Развитие правовых основ функционирования государственного финансового контроля в российской Федерации

УДК 346.6

РАЗВИТИЕ ПРАВОВЫХ ОСНОВ ФУНКЦИОНИРОВАНИЯ ГОСУДАРСТВЕННОГО ФИНАНСОВОГО КОНТРОЛЯ В РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ

М.В. Демидов

В статье рассматриваются вопросы становления и нынешнее состояние законодательной основы осуществления государственного финансового контроля в Российской Федерации. Автор констатирует, что непременным условием эффективного функционирования государственного финансового контроля в России является совершенствование законодательства, касающегося этого правового института.

Ключевые слова: Российская Федерация; государственный финансовый контроль; законодательство; бюджет; внешний и внутренний финансовый контроль; коррупция.

M.V. Demidov. LEGAL BASIS FOR THE FUNCTIONING OF THE STATE FINANCIAL CONTROL IN THE RUSSIAN FEDERATION

The novels of legislation on the contract system, devoted to the procedure for determining the amount of fine and penalties of parties to a state contract analyzed are. The newest changes in legislation are considered through the prism of the already established judicial practice, which allows us to formulate some conclusions and offers on further reform of the legislation.

Keywords: the Russian Federation; a constituent entity of the Russian Federation; the state financial control; legislation; budget; internal and external financial control.

Государственный контроль всегда являлся и является одной из основных функций управления и выступает в качестве эффективного средства достижения поставленной цели. Важность обеспечения его действенности заключается в том, что он всегда связан с выполнением законов и иных нормативных правовых актов, направлен прежде всего на обеспечение эффективного и рационального использования государственных финансов и собственности государства. Основополагающим структурным элементом в механизме государственного контроля является финансовый контроль. Его цель - обеспечение реализации государственной финансовой политики в стране.

Действующее законодательство не дает определения, что же конкретно понимается под государственным финансовым контролем, поскольку нет специального федерального закона о нем. Еще в предыдущие годы были предприняты определенные попытки принятия такого закона. Так, Указ Президента РФ от 25. 07.1996 г. «О мерах по обеспечению государственного финансового контроля в Российской Федерации» содержал поручение Правительству РФ в течение месяца подготовить и представить для внесения в парламент проект федерального закона «О государственном финансовом контроле в Российской Федерации» [2]. Однако по прошествии времени указанное поручение было признано утратившим силу [3].

Указ Президента РФ от 25.07.1996 г. не дает определения понятия государственного финансового контроля. Однако он устанавливает, что государственный финансовый контроль включает в себя осуществление контроля за исполнением федерального бюджета и бюджетов внебюджетных фондов, а также за тем, как организовано в России денежное обращение, использование кредитных ресурсов, в каком состоянии находится государственный внутренний и внешний долг, государственные резервы, насколько эффективно функционирует система предоставления финансовых и налоговых льгот и преимуществ.

В начале 2000-х гг. в Российской Федерации активно обсуждался вопрос о необходимости выработки единой концепции государственного финансового контроля в России, разработки и принятия на ее основе законодательных актов, направленных на совершенствование государственного финансового контроля и создания его единой системы с целью обеспечения эффективного и целевого использования государственных финансов. Было специальное поручение Президента РФ от 01.11.2000 г. № Пр-2178 Правительству РФ разработать такую Единую концепцию [6]. Она должна была определить стратегические направления в организации государственного финансового контроля исходя из принципа разделения властей, а также определить контрольные полно-

мочия в отношении государственных финансов как законодательной власти и создаваемых ею органов, так и исполнительных органов власти.

Были разработаны два проекта Единой концепции государственного финансового контроля: первая - Правительством РФ и вторая, в качестве альтернативного варианта, - Счетной палатой РФ. Существенное различие между двумя проектами заключалось в том, что Концепция Правительства предусматривала закрепление за исполнительными органами власти осуществления функций как внешнего, так и внутреннего государственного финансового контроля. В альтернативном варианте проекта концепции в основу были положены общепризнанные в мировом сообществе положения о государственном финансовом контроле, которые предусмотрены в Лимской декларации о руководящих принципах финансового контроля, которая была принята в 1977 г IX Конгрессом международной организации высших органов финансового контроля. Указанный проект концепции, основываясь на положениях Лимской декларации, ведущее место в системе государственного финансового контроля отводил органам внешнего контроля, которые были как организационно, так и финансово независимы от тех, кто непосредственно распоряжался государственными финансами, т.е. контрольно-счетным органам. Таким образом, эта концепция закрепляла доминирующую роль парламента и создаваемых им контрольных органов в осуществлении финансового контроля.

Поиски общих принципов и понимания между Правительством РФ и Счетной палатой РФ в вопросе выработки совместного согласованного проекта Концепции не дали положительных результатов. Каждый из них, основываясь на своих концептуальных подходах, выраженных в Концепции, остался на своих позициях.

