Новая стратегия Единой сельскохозяйственной политики Европейского Союза: цели, ориентиры, принципы

ЭКОНОМИКА И ПРЕДПРИНИМАТЕЛЬСТВО

Новая стратегия Единой сельскохозяйственной политики Европейского Союза: цели, ориентиры, принципы

Волков Леонид Валерьевич,

к.э.н., доцент Финансового университета при Правительстве Российской Федерации E-mail: LVolkov@fa.ru

Хоткин Андрей Владимирович,

аспирант Марийского государственного университета E-mail: andrew_khotkin@inbox.ru

В статье осуществлены анализ и оценка новой стратегии развития сельского хозяйства ЕС на 2023-2027 годы, принятой в рамках новой Единой сельскохозяйственной политики Европейского Союза, выявлены ключевые стратегические ориентиры и стратегические цели по каждой стране. Реформа Единой сельскохозяйственной политики ЕС 2020 года, которая в полном объеме начала действовать в 2023 году, в качестве основного элемента содержит изменение стратегического планирования, предполагающего разработку детальных стратегических планов для каждого государства на 2023-2027 годы. Рассмотрены основные принципы и подходы к стратегическому планированию сельского хозяйства в Европейском Союзе. Проанализированы общие стратегические цели и требования их конкретизации в национальных стратегических планах с учетом региональных природно-климатических и социально-экономических особенностей.

Ключевые слова: сельское хозяйство, региональная экономика, Европейский Союз, аграрная политика, стратегический менеджмент, отраслевая экономика, конкурентоспособность, фермерство, экология.

Сельское хозяйство любого государства является стратегически важной отраслью, так как в первую очередь от него зависят вопросы уровня жизни населения и обеспечения продовольственной безопасности государства. В связи с этим в Европейском Союзе уже более 60 лет реализуется Единая сельскохозяйственная политика. Предложение о формировании единых подходов разработке и реализации сельскохозяйственной политики было предложено сразу же после подписания Римского договора в 1957 году, который создал Общий рынок.

Каждая из шести стран-учредителей по отдельности осуществляла строгую политику по защите интересов национальных сельхозтоваропроизводителей, осуществляя субсидирование производства или продовольственные интервенции, иногда даже в ущерб интересам потребителей.

В послевоенной европейской экономике сельское хозяйство играло в то время значительную роль, но в то же время для него были характерны:

- невысокий объем производства продовольствия, отчасти из-за войны;

- доходы фермеров были значительно ниже, чем в других секторах экономики;

- быстрое обеспечение населения продовольствием и повышение производительности труда по всей цепочке производства сельскохозяйственной продукции;

- несогласованная и разнородная сельскохозяйственная политика в разных странах, которая приводила к разным конкурентным условиям. Именно для решения данных первоочередных

задач в 1962 году была установлена Единая сельскохозяйственная политика (Common Agricultural Policy - CAP) Европейского Союза, которая с тех пор является центральным элементом ее институциональной системы. Несмотря на такое положение она продолжает оставаться наиболее противоречивой сферой экономической политики ЕС, е вызывая острейшие дискуссии как между страна- Н ми, так и представителями разных отраслей эко- С номики. g

С момента введения Единая сельскохозяйствен- ^ ная политика в течение последних 60 лет претерпе- Ы ла множество изменений, которые отражены в таб- К лице 1. =

Одним из последних изменений стала рефор- Н ма Единой сельскохозяйственной политики ЕС и

2020 года, которая в полном объеме заработала в 2023 году.

Основные приоритеты новой Единой сельскохозяйственной политики направлены на увеличение конкурентных преимуществ, содействие развитию сельской местности, борьбу с изменением клима-

та, повышение уровня доходов от сельского хозяйства, обеспечение продовольственной безопасности, внедрение последних достижений цифровой экономики, агроинноваций и агротехнологий, расширение прав фермеров в цепочке создания стоимости [2].

Таблица 1. Этапы развития Единой сельскохозяйственной политики ЕС[1]

Этапы Годы Основная характеристика

1-й этап 1962-1973 гг., 1973-1977 гг. Цель - обеспечение населения продуктами питания в связи с необходимостью ликвидации последствий войны и голода. Отсутствие ограничений на импорт. Поощрение увеличение объемов сельскохозяйственного производства за счет субсидий.

