Конституционно-правовой статус законодательного органа субъекта Российской Федерации

УДК 342.536.7 КОНСТИТУЦИОННО-ПРАВОВОЙ СТАТУС ЗАКОНОДАТЕЛЬНОГО ОРГАНА СУБЪЕКТА РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ

Е.В. Казакова

Рассматриваются некоторые правовые аспекты правового статуса законодательных органов государственной власти субъектов Российской Федерации. Автором проводится сравнительный анализ правового положения парламентов отдельных регионов, исследуются конституционно-правовые основы их компетенции.

Ключевые слова: Конституция РФ, конституции субъектов РФ, законодательный орган субъекта Российской Федерации, парламент, компетенция законодательных органов.

Конституция Российской Федерации (ст. 73) определяет, что вне пределов ведения Российской Федерации и полномочий Российской Федерации по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации субъекты Российской Федерации обладают всей полнотой государственной власти1. В ней также закреплено (ст. 77), что система органов государственной власти республик, краев, областей, городов федерального значения, автономной области, автономных округов устанавливается субъектами Российской Федерации самостоятельно в соответствии с основами конституционного строя Российской Федерации и общими принципами организации представительных и исполнительных органов государственной власти, установленными федеральным законом.

В настоящее время таким законодательным актом, закрепляющим общие принципы организации органов государственной власти субъектов Федерации, является Федеральный закон от 9 октября 1999 г. (ред. от

02.05.2012 г.) «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации»2. Именно здесь, исходя из конституционного принципа разделения властей, определены

1 См.: Конституция Российской Федерации. М.: ООО «Поматур», 2009. С. 22.

2 См.: Федеральный закон «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» от 6 октября 1999 г. № 184-ФЗ (ред. от 02.05.2012 г.) // СЗ РФ. 1999. № 42. Ст. 5005.

3 См.: Федеральный закон от 5 апреля 2010 г. № 42-ФЗ «О внесении изменений в статью 4 Федерального закона «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» в связи с установлением требований к числу депутатов законодательного (представительного) органа государственной

принципы деятельности и основы статуса как законодательного, так и исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации.

Указанный закон определяет, что законодательный (представительный) орган государственной власти субъекта Российской Федерации является постоянно действующим высшим и единственным органом законодательной власти субъекта Российской Федерации. Наименование законодательного органа и его структура устанавливаются конституцией (уставом) субъекта Российской Федерации с учетом исторических, национальных и иных традиций субъекта. При этом наименование указанного органа не может содержать словосочетаний, составляющих основу наименований федеральных органов государственной власти.

Первоначально законодатель определил, что число депутатов законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта Российской Федерации устанавливается конституцией (уставом) субъекта Российской Федерации по усмотрению самих субъектов без учета числа избирателей в них. Однако практика показала, что отдельные субъекты Российской Федерации не оправданно «раздули» число своих парламентариев. К примеру, в состав Верховного Хурала Республики Тыва до принятия Федерального закона от 5 апреля 2010 г. «О внесении изменений в статью 4 Федерального закона «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» в связи с установлением требований к числу депутатов законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта Российской Федерации»3 входили 162 депутата (число избирателей на 01.01.2010 г. составля-

ло более 172 тыс.), Государственного Собрания-Курултая Республики Башкортостан

— 120 депутатов (более 3000 тыс. избирателей), Государственного Совета Республики Татарстан и Государственного Совета Удмуртской Республики — 100 парламентариев (соответственно более 2880 тыс. и свыше 1220 тыс. избирателей). В то же время в таких субъектах Федерации, как г. Москва и Московская область, численность депутатов была установлена в количестве 35 и 50 соответственно, при численности избирателей около 7290 тыс и более 5520 тыс.

Таким образом, отсутствие определенных критериев при формировании составов региональных парламентов привело к неоправданной диспропорции в различных субъектах Федерации в отношении количества их парламентариев. В связи с этим вышеуказанный закон, установив требования к числу депутатов законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта Федерации, упорядочил процесс формирования состава региональных парламентов. Теперь установлено, что число депутатов законодательного органа государственной власти субъекта Российской Федерации определяется конституцией (уставом) субъекта Российской Федерации в зависимости от численности избирателей, зарегистрированных на территории субъекта Российской Федерации. Установленное число депутатов должно составлять:

а) не менее 15 и не более 50 депутатов

— при численности избирателей менее 500 тыс. человек;

б) не менее 25 и не более 70 депутатов

— при численности избирателей от 500 тысяч до 1 млн человек;

в) не менее 35 и не более 90 депутатов

— при численности избирателей от 1 миллиона до 2 млн человек;

г) не менее 45 и не более 110 депутатов

— при численности избирателей свыше 2 млн человек.

