Функциональное моделирование и информационные технологии в казначейском учете и контроле

ПРОБЛЕМЫ ПЕРЕХОДА НА КАЗНАЧЕЙСКОЕ ИСПОЛНЕНИЕ

БЮДЖЕТА

ФУНКЦИОНАЛЬНОЕ МОДЕЛИРОВАНИЕ И ИНФОРМАЦИОННЫЕ ТЕХНОЛОГИИ В КАЗНАЧЕЙСКОМ УЧЕТЕ И КОНТРОЛЕ

В.Н. Натаров, руководитель Управления федерального казначейства Министерства финансов Российской Федерации

по Тульской области

В 1992 году после Указа Президента Российская Федерация начала переходить на казначейское исполнение доходной и расходной частей федерального бюджета. Необходимость подобного перехода была обусловлена становлением рыночных отношений в экономике страны, когда с развитием сети коммерческих банков, возникли существенные затруднения в учете и контроле бюджетных финансовых потоков. Еще большие сложности учета и контроля возникали при разнообразных неденежных зачетах и взаимозачетах налоговых платежей. По мере внедрения казначейского исполнения бюджета подобная практика стала изживать себя и в конечном итоге появилась возможность консолидировать денежные средства государства на ограниченном количестве казначейских счетов. Нормативными документами определен ряд функций как центрального аппарата Казначейства — его Главного управления, так и Управлений федерального казначейства в субъектах федерации и его отделений в разнообразных муниципальных образованиях. Естественно, что на современном этапе развития вычислительной техники и при весьма значительных объемах операций органов казначейства, становится совершенно необходимым внедрение в его деятельность современных информационных технологий.

В то же время при внедрении подобных технологий возникает задача систематизации и ана-

лиза функций объекта информатизации с целью поиска оптимальных путей и способов решения данной задачи. Для этого в настоящее время в целом ряде социально-экономических, финансовых и технических систем успешно применяются методология функционального моделирования ГОЕР 1 и, в частности, стандартизованная в России на уровне рекомендаций методология ГОЕН)2. Эта методология была основана, в свою очередь, на известном и широко применяющемся в зарубежной практике методе структурного анализа и проектирования 5АОТ3. В основу подобного подхода положено построение графических функциональных моделей систем, состоящих из функциональных блоков и взаимосвязей между ними. Взаимосвязи представляют собой как потоки информации и материальных объектов, так и ресурсы, требуемые для реализации подобных потоков, а также необходимые управляющие воздействия. При этом в соответствии со стандартом ГОЕРО входные потоки изображаются слева от функционального блока в виде входящих в него

1 Структурный анализ систем: IDEF-технологии / C.B. Че-ремных, И.О. Семенов, B.C. Ручкин,- М.: Финансы и статистика, 2001.- 208 с.

2 Методология функционального моделирования. Рекомендации по стандартизации. Р 50.1.028-2001. М.: Госстандарт России. 2001. —49 с.

3 Марка Д., МакГоуэн К. Методология структурного анализа и проектирования. Пер. с англ. — М.: МегаТехнология, 1993. - 240 с.

стрелок, выходные справа — в виде исходящих стрелок. Стрелки снизу обозначают используемые ресурсы, а стрелки сверху блока — управляющие воздействия.

Функциональное моделирование сложных систем позволяет оптимизировать потоки информации, избавиться от лишних звеньев в системах управления и в целом служат основой для внедрения информационных технологий.

Здесь следует отметить, что, поскольку формирование отечественных стандартов функционального моделирования осуществляется в настоящее время, а процесс информатизации работы казначейства начался одновременно с его созданием, то, естественно, ряд систем был разработан без использования функционального моделирования на основе сложившейся практики и собственного опыта разработчиков. В свете этого в настоящей работе информатизация, осуществленная до функционального моделирования, рассматривается в привязке к созданным позже блокам функциональных моделей. Подобный подход позволяет оценить возможности существующих систем и наметить пути их дальнейшего совершенствования.

