Историко-правовой анализ становления и развития местного самоуправления в казачьих областях Юга России

Гончарова Н.В.

Историко-правовой анализ становления и развития местного самоуправления в казачьих областях Юга России

В настоящее время по-прежнему актуально научное познание истории формирования, становления и развития местных органов управления и самоуправления, изменения их структуры и функций. В России ведется активный поиск оптимальных моделей, форм и методов эффективного государственного управления, предоставляющих возможность эффективно воздействовать на социально-экономическое и культурное состояние народа. Требует пристального внимания определение ключевых тенденций в становлении и развитии государственной системы прошлого и настоящего, выявлении их рациональных элементов. При изучении истории местных органов управления и самоуправления следует учитывать региональные особенности.

Так, к середине XIX столетия Российское государство являлось унитарным с более или менее унифицированным централизованным управлением. В то же время системе управления окраинами, в частности казачьими, присущи национальные специфические черты. В казачьих областях продолжали применяться местные источники права, среди которых фигурировали и обычаи.

Следует заметить, что особенности исторического развития России обусловили необходимость установления для окраин особой организации местной власти и управления [1, с. 161-194]. Исконно русские земли кольцом окружали местности, сильно отличающиеся от них культурными и бытовыми условиями, национальным составом населения и т.п.

На Кубани и Тереке, относящимся к таким окраинам, была достаточно сильна местная власть. В ходе взаимодействия с местным многонациональным населением казачьи иррегулярные войска обеспечивали на юге России мир с позиции силы, составляли противовес протекторату Турции и вожделениям других сопредельных государств [2, с. 26].

Местному управлению на территориях Кубанского и Терского казачьих войск были характерны свои особенности. Правительство, занимаясь его организацией, в первую очередь обращало внимание на наличие горского населения и необходимость обеспечения стабильности обстановки. Привести систему управления территорий этих казачьих войск в соответствие с общероссийской было весьма сложно, поскольку на Кубани и Тереке установилось раздельное управление для гражданского, казачьего и горского населения [3, с. 19; 4, с. 36].

Начало положено в 1860 г., когда при образовании Кубанской области с Высочайшего повеления было решено наказного атамана Кубанского казачьего войска наделить обязанностями командующего войсками этой области с присвоением ему наименования «начальник Кубанской области и командующий войсками, в оной расположенными» [5, № 41659]. Одновременно учреждена должность помощника начальника Кубанской области по управлению Кубанским казачьим войском. В его обязанности входило: участие в войсковом правлении, доклад начальнику области о состоянии текущих дел, исполнение обязанностей начальника области во время его отсутствия, выполнение всех его поручений по части внутреннего устройства и администрации войска.

Несколько позже, в 1865 г., для оказания помощи начальнику Терской области была введена аналогичная должность - «помощник начальника Терской области по управлению Терским казачьим войском» [5, № 42377, 42718].

Начальники Кубанской и Терской областей (наказные атаманы соответствующих войск) находились в подчинении наместника Кавказа по гражданской линии. Ему же они подчинялись и по военной части как главнокомандующему Кавказской армией [5, № 42377]. Должности же помощников наказных атаманов по управлению Кубанским и Терским казачьими войсками, а также войсковые правления подлежали сокращению.

Согласно Положению «О преобразовании административных учреждений Кубанской и Терской областей», утвержденному 30 декабря 1869 г., упразднялись имеющие место в казачьих областях особые учреждения для гражданского, казачьего и горского населения. Все население

подчинялось общим административным и судебным органам. Процесс преобразования управления Кубанской и Терской областями, как и на Дону, осуществлялся «на основании общего губернского учреждения» [6, № 47847; 7, с. 12].

Областные правления возглавляли областные учреждения. Наряду с присущими остальным губернским учреждениям Империи обязанностями на областные правления были возложены делопроизводство и счетоводство по народному продовольствию и земским повинностям, а также по дорожной части [5, № 42377].

На Кубани полицейское управление осуществлялось пятью уездными управлениями, в Терской области - семью окружными. Уездным и окружным начальникам предоставлялись все права и обязанности уездных полицейских управлений для руководства. Одновременно они должны были заниматься делопроизводством и счетоводством по земским повинностям, вести наблюдение за общественным управлением в казачьих станицах, крестьянских селениях, горских аулах и колониях [6, № 47847]. Во многих городах Кубанской и Терской областей формировалась городская полиция, которая не подчинялась уездному или окружному начальству.

