Управление государственным и муниципальным имуществом: сможет ли новый закон преодолеть институциональные ловушки?

Вестник Института экономики Российской академии наук

5/2019

ЭКОНОМИКА И УПРАВЛЕНИЕ

С.В. КОЗЛОВА

доктор экономических наук, ведущий научный сотрудник, зав. сектором институтов и механизмов государственного управления ФГБУН Институт экономики РАН

УПРАВЛЕНИЕ ГОСУДАРСТВЕННЫМ И МУНИЦИПАЛЬНЫМ ИМУЩЕСТВОМ: СМОЖЕТ ЛИ НОВЫЙ ЗАКОН ПРЕОДОЛЕТЬ ИНСТИТУЦИОНАЛЬНЫЕ ЛОВУШКИ?

Основными целями законопроекта о государственном и муниципальном имуществе, вынесенного для общественного обсуждения, является установление на уровне страны единых правил, включающих управление государственным имуществом, учет, мониторинг, оценку и контроль за его использованием и распоряжением им. Автор статьи присоединяется к заочному общественному обсуждению представленного законопроекта с позиций научного анализа в данной области. В статье представлены современные тенденции теоретических аспектов анализа институтов государственного управления имуществом. Рассмотрены ограничения в концептуальных подходах к приватизации государственного имущества, приведшие в результате к формированию институциональных ловушек, препятствующих эффективному государственному управлению. Проанализирована трансформация категории «государственный сектор», выделены корпоративные отношения в государственном секторе и возможности их развития. Даны предложения к законопроекту с учетом полученных результатов проведенных исследований.

Ключевые слова: государственное управление, государственное и муниципальное имущество, институты государственного управления, институциональные ловушки государственного управления, корпоративные отношения в государственном секторе. JEL: H82, H80, H89. DOI: 10.24411/2073-6487-2019-10057

Введение

Реализация приоритетных стратегических задач, поставленных Правительством РФ на среднесрочную и долгосрочную перспективы, в качестве необходимого, принципиально важного условия требует

повышения качества государственного управления, прежде всего через совершенствование институциональной среды, модернизацию соответствующих институтов.

Государство осуществляет свои функции, в том числе в качестве регулятора социально-экономических процессов, а в новых российских реалиях еще и в качестве субъекта рыночной экономики, владея и распоряжаясь государственным и муниципальным имуществом. При этом эффективность управления этим имуществом далека от совершенства, а накопившиеся в этой сфере проблемы давно требуют принятия специального закона. Поэтому очень важным и своевременным является появление законопроекта о государственном и муниципальном имуществе, обсуждение проекта концепции которого проходило недавно в Госдуме1.

Законопроект был вывешен на портале правительства для общественного обсуждения в начале октября 2019 г.2 Он призван регулировать отношения по принадлежности имущества Российской Федерации, субъектам Российской Федерации (государственное имущество) и муниципальным образованиям (муниципальное имущество), по перераспределению этого имущества между Российской Федерацией, субъектами Российской Федерации и муниципальными образованиями, по управлению им, учету, хранению и контролю за его использованием и распоряжением, а также по информационному обеспечению процессов управления, учета, хранения и контроля за его использованием и распоряжением3.

1 19 сентября 2019 г. в 10-00 в Государственной Думе состоялись парламентские слушания на тему: «Приоритетные направления развития законодательства об управлении государственным и муниципальным имуществом», организованные Комитетом Государственной Думы по природным ресурсам, собственности и земельным отношениям. Цель - обсуждение концепции законопроекта «О государственном и муниципальном имуществе».

2 ге§;и1а1:юп^оу.ги/рго]еС:5#пра=95159 (дата обращения: 10.10.2019).

3 Необходимо принять во внимание различия между категориями «государственная и муниципальная собственность» и «государственное и муниципальное имущество». Разработчики законопроекта выбрали имущественный аспект, обозначив это в названии (Закон о государственном и муниципальном имуществе). Мы склонны согласиться с данной позицией, так как в этом случае возникает прикладной аспект проблемы, а не политэкономический. При этом в Концепции проекта федерального закона «О государственном и муниципальном имуществе» в разделе 3 (Предмет правового регулирования) написано по поводу данного вопроса следующее: «Гражданско-правовыми формами реализации экономических отношений государственной и муниципальной собственности выступают имущественные отношения принадлежности объектов имущества Российской Федерации, субъектам Российской федерации и муниципальным образованиям на праве соответственно государственной и муниципальной собственности или государственным и муниципальным предприятиям, а также государственным

Хочется верить, что положения этого закона будут направлены на исправление целого ряда проблем в области управления государственным и муниципальным имуществом. Поэтому мы присоединяемся к заочному общественному обсуждению представленного законопроекта с позиций научного анализа и с учетом опыта ранее проведенных нами исследований в данной области.

В основе каждого законопроекта стоит определенный набор теоретических взглядов и концепций их разработчиков, вкупе с консультантами (с той или иной долей осознания самими разработчиками влияния их теоретических взглядов на вносимые ими предложения). Поэтому прежде всего мы рассмотрим проблемы управления государственным и муниципальным имуществом с учетом имеющихся теоретических подходов, поскольку это поможет в дальнейшем дать более конкретные предложения.

