Проблемы применения государственными органами административного и уголовного законодательства Российской Федерации при введении внешнего управления на предприятии или преднамеренного его банкротства

Вадим Юрьевич Пантелеев

Кандидат юридических наук, доцент кафедры административного права и

административной деятельности Уральского юридического института МВД РФ

Виталий Александрович Рябков

Старший инспектор отдела организации борьбы с правонарушениями в сфере потребительского рынка милиции общественной безопасности ГУВД

ПРОБЛЕМЫ ПРИМЕНЕНИЯ ГОСУДАРСТВЕННЫМИ ОРГАНАМИ АДМИНИСТРАТИВНОГО И УГОЛОВНОГО ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВА РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ ПРИ ВВЕДЕНИИ ВНЕШНЕГО УПРАВЛЕНИЯ НА ПРЕДПРИЯТИИ ИЛИ ПРЕДНАМЕРЕННОГО ЕГО БАНКРОТСТВА

Изучение экономической ситуации на предприятиях Свердловской области свидетельствует о тенденции роста противоправных посягательств на собственность несостоятельных предприятий со стороны как их руководителей, так и собственников, что существенно ущемляет имущественные интересы кредиторов и государства в постприватизационный период развития рыночных отношений.

При негативной экономической ситуации на предприятии, когда его руководство не может или не желает платить долги кредиторам и обязательные платежи в бюджет и внебюджетные фонды, вступают в действие определенные законодательством процедуры банкротства, предусматривающие смену собственников и руководства предприятия. Данные процедуры регламентированы Федеральным законом от 8 января

1998 г. «О несостоятельности (банкротстве)» [1. Ст. 222].

Согласно данным Территориального органа Федеральной службы финансового оздоровления РФ по Свердловской области (далее ФСФО РФ) в

2001 г. на территории области были введены следующие процедуры банкротства: наблюдение (на 144 предприятиях); внешнее управление (на 22 предприятиях); конкурсное производство (на 322 предприятиях). Указанные процедуры проводились на таких градообразующих предприятиях области, как ОАО Качканарский ГОК «Ванадий», ОАО «Свердловскметрострой», ОАО «Гороблагодатское рудоуправление», ОАО «Баранчинский электромеханический завод», ОАО «Металлургический завод им. Серова», ОАО «Кушвинский завод транспортного оборудования», ЗАО «Химический завод» и др.

Анализ ситуации, связанный с криминальным банкротством, показывает, что, используя процедуру банкротства, Россия проходит второй этап передела собственности. Так, в 2000 г. по Свердловской области было возбуждено 11 уголовных дел по статьям 195 УК РФ («Неправомерные действия при банкротстве»), 196 УК РФ («Преднамеренное банкротство») и 197 УК РФ («Фиктивное банкротство»); в 2001 г. возбуждено по данным статьям 19 уголовных дел и в первом полугодии 2002 г. - уже 12 уголовных дел. Таким образом, наблюдается рост уголовно наказуемых деяний при проведении процедуры банкротства. В то же время при сложившейся практике применения норм гражданского законодательства [2. С. 107-110] в области введения внешнего управления и криминального банкротства эффективность применения уголовно-правовых норм не достигнута: из 30 уголовных дел, разрешенных в 2000-2001 гг., к реальной уголовной ответственности, связанной с лишением свободы, никто не привлечен. Такое положение в этой области связано прежде всего с несовершенством российского законодательства.

На наш взгляд, успешному применению норм уголовного и административного законодательства мешает, в первую очередь, неоднозначное толкование понятий, связанных с введением внешнего управления и преднамеренного банкротства различными отраслями права. Например, понятие «преднамеренное банкротство», данное в диспозиции Федерального закона «О несостоятельности (банкротстве)» и понимаемое как «умышленное доведение предприятия до банкротства», существенно отличается от понятия «преднамеренное банкротство», данного в диспозиции ст. 196 УК РФ и понимаемого как «умышленное создание или увеличение неплатежеспособности, совершенное руководителем или собственником коммерческой организации, а равно индивидуальным предпринимателем в личных интересах или интересах иных лиц, причинившее крупный ущерб или иные тяжкие последствия», и в диспозиции ст. 14.12 КоАП РФ «Умышленное создание или увеличение неплатежеспособности юридического лица или индивидуального предпринимателя». Как видим, между подходом законодателя к понятию преднамеренного банкротства в УК РФ, КоАП РФ и ФЗ «О несостоятельности (банкротстве)» имеется существенная разница. Во-первых, в УК РФ заметно ограничен круг субъектов правонарушения. Во-вторых, уголовно наказуемое преднамеренное банкротство осуществляется в отношении коммерческих органи-заций и

индивидуальных предпринимателей. В-третьих, для привлечения виновного к уголовной или административной ответственности нет необходимости возбуждать процедуру банкротства. В-четвертых, обязательным признаком состава преступления является наличие личного интереса субъекта или интереса иных лиц. И, наконец, в-пятых, в отличие от законодательства о банкротстве, в уголовном и административном законодательстве субъектом правонарушения может быть предприниматель без образования юридического лица.