Сохранялся войсковой контроль в виде счетных отделений при войсковых хозяйственных правлениях Кубанского и Терского казачьих войск. В 1874 г., как известно, данные отделения подлежали ликвидации с передачей своих полномочий Ставропольской контрольной палате [8, № 53261].

С выходом в свет Положения «О воинской повинности и содержании строевых частей Кубанского и Терского казачьих войск» 1870 г. [4, с. 41-42] было изменено и военное управление. В соответствии с этим упразднялись окружные дежурства и бригадные правления. Оба войска были разделены на отделы во главе с атаманами. Вводились особые управления, изменялся штат войскового хозяйственного правления [9, № 48607].

Одновременное функционирование военной и гражданской власти на территориях Кубанского и Терского казачьих войск со временем обнаружило свою неэффективность. По этой причине в 1883 г. командующий войсками Кавказского военного округа заявил о необходимости проведения коренных преобразований в управлении Кубанским и Терским казачьими войсками. Так, предусматривалось осуществить подчинение всего проживающего на территориях Кубанского и Терского казачьих войск местного населения в полицейско-административном отношении военному министру. Планировалось сосредоточить высшее местное управление обоих казачьих войск в руках войсковых наказных атаманов Кавказского военного округа. Считалось целесообразным отделить в административном отношении территории горского населения Терской области от войсковой территории Терского казачьего войска. Предусматривалось объединение областного и войскового хозяйственных правлений в один орган управления [10, с. 10; 11, с. 58].

Особая комиссия, созданная в 1883 г. в Тифлисе для рассмотрения вопросов по представленным предложениям, одобрила предложения, вынесенные командующим войсками Кавказского военного округа, а ее выводы поддержали представители ведомств, не принимавших непосредственного участия в данной работе [10, с. 10; 11, с. 58].

Согласно «Учреждению управления Кубанской и Терской областей и Черноморского округа», утвержденному 21 марта 1888 г. [3, с. 25-26; 12, № 5076], предусматривалось проведение целого ряда преобразований.

В соответствии с данным документом высшее административное и полицейское управление Кубанской и Терской областей (за исключением чинов отдельного корпуса жандармов), Черноморского округа, Кубанского и Терского казачьих войск передавалось Военному министерству. По делам горского населения и Черноморского округа (кроме Анапы и Новороссийска) - Главному штабу, по управлению остальным населением и городами - Главному управлению казачьих войск [12, № 5076, 5077, 5115].

Командующий войсками Кавказского военного округа и войсковой наказной атаман Кавказских казачьих войск, с присвоением ему прав главнокомандующего гражданской частью на Кавказе, ведали вопросами местного управления Кубанской и Терской областей, их казачьих войск, городов, Черноморского округа и горского населения [12, № 5076, 5077, 5115].

Предусматривалось объединение местного управления Кубанской и Терской областей с административным управлением Кубанского и Терского казачьих войск [12, № 5076, 5077, 5115; 13, с. 22]. Черноморский округ, оставаясь в административной части Закавказья, подчинялся начальнику губернского управления и областным учреждениям Кубанской области [12, № 5076, 5077, 5115].

Как видим, согласно «Учреждению управления Кубанской и Терской областей и Черноморского округа» 1888 г. управление каждой областью возлагалось на начальника, одновременно являющегося наказным атаманом казачьего войска, и на областное правление, а в отделах - на атаманов отделов, осуществляющих военную, гражданскую и полицейскую власть [12, № 5076]. Начальники областей имели такие же права и обязанности, которыми, по общему губернскому Учреждению, были наделены губернаторы.

В распоряжении начальника области и наказного атамана находились два помощника, должностные лица для особых поручений и канцелярия. В компетенцию старшего помощника входило наблюдение за военным образованием казаков служилого состава. Старший помощник должен был присутствовать при важнейших докладах наместнику, замещать начальника в его отсутствие. Младшему помощнику присваивались права вице-губернатора по общему учреждению губернскому. За отсутствием земских учреждений их функции также выполняли областные правления [14, с. 62].