1. Теоретический ракурс проблемы

Вынесенная на общественное обсуждение концепция законопроекта - это попытка решить накопившиеся проблемы в области управления государственным и муниципальным имуществом, которые связаны, на наш взгляд, с наличием институциональных ловушек в данной области.

Если исходить из существующих теоретических подходов к институциональным ловушкам4, то здесь необходимо отметить следующее.

В англоязычной литературе «институциональная ловушка» используется чаще всего не как «institutional trap», а как эффект блокировки (lock-in). По Норту, это означает, что однажды принятое решение трудно отменить [1]. В терминах неоинституциональной теории институциональная ловушка - это «неэффективная устойчивая норма (неэффективный институт), имеющая самоподдерживающийся характер» [2]. Понятие «институциональные ловушки» в кон-

и муниципальным учреждениям на ином ограниченном вещном праве (право хозяйственного ведения и право оперативного ведения), а также имущественные отношения, связанные с переходом прав на объекты имущества от одних лиц к другим как внутри государственной собственности и муниципальной собственности, так и при взаимодействии субъектов государственной и муниципальной собственности и субъектов права хозяйственного ведения и права оперативного управления с иными участниками гражданского оборота.

4 По вопросам их существования мы не откроем Америку - она «давно открыта» ведущими учеными - экономистами, но мы хотим выявить причины их возникновения и трансформации в системе управления государственным и муниципальным имуществом в российских условиях.

тексте российских реформ (и конкретно приватизации) было введено и всесторонне исследовано В.М. Полтеровичем5 [3].

Если же рассматривать ловушки государственного уровня управления, то здесь очень важными и востребованными являются исследования «институциональных ловушек управления, представляющих собой устойчивые неэффективные нормы деятельности по управлению, так как с ними связано существование таких крайне «дорогостоящих» для общества институциональных ловушек, как уклонение от налогов, теневая экономика, коррупция». Например, «массовое воспроизводство соответствующих явлений можно объяснить существованием устойчивой нормы выбора в их пользу, отсутствие реальной борьбы с ними - наличием устойчивой неэффективной нормы мониторинга, не позволяющей компетентным органам их выявлять» [4, с. 3].

Институциональные исследования последних десятилетий связаны с попыткой найти глубинные причины возникновения финансовых и экономических кризисов. Институт государственного управления является наиважнейшим среди политических и экономических институтов. При этом «экономические институты, стимулирующие экономический рост, возникают, во-первых, когда политические институты предоставляют власть группам, заинтересованным в широко разветвленной системе инфорсмента прав собственности, во-вторых, когда они предусматривают эффективные ограничители для действий власть предержащих, в-третьих, когда не существует возможностей для извлечения значимой ренты от пребывания у власти» (Acemoglu D., Johnson S., Robinson J. Institutions as the Fundamental Cause of Long-Run Growth // Ph. Aghion, St. Durlauf, eds. Handbook of Economie Growth. North Holland, 2004 / Цит. по: [5]).

Институт управления государственным и муниципальным имуществом сам по себе является сложнейшим в современном экономическом пространстве. К тому же, при всех существующих на сегодняшний день недоработках в сфере законодательства, цена ренты, получаемая лишь малой частью общества от использования государственного имущества в своих целях, слишком велика. Как следствие, внимание к данному вопросу и желание внести принципиально важные коррективы в ход реформ в данной области периодически резко возрастают как у политиков и законодателей, так и соответственно у экономистов, о чем можно судить по научным исследованиям в данной области

5 Неэффективность нормы проявляется в следовании устаревшим, но ставшим привычными для исполнителей решениям, а устойчивость - причинами удобства или прагматичности интересов наиболее влиятельных участников экономических отношений. При этом, осуществляя изменения какого-то института вне связи с трансформацией правил по другим институтам, мы создаем тупиковую ситуацию для решения стоящих перед нами задач.

и по публикациям в СМИ. И здесь очень важен анализ новых взглядов и подходов в теории, которые помогли бы принять правильные решения на законодательном уровне.

В последнее время появились наработки представителей новой институциональной теории, которые, на наш взгляд, улавливают более тонкие и завуалированные связи в системе государственного управления. Так, А.Е. Шаститко в своей статье 2019 г. пишет о том, что «В фокусе исследования - мезоинституты, с помощью которых, как предполагается, есть возможность заполнить разрыв между общими институциональными рамками взаимодействия участников экономических обменов и их решениями, получившими отражение в контрактах» [6, с. 5]. В результате проведенного исследования он предлагает «...заменить привычные, в том числе российскому исследователю, а также многим поколениям студентов концепции институциональных соглашений (institutional agreements) и механизмов управления трансакциями (mechanisms of governance) (а значит, и институциональной среды, institutional environment) на триаду «макро-, мезо-и микроинституты». Наиболее важен, на наш взгляд, вопрос о введении концепции мезоинститутов. Вот почему в данной статье именно они находятся в центре внимания» [6, с. 6].

