Методические рекомендации по формированию и функционированию регионального водного рынка как института имущественно'правовых и рентных отношений

Методические рекомендации по формированию и функционированию регионального водного рынка как института имущественно-правовых и рентных отношении1

К.В. Кратистов

генеральный директор ЗАО «Акция», кандидат экономических наук С.Е. Ушакова

заместитель генерального директора ЗАО «Интегро», кандидат экономических наук

Е.П. Ушаков

главный научный сотрудник Центрального экономико-математического института Российской академии наук, доктор экономических наук, профессор А.С. Шаталин

ведущий научный сотрудник Центрального экономико-математического института Российской академии наук, кандидат экономических наук

4. Бассейновый администратор договорной и торговой системы водопользования - организационная структура регионального водного рынка

4.1. Бассейновый администратор договорной системы водопользования (БА ДСВ) является составной частью рыночной инфраструктуры корпоративного управления водопользованием, реализуемого в пределах гидрографической единицы (бассейна либо его части) и в режиме функционирования регионального водного рынка (рис. 12). Основной целью БА ДСВ является обеспечение конкурентных (равновыгодных) условий пользования водными объектами для всех субъектов регионального водного рынка и эффективного режима уступки собственником прав пользования этими объектами. Указанная цель реализуется посредством решения двух основных задач деятельности БА ДСВ:

1) организация и проведение конкурсных торгов по заключению договоров на право пользования водным объектом и переуступке этих прав между субъектами регионального водного рынка;

2) проведение ежегодных торговых сессий по коррекции текущего спроса и предложения на ресурсы водных объектов и воду-товар на региональном водном рынке.

4.2. БА ДСВ, являясь некоммерческой организацией, не преследует цель получения прибыли для распределения между учредителями и членами партнерства. БА ДСВ учреждается представителями двух сторон процесса водопользования: представителями собственника водных объектов и водопользователей. Для обеспечения баланса интересов этих двух сторон голоса в Наблюдательном совете БА ДСВ целесообразно поделить поровну между представителями собственника водных объектов и водопользователями. Сторону собственника

1 Окончание. Начало см. // Имущественные отношения в Российской Федерации. 2006. № 9.

2 Рисунок 1. Структура управления водными объектами гидрографической единицы (бассейна) в условиях функционирования регионального водного рынка см. // Имущественные отношения в Российской Федерации. 2006. № 9.

БЛОКНОТ ПРАКТИКА

водных объектов на паритетных началах должны представлять представители Федерального агентства водных ресурсов и других заинтересованных федеральных органов исполнительной власти. Для водных объектов, относящихся к собственности субъектов Российской Федерации и муниципальных образований, паритетность представительства в Наблюдательном совете БА ДСВ должна соответствовать структуре органов исполнительной власти субъекта Российской Федерации и органов местного самоуправления.

4.3. В Наблюдательном совете БА ДСВ сторона водопользователей должна быть представлена всеми субъектами регионального водного рынка: как институциональными, так и неинституциональными водопользователями, включая специализированных субъектов этого рынка, осуществляющих инвестиционную, финансовую и страховую деятельность по использованию, восстановлению и охране водных объектов (кредитные учреждения, инвестиционные фонды, страховые компании и т. п.). Одному субъекту регионального водного рынка (тому или иному представителю собственника водных объектов или водопользователю вместе с зависимыми и аффилированными лицами) не должно принадлежать более 20 процентов совокупно принадлежащей этой категории учредителей голосов в Наблюдательном совете БА ДСВ. Указанная структура представительства в Наблюдательном совете БА ДСВ позволяет государству в лице его представителей от органов исполнительной власти федерального уровня и субъектов Российской Федерации обеспечить, с одной стороны, адекватный учет государственных (общественных) интересов в эффективном распоряжении и использовании государственной собственности на водные объекты, а с другой - равные конкурентные условия для всех водопользователей - субъектов регионального водного рынка и исключить возможность монопольного диктата представителя собственника водных объектов в установлении каких-либо преференций для «своих» водопользователей.

