Дискуссионные вопросы о предмете прокурорского надзора за исполнением валютного законодательства

ДИСКУССИОННЫЕ ВОПРОСЫ О ПРЕДМЕТЕ ПРОКУРОРСКОГО НАДЗОРА ЗА ИСПОЛНЕНИЕМ ВАЛЮТНОГО ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВА

Перейти на Главное МЕНЮ Вернуться к СОДЕРЖАНИЮ

Вильде Людмила Викторовна. Старший научный сотрудник Академии Генеральной прокуратуры РФ. Контакты автора: 89104556276

Аннотация. В статье рассматриваются актуальные вопросы прокурорского надзора за исполнением валютного законодательства основными контролирующими органами, проводится анализ позиций участников научной дискуссии о расширении содержания предмета прокурорского надзора за исполнением законов, дано авторское определение предмета надзора в валютной сфере.

Ключевые слова: прокурорский надзор, валютное законодательство, органы и агенты валютного контроля, закон, подзаконные акты, толкование.

DEBATING PROBLEMS OF DETERMINATION OF THE SUBJECT OF PROSECUTORS SUPERVISION IN THE SPHERE OF ENFORCEMENT OF CURRENCY LAW ACTS

Vilde Ludmila Viktorovna. Position: senior science assistant. Place of employment: Academy of General prosecutors office of Russian Federation.

Contacts of the author: 89104556276

Annotation: This article is dedicated to actual problems of prosecutors supervision above the activity of the appropriate controlling authorities in the direction to enforcement of currency law acts, authors determination of the subject of supervision in this sphere and to the analysis of opinions of scientists, participating in the discussion, devoted to broadening of the subject of prosecutors supervision above the enforcement of law. Keywords: prosecutors supervision, currency law acts, authorities and agents of currency control, law, legal documents, interpretation.

Проблема укрепления законности и правопорядка в валютной сфере сегодня злободневна. Экономическое положение Российской Федерации и мировой финансовый кризис не позволяет полностью отказаться от валютных ограничений, которые направлены на предупреждение таких опасных явлений, как невозвращение валютной выручки, сопряженное с уклонением от уплаты налогов, и отмыванием «грязных» денег. Не случайно, имея общую тенденцию к либерализации, российское валютное законодательство сохраняет ряд норм ограничительного и запрещающего характера.

Полное отсутствие валютных ограничений в условиях экономической нестабильности, как известно, приводит к дестабилизации внутреннего финансового рынка, невозможности перераспределения валютных средств, снижению валютных запасов государства. Наша страна, обремененная значительным внешним долгом, нуждается для его погашения в крупных валютных резервах, которые в результате повсеместных либеральных мер могут быть существенно снижены. По данным Центрального банка РФ, внешний долг России, включающий в себя долги банков и предприятий, неуклонно увеличивается.

Так, на 1 января 2004 г. национальный долг Российской Федерации перед нерезидентами составлял 186 млрд. долл. США, а на 1 января 2009 г. - уже 483,5 млрд. долл. США, т.е. увеличился в 2,5 раза1. Для погашения этого долга, который в условиях финансового кризиса будет только возрастать, хозяйствующим субъектам потребуется приобрести иностранную валюту на внутреннем валютном рынке страны. А для того, чтобы этот рынок неизменно пополнялся необходимонеуклонное исполнение валютного законодательства.

Вместе с тем установленные валютные ограничения повсеместно нарушаются. Это касается, прежде всего, требования о репатриации в Россию валютной выручки от внешнеэкономических сделок. По данным платежного баланса Российской Федерации, размер своевременно не полученной экспортной выручки и не поступивших товаров и услуг в счет переводов денежных средств по импортным контрактам, а также переводов по фиктивным операциям с ценными бумагами, увеличился с 5,2 млн. долл. США в 2000 году до 38,8 млн. долл. США в 2008 году.

На наш взгляд подобная ситуация складывается по ряду причин. Это и мировой экономический кризис, и форсированная либерализация валютного законодательства, имевшая результатом отмену части валютных ограничений и ослабление валютного контроля как государственной функции.

Надлежащее функционирование финансовой системы представляется невозможным без осуществления государственными органами контрольно-надзорной деятельности, которая упорядочивает потоки денежных средств, выявляет и предупреждает правонарушения.