2-й этап 1978-1984 гг. Ограничение перепроизводства сельскохозяйственной продукции. Введение экспортных субсидий для стимулирования сбыта сельскохозяйственной продукции за пределами Европы. Усиление финансовой дисциплины по использованию бюджета ЕС.

3-й этап 1984-1988 гг. Налоговая политика, направленная на защиту внутреннего рынка сельскохозяйственной продукции. Введение квот на производство молока. Регулирование закупочных цен.

4-й этап 1988-1992 гг. Стимулирование развития ассортимента и повышение качества сельскохозяйственной продукции. Поддержка хозяйств, расположенных в неблагоприятных для сельскохозяйственного производства регионах. Установление квот на зерновые (злаковые) и масличные культуры. Пенсии фермерам, преждевременно выходящим на пенсию.

5-й этап 1992-1996 гг. Реформа Мак-Шерри: отмена системы регулирования закупочных цен и ее замена механизмов компенсаций, предполагающим прямую выплату компенсаций за 1 га сельскохозяйственных угодий. Введение квот на поголовье скота (быков, овец). Компенсации за поголовье проданного скота. Выплаты за содержание коровоматок и овцематок. Поощрение экологически ориентированной сельскохозяйственной деятельности.

6-й этап 1997-2003 гг. Реформа «План действий 2000» («Agenda 2000»). Либерализация производственного процесса сельскохозяйственной деятельности. Определение новых принципов ЕСП: 1) многофункциональность - фермер является не только бизнес-единицей и производителем продукции, но и стейкхолдером всего природного, социального и культурного ландшафта; 2) Европейская модель сельскохозяйственной деятельности -на первое место начинает выходить не только экономика, но и вопросы сохранения природных ландшафтов, поддержания и развития сельских общин, устойчивого развития сельских территорий, качества и безопасности сельскохозяйственных продуктов, защиты окружающей среды. Упрощение правил регулирования сельскохозяйственного производства. Сокращение большого количества инструкций. Выделение из состава ЕСП политики рыболовства, которая стала самостоятельной отраслью регулирования.

7-й этап 2004-2007 гг. Определение конкретных объемов выплат для каждой страны, при этом выплаты не связаны с объемами сельскохозяйственного производства, так как они признаны инструментами обеспечения стабильности фермерских доходов. Введение принципа Cross-compliance (перекрестное соответствие) согласно которому уровень финансовой поддержки должен соотноситься с соблюдением стандартов охраны окружающей среды, гигиены, санитарии, безопасности и качества пищевых продуктов, благосостояния домашних животных. Упор на модернизацию сельского хозяйства, особенно новых членов ЕС - стран Восточной Европы.

8-й этап 2007-2013 гг. Продолжение реформы, начатой в 2004 году, с упором на развитие сельских территорий. Выделение 4 основных осей развития: 1) повышение конкурентоспособности сельского хозяйства; 2) улучшение окружающей среды и природного ландшафта; 3) стимулирование несельскохозяйственной деятельности в сельской местности (сельский туризм, народные промыслы и др.); 4) развитие низового лидерства (поддержка местных инициатив, поощрение сельских общин и местных сообществ).

9-й этап 2014-2020 гг. Реализация новой стратегии «Европа 2020»

10-й этап 2020-2027 гг. Новая Единая сельскохозяйственная политика направлена на: 1) оказание более адресной поддержки небольшим фермерским хозяйствам; 2) увеличение вклада сельского хозяйства в достижение экологических и климатических целей ЕС; 3) обеспечение государствам-членам большей гибкости в адаптации мер к местным условиям

Ое

Основными аспектами новой Единой сельскохозяйственной политики ЕС с 2023 года являются:

- новая зеленая архитектура, основанная на экологических условиях, которым должны соответствовать фермеры, и дополнительных добровольных мерах;

- более адресные прямые выплаты и мероприятия по развитию сельских районов, основанные на стратегическом планировании каждой страны и региона;

- подход, основанный на результатах (performance-based approach), согласно которому государства-члены должны ежегодно отчитываться о своих достижениях и результатах реализации стратегических планов. Согласно проведенной реформе данные приоритеты ЕСХП будут конкретизированы как в самом программном документе, так и в специальных актах - стратегических плана развития, которая с 2023 года будут последовательно внедрены

каждым государством-членом в свой национальный стратегический план с учетом особенностей страны.

