Охрана общественного порядка и муниципальная милиция: проблемы организации и законодательного регулирования (муниципальный аспект)

Упоров Иван Владимирович

доктор исторических наук, профессор, Краснодарский университет МВД России

Кузовлева Галина Валерьевна

кандидат филологических наук, доцент, Краснодарский университет МВД России

Охрана общественного порядка и муниципальная милиция: проблемы организации и законодательного регулирования

В статье рассматриваются проблемные вопросы, связанные с осуществлением органами местного самоуправления функции охраны общественного порядка, предусмотренной Конституцией России. Отмечается, что в этой сфере имеется негативный опыт организации и функционирования подразделений местной милиции общественной безопасности во второй половине 1990-х гг. Обосновываются соответствующие предложения по внесению изменений в Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации».

Ключевые слова: охрана общественного порядка, муниципальная милиция, полиция, полномочия, принуждение, органы местного самоуправления, силовая структура.

I.V. Uporov, Doctor of History, Professor, Krasnodar University of the Ministry of the Interior of Russia; G.V. Kuzovleva, Master of Law, Assistant Professor, Krasnodar University of the Ministry of the Interior of Russia; tel.: +78612581426.

The protection of public order and municipal militia: problems of organization and legal regulation

The article deals with the problematic issues associated with the implementation by local authorities of function of protection of public order, provided by the Constitution of Russia. It is noted that in this area there is a negative experience of the organization and functioning of the departments of the local public security militia in the second half of the 1990. Appropriate proposals for amendments to the Federal law «On general principles of local self-government in the Russian Federation» are proved.

Key words: protection of public order, the municipal militia, police, authority, coercion, local self-government bodies, law enforcement agencies.

Охрана общественного порядка в России уже давно, практически сразу после распада СССР, стала одной из наиболее сложных сфер правоохранительной деятельности с точки зрения разграничения соответствующих полномочий между федеральными, региональными и муниципальными органами публичной власти. Камнем преткновения является проблема объема и характера полномочий муниципальной милиции, которая, в свою очередь, вытекает из новой (по сравнению с предшествующим Советским государством) системы территориально-публичных образований (Российская Федерация, субъекты РФ, муниципальные образования).

Так, согласно ст. 12 Конституции Российской Федерации, органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти. В ч. 1 ст. 130 указывается, что местное самоуправление в Российской Федерации обеспечивает самостоятельное решение населением вопросов местного значения. В ч. 1 ст. 132 на конституционном уровне закрепляются наиболее значимые вопросы местного значения, в частности указывается, что «органы местного самоуправления самостоятельно управляют муниципальной собственностью, формируют, утверждают и исполняют местный бюджет, устанавливают местные налоги и сборы, осуществляют охрану общественного порядка, а также решают иные вопросы местного значения».

210

В Федеральном законе от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ (в редакции от 30 декабря 2015 г.) «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» [1] указанные конституционные положения находят конкретизацию. В частности в ст. 15 и 16 соответствующий вопрос местного значения для муниципального района и городского округа сформулирован следующим образом: «организация охраны общественного порядка на территории муниципального района (городского округа) муниципальной милицией». При этом законодатель делает оговорку о том, что данный вопрос местного значения вступает в силу в сроки, установленные федеральным законом, определяющим порядок организации и деятельности муниципальной милиции.

Указанный федеральный закон до сих пор не принят. В литературе имеются предложения по этому поводу (ниже мы рассмотрим некоторые из них), однако системных подходов к тому, каким статусом должна обладать муниципальная милиция, прежде всего с учетом особенностей властеотношений в России, пока нет. Такое положение, когда конституционные нормы уже более двадцати лет не выполняются, а столь важный федеральный закон не принимается почти пятнадцать лет (и это при имеющихся проблемах с противодействием преступности в стране!), представляется явно ненормальным и объясняется, на наш взгляд, рядом противоречий, еще не нашедших своего разрешения.

В этом контексте необходимо прежде всего сопоставить следующие конституционные нормы, касающиеся охраны общественного порядка. Так, согласно п. «е» ч. 1 ст. 114 Конституции РФ к функциям Правительства РФ относится «осуществление мер по обеспечению законности, прав и свобод граждан, охране собственности и общественного порядка, борьбе с преступностью». Правительство России реализует данную функцию посредством МВД России, действующего на основании Федерального закона от 7 февраля 2011 г. № З-ФЗ (в редакции от 14 декабря 2015 г.) «О полиции» [2], Положения о Министерстве внутренних дел Российской Федерации [3] и других актов.

