Взаимоотношения законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов РФ

Цыденжап БАТУЕВ

ВЗАИМООТНОШЕНИЯ ЗАКОНОДАТЕЛЬНЫХ (ПРЕДСТАВИТЕЛЬНЫХ) И ИСПОЛНИТЕЛЬНЫХ ОРГАНОВ ГОСУДАРСТВЕННОЙ ВЛАСТИ СУБЪЕКТОВ РФ

В статье рассматривается взаимоотношение ветвей власти на уровне субъектов РФ в организационно-правовой и содержательной областях, а также уровень реализации принципа разделения властей и недостатки правового регулирования их взаимоотношений.

The relationships of the government’s branches at the level of constituent entities of the Russian Federation in the legal and substantial levels are considered in the article. The level of realization of the principle of power division and shortcomings of legal regulation of their relationships are also considered.

Ключевые слова:

субъекты Российской Федерации, законодательная (представительная) власть, исполнительная власть; constituent entities of the Russian Federation, legislative (representative) power, executive power.

Взаимоотношения органов государственной власти субъектов Российской Федерации непосредственно влияют на положе -ние в регионах. В настоящее время эти отношения характе -ризуются тесным сотрудничеством и стремлением органов законо -дательной и исполнительной власти субъектов РФ к достижению компромисса. Данному обстоятельству способствуют следующие причины: 1) детальная регламентация организации государст -венной власти субъектов РФ в федеральном законе от 06.10.1999 № 184 - ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов РФ» (далее — Закон № 184 - ФЗ); 2) совершенство -вание регионального законодательства в части установления новых форм взаимоотношений органов государственной власти субъектов РФ. Поэтому конфликтные ситуации происходят все реже, при этом возникающие разногласия решаются с применением согласи тельных процедур.

В то же время возникают сомнения, не является ли это благопо -лучие внешним, не скрываются ли за ним недостатки действующего федерального и регионального законодательства и несовершенство парламентского контроля, отсутствие механизма привлечения органов государственной власти субъектов РФ к ответственности. Отдельные стороны взаимоотношений органов законодательной и исполнительной власти субъектов РФ являются дискуссионными, что обусловлено отсутствием однозначного понимания концепции системы государственной власти субъекта РФ, несовершенством нормативно правового регулирования организации законодатель ной и исполнительной власти рассматриваемого уровня.

Развитие и характер взаимоотношений органов законодатель ной и исполнительной власти субъектов РФ происходит через организационно правовые формы. При этом их содержание рас сматривается с точки зрения взаимодействия, взаимозависимости отношений в процессе парламентского контроля и урегулирования разногласий, возникающих между органами законодательной и исполнительной власти регионального уровня. Каково же содержа -ние указанных отношений?

Под организационно - правовой формой взаимоотношений орга -

БАТУЕВ Цыденжап Бимбаевич — к.и.н., заместитель Председателя Народного Хурала Республики Бурятия hurаl @іст. buryatia.ru

нов власти субъектов РФ следует понимать нормативно установленное, характеризуе -мое определенной процедурой реализации внешнее выражение взаимоотношений субъектов. Содержание взаимоотноше -ний ветвей власти субъектов РФ состоит из взаимодействия и взаимозависимости отношений, складывающихся в процессе осуществления парламентского контроля и урегулирования возникающих раз ногласий. Принцип разделения властей предполагает возникновение между вет вями власти конкуренции и конфликтов. Конкуренция стимулирует эффективную деятельность органов государственной власти для получения поддержки насе -ления. Конфликт, несмотря на его нега -тивную составляющую, побуждает зако нодательные и исполнительные органы к поиску и последующему устранению при чин, приведших к возникновению разно гласий.

Закрепление в федеральном законода -тельстве права политических партий уча ствовать в формировании органа законо дательной власти субъекта РФ оказывает ощутимое влияние на взаимоотношения обеих ветвей власти. Недостатки право -вого регулирования рассматриваемых общественных отношений вносят дисба ланс в систему сдержек и противовесов. В этой связи следует изменить устарев -шие и установить новые формы взаимо действия органов власти: предусмотреть право органа законодательной власти участвовать в разработке нормативных правовых актов органов исполнительной власти, содержащих механизмы реализа -ции законов и социально экономических программ; законодательно закрепить основания отклонения законов выс шим должностным лицом; определить правовые последствия пропуска высшим должностным лицом срока, установлен ного для обнародования или отклонения закона.