Парламент Российской Федерации также не раз выражал заинтересованность в скорейшем принятии указанной выше Концепции и федерального закона о государственном финансовом контроле. Так, по инициативе Совета Федерации с участием депутатов Государственной Думы в 2002 г. была проведена научно-практическая конференция, посвященная Единой концепции государственного финансового контроля в России. По ее итогам Совет Федерации рекомендовал создать совместную из числа представителей Правительства РФ и Счетной палаты РФ рабочую группу по подготовке единого проекта концепции [4].

Как результат совместных усилий со сторо-

ны российских парламентариев и депутатов законодательных органов стран Содружества Независимых Государств (далее - СНГ) по принятию системообразующего основополагающего документа о государственном финансовом контроле, на наш взгляд, стало принятие 4 декабря 2004 г. Межпарламентской Ассамблеей государств - участников СНГ Модельного закона о государственном финансовом контроле [5]. Он устанавливает, что государственный финансовый контроль в странах СНГ должен базироваться на единых правовых и методологических основах, принципах построения системы органов государственного финансового контроля и механизмах их взаимодействия и сотрудничества.

В нем закреплены положения, предусматривающие осуществление контроля за исполнением бюджетов стран СНГ и бюджетов их внебюджетных фондов. Сферой государственного финансового контроля также являются организация денежного обращения, использование кредитных ресурсов страны, состояние государственного внутреннего и внешнего долга, государственных резервов, предоставление как финансовых, так и налоговых льгот. Осуществление государственного финансового контроля также включает в себя проведение контрольных мероприятий за эффективностью использования государственной собственности, которая передана различным хозяйствующим субъектам в той или иной форме и обращением государственных финансов в кредитно-финансовых учреждениях.

Несомненной заслугой Модельного закона является и то, что в нем дается определение термина «государственный финансовый контроль». Под ним понимается «проверка соблюдения органами государственной власти и органами местного самоуправления, юридическими и физическими лицами действующего национального финансового законодательства, рациональности и эффективности использования государственных финансовых и материальных ресурсов».

В Модельном законе закреплены основные принципы и нормы по осуществлению государственного финансового контроля, полностью соответствующие общепризнанным стандартам, которые установлены Международной организацией высших органов финансового контроля. Принятый документ был доведен до всех законодательных органов государств - участников Межпарламентской Ассамблеи СНГ с рекомендацией для использования в национальном законодательстве. Однако он так и не стал нормативным актом, составляющим правовую

основу государственного финансового контроля в России. Хотя, на наш взгляд, российский законодатель вполне мог бы использовать его основные положения при принятии законов или внесении изменений в них и иные нормативные правовые акты, касающиеся государственного финансового контроля.

Законодательную основу государственного финансового контроля в настоящее время составляют Конституция РФ, конституции (уставы) субъектов РФ, федеральные законы и региональное законодательство. Базовым нормативным правовым актом о государственном финансовом контроле является Бюджетный кодекс РФ [1]. В нем изначально был предусмотрен специальный раздел «Государственный и муниципальный финансовый контроль», были непосредственно определены органы государственного финансового контроля и их полномочия. К ним относятся Счетная палата РФ, контрольно-счетные органы субъектов РФ и муниципальных образований, Министерство финансов РФ, Федеральное казначейство и их территориальные органы и др.

Правовую основу государственного финансового контроля составляют федеральные законы о Счетной палате РФ, о федеральном бюджете на очередной финансовый год и плановый период, об исполнении федерального бюджета, а также аналогичные законодательные акты субъектов РФ. Законы о бюджетах содержат положения об общих объемах доходов и расходов, о дефиците бюджетов и другие положения, которые являются объектами государственного финансового контроля.

Важным шагом в направлении укрепления финансово-контрольной системы в России можно считать принятие 07.02.2011 г. Федерального закона «Об общих принципах организации и деятельности контрольно-счетных органов субъектов Российской Федерации и муниципальных образований». Он установил единые подходы к определению правового статуса контрольно-счетных органов в регионах как органов внешнего финансового контроля и их компетенции [7].

Особо значимыми нововведениями в законодательство о государственном финансовом контроле ознаменовался 2013 г. В новой редакции была принята глава об основах государственного (муниципального) финансового контроля. В ней определен новый подход к организации государственного финансового контроля. Преобразования затронули организационно-правовые основы его осуществления с добавлением антикоррупционных задач, а также с возможностями наделения финансо-

вых органов субъектов РФ полномочиями по осуществлению в бюджетной сфере внутреннего государственного финансового контроля. Таким образом, на сегодняшний день государственный финансовый контроль практически трансформировался в бюджетный контроль, который призваны осуществлять органы внешнего и внутреннего контроля.

Также 5 апреля 2013 г. был принят новый Федеральный закон о Счетной палате РФ, который значительно расширил полномочия данного контрольного органа. Этой же датой был принят закон о контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд.

Характерным является тот факт, что все нововведения в законодательство о государственном финансовом контроле были направлены на то, чтобы повысить эффективность борьбы с таким социально опасным и крайне вредным явлением, как коррупция. Таким образом, ставилась задача использовать более действенные формы и методы государственного финансового контроля в целях предотвращения нарушений в использовании бюджетных средств путем противодействия коррупции. Однако говорить о каких-то достигнутых существенных положительных результатах в этом направлении, на наш взгляд, еще рановато.