В состав областного правления, во главе которого находился начальник области и наказной атаман, входили: его помощники, советники, асессор, начальники отделений, начальник войскового штаба (по делам, касающимся военной части) и управляющий межевой частью (по делам межевым).

Функционирование областного управления осуществлялось следующим образом: в Кубанской области через семь управлений отделов, в Терской области через три управления отделов и четыре управления округов. В управления округов входили атаманы отделов, их помощники, старшие адъютанты с помощниками, делопроизводители, медицинские и военные чины. В составе управлений округов находились начальники округов, их помощники, делопроизводители, переводчики, медицинский и ветеринарный персонал. Атаманы отделов и окружные начальники наделялись всеми правами и обязанностями уездных исправников и уездных полицейских управлений. По управлению горским населением атаманы отделов получали все права окружных начальников. Права атаманов отделов по военной части определялись специальным Положением «Об управлении отделами Кубанской и Терской областей по военной части» от 7 сентября 1888 г. [12, № 5460].

Итак, в основе вертикальной структуры власти на Кубани и Тереке находилась двойная подчиненность. Так, по военной части атаманы отделов подчинялись наказным атаманам, а по гражданской - наказным атаманам и областным правлениям. Сами же атаманы отделов руководили в казачьих селениях через станичных и поселковых атаманов [15].

В полицейском отношении отделы и округа были поделены на участки, руководство которыми осуществляли участковые начальники на правах становых приставов. В округах и отделах с горским населением создавались особые горские суды [14, с. 135-136].

В управление Черноморского округа входили следующие должностные лица: начальник округа, его помощник, делопроизводители, медицинские и ветеринарные чины и участковые начальники [11, с. 60].

Управление городами опиралось на общие правила, установленные для Кавказа. В Пятигорске, Ейске, Майкопе, Темрюке, Кизляре и Моздоке в 1893 г. вступило в действие новое Городовое положение 1892 г. [16, № 8707, 8708].

Управление Черноморским округом в 1896 г. претерпело существенные изменения. После изъятия округа из подчинения начальника и областных учреждений Кубанской области его преобразовали в Черноморскую губернию, которую позже включили в состав Закавказья и подчинили Министерству внутренних дел на правах, определенных общим губернским учреждением. Но при этом допускались значительные отступления от общего порядка [17, № 12995].

Утверждение штатов постоянных полицейских учреждений и административно-полицейских заведений на территории Кавказских Минеральных вод произошло в 1898 г.. Пятигорский и Моздокский отделы Терской области разделились на Пятигорский и Моздокский отделы [3, с. 34; 11, с. 61].

Новые штаты войсковых штабов Кубанского и Терского казачьих войск появились в 1902 г. [3, с. 34; 11, с. 61].

В результате этих и других преобразований войсковое управление под руководством наказных атаманов (начальников областей) сосредоточивалось в войсковых штабах, войсковых хозяйственных правлениях и управлениях отделов.

В период военных реформ 1905-1912 гг. в системе органов войсковых казачьих управлений (по военной и по гражданской частям) наблюдалось определенное развитие. Что касается военной линии, то здесь произошли следующие изменения. Во-первых, целый ряд обязанностей войсковых наказных и наказных атаманов казачьих войск был законодательно закреплен [18, с. 2-3]. Во-вторых, в положения о войсковых штабах были внесены определенные уточнения, конкретизированы их штаты [18, с. 4-5; 19, л. 13-13об.; 20, с. 127]. В-третьих, казачьи отделения в военных округах подверглись реорганизации, в результате которой появились военные канцелярии войсковых наказных атаманов. В-четвертых, уделялось серьезное внимание совершенствованию системы подбора и расстановки кадров начальствующего состава.

Также было сделано немало и по гражданской части войсковой системы управления казачьих войск. Так, в соответствии с приказом по Военному ведомству от 18 июля 1910 г. № 355 до сведения казачьих войск была доведена информация о ряде изменений, внесенных в ряд статей Учреждения гражданского управления казаков.

Права наказных атаманов по наложению административных взысканий в конце 1910 г. были расширены.