Взаимозависимость органов ветвей вла сти субъектов РФ выражается в возмож ности законодательного органа участво вать в формировании исполнительной власти и их взаимной ответственности. Эффективность парламентского контроля зависит от того, насколько четко опреде -лена ответственность органов исполни тельной власти за нарушения, выявленные в результате контрольных мероприятий. В связи с этим следует законодательно

закрепить порядок рассмотрения орга нами исполнительной власти и их долж ностными лицами депутатского запроса, а также установить меры административной и дисциплинарной ответственности за без действие при его получении. Кроме того, в законодательстве субъектов РФ необ ходимо отразить вопросы, по которым депутатское расследование в отношении деятельности органов исполнительной власти обязательно: распоряжение сред ствами бюджета и имуществом субъекта РФ; действия (бездействие) должностных лиц исполнительной власти субъекта РФ; соблюдение прав и законных интересов, установленных законами субъекта РФ.

Органы ветвей власти субъектов РФ редко используют судебные процедуры для разрешения разногласий, возникаю щих между ними. Одной из причин этого является отсутствие возможности орга нов государственной власти обжаловать решения, действия (бездействие) иных государственных органов и должностных лиц в порядке гражданского судопроиз водства. В связи с этим необходимо вклю чить органы государственной власти в круг субъектов, наделенных таким правом в соответствии с гл. 25 ГПК РФ.

В Законе № 184 -ФЗ перечислены основные организационно правовые формы взаимоотношений органов зако нодательной и исполнительной власти субъектов РФ. Анализ положений Закона № 184 ФЗ, а также региональных норма тивных правовых актов, регулирующих взаимоотношения органов ветвей власти субъектов РФ, позволяет классифициро вать их организационно правовые формы в зависимости от содержания взаимо отношений, от субъектного состава вза имоотношений, а также в зависимости от сферы, в которой складываются взаимо отношения.

Практика применения Закона № 184 - ФЗ свидетельствует о том, что регионы испы тывают затруднения в использовании их конституционного права на установ -ление собственных основ организации, деятельности и взаимоотношений орга нов государственной власти. Вместе с тем Конституция РФ не содержит положений о полной самостоятельности субъектов федерации в установлении собственной системы органов государственной вла -сти. В ней говорится о совместном уча -стии центра и регионов в определении

общих принципов организации пред ставительных и исполнительных органов государственной власти (п. «н» ч. 1 ст. 72). Однако тот факт, что рассматриваемый вопрос должен быть закреплен в Законе № 184 - ФЗ (ч. 1 ст. 77), свидетельствует об ограниченных возможностях регионов при его решении.

Безусловно, Закон № 184 - ФЗ не явля -ется совершенным и периодически под вергается изменению. Примером может служить возвращение прямых выборов руководителей субъектов РФ. Но он содержит основные начала организации государственной власти в субъектах РФ.

Рассматривая принципы взаимоотно шений ветвей власти субъектов РФ, необ ходимо отметить, что они определяют эти взаимоотношения, вносят в них стабиль ность, организованность. Чтобы обеспе -чить баланс ветвей власти, необходимо юридически закрепить процедуры вза имоотношений законодательных и испол нительных органов.

Принципы взаимоотношений органов государственной власти субъектов РФ связаны с принципами их организации и деятельности. К последним относятся принципы народовластия, федерализма, разделения властей, разграничения пред метов ведения и полномочий, законно сти.

Немаловажную роль во взаимоотноше ниях органов власти субъектов РФ играет принцип разделения властей. Развитие юридических форм организации и дея тельности органов государственной вла -сти регионов указывает на необходимость разработки методов взаимоотношений органов власти посредством системы сдержек и противовесов.

Конституционный принцип разделе ния властей является базовым для боль -шинства специальных принципов вза имоотношений органов законодательной и исполнительной власти субъектов РФ. Среди них можно выделить принципы:

— самостоятельности законодательной и исполнительной ветвей власти;

— согласованности действий органов власти;

— взаимного влияния и уважения;

— взаимной ответственности;

— урегулирования спорных вопросов на основе согласования решений либо с использованием судебных процедур и др.

