Нужно ли корректировать закон «о связи»?

РАДИОЧАСТОТНЫЙ ЦЕНТР ЦЕНТРАЛЬНОГО ФЕДЕРАЛЬНОГО ОКРУГА

Нужно ли корректировать

Закон «О связи»?

А.А. БОБИН,

эксперт-обозреватель журнала

роме статей 1, 2 и 71 ФЗ «О связи» в соответствующих

______| корректировках нуждаются и

другие статьи. Так, например, одной из основополагающих статей закона является ст. 22 «Регулирование использования радиочастотного спектра», но и в нее необходимо внести некоторые уточнения. В частности, в пункте 2 этой статьи сказано, что Положение о Государственной комиссии по радиочастотам и ее состав утверждаются Правительством Российской Федерации.

Это верно. Но далее сказано: «Положением о Государственной комиссии по радиочастотам должен устанавливаться порядок распределения радиочастот». Что такое «порядок распределения радиочастот» — не знает никто.

«Распределение и выделение» радиочастот

Дело в том, что радиочастоты не распределяют, а назначают или присваивают. А если речь идет о полосах радиочастот, то их выделяют.

Конечно же, полосы радиочастот можно и распределять, но эта процедура осуществляется при разработке «Таблицы распределения полос радиочастот между радиослужбами Российской Федерации», которая утверждается Правительством Российской Федерации». И об этом говорит пункт 1 ст. 23.

Таким образом, выражение «порядок распределения радиочастот» фактически не имеет смысла. Отсюда следует очередное предложение по корректировке закона: фразу

18 Век Качества N° 2

Под таким заголовком в прошлом номере журнала «Век качества» (2009, N° 1) была опубликована статья, в которой автор, тщательно проанализировав Федеральный закон N° 126-ФЗ «О связи», предложил внести некоторые принципиальные изменения в этот документ.

Продолжая знакомить читателей с этим документом, редакция приглашает их присоединиться к обсуждению спорных положений отраслевого закона

«Положением о государственной комиссии по радиочастотам должен устанавливаться порядок распределения радиочастот» из текста закона необходимо исключить.

Кроме того, в пункте 4 ст. 22 изложены принципы, в соответствии с которыми в РФ осуществляется использование радиочастотного спектра. Одним из этих принципов является «недопустимость бессрочного выделения полос радиочастот, присвоения радиочастот или радиочастотных каналов».

Действительно, бессрочное использование частотного ресурса кем-либо недопустимо. Но и ограничивать выделение полос радиочастот какими-либо сроками тоже неразумно (кстати, ранее этого никогда и не было). Почему же не следует ограничивать по срокам выделение полос радиочастот? Лучше всего это пояснить на примерах.

Предположим, Государственной комиссией по радиочастотам для одной из силовых структур страны выделена полоса радиочастот для неких РЭС, предназначенных для борьбы с терроризмом. Выделение этой полосы радиочастот в соответствии с законом ограничено определенным сроком. А теперь представим себе, что срок выделения полосы радиочастот завершается, но в это время проходит антитеррори-стическая операция по обезвреживанию террористов с применением указанных радиоэлектронных

средств. Так что же делать в такой ситуации: выключать эти РЭС в связи с окончанием срока выделения для них полосы радиочастот или продолжать их использование, нарушая тем самым действующий закон?

Или другой пример. Допустим, ГКРЧ выделила (на определенный срок) полосы радиочастот для бесшнуровых телефонных аппаратов или для детских радиоуправляемых

игрушек или же для брелоков охранной сигнализации автомобилей (вполне естественно, что этими устройствами пользуются десятки миллионов людей). Итак, предположим, что срок выделения полос радиочастот для этих РЭС закончился. Кто может представить себе, каким же образом заставить десятки миллионов людей отказаться от применения упомянутых устройств, которые были приобретены вполне законным путем?