Аналогична ситуация и с понятием «фиктивное банкротство». Согласно Федеральному закону «О несостоятельности (банкротстве)» фиктивным признается банкротство «при наличии у должника возможности удовлетворить требования кредиторов в полном объеме». Данное понятие отличается от понятия, данного в диспозиции ст. 197 УК РФ, где под «фиктивным банкротством» понимается «заведомо ложное объявление руководителем или собственником коммерческой организации, а равно индивидуальным предпринимателем о своей несостоятельности в целях введения в заблуждение кредиторов для получения отсрочки или рассрочки причитающихся кредиторам платежей или скидки с долгов, а равно для неуплаты долгов, если это деяние причинило крупный ущерб», и в диспозиции ст. 14.12 КоАП РФ: «Фиктивное банкротство, т.е. заведомо ложное объявление руководителем юридического лица о несостоятельности данного юридического лица или индивидуальным предпринимателем о своей несостоятельности, в том числе обращение этих лиц в арбитражный суд, с заявлением о признании должника банкротом при наличии у него возможности удовлетворить требования кредиторов в полном объеме».

В последнее время ведутся дискуссии по поводу статуса арбитражного управляющего и возможности признания его руководителем предприятия-должника и, как следствие, привлечения его к уголовной ответственности за совершение преступлений, связанных с банкротством. Существуют два противоположных мнения по этому вопросу. Первое - арбитражных управляющих невозможно привлечь к уголовной и административной ответственности по анализируемым статьям, поскольку они назначаются арбитражным судом не для выполнения функций исполнительного органа, а для проведения процедур банкротства и осуществления иных полномочий, установленных Федеральным законом «О несостоятельности (банкротстве)». Второе - исходя из осуществляемых арбитражным управляющим функций его отождествляют с руководителем должника. На наш взгляд, нельзя рассматривать арбитражного управляющего в качестве руководителя должника и, следовательно, привлекать его к уголовной ответственности как субъекта преступлений, связанных с банкротством. Хотя он и обладает определенными полномочиями руководителя должника, такие полномочия иногда шире, нежели соответствующие полномочия руководителя; кроме того, арбитражный управляющий обладает некоторыми полномочиями, не свойственными руководителю.

В случае совершения неправомерных действий при банкротстве либо иного связанного с банкротством преступления при осуществлении таких

полномочий вряд ли можно рассматривать арбитражного управляющего в качестве руководителя предприятия.

Существует мнение, что «в настоящее время арбитражный управляющий лишь в некоторых случаях может быть привлечен к уголовной ответственности. Так, возможно совершение преступления, предусмотренного

ст. 285 УК РФ («Злоупотребление должностными полномочиями»), теми управляющими, которые одновременно являются должностными лицами Федеральной службы по делам о несостоятельности и финансовому оздоровлению и назначены арбитражным судом в силу занимаемой ими должности»

[3. С. 15].

В то же время арбитражный управляющий - индивидуальный предприниматель - должностным лицом не может быть признан. Осуществление им указанных функций - один из видов экономической деятельности, приносящей ее субъекту постоянный доход. Проблематично привлечение арбитражных управляющих к уголовной ответственности по ст. 201 УК РФ («Злоупотребление полномочиями»). Представляется, что индивидуальный предприниматель не подпадает под понятие субъекта этого преступления - лица, выполняющего управленческие функции в коммерческой или иной организации по специальному полномочию. Несмотря на то что отдельные функции арбитражного управляющего относятся к организационно-хозяйственным, а сам он именуется «управляющим», его нельзя признать рядовым руководителем коммерческой или иной организации, выполняющим управленческие функции. «Предназначение арбитражного управляющего принципиально иное -осуществление процедур банкротства» [3. С. 16]. Как показало изучение материалов предварительной проверки, на этих основаниях не удалось привлечь к уголовной ответственности бывших арбитражных управляющих ОАО «Алкона» и ОАО «Салдинский металлургический завод».

