Политико-правовые и социально-экономические аспекты понятия «Территория» как фактора комплексного развития. Часть 4: нормативно-правовые основы понятийного анализа концепции стратегического планирования

Вопросы теории и истории государства и права

УДК 34:332.133.6

ПОЛИТИКО-ПРАВОВЫЕ И СОЦИАЛЬНО-ЭКОНОМИЧЕСКИЕ

АСПЕКТЫ ПОНЯТИЯ «ТЕРРИТОРИЯ»

КАК ФАКТОРА КОМПЛЕКСНОГО РАЗВИТИЯ.

ЧАСТЬ 4: НОРМАТИВНО-ПРАВОВЫЕ ОСНОВЫ ПОНЯТИЙНОГО

АНАЛИЗА КОНЦЕПЦИИ СТРАТЕГИЧЕСКОГО ПЛАНИРОВАНИЯ*

© Арзуманов И. А., Шишкин С. И., 2017

Иркутский государственный университет, г. Иркутск

Исследуются нормативно-правовые основы понятийного анализа концепции стратегического планирования. Рассматривается специфика соотношений ее структурных компонентов в сочетании экономического и социального, отраслевого и территориального, общегосударственного и местного начал в управлении территориальным развитием.

Ключевые слова: комплексное развитие территории; комплексный подход; устойчивое развитие; концепция; стратегическое планирование.

Понятие комплексного развития территорий Российской Федерации должно рассматриваться во взаимосвязи с таким понятием, как «стратегическое планирование». Правовые основы стратегического планирования в РФ закреплены нормами Федерального закона «О стратегическом планировании в Российской Федерации» от 28 июня 2014 г. (далее — ФЗ «О стратегическом планировании»). Стратегическое планирование понимается законодателем как комплексная деятельность участников стратегического планирования. Структура этой деятельности включает в себя целеполагание, прогнозирование, планирование и программирование социального, экономического, политического развития РФ. С учетом реализации принципа федерализма планированию подлежит социальное, экономическое развитие субъектов РФ, муниципальных образований. Деятельность по стратегическому планированию направлена на достижение устойчивого развития в социально-экономической сфере общественных отношений. В конечном итоге стратегическое планирование должно осуществляться в целях обеспечения национальной безопасности РФ (п. 1 ст. 3) [1]. Нормами Федерального

закона «О стратегическом планировании» координируются государственное и муниципальное стратегическое управление, бюджетная политика, круг полномочий федеральных органов государственной власти, региональных органов государственной власти, органов местного самоуправления (ст. 1). Сам процесс планирования подразумевает участие в нем научных, общественных, иных организаций, порядок их взаимодействия в данной сфере общественных отношений. Таким образом, стратегическое планирование социально-экономического, политического развития РФ производится на всех уровнях государственной власти и уровне муниципальных образований.

Источниками правового обеспечения процессов стратегического планирования являются Конституция РФ, федеральные конституционные законы, Федеральный закон «О стратегическом планировании в Российской Федерации», иные федеральные законы, акты Президента РФ, акты Правительства РФ, акты органов исполнительной власти федерального уровня, законы и иные нормативные правовые акты субъектов РФ, нормативные правовые акты муниципальных органов. Участниками стратегического планирования являются органы

Продолжение. Начало см.: Сибирский юридический вестник. 2016. № 2, 3; 2017. № 1, 2.

*

исполнительной, законодательной власти и управления: Президент РФ, Федеральное Собрание РФ (Совет Федерации и Государственная Дума); Правительство РФ; Совет безопасности РФ; Счетная палата РФ; Центральный банк РФ; федеральные органы исполнительной власти.

На уровне субъекта РФ участниками стратегического планирования являются законодательные органы; высшее должностное лицо — руководитель высшего исполнительного органа государственной власти; высший исполнительный орган и исполнительные органы государственной власти; контрольно-счетный орган субъекта РФ. На уровне муниципальных образований участниками стратегического планирования законодатель определяет органы местного самоуправления и муниципальные организации (в случаях, если это предусмотрено муниципальными нормативными правовыми актами).

Полномочия федеральных органов государственной власти РФ в сфере стратегического планирования включают в себя разработку, утверждение или одобрение документов, касающихся стратегического планирования по тем вопросам, которые относятся к ведению РФ и предметам совместного ведения РФ и субъектов РФ (п. 8 ст. 4 ФЗ «О стратегическом планировании»).