Подобных примеров можно приводить много, однако из всего сказанного следует еще одно предложение. В пункте 4 ст. 22 вместо слов «недопустимость бессрочного выделения полос радиочастот, присвоения радиочастот или радиочастотных каналов» необходимо записать: «недопустимость бессрочного присвоения радиочастот или радиочастотных каналов».

Кстати, как в данном пункте, так и по всему тексту закона используется сразу два термина: «радиочастота» и «радиочастотный канал». Это лишь вносит путаницу при решении различных практических вопросов. Поэтому лучше употреблять один термин — «радиочастота».

Проблемы регистрации РЭС и ВЧУ

Кроме того, в ст. 22 следовало бы внести некоторые уточнения по проблемам регистрации РЭС и ВЧУ.

В пункте 5 этой статьи сказано: «Средства связи, иные радиоэлектронные средства и высокочастотные устройства, являющиеся источниками электромагнитного излучения, подлежат регистрации». То есть из этого следует, что регистрации подлежат все средства связи, а также все РЭС и ВЧУ. Однако в следующей же фразе записано: «Перечень радиоэлектронных средств и высокочастотных устройств, подле-

ПАРТНЕР НОМЕРА

жащих регистрации, и порядок их регистрации определяются Правительством Российской Федерации».

Если вдуматься в две приведенные в тексте закона фразы, то создается впечатление, что они вступают в противоречие между собой. С одной стороны, регистрироваться должны все РЭС и ВЧУ, а с другой — регистрировать необходимо не все РЭС и ВЧУ, а только те, которые внесены в упомянутый Перечень.

Неясность в этот вопрос может внести еще одно обстоятельство. Дело в том, что существует множество различных типов РЭС и ВЧУ. А значит, при составлении такого Перечня всегда существует риск упустить из вида какие-либо вновь появившиеся на телекоммуникационном рынке типы устройств, которые не войдут в этот документ.

Так может быть, вообще нет смысла составлять «Перечень РЭС и ВЧУ, подлежащих регистрации» и даже исключить везде упоминание о таком Перечне? Возможно, вполне достаточно будет лишь определить порядок регистрации РЭС и ВЧУ, а вместо этого Перечня составить другой документ, утверждаемый Правительством страны — «Перечень РЭС и ВЧУ, не подлежащих регистрации».

Наличие такого Перечня будет иметь большое значение для процедуры регистрации оборудования: ведь существуют же средства, которые не должны подлежать регистрации (например, устройства радиочастотной идентификации, бесшнуровые телефонные аппараты, всевозможные медицинские ингаляторы, радиомикрофоны, печи СВЧ и многое другое). Да и пользователям оборудования, как и радиочастотным органам, будет гораздо проще сориентироваться, что нужно регистрировать, а что — нет.

Кстати, в этой же статье как бы в подтверждение вышесказанному записано: «Радиоэлектронные средства, используемые для индивидуального приема программ телевизионного вещания и радиовещания, сигналов персональных радиовызовов (радиопейджеры), электронные изделия бытового назначения и средства персональной радионавигации, не содержащие радиоизлучающих устройств, используются на территории Российской Федерации с учетом ограничений, предусмотренных законодательством Российской Федерации, и регистрации не подлежат».

Данная запись действительно очень важна для населения страны и ее, конечно же, необходимо сохранить. Однако и она нуждается в корректировке. Так, например, в этой формулировке необходимо поменять местами слова «электронные изделия бытового назначения» и «средства

персональной радионавигации, не содержащие радиоизлучающих устройств» в целях исключения неоднозначного понимания ситуации. Если сохранить существующий вариант записи, то непонятно, нужно ли регистрировать детские радиоуправляемые игрушки (они же содержат радиоизлучающие устройства!) или нет. В предлагаемом варианте формулировки — вопросов уже не возникает. Кроме того, эту запись следовало бы расширить, добавив в нее, например, еще и бытовые печи СВЧ и некоторое другое оборудование.

