолько укрепилась на местах, что получила возможность собирать налоги без помощи штатов.

Правительство усилило свой контроль и над городским самоуправлением - коммунами. К этому времени их количество значительно возросло. Коммуны осуществляли административное управление и суд, имели право издавать постановления, обязательные для горожан. Выборный орган городского самоуправления - городской совет - состоял из эшевенов и пожизненно избранного городского главы - мэра, которым, как правило, был состоятельный горожанин.

Крестьянство по-прежнему находилось под властью «своих» сеньоров, сохранивших в определенной степени полицейские и судебные правомочия. Сеньоры контролировали деятельность органов общинного самоуправления - схода и его исполнительного органа - синдика, в который входили наиболее зажиточные крестьяне. Синдики ведали внутренними делами общины, в т.ч. осуществляли раскладку податей, повинностей и т.д.11

По мнению большинства французских исследователей в данной области, вышеописанный период зарождения муниципального управления во Франции являлся прежде всего периодом разнообразия - разнообразия статусов, разнообразия способов функционирования, разнообразия властных отношений между различными составляющими политико-административной системы. В нем явно прослеживаются два основных этапа.

Первый - этап развития местных учреждений, пытавшиеся утвердиться по отношению к феодальной власти. Он начинается в XI в. и выражается в появлении органов, ставших прототипами современных местных органов власти, а именно коммун, образованных группами жителей и получивших согласие феодала в рамках хартии, которая признавала за коммуной некоторые права и привилегии взамен признания определенных обязанностей вассала. Каждый из городов имел свой набор вольностей, но система управления в них, как уже отмечалось, имела много общих черт. Собрание горожан составляло генеральную ассамблею, которая обсуждала наиболее важные вопросы и избирала местных должностных лиц, последние составляли городскую коллегию, осуществлявшую текущее управление. Один из членов коллегии становился мэром. Кроме того, этот же этап отмечен возникновением и других форм организации населения с меньшей степенью самостоятельности: свободные города, сельские коммуны, а также появление провинциальных штатов. В литературе этот период (XI-XIII вв.) называют периодом «муниципальной революции»12.

Второй этап связан с растущим желанием королевской власти утвердить свое место в политической и административной организации. С XIII-XIV вв. королевская власть усиливалась за

счет местных властей и в административном плане это проявлялось в постепенном сокращении полномочий местных учреждений и в утверждении роли представителей королевской власти13.

Укрепление власти короля сопровождалось резким ростом бюрократического аппарата и усилением его влияния. Формирование государственного аппарата во Франции рассматриваемого периода характеризуется рядом особенностей. Во-первых, многие должности правительство продавало. Во-вторых, в период политических кризисов XVI в. (например, религиозных войн) правительство с целью привлечения на свою сторону знати вынуждено было передать ее представителям некоторые важнейшие посты в государственном аппарате: губернаторов, бальи, прево и других. Таким образом, местные учреждения включали должности, которые были превращены в предмет купли-продажи (в синекуры - должности «без забот»). В итоге часть государственного аппарата оказалась в руках тех кругов, которые стремились возродить провинциальный сепаратизм. Проблема была решена следующим образом: старый государственный аппарат был сохранен, но наряду с ним была создана новая система государственных органов. Важнейшие посты в ней занимали лица, назначаемые правительством и ответственные перед ним; эти должности не продавались.

Следует согласиться с позицией С.В. Пронкина и О.Е. Петруниной, что по мере укрепления королевской власти положение местных территориальных коллективов претерпело драматические перемены. Децентрализации местного управления в XVI - начале XVII вв. способствовали государственные смуты и религиозные войны. Однако формирование в XVII в. абсолютной монархии негативно сказалось на состоянии местного управления. Верховная власть с подозрением относилась к его самостоятельному статусу, видя в этом наследие феодального партикуляризма, и вела перманентную борьбу с местными привилегиями14.

В 1610 г. на трон вступил Людовик XIII, который приблизил к себе выдающегося политика-реформатора, известного как кардинал Ришелье, под началом и контролем которого была использована система интендантов для надзора за местными властями, налогами и правосудием. По королевскому эдикту 1637 г. определенный контроль за местными судами осуществляли интенданты - «достойные и авторитетные лица из первых людей наших Советов с полномочиями интенданта юстиции, полиции и финансов»15. В руках интендантов находилась реальная власть в провинциях. Это были карьерные чиновники из обедневшего дворянства, не являвшиеся уроженцами данной провинции. Интенданты назначались и смещались Королевским советом.

В 1692 г. не только из политических, но и фискальных целей выборы городских руководителей были отменены, а должности обращены в королевскую собственность и стали объектом продаж. Правительство предложило городам выкупить у него эти должности. Затем данная операция в течение 24 лет повторялась семь раз. Одновременно значительная часть горожан оказалась лишенной права участвовать в генеральной ассамблее. В ее состав теперь входили только нотабли, часть из которых принадлежала к ним наследственно, другая представляла различные местные корпорации и действовала по их наказу. Количество наследственных нотаблей постоянно возрастало, что придавало городскому управлению олигархический характер. Подобное состояние муниципального управления подрывало его авторитет в глазах как горожан, так и правительства, которое усилило над ним свой административный контроль, осуществлявшийся через местных интендантов, которые стали предшественниками префектов.

Низший уровень местного управления представляли сельские общины (приходы), которые управлялись собранием своих жителей и избранными местными должностными лицами. Среди них выделялись сборщик налогов и синдик, находившийся в распоряжении субделегатов16, отвечавшие за администрацию. Приходы также находились под жестким административным контролем и не обладали самостоятельностью.