Говоря в своей статье о мезоинститутах, А.Е. Шаститко отсылает читателей к технологиям институционального проектирования и напоминает, что общий смысл концепции оценки регулирующего воздействия (ОРВ) «.применительно к институциональным изменениям сводится к выбору варианта решения выявленной проблемы с учетом различий в выигрышах, издержках и рисков групп интересов». То есть именно ОРВ он рассматривает как один из возможных мезоинститутов, как передаточный механизм, обеспечивающий «конкретизацию требований там, где необходимо, и влияющий на баланс выгод и издержек тех, кто пытается понять, стоит ли разбираться в тонкостях законодательных требований и, разобравшись, их соблюдать. Исследование мезоинститутов должно давать ответ на указанные вопросы» [6, с. 20].

Кроме того, он ссылается на работу Т.А. Радченко и Е.Н. Паршиной 2014 г. [7] и утверждает, что они «самым слабым местом во всей процедуре ОРВ считают общественное обсуждение проектов нормативных правовых актов. В его рамках, по идее, группы интересов имеют возможность высказать свое мнение о работоспособности предлагаемого института и вероятных последствиях его принятия, соединяя свое видение и стимулы с восприятием проектируемых норм. В представленном контексте обсуждения создания мезоинститутов важны не только вопросы о наличии или отсутствии спроса на подобные технологии институционального проектирования, но и понимание структурных характеристик такого спроса» [6, с. 20-21].

Рассматриваемые теоретические подходы востребованы именно сейчас, в период обсуждения концепции законопроекта о государственном и муниципальном имуществе, поскольку «...понимание роли мезоинститу-тов позволит сместить акценты и внимание участников дискуссии от общих, рамочных норм к механизмам, которые непосредственно примыкают к выстраиванию участниками хозяйственного оборота отношений друг с другом (в формате микроинститутов), так и в части соблюдения ограничений, заложенных в макроинститутах» » [6, с. 21].

Для нашего исследования и анализа проблем государственного управления как в целом, так и в вопросе создания и функционирования новых органов управления (что и предполагает рассматриваемый нами законопроект), роста и ограничений использования ими бюджетных средств, также важна еще одна работа - статья А.М. Калинина 2019 г. [8], в которой автор на базе теории бюрократического поведения предлагает оценку расходов главных распорядителей бюджетных средств с позиции теории бюрократического поведения и соответствующей модели Нисканена. А.М. Калинин напоминает, что «Исходная модель Нисканена опирается на две предпосылки. Во-первых, предполагается, что бюрократы максимизируют общий бюджет своей организации при заданных функциях спроса, затрат и при условии превышения бюджета над необходимыми затратами. Во-вторых, действия бюро6 сводятся к обмену некоторого объема производимых благ на бюджетное финансирование. При этом бюро - монополист, между ним и принимающим решение лицом («спонсором», политиком) существует ассиметрия информации (истинная функция затрат известна только бюрократу, наблюдаемы только общий объем издержек и результаты деятельности, включая выгоды для общества» [8, с. 86].

Рост расходов на ведомства связан с вопросом функций государства. И здесь автор правомерно отмечает, что «Практическое применение выводов и идей модели Нисканена может строиться на форме взаимосвязанного анализа динамики финансирования и полномочий ведомств, если вопрос о чрезмерности функций российского государства вновь,

6 «Бюро», от которого происходит слово «бюрократ», - любой орган власти, не являющийся выборным или представительским, финансируемый из государственного бюджета и имеющий штат (наемных) государственных служащих - чиновников. Нисканен понимает бюро в первую очередь как государственное агентство или администрацию, однако он упоминает и смешанные бюро - почтовое управление, образовательное учреждение и общественные больницы. В российской терминологии понятию «бюро» соответствуют органы исполнительной власти и административные подразделения других ветвей власти; в расширительной трактовке к ним можно отнести и учреждения - как некоммерческие организации, в которых роль внебюджетных поступлений (доходов от платной, коммерческой деятельности) минимальна, а работники ведут себя во многом схоже с госслужащими» [8, с. 86].

как в начале 2000-х годов, будет вынесен на первый план» [8, с. 95]7. На наш взгляд, под расширительную трактовку бюро в российской терминологии кроме предложенных А.М. Калининым подходит и такой институт, как государственная корпорации. Это связано как с функционалом, который им передан со стороны государства (аналог полномочий ведомств) и который поддерживается активным финансированием из бюджета, так и с монопольным положением на российском рынке.

На наш взгляд, институциональные ловушки государственного управления появились в результате накопленных отрицательных (для общества, но положительных для группы акторов) эффектов от деструктивной политики приватизации, возникших уже на первых этапах ее проведения. Это подтверждает важность первоначального институционального выбора, который определяет траекторию дальнейших институциональных изменений, а также экономическое развитие в долгосрочной перспективе. Сложилась такая система выгод и издержек, когда формальные правила и неформальные ограничения работают только в режиме совместимости с существующей институциональной структурой. Их тяжело изменить. И даже когда формальные правила, в основе которых лежат законодательные и регулирующие правила, вводимые институтами власти (макроинститутами), начинают меняться, то неформальные ограничения быстро измениться не могут, так как опираются на укоренившиеся способы действий, модели поведений, устойчивые стереотипы мышления, менталитет и пр.8

Относительно нашего объекта исследования нам представляется важным изучить динамику подходов к управлению государственным имуществом в новой России, понять, какие институты эволюционировали и развивались, а какие — инерционно поддерживались, что в итоге привело к институциональным ловушкам (см.: [13]).

