Проблемы конструирования законодательства об административных правонарушениях

Н.В. Макарейко

Макарейко Николай Владимирович — кандидат юридических наук, доцент, начальник кафедры административного права и процесса Нижегородской академии МВД России

Проблемы конструирования законодательства об административных правонарушениях

Вопросы юридической техники вообще и техники правотворчества в частности в последнее время привлекают внимание юристов. Такое положение явилось результатом осознания потенциала юридической техники, ее роли в практической деятельности юристов.

Автор статьи решил обратиться к проблеме конструирования законодательства об административных правонарушениях, что обусловлено потенциалом административной ответственности, ее ролью в обеспечении общественного порядка и общественной безопасности, несовершенством правового регулирования названного административного института, значительным числом юридических споров, возникающих в ходе привлечения к административной ответственности.

В соответствии с частью 1 статьи 1.1 КоАП РФ законодательство об административных правонарушениях состоит из Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях и принимаемых в соответствии с ним законов субъектов Российской Федерации об административных правонарушениях. Такое законотворческое решение видится вполне логичным и предопределено пунктом «к» статьи 72 Конституции РФ, в соответствии с которым административное и административнопроцессуальное законодательство находится в совместном ведении Российской Федерации и ее субъектов. Эта посылка в полной мере относится и к институту административной ответственности.

Изначально в КоАП РФ были закреплены только предметы ведения Российской Федерации в области законодательства об административных правонарушениях1, то есть определение предмета ведения субъекта Российской Федерации в данной области осуществлялось по остаточному принципу, требовало дополнительных усилий, в том числе системного толкования. Например, закрепление видов административных наказаний в законах субъектов Российской Федерации об административных правонарушениях следовало осуществлять с учетом требований части 3 статьи 3.2 КоАП РФ, где указано, что перечисленные в пунктах 3—10 части 1 статьи 3.2 КоАП РФ устанавливаются только настоящим КоАП РФ. Другими словами, на уровне субъекта Российской Федерации возможно закреплять только два вида административных наказаний: предупреждение и административный штраф.

Ситуация с разграничением полномочий в определенной мере нормализовалась после принятия Федерального закона от 28 декабря 2009 года № 380-ФЗ «О внесении изменений в Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях»2, когда была внесена статья 1.3 КоАП РФ.

Законодатель проявляет не всегда мотивированную активность, что находит отражение в бессистемном внесении изменений и дополнений в КоАП РФ. Иллюстрацией является соотношение КоАП РФ и КоАП РСФСР. Так, в КоАП РСФСР за 17 лет (1984—2001 гг.) изменения вносились 65 раз, а в КоАП РФ за 10 лет (2002—2012 гг.) — более 220 раз, то есть ситуация отличается нестабильностью, что в ряде случаев приводит к дезориентации правоприменителей и, как результат, к увеличению числа нарушений прав и свобод граждан. Следует обратить внимание, что значительное число вносимых изменений и дополнений в законодательство об административных правонарушениях на федеральном уровне в ряде случаев создает серьезные проблемы с установлением нормативного основания при разрешении конкретного дела об административном правонарушении.

Одной из проблем построения КоАП РФ является ее архитектоника. Так сложилось исторически, что законодательство об административных правонарушениях включает по своей сути правовые нормы двух самостоятельных отраслей — административного права и административно-процессуального права. Такое сочетание приводит к значительной содержательной перегрузке КоАП РФ. Выходом должно явиться разделение нормативного материала на нормы, регламентирующие материальноправовые отношения административной ответственности и нормы, регламентирующие вопросы производства по делам об административных правонарушениях. При этом следует обратить внимание, что рассмотрение дел об административных правонарушениях, подведомственных арбитражным судам, осуществляется в порядке арбитражного судопроизводства, что свидетельствует о ненадлежа-

1 Статья 1.3 КоАП РФ.

2 Федеральный закон от 28 декабря 2009 года № 380-Ф3 «О внесении изменений в Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях» // Российская газета. — 2009. — 30 декабря.

щем уровне унификации законодательства, регламентирующего производство по делам об административных правонарушениях.

Еще одной из проблем КоАП РФ является нумерация нормативного материала. Законодатель пошел по пути нумерации статей в рамках одной главы. Причем неудачность этой новеллы очевидна и законодатель не перенес этот опыт на другие кодифицированные нормативные правовые акты. Вместе с тем, изменений в КоАП РФ не вносится.