Таким образом, с 1 января 2023 года поддержка фермеров и обеспечение устойчивого развития сельских территорий и аграрного сектора во всех 27 странах Европейского Союза осуществляется на новой нормативно-правовой базе в соответствии с детальными стратегическими планами для каждого государства на 2023-2027 годы, утвержденными Европейской Комиссией.

Данное правило было установлено Постановлением ЕС 2021/2115 Европейского парламента и Совета от 2 декабря 2021 года, устанавливающее правила поддержки стратегических планов, которые будут разрабатываться государствами-членами в рамках общей сельскохозяйственной политики (Стратегические планы CAP) и финансироваться Европейским фондом сельскохозяйственных гарантий (EAGF) и Европейским сельскохозяйственным фондом для сельских районов Разработка (EAFRD)[3]. Одновременно были отменены правила ЕС 2013 года № 1305/2013 и (ЕС) № 1307/2013.

Общая сумма поддержки на реализацию всех стратегических планов на 2023-2027 годы составляет 264 млрд евро, которая включает в себя финансирование из Европейского фонда сельскохозяйственных гарантий (European Agricultural Guarantee Fund - EAGF) (прямые выплаты, секторальная поддержка) и Европейского фонда развития сельских территорий (European Agricultural Fund for Rural Development - EAFRD).

Европейский гарантийный фонд сельского хозяйства (EAGF) потребляет значительную часть общего бюджета Европейского Союза. За счет него осуществляются прямые выплаты фермерам в рамках Общей сельскохозяйственной политики (CAP), а также финансируются меры по стабилизации внутренних рынков сельскохозяйственной продукции, такие как продовольственные интервенции и возмещение экспорта.

Европейский фонд развития сельских территорий (EAFRD) является одним из Европейских структурных и инвестиционных фондов (European Structuraland Investment Funds - ESIFs) и создан для финансирования программ устойчивого развития сельских территорий в рамках Единой сельскохозяйственной политики Европейского Союза. Развитие сельских территорий относится к очень важной области социально-экономической политики, затрагивающей более 50% населения ЕС и почти 90% земель ЕС. Сельское хозяйство и лесоводство по-прежнему занимают центральное место в экономике сельских территорий. Кроме того, такие вопросы, как изменение климата, развитие возобновляемых источников энергии, обеспечение биоразнообразия и разумное управление водными ресурсами, становятся все более важными аспектами политики в области развития сельских территорий.

Кроме Европейского фонда развития сельских территорий (EAFRD) к Европейским структурным

и инвестиционным фондам относятся Европейский фонд регионального развития (European Régional Development Fund - ERDF), Фонд сплочения (Co-hesionFund - CF), Европейский социальный фонд плюс (ESF+), Европейский фонд морского хозяйства, рыболовства и аквакультуры (European Maritime, Fisheriesand Aquaculture Fund - emfaf).

Оба фонда (Европейский гарантийный фонд сельского хозяйства и Европейский фонд развития сельских территорий) начали действовать в 2007 году взамен Европейского фонда гарантирования и развития сельского хозяйства (European Agricultural Guidanceand Guarantee Fund) - специальный фонда Европейского сообщества, созданного в 1962 году для финансирования общей сельскохозяйственной политики.

Необходимым условием финансирования стратегических планов за счет Европейского фонда развития сельских территорий является дополнительное софинансирование со стороны страны-получателя.

Стратегические планы Единой сельскохозяйственной политики направлены на достижение целей Зеленого пакта Европы (European Green Deal), одобренного Европейской Комиссией в 2020 году и направленного на достижение нулевого нетто-выброса парниковых газов и нулевого суммарного загрязнения окружающей среды путём перехода от использования ископаемых к возобновляемым источникам энергии и сырья в странах-членах Европейского союза к 2050 году. В соответствии с данными стратегическими планами Единая сельскохозяйственная политика будет оставаться ключевым инструментом реализации стабильного развития аграрного сектора и сельских территорий, обеспечения продовольственной безопасности и способствования перехода к устойчивому развитию на основе «зеленой повестки».