Проведенное исследование показывает, что валютный контроль, осуществляемый Банком России и Федеральной службой финансово-бюджетного надзора, как органами валютного контроля, а также таможенными, налоговыми органами и уполномоченными банками, как агентами валютного контроля, имеет ряд существенных недостатков. В связи с этим все большую значимость приобретает роль прокуратуры - универсального органа государственной власти, призванного обеспечивать верховенство закона и защищать интересы общества и государства. Деятельность прокуратуры способствует упорядочению, введению в рамки законодательства экономических и иных общественных отношений, устранению из них криминальных проявлений. В целях обеспечения законности в валютной сфере основным направлением прокурорской деятельности в этой части видится надзор за исполнением рассматриваемого законодательства органами и агентами валютного контроля. Сосредоточив усилия в этой области, прокурор избежит дублирования иных форм государственного контроля2, и будет способ-

1 В национальный долг ЦБ РФ включает не только внешнюю задолженность государства, но и долг предприятий и организаций, в том числе банковских структур.

2 См.: Тарасов А.М. Государственный контроль в России. Моно-

графия. - М.., 2008. 672 с.

ствовать эффективной профилактике валютных правонарушений.

На практике особые затруднения у прокуроров вызывают вопросы, связанные с предметом надзора за исполнением валютного законодательства. Для их решения автором публикации были проведены специальные исследования.

Прежде всего, отметим, что понятие предмета прокурорского надзора неразрывно связано с такими понятиями, как отрасль, подотрасль и направление надзора. Прокурорский надзор за исполнением валютного законодательства органами и основными агентами валютного контроля, является направлением надзора за исполнением законов в сфере экономики, как подотрасли прокурорского надзора, и входит в отрасль - надзор за исполнением законов и законностью правовых актов, традиционно называемую «общим надзором»3.

Исходя из смысла п.2 ст.1 Федерального закона «О прокуратуре Российской Федерации», «общий надзор» - это надзор за исполнением законов и соблюдением прав человека и гражданина федеральными министерствами, государственными комитетами, службами и иными федеральными органами исполнительной власти, представительными (законодательными) и исполнительными органами субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления, органами военного управления, органами контроля, их должностными лицами, органами управления и руководителями коммерческих и некоммерческих организаций, а также за соответствием законам издаваемых ими правовых актов.

Кратко предмет прокурорского надзора в этой отрасли принято в целом определять, как соответствие закону действий и правовых актов органов, организаций и лиц4. Вместе с тем в теории нет единого мнения по данному вопросу. Традиционно принято считать, что надзорная функция прокурора связана только со сферой исполнения законов. Иные нормативные правовые акты рассматриваются как средство получения более полного представления о нормативных положениях закона5.

В то же время имеет место научная позиция о необходимости расширения предмета прокурорского надзора, куда входили бы наряду с непосредственно законами нормативные указы Президента РФ, постановления Правительства РФ, а иногда и подзаконные акты меньшей юридической силы, занимающие нишу закона 6.

Как известно, ни один закон не может в полной мере охватить весь спектр регулируемых правоотношений, и подзаконные акты играют важную роль в обеспечении реального исполнения законов. В них

3 См.: Прокурорский надзор: Учебник / Под ред. А.Я. Сухарева. М., 2009. С. 175.

4 См.: Прокурорский надзор: Учебник / Под ред. Ястребова

В.Б. - М.: Городец-издат, 2001. С.11.

5 См.: по этому вопросу: Прокурорский надзор: Учебник / Под. ред. А.Я. Сухарева. М., 2009; Берензон А.Д. Основные направления совершенствования общего надзора советской прокуратуры. Дисс. докт. юрид. наук. М., 1997; Бессарабов В.Г. Прокурорский надзор: Учебник. М., 2006, Ястребов В.В. Прокурорский надзор за законностью привлечения к административной ответственности за совершение налоговых правонарушений. Дисс. канд. юрид. наук. М., 2004.

6 См.: Прокурорский надзор: Учебник / Под ред. Ю.Е. Винокурова. М., 2008. С.119., Казарина А.Х. Предмет и пределы прокурорского надзора за исполнением законов / Институт повышения квалификации руководящих кадров Генпрокуратуры РФ. М., 2005. С. 69.

нередко получают конкретизацию отдельные положения законов, излагаются правила, определяющие механизм исполнения законов, формулируются требования к субъектам правоприменения и др. В этом заключается их несомненная ценность для прокуроров7.

