Стратегическое социально-экономическое планирование развития России: проблемы, достижения и перспективы

ЭКОНОМИЧЕСКАЯ ТЕОРИЯ

УДК 330.34(470+571):338.2

Бушенева Ю. И.

Стратегическое социально-экономическое планирование развития России: проблемы, достижения и перспективы

В статье дается характеристика современного состояния и перспектив планирования развития национального хозяйства и территорий в России на основании положений Федерального закона от 28.06.2014 № 172-ФЗ «О стратегическом планировании в РФ», который сущностно изменил формирование планов и прогнозов в России. Выявляются особенности построения современной системы формирования планов в стране, определяются специфические особенности планов, прогнозов, программ, которые ее формируют. Оценка современного состояния принятия и разработки стратегического планирования реализована по группам документов целеполагания, прогнозирования, программирования и планирования. Особое внимание уделено оценке методического сопровождения принятия планов, прогнозов, программ стратегического планирования, а также выявлению перспектив разработки отдельных документов. Констатируется, что система документов стратегического планирования и обеспечивающих их документов в нашем государстве еще формируется.

Ключевые слова: документы стратегического планирования, прогнозирование, планирование, программирование, стратегии развития, система плановых документов, система прогнозных документов.

ГРНТИ: Экономика/Экономические науки: 06.52.35 Теория и практика прогнозирования и планирования экономического развития.

ВАК: 08.00.01

© Бушенева Ю. И., 2017

ЭКОНОМИКА НОВОГО МИРА: науч. журн. 2017. №1 (Вып. 5). С. 5

Strategic socio-economic development planning in Russia: problems, achievements and prospects

The article describes the contemporary condition and prospects of the development planning of national economy and territories in Russia on the basis of the provisions of the Federal law from 28.06.2014 №172-FZ «On strategic planning in the Russian Federation», which changed the essential formulation of plans and forecasts in Russia. The work reveals the features of the construction of a modern system of formation of the plans, determined by the specific features of the plans, forecasts, programs that form it. Assessment of the current state of adoption and development of strategic planning implemented by groups of documents goal setting, forecasting, programming and planning. Special attention is paid to the assessment of the methodological support of the adoption of the plans, forecasts, programs, strategic planning, and identifying prospects for the development of separate documents. It is stated that the system of strategic planning documents and provide their documents in our state are still evolving.

Key words: strategic planning documents, forecasting, planning, programming, strategy development, system planning documents, system of forecasting documents.

JEL classifications: O 20

В настоящее время очевиден факт торможения развития российской экономики, в том числе снижаются темпы развития производства, уменьшается благосостояние граждан. Причины такой ситуации, по мнению главы государства, связаны не столько «с неблагоприятной конъюнктурой на мировых рынках, с санкциями»,

© Busheneva Yu. I.

сколько «с нашими внутренними проблемами»1. Согласимся, что российская система хозяйствования накопила в себе значительный потенциал внутренних противоречий и структурных проблем. Но их решение возможно только методом системной последовательной трансформации экономики, базой для которой должно выступить стратегическое планирование и прогнозирование приоритетов и направлений развития.

Так, 28.06.2014 г. был принят Федеральный закон № 172-ФЗ «О стратегическом планировании в РФ» (далее Федеральный закон № 172-ФЗ), который сущностно изменил правовые основы деятельности по планированию и прогнозированию социально-экономической, политической сферы, а также области национальной безопасности. Но на сегодняшний день работа по реализации норм данного правового акта остается незавершенной. Система документов стратегического планирования (далее ДСП), предусмотренная законом, должна была в полной мере сформироваться к 1 января 2017 г. согласно первоначальной редакции закона. Но 23 июня 2016 г. был принят Федеральный закон № 210-ФЗ, утвердивший изменение сроков, в соответствии с которым документы стратегического планирования должны быть разработаны в срок до 1 января 2019 г. Исключение составляет разработка Стратегического прогноза РФ (до 1 января 2017 г. и Стратегии социально-экономического развития РФ (до 1 января 2018 г.).

Благодаря Федеральному закону № 172-ФЗ в России сформировалась система документов стратегического планирования, которая состоит из 18 типов федеральных документов, семи типов региональных, пяти типов документов местного уровня. Но, несмотря на сформированную систему, состоящую из значительного числа

1 Послание Президента РФ Федеральному собранию РФ от 1.01.2016. Официальный сайт Президента РФ [Электронный ресурс]. URL: http://www.kremlin.ru/events/president/news/53379 (дата обращения: 12.07.2017).

