Правовые аспекты контрольно-надзорного механизма саморегулирования бизнеса

112

JURISPRUDENCE /

УДК: 346.2

Булгакова Л.И.

кандидат юридических наук, старший научный сотрудник Института государства и права РАН DOI: 10.24411/2520-6990-2019-10092 ПРАВОВЫЕ АСПЕКТЫ КОНТРОЛЬНО-НАДЗОРНОГО МЕХАНИЗМА САМОРЕГУЛИРОВАНИЯ БИЗНЕСА

Bulgakova L.I.

PhD in Law, Senior Researcher Institute of State and Law RAS

LEGAL ASPECTS OF THE CONTROL AND OVERSIGHT MECHANISM OF BUSINESS SELF-

REGULATION

Аннотация

В последние годы в России активно развивается институт саморегулирования предпринимательской деятельности. В этой связи представляется актуальным анализ концептуальных положений и законодательных актов о саморегулировании бизнеса, в том числе норм, регламентирующих построение и функционирование его контрольно-надзорного механизма. В статье представлены принципы эффективной работы такого механизма, рассматриваются вопросы разграничения полномочий контрольно-надзорных субъектов, определения предмета проверок, взаимодействия участников контрольно-надзорных мероприятий. Отмечены меры законодателя по реформированию контрольно-надзорной деятельности, выявлены проблемы функционирования указанного механизма.

Abstract

In recent years, the institution of business self-regulation has been actively developing in Russia. In this regard, it seems relevant to the analysis of conceptual provisions and legislative acts on business self-regulation, including the rules governing the construction and operation of its control and supervisory mechanism. The article presents the principles of effective operation of such a mechanism, discusses issues of separation of powers of control and supervisory entities, the definition of the subject of inspections, the interaction ofparticipants in control and supervisory activities. The measures of the legislator on reforming control and supervisory activities are noted, the problems offunctioning of the specified mechanism are revealed.

Ключевые слова: предпринимательское право, профессиональная деятельность, саморегулирование, саморегулируемая организация, контрольно-надзорный механизм.

Keywords: business law, professional activity, self-regulation, self-regulating organization, control and supervisory mechanism.

1.Одним из условий перехода России к инновационному социально-ориентированному государству выступает развитие механизмов саморегулирования бизнеса. В 2007 году был принят Федеральный закон «О саморегулируемых организациях», регламентирующий деятельность таких юридических лиц по разработке ими профессиональных стандартов для своих участников и контролю за их выполнением.

Контрольно-надзорный механизм саморегулирования складывается из контроля саморегулируемых организаций за деятельностью своих членов и контроля (надзора) государства за деятельностью организаций саморегулирования. Предполагается, что будет исключаться государственный контроль (надзор) каждого отдельного предпринимателя -члена саморегулируемой организации. Такое построение указанного механизма позволяет отказаться от части избыточных для государства функций, минимизировать бюджетные расходы, сократить административное давление на бизнес и, следовательно, уменьшить коррупционные риски. Эффективное функционирование такого механизма

напрямую зависит от его построения на основе принципов целостности, открытости, прозрачности, результативности работы всех его компонентов и их взаимодействия, соподчиненности общим целям.

2. Ключевым вопросом построения такого механизма выступает четкое разграничение полномочий между контрольно-надзорными субъектами с целью устранения дублирования и определение предмета контрольных мероприятий.

Сегодня на практике сохраняется дублирование полномочий проверяющих, что по существу приводит к двойному контролю в отношении хозяйствующих субъектов: со стороны саморегулируемых организаций, членами которых они являются, и со стороны государства, которое в ряде случаев не отказывается от осуществления прямого контроля за членами такой организации (например, в аудиторской сфере, перешедшей на саморегулирование в 2009 г.). Концепция совершенствования механизмов саморегулирования, утвержденная распоряжением Правительства РФ от 30.12.2015 г. №

<<Ш11ШетиМ~^и©Ма1>#Щ29)),2(0]9 / .Тим8РКиБЕМСБ

237-р, предусматривает отказ от дублирования контрольных полномочий без каких-либо оговорок. В научной литературе высказывается мнение о сохранении двойного контроля не повсеместно, а в отдельных сферах предпринимательства, в зависимости от эффективности профессиональных организаций выполнять контрольную функцию. Отметим, что экономисты слабость и неэффективность саморегулируемых организаций относят к системному недостатку и упущению существующей модели государственного управления [1, с. 7, 35 и др.]. От себя добавим, что в современных условиях, когда институт саморегулирования предпринимательства, основным инициатором которого главным образом является государство, но не бизнес-сообщество, практически находится на стадии становления, преждевременно отказываться от государственного надзора за деятельностью хозяйствующих субъектов - участников саморегулирования, осуществляющих отдельные виды деятельности. В первую очередь это касается таких видов деятельности, при осуществлении которых несоблюдение обязательных требований может повлечь значительный вред и создать значительные трудности устранения негативных последствий.

