Методологический потенциал бюджетирования, ориентированного на результат

УДК 336.143

М. В. Казаковцева

Марийский государственный университет, г. Йошкар-Ола

Методологический потенциал бюджетирования,

ориентированного на результат

В статье определены основные преимущества бюджетирования, ориентированного на результат, по сравнению с традиционным постатейным бюджетированием. Автором рассмотрены принципы и подходы к системе управления расходами при БОР, изменения, которые привносит БОР в бюджетный процесс, исполнение бюджета, отчетность, организационную структуру бюджетных учреждений. Более подробно автором исследована система различных методов стимулирования эффективной реализации программ и эффективного использования выделенных бюджетных средств государственными учреждениями.

Ключевые слова: бюджетирование, ориентированное на результат, преимущества использования БОР, эффективное использование бюджетных средств.

До недавнего времени самой распространенной моделью управления общественными финансами являлась модель постатейного (затратного) бюджетирования. Главная цель постатейного бюджетирования состоит в обеспечении целевого использования средств. Однако многолетний опыт использования данной модели в разных странах мира продемонстрировал низкую степень ее эффективности: это приводит к низкому уровню ответственности и инициативности нижнего звена государственного управления, отсутствию заинтересованности в экономии средств.

Сложившаяся в России практика планирования, финансового управления и контроля деятельности в сфере государственного управления на основе затратной (постатейной) модели управления бюджетными средствами приводит к следующим недостаткам:

• Ответственность за принятие финансовых решений концентрируется на самых верхних уровнях управления, оказывающихся перегруженными и зачастую неспособными адекватно воспринимать поступающую информацию. Процесс принятия решений, требующий массы согласований, затягивается, и сами решения иногда становятся неактуальными.

• Снижается уровень ответственности и сдерживается инициатива нижнего звена государственного управления. Отсутствует заинтересованность в экономии средств, эффективном использовании локальных ресурсов.

• Постоянно действуют стимулы роста расходов на единицу работ и услуг, поскольку чиновники, не имея иных возможностей улучшить себе жизнь, периодически обращаются с требованиями увеличить расходы на содержание, не проводя при этом внутренней рационализации.

• Конечные результаты деятельности оказываются вторичными по сравнению с соблюдением самодовлеющей финансовой дисциплины.

По сравнению с моделью постатейного бюджетирования, БОР обладает целым рядом преимуществ.

Благодаря внедрению бюджетирования, ориентированного на результат, органы власти получают возможность [1]:

- регулярно получать более полную информа-цию о реализации государственных задач и использовании бюджетных средств в различных сферах деятельности государства;

- более эффективно распределять бюджетные средства между различными статьями расходов благодаря получению более точной и полной информации о результатах реализации программ в соответствии с приоритетами государственной политики;

- экономии бюджетных средств за счет повышения эффективности работы государственного сектора;

- сравнивать несколько предлагаемых вари -антов программ с точки зрения ожидаемых результатов и затрат;

- повысить контроль за деятельностью министерств и ведомств путем установления показателей результативности и сравнения фактически достигнутых результатов с запланированными;

- выявить и упразднить дублирующие друг друга и неэффективные программы.

Преимущества использования БОР для государственных учреждений:

- самостоятельное расходование бюджетных средств для достижения поставленных результатов (самостоятельное оперативное управление расходами, экономии средств, изменение структуры

затрат при соблюдении лимитов ассигнований и в рамках программ);

- установление взаимосвязи между ожидаемыми результатами реализации программы и объемом требуемых для этого ресурсов, более качественное планирование своей деятельности;

- возможность подкрепить свои запросы об увеличении бюджетного финансирования экономически обоснованным расчетом эффективности реализации программы.

Благодаря использованию БОР, общество лучше понимает, какие цели ставит перед собой правительство, насколько поставленные цели отвечают потребностям населения, в какой степени и какой ценой эти цели удается достичь.