Другой важный момент определения статуса законодательных (представительных) органов государственной власти: все они, в соответствии с законом об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Федерации, определены как постоянно действующие высшие и единственные органы законодательной власти субъекта Российской Федерации. В абсолютном большинстве субъектов их статус определен именно таким образом,

за исключением двух — Удмуртской Республики и Республики Саха (Якутия).

Согласно ст. 31.1. Государственный Совет Удмуртской Республики является законодательным (представительным) и контрольным органом государственной власти Удмуртской Республики4. Примерно такая же формулировка содержится и в Конституции Республики Саха (Якутия). Так, ст. 54 Основного закона республики определяет, что «Государственное Собрание (Ил Тумэн) — парламент Республики Саха (Якутия) — является представительным, законодательным и контрольным органом государственной власти» и что он «Постоянно действующий высший и единственный орган законодательной власти Республики Саха (Якутия)»5. В связи с этим возникает вопрос, а не противоречит ли определение таким образом правового статуса указанных законодательных органов власти двух субъектов общим принципам организации представительных органов государственной власти, установленным Конституцией РФ и федеральным законом об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации.

Отвечая на данный вопрос, на наш взгляд, вполне можно согласиться с выводами М.В. Демидова о том, что «... здесь нет принципиального несоответствия регионального законодательства федеральному (закону об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации (отмечено нами — Е.К.), потому что пп. «а» п. 4 ст. 5 предоставляет ему право осуществлять наряду с другими уполномоченными на то органами контроль за соблюдением и исполнением законов субъектов Российской Федерации»6. Также в вышеуказанной статье законодательному органу субъекта предоставляется право контроля за исполнением бюджета субъекта Российской Федерации,

власти субъекта Российской Федерации» // СЗ РФ. 2010. № 15. Ст. 1738.

4 См.: Конституция Удмуртской Республики от 7 декабря 1994 г. № 663-Х11 (ред. от 04.06.2012 г.). Официальный сайт Государственного Совета Удмуртской Республики.

5 Конституция Республики Саха (Якутия) от 4 апреля 1992 г. (ред. от 08.06.2012 г.). Официальный сайт Государственного Собрания (Ил Тумэн) Республики Саха (Якутия).

6 Демидов М.В. Парламентский финансовый контроль в России: правовые аспекты функционирования и роб-лемы реализации: монография. Чебоксары, 2011. С. 27.

исполнением бюджетов территориальных государственных внебюджетных фондов субъекта и соблюдением установленного порядка распоряжения собственностью субъекта Российской Федерации.

Федеральное законодательство достаточно подробно регламентирует компетенцию парламента субъектов Федерации. Так, в соответствии со ст. 5 вышеуказанного закона законодательный орган субъекта:

- принимает конституцию субъекта Российской Федерации и поправки к ней, если иное не установлено конституцией субъекта, принимает устав субъекта Российской Федерации и поправки к нему;

- осуществляет законодательное регулирование по предметам ведения субъекта Российской Федерации и предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Федерации в пределах полномочий субъекта;

- заслушивает ежегодные отчеты высшего должностного лица субъекта Российской Федерации (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации) о результатах деятельности высшего исполнительного органа государственной власти субъекта, в том числе по вопросам, поставленным законодательным (представительным) органом государственной власти субъекта Федерации.

Законом субъекта Российской Федерации:

- утверждаются бюджет субъекта и отчет о его исполнении, представленные высшим должностным лицом субъекта (руководителем высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Федерации);

- в пределах полномочий, определенных федеральным законом, устанавливается порядок проведения выборов в органы местного самоуправления на территории субъекта Российской Федерации;

- утверждаются программы социальноэкономического развития субъекта, представленные высшим должностным лицом субъекта (руководителем высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации);

- устанавливаются налоги и сборы, установление которых отнесено федеральным законом к ведению субъекта Российской Федерации, а также порядок их взимания;

- утверждаются бюджеты территориальных государственных внебюджетных фондов субъекта Российской Федерации и отчеты об их исполнении;

- устанавливается порядок управления и распоряжения собственностью субъекта, в том числе долями (паями, акциями) субъекта Федерации в капиталах хозяйственных обществ, товариществ и предприятий иных организационно-правовых форм;

- утверждаются заключение и расторжение договоров субъекта Российской Федерации;

- устанавливается порядок назначения и проведения референдума субъекта Российской Федерации;

- устанавливаются порядок проведения выборов в законодательный (представительный) орган государственной власти субъекта, порядок проведения выборов высшего должностного лица субъекта Федерации (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации) и порядок его отзыва;

- устанавливается административно-территориальное устройство субъекта Российской Федерации и порядок его изменения;

- устанавливается система исполнительных органов государственной власти субъекта Российской Федерации.