На наш взгляд, за годы российских реформ провалы в концептуальных подходах в области управления государственным имуществом трансформировались в институциональные ловушки, приняв устойчивую форму и тем самым препятствуя каким-либо позитивным изменениям в данной сфере. Для проверки выдвигаемой нами гипотезы был проведен ретроспективный анализ законодательных и нормативных актов в области управления государственным имуществом (анализ

7 «Интерес с точки зрения эволюции ограничений бюро в спросе будет представлять и проводимая цифровизация российского госуправления, как процесс, влияющий и на расходы, и на уровень прозрачности деятельности» [8, с. 86].

8 Мы здесь не рассматриваем коррупционную составляющую неформальных ограничений, но имеем в виду, что данный фактор имеет существенное влияние в сфере использования государственного имущества.

формирования и трансформации институциональной среды модели управления государственным имуществом) с целью выявления истоков современных рисков и провалов государства, причин для возникновения институциональных ловушек, связанных с управлением государственным имуществом.

2. Институализация управления государственным имуществом и формирование институциональных ловушек

Проведенные ранее исследования позволили обозначить основные институты управления государственным имуществом, а также выявить ограничения в концептуальных подходах, которые привели к провалам, а в итоге и к институциональным ловушкам.

2.1. Управлением государственным имуществом посредством приватизации

1) Перестроечный период. Приватизация - широкомасштабный процесс, который был закономерным, так как переход к рыночной экономике в качестве необходимого условия требовал передачу «общенародной» социалистической собственности в частные руки. «Переход к новой общественно-политической формации. сопровождался сломом прежней советской государственной машины с ее аппаратом и законодательством, что вызывало чрезвычайные сложности в государственном управлении» [9, с. 93].

Разгосударствление и распад значительной части государственного сектора крайне усложнили выполнение государством его функций. «Это потребовало пересмотра принципов и приоритетов в сфере управления и распоряжения государственной собственностью, совершенствования институтов и механизмов государственного контроля и регулирования в государственном секторе экономики, повышения экономической эффективности использования государственного имущества в условиях развивающихся рыночных отношений» [9, с. 90].

В то же время исследование показало, что приватизация сама по себе не является достаточным средством для повышения эффективности как отдельного предприятия, так и экономики в целом. «Невнимание к концептуальным вопросам управления государственным имуществом породило ситуацию, когда, например, государственные и муниципальные унитарные предприятия до сих пор используют устаревшую и заведомо не стимулирующую повышение экономической эффективности конструкцию хозяйственного ведения, а значи-

тельная часть предложений по улучшению качества управления государственным имуществом сводится к сокращению доли самой госсобственности» [13, с. 66].

В конце 1990-х годов была сделана попытка разрешить данное противоречие, введя в законодательное поле Концепцию управления государственным имуществом и приватизации.

2) Концепция управления государственным имуществом и приватизации в Российской Федерации. В 1999 г. принимается «Концепция управления государственным имуществом и приватизации в Российской Федерации» (Постановление Правительства РФ от 09.09.1999 г. №1024), а также региональные законы об управления собственностью субъектами РФ и муниципальной собственностью. В Концепции впервые утверждается новый системный подход к управлению государственным имуществом, определены основные цели, задачи и принципы государственной политики в сфере использования государственного имущества. Концепция включала в себя достаточно большой потенциал для развития экономики страны, который, к сожалению, в значительной степени не был реализован. Коренная причина этого в том, что «Создавая правовые и организационные механизмы реализации Концепции, необходимо было ориентироваться на перспективные стратегические интересы России, на переход российской экономики на новый, более высокий технологический уклад, на производство продукции с высокой долей добавленной стоимости» [10, с. 35].

Кроме того, концептуальные положения в области управления государственным имуществом не были подкреплены соответствующими инструментами их реализации. Упор по-прежнему делался на то, что приватизация автоматически создаст условия для развития рынка и экономики в целом. Как следствие, не был получен ожидаемый эффект от приватизации государственного имущества, так как институт приватизации сам по себе не обеспечивал решение задач по подъему российской экономики. Необходим был новый программно-целевой инструмент управления государственным имуществом.

3) Государственная программа по управлению федеральным имуществом. В 2013 г. начинается новый этап в управлении государственным имуществом - принимается «Государственная программа по управлению федеральным имуществом», включающая подпрограмму 1 «Повышение эффективности управления федеральным имуществом и приватизации» (первоначальный вариант утвержден распоряжением Правительства РФ № 191-р от 16.02.2013, далее - постановление Правительства РФ № 327 от 15.04.2014, с последующими неоднократными изменениями сроков, целей, величины финансирования и прочих показателей).

В первоначальном варианте Государственной программы в качестве основных целей были определены: оптимизация состава и структуры федерального имущества; повышение результативности управления федеральным имуществом; обеспечение эффективного контроля, учета и мониторинга использования федерального имущества. В программе впервые было введено определение целевой функции управления объектами федерального имущества, намечено управление развитием объектов государственного имущества в целях повышения эффективности управления хозяйственными обществами, акции в уставных капиталах которых находятся в федеральной собственности, федеральными казенными предприятиями, федеральными государственными учреждениями и пр.