Однако такую же функция с аналогичной формулировкой в соответствии с Конституцией РФ выполняют и органы местного самоуправления. Но органы местного самоуправления, во-первых, не входят в систему органов государственной власти, во-вторых, на наш взгляд, они не могут действовать с использованием тех же средств и методов (применение оружие, спецсредств, оперативно-розыскная

деятельность и т.д.), что и федеральная силовая структура. Возникает вопрос об уточнении полномочий органов местного самоуправления в данной сфере.

Следует отметить, что в новейшей истории России предпринимались попытки решения этого вопроса. Так, в начале 1993 г. был принят Указ Президента РФ от 12 февраля 1993 г. № 209 «О милиции общественной безопасности (местной милиции) в Российской Федерации» [4], где была сделана попытка привести к общему знаменателю полномочия местного самоуправления в сфере охраны общественного порядка и специфику МВД Росссии как федерального вертикально структурированного силового ведомства. Компромисс проходил по следующему аспекту: численность сотрудников милиции общественной безопасности (речь шла только об этой службе) в муниципальном образовании могла быть увеличена за счет местного бюджета, при этом руководитель местной милиции был подотчетен местной администрации и назначался на должность по согласованию с местной администрацией, однако сотрудники местной милиции несли службу в соответствии с тогдашним законом о милиции [5].

Принятый позже Федеральный закон от 28 августа 1995 г. № 154-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» [6] не только закреплял за органами местного самоуправления функцию охраны общественного порядка, но и относил к ведению муниципальных образований организацию и содержание муниципальных органов охраны общественного порядка, а также осуществление контроля за их деятельностью (п. 8 ч. 2 ст. 6). Тем самым органы местного самоуправления получили полномочия осуществлять охрану общественного порядка силами собственных правоохранительных формирований. В развитие этой нормы в 1996 г. был издан Указ Президента РФ от 3 июня 1996 г. № 802 «О поэтапном формировании муниципальных органов охраны общественного порядка» [7], которым предполагалось создание правовых, организационных и материальных основ формирования и функционирования муниципальных органов общественного порядка (речь шла только о подразделениях милиции общественной безопасности).

Затем Указом Президента РФ от 17 сентября 1998 г. было решено провести эксперимент по организации охраны общественного порядка органами местного самоуправления в нескольких муниципальных образованиях [8]. Пред-

211

полагалось, в частности, что органы местного самоуправления осуществляют контроль за состоянием охраны общественного порядка, вносят предложения о назначении на должность и освобождении от должности начальников милиции общественной безопасности и их заместителей, организуют отчеты начальников милиции общественной безопасности перед населением о состоянии охраны общественного порядка, поощряют сотрудников подразделений и служб милиции общественной безопасности, вносят предложения о применении к ним мер дисциплинарного воздействия, финансируют и осуществляют материально-техническое обеспечение подразделений и служб милиции общественной безопасности (не ниже нормативов МВД России).

Однако реализация указанных мер натолкнулась на два существенных препятствия. Первое касалось отсутствия достаточных финансовых средств у абсолютного большинства муниципальных образований (эта проблема остается актуальной до сих пор). Второе препятствие заключалось в том, что милиция - федеральная структура, которая должна финансироваться из федерального бюджета; если же финансирование осуществляется из местного бюджета, то органы местного самоуправления должны иметь рычаги непосредственного административного управления милицией, но такие рычаги не были предусмотрены. В результате было решено отказаться от местной милиции в том варианте, в каком она организовывалась в 1990-е гг. А по действующему Федеральному закону «О полиции» и вовсе предусмотрено финансирование полиции только из федерального бюджета (до 2012 г. было возможно частичное финансирование также и из регионального бюджета).

При этом конституционные и соответствующие законодательные нормы об охране общественного порядка органами местного самоуправления продолжают действовать, т.е. должно быть выработано какое-то решение на уровне федерального закона. В отсутствие такового в некоторых регионах предпринимаются попытки на практике решить рассматриваемую проблему. Так, в феврале 2011 г. Городской думой г. Ижевска было принято решение о создании в структуре администрации города Управления муниципальной милиции [9]. Оно было сформировано путем объединения правового отдела, отдела административно-технического контроля и отдела по работе с правоохранительными ор-

ганами. 1 июля 2011 г. ижевская милиция приступила к выполнению своих обязанностей.