План перспективного использования спектра

Необходимо также внести некоторые корректировки и в ст. 23 «Распределение радиочастотного спектра». Изменения, в основном, должны касаться Плана перспективного использования радиочастотного спектра радиоэлектронными средствами. В чем же смысл предлагаемых изменений?

В пункте 1 этой статьи сказано: «Распределение радиочастотного спектра осуществляется в соответствии с Таблицей распределения полос частот между радиослужбами Российской Федерации и Планом перспективного использования радиочастотного спектра радиоэлектронными средствами, которые разрабатываются Государственной комиссией по радиочастотам и утверждаются Правительством Российской Федерации».

Строго говоря, распределение радиочастотного спектра на самом деле должно осуществляться только в соответствии с Таблицей. Почему? Дело в том, что сама Таблица должна составляться на основе указанного Плана (как это раньше и делалось) с учетом результатов проводимых Международным союзом электросвязи Всемирных радиоконференций, решений региональных конференций, постановлений правительства страны и решений ГКРЧ. То есть упомянутая Таблица включает в себя все необходимые и достаточные компоненты, позволяющие осуществлять регулирование радиочастотного спектра. Таким образом, из пункта 1 указанной статьи упоминание о Плане в принципе можно исключить.

Кроме того, План перспективного использования радиочастотного спектра радиоэлектронными средствами для РЭС гражданского применения в настоящее время вообще не имеет смысла. Как известно из закона, этот План разрабатывается примерно на десятилетний период. В то же время в мире постоянно появляются новые радиотехнологии, а предусмотреть это (для того, чтобы «за-

резервировать» для них соответствующий радиочастотный ресурс) на такой длительный период практически невозможно. В результате этот План превращается в догму, что, в свою очередь, мешает внедрению новейших систем связи гражданского применения. Следовательно, подобный План для гражданских средств не нужен, тем более что вопросы применения РЭС гражданского назначения сейчас регулируются рынком, а вовсе не этим Планом. Кстати, его составление имеет глубокие исторические корни. В свое время в условиях иных экономических отношений (при плановом ведении народного хозяйства) любые действия приходилось планировать, чтобы предусмотреть на длительный период соответствующее государственное (бюджетное) финансирование. В настоящее время каждая фирма, организация, предприятие сами решают когда, как и какие сети связи они будут создавать, и как эти работы финансировать. Поэтому План перспективного использования радиочастотного спектра радиоэлектронными средствами для различных субъектов рынка будет являться тормозом, сдерживающим развитие их сетей связи. Между прочим, вполне возможно, что для многих фирм этот План будет попросту недоступен.

Так для чего же все-таки нужен этот План? Ответ — однозначен: исключительно для РЭС правительственного назначения (РЭС систем государственного управления, безопасности, охраны правопорядка и т.п.). Именно в данном случае наличие такого плана действительно имеет смысл. Поэтому если указанный План в законе и оставлять, то его никак не надо связывать с РЭС гражданского применения. С другой стороны, если такой документ нужен для упомянутых целей, то его, скорее всего, следует разрабатывать в рамках других законодательных актов, связанных с вопросами государственного управления.

Необходимость некоторых корректировок статьи 24

Рассматривая ст. 24 закона, озаглавленную как «Выделение полос радиочастот и присвоение (назначение) радиочастот и радиочастотных каналов», думается, что в пункте 1 предложение «Право на использование радиочастотного спектра предоставляется посредством выделения полос радиочастот и присвоения (назначения) радиочастот или радиочастотных каналов» из текста статьи следует исключить. В нем вполне достаточно будет оставить предложение «Использование радиочастотного спектра без соответствующего разрешения не допускается».

Март-апрель 2009 г.

