Бедные кошельки не прячут

Реформирование системы социальных пособий в РФ может начаться раньше, чем предполагалось,— 15 февраля премьер-министр Дмитрий Медведев обсуждал пилотные проекты Минтруда в этой сфере на совещании в Сочи с главами регионов. Главные принципы реформы им названы — это контакт с государством при назначении пособий и контроль расходов для доказательства нуждаемости домохозяйства. Впрочем, в любом случае реформа не может быть запущена без завершения работы Федеральной налоговой службы по «облачному ЗАГСу» — а она должна завершиться в 2020 году.

В Сочи на пятничном совещании с губернаторами Дмитрий Медведев анонсировал несколько тем, в их числе — обсуждение в рамках реализации нацпроектов проблем финансирования здравоохранения, образования и социальной поддержки населения. Само совещание было закрытым — однако, открывая его, Дмитрий Медведев прокомментировал темы, относящиеся к борьбе с бедностью и к социальной поддержке нуждающихся домохозяйств. При этом впервые председатель правительства вполне определенно говорил по теме, которая обычно представителями Белого дома комментируется предельно осторожно и обтекаемо. Он сказал, что 19 млн живущих в России с доходами ниже прожиточного минимума — это «обезличенная картина», правительству для более эффективной борьбы с бедностью нужен ее «социальный портрет». В том числе выяснение всей специфики жизненной ситуации, приводящей к бедности, а также способности людей, исходя из их образования и состояния здоровья, выйти из этой категории.

Из выступления Дмитрия Медведева прямо следовало, что Белый дом беспокоит ситуация с категориальным определением бедности, когда льготы и социальные выплаты назначаются исходя из официального уровня дохода физлица — часть этих льгот, признает правительство, достается вполне обеспеченным людям.

Премьер-министр упомянул свой визит в Федеральную налоговую службу 13 февраля (предмет обсуждения там не имел отношения к физлицам — речь шла о налоговом мониторинге госкомпаний), сказав, что ФНС в состоянии создать «продукт», который позволит понять имущественный статус претендующего на господдержку для оказания не категориальной, а адресной помощи, а также помочь категоризовать бедные домохозяйства. Впрочем, Дмитрий Медведев подчеркнул, что эта задача должна решаться исключительно в прямом контакте государства с претендентом на соцпомощь.

Темой для обсуждения с главами регионов стали пилотные проекты Минтруда в восьми субъектах России (в том числе Татарстан, Липецкая, Нижегородская, Новгородская области) по отработке новой индивидуализированной системы сопровождения нуждающихся в социальной помощи на основании так называемого социального контракта (СК). В рамках этих пилотов, реализуемых по приказу Минтруда №748 от 29 ноября 2018 года, отрабатываются лучшие практики СК, формируются региональные реестры граждан с доходами ниже прожиточного минимума, применяются экспериментальные схемы поддержки семей — по сути, речь идет о создании СК 2.0.

Сама по себе схема социального контракта появилась в законодательстве РФ в 2012 году (до этого работали пилотные программы в регионах, сейчас формально СК является постоянно действующим механизмом). Она ориентируется на поддержку физлиц, а не домохозяйств,— хотя учитывает семейные обстоятельства реципиента (что является ее минусом) и предполагает выполнение обязательств перед государством (заведение подсобного хозяйства, профобучение, организация малого бизнеса) в обмен на помощь грантового типа. Масштаб экспериментов Минтруда и регионов с СК был ограничен несколькими тысячами домохозяйств, в ряде регионов они рассматриваются де-факто как программы поддержки микробизнеса и фермерства. Хотя итоги экспериментов с СК всегда признавались позитивными и Минтрудом, и правительством, в последние годы масштабы программ, финансируемых из региональных бюджетов, видимо, уменьшились (на пике в 2013–2014 годах в них принимали участие 17 регионов).

В системе нацпроектов между тем СК, по сути, объявлен главным направлением будущей социальной помощи бедным — несмотря на то что и Минтруд, и эксперты правительства (см. “Ъ” от 18 января) всегда очень осторожно относились к идее радикального сокращения категориальной системы соцпомощи населению. Впрочем, учитывая неопределенный временной статус экспериментов с соцконтрактами и дефицит квалифицированных кадров в системе соцзащиты, время активной реформы системы соцпомощи никогда не определялось — несмотря на то что, по оценкам экспертов, очень высокая доля категориальной соцподдержки в стране де-факто является перераспределением в пользу не нуждающихся в ней домохозяйств.

Обсуждение с главами регионов темы соцподдержки, да еще с такими определенными вводными, позволяет предположить, что активные действия в этой сфере намечены на 2020 год, подготовительная работа — на 2019-й. До 2020 года ФНС должна обеспечить полный функционал работы системы «облачных ЗАГСов», которая позволит однозначно идентифицировать физлицо, кроме того, госструктурам станет доступен «цифровой профиль» гражданина (см. “Ъ” от 11 февраля). Впрочем, в плане нацпроектов «цифровой профиль» станет доступен госструктурам с 2023 года. Тогда же, возможно, появится и единая система биоидентификации физлица. К тому же времени, вероятно, государству удастся завершить дискуссию о том, что в РФ нужно считать для целей господдержки реально существующим домохозяйством. Предположительно, для России в силу ее социальной истории XX века это определение может отличаться от принятого в ОЭСР — одним из важных факторов является исторически высокая женская занятость.

В какой степени будущая схема соцподдержки физлиц или домохозяйств может быть жесткой — неизвестно.

Предельным теоретическим вариантом выглядит более строгий СК, в котором домохозяйство предоставляет государству возможность контроля над своими расходами в обмен на поддержку: технически это вполне реализуемо. Впрочем, системы контроля расходов в РФ традиционно вызывают крайне негативную реакцию всех слоев населения. Вероятно, этим и объясняется прежняя крайняя осторожность Белого дома в этой сфере. Можно предположить и причину активизации правительства — это с большой вероятностью сокращение в 2015–2018 годах доли неформального сектора в ВВП и снижение предпринимательских доходов в 2017–2018 годах: другой такой удобный для реформы момент может представиться нескоро.

Правительство обновляет действующие госпрограммы, вписывая в них мероприятия нацпроектов. Изменения в госпрограмме «Содействие занятости населения» уже утверждены и касаются образования для предпенсионеров на 5 млрд руб. в 2019–2021 годах. Также готовятся поправки в программу «Экономическое развитие и инновационная экономика» — в нее предлагается включить мероприятия сразу четырех нацпроектов и продлить ее до 2024 года с одновременным увеличением финансирования вдвое — с 871 млрд руб. до 1,6 трлн руб. Это позволит Белому дому привязать исполнение требований майского указа Владимира Путина к существующей бюджетной конструкции.