Первым этапом функционального моделирования по стандарту ШЕБО (БАОТ) является построение так называемой контекстной диаграм-

мы, определяющей входные, выходные потоки, ресурсы и управления для системы в целом. Подобная контекстная диаграмма для функций Управления федерального казначейства по субъекту федерации приведена на рис. 1.

Затем функциональный блок контекстной диаграммы подвергается декомпозиции, разбивается на отдельные блоки, соответствующие основным функциям системы. Декомпозиция контекстной диаграммы для Управления федерального казначейства приведена на рис. 2. Входящие в нее четыре блока (А1 — А4) соответствуют основным функциям Управления казначейства и подведомственным ему отделениям казначейства: учет при исполнении доходной части бюджета (блок А1), распределение доходов между федеральным и территориальным бюджетами при кассовом исполнении бюджета субъекта федерации через Управление федерального казначейства (блок А2), контроль за распределением и целевым использованием средств федерального бюджета при исполнении его расходной части (блок АЗ) и обеспечение функционирования непосредственно УФК по субъекту федерации и подведомственных ему отделений (формирование их структуры, подготовка кадров, приобретение оборудования, разработка программных средств и т.д.) (блок А4).

Средства, перечисляемые ГУФК и другими территориальными органами казначейства

Информация о плательщиках в бюджет и бюджетополучателях

Средства, поступающие от плательщиков в бюджет

Возврат кредитов и выплата процентов

Государственные нормативные акты Управляющие и руководящие документы ГУФК и воздействия вышестоящих Минфина РФ органов

Обеспечивать исполнение доходной и расходной частей федерального бюджета на территории субьекта федерации

Перечисления в бюджет субъекта федерации

Перечисления во внебюджетные фонды

Перечисления

бюджетополучателям

Государственные капиталовложения

Представление _ кредитов на возвратной основе

Кадровые ресурсы УФК

Материально-тех нические ресурсы УФК

Информационные ресурсы УФК

Информация о нарушениях бюджетной дисциплины

Отчетные материалы о работе УФК

Рис. 1. Пример контекстной диаграммы функциональной модели Управления федерального казначейства

При дальнейшем анализе каждый из перечисленных блоков также подвергается декомпозиции, затем моделируются блоки следующего уровня и т.д. до тех пор, пока подобная декомпозиция будет необходима и целесообразна. Однако ограниченный объем данной статьи не позволяет привести все ГОЕРО — модели более низких уровней, поэтому ограничимся лишь перечислением их функций. При этом будем рассматривать конкретный пример работы Управления федерального казначейства по Тульской области, а сами функции рассмотрим как функции соответствующих информационных систем, внедренных в УФК и отделениях Тульской области и в соответствии с блоками декомпозиции контекстной диаграммы.

Для реализации функций блока А1 в части учета федеральных доходов по единому счету 40102 в управлении эксплуатируется программный комплекс «Доходный модуль системы исполнения федерального бюджета» «Казна» централизованной разработки, в котором реализованы следующие функции:

• импортирование электронной выписки и платежных документов в базу данных и обработка по видам налогов, сборов и других обязательных платежей в соответствии с действующей бюджетной классификацией доходов в разрезе муниципальных образований;

• ввод документов на возврат излишне уплаченных в бюджет сумм или на зачет переплаты по одному виду налога в уплату недоимки по другому виду налога (заключения ГНИ по форме № 21), полученные на исполнение за предыдущий день от соответствующих налоговых инспекций в электронном виде напрямую или через соответствующее отделение федерального казначейства или на бумажных носителях напрямую от И МНС.

• формирование реестров поступлений, справки о поступивших доходах и отчетах об исполнении доходной части федерального бюджета.

• формирование сводного отчета об исполнении федерального бюджета по Тульской области.

В управлении разработан также дополнительный модуль для формирования электронных посылок, содержащих электронные платежные документы и соответствующие реестры поступлений в разрезе муниципальных образований, для передачи в налоговые органы в соответствии с требованиями к форматам и структуре электронных сообщений при обмене информацией между органами федерального казначейства и налоговыми органами.