ЭКОНОМИКА НОВОГО МИРА: науч. журн. 2017. №1 (Вып. 5). С. 7

взаимосвязанных планов и прогнозов, не создана единая сквозная методология формирования документов и целостная методическая поддержка планирования [3, с. 8]. В связи с этим актуальной становится проблема анализа современного состояния ДСП и методологической основы для их формирования1.

Все ДСП, приведенные в Федеральном законе № 172-ФЗ, поделены на четыре группы, в зависимости от рамок разработки: целе-полагания, целеполагания по отраслевому и территориальному принципу, прогнозирования, программирования и планирования. Ключевую роль среди ДСП в нашей стране играют документы, разработанные в рамках целеполагания (табл. 1).

Таблица 1

ДСП, разрабатываемые в рамках целеполагания, на федеральном уровне

Наименование ДСП Нормативно-правовые акты, закрепляющие правила разработки ДСП Наличие ДСП (принят, в разработке) Дата принятия (будущего принятия) ДСП Нормативно-правовые акты, закрепляющие принятие ДСП

1. Ежегод- Правил разработки нет Принима- 1.12.2016 Послание

ное ется еже- Президента

Послание годно РФ Феде-

Президен- ральному

та РФ Фе- Собранию

дерально- РФ в 2016 г.

му Собра-

нию РФ

1 В рамках данной статьи проведен анализ документов только в социально-экономической сфере на федеральном уровне. Документы в сфере национальной безопасности не включены в анализ (не приведены Стратегия национальной безопасности, Основы государственной политики в сфере национальной безопасности, Стратегический прогноз РФ, Государственная программа вооружения).

2. Страте- Постановление В разра- До -

гия соци- Правительства РФ ботке 1.01.2018

ально- от 8.08.2015 № 823

экономиче- «Об утверждении Правил

ского раз- разработки, корректиров-

вития РФ ки, осуществления мони-

торинга и контроля

реализации

стратегии социально-

экономического

развития РФ»

3. Страте- Правил разработки нет Принята 1.12.2016 Указ Прези-

гия научно- дента РФ от

технологи- 1.12.2016

ческого № 642 «О

развития Стратегии

РФ научно-

технологиче-

ского разви-

тия РФ»

4. Отрас- Постановление Прави- Приняты Разные Например,

левые тельства РФ от (42 страте- даты Стратегия

ДСП РФ 29.10.2015 №1162 «Об гии и кон- развития

утверждении Правил цепции) внутреннего

разработки, корректиров- водного

ки, осуществления мони- транспорта

торинга и контроля РФ на пери-

реализации отраслевых од до 2030

документов стратегиче- года от

ского планирования РФ» 29.02.2016

5. Страте- Постановление Прави- В разра- До -

гия тельства РФ от ботке 1.01.2019

простран- 20.08.2015 № 870 «О со-

ственного держании, составе, по-

развития рядке разработки и

РФ утверждения стратегии

пространственного раз-

вития РФ»

6. Страте- Постановление Прави- В разра- До -

гия соци- тельства РФ от 8.08.2015 ботке 1.01.2019

ально- № 822 «Об утверждении

экономиче- Положения о содержа-

ского раз- нии, составе, порядке

вития разработки корректиров-

макрореги- ки стратегий социально-

онов экономического развития макрорегионов»

Источник: собственная разработка.

В соответствии с данными, приведенными в табл. 1, к ДСП, разработанным в рамках целеполагания, относятся три документа. Важнейшим из них является программно-политическое Послание Президента РФ депутатам Федерального Собрания РФ о современном положении дел в государстве и об основных направлениях внутренней и внешней политики. Правил разработки для данного документа не существует, несмотря на то что со времени принятия Конституции в 1993 г., закрепившей необходимость принятия указанного документа в ст. 84, было провозглашено 23 Послания.

Другой ДСП - это Стратегия социально-экономического развития РФ, которая представляет собой системное изложение долгосрочных приоритетов, целей и задач государственного управления, направленных на достижение устойчивости и сбалансированности в социальном и экономическом развитии.

В настоящее время в стране действует Концепция долгосрочного социально-экономического развития до 2020 г., принятая в 2008 г. еще до вступления в силу Федерального закона № 172-ФЗ. В настоящее время назрела настоятельная необходимость принятия новой стратегии развития России в соответствии с нормами нового право-

вого акта. Разработка новой стратегии в течение 2017 г. возложена на Министерство экономического развития.

