Властные механизмы минимизации конфликтного потенциала политической системы

О. Д. Сафонова

ВЛАСТНЫЕ МЕХАНИЗМЫ МИНИМИЗАЦИИ КОНФЛИКТНОГО ПОТЕНЦИАЛА ПОЛИТИЧЕСКОЙ СИСТЕМЫ

Приоритетное значение для внутриполитических интересов страны имеет управляемость политической системы и минимизация потенциалов политических и институциональных конфликтов. В государстве многие процессы определяются устройством власти. Задача главы государства состоит в том, чтобы придать процессу управляемости надлежащие правовые формы, и любая реформа должна быть звеном в общей цепи правовых преобразований, т. е. должна быть вписана в целостную, единую концепцию правового развития страны. Поэтому стратегическим вектором развития России на современном этапе должно быть формирование правовой государственности.

Выступая 31 января 2000 г. на расширенной коллегии Министерства юстиции, В. Путин заявил: «Чем бы мы сегодня ни занимались: судебной реформой или государственным строительством, — мы обязаны помнить об исконных российских традициях справедливости и законности, помнить о том, что диктатура закона — это единственная разновидность диктатуры, которой мы обязаны подчиняться»1.

В период президентства В. Путина с 2000 по 2008 гг. значительные усилия федеральной власти были сосредоточены на создании и совершенствовании т. н. административной «вертикали». Под укреплением «вертикали» (исполнительной) власти понимается комплекс мер, предпринятых президентом с целью укрепления центральной власти в стране. Эти меры были необходимы главе государства для того, чтобы преодолеть последствия «наследства» в виде «парада суверенитетов», претензий и активности губернаторов и для минимизации всех связанных с этими процессами политических конфликтов. Президент начал с инициативы реформирования Совета Федерации, который в то время являлся слабо контролируемым органом, мешавшим проведению новой политики. В отношении региональных элит политика В. Путина была направлена на снижение их политического влияния на федеральном уровне. И из этого последовало одно принципиальное решение — вывод губернаторов (и вместе с ними спикеров региональных законодательных собраний) из Совета Федерации.

Реформа Совета Федерации явилась одним из важнейших преобразований, начатых в 2000 г. 8 августа 2000 г. вступил в силу новый Федеральный закон «О порядке формирования Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации». В соответствии с законом представитель в Совете Федерации от исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации назначается высшим должностным лицом субъекта РФ (руководителем высшего исполнительного органа государственной власти субъекта РФ) на срок его полномочий. Член Совета Федерации — представитель от законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта РФ избирается законодательным (представительным) органом государственной власти субъекта Российской Федерации на срок полномочий этого органа, а при формировании законодательного (представительного) органа субъекта РФ путем ротации — на срок полномочий однократно избранных депутатов этого органа.

© О. Д. Сафонова, 2008

В результате, главы исполнительной и законодательной власти регионов, ранее являвшиеся по должности членами Совета Федерации, лишились возможности лично представлять свои регионы в Москве, а сам Совет Федерации из избираемого органа стал назначаемым.

Важным шагом главы государства по централизации власти явилось внесение в Государственную Думу нескольких законопроектов. Во-первых, определялся порядок отстранения от должности руководителей регионов и роспуска законодательных органов субъектов России, которые принимали акты, вступающие в противоречие с федеральными законами, и, во-вторых, главы регионов наделялись правом отстранения от должности нижестоящих глав местного управления и самоуправления. В соответствующий механизм вводилась судебная ветвь власти, которая должна была подтверждать незаконность принятого органом государственной власти акта и устанавливать определенный срок для устранения этих нарушений2. Изменения, внесенные в федеральные законы, существенно расширили полномочия Президента России.

