Имущественная политика и ее роль в обеспечении экономического роста

ИМУЩЕСТВЕННАЯ ПОЛИТИКА И ЕЕ РОЛЬ В ОБЕСПЕЧЕНИИ ЭКОНОМИЧЕСКОГО РОСТА

В. В. ВАТОЛИН,

кандидат технических наук, первый заместитель руководителя СГУП по продаже имущества города Москвы

А. Н. ГОЛУБЕВ,

заместитель руководителя СГУП по продаже имущества города Москвы

A. К. СОПИКОВ,

начальник отдела приватизации СГУП по продаже имущества города Москвы

B. В. КРЮКОВ,

доктор экономических наук, профессор Международного университета

Развитие имущественных отношений в национальной и региональной экономике обусловлено, во-первых, вовлечением имущественных комплексов в хозяйственный оборот, во-вторых, формированием материально-технической и инфраструктурной базы социального сектора.

Экономический рост, расширение бюджетных возможностей зависят от денежного дохода и прибыли, поступающей от субъектов хозяйствования и пользователей имущественных комплексов и объектов. При этом важно обеспечить согласование интересов и наладить взаимодействие территориальных органов власти и представителей бизнеса, четкое функционирование коммерческих и некоммерческих объектов.

Как показывает анализ, имущественная политика и экономический рост в регионах (городах) сдерживаются нерешенностью ряда концептуальных вопросов земельного рынка. Конечно, важно учитывать воспроизводственный подход к земельным ресурсам в национальной экономике. Воспроизводственный подход должен учитывать особенность земельных ресурсов как природного объекта недвижимости.

С одной стороны, важнейшим принципом российского земельного законодательства является учет значения земли как основы жизни и деятельности человека. Согласно этому документу регулирование отношений по использованию и охране земли осуществляется исходя из представ-

лений о земле как природном объекте, охраняемом в качестве важнейшей составной части природы, природном ресурсе, используемом в качестве средства производства в сельском и лесном хозяйстве, и основы осуществления хозяйственной и иной деятельности на территории Российской Федерации. Этот базовый принцип подхода к земле, заложенный в Земельном кодексе РФ [1], выступает в качестве основополагающего для защиты общественных интересов, дифференцированного отношения к установлению правового режима использования земель с учетом природных, социальных и экономических факторов.

С другой стороны, земля относится к недвижимому имуществу, является объектом прав собственности и иных прав на землю. Граждане и общественные организации могут участвовать в решении вопросов, касающихся их прав на землю, реализация которых оказывает воздействие на состояние земель при их использовании и охране. Собственники земельных участков владеют, пользуются и распоряжаются ими как объектами недвижимого имущества, если это не наносит ущерб окружающей среде.

Важнейшая национальная задача, решаемая на региональном уровне, — организация охраны земель, контроль способов использования земель в городах и сельской местности. Цель охраны земель — предотвращение деградации, загрязнения,

захламления земель, других негативных (вредных) воздействий хозяйственной деятельности и обеспечение улучшения и восстановления земель, подвергшихся вредным воздействиям.

В крупных городах России обострилась проблема целевого использования земельных участков, особенно в связи с выводом промышленных предприятий и приватизацией имущественных комплексов [8].

Выкуп земли под приватизированными предприятиями остается одной из актуальных задач земельной и имущественной реформ. Здесь позиции официальных представителей власти и представителей бизнеса сильно различаются, особенно по стоимости выкупа. Если минимизировать стоимость продажи земельных участков, то тогда государство дважды проигрывает с позиций бюджета (на первом этапе приватизации не ставилась задача продажи имущества по рыночным ценам). Кроме того, необходимо учитывать тенденции и процессы, характерные для вторичного рынка недвижимости, и возможное расширение спекулятивных операций с земельными участками [9].

В целях усиления эффективности использования городских земельных ресурсов в Москве приняты законы о землепользовании и застройке [5] и утвержден Генеральный план города Москвы [6]. Формирование основных направлений градостроительного развития города Москвы осуществляется с привлечением научных и общественных организаций. Специфические особенности управления в Москве связаны как с необходимостью удовлетворения коллективных потребностей города, так и удовлетворения функциональных потребностей столицы Российской Федерации. Кроме того, Москва входит в число крупнейших городов мира и является крупнейшим культурным центром и

транспортным узлом. Эти особенности объективно отражаются на системе имущественно-земельных отношений в городе.

Следует учитывать, что формирование рынка земли в субъектах Российской Федерации идет параллельно с формированием института собственности и требует соблюдения четких процедур разграничения государственной собственности на землю, выкупа земельных участков под приватизированными предприятиями и иными объектами недвижимости, выкупа земельных участков под индивидуальным жильем.