В середине XVIII в. во Франции наиболее крупными административными единицами оставались провинции. Существовало две разновидности провинций:

- большинство (около 30) составляли провинции с избирательным правом (pays d’Mection), хотя реально они уже давно им не обладали. Эти провинции занимали центральную часть Франции. Формально их продолжали возглавлять губернаторы, однако эта должность превратилась в почетную синекуру. Реальная власть в провинциях находилась в руках интендантов;

- меньшинство составляли провинции со штатами (pays d’Mat), расположенные преимущественно на окраинах. Здесь сохранились определенные элементы самоуправления, губернаторы и местные штаты, состоявшие из представителей сословий. Наиболее крупными и влиятельными были Лангедок и Бретань. Однако здесь штаты могли собираться только по распоряжению короля. Правительство контролировало их состав, могло предотвратить включение в него нежелательных для себя лиц, не послав им приглашения. Король был представлен в провинциальных штатах своими комиссарами, излагавшими его волю. Все решения штатов должны были утверждаться Королевским советом17.

К концу XVIII в. были предприняты некоторые попытки реорганизации местного управления: в 1764 г. принят эдикт Компьена (de Compiegne), в 1765 г. - эдикт Марли (de Marly), создавшие для всех коммун единообразный юридический режим 18 . Однако в целом эти попытки имели ограниченный эффект и не были направлены на восстановление местной власти.

Вестник Санкт-Петербургского университета МВД России № 1 (25) 2005

Вестник Санкт-Петербургского университета МВД России № 1 (25) 2005

Именно таким образом в контексте утверждения сильной королевской власти и строгого ограничения местной компетенции приходит революционный период. Начавшаяся в 1789 г. революция произвела переворот в организации власти на местах, но об этом следует рассказать отдельно.

1 Автором понятия является А. Токвиль. Этот период включает в себя следующие стадии развития феодализма: монархия раннефеодальная, феодальная, сословно-представительная, абсолютная.

2 См.: Ковешников Е.М. Государство и местное самоуправление в России: теоретико-правовые основы взаимодействия. М., 2002. С. 1.

3 См.: Давид Р. Основные правовые системы современности. М., 1988. С. 85-86.

4 См., напр.: Фоков А.П.Общее и особенное в развитии собственности в России и Франции (сравнительно-правовое исследование) // Юрист. 2003. № 4. С. 60-64.

5 См. подробнее: Ольтециан И. История Франции: провинции и города. М., 2002.

6 Цит.по: Хрестоматия по истории Средних веков / Под ред. Н.П. Грацианского и С.Д. Сказкина: В 3 т. Т. 1. М., 1949. С. 370.

7 Цит. по: Хрестоматия по истории Средних веков... Т. 2. С. 20.

8 См. подробнее: Ольтециан И. Указ.соч.

9 Цит. по: Хрестоматия по истории Средних веков. Т. 2. С. 18.

10 См.: Всеобщая история государства и права / Под ред. К.И. Батыра. М., 2001. С. 140-142.

11 Там же. С. 145.

12 См.: Пронкин С.В., Петрунина О.Е. Государственное управление зарубежных стран. М., 2004. С. 257-258.

13 См., напр.: Bernard P . Le grand tournant des communes de France. Armand Colin,1969; Burdeau F. Libert^s liber^s locales chmies. Cujas, 1983; Renan Le Mestre. Droit des collectives territoriales. P., 2004.

14 См.: Пронкин С.В., Петрунина О.Е. Указ. соч. С. 258.

15 Цит. по: Графский В.Г. Всеобщая история права и государства. М., 2000. С. 296-297.

16 Субделегаты стояли во главе округов (диоцизов), на которые делились провинции, были выходцами из простонародья и назначались провинциальными интендантами.

17 См.: Пронкин С.В., Петрунина О.Е. Указ.соч. С. 258-259.

18 См. подробнее: Renan Le Mestre. Droit des collectives territoriales. P., 2004. Р. 30-31.

М.А. Мовсумов*

Международно-правовые акты как источники гражданского процессуального права в Азербайджане и России

Общепризнанно, что конституции в виде писаного кодифицированного нормативно-правового акта в большинстве стран мира, в т.ч. в Азербайджане и в России, являются основополагающими источниками всех отраслей права. Не является в этом отношении исключением и гражданское процессуальное право. В Конституциях Азербайджана и России указано на то, что именно они имеют высшую юридическую силу и прямое действие (ст. 15 Конституции РФ, ст. 147 Конституции АР). Пленум Верховного Суда РФ в постановлении от 31 октября 1995 г. № 8 «О некоторых вопросах применения судами Конституции РФ при осуществлении правосудия» прямо ориентировал суды общей юрисдикции на непосредственное применение положений Конституции в судебной практике1. В Азербайджане специального разъяснения на этот счет не существует, а Верховный Суд АР в настоящее время не уполномочен давать разъяснения по вопросам судебной практики.

В то же время в обеих рассматриваемых конституциях по-разному решается вопрос о действии международно-правовых актов и об их соотношении с конституцией. В ст. 148 Конституции АР указано на то, что международные договоры, стороной которых является АР, — неотъемлемая составная часть системы законодательства АР. Конституция РФ признает составной частью правовой системы России не только международные договоры, но и общепризнанные принципы и нормы международного права (ч. 4 ст. 15).

В Конституции АР упоминания об общепризнанных принципах и нормах международного права нет, однако указывается, что на территории Азербайджана права и свободы человека и гражданина действуют непосредственно (ч. 6 ст. 71). Под правами и свободами человека понимаются не только те, которые непосредственно указаны в Конституции, но и любые права и свободы, вытекающие из общепризнанных принципов и норм международного права. Такой вывод

* Старший преподаватель кафедры гражданского процесса, трудового и экологического права Бакинского государственного университета.

SS