С учетом софинансирования со стороны национальных государств общая сумма финансовой поддержки сельского хозяйства на 2023-2027 годы за счет публичных расходов предполагается на уровне 307 млрд евро.

Несмотря на то, что 27 стран являются членами ЕС, всего было разработано 28 стратегических планов, так как для Бельгии было разработано 2 стратегических плана: один - для региона Валло-ния, другой - для Фландрии.

Стратегическими планами определены следующие стратегические цели ЕС на 2023-2027 годы:

- обеспечение фермерам справедливого дохода;

- повышение их конкурентоспособности;

- улучшение положения фермеров в продовольственной цепи;

- действия по борьбе с изменением климата;

- забота об окружающей среде;

- сохранение природных ландшафтов и биоразнообразия;

- поддержка обновления поколений;

- оживление сельских районов;

- защита качества пищевых продуктов и здоровья;

сз о

со £

m Р сг

СТ1 А

=Е

- содействие распространению знаний и инноваций в области сельского хозяйства. Необходимость разработки стратегических планов развития сельского хозяйства для каждой страны основана на понимании отсутствия «универсальных» решений для каждой страны. Поэтому, несмотря на единство стратегических целей, разработанные в рамках Единой сельскохозяйственной политики ЕС, 28 стратегических планов предполагают индивидуальные стратегии для каждой страны и региона, учитывающие конкретные обстоятельства и их потребности в развитии с учетом ресурсных ограничений, так как одним из принципов разработки стратегий является их дифференци-рованность в зависимости сельскохозяйственных особенностей территорий. К таким особенностям можно отнести:

- природно-климатические особенности территорий;

- уровень развития малого и среднего бизнеса (фермерских хозяйств) в регионе;

- наличие ресурсных ограничений (финансовых, земельных, природных, кадровых);

- возможность соучастия стран.

- демографическая ситуация в сельской местности, определяющая необходимость смены поколений фермеров и сельских работников. Каждый план сочетает в себе широкий спектр

целенаправленных мероприятий, направленных на удовлетворение конкретных потребностей данной страны ЕС, и обеспечивает ощутимые результаты в отношении целей на уровне ЕС, внося свой вклад в реализацию амбиций Европейского «зеленого соглашения».

Механизм реализации стратегии развития сельского хозяйства стран Европейского Союза в рамках Единой сельскохозяйственной политики с 2023 года можно представить в виде следующей логической схемы (рисунок 1).

Единая сельскохозяйственная политика ЕС

Стратегические планы развития сельского хозяйства по странам

Операционные программы развития сельского хозяйства по регионам

Рис. 1. Механизм реализации стратегии развития сельского хозяйства стран Европейского Союза в рамках Единой сельскохозяйственной политики с 2023 года

¡¡5 Одним из основных ориентиров новой Единой оЕ сельскохозяйственной политики является дости-— жение целей Зеленого пакта Европы и экологиза-сэ ция земледелия и животноводства. В связи с этим £ в стратегических планах по странам заложены сле-^ дующие требования:

а) более высокие экологические амбиции,

т.е. в своем стратегическом плане каждая страна ЕС берет на себя обязательство продемонстрировать более высокие амбиции в отношении действий в области окружающей среды и климата по сравнению с предыдущими годами (так называемый принцип без "отступлений") и обновлять стратегический план при изменении законодательства в области климата и охраны окружающей среды;

б) вклад в достижение целей Зеленого пакта Европы, т.е. национальные стратегические планы разных стран должны содержать перечень мер, направленных на достижение целей Зеленого пакта Европы;

в) повышенная обусловленность, что означает привязку объема получаемых сельхозтоваропроизводителями платежей к соблюдению обязательных требований. В частности, одним из таких требований является отведение каждой фермой по меньшей мере 3% пахотных земель под биоразнообразие и непроизводственные элементы, связанные с охраной окружающей среды;