Наряду с арендой, куплей-продажей предстоит развивать залог земли, инвестиционную политику землепользователей. Все виды землепользования должны быть оформлены правоустанавливающими документами.

Несомненно, существуют реальные сложности в организации выкупа земельных участков, связанные с различными методологическими подходами к выкупу имущества в процессе приватизации государственного и муниципального имущества. В период 1993 — 1995 гг. основными способами приватизации (см. табл. 1) были акционирование, продажа имущества на аукционах и коммерческих конкурсах, выкуп арендованного имущества1.

В период 1998 — 2002 гг. способы приватизации, после принятия Федерального закона о приватизации от 21 июля 1997 г., изменились — акционирование уступает место продаже государственного и муниципального имущества на аукционах и коммерческих конкурсах, значительную роль начинают выполнять продажа и перепродажа акций открытых акционерных обществ, созданных в процессе приватизации.

С 2002 г., после принятия Федерального закона о приватизации государственного и муниципального имущества от 21 декабря 2001 г., основными

Таблица 1

Структура приватизированных имущественных комплексов по способам приватизации в 1993 — 2006 гг. (в %)2

1993 1994 1998 2000 2002 2004 2005 2006

Всего приватизировано 100 100 100 100 100 100* 100* 100*

В том числе по способам:

Акционирование 31,1 44,8 - - - - - -

Продажа на аукционах, конкурсах 36,7 28,4 76,1 73,0 61,4 17,5 19,1 13,1

Выкуп арендованного имущества 29,5 20,8 7,1 18,0 32,9 - - -

Продажа акций ОАО созданных в процессе - - 15,8 8,5 4,2 - - -

приватизации

Другие формы 2,7 6,0 1,0 0,5 1,5 82,5 80,7 86,9

* По числу приватизированных имущественных комплексов государственных и муниципальных унитарных предприятий.

1 В этот период приватизация осуществлялась в соответствии с Законом РСФСР от 3 июля 1991г. «О приватизации государственных и муниципальных предприятий в РСФСР» и ряда Указов Президента РФ.

2 Источники: Российский статистический ежегодник. 2005. С. 349, 364, 369; Россия в цифрах. 2007. С. 185

способами приватизации стали преобразование унитарных предприятий в открытые акционерные общества и продажа имущественных комплексов государственных и муниципальных предприятий на аукционах, конкурсах посредством публичного предложения и без объявления цены.

В Российскую бюджетную систему за четырнадцать лет приватизации поступило около 20 млрд долл. При этом государство из всей находящейся в его ведении собственности раздало, в первую очередь, самую высокодоходную [9]. Приводится множество аргументов в пользу того, что приватизация в России имеет больше негативных, чем позитивных последствий, что частный сектор не сумел компенсировать падение производства и бюджета. Хотя проблема сравнительной эффективности различных форм собственности, как отмечает доктор экономических наук, профессор Б. П. Плышевский, статистически должным образом не изучена [16, с. 161].

По мере снижения доли государственной и муниципальной собственности, как показывает анализ (табл. 2), возрастала дифференциация доходов населения, что отражается на макроэкономических показателях национальной экономики Российской Федерации. Инвестиции в основной капитал несмотря на позитивную динамику последних шести лет, не достигли 55 % от уровня 1991 г., а ВВП за 1991 — 2006 гг. увеличился лишь на 1,7 %

Объем и динамика ВВП, инвестиции в основной капитал, уровень доходов населения, соотношение доходов 10 % наиболее и наименее обеспеченного населения относятся к важнейшим индикаторам, характеризующим экономическую

безопасность государства. Существуют количественные параметры пороговых значений экономической безопасности, разработанные Центром финансово-банковских исследований Института экономики РАН. Они характеризуют предельные величины, несоблюдение которых препятствует нормальному ходу развития экономики и социальной сферы и приводит к формированию разрушительных тенденций в области производства и уровня жизни населения [18].

В основу обоснования порогового значения ВВП выбран критерий социальной стабильности общества путем целенаправленного сужения сферы бедности, увеличения среднего класса и существенного превышения среднедушевого дохода населения над прожиточным минимумом. Приватизация в числе целевых установок преследовала, как известно, развитие национального рынка, стимулирование предпринимательства, формирование среднего класса, создание конкурентной среды. В работе «Основы современной экономики» В. М. Козырев отмечает, что быстрая концентрация капитала породила в России новую социальную деформированность: основная масса населения оказалась отторгнута от реального государственного имущества [14, с. 325].