В качестве своеобразной «компенсации» для руководителей регионов в сентябре 2000 г. Указом Президента РФ3 был создан Государственный Совет России — совещательный орган при президенте, призванный координировать деятельность губернаторов по решению важнейших государственных проблем4. В соответствии с Положением, Государственный Совет является совещательным органом, содействующим реализации полномочий главы государства по вопросам обеспечения согласованного функционирования и взаимодействия органов государственной власти. В президиум включили по одному представителю региональной элиты от каждого из семи вновь образованных федеральных округов, что должно было сгладить последствия предложенных преобразований.

Другой «компенсацией» стало проведенное в начале 2001 г. т. н. «обнуление» сроков работы губернаторов на своих постах. Отсчет начала работы начинался с момента первых выборов после принятия Федерального Закона 1999 г. (который ограничил губернаторские полномочия двумя сроками). В дальнейшем губернаторы смогли преодолеть запрет работы на своих постах более двух сроков подряд через механизм досрочного переназначения.

Формирование в 2000 г. семи новых территориальных образований — федеральных округов5, ставших дополнительным звеном государственно-административного управления, — также одно из звеньев в процессе централизации и укрепления власти.

Распределение субъектов по территориям созданных федеральных округов эксперты объяснить затруднялись. Деление округов на Центральный, Северо-Западный, СевероКавказский (переименованный Указом Президента № 1149 от 21 июня 2000 г. в Южный), Приволжский, Уральский, Сибирский и Дальневосточный не соответствовало ни экономическому районированию, ни военным округам. Некоторые правоведы посчитали, что федеральные округа в перспективе могут стать административными и территориальными структурами, в рамках которых возможны организация эффективной системы управления регионами и решение всего комплекса проблем государственной политики в области регионального развития. Например, высказывалось мнение, что со временем формирование федеральных округов станет прологом реформы федеративного устройства России с образованием в ее составе на базе федеральных округов семи крупных и примерно одинаковых в экономическом отношении субъектов Федерации6.

Далее, соответствующим Указом Президента РФ «О полномочном представителе Президента РФ в федеральном округе» институт полномочного представителя в регионах был преобразован в соответствующий институт в федеральных округах. Из текста указа

следует, что такое преобразование было осуществлено в целях обеспечения реализации президентом своих конституционных полномочий, повышения эффективности деятельности федеральных органов государственной власти и совершенствования системы контроля над исполнением их решений7.

Важным этапом укрепления центральной власти явилось принятие В. Путиным дополнительных мер по обеспечению единства правового пространства. В соответствии с Указом Президента от 10 августа 2000 г. был создан федеральный банк нормативноправовых актов — федеральный регистр НПА субъектов РФ, ведение которого поручалось Министерству юстиции России8. Приведение законодательства субъектов федерации (особенно республик) в соответствие с Конституцией РФ — важнейшая часть реализации механизма минимизации конфликтного потенциала политической системы.

16 января 2002 г. во втором чтении был принят проект федерального закона «О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон “ Об общественных объединениях”», развивавший положения вступившего в силу в 2001 г. Федерального закона «О политических партиях». Проектом закона предусматривалось, что политическими можно считать только партии. Политическое движение упразднялось. Запрещалось даже использование в названии любого иного, кроме партии, общественного объединения слова «политическое». Все эти изменения послужили основой для дальнейшего изменения российского партийного поля и избирательной системы.

В 2003—2005 гг. были приняты важные решения, создавшие необходимые предпосылки для дальнейшей комплексной модернизации системы государственного управления. В Российской Федерации началась реализация административной реформы.

Указом Президента Российской Федерации № 824 «О мерах по проведению административной реформы в 2003—2004 гг.» от 23 июля 2003 г. определялись приоритетные направления административной реформы. В 2003 г. были проведены анализ и классификация функций, осуществляемых федеральными органами исполнительной власти. Всего в рамках работы по проведению административной реформы Правительственная комиссия проанализировала 5634 функции, из них признали избыточными 1468, дублирующими — 263, требующими изменения — 8689. В соответствии с Указом Президента Российской Федерации № 314 от 9 марта 2004 г. «О системе и структуре федеральных органов исполнительной власти» были образованы новая система и структура федеральных органов исполнительной власти. Обязанности по выработке государственной политики и нормативно-правовому регулированию возлагались на федеральные министерства, функции контроля и надзора — на федеральные службы, функции оказания государственных услуг и управления государственным имуществом — на федеральные агентства.