Методологический потенциал бюджетирования, ориентированного на результат, под которым понимается система действий по целенаправленному управлению финансовыми ресурсами, очень велик. Несмотря на то, что данный метод не является специфическим новым средством организации финансовых отношений, а представляет собой лишь набор систематизированных инструментов, его возможности по упорядочению объемов финансирования, обеспечению четкой связи денежных и натуральных показателей, построению целевой зависимости отдельных этапов бюджетных операций от достигнутых и проектируемых показателей, повышению уровня контролируемости выполненного финансирования являются неоспоримыми [1].

Необходимым условием обеспечения эффективного внедрения принципов БОР и достижения устойчивых результатов реформирования бюджетного процесса является пересмотр роли государства в экономике. Внедрение БОР подразумевает решение вопросов совершенствования государственного управления и проведение реформы регулирования экономики.

Несмотря на единство принципов и подходов к системе управления расходами для осуществления бюджетирования, ориентированного на результат, на основе международного опыта в каждой стране с учетом опыта внедрения данного принципа, выделяются свои методики, инструменты и процедуры. Цели и планируемые результаты государственной политики определяют рамки концепции «управление результатами» в формировании бюджетов всех уровней. Управление расходами на принципах бюджетирования, ориентированного на результат, предполагает взаимосвязь бюджетных ассигнований и достигнутых результатов деятельности. Соизмерить затраченные ресурсы и полученные результаты,

оценить социальную и экономическую эффективность различных видов услуг, финансируемых из бюджета, является целью методики бюджетирования [2].

Важную часть бюджетной политики любого государства играет управление государственными расходами, что, в большей степени, определяется состоянием бюджетного процесса и его стадиями: планирования, утверждения, исполнения и контроля за исполнением бюджета в части расходов. Важным инструментом повышения эффективности государственных и муниципальных расходов является совершенствование практики бюджетирования. Сложившаяся в настоящее время затратная (постатейная) модель бюджетного планирования не соответствует экономическому уровню развития в стране, поэтому, по мнению многих экспертов, требуется существенная перестройка действующей системы бюджетного управления [3].

В концепции БОР изменяется характер ответственности отраслевых подразделений органов управления. На них возлагается ответственность, в первую очередь, за достижение запланированных результатов. Повышение ответственности должно сопровождаться увеличением самостоятельности в расходовании финансовых средств. Распорядители бюджетных средств и бюджетополучатели получают большую свободу в использовании средств в рамках выполняемых программ для повышения эффективности программ, т. е. максимизации результатов относительно затрат, или минимизации затрат относительно результатов. При БОР распорядители бюджетных средств имеют полномочия по частичному перераспределению ресурсов между программами, а также право в рамках установленных лимитов использовать сэкономленные средства в следующем бюджетном году. Все это расширяет возможности эффективного использования бюджетных ресурсов.

Система контроля за исполнением бюджета при БОР также меняется. Фактически отменяется контроль за целевым использованием средств. На смену ему должен прийти контроль за соответствием достигнутых результатов установленным целям. Контроль этот должен стать количественным и строгим. Контроль за целевым использованием бюджетных средств осуществляется в отношении лишь высоко агрегированных расходов.

Концепция БОР подразумевает максимальное обеспечение открытости и доступности всей бюджетной информации, позволяющей всем за-

интересованным лицам судить о том, насколько эффективно тратятся деньги налогоплательщиков, насколько эффективно работают органы власти [4].

Используемые для оценки расходов источники информации включают:

- опросы населения о соответствии объема и качества получаемых услуг уровню налоговому бремени в стране;

- бюджетные отчеты о результативности финансовых расходов, разрабатываемые местными исполнительными органами власти;

- отчеты о сравнительном анализе качества и стоимости бюджетных услуг в других административно-территориальных образованиях как в пределах одной страны, так и за ее пределами [5].