Исследуя фактические и прогнозные оценки параметров федерального бюджета на 2007 — 2009 гг. с позиции экономической безопасности (табл. 3), академик РАЕН В. К. Сенчагов отмечает, что в национальной экономике происходит вялотекущее изменение в лучшую сторону, не меняющее общей оценки экономической безопасности страны [17].

Таблица 2

Макроэкономические показатели и трансформация отношений собственности в Российской Федерации за 1991 — 2006 гг. (в %)3

1991 1998 2004 2005 2006

ВВП 100 60,6 89,7 95,4 101,7

Инвестиции в основной капитал 100 24,8 43,2 47,7 54,4

Реальные располагаемые денежные доходы населения 100 52,4 77,3 85,8 94,5

Дифференциация доходов населения (децильный коэффициент) 4,5 13,7 14,8 15,2 15,3

Собственность:

(число предприятий и организаций) 100 100 100 100 100

государственная 95,4 5,4 3,9 3,6 3,4

муниципальная - 6,5 5,9 5,6 5,3

частная - 73,9 78,0 79,2 80,5

прочие 4,6 14,2 12,2 11,6 10,8

3 Источники: Россия в цифрах 2007: Кратк. стат. сб. / Росстат — М., 2007. С. 35,36,176; Социально-экономическое положение России. 2006 год. XII — М.: Федеральная служба государственной статистики. С. 7, 152.

Таблица 3

Сопоставление фактических и прогнозных данных с количественными параметрами пороговых значений экономической

безопасности за период 2005 — 2009 гг.4

Наименование пороговых Величина поро- 2005 2006 2007 2008 2009

значений говых значений факт оценка прогноз

Объем ВВП, млрд руб.:

— пороговое значение 6000 29540 34920 37780 39780 41650

— фактич. и прогнозные данные 21598 27220 31220 34790 38590

Сбор зерна, млн тонн 70 78,2 75,0 79,5 85,0 90,0

Инвестиции в основной капитал, в % к ВВП 25 16,4 15,9 16,6 17,5 18,5

Отгруженная инновационная продукция, в % 15 6,5 н/д н/д н/д 10-12

к итогу

Доля населения с денежными доходами ниже

величины прожиточного минимума, в % 7 18,4 15,8 14,3 12,4 11,2

Уровень безработицы по методологии МОТ, 5,0 7,7 7,6 7,4 7,3 7,0

в % к ЭАН

Уровень инфляции, в % 125 110,9 109,0 106,5 — 108,0 104,5 — 106,0 104 — 105,5

Соотношение прироста запасов полезных 125 По газу (по годам) 106 — 109 %.

ископаемых к объемам погашения запасов в По большинству других полезных ископаемых —

недрах, в % меньше 100 %

В 2005 г. фактический объем ВВП составлял 73 % количественного параметра порогового значения уровня экономической безопасности, в 2006 г. - 78 %, на 2007 г. намечается 83 %, на 2008 г. - 87 %, на 2009 г. — 93 %. Идет последовательное, но пока еще медленное, приближение к величине порогового значения. При таких темпах выход из опасной зоны по данному показателю возможен в 2011 г.

Несмотря на позитивное значение индикатора по сбору зерна, в Российской Федерации остается высокой доля импорта в ресурсах продовольственных товаров. С 2000 по 2006 г. она повысилась с 32 % до 45 %, что серьезно угрожает продовольственной безопасности страны и сдерживает развитие земельных ресурсов, обновление парка сельскохозяйственной техники. Около 40 % сельхозпредприятий убыточны [11]. В середине 2007 г. наметилась тенденция повышения цен на хлеб и хлебобулочные изделия.

Современная имущественная политика тесно связана с макроэкономической трансформацией, регулирующим воздействием государства на экономику через систему институтов и механизмов регионального воздействия.

Академик РАН А. Г. Гранберг, рассматривая проблемы макроэкономической трансформации территориального развития [12], выделяет такие направления:

4 Источник: Сенчагов В. К. Бюджетная политика и ее роль в обеспечении экономического роста /Вопросы экономики. 2007. № 5. С. 77.

• обеспечивающее реальную интеграцию экономического пространства развитие транспортных, энергетических, телекоммуникационных, логистических систем на новой технической основе;

• более равномерное размещение топливно-энергетических баз, в том числе ослабление чрезмерной энергетической зависимости европейских регионов, ряда территорий Крайнего Севера и Дальнего Востока, диверсификация источников энерго- и теплоснабжения;

• адаптация хозяйственных структур регионов к требованиям рыночной экономики и устойчивого развития, включая структурную перестройку промышленности, строительства, эксплуатационного обслуживания инженерных и социальных объектов.