Был обозначен и новый подход в управлении федеральным имуществом - управление рисками в сфере реализации процессов управления, для снижения вероятности срывов в процессе достижения поставленных целей, для минимизации возможных потерь при неблагоприятных обстоятельствах.

Однако, несмотря на разнообразие заявленных целей и задач, государственная программа, изначально принятая для создания условий для эффективного управления федеральным имуществом и совершенствования системы государственного материального резерва, в итоге стала характеризоваться такими целевыми индикаторами, которые иллюстрируют лишь тенденцию к сокращению государственного участия в экономике и представлены следующими показателями: средние темпы сокращения количества организаций с государственным участием; средние темпы сокращения имущества государственной казны Российской Федерации; динамика технологического развития процессов управления федеральным имуществом. При этом последовательность достижения поставленных целей была определена так: вначале максимально сократить количество организаций с государственным участием и имущество казны, и лишь потом заниматься технологическим развитием процессов управления оставшимся федеральным имуществом. Таким образом, в течение непродолжительного отрезка времени, прошедшего с момента принятия государственной программы управления федеральным имуществом, эта программа в процессе «доработки» по сути снова становится лишь инструментом приватизационной политики. Как следствие, ее нельзя признать эффективным инструментом, о чем пишут специалисты в данной области (см., например, [16]).

Исследование осуществляемого в России в течение либеральных реформ процесса формирования системы управления государственным имуществом показало, что основным институтом в ней стал институт приватизации, который сам по себе действительно потен-

циально несет в себе большие возможности развития рыночной экономики и является его необходимым фактором, особенно на первых этапах реформ. В то же время политика приватизации, продолжающаяся без должной эволюции данного института в контексте изменения экономической среды, развития корпоративных отношений, без учета современных вызовов и реалий, выглядит попыткой убежать от целого ряда проблем, назревших в управлении государственным имуществом, вместо того чтобы их решать9. С точки зрения теоретических подходов, абсолютизация института приватизации сформировала ловушку, трансформировав его в «неэффективный институт» в системе управления государственным имуществом.

Что делать в данной ситуации? На наш взгляд, необходимым условием для преодоления негативного воздействия данной институциональной ловушки является взаимодействие приватизационных процессов с политикой развития корпоративных отношений в государственном секторе (сопряженность института приватизации с институтом корпоративного управления).

3. Смена приоритетов в госуправлении: акцент

на участие государства в корпоративных отношениях

Исследование показало, что развитие государственных корпоративных отношений происходило параллельно с процессом трансформации государственного сектора как объекта государственного управления10.

До 2015 г. государственный сектор экономики традиционно рассматривался как целостный объект управления. Так, в Концепции управления государственным имуществом и приватизации в Российской Федерации под государственным сектором экономики предлагается понимать «. совокупность экономических отношений, связанных с использованием государственного имущества, закрепленного за федеральными государственными унитарными предприятиями, основанными на праве хозяйственного ведения или оперативного управления (далее именуются — унитарные предприятия), государственными учреждениями (далее именуются — учреждения), государственной казны Российской Федерации, а также имущественных прав Российской Федерации, вытекающих из ее участия в коммерческих организациях (за исключением государственного имущества, вовлекаемого в соответствии с законодательством Российской Федерации в бюджетный процесс».

9 Более подробно этот аспект рассмотрен в [13].

10 В разделе 3 статьи использован материал, который автор излагал в своей более ранней работе (см.: [14]).

Состав же государственного сектора экономики РФ впервые был дан в документе правительства «О прогнозе развития государственного сектора»11, принятом в соответствии с законом о государственном прогнозировании и программах социально-экономического разви-тия12 (данный закон был отменен принятием закона о стратегическом планировании № 172-ФЗ в 2014 г.13).

В данном документе были зафиксированы следующие критерии отнесения хозяйственных субъектов к государственному сектору: государственные унитарные предприятия, в том числе казенные; государственные учреждения; хозяйственные общества, в уставном капитале которых более 50 процентов акций (долей) находятся в государственной собственности; хозяйственные общества, в уставном капитале которых более 50 процентов акций (долей) находятся в собственности хозяйственных обществ, относящихся к государственному сектору экономики.

Как видно из сопоставлений текстов двух документов — Концепции и Постановления о прогнозе государственного сектора, между ними есть некая нестыковка в определении государственного сектора. В Концепции государственный сектор рассматривается как совокупность экономических отношений, связанных с использованием государственного имущества, закрепленного за государственными предприятиями, а в документе о прогнозе развития государственного сектора указаны критерии отнесения хозяйственных обществ к государственному сектору.

Безусловно, по данному составу возникает ряд вопросов относительно дочерних предприятий материнских компаний, входящих в госсектор, объектов, находящихся в доверительном управлении и аренде частных хозяйственных структур. Но, несмотря на некоторые юридические коллизии, около 15 лет публиковались Росстатом данные по госсектору, и по данным Росстата в дальнейшем различными специалистами очень подробно анализировалась динамика и структура акционерных обществ, в капитале которых участвовало государство (включая использование специального права «золотая акция»), исходя из размера доли государства. Анализировался удельный вес госсектора в экономике. Доля госсектора определялась по отдельным показателям: объем произведенной промышленной продукции

11 Постановление Правительства РФ № 1 от 4 января 1999 г. «О прогнозе развития государственного сектора».