Одно из отличий БОР от бюджетирования по постатейному принципу заключается в том, что политика БОР направлена на повышение ответственности министерств и ведомств за достижение поставленных целей. При этом министерства и ведомства имеют право самостоятельно решать, каким образом следует организовать свою деятельность и распределять ресурсы между статьями расходов для решения поставленных задач.

Самостоятельность действий государственных учреждений в реализации поставленных задач обеспечивается путем выделения бюджетных ассигнований в достаточно агрегированном виде. Как правило, государственное учреждение получает отдельные ассигнования на осуществление основной деятельности и отдельно — на внутреннее управление. Государственные учреждения самостоятельно решают, как следует организовывать свою деятельность и использовать финансовые ресурсы, действуя в рамках установленных бюджетных лимитов. Финансы контролируются только в пределах агрегированных лимитов ассигнований по программам, видам деятельности и функциям.

Другим способом, практикуемым во многих странах, который обеспечивает свободу принятия решений государственными учреждениями, является перенос остатков неиспользованных средств на следующий финансовый год. Возможность переносить неиспользованные ассигнования на следующий бюджетный год позволяет избежать проблемы нерационального расходования в конце года не использованных учреждениями бюджетных средств из-за опасения сокращения ассигнований в следующем году и позволяет учреждениям принимать более рациональные решения относительно времени осуществления закупок.

При переходе от традиционной модели постатейного бюджетирования к бюджетированию, ори-

ентированному на результат, происходит (по опыту стран, применяющих БОР) переход от кассового метода учета исполнения бюджета (учет расходов в момент осуществления платежа, а доходов — в момент их получения) к методу учета по начислениям (учет на момент возникновения расходных обязательств). Таким образом, учет расходов на основные фонды, материалы и т. п. ведется не по факту их приобретения, а по их фактическому использованию в процессе предоставления услуг, что делает расчет стоимости услуг более полным.

При переходе от постатейного бюджетирования к БОР происходит постепенное изменение механизмов контроля за исполнением бюджета путем замены внешнего контроля (со стороны Министерства финансов, Счетной палаты и т. п.) на внутренний, осуществляемый самим министерством/бюджетным учреждением через от -ветственность конкретных исполнителей. Это связано с общей тенденцией повышения степени децентрализации и предоставления большей самостоятельности исполнителям в выборе способов и средств выполнения поставленных задач.

При переходе к БОР возрастает роль отчетности, мониторинга и оценки результатов.

Бюджетирование, ориентированное на результат, предполагает подготовку отчетов о том, выполнены ли поставленные задачи, достигнуты ли запланированные результаты. Подготовка подобных отчетов предполагает разработку системы критериев, которые могли бы позволить производить непрерывный мониторинг и оценку результатов произведенных бюджетных расходов в рамках программ, разработанных на основе принципов бюджетирования, ориентированного на результат.

Мониторинг представляет собой непрерывный процесс измерения и регистрации показателей результативности, достигаемых в ходе реализации программ.

Оценка результатов, в отличие от мониторинга, представляет собой, как правило, разовое мероприятие, позволяющее провести более глубокий анализ программ и охватывающее вопросы актуальности (пользы от реализации той или иной программы для удовлетворения конкретных потребностей) и устойчивости ожидаемого (полученного) эффекта от реализации программ.

Оценка, которая проводится по завершению программы, позволяет сопоставить фактические и планируемые результаты ее реализации, включая воздействие программы на ее целевые группы, и проанализировать факторы, повлиявшие

на выполнение программы, и проблемы, которые возникли в ходе ее выполнения. Результаты оценки предоставляют органам исполнительной и законодательной власти ценную информацию для определения и необходимой корректировки направлений государственной политики, для разработки новых программ.