Поэтому особого внимания заслуживает точка зрения А.Х. Казариной, которая полагает возможным отнести к предмету прокурорского надзора подзаконные правовые акты нормативного характера. При этом подзаконный правовой акт должен соответствовать следующим критериям: исходить от высших органов государственной власти; обладать признаками нормативности (т.е. быть адресованным неопределенному кругу лиц и рассчитан на длительное применение); издаваться по специальному правомочию, указанному в законе, и содержать механизм реализации закона8. Как отмечает А.Х. Казарина, подзаконные акты издаются на основе и во исполнение законов; непосредственно реализуют предписания законов, которым свойственен общерегулирующий характер. Поэтому в обязанности прокурорам необходимо вменить осуществление надзора за выполнением правовых предписаний, инструкций общерегулирующего характера9.

Представляется обоснованной и позиция профессора Ю.Е. Винокурова, который полагает, что термин «закон», употребляемый в ст. 21 Федерального закона «О прокуратуре Российской Федерации», следует понимать в собирательном значении, близком к термину «законодательство», а не буквально10. Аналогичное мнение высказывает И.А. Соколова, предлагающая понимать под предметом прокурорского надзора соблюдение Конституции Российской Федерации и соответствие законодательству правовых актов и действий должностных лиц. При этом в понятие законодательства включается закон и подзаконные акты11.

Таким образом, основополагающим на наш взгляд является вопрос о толковании понятия «закон», так как результаты этого толкования будут определять сущность прокурорской деятельности в интересующей нас сфере.

Термин «толкование» в юридической литературе принято определять как деятельность по установлению действительного содержания нормативно-правовых предписаний в целях их практической реализации12.

Как известно, правовые нормы имеют преимущественно общий характер, но применяются они к конкретным, индивидуальным фактам и ситуациям со своими специфическими признаками, которые не могли быть учтены в момент принятия соответствующего закона. В подобных ситуациях и возникает потребность истолковать содержание правовой нормы применительно к конкретной ситуации. С.С. Алексеев справедливо говорил, что необходимость толкования возрастает в связи с тем, что зако-

7 См.: Российский прокурорский надзор: Учебник / Под ред. А.Я. Сухарева. М., 2001. С. 188.

8 См.: Казарина А.Х. Сущность, предмет и задачи надзора за исполнением законов. Прокурорский надзор в Российской Федерации / Под ред. А.А. Чувилева. М., 1999. С. 120.

9 Казарина А.Х. Проблемы выявления хищений при осуществлении общего надзора прокуратуры: Дисс. канд. юрид. наук. М., 1982. С. 53.

10 См.: Прокурорский надзор: учебник / Под ред. Ю.Е. Винокурова., М. 2003. С. 116.; Прокурорский надзор: Учебник / Под ред. Ю.Е. Винокурова., М. 2008. С. 120.

11 См.: Соколова И.А. Проблемы прокурорского надзора за исполнением законодательства о государственной и муниципальной собственности в условиях приватизации государственного и муниципального имущества: Дисс. канд. юрид. наук. М., 2000. С. 92, 104.

12 См.: Алексеев С.С. Проблемы теории права. Курс лекций. Т.2. Свердловск, 1973. С. 161; Червонюк В.И. Теория государства и права. М., 2007. С. 536; Хропанюк В.Н. Теория государства и права. М., 2008. С. 274.

нодатель, совершенствуя приемы и стиль изложения в нормативных актах, все больше использует краткие формулировки13.

При этом, как отмечается в теории права, суть толкования заключается в выяснении целевой направленности нормы права. Цель и содержание нормы должны объединяться единым направлением, поскольку цель правового установления нередко выходит за пределы непосредственного содержания нормы, хотя при этом объясняет ее содержание14.

Применительно к определению предмета прокурорского надзора за исполнением валютного законодательства органами и агентами валютного контроля видится необходимым применить толкование к ст.21 Федерального закона «О прокуратуре Российской Федерации», так как действительное содержание этой нормы представляется более широким, чем ее текстуальное выражение. На наш взгляд, необходимо расширительно толковать термин «закон», надзор за исполнением которого призвана осуществлять прокуратура.

Подобный вывод вытекает, прежде всего, из грамматического толкования этого термина, анализа языковой формы выражения правовой нормы. Общеизвестно, что «золотым правилом» толкования является то правило, когда словам и выражениям нормативного акта следует придавать значение, которое они имеют в литературном языке, если в самом нормативном акте не дано четкое определение того или иного понятия15.