Постановлением законодательного органа государственной власти субъекта Российской Федерации:

- принимается регламент указанного органа и решаются вопросы внутреннего распорядка его деятельности;

- назначаются на должность и освобождаются от должности отдельные должностные лица субъекта, оформляется согласие на их назначение на должность, если такой порядок назначения предусмотрен Конституцией Российской Федерации, федеральными законами и конституцией (уставом) субъекта Российской Федерации;

(пп. «в» в ред. Федерального закона от

02.05.2012 г. N 40-ФЗ)

- назначается референдум субъекта Российской Федерации в случаях, предусмотренных законом субъекта;

- оформляется решение о недоверии (доверии) высшему должностному лицу субъекта (руководителю высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации), а также решение о недоверии (доверии) руководителям органов исполнительной власти субъекта, в назначении которых на должность законодательный (представительный) орган государственной власти субъекта принимал участие в соответствии с конституцией (уставом) субъекта Российской Федерации;

- утверждается соглашение об изменении границ субъектов Российской Федерации;

- одобряется проект договора о разграничении полномочий;

- назначаются на должность судьи конституционного (уставного) суда субъекта Российской Федерации, а также оформляются иные решения по вопросам его компетенции.

Указанные полномочия нашли отражения в конституциях (уставах) всех субъектов Российской Федерации, поскольку они являются базовыми, поэтому общеобязательными. Кроме того, в основных законах регионов получили нормативное закрепление и ряд других полномочий законодательных органов, в особенности связанные с установлением и функционированием системы органов исполнительной власти субъектов Федерации. Притом нередко они в различных субъектах значительно отличаются друг от друга.

К примеру, Конституцией Чувашской Республики (ст. 80) к ведению Государственного Совета Чувашской Республики отнесено установление законом Чувашской Республики системы органов исполнительной власти Чувашской Республики по представлению Главы Чувашской Республики и согласие на назначение Председателя Кабинета Министров Чувашской Республики, если Глава Чувашской Республики не совмещает свою должность с должностью Председателя Кабинета Министров Чувашской Республики7. В то же время в ряде субъектов Федерации позиции парламентов в вопросе формирования исполнительных органов власти региона намного прочнее и они обладают более широкими полномочиями в этой области.

Так, Конституция Республики Татарстан (ст. 75)8 закрепляет, что к ведению Госу-

дарственного Совета Республики Татарстан относится не только установление системы исполнительных органов государственной власти, но и установление порядка организации и деятельности всех республиканских органов государственной власти. К тому же она «не дает согласие на назначение председателя правительства главе республики», как это предусмотрено в Конституции Чувашской Республики, а утверждает по представлению Президента Республики Татарстан кандидатуры премьер-министра, согласовывает предложения Главы республики о назначении заместителей премьер-министра, об образовании и упразднении министерств и государственных комитетов Республики Татарстан. Также законодательный орган республики может выразить недоверие премьер-министру Республики Татарстан и его заместителям.

Государственный Совет Удмуртской Республики в соответствии со ст. 36.1. Конституции республики согласовывает по представлению Главы Удмуртской Республики кандидатуры для назначения на должность Председателя Правительства Республики, заместителей Председателя правительства и министра финансов Удмуртской Республики. Такими же, примерно, полномочиями наделен и законодательный орган Республики Саха (Якутия). Он дает согласие Президенту республики на назначение на должность как Председателя Правительства Республики Саха (Якутия), так и его заместителей и отдельных министров. Таким образом, роль и место законодательных органов в системе органов государственной власти субъектов Российской Федерации определяется не только федеральными законами, но и законодательством самого субъекта Федерации.

Kazakova E.V. CONSTITUTIONAL AND LEGAL STATUS OF THE LEGISLATURE SUBJECT OF THE RUSSIAN FEDERATION

The article discusses some of the legal aspects of the legal status of the legislative bodies of the subjects of the Russian Federation. In this regard, the author presents a comparative analysis of the legal status of parliaments of individual regions, studied constitutional and legal framework of their competence.

Keywords: the Constitution of the Russian Federation, the Constitution of the RF subjects, the legislative body of the Russian Federation, the parliament, the competence of the legislature.

КАЗАКОВА Екатерина Владимировна, родилась в 1978 г., окончила Чувашский государственный университет им. И.Н. Ульянова (2000), аспирант Чебоксарского кооперативного института (филиала) Российского университета кооперации. Автор 2работ. E-mail: mvdemidov@yandex.ru

7 См.: Конституция Чувашской Республики от 30 нояб- 8 См.: Конституция Республики Татарстан от 6 ноября ря 2000 г. (ред. от 24.05.2012) // Собрание законодатель- 1992 г. (ред. от 22.06.2012 г.). Официальный сайт Госу-

ства Чувашской Республики. - 2000. - № 11-12. - Ст. 442. дарственного Совета Республики Татарстан.