Определенные изменения были внесены в правовое положение старшего члена войскового хозяйственного правления. В статье 204 Учреждения гражданского управления казаков указывалось: «Старший член войскового хозяйственного правления есть ближайший помощник наказного атамана по всем отраслям гражданского управления войском и, состоя в непосредственном ему подчинении, имеет главною обязанностью обеспечить его в занятиях и содействовать безостановочному ходу дел по сему управлению» [21, ст. 204]. В связи с этим расширялись служебно-дисциплинарные права старших членов войсковых хозяйственных правлений.

Областным, войсковым и войсковым хозяйственным правлениям казачьих войск предоставлялись более широкие права. Об этом подробно говорилось в Положении Военного совета «О расширении прав областных, войсковых и войсковых хозяйственных правлений казачьих войск» от 10 мая 1910 г. [22, с. 33-40].

А несколько позже, 13 октября 1910 г., было утверждено новое Положение об управлении войсковыми лесами казачьих войск и изменен штат лесных отделов войсковых хозяйственных правлений [22, ст. 367].

Решающая роль войсковых хозяйственных правлений в управлении финансовым обеспечением потребностей казачьих войск подтверждается конкретными фактами. Например, к 1913 г. было закреплено положение, в соответствии с которым общественные потребности казачьих войск должны были удовлетворяться из доходов самих войск.

Итак, в начале ХХ столетия ведущую роль в войсковой системе органов власти казачьих войск по части гражданского управления играли войсковые хозяйственные правления, поскольку они были наделены значительными полномочиями, регламентировавшими отношения внутри казачества и касающимися как его гражданско-правовой, так и экономической (хозяйственной) жизни.

Одновременно с реформированием органов управления в казачьих войсках, округах и отделах не прекращалась активная деятельность и по преобразованию системы местного управления.

Как видим, при введении общероссийского управления в казачьих областях Юга России необходимо было учитывать местные особенности. Данный процесс нуждался в достаточно

длительном переходном периоде. Принципы организации управления с течением времени изменялись. На них оказывала влияние правительственная политика в отношении казачества.

Литература

1. Герман О.Б., Киблицкий А.А. Политико-правовой анализ положения казачества Юга России: история и современность: Монография. М., 2010.

2. Шапсугов Д.Ю., Сергеев В.Н., Звездова Н.В. Государственная и местная власть на Дону в 1917 г.: Монография. Ростов н/Д, 2000.

3. Хоруев Ю.В. Классовая борьба крестьян Терской области на рубеже Х1Х-ХХ веков. Орджоникидзе, 1978.

4. Крестьянство Северного Кавказа и Дона в период капитализма. Ростов н/Д, 1990.

5. Полное собрание законов Российской империи (ПСЗ). Собр. 2-е. 1826-1884. СПб., 1885. Т.

40.

6. ПСЗ. Собр. 2-е. 1826-1884. СПб., 1885. Т. 44.

7. Терский календарь на 1895 год. Владикавказ, 1894.

8. ПСЗ. Собр. 2-е. 1826-1884. СПб., 1885. Т. 49.

9. ПСЗ. Собр. 2-е. 1826-1884. СПб., 1885. Т. 45.

10. Очерк развития административных учреждений в Кавказских казачьих войсках. Тифлис, 1885.

11. Игнатьев Б.Б. Развитие системы управления казачьих войск России (вторая половина XIX -начало XX вв.): Дис. ... канд. ист. наук. М., 1997.

12. ПСЗ. Собр. 3-е. 1884-1916. СПб., 1916. Т. 8.

13. Кубанская справочная книжка. Екатеринодар, 1891. Ч. 2.

14. Лаптева Л.Е. Региональное и местное управление в России (вторая половина XIX века). М., 1998.

15. Российский государственный военно-исторический архив (РГВИА). Ф. 330. Оп. 61. Д. 1991.

16. ПСЗ. Собр. 3-е. 1884-1916. СПб., 1916. Т. 12.

17. ПСЗ. Собр. 3-е. 1884-1916. СПб., 1916. Т. 16.

18. Свод военных постановлений. Кн. 9: Военное управление казаков. СПб., 1907.

19. РГВИА. Ф. 330. Оп. 2. Д. 64.

20. Всеподданейший отчет о действиях Военного министерства за 1906 г. СПб., 1907.

21. Свод законов Российской империи. СПб., 1903. Т. 2.

22. Сборник правительственных распоряжений по казачьим войскам за 1910 г. СПб., 1911. Т. XLVI.