Конституционные модернизации 1990-1993 годов, или особенности первой трансформации конституционно-правового института Президента в Кыргызской республике

Азиз К., Турусбаев Р.М. Конституционные модернизации 1990-1993 годов...

УДК 342.3

К. Азиз*, Р.М. Турусбаев**

Конституционные модернизации 1990-1993 годов,

или Особенности первой трансформации конституционно-правового

института Президента в Кыргызской Республике

В настоящей статье подробно исследуются особенности конституционно-правовых реформ, начатых первым президентом Кыргызской Республики А.А. Акаевым, с момента его избрания и до принятия первой Конституции независимого Кыргызстана.

Ключевые слова: президент, парламент, правительство, конституционно-правовая реформа, конституционно-правовой статус главы государства.

K. Aziz*,R.M. Turusbaev**. Constitutional modernization 1990-1993 year or particular qualities the first transformation of constitutional-legal presidential institution in Kyrgyz Republic. In this article, investigated in detail the features of constitutional and legal reforms, initiated by the first president of the Kyrgyz Republic A. Akayev, since his election and before the first constitution of independent Kyrgyzstan.

Keywords, president, parliament, government, constitutional-legal reform, constitutional-legal head of state.

С приближением распада Советского Союза Кыргызстан, как и другие бывшие советские республики, вступил на новый, подлинно суверенный путь.

Главным доказательством этого стало учреждение в стране поста президента Киргизской ССР [1]. Стоит обратить внимание, что инициатива по созданию нового государственно-правового института была подана до принятия депутатами Верховного совета XII созыва Декларации о государственном суверенитете Республики Кыргызстан [2]. Полагаем, с точки зрения как правового, так и морального подхода было бы правильным сделать всё наоборот.

Как показал опыт, подобное образование и стало правовым механизмом отказа от «расшатывающихся» на тот момент советских идей государственного управления. Пост главы государства, как было указано в самом акте [2], должен был в первую очередь обеспечить развитие в республике политических и социально-экономических преобразований, гарантии деятельности и необходимого взаимодействия законодательной, исполнительной и судебной власти, повышение ответственности и эффективности работы государственных органов и, исходя из общественной потребности, укрепить конституционный строй, права, свободы и безопасность граждан [2]. Более того, появление такого органа государственной власти, как было отмечено в монографии М. Шеримкулова «Парламент независимого Кыргызстана», должен был повысить роль самого главы кыргызского государства, в частности, его статус, при решении внутренних и внешнеполитических вопросов и способствовать скорейшему обретению республикой подлинного суверенитета в рамках Союза ССР [3, с. 254].

История свидетельствует, что парламентарии останавливаться на учреждении только этого органа государственной власти не стали. Учитывая отсутствие опыта, а также дефицит национального законодательства, ими было принято решение в этом акте дополнительно установить срок полномочий президента страны, условия и субъекты выдвижения кандидатов на эту должность, правила избрания и вступления на государственный пост, а также текст присяги главы государства.

Для полного завершения реализации этого акта и придания легитимности созданному государственно-правому институту Верховный совет XII созыва посчитал необходимым провести на внеочередной сессии избрание первого президента Киргизской ССР.

Выборы главы кыргызского государства проходили косвенно, т.е. без непосредственного участия граждан. Думается, такой формат был избран парламентариями не случайно. Во-первых, мы полагаем, этим исключалась угроза возможного «отторжения» и непонимания со стороны граждан с советским правосознанием нового для них государственного института [4, с. 81-82]. Во-вторых, этим, возможно, была ликвидирована вероятность больших государственных затрат и бесконечное избрание гражданами кыргызского государства главы республики.

* Турусбаев, Руслан Муктарович, соискатель Института философии и политико-правовых исследований Национальной академии наук Кыргызской Республики. Адрес, 720071. Кыргызстан, г. Бишкек, пр. Чуй, 265. E-mail, t-r-m@mail.ru.

** Азиз, Канатбек, член Центральной комиссии по выборам и проведению референдумов Кыргызской Республики, главный редактор научно-практического журнала «Заманбап илим», кандидат юридических наук, доцент. Адрес, 720040. Кыргызстан, г. Бишкек, ул. Раззакова, 59. E-mail, azizov18spb@mail.ru.