Совершенствование законодательства об административных правонарушениях требует дополнения Общей части КоАП РФ главой «Административная ответственность», где целесообразно закрепить соответствующее понятие, ее принципы, обстоятельства, исключающие административную ответственность, а также обстоятельства, освобождающие от административной ответственности. Очевидно то, что данное законодательное решение будет полезным не только для законодателя, но и для правоприменителя, так как последний сможет более глубоко проникнуть в сущность института административной ответственности, законно и эффективно применить данный вид административного принуждения.

Серьезные сложности традиционно представляет закрепление правовой характеристики административных наказаний. Мы полагаем, что необходимо перечислить в статье 3.8 КоАП РФ виды специальных прав, которых может быть лишен правонарушитель. В настоящее время данный перечень включает: право охоты, право управления транспортным средством соответствующего вида, право на эксплуатацию радиоэлектронных средств или высокочастотных устройств. При этом определить виды прав, которых может быть лишено физическое лицо, возможно решить только посредством проведения системного толкования норм Общей, Особенной частей КоАП РФ и норм, регламентирующих исполнение о лишении специального права. Очевидно, что лишение специальных прав следует распространить как на физические, так и юридические лица. При этом следует дополнить перечень лишаемых специальных прав, куда включить лицензии и специальные разрешения, что позволит более качественно спрофилактировать административные правонарушения, особенно в сфере экономики.

Нельзя признать удачной структуру соответствующих глав Особенной части КоАП РФ. Так, глава 5 «Административные правонарушения, посягающие на права граждан» содержит административноправовые нормы, которые направлены на защиту следующих видов прав физических лиц: избирательных, на свободу совести, трудовых, прав несовершеннолетних, на информацию, социальных, в сфере кредитных отношений, на образование, на обращение, на получение государственных услуг. Административная ответственность за нарушение избирательных прав граждан и права на участие в референдуме изначально была установлена статьями 5.1 —5.25 КоАП РФ, в дальнейшем данная глава была дополнена рядом статей по выборной тематике статьями 5.45—5.52, 5.56, 5.58 КоАП РФ. Такое хаотическое закрепление административно-правовых норм не позволяет гражданам понять, в какой мере охраняются их права и свободы, что негативным образом сказывается на эффективности правоохранительной деятельности. Вместе с тем, логически очевидным было бы закрепить эти нормы в определенной последовательности, то есть исключить наличие других норм в данном правовом массиве.

Известный административист М.Я. Масленников в своей статье приводит пример явного пренебрежения законодателем правилами юридической техники: «В один день, 22 декабря 2004 года, были приняты и в один день, 30 декабря 2004 года, были подписаны два федеральных закона: № 214-ФЗ и 219-ФЗ, которыми с разными названиями и разным содержанием введены в КоАП РФ две статьи 14.28 и 23.64 КоАП РФ. Федеральным законом от 21 июля 2011 года № 252-ФЗ введены ст. 6.17 КоАП РФ — «Нарушение законодательства Российской Федерации о защите детей от информации, причиняющей вред их здоровью и (или) развитию». Но в тексте КоАП РФ эта статья, помимо своего места в главе 6 Особенной части КоАП РФ, оказалась еще и в главе 16 Особенной части КоАП РФ под ее истинным номером 6.17, но между статьями 6.17 и 6.18, и также обозначена в оглавлении (содержании) КоАП РФ»1.

Одной из серьезных проблем является «освобождение» других законов, прежде всего Налогового кодекса РФ, Бюджетного кодекса РФ от норм, устанавливающих административную ответственность. Так, раздел VI НК РФ «Налоговые правонарушения и ответственность за их совершение» содержит нормы материального права, которые закрепляют как общие условия ответственности за правонарушения в области налоговых отношений, так и ответственность за конкретные правонарушения налогового законодательства. Очевидно, что здесь речь идет об административных правонарушениях в области налоговых отношений, а нормы главы 15 КоАП РФ, в свою очередь, устанавливают административную ответственность за налоговые правонарушения. Здесь уместен опыт отечественного законодателя, который освободил Таможенный кодекс РФ от норм, устанавливающих ответственность за таможенные правонарушения и включил их в главу 16 КоАП РФ «Административные правонарушения в области таможенного дела (нарушение таможенных правил).

1 См.: Масленников М.Я. Административно-процессуальное право — реальная правовая отрасль // Административное право и процесс. — 2012. — № 3. — С. 28—29.