В концепции бюджетирования, ориентированного на результат, изменяется характер и степень ответственности отраслевых подразделений органов государственного управления за исполнение бюджета. На них, в первую очередь, возлагается ответственность за достижение запланированных конечных результатов и выполнение поставленных задач. Это выражается:

- в повышении уровня децентрализации и делегирования полномочий в рамках министерств и ведомств. Отдельные сотрудники должны иметь больше возможностей влиять на выбор более эффективных средств и методов работы в рамках своей профессиональной компетенции;

- в организационной структуре государственных учреждений;

- в системе стимулирования эффективного выполнения программ.

Организационная структура государственного учреждения, применяющего постатейный метод бюджетирования, чаще всего формируется по функциональному принципу. Организационное деление государственного учреждения на отделы и подразделения основано на том, какие функции они исполняют, а не на конечных результатах работы. При введении управления по результатам должна измениться организационная структура учреждения: оперативные подразделения и отделы внутри государственных учреждений должны отвечать за конкретные виды деятель -ности, т. е. за товары и услуги, предоставляемые данным учреждением. Затраты на вспомогательные функции (руководство, бухгалтерская, юридическая и т. д.) распределяются между оперативными отделами и подразделениями.

К примеру, организационная структура учреждения, представляющего статистическую информацию в рамках управления по ресурсам, будет следующая:

- отдел по сбору статистической информации;

- отдел по обработке статистической информации;

- отдел методологии;

- типографский отдел.

При данной организационной структуре организации ни одно подразделение не несет ответ-

ственности за конечный продукт, т. е. за публикации по статистике.

Организационная структура учреждения в рамках управления по результатам будет следующая:

- отдел по подготовке финансовой статистики;

- отдел по подготовке демографической статистики;

- отдел по подготовке статистики сельского хозяйства и т. д.

В качестве стимулирования эффективного выполнения программ и эффективного использования выделенных бюджетных средств используется система различных методов стимулирования эффективной реализации программ государственными учреждениями и санкций за невыполнение запланированных результатов.

По характеру эти методы можно подразделить на [6]:

1. Финансовые стимулы:

- зависимость заработной платы от показателей работы. Системы финансового премирования конкретных сотрудников за достижение высоких показателей результативности работы применяются во многих странах. Размер поощрения рассчитывается исходя из степени выполнения бюджетных показателей, соблюдения установленных нормативов, сроков предоставления услуг и т. д.;

- материальное поощрение учреждений и/или конкретных исполнителей программ. Данный метод финансового стимулирования учреждений или отдельных сотрудников за достижение высоких показателей результативности предполагает разовое выделение средств, которые могут быть израсходованы только на нужды организации, например, на повышение квалификации сотрудников или улучшение существующих условий труда;

- увеличение ассигнований бюджетному учреждению в случае качественного и своевременного исполнения программы и достижения запланированных результатов;

- штрафные санкции за устойчиво плохие результаты. Наиболее радикальными и действенными финансовыми санкциями являются: снижение заработной платы, понижение в должности и увольнение. По мере распространения мониторинга результативности повышается вероятность того, что результаты мониторинга будут использоваться для обоснования таких санкций. Очевидно, что необходимо с особым вниманием подходить к использованию данных для таких «стимулов». С одной стороны, результаты работы легко увидеть и они основаны на достаточно

объективных данных. С другой стороны, результаты редко полностью подчиняются контролю со стороны руководителей государственных органов. В особом случае основу для таких решений должны составлять устойчиво низкие результаты, а не низкие результаты за один отдельно взятый период;

- снижение или прекращение финансирования организаций или программ, не получивших ожидавшихся результатов или не представивших достаточных данных для их оценки. Такие санкции должны быть тщательно продуманы, чтобы от них не пострадали клиенты плохо работающих программ. Подчеркнем еще раз, что такие санкции лучше применять в отношении программ, показывающих плохие результаты в течение достаточно длительного периода времени. При отсутствии признаков того, что клиенты получают пользу от какой-либо программы, следует рассмотреть возможность ее полного прекращения.