Правила разработки документа изложены в Постановлении Правительства РФ от 8.08.2015 № 823, согласно которому стратегия должна разрабатываться каждые шесть лет. Но принятые правила все же не обеспечивают методическое сопровождение разработки стратегии в достаточной степени, что должно быть восполнено принятием приказа Министерства экономического развития о методических рекомендациях по формированию долгосрочного плана.

Сегодня обсуждение будущей стратегии ведется в ходе общественных диспутов среди политиков, экономистов, чиновников, экспертов, представителей научного сообщества [1]. Министерство экономического развития РФ развернуло широкую дискуссионную площадку по обсуждению Стратегии-2035 на базе государственной автоматизированной информационной системы «Управление»1. Указанный портал является базой федеральной информационной системой стратегического планирования, необходимость создания которой указана нормой ст. 14 Федерального закона № 172-ФЗ. Информационный ресурс позиционируется как площадка для широкого общественного обсуждения проекта Стратегии-2035 и выработки современного «общественного договора» по вопросам будущего страны между властью, бизнесом и гражданским обществом. На сайте можно принять участие в опросах о долгосрочных перспективах России или предложить свои идеи. Опросы представлены в виде шести тем: внешняя политика и безопасность, макроэкономика, человеческий капитал, технологическое развитие, пространственное

1 Официальный сайт Государственной автоматизированной системы «Управление» [Электронный ресурс]. URL: http://gasu.gov.ru (дата обращения: 12.07.2017).

развитие, институты и общество. Прежде по этим же направлениям можно предложить свои идеи. Возможность проявить гражданскую активность в отношении определения будущего социально-экономического развития страны представлена на сайте «Россия будущего: 2017-2035»1, созданного Центром стратегических разработок2.

Стратегия научно-технологического развития - это новый ДСП, который не был включен в первоначальную редакцию Федерального закона № 172-ФЗ. Его включение в список ДСП, разработанных в рамках целеполагания, было осуществлено в результате принятия Федерального закона от 3.07.2016 № 277-ФЗ о внесении изменений в действующее законодательство. Стратегия была разработана и в этом же году утверждена указом Президента РФ уже в декабре 2016 г., при этом каких-то определенных правил и методики разработки стратегия не имеет. Столь быстрое принятие указанной стратегии обусловлено хорошей базой предварительной работы по формированию научно-технологического будущего России за счет принятия документов в рамках разработки Прогноза научно-технологического развития РФ в 2014 г. и Национальной технологической инициативы в 2015 г. Стратегия разрабатывалась в рамках работы Совета при Президенте РФ по науке и образованию. Целью России в сфере науки и техники согласно положениям данной стратегии выступает обеспечение независимости и конкурентоспособно-

1 Россия будущего: 2017-2035. Дискуссионная площадка Центра стратегических разработок [Электронный ресурс]. иКЬ: http://www.russia2035.ru (дата обращения: 12.07.2017).

2 Центр стратегических разработок - аналитический центр, созданный в 1999 году для создания программы будущего развития России. С мая 2016 года организация стала площадкой Рабочей группы Экономического совета при Президенте РФ по направлению «Приоритеты структурных реформ и устойчивый экономический рост» во главе с председателем Совета Центра стратегических разработок А.Л. Кудриным.

сти за счет создания эффективной системы наращивания и использования интеллектуального потенциала нации.

Отраслевые ДСП в планировании развития России получили широкое распространение. Принятие концепций, стратегий, основных направлений развития отраслей активно осуществлялось и до принятия Федерального закона № 172-ФЗ в 2014 г. На сегодняшний день разработано более 40 планов развития отраслей, которые в той или иной степени можно назвать ДСП. Но эти документы часто разрозненны, не включены в общую систему стратегического планирования, формируются различными министерствами и ведомствами без общей координации. Насущной проблемой остается пересмотр принятых многочисленных планов в этой сфере, приведение их к единству, установление взаимосвязей между планируемыми целями, задачами и результатами с целью возможного достижения синергетического эффекта влияния на социально-экономическое положение дел в стране. В рамках целеполагания по отраслевому и территориальному принципу находятся в разработке два важнейших ДСП: Стратегия пространственного развития РФ и Стратегия развития макрорегионов.