г) обязательные эко-схемы. Эко-схемы - платежи в сельском хозяйстве, направленные на защиту окружающей среды и климата. Они являются ключевым элементом нового законодательного предложения о будущем Общей сельскохозяйственной политики (САР), введенные в 2018 году. В соответствии с данным принципом не менее 25% бюджета на прямые выплаты выделяется на эко-схемы, что должно обеспечить более сильные стимулы для применения методов и подходов, которые благоприятны для климата и окружающей среды (таких как органическое земледелие, агроэкология, нейтральное углеродное земледелие и т.д.), а также для улучшения условий содержания животных;

д) устойчивое развитие сельских районов, т.е. не менее 35% средств выделяется на меры по поддержке климата, биоразнообразия, окружающей среды и благополучия животных;

е) операционные программына уровне стран и регионовразбивают всеобъемлющие стратегические цели на инвестиционные приоритеты, конкретные задачи и далее на конкретные действия.

ж) климат и биоразнообразие, т.е. 40% бюджета Единой сельскохозяйственной политики должно быть связано с климатом и решительно поддерживать обязательство выделить 10% бюджета ЕС на цели в области биоразнообразия.

Еще одним стратегическим ориентиром в рамках новой Единой сельскохозяйственной политики является обеспечение справедливого распределения доходов как внутри сельскохозяйственного сектора, так и уменьшение разрыва между жителями, проживающими в сельской местности и занимающимися фермерским хозяйством, и городскими жителями, работающими в промышленности и в других секторах экономики. На достижение этой стратегической цели направлены следующие мероприятия, предусмотренные в стратегических планах стран и регионов.

а) поддержка справедливого перераспределения доходов: страны ЕС должны выделять не менее 10% своих прямых платежей на финансирование перераспределения доходов, чтобы создать условия для увеличения доходов мелких и средних фермерских хозяйств;

б) поддержка активных фермеров: новое законодательство содержит обязательное, но гибкое определение активного фермера, которое должно быть установлено странами ЕС. Под активными фермерами в первую очередь подразумеваются те фермеры, которые имеют стратегические цели развития своего фермерского хозяйства и как следствие намерены осуществлять инвестиции во внедрение современных методов ведения сельского хозяйства, в т.ч. внедрение агроинноваций, агро-технологий, цифровизацию сельскохозяйственных процессов. Активные фермеры получают приоритет в получении поддержки Европейского Союза;

в) улучшение социальных условий и трудовых стандартов наемных работников ферм: предельные выплаты связаны с соблюдением определенных трудовых стандартов ЕС, а получатели платежей определенную их часть должны направлять на улучшение условий труда на фермах;

г) конвергенция платежей: в соответствии с новыми стратегическими планами уровни поддержки доходов в большей степени сближаются как внутри отдельных стран ЕС, так и между странами ЕС;

д) поддержка молодых фермеров: страны ЕС должны распределять не менее 3% своего бюджета прямых выплат молодым фермерам в виде поддержки доходов или финансирования инвестиций, а такжепервоначальной помощи молодым фермерам на создание стартапов;

е) улучшение гендерного баланса: гендерное равенство и расширение участия женщин в сельском хозяйстве впервые являются частью целей стратегических планов Единой сельскохозяйственной политики. Страны ЕС должны принять встречные обязательства по улучшению гендерного баланса.

Особое внимание в стратегических планах уделено поддержке малых и средних фермерских хозяйств, так как фермерство и малое предпринимательство на селе - это не просто бизнес или коммерческая деятельность, это формы организации социальной жизни в сельской местности. В связи с этим наряду с экономическими целями (повышение производительности и устойчивого развития фермерских хозяйств и малого бизнеса на селе) государственная политика всегда должна предполагать и определенные социальные цели[4].

Кроме того, агропродовольственный сектор любого государства отличается многоукладностью, т.е. в ней наряду с крупными сельскохозяйственными компаниями и агрохолдингами действуют и малый аграрный бизнес, представленный крестьянскими (фермерскими) хозяйствами, индивидуальными хозяйствами населения, а также небольшими сельскохозяйственными кооперативами, основанными на личном трудовом участии его членов[5].