* Turusbaev, Ruslan Muktarovich, applicant of the institute of philosophy and political-legal studies of the National academy of sciences of the Kyrgyz Republic. Address, 720071. Kyrgyzstan, Bishkek, Chui № 265. E-mail, t-r-m@mail.ru.

** Aziz, Kanatbek, a member of the Central commission for elections and referenda of the Republic of Kyrgyzstan, the chief editor of the scientific and practical magazine «Zamanbap Ilim», candidate of science of law, docent. Address, 720040. Kyrgyzstan, Bishkek, Razzakov st., 59. E-mail, azizov18spb@mail.ru.

© Турусбаев Р.М., Азиз К., 2013

Конституционное право, административное право

Если говорить об этом подробно, то в октябре 1990 г. выборы проходили на альтернативной основе. Более того, в соответствии с вышеуказанным законом, выдвигать кандидатов в президенты могли лишь депутаты Верховного совета - и с условием, что выдвигаемый будет поддержан пятьюдесятью народными избранниками.

Такую как минимум поддержку получили трое представителей государственной власти: первый секретарь ЦК Коммунистической партии Киргизии А. Масалиев; председатель Совета министров А. Джумагулов и член руководства Коммунистической партии Киргизии Ж. Аманбаев. Однако ни один из них, получив поддержку на выдвижение, не смог получить в первом туре большинства голосов.

Причиной такого провала М. Шеримкулов называл то, что все три кандидата на должность главы государства были из одной политической организации. Всё это свидетельствовало об отсутствии единства и доверительного отношения «среди членов высшего эшелона партийной и государственной власти республики» [3, с. 273]. Об этом же позже в своих мемуарах написал и сам А. Масалиев, на тот момент кандидат в президенты: «Показное единство и словесные заверения о сплочённости руководящих партийных товарищей ... не выдержало испытания [борьбы] за президентский пост и явно демонстрировало давно появившуюся трещину среди них» [5, с. 311-313]. Как было уже отмечено, в случае непрохождения ни одного из кандидатов по правилам выборной «игры» должен был быть организован второй тур. Однако участвовать в нём могли лишь двое кандидатов, набравших голосов больше, чем остальные. В качестве «непрошедшего» на следующий этап был выбран Ж. Аманбаев.

Для победы на выборах А. Масалиеву или А. Джумагулову нужно было набрать не менее ста семидесяти шести голосов. Но повторное участие в выборах двух прошедших на второй тур кандидатов не дало возможности ни одному из них стать первым президентом республики.

Комментируя первую попытку проведения на кыргызской территории президентских выборов, хочется отметить, что, по сути, это был провал, и в определенной степени проигрыш Коммунистической партии Киргизии и полная потеря оставшегося авторитета, т.к. на следующих выборах главы государства из двенадцати выдвинутых кандидатур подавляющая часть депутатов Верховного совета XII созыва решила избрать А.А. Акаева, учёного по роду занятий, намеревавшегося изменить общественно-политическую обстановку в стране радикальным образом. Избранный президент был членом «единственной» государственной партии, но он не входил, как указал в своей монографии А.А. Князев, в состав правящей политической элиты [6, с. 31].

Желание первого президента страны А.А. Акаева изменить государственно-правовую систему, в частности, отказаться от принципов советского управления, в своих трудах отмечал и отечественный учёный У Чотонов. Он был убеждён, что идея введения института президентского правления и избрание в октябре того же года А.А. Акаева первым президентом страны дали мощный импульс для развития плюрализма и ускорения демократических процессов в республике, начавшихся ещё с апреля 1990 г. [7, с. 56].

С первого дня своего президентства А.А. Акаев, пишет далее У. Чотонов, стал исповедовать ценности демократии западного образца. Его политика была направлена на утверждение гражданского мира и национального согласия в Кыргызстане. Именно благодаря ему в течение 1990-1991 гг. были созданы и стали активно функционировать ассоциации и национально-культурные центры представителей славянских народов - «Славянский Фонд» и «Славянская Ассоциация», дунган -«Ассоциация советских дунган» (АСД), корейцев - «Чинсон», уйгуров - «Иттипак», Ассоциация советских турок - (АСТУРК) и т.д. [7].

Безусловно, такие стремления президента А.А. Акаева можно оценить более чем просто положительно. Ведь, на фоне произошедших 1990 г. в Ошской области межнациональных столкновений такой подход к управлению и объединению всех национальностей республики мог вести лишь к укреплению государственности.