Термин «закон» в словарях русского языка определяется как общеобязательное правило, то, что признается общеобязательным, постановление государственной власти16; как строгое, непререкаемое предписание , веление 17.

Такую же смысловую нагрузку вкладывает в термин «закон» и Конституция РФ, как основной, главный нормативный правовой акт нашего государства. Например, ст. 19 Конституции РФ предусматривает всеобщее равенство перед законом и судом. Совершенно очевидно, что в этом случае понимается не какой-то отдельно взятый индивидуальный закон, а совокупность правовых норм, регулирующих общественные отношения. Так же принято толковать ст. 35 Конституции РФ, гласящую, что право собственности охраняется законом. В таком же аспекте применяется слово «закон» и в ст. 4 УК РФ (принцип равенства граждан перед законом) и т.д.

Если подвергнуть буквальному, дословному толкованию Федеральный закон «О прокуратуре Российской Федерации», также станет ясно, что речь идет о законе, как собирательном понятии. Так ст. 1 Закона, целью прокурорского надзора и всей деятельности органов прокуратуры называет обеспечение верховенства закона, единства и укрепления законности, защиты прав и свобод человека и гражданина, а также охраняемых законом интересов общества и государства. Законодатель недвусмысленно выразился, говоря о верховенстве закона, как общей категории, а не о верховенстве законов, имея

13 См.: Алексеев С.С. Проблемы теории права. Курс лекций. Т.2. Свердловск, 1973. С. 163.

14 См.: Червонюк В.И. Теория государства и права. М., 2007. С. 543.

15 См.: Червонюк В.И. Указ. соч. М., 2007. С. 541.

16 См.: Ожегов С.И. Словарь русского языка. М. 1978. С. 192.

17 См.: Словарь русского языка в 4-х томах / Под ред. А.П.

Евгеньевой. М. 1981. Т.1 С.529.

в виду федеральные законы и законы субъектов Федерации. То же понятие, на наш взгляд, вкладывается им в термин «охраняемые законом интересы общества и государства». Очевидно, что законодатель говорит не о конкретном нормативном правовом акте, а о законе как о наборе правил и норм, предписывающих поведение человека в тех или иных условиях.

Таким образом, согласно грамматическому толкованию можно считать, что под понятие закона подпадают и иные нормативные акты более низкого статуса.

Кроме того, термин «закон», отраженный в ст. 21 Федерального закона «О прокуратуре Российской Федерации», с точки зрения автора, понимается в комплексном значении и при системном, а также телеологическом толковании. Общеизвестно, что нормы законодательного акта должны обязательно соответствовать его целям и рассматриваться во взаимной связи.

Как уже было сказано выше, целью действия Закона о прокуратуре является верховенство закона, и укрепление законности. В свою очередь под законностью в теории прокурорского надзора принято понимать совокупность нескольких элементов, одним из которых являются законы и подзаконные акты18. Большая юридическая энциклопедия определяет законность как строгое соблюдение и исполнение конституции и законов, а также изданных в соответствии с ними иных правовых актов всеми органами государственной власти, органами местного самоуправления, должностными лицами, гражданами и их объединениями19. Юридический энциклопедический словарь предлагает считать, что законность - это неукоснительное исполнение законов и соответствующих им правовых актов всеми органами государства, должностными и иными лицами.

Исходя из того, что деятельность прокуратуры должна определяться ее целями, в предмет надзора за исполнением законов видится более правильным включать и подзаконные акты при ограничении их строгими рамками.

Особенно детально вопрос содержания предмета прокурорского надзора освещен профессором В.П. Рябце-вым, который считает, что подзаконные нормативные правовые акты (нормативные указы Президента РФ, постановления Правительства РФ, инструкции министерств, ЦБ РФ) могут входить в содержание предмета прокурорского надзора при определенных условиях20. Автор статьи солидарен с мнением о том, что «в современный период высокого уровня развития законодательной инициативы такое возможно, когда делегирование правотворческих полномочий прямо предусмотрено в самом законе, с тем, чтобы компетентный государственный орган гибко в соответствии с принципиальными установлениями закона в меняющейся социальной и экономической обстановке регулировал конкретный механизм применения самого закона. Подзаконные нормативные акты могут применяться только в сочетании с нормами соответствующего закона и в той сфере деятельности, на которую распространяется сфера действия этого закона, т.е. не противоречить его принципиальным требованиям, не подменять непосредственное действие самого закона. Такие акты характерны для налоговых,

18 См.: Басков В.И. Курс прокурорского надзора. М., 1998. С.10; Казарина А.Х. Прокурорский надзор. Экономика. Законность. М., 2007.