В региональной экономике предстоит критически пересмотреть такие программы социально-экономического развития, как обеспеченность населения жильем, учреждениями образования, здравоохранения, культуры. Бюджетные классификации сегодня не имеют программно-целевой направленности на приоритетные цели, бюджет страны утверждается без предварительного рассмотрения и утверждения государственной программы социально-экономического развития Российской Федерации. Огромное многообразие потребностей, социальных запросов на местах удовлетворяется не в полном объеме.

Следует учитывать, что поставленная задача удвоения ВВП не может быть успешно решена без развития отраслей инвестиционного комплекса,

широкомасштабного строительства и ввода объектов жилого и нежилого фонда. Государство имеет возможность контролировать режим использования недвижимости, регулируя экстенсивные и интенсивные стороны воспроизводственного процесса, эксплуатационные характеристики объектов, безопасность населения. Предстоит уточнить механизм пересмотра арендных ставок, увязав с уровнем инфляции и бюджетными заданиями.

Проведенный мониторинг существующих многообразных видов арендных отношений [9] позволяет вычленить основные направления совершенствования аренды в крупных городах Российской Федерации:

• разработка механизма развития функциональных и инвестиционных интересов собственника и арендатора;

• совершенствование правового регулирования арендных отношений, порядка учета договоров аренды и вносимых в договоры изменений;

• поддержание оптимального количества объектов (площадей), сдаваемых в аренду, и доходов от их использования, поступающих в государственный и муниципальный бюджеты;

• расширение поля аренды за счет субаренды, финансового лизинга, концессионирования. В настоящее время учетом земельных участков

занимается Росземкадастр, а учетом и оценкой строений — бюро технической инвентаризации. Оценкой земли занимаются муниципальные предприятия и частные компании. По законопроекту о государственном кадастре недвижимости весь учет будет вести один Федеральный орган (Росземкадастр или агентство при Министерстве юстиции РФ).

По оценке, переход на новую систему кадастрового учета недвижимости продлится до 2011 г. и обойдется в 38,4 млрд руб. [10] Необходимо создать инфраструктуру учета, подготовить кадры, провести оценку недвижимости для налогообложения. Централизация учета в одном госоргане позволит демонополизировать деятельность по оценке строений, более рационально использовать имеющиеся имущественные ресурсы.

Долгосрочный экономический прогноз Института мировой экономики и международных отношений на 2006 — 2020 гг., осуществленный на основе расчетов ВВП 152 стран, показывает, что Россия имеет серьезные шансы для вхождения в лидирующую пятерку мировых экономических держав [13]. При этом среднегодовые темпы российской экономики (не ниже 5,5 %) должны опережать темпы прироста мирового ВВП (4,2 — 4,4 %).

Главными условиями, при которых могут быть достигнуты высокие темпы ВВП являются: более рациональное использование имущественных и природных ресурсов, расширяющийся доступ к инновационным достижениям, передовым техническим стандартам и методам государственного и корпоративного управления экономикой, глобальная конкуренция, дальнейшая либерализация внешнеэкономического обмена.

Рациональное использование имущественно-земельного комплекса, природных ресурсов сопряжено с повышением инвестиционной активности государства и частного предпринимательства, развитием акционерных обществ. Инвестиционная составляющая макроэкономической политики должна быть увязана с денежно-кредитной. Необходимо отказаться от политики количественного регулирования денежной массы и перейти к регулированию ставки рефинансирования с ее постепенным снижением до уровня, не превышающего среднюю норму рентабельности внутреннеориентированных секторов экономики. Важно обеспечить защиту отечественной банковской системы от поглощения международными банками, ограничив присутствие последних на российском рынке разумными пределами [11].

Государство должно усиливать взаимодействие субъектов хозяйствования с финансовыми и банковскими институтами, создавать условия формирования предпринимательской среды, стимулирующей конкуренцию и развитие малых национальных предприятий. Особенности малого предпринимательства связаны с их повышенной динамичностью, способностью к быстрому созданию новых производств и к генерации новых рабочих мест. В г. Москве разработана и используется система поддержки малого предпринимательства. Общим для всех отраслей городского хозяйства являются такие формы поддержки малых предприятий со стороны Правительства Москвы, как кредиты, аренда на льготных условиях, информационное обслуживание, юридические консультации, помощь в организации материально-технического обеспечения, налаживание контактов по поставкам товаров, обучение предпринимателей.