а

Чем вызвано предлагаемое изменение? Все дело в заложенном в первое предложение смысле. Если право на использование радиочастотного спектра предоставляется путем выделения полос радиочастот и присвоения (назначения) радиочастот или радиочастотных каналов, то это действие должно осуществляться всегда (то есть в любом случае). И за этим всегда строго следят все юридические службы радиочастотных органов страны. Действительно, на первый взгляд здесь все правильно.

Обратимся вновь к примеру. Допустим, одному из предприятий необходимо построить линию связи с применением радиорелейных станций «MINI-LINK 8». В этом случае Государственной комиссией по радиочастотам вначале будет выделена полоса радиочастот 7900—8400 МГц для этих РРС. Затем федеральным органом исполнительной власти в области связи (на сегодняшний день это Федеральная служба по надзору в сфере связи, информационных технологий и массовых коммуникаций) в этой выделенной Комиссией полосе радиочастот будут назначены конкретные номиналы рабочих частот.

Те же действия будут осуществляться, скажем, при создании тран-кинговых или сотовых сетей, сетей беспроводного доступа, а также во многих других случаях. Однако на практике так бывает не всегда. Возьмем, например, опять все те же бытовые бесшнуровые телефонные аппараты или детские радиоуправляемые игрушки, радиомикрофоны «Караоке», маломощные устройства охранной сигнализации автомобилей. Разве можно для всех них назначать частоты? А для различных SRD-устройств (устройств малого радиуса действия), таких, например, как устройства радиочастотной идентификации или слухоречевые тренажеры? А можно ли назначать частоты для активных генераторов радиошума (радиочастотный спектр которых простирается непрерывно от 100 кГц до 1000 МГц), используемых в качестве средств защиты информации? Конечно же, нет. Но, с другой стороны, если не назначать радиочастоты, то нарушается закон. Словом, ситуация абсурдная.

Можно рассмотреть и другие примеры, связанные с радиолюбителями. Всем известно, что принцип радиолюбительского движения во всем мире (и наша страна в этом случае не является исключением) основан на свободном выборе радиолюбителями частот в любительских диапазонах и поиске радиостанций других радиолюбителей с целью организации на этих частотах любительских радиосвязей. Причем для их организации может быть выбра-

Век Качества N° 2

на любая радиочастота в пределах любительских диапазонов.

Выбор радиолюбителем этой частоты зависит от ряда обстоятельств: от планируемой дальности связи, условий прохождения радиоволн и т.д. Поэтому вопрос о назначении (присвоении) частот федеральным органом исполнительной власти (да еще по заключению радиочастотной службы, как это сказано в законе) теряет всякий смысл. А если еще учесть, что во многих случаях российские радиолюбители осуществляют многочисленные радиосвязи со своими зарубежными коллегами (для которых, как известно, радиочастоты никто не назначает), находящимися от них на расстояниях сотен и тысяч километров, то идея с назначением радиочастот вообще превращается в абсурд. Тем не менее юридические службы требуют соблюдения закона: рабочие частоты в выделенных любительских полосах радиочастот, согласно их мнению, должны назначаться, что в принципе невозможно. Следовательно, в перечисленных случаях происходит невольное нарушение закона. А этого быть не должно.

Таким образом, из всего сказанного выше можно понять, что в одном случае право на использование радиочастотного спектра предоставляется посредством выделения полос радиочастот и присвоения (назначения) радиочастот, а в другом — только посредством выделения полос радиочастот. Вот почему фраза о «праве на использование радиочастотного спектра» из текста пункта 1 ст. 24 закона должна быть исключена или перефразирована.

Кроме того, из пункта 2 этой же статьи должен быть исключен абзац следующего содержания: «Выделение полос радиочастот осуществляется на десять лет или на меньший заявленный срок. По обращению пользователя радиочастотным спектром этот срок может быть увеличен или уменьшен органами, выделившими полосу радиочастот». Обоснование такой позиции было приведено выше.