На Управление муниципальной милиции возложен контроль за благоустройством и поддержанием порядка в столице республики. Сотрудники Управления, если вести речь о полномочиях, должны выявлять и документировать нарушения в различных сферах: благоустройство, соблюдение тишины и покоя в ночное время, исполнение должностными лицами поручений городских властей и депутатов, контроль за выполнением земляных работ, содержание фасадов, дворов, дорог. Предусмотрены 17 штатных работников, которые непосредственно наблюдают на местах за положением дел, составляют протоколы. Однако непосредственно воздействовать на нарушителей муниципальные милиционеры не могут, и их полномочия ограничиваются только фиксацией нарушения, профилактическими беседами, составлением протоколов, которые потом рассматривают административные комиссии. Как представляется, вряд ли уместно такое подразделение именовать «милицией». Это скорее контрольный орган, функции которого и без того предусмотрены законодательством и реализуются местными администрациями, но несколько в иных организационно-правовых нормах.

В другом предложении в виде законопроекта [10] (внесен группой депутатов Государственной Думы Федерального Собрания РФ во главе с С.М. Мироновым) предусматривается создание муниципальной милиции как самостоятельного муниципального органа, при этом начальник милиции избирается населением и подчиняется непосредственно главе муниципального образования. Указывается, что муниципальная милиция - это вооруженная (военизированная) организация, которая имеет специальные средства, огнестрельное оружие, специальную полицейскую технику. Круг задач следующий: охрана общественного порядка; профилактика преступлений и административных правонарушений; предупреждение и пресечение преступлений; производство по делам об административных правонарушениях; оказание помощи гражданам, должностным лицам, организациям и общественным объединениям в осуществлении их прав и законных интересов. Наиболее жесткое полномочие - право задерживать нарушителей и доставлять их в федеральные органы полиции.

212

Представляется, что этот проект далек от реальности уже только по финансовому фактору и может рассматриваться не иначе как дальняя перспектива. Кроме того, очевидно, что наличие в одном и том же муниципальном образовании (районе или городе) двух одновременно и параллельно действующих независимых силовых структур по охране общественного порядка и противодействию преступности не может привести к нужному результату. Не следует забывать, что и в царский период, и в Советском государстве, и в современной России нет опыта функционирования муниципальной милиции как самостоятельной силовой структуры. К тому же в настоящее время в муниципальных образованиях столько разного рода социальных, жилищно-коммунальных и прочих проблем, что при хронической нехватке финансов возложение столь крупной и ответственной задачи будет просто непосильным делом.

Мы полагаем, что в настоящее время нет даже самых необходимых условий для формирования в муниципальных образованиях муниципальной милиции в указанном виде, соответственно, мы считаем, что органы местного самоуправления не могут иметь полномочий применять меры принуждения - это должно оставаться прерогативой федеральных силовых органов. Вместе с тем, органы местного самоуправления не должны оставаться в стороне от функции охраны общественного порядка, поскольку такая функция имманентно присуща местному самоуправлению, полноценное самоуправление немыслимо без возможности удовлетворения потребности населения в должном общественном порядке. Мировая практика также свидетельствует, что действенная охрана общественного порядка возможна лишь при активном участии местного самоуправления как наиболее близкого к гражданам уровня публичной власти. И в этом смысле отмеченная выше конституционная норма сомнений не вызывает. Однако ее реализацию целесообразно регулировать иначе, чем в действующем Федеральном законе «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации».

На наш взгляд, при формулировании соответствующих вопросов местного значения нуж-

но применять подход, который использован при регулировании взаимодействия органов местного самоуправления и других силовых структур (например, «участие в профилактике терроризма...», «участие в предупреждении и ликвидации последствий чрезвычайных ситуаций...»). Кроме того, целесообразно объединить вопросы местного значения, касающиеся участия органов местного самоуправления в охране общественного порядка, в один вопрос местного значения. При таком подходе понятие «муниципальная милиция» упраздняется.

Таким образом, вопрос местного значения в п. 8 ч. 1 ст. 15 и п. 9 ч. 1 ст. 16 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» предлагается изложить в следующей редакции: «участие в организации охраны общественного порядка на территории муниципального района (городского округа); оказание поддержки гражданам и их объединениям, участвующим в охране общественного порядка, создание условий для деятельности народных дружин; предоставление служебных помещений для работы участкового уполномоченного полиции; предоставление служебного жилого помещения для участкового уполномоченного полиции и его семьи» (мы полагаем, что институт служебного жилья был ликвидирован в нашей стране без достаточных на то оснований и его необходимо восстановить). Соответственно вопросы местного значения, определенные в пп. 8.1, 8.2 ч. 1 ст. 15 и пп. 9.1, 9.2, 37 ч. 1 ст. 16 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», следует исключить. Кроме того, в ст. 35 указанного закона следует закрепить исключительное полномочие представительного органа муниципального района (городского округа) утверждать в должности руководителя полиции общественной безопасности на своей территории, кандидатуру которого представляет начальник районного (городского) ОВД. Что касается федерального закона о муниципальной милиции, на наш взгляд, в обозримом будущем в силу изложенных выше причин данный вопрос не является актуальным.