Функциональным блокам А1 и А2 соответствует также введенный в эксплуатацию с начала

Государственные нормативные акты и руководящие документы ГУФК и Минфина РФ

Рис. 2. Декомпозиция контекстной диаграммы функциональной модели Управления федерального казначейства

2001 года программный продукт «Доходный программный комплекс» по учету и распределению налогов по единому счету 40101. Система разработана в отделе автоматизации УФК по Тульской области с учетом накопленного опыта. В системе реализована следующая информационная технология учета и распределения регулирующих налогов в режиме единого счета:

• в течение рабочего дня из ГРКЦ ГУ ЦБ РФ по Тульской области поступают посылки электронных платежных документов от всех налогоплательщиков по федеральным регулирующим налогам и автоматически импортируются в базы данных;

• принятые электронные документы автоматически сортируются в разрезе муниципальных образований по идентификационным номерам налоговых органов (ИНН). Если в платежном документе ИНН получателя указан некорректно или указан ИНН Управления федерального казначейства по Тульской области, то идентификация осуществляется «вручную»;

• дальнейшая обработка осуществляется в разделенных по принадлежности к муниципальным образованиям рабочих базах при этом автоматически определяется вид налога. Соответственно, если код не указан или указан ошибочно идентификация вида налога осуществляется «вручную»;

• далее осуществляется распределение налогов по головным организациям, имеющим филиалы и иные обособленные подразделения, а также по самим филиалам и иным обособленным подразделениям по нормативам или с учетом предоставленных налогоплательщику льгот, отсрочек (рассрочек), налогового кредита, участия в реструктуризации;

• после приема и распределения поступлений исполняются имеющиеся заключения соответствующих ИМ НС на возврат переплаты и зачет переплаты по одному налогу в счет недоимки по другому налогу и перерасчеты в порядке межбюджетного регулирования;

• после сверки электронной банковской выписки с выписками по субсчетам муниципальных образований формируют отчетные документы: реестр поступлений, ведомость учета внебанковских операций, ведомость перерасчетов, ведомость учета возвратов (возмещении) платежей, ведомость по невыясненным платежам, ведомость и отчет о распределении регулирующих налогов между бюджетами различных уровней, на основании которых автоматически формируют и от-

правляют в ГРКЦ платежные поручения на перечисление средств в федеральный бюджет, областной бюджет, бюджеты муниципальных образований, государственные внебюджетные фонды, а также платежные поручения на возврат переплаты налогоплательщику;

• по результатам работы за операционный банковский формируются сводные документы по единому счету 40101 (01) в целом по области, осуществляется сверка с выпиской банка по счету;

• отчеты в электронном виде отправляются в Управление МНС по Тульской области для передачи в соответствующую ИМНС, а также во внебюджетные фонды и Финансовое управление администрации Тульской области. Учет и распределение налогов областного

бюджета (функциональный блок А2) также осуществляется в УФК по Тульской области в режиме единого счета посредством «Доходного программного комплекса» разработанного в отделе автоматизации. На базе этого же комплекса в 25 отделениях осуществляется исполнение доходной части бюджетов муниципальных образований.

Функциональный блок АЗ в части исполнения расходов федерального бюджета во всех отделениях и управлении реализован в программном комплексе «Финансирование расходов федерального бюджета с лицевых счетов получателей средств, открываемых в органах федерального казначейства» «Смета Он имеет следующие модули, соответствующие основным функциям блока:

• модуль по учету денежных средств на лицевых счетах получателей бюджетных средств;

• модуль по учету внебюджетных средств;

• модуль по учету реестров ГУФК, других территорий и формированию реестров в ОФК, учету средств на лицевых счетах распорядителей бюджетных средств;

• модуль бухгалтерской отчетности;

• модуль по учету денежных средств финансирования федеральных программ.