Но это лишь одна сторона медали, в частности, оценка взаимоотношений главы государства А.А. Акаева с народом, но не с другими органами государственной власти. С момента введения института президентства, как отметил в своём диссертационном труде кыргызстанский учёный М.М. Кучуков, все силы первого президента республики были направлены лишь на усиление своей власти [8, с. 43].

С нашей точки зрения, с вышеуказанным автором можно согласиться, но чтобы быть полностью солидарным с М.М. Кучуковым, думается, есть необходимость остановиться на этом вопросе более подробно.

После избрания Верховным советом А.А. Акаева президентом республики глава государства взял курс на укрепление своих позиций и уменьшение влияния могущественного Центрального аппарата Коммунистической партии Киргизии.

Чтобы усилить свою власть, глава государства предпринимал разные попытки. Одной из таких попыток было создание Президентского совета [9].

Входить в этот Совет могли лишь государственные и общественные деятели, народные депутаты СССР и Киргизской ССР, хозяйственные руководители, учёные, рабочие и крестьяне, обладающие, политическим и жизненным опытом и представленные только самим президентом страны [9].

Анализируя полномочия этого Совета, мы делаем вывод, что он выполнял лишь вспомогательно-консультативные функции и, возможно, был предшественником будущего аппарата президента страны. Совет не имел права заседать и принимать какие-либо решения без согласия президента. В случае каких-либо погрешностей глава государства самостоятельно имел право сменить весь Совет или часть состава [9].

Учитывая, что созданный главой государства Совет просуществовал меньше года, можно сделать вывод, что он выполнял миссию некоего пробного этапа, в частности, ускорил принятие вышеупомянутой Декларации о суверенитете [16] и подвёл страну к обличию форм независимости [10].

Азиз К., Турусбаев Р.М. Конституционные модернизации 1990-1993 годов.

Вместе с тем, долго быть одному президенту не пришлось. Указом главы государства были созданы два координационно-совещательных органа: Консультативный общественно-политический совет и Государственный совет [11]. В соответствии с Положением «О Консультативном общественно-политическом совете при Президенте Республики Кыргызстан», данный Совет осуществлял координацию интересов различных групп населения, общественных объединений и движений, способствуя при этом принятию президентом решений, имеющих общественную поддержку [12].

Что касается Государственного совета, то, в соответствии с его положением, в его задачу входила выработка рекомендаций: по реализации основных направлений внутренней и внешней политики; по обеспечению единства и взаимодействия исполнительной государственной власти и местного самоуправления на всех территориальных уровнях; по единообразному решению принципиальных вопросов государственной, экономической и социально-культурной жизни республики; по координации деятельности органов государственного управления в области внутренней и внешней политики; по наиболее полному осуществлению политических, экономических и личных прав и свобод граждан; по обеспечению государственной и общественной безопасности республики.

Другими словами, президент Республики, создавая общественно-политический консультативный орган, в первую очередь желал легитимизировать свои решения. Он в какой-то мере хотел заручиться общественной поддержкой. Что касается Государственного совета, то глава государства, возможно, хотел разделить ответственность и, вероятно, в неблагоприятных для него ситуациях не желал оставаться «крайним». Аргументировать сказанное мы можем следующим. Во-первых, в самом акте глава государства, учитывая своё не совсем на тот момент прочное положение, решил указать, что он желает принять решения, лишь имеющие общественную поддержку. Во-вторых, трансформацию личной ответственности в общую подтверждал и сам состав Государственного совета. В него, согласно его положению, входили сам президент Республики Кыргызстан, вице-президент Республики, Премьер-министр, государственные секретари Республики, председатели областных и Бишкекского городского Совета народных депутатов, министр внутренних дел республики, председатель Комитета государственной безопасности страны, председатель Государственного комитета республики по управлению имуществом и поддержке предпринимательства. Более того, этот совет был ликвидирован после принятия страной первой независимой Конституции, в которой был установлен институт конституционно-правовой ответственности [13].

Оценивая степень важности существования Общественно-политического совета при Президенте Кыргызской Республики, просуществовавшего практически до 2003 г., можно заметить, что он выполнял не только вспомогательно-консультативные функции, но, если исходить из слов кыргызского народного писателя К. Акматова, являвшегося в то время членом этого Совета, выступал в каком-то роде механизмом, «удерживающим» главу государства от принятия незаконных решений и неправомерных поступков [14].