3. Нормы о контроле (надзоре) за деятельностью саморегулируемых организаций, содержащиеся в указанном выше Федеральном законе «О саморегулируемых организациях», носят отсылочный характер. Порядок проведения контрольных мероприятий, предмет проверок, периодичность, сроки и проч. регламентируются нормативно-правовыми актами, составляющими значительный объем, что, естественно, затрудняет их правоприменение, а также создает условия для нарушения прав граждан и юридических лиц.

4. В контексте изложенного важно обратить внимание на определение предмета проверки деятельности саморегулируемых организаций, его содержательную часть. Полагаем, что с учетом особого статуса таких юридических лиц, выполняющих несвойственные для других некоммерческих организаций функции, следовало бы конкретизировать предмет проверки. Так, под пристальным надзором государства должна находиться деятельность саморегулируемых организаций, основанных на обязательном членстве, связанная с принятием в члены, прекращением членства, установлением дополнительных преград для вступления в члены и занятия профессиональной деятельности, а также основаниями для исключения лица из организации [3, с. 178].

5. Важным фактором в использовании механизмов саморегулирования, включая контрольно-надзорную систему, выступает взаимодействие государственных органов исполнительной власти, хозяйствующих субъектов - участников саморегулирования, саморегулируемых организаций и их объединений. Взаимодействие субъектов указанных отношений осуществляется на основе общих норм законодательства о надзорной деятельности, а также специальных правил, связанных с регулированием надзорных проверок выполнения обязательных требований участниками саморегулирования. В последнее время законодателем предприняты серьезные меры по реформированию

113

контрольно-надзорной деятельности, повышению открытости и улучшению информационного взаимодействия государственных надзорных органов и других участников данной деятельности. В частности, к ним относится использование риск-ориентированного подхода, при котором выбор интенсивности контрольных мероприятий определяется в зависимости от отнесения деятельности предпринимателей и (или) используемых ими производственных объектов к определенной категории риска или определенному классу (категории) опасности. Отметим, что данный подход весьма успешно применяется при проведении надзорной деятельности в отношении хозяйствующих субъектов - участников саморегулирования. Также налаживается межведомственное информационное взаимодействие при организации и проведении проверок. Следует отметить и создание единого реестра проверок для обеспечения учета проводимых государственными надзорными органами проверок и их результатов. В юридической литературе дается положительная оценка указанным нововведениям, повышающим уровень надзорной деятельности и открывающим новые возможности для ее оптимизации и повышения результативности [2, с. 17].

В законодательстве содержатся специальные правила о взаимодействии федеральных органов исполнительной власти и участников системы саморегулирования, в том числе при проведении проверок, обусловленные особым статусом саморегулируемых организаций.

6. Подводя итоги проведенного исследования, отметим, что отсутствуют серьезные теоретические подходы для формирования эффективной модели контрольно-надзорной системы саморегулирования предпринимательской и профессиональной деятельности, которая сегодня по существу создается эмпирическим путем. Концепция совершенствования механизмов саморегулирования не дает ответов на вопросы, каким характеристикам должны отвечать составляющие контрольного механизма элементы, как они соподчиняются и взаимодействуют. Для национальных объединений саморегулируемых организаций, включенных в качестве одного из элементов общегосударственной модели саморегулирования, не нашлось места среди участников контрольно-надзорной деятельности. Законодателем предприняты меры по модернизации контрольно-надзорной деятельности, повышению открытости и улучшению информационного взаимодействия государственных надзорных органов и других участников данного процесса.

Список литературы

1. Городецкий А. Е. Институты государственного управления в условиях вызовов социально-экономического развития: монография. - М.: Институт экономики РАН, 2018. - 237 с.

2. Зубарев С. М. О современном этапе реформы надзорной деятельности в Российской Федерации // Вестник университета им. О.Е.Кутафина (МГЮА). 2018. № 1. С.13-23.

3. Предпринимательское право в XXI веке: истоки и перспективы: монография / под ред. С.С. Занковского, Н.И. Михайлова. - М.: Проспект, 2018. - 672 с.