Список литературы

1. Бюджетный кодекс Российской Федерации от 31.07.1998 г. № 145-ФЗ (ред. от 30.09.2017 г.) // Собр. законодательства Рос. Федерации. 1998. № 31, ст. 3823.

2. О мерах по обеспечению государственного финансового контроля в Российской Федерации: указ Президента Российской Федерации от 25.07.1996 г. № 1095 // Собр. законодательства Рос. Федерации. 1996. № 31, ст. 3696.

3. О признании утратившим силу пункта 5 Указа Президента Российской Федерации от 25.07.1996 г. № 1095 «О мерах по обеспечению государственного финансового контроля в Российской Федерации»: указ Президента Российской Федерации от 18.07.2001 г. № 872 // Собр. законодательства Рос. Федерации. 2001. № 30, ст. 3156.

4. О научно-практической конференции «Единая концепция государственного финансового контроля в Российской Федерации»: постановление Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации от 29.05.2002 г. № 251-СФ // Собр. законодательства Рос. Федерации. 2002. № 23, ст. 2122.

5. Модельный закон о государственном финансовом контроле: принят в г. Санкт-Петер-

бурге 04.12.2004 г. Постановлением 24-11 на 24-м пленарном заседании Межпарламентской Ассамблеи государств - участников СНГ // Информационный бюллетень. Межпарламентская Ассамблея государств - участников Содружества Независимых Государств. 2005 (ч. 2). С. 183-195.

6. Демидов М.В. Парламентский финансовый контроль в России: правовые аспекты функционирования и проблемы реализации: дис. ... д-ра

юрид. наук / Московский гос. ун-т им. М.В. Ломоносова (МГУ). М., 2011.

7. Демидов М.В., Казакова Е.В. Контроль законодательных органов субъектов Российской Федерации за расходованием бюджетных средств исполнительными органами власти регионов // Фундаментальные и прикладные исследования кооперативного сектора экономики. 2013. № 3. С.123-125.

ДЕМИДОВ Михаил Васильевич - доктор юридических наук, заведующий кафедрой административного и финансового права. Чебоксарский кооперативный институт (филиал) Российского университета кооперации. Россия. Чебоксары. E-mail: mvdemidov@yandex.ru.

DEMIDOV, Mikhail Vasilyevich - Doctor of Legal Sciences, Head of the Department of Administrative and Financial Law. Cheboksary Cooperative Institute (branch) of the Russian University of Cooperation. Russia. Cheboksary. E-mail: mvdemidov@yandex.ru.

УДК 347.468

ПОНЯТИЕ И СУЩНОСТЬ АКЦЕССОРНЫХ ОБЯЗАТЕЛЬСТВ В ГРАЖДАНСКОМ ПРАВЕ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ

Л.А. Евсеева, Р.П. Трухан

Законодательство Российской Федерации не дает легального определения термина «акцессорное обязательство», именно поэтому авторы статьи для раскрытия понятия и сущности акцессорных обязательств обращаются в сферу цивилистической науки, проводят анализ законодательства Российской Федерации и судебной практики и указывают на необходимость закрепления в нормах гражданского права дефиниции «акцессорное обязательство».

Ключевые слова: акцессорные обязательства; дополнительные обязательства; исполнение обязательств; способы обеспечения обязательств.

L.A. Evseeva, R.P. Trukhan. THE CONCEPT AND ESSENCE OF ACCESSORY OBLIGATIONS IN CIVIL LAW OF THE RUSSIAN FEDERATION

The legislation of the Russian Federation does not give a legal definition of the term «accessory obligation», which is why the authors of the article refer to the sphere of civil science for the disclosure of the concept and essence of accessory obligations, analyze the legislation of the Russian Federation and judicial practice, and point out the need to consolidate the definition of «an accessory obligation».

Keywords: accessory obligations; additional obligations; performance of obligations; ways of securing obligations.

Институт акцессорных обязательств берет свое начало в Римском праве, которое заложило основные принципы доктрины акцессорности в цивилистической науке. Как отмечает А.М. Покровский, «.одна из форм обязательств была stipulatio как соучастие акцессорное, в таких отношениях, при которых одно лицо желает выступить в обязательстве в качестве главного, присоединив другое лишь в качестве дополнительного, подсобного соучастника. В таких случаях право или обязанность этого другого будет только accessorшm (дополнением) к праву или обязанности первого. Гораздо чаще в Римском праве встречается присоединение до-

бавочного должника в форме adpromissio. Основной целью такого присоединения является поручительство: за долг главного должника берет на себя ответственность другое лицо - поручитель» [14]. Анализируя учение Ульпиана в D. 46, 3, 43: «In omnibus speciebus liberationum etiam accessiones liberantur, puta dpromissores hypothecate pignora», А.М. Покровский отмечал, что в случае прекращения обязательств прекращаются и дополнительные обязательства, например: поручительство, ипотека, пиг-нус, т.е. недвусмысленно усматривается наличие в Римском праве признаков акцессорных обязательств [14].