4.4. Порядок и процедуры функционирования БА ДСВ должны быть направлены на

пресечение каких-либо недобросовестных действий субъектов регионального водного рынка, также должны быть предусмотрены жесткие санкции за попытки манипулирования стоимостными параметрами сделок по водопользованию в результате ценового сговора вплоть до исключения из участия в торгах и, соответственно, приостановления участия в деятельности БА ДСВ. Для разрешения споров, возникающих между участниками торгов, целесообразно создание в структуре БА ДСВ третейского суда, членами которого могли бы быть как представители Наблюдательного совета БА ДСВ, так и высококвалифицированные, независимые эксперты, финансово не связанные с деятельностью БА ДСВ, а также представители профильных неправительственных общественных организаций.

4.5. Орган управления БА ДСВ (Правление) целесообразно формировать по паритетному представительству собственника водных объектов и водопользователей. Штат Правления БА ДСВ должен формироваться как на постоянной, так и временной основах. На постоянной основе штат должен быть самодостаточным для обеспечения текущей деятельности БА ДСВ в перерывах между проводимыми торгами, но по своей структуре должен паритетно отражать интересы собственника водных объектов и водопользователей. При проведении торгов штат Правления БА ДСВ укрепляется за счет руководящих и высококвалифицированных сотрудников БВУ и БФГУ, представляющих сторону собственника водных объектов, и представителей наиболее крупных водохозяйственных организаций и водопользователей. Решения в БА ДСВ должны приниматься квалифицированным большинством голосов членов правления.

4.6. В решении одной из задач функционирования БА ДСВ - организация и проведение конкурсных торгов по заключению договоров на право пользования водным объектом и переуступке этих прав между субъектами регионального водного рынка -ключевую роль играет конкурсная комиссия, формируемая на базе Наблюдательного совета БА ДСВ. По результатам конкурс-

Вопросы подписки по тел. (495) 129-0001

85

ных торгов составляется протокол, который принимает силу договора после его утверждения соответствующим органом исполнительной власти. Протоколы ежегодных торговых сессий по корректировке текущего спроса и предложения на ресурсы водных объектов (по водозабору, сбросу сточных вод, режиму попусков и т. п.) и воду-товар на региональном водном рынке утверждаются БС и органами законодательной и исполнительной власти субъекта Российской Федерации или соответствующим органом власти муниципальных образований и местного самоуправления. Уровень органов исполнительной и законодательной власти, утверждающих скорректированные ставки рентных платежей за пользование водным объектом (водозабор и сброс сточных вод) и тарифы на воду, поставляемую водохозяйственными организациями абонентам, определяется в зависимости от масштаба территории, охватываемой функционирующим региональным водным рынком.

4.7. Функционирование БА ДСВ обеспечивается постоянно действующими структурными подразделениями, оказывающими ин-формационно-технологичечскую и организационно-техническую поддержку в решении основных задач. Основная задача этих подразделений - формирование информационных потоков между контрагентами (субъектами) регионального водного рынка и обеспечение достоверной и своевременной информацией процедуры проведения конкурсных торгов и ежегодных торговых сессий в БА ДСВ. Для решения этой задачи в структуре БА ДСВ целесообразно создание четырех структурных подразделений:

• по договорной и рыночной информации;

• по информационному обеспечению организации и проведения конкурсных торгов и торговых сессий;

• по управлению информационной базой и ведению реестра регионального водного рынка;

• по организационно-техническому обеспечению функционирования БА ДСВ.

Организационная структура БА ДСВ, основные его подразделения и их взаимосвязи представлены на рисунке 2.

4.8. БА ДСВ функционирует за счет взносов его участников и платы за оказываемые услуги контрагентам регионального водного рынка. Ставки взносов и платы за оказываемые услуги фиксированы и утверждаются Наблюдательным советом БА ДСВ, чтобы исключить какую-либо коммерческую заинтересованность в предоставлении предпочтения для того или иного участника торгов.

5. Информационно-аналитическая система функционирования регионального водного рынка

5.1. Информационной основой функционирования регионального водного рынка должна стать информационно-аналитическая система управления водопользованием (ИАС). ИАС должна стать подсистемой фонда информационно-аналитической системы управления водными объектами (ФИАС). В настоящее время организационным центром ФИАС на федеральном уровне является федеральное государственное учреждение (ФГУ) «Акваинфотека». На базе создаваемых бассейновых подсистем ФИАС должна сформироваться ИАС, включающая в свою структуру следующие основные блоки:

• информационные ресурсы;

• организационную инфраструктуру;

• комплекс программных и технических средств получения, хранения и обработки информации и коммуникаций.