На факультете управления крупными городами Международного университета (в Москве) слушателям предложен ряд программ и курсов, направленных на совершенствование социально-экономического планирования, управления государственной и муниципальной собственностью, развития малого предпринимательства, городских финансов. Раскрывая содержание новых методичес-

ких положений и практический опыт регулирования имущественно-земельных отношений в Москве, важно показать основные тенденции в управлении городской недвижимости в США, Великобритании, Франции и других странах с развитой рыночной экономикой, для которых характерны:

1) увязка управления городскими объектами недвижимости в виде зданий, строений, помещений генеральным проектом и строительными проектами развития города, городского строительства (застройки), использования земельных участков, комплексного строительства объектов для разных нужд городского хозяйства и населения;

2) методы финансирования и кредитования строительства, завершения незаконченного строительства, ремонта и приспособления существующих объектов, помещений в целях их последующего использования в государственном и частнопредпринимательском секторе для решения социальных задач;

3) распределение расходов на инвестирование, содержание, эксплуатацию, улучшение объектов недвижимости между бюджетами разных уровней, частными собственниками, потенциальными арендодателями, компенсация этих расходов через механизм рыночных цен и арендной платы.

Эффективность имущественной политики, как показывает отечественный и зарубежный опыт, возрастает в условиях четкого законодательного, нормативно-правового регулирования управления объектами жилого и нежилого фонда, государственного регулирования коммерческих рынков купли-продажи и аренды. При этом необходимо учитывать национальные традиции и обычаи, уровень и рост занятости населения, спрос и предложение, возможности бюджета.

ЛИТЕРАТУРА

1. Федеральный закон РФ от 25.10.2001 №136-ФЗ «Земельный кодекс Российской Федерации» (в ред. от 18.12.2006 № 232-ФЗ).

2. Федеральный закон РФ от 21.12.2001 №178-ФЗ «О приватизации государственного и муниципального имущества» (в ред. от 19.12.2006 № 238-ФЗ).

3. Федеральный закон РФ от21.07.2005 № 115-ФЗ «О концессионных соглашениях».

4. Постановление Правительства РФ от 09.09.1999 № 1024 «О концепции управления госу-

дарственным имуществом и приватизации в Российской Федерации» (в ред. от 29.11.2000 № 903).

5. Закон города Москвы от 14.05.2003 № 27 «О землепользовании и застройке в городе Москве» (в ред. от 07.06.2006 № 24).

6. Закон города Москвы от 27.04.2005 № 14 «О Генеральном плане города Москвы (основные направления градостроительного развития города Москвы)».

7. Постановление Правительства Москвы от 23.08.2005 № 648-ПП «О порядке передачи в аренду объектов нежилого фонда, находящихся в собственности города Москвы, посредством аукциона».

8. Авеков В. В. Проблемы управления собственностью: вопросы теории и практики. Монография. — М.: Современная экономика и право, 2004. 304 с.

9. Ватолин В. В. Проблемы эффективного управления хозяйственным оборотом государственных и муниципальных объектов нежилого фонда. Монография. — М.: Экономистъ, 2006. — 252 с.

10. Волков К. Упорядочить кадастр // Ведомости. № 116. 27 июня 2007. С. 3.

11. Глазьев С. Ю. О стратегии экономического развития России // Вопросы экономики. 2007. № 5. С. 30 — 51.

12. Гранберг А. Г. Стратегия территориального социально-экономического развития России: от идеи к реализации//Вопросы экономики. 2001. № 9. С. 15 — 27.

13. ДынкинА. Новая логика роста // Ведомости. № 116. 27 июня 2007. С. 4.

14. Козырев В. Н. Основы современной экономики: учебник. — 4-е изд. перераб. и доп. — М.: Финансы и статистика, 2007. 544 с.

15. Нагих В.Н., Гараган С. А., Ширабон Н.В., Карпухин А. И. Агрегированная ситуационно-факторная модель состояния совокупности малых предприятий и их вклада в социально-экономическое развитие региона (на примере г. Москвы) // Региональная экономика: теория и практика. 2007. № 5. С. 156-166.

16. Плышевский Б. П. Где создается и как расходуется национальный продукт России. — М.: Статистика России, 2006. — 199 с.

17. Сенчагов В. К. Бюджетная политика и ее роль в обеспечении экономического роста // Вопросы экономики. 2007. № 5. С. 65-80.

18. Сенчагов В. К. Экономическая безопасность: геополитика, глобализация, самосохранение и развитие // Институт экономики РАН. — М.: ЗАО «Финстатинформ», 2002. 128 с.