Кроме того, в части автоматизации финансирования расходов через отделения федерального казначейства в управлении разработаны дополнительные модули:

• формирования некоторых отчетных форм ежедневного, еженедельного, ежемесячного контроля объемов финансирования, передаваемых в отделения;

• сверки отчетов из отделений по исполнению федерального бюджета с данными в управлении;

• проверки контрольных соотношений между взаимосвязанными формами периодической бухгалтерской отчетности (формы 602, 603, 615, 702, 703, 715);

• блок формирования отчетности по кассовому обслуживанию областного бюджета.

С декабря 2000 года в УФК по Тульской области внедрен в эксплуатацию программный комплекс «Финансирование расходов федерального бюджета с лицевых счетов распорядителей и получателей средств, открываемых в органах федерального казначейства» «Смета -\¥М» (ЗАО «Лай-тнет-Консалтинг»), реализованный на использовании технологии клиент-серверных принципов обработки запросов, что обеспечивает повышение эффективности обработки и надежности сохранности рабочих баз данных. Комплекс централизованной разработки, принятый в Фонд алгоритмов и программ Минфина России, сертифицированный для эксплуатации в корпоративных вычислительных сетях.

Средствами этого комплекса реализована технология финансирования с единого счета 40105, позволяющая:

• обрабатывать электронную банковскую выписку и расщеплять ее в разрезе субсчетов отделений;

• принимать в электронном виде макеты платежных документов бюджетополучателей, поступающие по каналам связи из отделений;

• формировать на основании полученных из отделений платежных документов электронные посылки утвержденного банком формата для отправки в ГРКЦ ЦБ РФ по Тульской области;

• формировать оборотно-сальдовую ведомость по единому счету и в разрезе субсчетов отделений и управления.

Программное обеспечение «Смета -\¥» и «Смета -\УМ» используются также и при кассовом обслуживании исполнения областного бюджета Тульской области.

Для непосредственного управления финансовыми потоками при реализации функций блока АЗ в части исполнения расходной части федерального бюджета в управлении и 17 отделениях эксплуатируется программно-аппаратный комплекс «Банк», разработанный в отделе автоматизации и обеспеченный средствами криптографической защиты: электронно-цифровой подписью и ключами шифрования. Программа реализует основные позиции двустороннего договора, заключенного между Управлением федерального казначейства и Главным управлением Бан-

ка России по Тульской области, регламентирующего форматы электронных посылок и порядок взаимодействия по списанию и зачислению денежных средств электронным способом. В программе «Банк» автоматизированы следующие функции:

• работа в многопользовательском режиме;

• разделение прав доступа пользователей к функциям и первичным документам;

• оперативная многорейсовая отправка документов в ГРКЦ;

• увеличение продолжительности операционного дня по межрегиональным и по внутрирегиональным электронным платежам до 17 часов;

• автономное формирование платежных документов;

• экспортирование дебетовых и импортирование кредитовых платежных документов из прикладных программ;

• реализация процедуры подписи и контроля платежных документов руководством и главным бухгалтером;

• реализация процедуры контроля и отправки платежных документов из главной бухгалтерии;

• оперативный контроль прохождения первичных документов на казначейских счетах, списанных и зачисленных электронным способом;

• просмотр в оперативном режиме информации о состоянии расчетных счетов с санкционированных рабочих мест локальной вычислительной сети;

• просмотр и оперативная обработка электронной банковской выписки;

• реализация безбумажной технологии на некоторых участках работы;

• кроме того, реализовано протоколирование всех действий, производимых санкционированными пользователями в программе.

В 4 отделениях эксплуатируется программ-но-аппаратный комплекс «Сбербанк» с аналогичными функциями импорта и экспорта документов при электронном обмене в системе Сбербанка России.

Для обслуживания почтового документооборота в управлении и отделениях эксплуатируется программный комплекс «Астра», разработанный и сопровождаемый отделом защиты информации. ПК «Астра» автоматизирует следующие функции:

• диспетчеризация электронного обмена между органами казначейства и внешними абонентами: учреждениями банков,

налоговыми и финансовыми органами, внебюджетными федеральными фондами;

• контроль отправки электронных посылок по телекоммуникационным каналам;

• контроль получения электронных посылок получателями информации;

• формирование электронных посылок в соответствии с требованиями к форматам и средствам криптографической защиты, определенными двусторонним договором с учреждением банка (РКЦ Банка России или Отделением Сбербанка России);

• контроль своевременного получения результатов обработки отправленных посылок в РКЦ или отделение Сбербанка.