Некоторые корректировки необходимо внести и в пункт 3 указанной статьи. После слов «Присвоение (назначение) радиочастоты или радиочастотного канала для радиоэлектронных средств гражданского назначения» следует добавить: «(включая оформление судовых лицензий)», а далее — по тексту.

Из пункта 7 статьи 24 следует исключить выражение «несоответствие заявленной полосы радиочастот Таблице распределения полос частот между радиослужбами Российской Федерации», приведенное в качестве основания для отказа пользо-

вателям радиочастотным спектром в выделении полос радиочастот для РЭС гражданского назначения.

Справедливости ради следует отметить, что дискуссии по поводу использования Таблицы в качестве основания для отказа в выделении полос радиочастот возникали не раз.

Сторонники более жесткого подхода к этому вопросу считают, что несоблюдение Таблицы гражданскими пользователями может привести к необязательности ими выполнения ее требований.

Однако другие специалисты полагают, что не должно быть такого жесткого подхода к распределению полос радиочастот. Иначе можно допустить большие ошибки при внедрении новейших технологий. Известно, что Таблица — это документ длительного действия. За этот период могут появиться новейшие технологии, имеющие важное значение для жизни всего общества. Однако их существование в Таблице может быть не предусмотрено, и страна таким образом может лишиться этих технологий на многие годы.

Кстати, раньше именно такой подход всегда и преобладал. Иначе нельзя было бы в свое время внедрить такие системы, как сети стандарта GSM-1800 ^С8-1800), системы радиодоступа технологии DECT (стандарта ETS 175 300) и многие другие (так как полосы радиочастот, занимаемые ими, ранее были предназначены для радиорелейных станций прямой видимости).

Мало того, во введении к Таблице распределения полос частот между радиослужбами, утвержденной решением ГКРЧ от 08 апреля 1996 г. № 37/6 было сказано: «При необходимости для отдельных типов РЭС могут выделяться полосы (номиналы) радиочастот с отступлением от Таблицы, при условии, что эти РЭС не будут создавать помех средствам, для которых данная полоса предусмотрена Таблицей, а также РЭС правительственного назначения».

Это очень полезная запись, которая, во-первых, подчеркивает важность Таблицы как регламентирующего документа, а во-вторых, дает возможность перспективы внедрения новейших технологий. К сожалению, в новой Таблице эта запись отсутствует.

Вопросы лицензирования

Рассматривая проблемы использования радиочастотного спектра, нельзя не коснуться вопросов лицензирования деятельности в области связи.

Так, например, в пункте 3 ст. 30 сказано: «Для получения лицензии, предусматривающей при оказании услуги связи использование радиоча-

стотного спектра, кроме того, представляется решение Государственной комиссии по радиочастотам о выделении полосы радиочастот».

Думается, что это не совсем правильно. Дело в том, что любая сеть (например, сухопутной подвижной связи, телевизионного или звукового вещания, беспроводной передачи данных т.п.) может функционировать только в том случае, если для нее есть частоты. Точнее, если для сети связи можно назначить конкретные номиналы рабочих частот и в соответствующем количестве, то она будет нормально работать. А если в этой сети еще и оказываются услуги связи, то в таком случае может быть оформлена соответствующая лицензия.

Если же лицензию выдавать на основании лишь решения ГКРЧ, то рабочие частоты (да еще и в необходимом количестве) не всегда можно будет подобрать.

А в некоторых случаях это может оказаться вообще невозможным. С этой целью рассмотрим следующий пример.

Предположим, Государственная комиссия по радиочастотам приняла так называемое «обобщенное решение ГКРЧ» на выделение полос радиочастот для звукового или телевизионного вещания (что, на самом деле, соответствует действительности).

Этим обобщенным решением определены технические характеристики радиопередающих средств и условия использования выделенных полос радиочастот. То есть своим решением Комиссия разрешила использование выделенных полос радиочастот юридическим и физическим лицам Российской Федерации для создания указанных сетей. Конкретные же номиналы рабочих частот (конкретные радиочастотные каналы) в конкретном населенном пункте должна назначить Федеральная служба по надзору в сфере связи, информационных технологий и массовых коммуникаций.