Необходимо отметить, что отношение к использованию финансовых методов стимулирования эффективного использования бюджетных средств достаточно противоречиво. С одной стороны, поощрение организаций, достигнувших высоких показателей результативности и выполнивших запланированные цели и задачи, путем выделения им дополнительных ассигнований и «наказание» организаций, не достигнувших в полной мере поставленных целей, за счет снижения или сохранения в прежнем объеме размера ассигнований является с точки зрения экономической эффективности вполне логичным. Однако данный подход может подтолкнуть управляющий персонал организации при планировании бюджета к оппортунистическим действиям, а именно: руководству организации невыгодно устанавливать на стадии бюджетного планирования высокие целевые показатели, поскольку в случае их недостижения к организации будут применены штрафные санкции в виде сокращения бюджетных ассигнований. И наоборот, запланировав в бюджете низкие целевые показатели и выполнив план, организация может получить финансовое поощрение в виде дополнительного финансирования. В итоге финансовое стимулирование по результатам деятельности может привести к еще большим проблемам.

Плохие результаты деятельности организации не всегда являются результатом неэффективной работы и поводом к штрафным санкциям и сокращению финансирования. Низкие показатели результатов деятельности организации во многих случаях сигнализируют об имеющихся пробле-

мах и необходимости дополнительных финансовых вложений для их решения. Поэтому в случаях, когда финансовое стимулирование завязано на достижение показателей результативности работы бюджетного учреждения, необходимо дополнительно включать в набор показателей индикаторы, учитывающие различные внешние факторы и отслеживающие возможные нежелательные негативные эффекты. К примеру:

- если финансовое стимулирование увязано с количеством произведенного продукта или объемом оказанных услуг, то есть вероятность увели -чения результативности работы в количественном выражении за счет снижения качества;

- низкие показатели успеваемости в отдель -ных учебных заведениях еще не свидетельствуют о неэффективной работе преподавателей, просто там больше учеников из неблагополучных семей.

2. Нефинансовые стимулы:

• Предоставление руководителям учреждений большей свободы в использовании выделенных бюджетных средств в случае достижения запланированных целей. Большая степень гибкости может касаться:

- использования бюджетных средств (возможность переносить неиспользованные средства на следующий финансовый год, производить расходы за счет бюджета следующего года, производить перенос средств между статьями, выделение бюджетных ассигнований в агрегированном виде);

- права принимать, увольнять сотрудников, выплачивать премии и переводить сотрудников на другие должности и направления работы.

• Учет результатов мониторинга при аттестации сотрудников учреждения. Для включения результатов мониторинга в процесс аттестации персонала используются два основных подхода:

- достигнутые результаты по показателям, на достижение которых может влиять сотрудник, сравниваются с целевыми показателями. Полученные результаты могут учитываться при аттестации как управленческого, так и вспомогательного персонала, особенно если дается оценка коллективной работы.

- определение степени использования результатов мониторинга руководителями программ.

На начальном этапе внедрения системы мониторинга результативности основным является второй подход, пока не будет накоплен достаточный опыт работы с данными о результативности или качестве услуг, в целях правильной оценки на их основе работы персонала.

• Заключение договоров между вышестоящим органом и исполнителями с указанием целевых показателей результатов деятельности. В рамках этих договоров руководители организаций-исполнителей берут на себя обязательство получить определенные результаты при определенном уровне финансирования. При этом в договорах может быть предусмотрена возможность дополнительного персонального вознаграждения руководства организации в случае достижения целевых показателей или, напротив, сокращения оплаты его труда или даже отстранения от должности в случае неэффективной работы.

Система стимулирования эффективного использования бюджетных средств и достижения запланированных целей используется не только в отношении бюджетных организаций, получающих финансовые ассигнования. В последнее время эти методы активно применяются при разработке заданий и мониторинге работы подрядчиков, с которыми заключаются договоры с указанием планируемых результатов и показателей их исполнения.