Заложенные в блок АЗ контрольные функции реализованы при использовании следующего централизованно поставляемого программного обеспечения:

• «Учет выдачи и возврата средств федерального бюджета на возвратной основе (УФК)»;

• «Планирование и учет контрольно-экономической деятельности в органах федерального казначейства»;

• «Свод и анализ отчетности по контрольно-инспекторской деятельности УФК».

Наконец, последний функциональный блок А4, относящийся непосредственно к работе самого Управления федерального казначейства и его отделений, реализован следующим образом. В УФК МФ РФ по Тульской области и в 25 отделениях области для автоматизации бухгалтерского учета в части исполнения сметных расходов органов казначейства применяется программный комплекс «АКСИОК» централизованной разработки, в частности 7 взаимосвязанных между собой модулей: «Банк», «Главная книга», «Касса», «Учет материальных ценностей», «Заработная плата», «Учет движения кадров», «Сводный учет и отчетность». В модуле «Банк» автоматизированы следующие функции:

• подготовка и печать платежных поручений, реестра платежных поручений;

• учет бухгалтерских операций с аналитикой по плательщикам/получателям, видам финансирования и экономической классификации расходов;

• формирование мемориальных ордеров учета движения средств на текущих счетах в банке и с организациями;

• формирование книг учета кредитов (ассигнований) и фактических расходов;

• формирование книг текущих счетов и расчетов, в том числе по расчетам с организациями.

В модуле «Касса» автоматизированы следующие функции:

• учет на счетах кассы, расчетов с подотчетными лицами остатков на начало отчетного периода, расчет остатков на этих счетах на начало каждого месяца в отчетном периоде;

• учет приходных и расходных кассовых ордеров в денежной и фондовой кассе;

• ведение расчетов с подотчетными лицами с оформлением авансовых отчетов в разрезе групп учета;

• диагностика корректности оформления документов;

• кассовая обработка платежных ведомостей;

• формирование кассовых отчетов и вкладного листа кассовой книги;

• ведение журналов регистрации кассовых документов;

• аналитический учет бухгалтерских операций по движению денежных средств, видам счетов финансирования, видам средств (бюджетные, внебюджетные) и по кодам экономической классификации расходов;

• формирование и корректировка банковских чеков;

• формирование и передача данных мемориальных ордеров в главную книгу и книги учета.

В модуле «Учет материальных ценностей», настроенном в данном случае как автоматизированное рабочее место бухгалтера, реализованы следующие функции:

• бухгалтерский учет принадлежащих учреждению основных средств;

• учет материальных запасов учреждения;

• учет наличия и движения всех принадлежащих учреждению малоценных и быстроизнашивающихся предметов;

• учет наличия и движения топлива по водителям и автотранспортным средствам;

• оформление передачи с баланса на баланс;

• подготовка к проведению инвентаризации;

• подготовка и передача информации в подсистему «Главная книга» и «Банк». В модуле «Кадры» формируется информационная база данных, содержащая анкетные данные сотрудников казначейства, данные о текущих назначениях и перемещениях, отпусках, командировках и больничных листах с обеспечением защиты от несанкционированного доступа к любым реквизитам анкетных данных сотрудников.