Субъекты РФ в рамках своих полномочий в сфере стратегического планирования:

— определяют приоритеты политики в социально-экономической сфере, долгосрочные цели и задачи своего развития (п. 1 ст. 5);

— устанавливают требования к содержанию комплекса документов, относящихся к стратегическому планированию (разработанных субъектами РФ);

— разрабатывают и утверждают документы, относящиеся к стратегическому планированию, по тем вопросам, которые отнесены к полномочиям субъектов РФ, а также обеспечивают согласованность и сбалансированность данных документов (п. 2, 3, 5 ст. 5);

— осуществляют мониторинг и контроль процессов реализации положений, заключенных в документах, относящихся к стратегическому планированию (п. 4 ст. 5);

— устанавливают порядок осуществления стратегического планирования в субъектах РФ в соответствии со следующими нормативными правовыми актами: Конституцией РФ, федеральными конституционными за-

конами, ФЗ «О стратегическом планировании в Российской Федерации», иными федеральными законами, актами Президента РФ, актами Правительства РФ, актами органов исполнительной власти федерального уровня, законами и иными нормативными правовыми актами субъектов РФ, муниципальных органов (п. 2, 6 ст. 5);

— участвуют в формировании документов, относящихся к стратегическому планированию (подлежащих реализации на территориях субъектов РФ), которые разрабатываются на уровне федеральных органов государственной власти РФ и касаются вопросов совместного ведения РФ и субъектов РФ (п. 7 ст. 5).

Статья 6 ФЗ «О стратегическом планировании» определяет круг полномочий, отнесенных к органам местного самоуправления. Согласно данной статье органы местного самоуправления устанавливают долгосрочные цели и задачи своего развития (п. 1); разрабатывают, рассматривают, утверждают и реализуют документы, касающиеся стратегического планирования по вопросам, отнесенным к полномочиям органов местного самоуправления; осуществляют мониторинг и контроль процессов реализации положений, заключенных в документах, относящихся к стратегическому планированию, а также осуществляют иные полномочия в данной сфере, определяемые федеральным законодательством и нормативными правовыми актами муниципальных органов власти и управления (п. 2—4).

Процессы организации и функционирования системы стратегического планирования основываются на принципах, изложенных законодателем в ст. 7 гл. 3 ФЗ «О стратегическом планировании» (табл. 1).

Задачи стратегического планирования изложены законодателем в ст. 8 гл. 3 ФЗ «О стратегическом планировании». Под задачами социально-экономического развития понимается совокупность мероприятий, целевой установкой которых является обеспечение процессов социально-экономического развития, проведение которых определено временными рамками (табл. 2).

К особым относятся вопросы, связанные с документооборотом стратегического планирования (ст. 11 ФЗ «О стратегическом планировании»). Среди документов стратегического планирования различают документы, разрабатываемые на различных уровнях организации государственной власти — федеральном, региональном, муниципальном.

Таблица 1

Принципы стратегического планирования

Вид принципа Содержание

Единства и целостности Единство принципов и методологии организации и функционирования системы стратегического планирования, единство порядка осуществления стратегического планирования и формирования отчетности о реализации документов стратегического планирования

Разграничения полномочий Осуществление установленных законодательством РФ полномочий органами государственной власти РФ, органами государственной власти субъектов РФ и органами местного самоуправления муниципальных образований, в пределах которых участники стратегического планирования самостоятельно определяют цели и задачи социально-экономического развития РФ, субъектов РФ и муниципальных образований и обеспечения национальной безопасности РФ, а также пути достижения этих целей и решения этих задач

Преемственности и непрерывности Разработка и реализация документов стратегического планирования осуществляются участниками стратегического планирования последовательно с учетом результатов реализации ранее принятых документов стратегического планирования и с учетом этапов реализации документов стратегического планирования

Сбалансированности системы стратегического планирования Согласованность и сбалансированность документов стратегического планирования по приоритетам, целям, задачам, мероприятиям, показателям, финансовым и иным ресурсам и срокам реализации

Результативности и эффективности стратегического планирования Выбор способов и методов достижения целей социально-экономического развития и обеспечения национальной безопасности РФ должен основываться на необходимости достижения заданных результатов с наименьшими затратами ресурсов в соответствии с документами стратегического планирования, разрабатываемыми в рамках планирования и программирования

Ответственности участников стратегического планирования Участники стратегического планирования несут ответственность за своевременность и качество разработки и корректировки документов стратегического планирования, осуществления мероприятий по достижению целей социально-экономического развития и обеспечения национальной безопасности РФ и за результативность и эффективность решения задач социально-экономического развития и обеспечения национальной безопасности РФ в пределах своей компетенции в соответствии с законодательством РФ

Прозрачности (открытости) стратегического планирования Документы стратегического планирования, за исключением документов или их отдельных положений, в которых содержится информация, относящаяся к государственной, коммерческой, служебной и иной охраняемой законом тайне, подлежат официальному опубликованию

Реалистичности При определении целей и задач социально-экономического развития и обеспечения национальной безопасности РФ участники стратегического планирования должны исходить из возможности достижения целей и решения задач в установленные сроки с учетом ресурсных ограничений и рисков