В 2004 г. президент В. Путин объявил о новых шагах в проведении реформы государственного управления и укреплении системы безопасности страны. Наиболее масштабными были следующие инициативы: отмена принципа прямых выборов губернаторов и введение их назначаемости (с согласия региональных парламентов) президентом, что было продиктовано необходимостью продолжения укрепления «вертикали власти»; предоставление президенту права распускать региональное законодательное собрание в случае повторного несогласия с его решением о назначении главы субъекта федерации и создание Общественной палаты в качестве совещательного органа, призванного представлять гражданское общество.

Реформа инициировалась президентом из-за необходимости создать единую систему исполнительной власти, в рамках которой федеральные органы и руководство

субъектов России должны образовать единую соподчиненную систему, и решение было объявлено спустя 10 дней после трагедии в Беслане. Таким образом, создание единой системы исполнительной власти опиралось на необходимость укрепления безопасности страны. В. Путин в обращении к народу 4 сентября 2004 г. обозначил в качестве причин реформы ослабление власти и доверия к ней, ослабление охраны правопорядка и ухудшение управления государством10.

Реформа механизма избрания глав субъектов РФ объяснялась также тем, что действовавшая прежде система прямых выборов губернаторов привела в ряде регионов к глубокому кризису власти, когда исполнительная и законодательная ветви находились в состоянии перманентного политического конфликта.

С 2004 г. Россия вступила в полосу изменения своего территориально-государственного устройства — начался т. н. процесс «укрупнения» регионов. В марте 2004 г. был принят Федеральный Конституционный Закон РФ « Об образовании в составе Российской Федерации нового субъекта Российской Федерации в результате объединения Пермской области и Коми-Пермяцкого автономного округа»11. Правовой основой для данного и последующих укрупнений регионов послужил ФКЗ РФ «О порядке принятия в Российскую Федерацию и образования в ее составе нового субъекта Российской федерации»12.

Далее последовали законы «Об образовании в составе РФ нового субъекта федерации в результате объединения Красноярского края, Таймырского (Долгано-Ненецкого) автономного округа и Эвенкийского автономного округа»13, «Об образовании в составе РФ нового субъекта федерации в результате объединения Камчатской области и Корякского автономного округа»14, «Об образовании в составе РФ нового субъекта федерации в результате объединения Иркутской области и Усть-ордынского Бурятского автономного округа»15. И последним в июле 2007 г. был принят ФКЗ РФ «Об образовании в составе РФ нового субъекта федерации в результате объединения Читинской области и Агинского Бурятского автономного округа»16.

Всем вышеперечисленным изменениям в устройстве страны предшествовали референдумы, на которые выносился вопрос об объединении. На референдуме 17 апреля 2005 г. по вопросу об объединении Красноярского края, Таймырского (Долгано-Ненецкого) и Эвенкийского автономных округов в новый субъект Российской Федерации — Красноярский край, в составе которого Таймырский и Эвенкийский автономные округа будут являться административно-территориальными единицами с особым статусом, определяемым уставом края в соответствии с законодательством Российской Федерации, при участии почти 65 % населения, согласились объединиться около 70 %.

На референдуме 23 октября 2005 г. по вопросу объединения Камчатской области и Корякского автономного округа в новый субъект—Камчатский край: в Камчатской области приняло участие — 56,3 % населения, проголосовало «за» — 85,0 %. В Корякском автономном округе участвовало в референдуме 76,3 % населения, высказались за объединение 89,0 %.