12 Федеральный закон от 20 июля 1995 г. № 115-ФЗ «О государственном прогнозировании и программах социально-экономического развития Российской Федерации». Система ГАРАНТ: base.garant.rU/1518908/#ixzz5WLW7pUEF.

13 Федеральный закон от 28 июня 2014 г. № 172-ФЗ «О стратегическом планировании в Российской Федерации». Система ГАРАНТ: base.garant. ru/1518908/#ixzz5WLY8FHUY.

(работ, услуг); выпуск продукции сельскохозяйственными предприятиями; объем строительных работ; пассажирооборот организаций транспорта; объем платных услуг, оказываемых населению, и пр. Также оценивался прогноз развития государственного сектора.

Трансформация понятия государственного сектора как объекта управления (в том числе и объекта статистического учета) началась в начале 2015 г., вслед за государственной программой по управлению федеральным имуществом было принято постановление Правительства РФ № 72 «О некоторых мерах по совершенствованию статистического наблюдения в сфере управления государственным имуществом»14. Этим же документом было отменено постановление «О прогнозе развития государственного сектора экономики Российской Федерации».

Во вновь принятом документе о статистическом наблюдении понятие государственного сектора исчезло, было введено понятие государственного имущества хозяйствующего субъекта. В Постановлении №72 указано, что в целях совершенствования статистического наблюдения в сфере управления государственным имуществом Правительство Российской Федерации утверждает систему показателей для оценки эффективности управления государственным имуществом и формирования статистического наблюдения.

Также новым документом было установлено, что для целей формирования статистического наблюдения за эффективностью управления государственным имуществом к хозяйствующим субъектам относятся:

1) государственные унитарные предприятия, в том числе казенные;

2) государственные учреждения — автономные, бюджетные и казенные; 3) хозяйственные общества, в уставном капитале которых есть акции (доли), находящиеся в государственной собственности; 4) акционерные общества, в отношении которых Российская Федерация или субъекты Российской Федерации обладают специальным правом на участие в управлении («золотая акция»)». Как видно из предложенных в Постановлении № 72 критериев отнесения к предприятиям с государственным участием, порог в 50% отменен, введено понятие «специальное право на участие в управлении» и другие понятия, характеризующие корпоративные отношения государства.

Складывается впечатление, что государство постепенно отказывается от управления государственным сектором как единым (макроэкономическим) объектом, а свое участие в экономике оценивает по

14 Постановление Правительства РФ от 29.01.2015 № 72 «О некоторых мерах по совершенствованию статистического наблюдения в сфере управления государственным имуществом».

показателям компаний с государственным участием (оценка эффективности управления государственным имуществом).

Вопрос достоверности оценки государственного сектора без четких критериев его идентификации не является предметом данной статьи - он требует отдельного серьезного исследования15. Развитие же корпоративного аспекта управления государственным имуществом, логическим продолжением которого является появление законопроекта о государственном и муниципальном имуществе16, можно только приветствовать, поскольку институт государственного корпоративного управления может решить многие задачи в сфере управления госимуществом.

Но самое главное, на наш взгляд, это то, что своевременное развитие института государственного корпоративного управления может устранить противоречие между двумя позициями: 1) еще большая приватизация с целью сокращения объема и степени участие государства в экономике или 2) увеличение доли компаний с государственным участием. В противном случае может быть два исхода. В первом случае побеждают сторонники еще более глубокой, по сравнению с проведенной ранее, приватизации. При этом опрометчивая гонка в использовании неэффективно работающего института приватизации, не дающего пока долгосрочных эффектов для российской экономики, чревата новыми провалами и ловушками. Во втором же случае сторонники концентрации государственного капитала и компаний с государственным участием, без приватизации вообще, сведут на нет усилия по развитию цивилизованного рынка.

Однако при смене приоритетов в пользу государственных корпоративных отношений необходимо минимизировать риск формирования ловушки уже этого нового института при его абсолютизации. Поэтому надо рассматривать не просто смену приоритетов, а формировать новую парадигму в госуправлении.

Необходима новая парадигма в госуправлении

Проведенный анализ основных институтов (институт приватизации) и инструментов (государственная программа) управления государственным имуществом показал, что заложенные в них принципы, по сути, это трансформация концептуальных подходов перманентной государственной приватизационной политики, что послужило основой формирования институциональной ловушки в сфере управления государственным имуществом.

Концепция управления государственным имуществом как документ государственной политики в настоящее время - неработающий

15 О чем мы уже писали (см.: [14]).

16 В представленном на обсуждение законопроекте об этом подробно написано.

(а она должна была стать основой государственной политики в сфере управления имуществом): неясная институциональная среда оценки государственного сектора, неполные статистические показатели и, как следствие, неэффективность основного инструмента государственного управления имуществом - государственной программы по управлению федеральным имуществом.

На настоящий момент ни в одном документе по управлению государственным имуществом не учтены системные проблемы российской экономики, уровень развития производительных сил, социально-культурные особенности и национальный менталитет: «коррумпированность и неэффективность правительства неизбежно влияют на процесс приватизации, который предоставляет особые возможности для присвоения ренты» [11, с. 41].