Есть ли доля правды в словах К. Акматова, покажет, конечно, лишь время, но народный писатель в этой статье отметил, что если бы А.А. Акаев не расформировал бы в 2002 г. этот Совет [15], то он бы сохранил бы его власть и не дал бы довести ситуацию в стране до мартовской революции [14].

На этом мы завершим исследование вышеуказанных Советов и перейдём к непосредственному анализу первых конституционно-правовых реформ 1990-1993 гг., в частности, к изучению модернизаций, проведенных Президентом Кыргызстана А.А. Акаевым для усиления своей власти в конституционном плане.

После принятия первой независимой Конституции Кыргызской Республики первый Президент страны стал обладать иными полномочиями, чем это было ранее. В соответствии с Конституцией от 5 мая 1993 г., глава государства не представлял и не осуществлял государственную власть в Кыргызстане (ч. 2 ст. 7). По крайней мере, Основной закон страны об этом умалчивал.

Президент являлся всенародно избранным главой государства, выступающим гарантом незыблемости Конституции и единства государственной власти [16, ч. 1 ст. 6]. Иными словами, кыргызский президент занимал в системе государственной власти особое место.

Как глава государства президент страны был близок к исполнительной ветви власти. На это указывала ч. 1 ст. 42 Конституции Кыргызстана, в которой было сказано, что «контроль за работой Правительства Кыргызской Республики осуществляет Президент Кыргызской Республики. Президент вправе председательствовать на заседании Правительства» [16].

Что касается её формирования, то только президент имел право вносить для утверждения в Жогорку Кенеш проект структуры Правительства. Более того, президент Кыргызской Республики как глава государства сам подбирал кандидатуры на должности Премьер-министра и министров Кыргызской Республики, но он не имел права назначить их без согласия парламента. Что касается ответственности, то члены Правительства несли её непосредственно перед главой государства. Это отмечается в п. 4 ч. 1 ст. 46 Основного закона, где сказано, что «освобождение от должности членов Правительства и руководителей административных ведомств Кыргызской Республики» является независимым правом Президента. Однако таким правом глава государства не обладал в отношении всего состава Правительства. Так, в случае прошения самим Премьер-министром он мог сделать это самостоятельно, но в случае своего недовольства должен был получить согласие Жогорку Кенеша.

Если отмечать его сильные стороны, то, в соответствии с Конституцией от 5 мая 1993 г., кыргызский Президент имел право вмешиваться в сферу законодательной и судебной властей и в предусмотренных Основным законом случаях выполнять их функции. Так, например, в работу парламента он вмешивался путём права законодательной инициативы и по своему желанию мог назначить референдум. Он имел право подписывать или возвращать на пересмотр принятые парламентом законы. Более того, в случае преодоления парламентом вето президента он имел право

Конституционное право, административное право

опротестовать в Конституционном суде Кыргызской Республики принятые Жогорку Кенешем законы или ратифицированные им межгосударственные договоры.

В соответствии с результатами референдума президент страны имел право распустить действующий созыв Жогорку Кенеша и назначить новые выборы.

Как было уже отмечено, согласно этому Основному закону президент Кыргызстана выполнял параллельно функции и высшей судебной власти республики. Так, например, в соответствии с п. 6 ч. 4 ст. 46 глава государства имел право приостановить действие актов Правительства Кыргызстана, министерств, государственных комитетов и административных ведомств страны, глав местной государственной администрации в случае их несоответствия Конституции и законам Кыргызской Республики.

Можно задаться вопросом, в связи с чем, сформированный в 1990 г. конституционно-правовой институт президента с принятием независимой Конституции стал обладать относительно сильными полномочиями? Полагаем, что проблема - в предыдущем «слабом» президентском институте. Если исследовать правовые нормы о компетенции Президента Киргизской ССР и его взаимоотношения с другими высшими органами государства, можно сделать вывод, что «Закон об учреждении поста Президента Киргизской ССР и внесении изменений и дополнений в Конституцию (Основной закон) Киргизской ССР» фактически установили лишь систему «слабый Президент и сильный парламент». Как верно отмечают отечественные правоведы М.К. Укушев и Ж.А. Бокоев, «такая система была направлена на то, чтобы Президент, с одной стороны, имел определённую самостоятельность в принятии решений и мог осуществлять формальный контроль за деятельностью высших и исполнительных органов. Но, с другой стороны, такое положение дел не позволяло ему действовать без согласия Верховного Совета, который был правомочен принять к своему рассмотрению и решить любой вопрос, отнесённый к ведению Киргизской ССР» [17, с. 24-25].