На референдуме 16 апреля 2006 г. по вопросу объединения Иркутской области и Усть-Ордынского Бурятского автономного округа в новый субъект — Иркутскую область в Иркутской области участвовало — 68,9 %, проголосовали «за» — 89,8 %. В Усть-Ордынском Бурятском автономном округе участвовало в референдуме 99,4 %, «за» проголосовало 97,8 % населения17.

Референдумы по объединению Читинской области и Агинского Бурятского автономного округа в единый субъект состоялись 11 марта 2007 г. Более 90 % жителей обоих регионов высказались за объединение.

В избирательной системе России за последние годы тоже произошли существенные изменения. Выборы в Государственную Думу V созыва в 2007 г. прошли уже в соответствии с новым законом, установившим проведение выборов на исключительно партийной основе и поднявшим барьер для прохождения политических партий в Государственную Думу с 5 % до 7 %. Многие партии лишились возможности участвовать в парламентской деятельности. Важные процессы происходили и в организациях, представленных в Госу -дарственной Думе. Объединение в 2001 г. «Единства», «Отечества» и «Всей России» в общероссийскую партию «Единая Россия» положило начало формированию пропрезидентского большинства в нижней палате. Сложилась ситуация автоматической поддержки любой инициативы исполнительной власти и обеспечения преемственности власти в ходе последующих электоральных циклов.

22 июня 2007 г. Президент подписал Федеральный закон «О внесении изменений в отдельные законодательные акты РФ по вопросу деятельности законодательных органов государственной власти субъектов РФ». Данный закон унифицировал некоторые нормы работы региональных парламентов. А губернаторы получили возможность в любой момент распустить политически конфликтные законодательные собрания.

28 июня 2007 г. В. Путин подписал Указ № 825 «Об оценке эффективности деятельности органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации», постановляющий утвердить перечень показателей для оценки эффективности деятельности органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации. Образованная при Президенте РФ Комиссия по вопросам совершенствования государственного управления и правосудия разработала и утвердила в августе 2007 г. «Перечень показателей для оценки эффективности деятельности органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации», включающий 43 показателя18.

В апреле 2008 г. Государственная Дума внесла новые важные изменения в закон «О референдуме РФ»19. Первоначально планировалось уточнить пункт, запрещающий выносить на всенародное голосование вопросы о расходах федерального бюджета и финансовых обязательствах государства. Норма была оспорена Коммунистической Партией РФ в Конституционном суде. Суд подтвердил ее законность, но отметил, что на референдуме нельзя решать вопросы только о текущих расходах государства, а о будущих можно. Затем этот запрет убрали (по мнению законодателей, это должно упростить проведение референдума), но ввели новое ограничение: поправки закрепили исключительную компетенцию органов государственной власти РФ по ряду вопросов. Эксперты отмечают, что к таковым при желании можно отнести любой вопрос федерального масштаба — в конечном итоге все государственные решения принимаются либо парламентом, либо правительством, либо президентом. Теперь проведение референдума в России может оказаться затруднительным, поскольку получается, что единственным основанием для проведения референдума остается изменение Конституции России: главы 1, 2 и 9 Основного закона могут быть изменены только всенародным голосованием. Но нововведение никак не затрагивает региональные и муниципальные референдумы. Согласно поправкам, референдум не может быть использован также в целях принятия решений, противоречащих Конституции РФ, ограничения, отмены или умаления общепризнанных прав и свобод человека и гражданина, конституционных гарантий реализации таких прав и свобод.

В заключение можно отметить, что все вышеперечисленные меры по укреплению «вертикали власти» несколько повысили общий уровень управляемости, но, к сожалению, пока не сделали систему управления безупречной. По-прежнему актуальной остается

задача повышения эффективности принимаемого законодательства. Важнейшей проблемой российского федерализма остается обеспечение фактического равенства прав субъектов Российской Федерации между собой и во взаимоотношениях с федеральными органами государственной власти. Хотя по Конституции РФ все субъекты равноправны, нередко предпринимаются попытки нарушить это равноправие, что представляет серьезную опасность для единства государства, порождает конфликты на уровне институтов власти, на национальной почве. Это обстоятельство следует учитывать при рассмотрении всех последующих нововведений и предложений по изменению существующего государственного устройства.