Ресурсной обеспеченности При разработке и утверждении (одобрении) документов стратегического планирования, разрабатываемых в рамках планирования и программирования, должны быть определены источники финансового и иного ресурсного обеспечения мероприятий, предусмотренных этими документами, в пределах ограничений, определяемых документами стратегического планирования, разрабатываемыми в рамках прогнозирования

Измеряемости целей Должна быть обеспечена возможность оценки достижения целей социально-экономического развития и обеспечения национальной безопасности РФ с использованием количественных и (или) качественных целевых показателей, критериев и методов их оценки, используемых в процессе стратегического планирования

Соответствия показателей целям и программно-целевому принципу Показатели, содержащиеся в документах стратегического планирования и дополнительно вводимые при их корректировке, а также при оценке эффективности деятельности федеральных органов исполнительной власти, органов исполнительной власти субъектов РФ и органов местного самоуправления, должны соответствовать целям социально-экономического развития и обеспечения национальной безопасности РФ

Программно-целевой принцип Определение приоритетов и целей социально-экономического развития и обеспечения национальной безопасности РФ, разработка взаимоувязанных по целям, срокам реализации государственных программ РФ, государственных программ субъектов РФ, муниципальных программ и определение объемов и источников их финансирования

Таблица 2

Основные задачи стратегического планирования

№ Основные задачи стратегического планирования

1 Координация государственного и муниципального стратегического управления и мер бюджетной политики

2 Определение внутренних и внешних условий, тенденций, ограничений, диспропорций, дисбалансов, возможностей, включая финансовые, социально-экономического развития РФ, субъектов РФ и муниципальных образований, отдельных отраслей и сфер государственного и муниципального управления, обеспечения национальной безопасности РФ

3 Определение приоритетов социально-экономической политики, целей и задач социально-экономического развития РФ, субъектов РФ и муниципальных образований, отдельных отраслей и сфер государственного и муниципального управления, обеспечения национальной безопасности РФ

4 Выбор путей и способов достижения целей и решения задач социально-экономической политики РФ, субъектов РФ и муниципальных образований, обеспечивающих национальную безопасность РФ и наибольшую эффективность использования необходимых ресурсов

5 Формирование и проведение комплекса мероприятий, обеспечивающих достижение целей и решение задач социально-экономического развития РФ, субъектов РФ, муниципальных образований и национальную безопасность РФ

6 Определение ресурсов для достижения целей и решения задач социально-экономической политики и социально-экономического развития РФ, субъектов РФ и муниципальных образований и обеспечения национальной безопасности РФ

7 Координация действий участников стратегического планирования и мероприятий, предусмотренных документами стратегического планирования, по срокам их реализации, ожидаемым результатам и параметрам ресурсного обеспечения

8 Организация мониторинга и контроля реализации документов стратегического планирования

9 Научно-техническое, информационное, ресурсное и кадровое обеспечение стратегического планирования

10 Создание условий, обеспечивающих вовлечение граждан и хозяйствующих субъектов в процесс стратегического планирования

Федеральный уровень документов стратегического развития является базовым в процессе разработок программных документов регионального уровня.

Так, «Стратегия социально-экономического развития РФ», являясь документо

стратегического планирования федерального уровня, взаимосвязана с документами, отражающими целеполагание стратегического планирования по отраслевому и территориальному принципу. Среди последних необходимо отметить «Стратегию пространственного развития РФ», а также «Стратегию социально-экономического развития макрорегионов». В свою очередь данный ряд документов детерминирует разработку комплекса документов стратегического планирования, которые разрабатываются в рамках прогнозирования процессов социального и экономического развития территорий РФ. Среди документов стратегического планирования, разрабатываемых в рамках прогнозирования, необходимо выделить «Прогноз социально-экономического развития РФ на долгосрочный период», являющийся образцом для аналогичного документа на уровне субъекта РФ (рис. 1-6).

Рис. 1. Документы стратегического планирования, разрабатываемые на федеральном уровне

Стратегии социально-экономического развития макрорегионов

Рис. 2. Документы стратегического планирования, разрабатываемые в рамках целеполагания по отраслевому и территориальному принципу

Ежегодное послание Президента РФ Федеральному Собранию РФ

Рис. 3. Документы стратегического планирования, разрабатываемые в рамках прогнозирования

Рис. 4. Документы стратегического планирования, разрабатываемые в рамках планирования и программирования

Рис. 5. Документы стратегического планирования, разрабатываемые на уровне субъекта РФ

Рис. 6. Документы стратегического планирования, разрабатываемые на уровне муниципального образования

Нормами, изложенными в гл. 4 и 5 ФЗ «О стратегическом планировании», закреплены положения, регулирующие документооборот в сфере целеполагания стратегического планирования развития территорий РФ.