Таким образом, с внедрением бюджетирования, ориентированного на результат, происходит постепенный переход от постатейного, сметного бюджета через исполнительский бюджет к программному бюджету. Программный бюджет является мощным инструментом бюджетирования, ориентированного на результат, так как он отражает, сколько средств было направлено на достижение конкретных результатов для общества. Его основой является долгосрочная оценка ожидаемых результатов [7].

Для того чтобы все преимущества БОР полностью реализовались, потребуется достаточно длительное время. Ускоренное проведение рефор -мы без необходимой подготовки может привести к отрицательным результатам.

1. Азизова И. А. Бюджетирование, ориентированное на результат: учебное пособие. Ташкент, 2010. 144 с.

2. Казаковцева М. В. Концептуальные модели управления бюджетными расходами на уровне субъектов Российской Федерации // Вестник Марийского государственного технического университета. 2012. № 1(14). С. 83-93.

3. Обзор международного опыта внедрения бюджетирования, ориентированного на результат [Электронный ресурс]. http:// http://www.rostu-comp.ru/content/view/143/ (дата обращения: 10.10.11).

4. Бюджетирование, ориентированное на результаты: анализ мирового опыта и возможностей его распространения в России. Фонд «Институт экономики города ». М., 2004.

5. Серпилин А. Бор по-английски [Электронный ресурс]. http://www.bujet.ru/article/ 5068.php (дата обращения: 10.10.11).

6. Бюджетирование, ориентированное на результаты: анализ мирового опыта и возможностей его распространения в России. Фонд «Институт экономики города». М., 2004.

7. Смоляр М. Я. Программный бюджет: на пути к эффективному финансовому менеджменту // Финансы. 2010. № 11. С. 71-72.

1. Azizova I. A. Byudzhetirovanie, orientirovannoe na rezul-tat: uchebnoe posobie. Tashkent, 2010. 144 s.

2. Kazakovtseva M. V. Konceptualnye modeli upravleniya byudzhetnymi rashodami na urovne subyektov Rossiyskoy Fed-eratsii // Vestnik mariyskogo gosudarstvennogo tekhnicheskogo universiteta. 2012. № 1(14). S. 83-93.

3. Obzor mezhdunarodnogo opyta vnedreniya byudzhetiro-vaniya, orientirovannogo na rezultat [Elektronnyy resurs]. http:// http://www.rostu-comp.ru/content/view/143/ (data obrashcheniya: 10.10.11).

4. Byudzhetirovanie, orientirovannoe na rezultaty: analiz mirovogo opyta i vozmozhnostey ego rasprostraneniya v Rossii. Fond «Institut ekonomiki goroda». M., 2004.

5. Serpilin A. Bor po-angliyski [Elektronnyy resurs]. http://www.buyet.ru/article/ 5068.php (data obrashcheniya: 10.10.11).

6. Byudzhetirovanie, orientirovannoe na rezultaty: analiz mirovogo opyta i vozmozhnostey ego rasprostraneniya v Rossii. Fond «Institut ekonomiki goroda». M., 2004.

7. Smolyar M. Ya. Programmnyy byudzhet: na puti k effek-tivnomu finansovomu menedzhmentu // Finansy. 2010. № 11. S. 71-72.

M. V. Kazakovtseva

Mari State University, Yoshkar-Ola Methodological Potential of Results-oriented Budgeting

The article determines the main advantages of results-oriented budgeting in comparison with the line-item one. The author considers the principles and approaches to the system of expenditure management in the results-oriented budgeting, the changes in budgeting process caused by results-oriented budgeting, budget implementation, financial reporting, the organizational structure of state-financed organizations. The author describes in detail the system of different methods of stimulation during effective realization of programmes and effective use of budgetary funds by state-financed organizations.

Key words: results-oriented budgeting, advantages of results-oriented budgeting, effective use of budgetary funds.