Список литературы

1. Закон Киргизской ССР «Об учреждении поста Президента Киргизской ССР и внесении изменений и дополнений в Конституцию (Основной закон) Киргизской ССР» от 24 октября 1990 г. № 222-XII: принят Верховным советом Киргизской ССР XII созыва 24 октября 1990 г. // Текущий архив Жогорку Кенеша Кыргызской Республики с 1990-1996 гг.

2. Декларация о государственном суверенитете Республики Кыргызстан от 15 декабря 1990 г. № 273-XII: принят Верховным советом Киргизской ССР XII созыва 15 декабря 1990 г. // Текущий Архив Жогорку Кенеша Кыргызской Республики с 1990-2000 гг.

3. Шеримкулов, М. Парламент независимого Кыргызстана. - Бишкек, 1998. - 425 с.

4. Азиз, К. Особенности становления и развития института президентства в зарубежных странах и в Кыргызской Республике // Право и политика. - 2011. - № 3. - С. 81-82.

5. Масалиев, А. Страницы жизни и бедное наше общество. - Бишкек, 1992.

6. Князев, А. А. Векторы и парадигмы Киргизской независимости (очерки постсоветской истории). - Бишкек, 2012. - 420 с.

7. Чотонов, У. Суверенный Кыргызстан: исторический анализ становления и развития : дис. ... докт. ист. наук. - Бишкек, 1998. - 325 с.

8. Кучуков, М. М. Основные этапы становления Жогорку Кенеша (парламента) Кыргызской Республики в 1990-2000-е годы : дис. ... докт. ист. наук. - Бишкек, 2004. - 252 с.

9. Положение о Президентском совете Киргизской ССР от 22 ноября 1990 г. № 18: утверждено Указом Президента Киргизской ССР 22 ноября 1990 г. // Текущий архив президента Кыргызской Республики 1990-2012 гг.

10. Декларация «О государственной независимости Республики Кыргызстан» от 31 августа 1991 г. № 578-XII: принята Верховным советом Республики Кыргызстан XII созыва 31 августа 1991 г. // Текущий архив Жогорку Кенеша Кыргызской Республики с 1990-2000 гг.

11. Указ Президента Республики Кыргызстан «О советах при Президенте Республики Кыргызстан» от 20 августа 1991 г. № 259: издан Президентом Республики Кыргызстан 20 августа 1991 г. // Текущий архив Президента Кыргызской Республики 1990-2012 гг.

12. Положение «О Консультативном общественно-политическом совете при Президенте Республики Кыргызстан» от 20 августа 1991 г. № 259: утверждено Указом Президента Республики Кыргызстан 20 августа 1991 г. // Текущий архив Президента Кыргызской Республики 1990-2012 гг.

13. Указ Президента Кыргызской Республики «Об упразднении Государственного Совета при Президенте Республики Кыргызстан» от 4 августа 1993 г. № УП-225: издан Президентом Кыргызской Республики 4 августа 1993 г. // Текущий архив Президента Кыргызской Республики 1990-2012 гг.

14. Казат Акматов, кыргызский народный писатель: «Даже если захочу, не смогу стать буддистом». [Электронный ресурс]. - URL: http://rn.gezitter.org/poHtic/7775_kazat_akmatov_kyirgyizskiy_narodnyiy_ pisatel_daje_esH_zahochu_ne_smogu_stat_buddistom/ (дата обращения: 05.01.2013).

15. Указ Президента Кыргызской Республики «О признании утратившими силу некоторых решений Президента Кыргызской Республики» от 16 февраля 2002 г. УП № 44: издан Президентом Кыргызской Республики 16 февраля 2002 г. // Текущий архив Президента Кыргызской Республики 1990-2012 гг.

16. Конституция Кыргызской Республики от 5 мая 1993 г.: принята на двенадцатой сессии Верховного совета Республики XII созыва 5 мая 1993 г. // Ведомости Жогорку Кенеша Кыргызской Республики. - 1993. - № 7. - Ст. 175.

17. Укушев, М. К., Бокоев, Ж. А. Президент Кыргызской Республики. - Бишкек: Шам, 1997. - 148 с.