Раздел VII НК РФ «Обжалование актов налоговых органов и действий или бездействий их должностных лиц» является ни чем иным как составным элементом административно-процессуального законодательства и его нормы могут быть включены как в КоАП РФ, так и в другие нормативные правовые акты, регламентирующие административно-процессуальные отношения. В данном случае речь идет об административно-юрисдикционном процессе.

Думается, что назрела необходимость проведения реструктуризации отдельных глав Особенной части КоАП РФ, так как они перегружены административно-правовыми нормами. Например, было бы логичным разделить главу 20 КоАП РФ на две самостоятельные главы: «Административные правонарушения, посягающие на общественный порядок» и «Административные правонарушения, посягающие на общественную безопасность». Это предопределено значимостью охраняемых отношений, необходимостью проведения «ревизии» соответствующих норм.

Существует необходимость перераспределения норм административно-деликтного законодательства между отдельными главами Особенной части КоАП РФ. Так, статьи 12.25—12.26 КоАП РФ являются частным проявлением неповиновения законным распоряжениям сотруднику органа внутренних дел и могут быть включены в статью 19.3 КоАП РФ в качестве соответствующих частей, так как для них характерен единый родовой объект правоохраны — установленный порядок деятельности правоохранительных органов.

Следует обратить внимание на недостатки отдельных административно-правовых норм. Так, часть 3 статьи 14.6 КоАП РФ изложена в следующей редакции: «Ответственность за нарушение настоящей статьи предприятиями розничной торговли или индивидуальными предпринимателями не может быть возложена на производителя или поставщика табачных изделий». Учитывая, что это норма Особенной части КоАП РФ, то ее следовало снабдить санкцией. Однако предложенная редакция указывает на то, что, видимо, законодатель хотел сформулировать не самостоятельную часть статьи Особенной части КоАП РФ, а примечание к статье, но не получила соответствующее законодательное оформление.

Одной из важных проблем конструирования законодательства об административных правонарушениях является совершенствование процессуальной составляющей, то есть производства по делам об административных правонарушениях. Следует обратить внимание на то, что необходимость совершенствования административно-процессуального законодательства предопределена статьей 118 Конституции России, где закреплено, что административное судопроизводство является составляющей российского судопроизводства. Неразвитость административно-процессуального законодательства существенно осложняет защиту прав и свобод граждан России в сфере публичного администрирования.

В настоящее время производство по делам об административных правонарушениях регламентируется административно-процессуальными нормами, закрепленными в главах 22—32 КоАП РФ и законодательством субъектов Российской Федерации об административных правонарушениях. Такое положение, как нами было отмечено ранее, нельзя признать удовлетворительным.

Выходом из создавшейся ситуации могло бы стать принятие Административно-процессуального кодекса Российской Федерации. Проект данного нормативного правового акта под названием «Российский административно-процессуальный кодекс» был предложен на суд юридической общественности М.Я. Масленниковым и опубликован в Вестнике Евразийской академии административных наук (2008, № 4). Данный законопроект получил широкий отклик среди специалистов1.

Необходимость совершенствования административно-процессуального законодательства назрела давно. Это предопределено развитием отношений в сфере государственного управления, расширением объема предоставляемых публичных услуг. Вместе с тем, наибольшую сложность представляет несовершенство административно-процессуального законодательства, которое регламентирует разрешение возникающих при этом правовых споров, особенно это важно при реализации административной ответственности.

Очевидным является то, что в настоящее время назрела объективная необходимость выделить административно-процессуальные нормы в отдельный кодифицированный нормативный правовой акт. В данном акте следует детальное внимание уделить вопросам, указанным ниже.

Во-первых, закрепить исчерпывающий перечень субъектов, полномочных рассматривать дела об административных правонарушениях, и объем их полномочий. В настоящее время данный вопрос

1 См.: Старилов Ю.Н. Чем может закончиться в 2009 году дискуссия об учреждении в России административных судов и развитии административного правосудия // Правовые реформы современной России: значение, результаты, перспективы: Материалы научно-практической конференции (Воронеж, 20—21 ноября 2008 г.). — Воронеж, 2009. — Вып. 5. — Ч. 2: Административное и муниципальное право. — С. 400—421; Дугенец А.С. Подготовлен и опубликован проект Российского административно-процессуального кодекса // Административное право и процесс. — 2008. — № 5. — С. 31—32; Гречника О.В. Еще раз об административном процессе // Вестник Евразийской академии административных наук. — 2008. — № 4. — С. 85—94; Зырянов С.М. Новая кодификация административно-процессуальных норм становится реальной // Вестник Евразийской академии административных наук. — 2009. — № 1 (6). — С. 13—16; и др.