С. 199-226; Казарина А.Х. Законность как предмет деятельности российской прокуратуры // Вестник Академии Генеральной прокуратуры Российской Федерации. 2008. № 6 (8).

19 См.: Большая юридическая энциклопедия. М. 2008. С. 195.

20 См.: Рябцев В.П. Прокурорский надзор: Курс лекций. М., 2006. С. 159-160.

кредитно-финансовых, валютных и некоторых иных сфер правовых отношений»21.

Подобную позицию считают наиболее взвешенной и такие авторы как В.Н. Григорьев, А.В. Победкин, В.Н. Калинин, В.Н. Яшин, полагающие, что термин «закон» следует понимать в широком (материальном) смысле, при котором он охватывает не только законы, но и подзаконные правовые акты, изданные с соблюдением следующих условий: они должны иметь нормативный характер; не должны противоречить Конституции РФ и международно-правовым актам; в федеральном законе должно содержаться прямое указание на необходимость принятия таких подзаконных актов; должны исходить от высших органов государственной власти22.

Применительно к надзору за исполнением валютного законодательства четкое определение предмета прокурорского надзора представляется особенно важным.

Акты органов валютного регулирования - Правительства РФ и Центрального банка РФ по своей сути носят характер подзаконных нормативных актов, и в этой связи, исходя из буквального толкования ст. 21 Федерального закона «О прокуратуре Российской Федерации», определяющей предмет прокурорского надзора, должны быть из него исключены. Вместе с тем анализ положений закона показывает, что акты органов валютного регулирования, имеющие подчиненное положение к актам валютного законодательства, обладают, тем не менее, высоким статусом. Федеральный закон «О валютном регулировании и валютном контроле» прямо делегирует Правительству РФ и Банку России полномочия издания нормативных правовых актов по вопросам валютного регулирования (ст. 4, 5). Заметим, что ст. 15.25 КоАП РФ устанавливает равную ответственность, как за нарушение актов валютного законодательства, так и за нарушение актов органов валютного регулирования.

Необходимо уточнить, что речь идет о нормативных правовых актах Правительства РФ и Банка России в области валютного регулирования. Это обстоятельство важно, поскольку указанные органы обладают комплексным статусом, осуществляют также валютный контроль и могут издавать правовые акты, не являющиеся нормативными.

Обратимся к характеристике актов органов валютного регулирования. Этими актами определяются: порядок представления резидентами и нерезидентами подтверждающих документов и информации агентам валютного контроля, а также порядок взаимодействия органов и агентов валютного контроля, что имеет немалое практическое значение в деле выявления и пресечения валютных правонарушений; порядок открытия и ведения банковских счетов нерезидентов на территории Российской Федерации; порядок открытия и ведения банковских счетов резидентов в уполномоченных банках; порядок осуществления валютных операций по сделкам между уполномоченными банками; единые формы учета и отчетности по валютным операциям, порядок и сроки их представления и т.д.

Нарушение установленного порядка может быть элементом состава не только административного

правонарушения, но и уголовного преступления, предусмотренного, например, ст. 193 УК РФ («невозвращение из-за границы средств в иностранной валюте»).

Именно важность актов органов валютного регулирования, наличие делегированного законом права на их принятие, а также существование предусмотренной законом ответственности за их нарушение обусловливает необходимость включения их в предмет прокурорского надзора за исполнением валютного законодательства органами и агентами валютного контроля, как «элементов единой, внутренне согласованной правовой системы»23. Безусловно, такие акты не должны возвышаться над законом или занимать равную с ним ступень. Однако значение их для целей надзора нельзя недооценивать.

В связи с этим предмет прокурорского надзора в изучаемой области можно определить как: соблюдение Конституции Российской Федерации, исполнение актов валютного законодательства Российской Федерации и в сочетании с ними актов органов валютного регулирования органами и агентами валютного контроля, их должностными лицами, а также соответствие законам правовых актов, издаваемых указанными органами (агентами) и должностными лицами.

21 Там же. Рябцев В.П. Указ. соч. С. 159-160.

22 См.: Григорьев В.Н., Победкин А.В., Яшин В.Н., Калинин ------------------------------------------------

В.Н. Прокурорский надзор. М., 2009. С.207. 23 См.: Казарина А.Х. Указ. соч. С. 120.