Стратегия пространственного развития РФ призвана внести прогрессивные перемены в территориальную организацию страны, которая, вероятно, во многом должна напоминать Генеральные схемы развития и размещения производительных сил СССР. В настоящее время ведется активная подготовка к принятию указанной стратегии, разработан проект, в рамках которого предполагается структурировать регионы страны на основании двух типологий. Первая типология - по экономической специализации (структурно-отраслевой принцип), вторая типология - по наличию социально-экономических проблем (проблемно-ориентированный уровень), на

основе чего будут сформированы макрорегионы, обладающие общей спецификой развития [2]. Макрорегион - относительно новый для социально-экономической жизни нашей страны термин, под ним понимается территории двух и более субъектов РФ. Разработка Стратегии развития макрорегионов - это второй этап построения плана территориального развития страны, поскольку сам состав макрорегионов должен быть утвержден в Стратегии пространственного развития РФ.

Следующая группа - ДСП, разрабатываемые в рамках прогнозирования, приведены в табл. 2.

Таблица 2

ДСП, разрабатываемые в рамках прогнозирования на федеральном уровне

Наименование ДСП Нормативно-правовые акты, закрепляющие правила разработки ДСП Наличие ДСП (принят, в раз-работке) Дата принятия (будущего принятия) ДСП Нормативно- правовые акты, закрепляющие принятие ДСП

Прогноз научно- Постановление Прави- Принят 3.01.2014 Прогноз

технологического тельства РФ от научно-

развития РФ 13.07.2015 № 699 «Об технологиче-

утверждении Правил ского разви-

разработки и корректи- тия РФ на

ровки прогноза научно- период до

технологического 2030 г.

развития»

Прогноз Постановление Принят 25.03.2013 Прогноз дол-

социально- Правительства РФ от госрочного

экономического 11.11.2015 № 1218 «О социально-

развития РФ на порядке разработки, экономиче-

долгосрочный корректировки, осу- ского разви-

период ществления мониторин- тия РФ до

га и контроля 2030 г.

реализации прогноза

социально-

экономического разви-

тия РФ на долгосроч-

ный период»

Прогноз Постановление Прави- Принят 24.11.2016 Прогноз со-

социально- тельства РФ от циально-

экономического 14.11.2015 № 1234 «О экономиче-

развития РФ на порядке разработки, ского разви-

среднесрочный осуществления мони- тия РФ на

период торинга и контроля ре- 2017 и на

ализации прогноза плановый

социально- период 2018

экономического разви- и 2019 гг.

тия РФ на среднесроч-

ный период и

признании утративши-

ми силу некоторых ак-

тов Правительства РФ»

Бюджетный про- Постановление Прави- В раз- До -

гноз РФ на дол- тельства РФ от работке 1.01.2019

госрочный 31.08.2015 № 914» «О

период бюджетном прогнозе

РФ на долгосрочный

период»

Источник: собственная разработка.

В соответствии с данными табл. 2 ситуация с принятием федеральных ДСП в сфере прогнозирования обстоит лучше, чем по иным направлениям. Так, Прогноз научно-технологического развития РФ и Прогноз социально-экономического развития РФ на долгосрочный период разработаны и приняты еще до вступления в силу Федерального закона № 172-ФЗ. Прогноз социально-экономического развития РФ на среднесрочный период пересматривается ежегодно и охватывает горизонт прогнозирования три года. Бюджетный прогноз на долгосрочный период пока не разработан. Все четыре вида прогнозов в системе стратегического планирования имеют правила разработки, утвержденные постановлениями Правительства РФ в 2015 г.

В табл. 3 приведены сведения о ДСП, которые формируются в рамках программирования и планирования.

Таблица 3

ДСП, разрабатываемые в рамках программирования и планирования, на федеральном уровне

Наименование ДСП Нормативно-правовые акты, закрепляющие правила разработки ДСП Наличие ДСП (принят, в разработке) Дата принятия (будущего принятия) ДСП Нормативно- правовые акты, закрепляющие принятие ДСП

Основные Постановление Пра- Принят, 14.05.2015 Основные

направления вительства РФ от регуляр- направления

деятельности 4.08.2015 №789 «Об ный пере- деятельности

Правительства утверждении Правил смотр Правитель-

РФ разработки, коррек- ства РФ на

тировки, осуществ- период до

ления мониторинга и 2018 г.