Примером эффективного применения уголовного законодательства правоохранительными органами Свердловской области является привлечение к уголовной ответственности по ст. 196 УК РФ бывшего генерального директора ТОО «Харбин ЛТД», который от имени предприятия и на основании поддельного протокола общего собрания учредителей общества получил кредитные средства в ОАО «Уральский банк реконструкции и развития» на общую сумму 1 млн дол. США, после чего на заведомо невыгодных для ТОО «Харбин ЛТД» условиях перевел данные денежные средства в пользование подконтрольных ему сторонних организаций. По аналогичной статье к уголовной ответственности были привлечены генеральный директор ОАО «Уралмашстрой» и председатель совета директоров данного общества, которые по предварительному сговору увеличили неплатежеспособность предприятия путем выведения всех основных средств общества (недвижимость, оргтехника, транспорт и производственная техника) во вновь созданную ими организацию ЗАО Строительно-производственная корпорация «Уралмашстрой», получив в обмен заведомо неликвидные векселя последнего со сроком платежа не ранее 2005 г., в результате чего

ОАО «Уралмашстрой» причинен крупный ущерб на сумму 6 млн р., а также наступили такие тяжкие последствия, как признание данного общества банкротом (введена процедура внешнего управления).

Наряду с теоретическими проблемами эффективности применения уголовного и административного законодательства, связанного с криминальным банкротством, необходимо отметить и проблемы, связанные с их практическим применением.

1. Недостаточный уровень взаимодействия с органами ФСФО, КРУ Министерства финансов РФ сотрудников оперативных служб территориальных подразделений МВД, ФСНП, ФСБ не позволяет эффективно выявлять факты криминальных банкротств. Так, из 7000 предприятий Свердловской области согласно анализу ФСФО РФ 4900 формально подпадают под процедуру банкротства; в то же время за 2000-

2002 гг. выявлено только 50 фактов, связанных с данными правонарушениями.

2. Низкий уровень квалификации следователей прокуратуры, ФСНП, МВД в территориальных подразделениях не позволяет качественно расследовать уголовные дела, связанные с криминальными банкротствами непосредственно в территориальных органах. Так, анализ судебной практики показал, что все преступления в 2000-2002 гг. были расследованы подразделениями ГСУ ГУВД Свердловской области.

3. Экспертные заключения ФСФО РФ о наличии признаков преднамеренного или фиктивного банкротства не принимаются в качестве доказательств следственными аппаратами, требующими проведения ревизии силами КРУ МФ РФ, тогда как последние отказываются от проведения подобных проверок, обоснованно мотивируя положениями действующего законодательства то, что решение этих вопросов находится в компетенции ФСФО РФ.

4. Заключения ФСФО РФ о финансовом состоянии предприятия готовятся исключительно в тех случаях, если в арбитражном суде возбуждено дело о его банкротстве. Таким образом, в случае выявления оперативным путем признаков криминального банкротства, но при отсутствии соответствующего арбитражного дела в ФСФО РФ невозможно запросить заключение о наличии признаков преднамеренного банкротства, что снижает возможность обеспечения оперативной профилактики данного вида правонарушений.

5. Указанные заключения ФСФО РФ зачастую носят формальный характер, поскольку готовятся только по данным бухгалтерского учета, который, в свою очередь, при криминальном банкротстве может не соответствовать действительности. Ряд преступных сделок зачастую вообще не проходят по бухгалтерскому учету (для этого ведется «черная» бухгалтерия или вообще не ведется). В результате ФСФО РФ может дать заключение об отсутствии признаков преднамеренного банкротства, полагаясь лишь на официальные данные бухгалтерского учета, что при расследовании уголовного дела используется защитой как доказательство невиновности фигурантов. Кроме того, выводы в таких заключениях только вероятностные, т.е. имеют лишь косвенную доказательственную силу.

Данная проблема стала еще более актуальной после вступления в силу с 1 июля 2002 г. нового УПК РФ.

6. Правоохранительные органы на доследственной стадии постоянно сталкиваются с необходимостью получения сведений о банковских операциях, направленных на вывод активов неплатежеспособных предприятий и искусственное увеличение их кредиторской задолженности, но в силу действия ст. 26 ФЗ «О банках и банковской деятельности» это невозможно сделать без нарушения закона. Таким образом, выполнению государственной задачи по выявлению преступлений в финансово-кредитной сфере существенно препятствует государственный же запрет на получение сведений из кредитных организаций на стадии доследственных проверок.