Со временем базовые принципы совер

шенствуются, появляются новые, а не находящие практического примене ния прекращают свое существование. Принцип — это не только фундамент, но и вектор взаимоотношений органов законо дательной и исполнительной власти.

Особого внимания заслуживает вза имодействие регионального парламента и органов исполнительной власти в законо дательном процессе, которое проявляется в различных организационно правовых формах:

— направление органом исполнительной власти предложений в примерную про грамму законодательной деятельности;

— реализация органами исполнительной власти права законодательной инициа тивы;

— направление законопроекта на заклю -чение высшему должностному лицу;

— заслушивание ежегодного доклада высшего должностного лица или высшего исполнительного органа субъекта РФ по представленному законопроекту и др.

Конструктивное сотрудничество ветвей власти иногда сменяется разногласиями и конфликтами, что становятся очевид ным на стадии подписания и обнародо вания принятого закона. Коллизии на данном этапе законодательного процесса возникают из за нормативной неопреде ленности оснований отклонения закона. Отсутствие критериев для принятия реше ния о наложении вето открывает возмож ность для злоупотреблений со стороны руководителя высшего органа исполни тельной власти субъекта РФ.

Проблемные стороны взаимодействия органов власти субъектов РФ связаны и с отсутствием правовых последствий пропуска высшим должностным лицом срока, установленного для обнародования либо отклонения закона. По сути, пропуск срока, в течение которого закон должен быть подписан или отклонен, является ненадлежащим исполнением высшим должностным лицом своих должностных обязанностей. Конституционно правовая ответственность за такое нарушение предусмотрена п. «в» ч. 1 ст. 19 Закона № 184 ФЗ, предоставляющим законода тельному органу право выразить недове рие высшему должностному лицу.

Взаимозависимость органов власти субъектов РФ выражается:

— в возможности парламента утверждать систему органов исполнительной власти,

принимать участие в наделении полномо -чиями высшего должностного лица, иных должностных лиц органов исполнитель -ной власти;

— праве каждой ветви власти иницииро -вать процедуру привлечения друг друга к ответственности.

В соответствии с Законом № 184 - ФЗ за законодательными органами субъектов РФ закреплено полномочие назначать и отправлять в отставку отдельных долж ностных лиц органов исполнительной власти региона, давать согласие на их назначение (ст. 24).

Взаимозависимость выражается и во взаимной ответственности органов вла сти субъектов РФ. Региональный парла мент вправе выразить недоверие высшему должностному лицу. Трудности привлече -ния к такого рода ответственности связаны с отсутствием нормативной определенно -сти ее оснований. В Законе № 184 - ФЗ не определены критерии, по которым можно установить, что высшее должностное лицо ненадлежащим образом исполняет свои обязанности.

Высшее должностное лицо субъекта РФ также имеет возможность привлечь зако нодательный орган к конституционно правовой ответственности, основанием для чего является установленный в судеб ном порядке факт принятия парламентом нормативного правового акта, противо речащего Конституции РФ, федеральным законам, Конституции (Уставу) субъекта РФ. Правовые последствия для парла -мента наступят, если он не устранит нару шение в течение 6 месяцев со дня вступле -ния в силу судебного решения.

Под парламентским контролем необ ходимо понимать самостоятельную де -ятельность законодательного органа, в частности депутатов, комитетов, а также специально создаваемых парламентом комиссий, осуществляемую с целью выяв ления и реагирования на действия (без -действие) органов исполнительной власти и должностных лиц. Формам парламент ского контроля соответствуют различные формы взаимоотношений органов власти субъектов федерации. Среди них:

— направление депутатского запроса о предоставлении необходимой информа ции;

— заслушивание на заседаниях парла -мента отчетов высшего исполнительного органа государственной власти субъекта

РФ с принятием соответствующего поста новления;

— организация депутатских слушаний, а также проведение контрольных меро -приятий постоянными комитетами, вре менными комиссиями, рабочими депутат скими группами;

— назначение депутатских расследова -ний.

При разрешении разногласий органы законодательной и исполнительной вла сти субъектов РФ взаимодействуют в сле дующих формах:

— использование средств, к которым участники спора прибегают добровольно путем переговоров и создания согласи тельных комиссий;

— обращение в прокуратуру и соответ -ствующие суды.