контроля реализации

основных направле-

ний деятельности

Правительства РФ»

Схемы террито- Постановление Пра- Приняты Разные Схема терри-

риального пла- вительства РФ от даты ториального

нирования РФ 23.03.2008 №198 «Об планирования

утверждении порядка РФ в области

подготовки энергетики от

и согласования 11.11.2013

проекта схемы

территориального

планирования РФ»

Планы деятель- Постановление Пра- Приняты Разные План деятель-

ности феде- вительства РФ от даты ности Мини-

ральных органов 26.12.2015 №1449 стерства

исполнительной «О порядке разра- экономическо-

власти ботки, корректировки, го развития

осуществления мо- РФ на 2013-

ниторинга и контроля 2018 годы от

реализации планов 27.06.2013

деятельности феде-

ральных органов ис-

полнительной

власти, руководство

деятельностью кото-

рых осуществляет

Правительство РФ»

Государствен- Постановление Приняты Разные например,

ные программы Правительства РФ от даты Государствен-

РФ 2.08.2010 № 588 «Об ная программа

утверждении порядка РФ «Социаль-

разработки, реализа- ная поддержка

ции и оценки граждан» от

эффективности 15.04.2014

государственных

программ РФ»

Источник: собственная разработка.

В сфере документов прогнозирования и планирования ситуация с наличием правил разработки и принятием самих документов до-ЭКОНОМИКА НОВОГО МИРА: науч. журн. 2017. №1 (Вып. 5). С. 17

статочно благоприятная. А сами основные направления деятельности Правительства РФ, схемы территориального планирования РФ, планы деятельности федеральных органов исполнительной власти, государственные программы приняты за последние годы.

Итоги проведенного анализа показали, что на апрель 2017 г. десять (71,4 %) типов ДСП приняты и реализуются, четыре (28,6 %) находятся в разработке. Для десяти типов ДСП (71,4 %) приняты правила разработки, утвержденные Постановлением Правительства РФ в 2015 г. после принятия Федерального закона № 172-ФЗ, для 2 ДСП (14,3 %) правила разработки, утвержденные Правительством РФ, приняты еще в 2008 и 2010 гг., для двух ДСП правила разработки не приняты (среди них Послание Президента РФ Федеральному Собранию РФ и Стратегия научно-технологического развития). Таким образом, система стратегического планирования в нашей стране еще формируется, а текущая ситуация свидетельствует о настоятельной необходимости завершения формирования системы стратегического планирования в РФ в ближайшее время.

Список литературы

1. Бушенева Ю.И. Стратегия 2030: рациональное планирование или несбыточная перспектива // XX юбилейные Царскосельские чтения: материалы международной научной конференции, 20-21 апр. 2016 / под общ. ред. проф. В Н. Скворцова. - СПб.: ЛГУ им. А.С. Пушкина, 2016. - Т. III. - С. 131-135.

2. Гимадеева А. Минэкономразвития «разрежет» Россию на макрорегионы [Электронный ресурс]. - URL: https://life.ru/ (дата обращения: 1.07.2017).

3. Клименко А. В., Королев В. А., Двинских Д.Ю., Рычкова Н.А., Сластихина И.Ю. Стратегическое планирование в РФ: состояние методического обеспечения. Аналитический доклад (по результатам мониторинга реализации Федерального закона от 28 июня 2014 г. № 172-ФЗ «О стратегическом планировании в РФ»). - М.: Изд. дом Высшей школы экономики, 2016. - 60 с.

References

1. Busheneva Yu.I. Strategiya 2030: ratsional'noe planirovanie ili nesbytochna-ya perspektiva. XX yubileynye Tsarskosel'skie chteniya: materialy mezhdunar. nauch. konf., 20-21 apr. 2016. St. Petersburg: LGU im. A.S. Pushkina Publ., 2016, T. III, рр. 131-135.

2. Gimadeeva A. Minekonomrazvitiya «razrezhet» Rossiyu na makroregiony. URL: https://life.ru/ (data obrashcheniya: 1.07.2017).

3. Klimenko A.V., Korolev V.A., Dvinskikh D.Yu., Rychkova N.A., Slastikhina I.Yu. Strategicheskoe planirovanie v RF: sostoyanie metodicheskogo obespecheniya. Analiticheskiy doklad (po rezul'tatam monitoringa realizatsii Federal'nogo zakona ot 28 iyunya 2014 g. №172-FZ «O strategicheskom planirovanii v RF»). Moscow: Izd. dom Vysshei shkoly ekonomiki Publ., 2016, 60 p.