5.2. Основной целью ИАС должно стать обеспечение всех участников регионального водного рынка информацией в области использования, восстановления и охраны водных объектов гидрографической единицы или ее части. При этом ИАС должна функционировать в режиме открытой системы, обеспечивая общедоступность к ее информационным ресурсам всех заинтересованных субъектов регионального водного рынка (физических и юридических лиц) и Института независимой оценки (ИНО) в соответствии с существующим законодательством. Открытый режим функционирования ИАС является необходимым объективным условием реализации основополагающих принципов управления водными объектами

Вопросы подписки по тел. (495) 129-0001

Рис. 2. Организационная структура Бассейнового администратора договорной системы водопользования и его основные подразделения

оо

гидрографической единицы или ее части. В организационно-техническом аспекте доступность фонда ИАС должна быть реализована посредством организации единой бассейновой информационной сети с «выходом» на ФИАС и создания электронной библиотечной системы с правом безвозмездного (для организационных структур управления водными объектами гидрографической единицы) и возмездного пользования для заинтересованных в этом информационном обеспечении субъектов регионального водного рынка и ИНО.

5.3. Информационные ресурсы ИАС в области использования и охраны водных объектов гидрографической единицы (бассейна) по своему содержанию и форме должны быть ориентированы на управление водными объектами по следующим информационным направлениям:

• схемы комплексного использования и охраны водных объектов;

• анализ водохозяйственной обстановки в бассейне (либо его части);

• список водных объектов, по которым в настоящее время и в перспективе предполагается проведение конкурсных торгов по уступке прав пользования водными объектами или их части в концессию или аренду;

• границы акваторий, на которых по условиям концессионного договора возможна уступка права пользования водным объектом с учетом различных видов водопользования;

• параметры режимов работы водохранилищ и водохозяйственных систем, критерии и условия безопасности гидротехнических сооружений;

• предпроектные и проектные материалы по водохозяйственному строительству;

• лимиты (водопотребления и водоотведения) и динамика их изменения в рассматриваемой перспективе;

• установленные водоохранные требования к хозяйственной или иной деятельности на территории бассейна водного объекта;

• координаты водоохранных зон, прибрежных защитных полос водных объектов и режим использования их территорий;

• перечень и координаты источников питьевого водоснабжения, резервированных для федеральных нужд;

• установленные координаты мест использования водных объектов для массового отдыха, туризма и спорта.

Представленный перечень информационных направлений обеспечения управления водными объектами гидрографической единицы следует рассматривать как примерный и иллюстративный. В зависимости от уровня и масштаба принимаемого решения в управлении водопользованием перечень базовой информации по представленным информационным направлениям может быть разукрупнен и дополнен и, наоборот, сужен и укрупнен. Структура информационного обеспечения управления водными объектами гидрографической единицы (бассейна) в условиях функционирования регионального водного рынка, характеризующая информационные взаимосвязи разноуровневых фондов ФИАС с ИАС и информационные потоки по обслуживанию пользователей ИАС, представлена на рисунке 3.

6. Структура оплаты пользования водными объектами субъектами регионального водного рынка

6.1. Реализация института имущественно-правовых и рентных отношений водопользования определяет основные принципы экономического регулирования использования, восстановления и охраны водных объектов: платность за право пользования водными объектами и стимулирование рационального использования и охраны водных ресурсов. Субъектами экономического механизма регулирования этих отношений являются участники (субъекты) регионального водного рынка и управленческие структуры гидрографической единицы (бассейна) (рис. 1). Субъектами-платель-щиками являются институциональные водопользователи, непосредственно осуществляющие пользование водными объектами на основе договорных соглашений (концессии, аренды и срочного пользования) с применением сооружений, технических средств или устройств в целях, установленных в договорных соглашениях.