213

1. Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации: федер. закон от 6 окт. 2003 г. № 131-ФЗ (ред. от 30 дек. 2015 г.). Доступ из справ. правовой системы «КонсультантПлюс» (дата обращения: 28.02.2016).

2. О полиции: федер. закон от 7 февр. 2011 г. № 3-ФЗ (ред. от 14 дек. 2015 г.). Доступ из справ. правовой системы «Консультант-Плюс» (дата обращения: 28.02.2016).

3. Вопросы Министерства внутренних дел Российской Федерации (вместе с «Положением о Министерстве внутренних дел Российской Федерации»): указ Президента РФ от 1 марта 2011 г. № 248 (ред. от 12 сент. 2015 г.). Доступ из справ. правовой системы «КонсультантПлюс» (дата обращения: 28.02.2016).

4. О милиции общественной безопасности (местной милиции) в Российской Федерации: указ Президента РФ от 12 февр. 1993 г. № 209 // Собр. актов Президента и Правительства РФ. 1993. № 7. Ст. 562.

5. О милиции: закон РСФСР от 18 апр. 1991 г. № 1026-1 // Ведомости Съезда народных депутатов и Верховного Совета РСФСР 1991. № 16. Ст. 503.

6. Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации: федер. закон от 28 авг.1995 г. № 154-ФЗ// Рос. газ. 1995. 28 авг.

7. О поэтапном формировании муниципальных органов охраны общественного порядка: указ Президента РФ от 3 июня 1996 г. № 802 // Рос. газ. 1996. 7 июня.

8. О проведении в ряде муниципальных образований эксперимента по организации охраны общественного порядка органами местного самоуправления: указ Президента РФ от 17 сент. 1998 г. № 1115 // Рос. газ. 1998. 23 сент.

9. Об утверждении Положения об Управлении муниципальной милиции Администрации города Ижевска: распоряжение администрации города Ижевска от 13 февр. 2015 г. URL: http://www. izh.ru/res_ru/0_hfile_37946_1.pdf (дата обращения: 30.04.2015).

10. Муниципальная милиция в Российской Федерации: проект федерального закона фракции политической партии «Справедливая Россия» в Государственной Думе / С.М. Миронов, М.В. Емельянов, В.М. Зубов и др. М, 2015.

1. On general principles of organization of local self-government in the Russian Federation: fed. law d.d. Oct. 6, 2003 № 131-FL (as amended on Dec. 30, 2015). Access from legal reference system «ConsultantPlus» (date of access: 28.02.2016).

2. On police: fed. law d.d. Febr. 7, 2011 № 3-FL (as amended on Dec. 14, 2015). Access from legal reference system «ConsultantPlus» (date of access: 28.02.2016).

3. Issues of the Ministry of Internal Affairs of the Russian Federation (together with «Regulation about the Ministry of Internal Affairs of the Russian Federation»): decree of the President of the Russian Federation d.d. March 1, 2011 № 248 (as amended on Sept. 12, 2015). Access from legal reference system «ConsultantPlus» (date of access: 28.02.2016).

4. On the public safety militia (local militia) in the Russian Federation: decree of the President of the Russian Federation d.d. Febr. 12, 1993 № 209 // Coll. of acts of the President and the Government of the Russian Federation. 1993. № 7. Art. 562.

5. About militia: law of the RSFSR d.d. Apr. 18, 1991 № 1026-1 // Bull. of the Congress of People's Deputies of the Russian Federation and the Supreme Soviet of the Russian Federation. 1991. № 16. Art. 503.

6. About general principles of organization of local self-government in the Russian Federation: fed. law d.d. Aug. 28, 1995 № 154-FL // Rus. newsp. 1995. Aug. 28.

7. On the gradual forming of municipal bodies of public order protection: decree of the President of the Russian Federation d.d. June 3, 1996 № 802 // Rus. newsp. 1996. June 7.

8. About carrying out in some municipalities of the experiment on the organization of protection of a public order by local government bodies: decree of the President of the Russian Federation d.d. Sept. 17, 1998 № 1115 // Rus. newsp.1998. Sept. 23.

9. On approval of the Regulations on the Department of the municipal militia of the city Administration of Izhevsk: order of the Izhevsk city administration d.d. Febr. 13, 2015. URL: http:// www.izh.ru/res_ru/0_hfile_37946_1.pdf (date of access: 30.04.2015).

10. Municipal militia in the Russian Federation: draft Federal law of the faction of the Political party «Justice Russia» in the State Duma / S.M. Mironov, M.V. Emelyanov, V.M. Zubov, etal. Moscow, 2015.

214