1 Выступление В. Путина на расширенном заседании коллегии Министерства юстиции // М1р://кгет1іп. ги/арреаге/2000/01/31/0100_1уре633741уре633781уре82634_28883^Ь1т1.

2 См.: Федеральный Закон РФ от 29 июля 2000 г. № 106-ФЗ «О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон “Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов РФ”» // ЬИр://№№^^.гаЛЛсіа1/ііос/ Іеііега1_7ак/106_І7^Ь1т.

3 Указ «О Государственном совете Российской Федерации» от 01.09.2000 № 1602 // Шр:Шоситеп1;. кгет1іп.гиЛіос^р?ГО=3219.

4 Государственный совет в России впервые был учрежден в 1801 г. В 1810 г он стал высшим законосовещательным учреждением Российской империи. В 1906 г. была создана двухпалатная система высших законодательных органов, включающая нижнюю палату — Государственную думу и верхнюю — Государственный совет. Они имели равные законодательные права. С 1913 г. Николай II и царское правительство практически прекратили конструктивное взаимодействие с законодательными палатами, а после Февральской революции 1917 г. ни Государственная дума, ни Государственный совет не возобновляли свою работу.

5 Путин В. В. Какую Россию мы строим? Послание Федеральному собранию Российской Федерации 8 июля 2000 года // Российская газета. 2000. 11 июля.

6 См.: Некрасов С. И. Федеральные округа — новое звено в вертикали Российской власти // Журнал российского права. 2001. № 11.

7 Указ Президента РФ от 13 мая 2000 г. № 849 «О полномочном представителе Президента Российской Федерации в федеральном округе».

8 Указ Президента РФ от 10 августа 2000 г. № 1486 «О дополнительных мерах по обеспечению единства правового пространства в Российской Федерации» // Российская газета. 2000. 15 августа.

9 Агентство консультаций и деловой информации // ЬИр://%'%'%г.акііі.ги/есопот/рп^гат/46.Мт.

10 Обращение Президента России В. Путина 4 сентября 2004 года // Мір://^^^кгет1іп.га/1ех1:/ арреаге/2004/09/76320^И1т1.

11 Федеральный Конституционный Закон от 25.03.2004 № 1-ФКЗ // М1р://ііоситеп1;.кгет1іп.ги/ііос. а8р?Ш=021696.

12 Федеральный Конституционный Закон от 17.12.2001 № 6-ФКЗ // ЬИр://%гЬа8е.ііита^оу.ги/п1;с/укаг1 а8р?к1=10288.

13 Федеральный Конституционный Закон от 14.10.2005 № 6-ФКЗ // ЬИр://%гЬа8е.ііита^оу.ги/п1;с/укаг1 азр?к1=15718.

14 Федеральный Конституционный Закон от 12.07.2006 № 2-ФКЗ // М1р://ііоситеп1;.кгет1іп.т/ііос. asp?ID=34659&PSC=1&PT=3&Page=1.

15 Федеральный Конституционный Закон от 30.12.2006 № 6-ФКЗ // М1р://ііоситеп1;.кгет1іп.т/ііос. asp?ID=037207.

16 Федеральный Конституционный Закон от 21.07.2007 № 5-ФКЗ // М1р://ііоситеп1;.кгет1іп.т/ііос. asp?ID=040886.

17 Данные Института региональной политики. Россия — страна референдумов: региональные референдумы и опросы 199 -2007 гг. // http://regiona1istica.ru/monitoring/rotation/referendum/.

18 http://www.businesspravo.ru/Docum/DocumShow_DocumID_125382.htm1.

19 Федеральный Конституционный Закон «О внесении изменений в ФКЗ “О референдуме РФ”» от 24.04.2008 № 1-ФКЗ.