К документам федерального уровня законодатель относит «Стратегию социально-экономического развития Российской Федерации» [2], а также документы, которые разрабатываются согласно отраслевому и территориальному принципам. В частности, в последние, согласно ст. 20 гл. 5 ФЗ «О стратегическом планировании», законодатель включает документы, положения которых непосредственно касаются стратегии пространственного развития РФ (рис. 7).

Стратегия пространственного развития Российской Федерации вырабатывается органом исполнительной власти федерального уровня [3], имеющим полномочия в сфере процессов реализации социально-экономической политики государства по развитию регионов и ее нормативно-правовому обеспечению.

Как видно из схемы, приведенной в рис. 7, территориальная спецификация стратегического планирования непосредственно замыкается на программах социально-экономического развития. Под про-

Рис. 7. Стратегия пространственного развития РФ

граммированием законод атель понимает деятельность, осуществляемую участниками стратегического планированияпоразработ -ке и реализации государственных и муниципальных программ в целях реализации приоритетных задач социального и эконо-мического развития РФ, отраженных в документах стратегического планирования (п. 7 гл. 1) [4]. Понятие «государственная программа РФ» связывается законодателем с процессами и формами реализации основных функций государства в целях достижения целей и решения вытекающих из них приоритетных задач государственной политики в сфере социального и экономического развития РФ (п. 31 гл. 1) [5].

Программное обеспечение федерального, регионального и муниципального уровней социально-экономического развития базируется на двух документах — «Стратегии социально-экономического развития» и «Прогнозе социально-экономического развития». Государственная программа социально-экономического развития субъекта РФ и муниципального образования является документом стратегического планирования. Его структура включает планируемые и взаимоувязанные [6] мероприятия, обеспечивающие наиболее эффективные пути достижения поставленных целей и решения задач социального и экономического развития субъекта РФ (п. 32-35 гл. 1) [7] (рис. 8).

Рис. 8. Структура стратегического планирования

Таким образом, концепция планирования социально-экономического развития территорий РФ охватывает все уровни территориальной организации государственной власти и обеспечивается комплексом юридических документов нормативно-правового и организационного характера.

Следовательно, концепция планирования социально-экономического развития территорий РФ охватывает все уровни территориальной организации государственной власти и обеспечивается комплексом юридических документов нормативно-правового и организационного характера. К ключевым документам федерального уровня стратегического планирования при разработке их региональных аналогов необходимо отнести «Стратегию социального и экономического развития РФ» и «Прогноз социального и экономического развития РФ», «Стратегию пространственного развития РФ». К базовым документам при разработке региональных программ относится «Прогноз социального и экономического развития субъекта РФ».

На уровне стратегического планирования субъекта РФ ключевую роль играет стратегия его социального и экономического развития. Данный документ определяет в долгосрочной перспективе основные приоритеты, цели, а также задачи государственного управления развития территорий субъекта РФ. К важнейшим документам стратегического планирования необходимо отнести и такой документ, как «Прогноз социального и экономического развития субъекта РФ». Он содержит прогностические (научно обоснованные) представления о направлениях и об ожидаемых результатах социального и экономического развития субъектов РФ в среднесрочной или долгосрочной перспективе. ^

1. О стратегическом планировании в Российской Федерации : федер. закон от 28 июня 2014 г. № 172-ФЗ // КонсультантПлюс [Электронный ресурс] : справочная правовая система.

2. Разрабатывается каждые шесть лет на срок, не превышающий периода, на который разрабатывается долгосрочный прогноз социально-экономического развития РФ, федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по выработке государственной политики и нормативно-правовому регулированию в сфере анализа и прогнозирования социально-экономического развития, совместно с другими участниками стратегического планирования (п. 1 гл. 4 ФЗ «О стратегическом планировании»).

3. Стратегия пространственного развития РФ разрабатывается на основании решения Правительства РФ и учитывается при разработке и корректировке схем территориального планирования (п. 3 гл. 5 ФЗ «О стратегическом планировании »).

4. О стратегическом планировании ...

5. Там же.

6. По задачам, срокам осуществления, исполнителям и ресурсам.

7. О стратегическом планировании ...

СПИСОК ЛИТЕРАТУРЫ

О стратегическом планировании в Российской Федерации : федер. закон от 28 июня 2014 г. № 172-ФЗ // КонсультантПлюс [Электронный ресурс] : справочная правовая система.

Political, Legal and Socio-economic Aspects of the Concept of Territory as a Factor in Comprehensive Development. Part 4: Strategic Planning Conceptual Analysis of the Normative-Legal Fundamentals

© Arzumanov I., Shishkin S., 2017

Conceptual analysis of the normative-legal fundamentals of the strategic planning concept is being researched in this article. Structural components correlation specifics is being considered in combination with economic and social, branch-wise and territorial nationwide and local commencements of the territorial development management.

Key words: territory complex development; complex approach; sustainable development; conception; strategic planning.