7. Предусмотренные законом «О несостоятельности (банкротстве)» критерии несостоятельности формально позволяют ввести процедуру банкротства в отношении любого предприятия-должника, что активно используется недобросовестными кредиторами, руководителями и собственниками таких организаций в качестве законного способа передела собственности.

Ныне действующим законом «О несостоятельности (банкротстве)» за ФСФО РФ закреплен ряд функций административного контроля за арбитражными управляющими:

личное собеседование с управляющими на коллегии уполномоченных государственных представителей при назначении управляющих с целью выявления деловых качеств и профессиональных занятий;

отчет перед коллегией уполномоченных государственных представителей;

анализ отчетов и планов внешнего управления с точки зрения соблюдения законодательства о банкротстве, соблюдения норм и правил действующего законодательства РФ;

проверка по жалобам на действия управляющих;

отчеты в соответствии с распоряжением ФСФО России от 27 августа

1999 г. № 23-р «Об осуществлении сотрудниками Федеральной службы России по финансовому оздоровлению и банкротству надзора за деятельностью арбитражных управляющих».

Согласно Федеральному закону № 128-ФЗ от 8 августа 2001 г. «О лицензировании отдельных видов деятельности» (с последующими изменениями и дополнениями) деятельность арбитражных управляющих не входит в перечень лицензируемых [4. Ст. 3430]. Вместе с тем Указом Президента РФ деятельность арбитражных управляющих подлежала лицензированию до принятия Закона РФ «О несостоятельности (банкротстве)».

В связи с тем, что у многих действующих арбитражных управляющих в первом полугодии 2002 г. истекает срок действия лицензий, для их продления им необходимо пройти повторное обучение (более 420 часов) по «Типовой программе повышения квалификации специалистов по антикризисному управлению», утвержденной Распоряжением ФСФО РФ от 5 октября 2001 г.

№ 315-р.

В настоящее время в Свердловской области осуществляют свою деятельность следующие ассоциации арбитражных управляющих (в проекте нового закона - СРО, т.е. саморегулирующиеся организации):

1. Региональная общественная организация «Антикризисное управление», зарегистрированная в 1997 г. В настоящее время членами организации являются 75 физических лиц из числа арбитражных управляющих.

2. Некоммерческое партнерство «Уральская гильдия профессиональных управляющих», зарегистрированное в 1999 г.

3. Филиал по Уральскому региону РГПАУ. Создан и утвержден протоколом от 22 сентября 2000 г. Совета Некоммерческого партнерства Российской ГПАУ.

После принятия Федерального закона № 195-ФЗ от 30 декабря 2001 г. «Кодекс РФ об административных правонарушениях» впервые в административном законодательстве в гл. 14 «Административные правонарушения в области предпринимательской деятельности» предусмотрена административная ответственность за фиктивное или преднамеренное банкротство (ст. 14.12 КоАП РФ) и неправомерные действия при банкротстве (ст. 14.13 КоАП РФ).

В случае отсутствия или неустановления последствий в виде крупного ущерба по делу о банкротстве при наличии факта совершения неправомерных действий при банкротстве, преднамеренного или фиктивного банкротства виновное лицо теперь можно привлечь к ответственности в административном порядке; до 1 июля 2002 г. такое лицо можно было привлечь лишь к гражданско-правовой ответственности. Кроме того, с 1 июля 2002 г. в отличие от уголовного законодательства, согласно которому можно привлекать к ответственности лишь коммерческие организации, к административной ответственности по данным статьям может быть привлечено любое юридическое лицо.

Протоколы об административной ответственности по ст. 14.12 и 14.13 КоАП РФ составляются только сотрудниками органов внутренних дел и рассматриваются в арбитражных судах. Несмотря на отсутствие практики применения данных административных составов, необходимо разработать методику административно-процессуальной деятельности должностных лиц правоохранительных органов по применению соответствующих норм КоАП РФ, которые позволят значительно улучшить профилактику криминальных банкротств, наносящих значительный ущерб собственникам и государству.

В проекте нового Федерального закона «О несостоятельности (банкротстве)» повышается роль саморегулирующихся организаций в осуществлении деятельности внешних управляющих, поэтому необходимо пересмотреть в данном проекте в сторону усиления функции административного контроля ФСФО РФ за деятельностью арбитражных управляющих.

Литература

1. Собрание законодательства РФ. 1997. № 2.

2' Пустовалова Е. Особенности исполнения обязательств при банкротстве должника (во внешнем управлении) // Хозяйство и право. 2002. № 5.

3' Лопащенко Н. Неправомерные действия при банкротстве // Законность. 1999. № 4.

4. Собрание законодательства РФ. 2001. № 33.

11