При формировании институциональной среды модели управления государственным и муниципальным имуществом должен быть решен вопрос о создании такого законодательного каркаса, который был бы направлен на преодоление существующих противоречий, не позволяющих выйти на качественно иной уровень управления, обеспечивающий возможность получения реальных и значительных положительных результатов как в экономической области, так и в части социальных эффектов. В связи с тем что эти противоречия функционируют на протяжении достаточно длительного времени, трансформируясь по мере проведения реформ, то преодолеть их только принятием одного закона о государственном и муниципальном имуществе не получится.

Необходима новая парадигма в госуправлении, которая бы включала следующие основные составляющие.

1) Многоуровневая система институтов (макро-, мезо-, микроинституты), которая бы целенаправленно формировала новую среду для эффективного государственного управления имуществом.

2) Развитие как приватизационных процессов (отказ от части государственного имущества), так и развитие корпоративных отношений в государственном секторе.

3) Разработка нового целеполагания в госуправлении: необходим новый подход к целям, которые ставит государство при использовании своего имущества, и как следствие, - новый подход к оценке эффективности в управлении предприятиями с государственным участием.

Поэтому необходимо параллельно работать и над новой Концепцией, и над законом о государственном и муниципальном имуществе, которые бы всесторонне раскрывали корпоративные отношения в государственном секторе, и над целым рядом регулирующих документов, которые бы в совокупности и сформировали законодательный каркас институционального поля государственного управления федеральным и муниципальным имуществом.

* * *

Что касается конкретных предложений по законопроекту о государственном и муниципальном имуществе, то остановимся на некоторых принципиальных моментах.

1. Казна. В рамках общей концепции управления федеральным имуществом одним из показателей деятельности государственных органов управления является степень результативности использования казны, эффективное вовлечение государственной собственности в гражданский оборот, предотвращение ее нецелевого использования и отчуждения. Необходимость введения понятия «казна» и нормативного правового регулирования процессов ее формирования и управления на уровне одного федерального закона диктуются очевидным увеличением объема вовлечения государственной собственности в гражданский оборот, а также потребностью учета процедур отчуждения и приобретения объектов госсобственности.

Однако до сих пор не решен принципиальный вопрос относительно законодательства о казне как части государственного и муниципального имущества, а именно: включать ли закон о казне в единый закон об имуществе или надо выделять его в отдельный закон?

При этом надо учитывать накопленный региональный опыт законодательства о казне [см.: 12; 18], а также региональный опыт функционирования законов о государственной собственности субъектов РФ. Законодателям следует иметь в виду, что при принятии единого закона об имуществе, включающего в том числе положения и о казне, необходимо будет приводить в соответствие федеральное, региональное и муниципальное законодательство. Регионы за этот более чем 20-летний период накопили свой, индивидуальный опыт законодательного регулирования своего имущества, со своими провалами и достижениями.

2. Управление организациями с государственным участием17. При разработке закона необходимо ввести определение такого показателя, как эффективность деятельности компаний с государственным участием. Более того, он может различаться для разных форм участия государства в компаниях, а именно: необходимо ввести понятие эффективности для ГУПов, выполняющих непосредственно государственные функции, которое должно отличаться от понятия эффективности АО с государственным участием (здесь государство участвует в хозяйственной деятельности). Но показатель эффективности для компаний с государственным участием однозначно должен отли-

17 В законопроекте они обозначены как корпоративные организации, в научной литературе по данному вопросу до настоящего времени оперировали такой категорией, как «компании с государственным участием».

чаться от показателя эффективности для коммерческих предприятий, поскольку цели и задачи этих предприятий - разные. Кроме этого, стоит подумать над оценкой эффективности государственных корпораций и компаний (которые созданы по специальным постановлениям Правительства и пр.).

3. Государственный сектор. Вопрос, над которым стоит задуматься при доработке вынесенного на общественное обсуждение законопроекта: надо ли внести в закон детализацию степени участия государства в экономике (как основу категории «государственный сектор»). Это даст возможность четко, на основе официальной методики, оценить долю государства в экономике. В настоящий момент такой единой методики нет, и, как следствие, есть вариативность трактовок, непрозрачность официальной статистики по участию государства в экономике.

4. Достоверность информации и прозрачность учета. Одной из главных задач в сфере государственного управления является ведение единого реестра государственного и муниципального имущества. Это очень важный фактор, связанный с полнотой и достоверностью используемой для принятия решений информацией о государственном и муниципальном имуществе. Оценить стоимость данного мероприятия очень сложно, так как он должен осуществляться параллельно с процессом инвентаризации государственного имущества, его оценкой, контролем за его состоянием, что потребует больших финансовых расходов. При этом необходимо учесть печальный опыт использования информационной системы по учету имущества федеральной казны.

5. Работа над целостным пакетом законов и нормативных актов. Одновременно, по нашему мнению, следует разработать постановления о методике оценки эффективности деятельности компаний с государственным участием, методику определения государственного сектора, методику учета имущества казны и пр.18

С учетом вышесказанного при дальнейшей работе над законопроектом необходимо учесть, что функционирование системы институтов управления государственным имуществом происходит в условиях цифровиза-ции. Поэтому ключевые принципы дальнейшего реформирования институтов государственного управления должны учитывать основные положения принятой Стратегии развития информационного общества в Российской Федерации на 2017-2030 г. При этом «... институты

18 Здесь уместно провести аналогию с принятием федерального закона № 224-ФЗ «О государственно-частном партнерстве, муниципально- частном партнерстве в Российской Федерации и внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации», когда одновременно с ним вышел ряд сопряженных постановлений.