регламентируется главами 22—23 КоАП РФ. Вместе с тем, имеют место серьезные проблемы. Так, с вступлением в силу КоАП РФ в значительной мере были расширены административноюрисдикционные полномочия судей. Это было во многом предопределено тем, что большинство административных наказаний (глава 3 КоАП РФ) вправе применять исключительно судьи. В настоящее время объем дел об административных правонарушениях возрос настолько, что они не в состоянии своевременно и качественно их рассматривать. Очевидно, выходом из создавшейся ситуации могло быть перераспределение большинства категорий дел об административных правонарушениях, которые являются очевидными и не несут в себе значительной общественной опасности в ведение органов исполнительной власти.

Сокращение административно-юрисдикционных полномочий органов исполнительной власти было предопределено стремлением законодателя ограничить реализацию узковедомственных интересов в производстве по делам об административных правонарушениях, стремлением обеспечить объективность при рассмотрении данной категории административных споров. Вместе с тем, следует обратить внимание на такую важную составляющую правоприменительной деятельности как единство правоприменительной политики, акцентирование внимание на частное и общее предупреждение административных правонарушений, что реализуется судьями в недолжной мере.

Одной из проблем субъектов административной юрисдикции является наделение, а точнее расширение объема административно-юрисдикционных полномочий арбитражных судов. В этой связи профессор Ю.Н. Старилов отметил, что безудержное развитие системы арбитражных судов чревато опасностью того, что вскоре арбитражные суды могут заменить все остальные действующие суды. Это дало возможность сделать вывод: «Иначе, как абсурдным такой подход в реформе судебной власти назвать нельзя»1.

Полномочия арбитражных судов следует ограничить исключительно спорами между хозяйствующими субъектами. Дела же об административных правонарушениях лишены признаков спора между сторонами экономического, хозяйственного отношения. В данном случае имеет место публичное отношение, связанное с нарушением действующего административно-деликтного законодательства. Причиняемый при этом ущерб, а точнее его возмещение должно рассматриваться как применение правовосстановительных мер в связи с совершением административного правонарушения.

Во-вторых, необходимо расширить перечень участников производства по делам об административных правонарушениях, а точнее юридически закрепить их административно-процессуальный статус. В настоящее время основной акцент сделан на субъекты, которые являются сторонами правового спора, а также тех, кто содействует отправлению производства по делам об административных правонарушениях. Не отрицая необходимость такого законодательного решения, следует признать, что этого явно недостаточно. Права и законные интересы данных участников производства по делам об административных правонарушениях, их реализация, предопределены реализацией прав участников производства, которые наделены государственно-властными полномочиями. К сожалению, административно-процессуальный статус данных субъектов практически не закреплен, хотя административно-процессуальному статусу прокурора уделено определенное внимание (ст. 25.11 КоАП РФ).

В-третьих, следует более детально прописать вопросы доказывания по делам об административных правонарушениях, что в настоящее время изложено в главе 26 КоАП РФ. Развитие науки и техники, их использование в доказывании по делам об административных правонарушениях требует более основательной регламентации. Это позволило бы снять ряд спорных вопросов на стадии обжалования постановления по делу об административном правонарушении и даже исключить необходимость последующего обжалования.

В-четвертых, больше внимание необходимо уделить правовой регламентации мер административного принуждения, применяемых в производстве по делам об административных правонарушениях. В настоящее время в КоАП РФ наряду с мерами административного наказания прописаны только меры административно-процессуального обеспечения (глава 27 КоАП РФ). Учитывая потенциал данных мер государственного принуждения, причиняемый при этом правоограничительный урон, следует расширить такой перечень и не ограничиваться исключительно мерами административнопроцессуального обеспечения. Следует обратить внимание на то, что и данная группа мер объективно нуждается в более детальной правовой регламентации, что во многом предопределено их развитием и широким применением правового усмотрения. Вместе с тем, за границами пристального внимания законодателя остаются меры административного предупреждения, пресечения, защиты.