6.2. Объектом платы для субъектов -плательщиков регионального водного рын-

Вопросы подписки по тел. (495) 129-0001

Институт независимой оценки стоимостных параметров водных объектов -ИНО

<-

Федеральный фонд информационноаналитической системы управления водными объектами ФИАС

1 і

Бассейновый фонд информационноаналитической системы управления водными объектами ФИАС

І і

Информационно-аналитическая система корпоративного управления водными объектами ИАС

Информа- ционные ресурсы Организа- ционная инфра- структура Комплекс программных и технических средств получения, хранения и отбора информации и коммуникаций

Орган корпоративного управления водными объектами бассейна

Институциональные водопользователи - субъекты регионального водного рынка

Рис. 3. Структура информационного обеспечения управления водными объектами гидрографической единицы

в условиях функционирования регионального водного рынка

оо

-о

ка является процесс пользования водными объектами на основании договорных соглашений (концессия, аренда и срочное пользование), заключенных ими с уполномоченными органами по управлению водными объектами, с применением сооружений, технических и иных средств или устройств в целях и способах, установленных этими соглашениями, с изъятием и без изъятия ресурсов водных объектов. По своей структуре оплата субъектов регионального водного рынка представляет собой совокупность неналоговых и страховых платежей и налоговых сборов (рис. 4), которая состоит из пяти основных блоков. В соответствии со статьей 20 Федерального закона от 19 декабря 1991 года № 2060-1 «Об охране окружающей природной среды» первые три блока платы за пользование водными объектами (рентная плата за право пользования водными объектами, плата (взнос) на восстановление и охрану водных объектов и плата за нарушение договорного режима пользования водными объектами) являются неналоговыми платежами, отражающими цену, по которой оплачивается исполнение договора в соответствии с соглашением сторон (уполномоченным государственным органом и водопользователями).

6.3. При заключении и исполнении концессионных договоров на право пользования водными объектами, а в ряде случаев и арендных договоров, неналоговые платежи как договорная цена исполнения этих договоров включают первый и третий блоки платы за пользование водными объектами. В этом случае плата (взнос) на восстановление и охрану водных объектов является составной частью водохозяйственных и водоохранных затрат инвестора-концессионе-ра в соответствии с реализацией его инвестиционного проекта по обязательству концессионного договора. При арендном договоре, в котором арендатор берет на себя обязательства проведения водохозяйственных и водоохранных мероприятий за счет собственных средств, договорная цена исполнения этого договора также не включает второй блок платы за пользование водными объектами. Процедура и порядок ус-

тановления договорной цены на конкурсных торгах представлены в работе [3]. Четвертый и пятый блоки платы за пользование водным объектом представляют обязательные страховые взносы водопользователей по предупреждению и ликвидации последствий вредного воздействия вод, фискальные платежи по сборам за выдачу договоров водопользования и другие налоги и сборы, установленные в соответствии с законодательством Российской Федерации о налогах и сборах.

6.4. При реализации принципа платности водопользования в экономическом механизме регулирования рентных отношений покрытие оплаты пользования водными объектами институциональными водопользователями (хозяйствующими субъектами) в представленной структуре (рис. 4) должно происходить по следующей схеме:

• источником покрытия рентной платы за право пользования водными объектами в пределах лимитов, установленных в договорном соглашении (в форме паушальных платежей и роялти), является прибыль (сверхдоход, получаемый водопользователем от использования ресурсов водного объекта);

• плата (взнос) на восстановление и охрану водных объектов является составной частью в издержки производства водопользователя (себестоимость) в соответствии с установленными в договорном соглашении взаимными обязательствами по реализации этой целевой деятельности. Этот вид оплаты как взнос в соответствующие фонды обязателен для водопользователей, не осуществляющих самостоятельно в полном объеме водохозяйственную и водоохранную деятельность в соответствии с договорным соглашением;

• плата за нарушение договорного режима пользования водным объектом покрывается из чистого дохода водопользователя;

• страховые взносы, идущие на предупреждение и ликвидацию последствий вредного воздействия вод в масштабах обязательного страхования и фискальные сборы (блок 5 рисунка 4) являются составной частью издержек производства водопользователя (себестоимость).