государственного управления должны быть встроены в реализацию стратегии социально-экономического развития. Систему управления сверху донизу (от уровня федерального правительства до хозяйственной структуры) следует рассматривать комплексно, то есть необходимо обеспечить взаимосвязь стратегического планирования и управления, государственного управления и функционирования хозяйствующих субъектов» (см.: [17, с. 17]. Только в этом случае можно предотвратить появление новых институциональных ловушек в управлении государственным и муниципальным имуществом.

ЛИТЕРАТУРА

1. Норт Д. Институты, институциональные изменения и функционирование экономики. М.: Фонд экономической книги «Начала», 1997.

2. Полтерович В.М. Институциональные ловушки и экономические реформы. М.: Российская экономическая школа, 1998.

3. Полтерович В.М. Институциональные ловушки и экономические реформы // Экономика и математические методы. 1999. Т. 35. № 2. С. 1-37.

4. Будович М.С. Институциональные ловушки государственного управления экономикой // Автореферат дисс. ... кандидата экономических наук. Казань, 2015.

5. Радыгин А., Энтов Р. Институты и экономический рост: некоторые реалии современной России // Экономика переходного периода. М.: Изд-во «Дело» АНХ, 2010. С. 738-739.

6. Шаститко А.Е. Мезоинституты: умножение сущностей или развитие программы экономических исследований? // Вопросы экономики. 2019. № 5. С. 5-25.

7. Радченко Т.А., Паршина Е.Н. Оценка регулирующего воздействия в России: практика применения и выводы из теории // Экономическая политика. 2014. № 3. С. 36-60.

8. Калинин А.М. Модель Нисканена и фактические расходы российских госорганов // Вопросы экономики. 2019. № 8. С. 85-97.

9. Грибанова О.М. Концепция управления государственным имуществом: оценка и перспективы развития // Вестник Института экономики Российской академии наук. 2017. № 4. С. 90-97.

10. Козлова С.В., Грибанова О.М. Институт имущественной казны и его роль в системе государственного управления // МБА. 2019. № 3. С. 30-39.

11. Полтерович В.М. Институты догоняющего развития (к проекту новой модели экономического развития России) // Экономические и социальные перемены: факты, тенденции, прогноз. 2016. № 5. С. 34-56.

12. Козлова С.В., Грибанова О.М. Формирование институциональной среды управления казной в современной России // Вестник Института экономики Российской академии наук. 2019. № 4. С. 66-81.

13. Козлова С.В., Братченко С.А. Совершенствование системы управления государственной собственностью: уроки прошлого и направления развития // Российский экономический журнал. 2018. № 1. С. 57-72.

14. Козлова С.В. Трансформация институциональной среды российской модели управления государственным сектором экономики // МБА. 2018. № 4. С. 52-62.

15. Козлова С.В., Воронин А.А. Корпоративный аспект управления государственным имуществом// Вестник Института экономики Российской академии наук. 2018. № 2. С. 29-47.

16. Звягинцев П.С Государственные программы как инструмент управления федеральным имуществом: проблемы эффективности // В сб. Институциональные аспекты повышения качества государственного управления в контексте новых стратегических вызовов / Под ред. И.И. Смотрицкой,

С.В. Козловой. М.: Институт экономики РАН, 2019. С. 97-112.

17. Смотрицкая И.И. Новая экономическая стратегия требует нового качества государственного управления // Вестник Института экономики Российской академии наук. 2017. № 5. С. 7-22.

18. Козлова С.В, Грибанова О.М. Государственная казна в контексте институциональных подходов к повышению качества государственного управления // Сб. Институциональные аспекты повышения качества государственного управления в контексте новых стратегических вызовов / Под ред. И.И. Смотрицкой, С.В. Козловой. М.: ИЭ РАН, 2019. С. 79-96.

ABOUT THE AUTHOR

Kozlova Svetlana Vyacheslavovna - Doctor of Economic Sciences, Leading Scientific Associate, Head of the Sector of Institutions and Mechanisms of Governance of the Federal State Budgetary Institution of Science - Institute of Economics of the Russian Academy of Sciences (the RAS), Moscow, Russia svk1020@mail.ru

MANAGEMENT OF STATE AND MUNICIPAL PROPERTY: CAN THE NEW LAW OVERCOME INSTITUTIONAL TRAPS?

The main objectives of the bill on state and municipal property, submitted for public discussion is to establish uniform rules at the country level, including the management of state property, accounting, monitoring, evaluation and control over its use and disposal. The author of the article joins in absentia public discussion of the proposed bill from the standpoint of scientific analysis in this field. The article presents the current trends of theoretical aspects of the analysis of institutions of state property management. The limitations in conceptual approaches to the management of state property were considered , which, as a result of their evolution, led to the formation of institutional traps that impede effective state management. Suggestions to the law were given. which had taken into account the results, obtained from previous studies.

Keywords: governance, public administration, state and municipal property, public administration institutions, institutional traps of public administration. JEL: H82, H80, H89.