Примером может быть наиболее многочисленный правоохранительный орган — полиция, который в своем арсенале имеет значительный объем мер административного принуждения. Невзирая на то, что правовой регламентации мер государственного принуждения, применяемых полицией, посвяще-

1 Старилов Ю.Н. Принцип законности и административная юстиция в «правовом поле России» // Вестник Воронежского государственного университета. — Серия: Право. — 2007. — № 2 (3). — С. 124.

ны главы 4—5 Федерального закона от 7 февраля 2011 года № 3-ФЗ «О полиции»1, где законодатель сделал акцент на такие меры как задержание, вхождение (проникновение) в жилые и иные помещения, на земельные участки и территории, оцепление (блокирование) участков местности, жилых помещений, строений и других объектов, применение физической силы, специальных средств, огнестрельного оружия, за границами законодательного внимания оказалось ряд мер государственного принуждения, которые упоминаются в статьях 12—13 Федерального закона «О полиции». Следует также обратить внимание, что широко применяется подзаконное нормативное правовое регулирование мер государственного принуждения, применяемых полицией, что делает полицейское законодательство «не прозрачным».

В-пятых, назрела необходимость более детальной регламентации стадий производства по делам об административных правонарушениях. Разработчики КоАП РФ не только неудачно назвали главы и конкретные статьи нормативного правового акта, но, и что самое главное, допустили значительные дефекты при правовой регламентации данных отношений. Например, название главы 28 «Возбуждение дела об административном правонарушении» не отвечает характеристике норм, которые в ней закреплены. Объектов правового регулирования названной главы выступает не только возбуждение дела об административном правонарушении, но и расследование по данному делу. Иначе возникает вопрос, а что передается на рассмотрение? Возбуждение дела об административном правонарушении — это ответ на вопрос о том, имеются ли в деянии субъекта признаки состава административного правонарушения. В этой связи следует название данной главы изложить в следующей редакции «Возбуждение и расследование дела об административном правонарушении».

Существенные проблемы заключаются в правовом закреплении требований, предъявляемых к протоколу об административном правонарушении (ст. 28.2 КоАП РФ), который является процессуальным основанием для рассмотрения дела об административном правонарушении. Отсутствие детальной регламентации таких требований приводит к потенциальным возможностям обжалования постановлений по делу об административном правонарушении и, как результат — его отмене. Наряду с этим вызывают вопросы юридического закрепления перечня субъектов полномочных составлять протоколы об административных правонарушениях (ст. 28.3 КоАП РФ). В этой связи М.Я. Масленников отмечает: «В ч. 1 ст. 28.3 КоАП РФ содержится уникальное правило: протоколы об административных правонарушениях, предусмотренных КоАП РФ, составляются должностными лицами органов, уполномоченных рассматривать дела об административных правонарушениях в соответствии с главой 23 КоАП РФ, в пределах компетенции соответствующего органа. Но даже уникальное решение не действует само по себе, и в ч. 2 ст. 28.3 КоАП РФ названы 92 вида органов исполнительной власти и иных структур, должностные лица которых вправе составлять указанные протоколы по определенным категориям административных правонарушений»2.

В настоящее время органы исполнительной власти издают ведомственные нормативные правовые акты, в которых содержится перечень субъектов правомочных составлять протоколы об административных правонарушениях. Мы полагаем, что нестабильность структуры федеральных органов исполнительной власти, органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации, несвоевременная разработка подобных подзаконных нормативных правовых актов, требует закрепления на уровне федерального закона перечня субъектов полномочных составлять протоколы об административных правонарушениях. Эта норма должна указывать на связь между задачами и функциями соответствующих органов исполнительной власти

Изменению, а точнее расширению, подлежат и другие главы, которые регламентируют производство по делам об административных правонарушениях. Например, учитывая загрузку судей судов общей юрисдикции, следует ввести ступенчатый порядок обжалования постановлений по делу об административном правонарушении, когда жалоба на постановление по делу об административном правонарушении, вынесенная во внесудебном порядке, обжалуется вышестоящему лицу, а только после этого жалоба может быть подана судье.

Названные нами проблемы законодательства об административных правонарушениях негативным образом сказываются на правоприменительной практике и требуют самого внимательного участия со стороны законодателя, без которого их нельзя разрешить.

1 Федеральный закон от 7 февраля 2011 года № 3-Ф3 «О полиции» // Российская газета. — 2011. — 8 февраля.

2 Масленников М.Я. Российский административно-процессуальный кодекс — реальный и самодостаточный // Административное право и процесс. — 2012. — № 2. — С. 24.