Полагаем, что в гл. 25 ГПК РФ необ -ходимо внести изменения, позволяющие органам государственной власти непо -средственно обжаловать решения, дей ствия (бездействие) иных государственных органов и должностных лиц.

Во многих субъектах РФ практика опре деления системы или структуры органов исполнительной власти существенно отличается от соответствующей федераль ной практики. В ряде Конституций респу блик, входящих в РФ, в значительном числе Уставов краев и областей России определено, что система, структура орга нов исполнительной власти субъекта РФ устанавливаются законодательным орга ном этого субъекта (например, Иркутская обл., Республика Бурятия, Республика Татарстан, Чувашская Республика).

В подавляющем большинстве случаев положения о том, что системы и структуры органов исполнительной власти субъектов РФ устанавливаются не губернаторами (главами администраций), а законода тельными органами, в Уставы соответ ствующих субъектов внесены в конце 2003

— начале 2004 г., после появления в ст. 5 Закона № 184 ФЗ нормы, касающейся установления структуры исполнительных органов государственной власти субъекта РФ его законом.

В ряде субъектов РФ система и струк тура органов исполнительной власти продолжают устанавливаться президен тами республик, губернаторами, главами администраций краев и областей. Так, например, согласно в ст. 87 Конституции Республики Башкортостан президент

республики образует и ликвидирует мини стерства и государственные комитеты республики, формирует правительство.

В субъектах РФ по другому решаются вопросы назначения на должность и осво бождения от должности руководителей органов исполнительной власти. По этим вопросам между органами законодательной и исполнительной власти субъектов РФ в основном существует более тесное взаимо действие, чем на федеральном уровне.

Исходя из ст. 18 Закона № 184 - ФЗ, высшее должностное лицо субъекта РФ (руководитель высшего исполнительного органа государственной власти субъекта РФ) формирует высший исполнительный орган государственной власти субъекта РФ в соответствии с законодательством субъекта РФ. Высший исполнительный орган государственной власти субъекта РФ, в свою очередь, согласно ст. 21 дан ного закона, формирует иные органы исполнительной власти субъекта РФ. При этом, как следует из ст. 24 Закона № 184 ФЗ, законодательный (представи тельный) орган государственной власти субъекта РФ может принимать участие в формировании высшего исполнительного органа государственной власти субъекта РФ. Формы такого участия устанавлива ются Конституцией (Уставом) и законом субъекта РФ. Более того, законодатель ный (представительный) орган государст венной власти субъекта РФ вправе выра зить недоверие руководителям органов исполнительной власти, в назначении которых на должность он принимал уча стие. Принятие решения о недоверии этим руководителям влечет немедленное осво бождение их от должности или иные по следствия, установленные Конституцией, Уставом, законом субъекта РФ.

Исходя из положений ст. 74 Конституции Республики Бурятия, глава Республики Бурятия с согласия Народного Хурала республики назначает на должность не только первого заместителя, заместителей

Председателя Правительства Республики Бурятия, но и министра экономики респу блики, министра финансов республики. Однако освободить от должности всех этих лиц глава Республики Бурятия может единолично. В то же время при выражении недоверия Народным Хуралом Республики Бурятия первому заместителю, заместите лям Председателя Правительства респу -блики, министру экономики республики, министру финансов республики глава Республики Бурятия немедленно осво бождает их от должности (или применяет к ним иные меры дисциплинарной ответ ственности). Всех иных членов правитель ства Республики Бурятия глава назначает на должность и освобождает от должности единолично.

Согласно ст. 75 Конституции Республики Татарстан к ведению Государственного Совета республики относится не только утверждение по представлению прези дента Республики Татарстан кандидатуры премьер - министра, но и согласование предложений президента о назначении заместителей премьер министра.

Однако в ряде субъектов РФ назначе ние должностных лиц органов испол нительной власти полностью находится в ведении самой исполнительной вла -сти. Например, президент Чувашской Республики с согласия Государственного Совета республики назначает председа теля кабинета министров (если президент не совмещает свою должность с должно стью председателя кабинета министров). Однако кабинет министров республики президент формирует единолично и сам назначает на должность и освобождает от должности заместителей председателя кабинета министров, министров и руко водителей иных органов исполнительной власти Чувашской Республики.

Безусловно, имеются и иные проблемы совершенствования взаимодействия орга нов законодательной и исполнительной власти.