Однако в заявленном населенном пункте может не оказаться в наличии свободных частот (радиочастотных каналов). Но, согласно закону, лицензия при этом заявителю должна быть выдана: ведь решение ГКРЧ имеется. Что же в таком варианте делать?

Чтобы избежать подобных случаев, необходимо вернуться к ситуации, существовавшей до 01 января 2004 г. (до принятия нынешнего закона «О связи»). То есть лицензии должны выдаваться не на основании решения ГКРЧ на выделение полосы

с с с.

радиочастот, а исключительно на основании заключения экспертизы радиочастотной службы о возможности использования конкретного радиочастотного канала в конкретном населенном пункте. А это означает, что необходимо вернуться к состоянию, существовавшему в период действия предыдущего закона «О связи».

...для целей телевизионного вещания или радиовещания

Думается, скорректировать следовало бы и пункт 3 ст. 30 закона. В нем записано: «В случае, если в процессе оказания услуг связи предполагается использование радиочастотного спектра, в том числе для целей телевизионного вещания и радиовещания; осуществление кабельного телевизионного вещания и провод-

ного радиовещания; передача голосовой информации, в том числе по сети передачи данных...». Прочитав эти слова, многие сотрудники лицензионных органов увязывают кабельное телевизионное вещание и проводное радиовещание с использованием радиочастотного спектра. И на основании пункта 4 рассматриваемой статьи, требуют у заявителей решения ГКРЧ для кабельного телевизионного вещания.

Однако Комиссия не вправе принимать решений на выделение полос радиочастот для кабельного телевидения. Почему? Дело в следующем.

Согласно закону «О связи», ГКРЧ выделяет полосы радиочастот толь-

ко для РЭС и ВЧУ. В соответствии же со ст. 2, «радиоэлектронные средства — технические средства, предназначенные для передачи и (или) приема радиоволн, состоящие из одного или нескольких передающих и (или) приемных устройств, либо комбинации таких устройств и включающие в себя вспомогательное оборудование».

Проще говоря, РЭС — это устройства, предназначенные для передачи и приема радиоволн. Но, с другой стороны (согласно статьи 81.5 Международного регламента радиосвязи), РЭС - это «радиоволны или волны Герца: электромагнитные волны, частоты которых произвольно ограничены величинами ниже 3000 ГГц, распространяющиеся в пространстве без искусственного волновода».

Таким образом, средства кабельного телевидения не могут быть отнесены к категории РЭС, а значит, для них и не требуется решений Комиссии на выделение полос радиочастот.

Следовательно, пункт 3 ст. 30 необходимо переформулировать таким образом, чтобы он понимался однозначно (например, слова «если в процессе оказания услуг связи предполагается использование радиочастотного спектра, в том числе для целей телевизионного вещания или радиовещания» переставить в середину предложения после слов «осуществление деятельности в области почтовой связи»).

В заключение к сказанному относительно закона в части использования радиочастотного спектра следовало бы еще раз вернуться к ст. 71 закона.

В этой статье необходимо более четко обозначить правила или условия ввоза РЭС и ВЧУ на территорию РФ. В ней же необходимо также особо отметить, нужны ли разрешения на ввоз оборудования, какой радиочастотный орган должен выдавать такие разрешения, каким образом и кто оформляет разрешения на временный ввоз, на какие РЭС и ВЧУ вообще не требуется никаких разрешений на ввоз.

Вполне возможно, что по поднятым в данном обзоре проблемам у других специалистов будет иное мнение. Поэтому было бы неплохо на страницах журнала «Век качества» ознакомиться и с другими мнениями. И уже потом, по результатам обмена мнениями, станет понятно, нужно ли корректировать закон. л

Март-апрель 2009 г.

а