Разработка стратегических планов осуществлялась на основе принципа «двухстороннего движения», предполагающего первоначальную разработку стратегических планов странами-членами Европейского Союза с учетом Единой сельскохозяйственной политики и последующее их утверждение Европейской Комиссией.

Таким образом, новая стратегия Единой сельскохозяйственной политики Европейского Союза предполагает индивидуальные стратегии для каждой страны и региона, которые учитывают конкретные обстоятельства и потребности развития стран и регионов с учетом стоящих первоочередных социально-экономических проблем, имеющихся природно-климатических ограничений. Одним из основных принципов стратегического планирования сельского хозяйства Европейского Союза, после реформы 2020 года, стала дифференциро-ванность национальных стратегических планов в зависимости сельскохозяйственных особенностей территорий.

Литература

1. Первые 8 этапов составлено авторами на основе: Иоланта Дрождз, Гедиминас Радзявичюс. Типология этапов развития единой аграрной политики ЕС // Management theory and studies for rural business and infrastructure development. 2010. Nr. 21 (2). Research papers.

2. Акимова Ю.А. Новая аграрная политика Европейского Союза в целях обеспечения устойчивого развития // Российский экономический журнал, 2019, № 4.

3. Regulation (EU) 2021/2115 of the European Parliament and of the Council of 2 December 2021 establishing rules on support for strategic plans to be drawn up by Member States under the common agricultural policy (CAP Strategic Plans) and financed by the European Agricultural Guarantee Fund (EAGF) and by the European Agricultural Fund for Rural Development (EaFRD) and repealing Regulations (EU) No 1305/2013 and (EU) No 1307/2013. См.: https://eur-lex.europa.eu/eli/ reg/2021/2115/oj

4. Волков Л.В. Развитие крестьянско-фермерских хозяйств и малых форм хозяйствования в России // Финансовые рынки и банки. 2020. № 3. С.121-127.

5. Волков Л.В. Проблемы развития малого аграрного бизнеса в России // Образование и право. 2021. № 4. С. 154-159.

THE NEW STRATEGY OF THE COMMON |

AGRICULTURAL POLICY OF THE EUROPEAN UNION: | GOALS, GUIDELINES, PRINCIPLES g

ro

Volkov L.V., Khotkin A.V. s

Financial University under the Government; Mari State University ы

The article analyzes and evaluates the new EU agricultural develop- И

ment strategy for 2023-2027, adopted within the framework of the =

new Common Agricultural Policy of the European Union, identifies а

key strategic guidelines and strategic goals for each country. The к

reform of the EU Common Agricultural Policy 2020, which is fully И

introduced in 2023, as the main element contains a change in strategic planning, involving the development of detailed strategic plans for each state for 2023-2027. The basic principles and approaches to strategic planning of agriculture in the European Union are considered. The general strategic goals and the requirements for their concretization in national strategic plans are analyzed, taking into account regional climatic and socio-economic features.

Keywords: agriculture, regional economy, European Union, agrarian policy, strategic management, sectoral economy, competitiveness, farming, ecology.

References

1. The first 8 stages are compiled by the authors based on: Jolan-ta Drozdz, Gediminas Radzevicius. Typology of the stages of development of the unified agrarian policy of the EU // Manage-

ment theory and studies for rural business and infrastructure development. 2010. Nr. 21 (2). Research papers.

2. Akimova Yu.A. New agrarian policy of the European Union in order to ensure sustainable development // Russian Economic Journal, 2019, No. 4.

3. Regulation (EU) 2021/2115 of the European Parliament and of the Council of 2 December 2021 establishing rules on support for strategic plans to be drawn up by Member States under the common agricultural policy (CAP Strategic Plans) and funded by the European Agricultural Guarantee Fund (EAGF) and by the European Agricultural Fund for Rural Development (EAFRD) and repealing Regulations (EU) No 1305/2013 and (EU) No 1307/2013. See: https://eur-lex.europa.eu/eli/reg/2021/2115/oj

4. Volkov L.V. Development of peasant farms and small forms of management in Russia // Financial markets and banks. 2020. No.3. pp. 121-127.

5. Volkov L.V. Problems of development of small agricultural business in Russia // Education and law. 2021. No. 4. pp. 154-159.

e