В модуле «Заработная плата» в соответствии с законодательством Российской Федерации и

учетом требований конкретной организации автоматизированы следующие функции:

• начисление заработной платы сотрудникам организации по установленному окладу за фактическое отработанное время с учетом начислений за выслугу лет и установленных надбавок;

• расчет оплаты больничных листов с возможностью оплаты нескольких больничных листов в одном месяце;

• расчет оплаты отпусков, компенсаций за неиспользованный отпуск;

• формирование табеля учета рабочего времени на основании данных по больничным листам и отпускам;

• расчет премий (месячных, квартальных, годовых);

• расчет подоходного налога, единого социального налога по фондам, удержания по исполнительным листам;

• формирование документов по труду и заработной плате (расчетные ведомости, платежные ведомости, расчетные листки, карточки учета);

• подготовка документов для Государственной Налоговой Инспекции (налоговой карточки, справки о доходах, карточки учета единого социального налога) на бумажных носителях и файла справок о доходах на электронных носителях;

• формирование журнала регистрации платежных ведомостей;

• формирование мемориального ордера № 5 в разрезе статей экономической классификации и направлений финансирования для книги учета кредитов и ассигнований, книги текущих счетов и расчетов;

• формирование запросов произвольной формы по данным расчета заработной платы;

• формирование квартальных отчетов в Пенсионный фонд Российской Федерации;

• подготовку и передачу данных в смежные разделы бухгалтерского учета. В модуле «Главная книга» на основе итоговых данных мемориальных ордеров, полученных на смежных участках работы в бухгалтерии с помощью других программ комплекса АКСИОК, формируется книга «Журнал-Главная». Автоматизированы следующие функции:

• формирование плана счетов для Главной книги (на основании плана счетов инструкции № 107н);

• учет на счетах Главной книги остатков на начало года, перенос остатков на начало года, следующего за отчетным;

• подготовка дополнительных МО по форме № 274, их запись в Главную книгу;

• учет всех МО, формирование Главной книги на основе МО;

• проверка увязки показателей (оборотов, сальдо и др.) в Главной книге и МО;

• формирование Баланса на основе Главной книги.

В модуле «Сводный учет и отчетность» реализованы следующие функции:

• ручной ввод форм периодической отчетности;

• печать форм по установленному образцу;

• сохранение введенных форм в архив отчетов;

• создание сводного отчета на базе хранящихся в архиве отчетов;

• посылка отчета в вышестоящую организацию в электронном виде;

• получение статистических данных по отчетам, хранящимся в архиве;

• проверка контрольных соотношений, связывающих показатели различных форм;

• генерация статистических справок по показателям отчетов, находящихся в архиве, с разворотом по датам и по нижестоящим учреждениям;

• проверка некоторых форм периодической отчетности с данными из подсистемы «Банк».

В целом в УФК по Тульской области функционирует компьютеризированная система, включающая в себя:

1. 26 локальных вычислительных сетей (в 25 отделениях области и 1 в управлении), в совокупности объединяющих 541 персональный компьютер и 17 серверов;

2. 26 пунктов модемной связи, обеспечивающих электронную связь между органами казначейства, учреждениями банков, налоговыми и финансовыми органами, включающих:

• автоматизированное рабочее место, подключенное к расчетной сети Управления Банка России по Тульской области;

• рабочее место оператора электронной почты УФК.

Перечисленное универсальное и прикладное программное обеспечение позволяет автоматизировать учет движения денежных средств в части исполнения федерального бюджета, в части исполнения сметных расходов при электронном документообороте в локальных вычислительных

сетях, при проведении электронных платежей через расчетно-кассовые центры Банка России и отделения Сбербанка России.

Сопоставление функциональной модели и сложившихся информационных технологий позволяет сделать следующие выводы:

Функциональный блок АЗ хорошо соотносится с имеющимися программными продуктами в части исполнения расходной части бюджета, однако в части контроля нецелевого использования бюджетных средств имеющееся программное обеспечение реализует далеко не все необходимые функции.

Функциональные блоки А1 и А2 в значительной степени реализованы в общем программном

продукте, то есть распределение средств осуществляется уже на этапе их поступления, что облегчает ряд финансовых операций и повышает оперативность зачисления средств в бюджеты всех уровней.

Функциональный блок А4 реализован практически полностью на основе современных информационных технологий.

Дальнейшее внедрение информационных технологий в деятельность органов Федерального казначейства может быть направлено в область создания единых программных продуктов для автоматизации учета и контроля исполнения бюджета как по доходам, так и по расходам.