Вопросы подписки по тел. (495) 129-0001

ПЛАТА СУБЪЕКТОВ РЕГИОНАЛЬНОГО ВОДНОГО РЫНКА ЗА ПОЛЬЗОВАНИЕ ВОДНЫМИ ОБЪЕКТАМИ

= Ч

плата за право пользования водными объектами

на

восстановление и охрану водных объектов

Е

X

за нарушение договорного режима пользования водным объектом

Паушальные Роялти - Паушальные Роялти -

платежи - текущая платежи - текущие

единовре- рентная единовремен- платежи

менные вы- плата за ные выплаты

платы рент- право по- (взносы) на на

ной платы льзования восстановле- восста-

за право водными ние и охрану новление

пользова- объектами водных и охрану

ния во- в объектов и водных

дными объ- договорно развитие объектов

ектами по м периоде водохозяйст-

договорным венного

соглаше- комплекса

ниям

I

Плата за сверхли митное изъятие воды и сброс сточных вод

Плата за сброс сточных вод с нарушением нормативов качества воды

Страховые взносы по предупреждению и ликвидации последствий вредного воздействия вод

Плата за нарушение режима попусков и иных договорных требований пользования водными объектами

Сборы за выдачу договоров водопользования и другие налоги и сборы, установленные в соответствии с законодательством Российской Федерации о налогах и сборах

Рис. 4. Структура оплаты пользования водными объектами субъектами регионального водного рынка

-о

6.5. Принцип экономического стимулирования рационального использования и охраны водных ресурсов в экономическом механизме регулирования рентных отношений реализуется следующим образом:

• посредством установления налоговых и иных льгот, предоставляемых водопользователям при введении водооборотных схем и малоотходных технологий и осуществлении другой водохозяйственной и водоохранной деятельности, обеспечивающей общественный (народнохозяйственный) эколого-экономический эффект;

• посредством использования средств целевых фондов восстановления и охраны водных объектов (при их создании) для льготного финансирования водохозяйственной и водоохранной деятельности водопользователей;

• посредством применения режима ускоренной амортизации основных водохозяйственных и водоохранных фондов;

• посредством введения специального налогообложения водоемкой и экологически вредной продукции, выпускаемой с применением экологически опасной для водных объектов технологии;

• посредством применения поощрительных цен и надбавок на продукцию, производство и потребление которой не оказывает негативного воздействия (или незначительно влияет) на состояние водных объектов;

• посредством использования режима льготного кредитования водопользователей всех форм собственности, эффективно осуществляющих мероприятия по восстановлению и охране ресурсов водных объектов.

6.6. Экономический механизм регулирования рентных отношений в режиме функционирования регионального водного рынка представляет собой систему финансовых и информационных потоков, отражающих экономико-финансовые параметры управляющих воздействий на объект управления водопользованием. Этот механизм имеет два принципиальных отличия:

1) ставки платы за пользование водными объектами «генерируются» на региональном (бассейновом) уровне как результат конкурсных торгов между собственником водных объектов и водопользователями и ежегодных

сессий по возможной корректировке этих ставок, а не «спускаются» в форме нормативов (или налоговых ставок) с федерального уровня. При этом особые свойства регионального водного рынка (организованность и регулируемость) и превалирование государственной собственности на водные объекты предполагают обязательную организацию независимой оценки стоимости прав пользования водными объектами и утверждение указанных «генерированных» ставок оплаты компетентными государственными органами;

2) финансовые потоки платы за пользование водными объектами ориентированы, с одной стороны, на создание основы самофинансирования корпоративного управления водными объектами гидрографической единицы (бассейна), а с другой - на аккумуляцию рентной платы на федеральном уровне для финансирования общенациональных целевых программ восстановления и охраны водного фонда страны.

Литература

1. Гражданский кодекс Российской Федерации. Части I и II. М.: ИНФРА-М - НОРМА, 1997.

2. Проект нормативного документа «Основные положения формирования и функционирования регионального водного рынка» (разработан Центральным экономикоматематическим институтом Российской академии по государственному контракту от 16 сентября 2002 года № 01/2002 совместно с «Росводинфо» Министерства природных ресурсов Российской Федерации).

3. Проект нормативного документа «Методические основы организации и проведения независимой оценки стоимости прав пользования водным объектом в режиме функционирования регионального водного рынка» (разработан Центральным экономико-математическим институтом Российской академии наук по государственному контракту от 16 сентября 2002 года № 02/2002 совместно с «Росводинфо» Министерства природных ресурсов Российской Федерации).

4. Шихирин В.В. Рентная плата за пользование водным фондом в рыночной экономике / Препринт # WP / 2000 / 090. М.: Центральный экономико-математический институт Российской академии наук, 2000.