Региональная практика оценки состояния гражданского общества

Наталья ГЕГЕДЮШ

РЕГИОНАЛЬНАЯ ПРАКТИКА ОЦЕНКИ СОСТОЯНИЯ ГРАЖДАНСКОГО ОБЩЕСТВА

Результатом реализации полномочия региональной Общественной палаты по оценке состояния гражданского общества в субъектах федерации являются ежегодные доклады. В данной статье представлен анализ различных практик оценки состояния гражданского общества в регионах.

The results of implementation of the authority of the Regional Public Chamber on assessment of the civil society condition in subjects of the Federation are presented in its manual reports. The analysis of various practices of assessment of the civil society condition in the Russian regions is submitted in the given article.

Ключевые слова:

гражданское общество, Общественная палата субъекта РФ, доклад о состоянии гражданского общества в субъекте РФ; civil society, Public Chamber of the region of the RF, report on the civil society condition in the region of the RF.

Оценка состояния институтов гражданского общества в субъ -ектах Российской Федерации в соответствии с региональ -ным законодательством проводится не отраслевым органом государственной власти субъекта федерации, наделенным полно -мочиями в сфере содействия развитию институтов гражданского общества, а Общественной палатой этого субъекта. Фактическим результатом реализации полномочия становится доклад о состоянии гражданского общества в соответствующем субъекте федерации. В большинстве регионов установлена обязательность опубликова -ния доклада в средствах массовой информации. Анализ отраслевого регионального законодательства показал, что из 14 субъектов феде -рации, входящих в Приволжский федеральный округ, 13 закрепили данную норму, а Республика Марий Эл закрепила понятие «довести до сведения».

В рамках проведенного автором исследования изучена практика оценки состояния гражданского общества в регионах Приволжского федерального округа. В статье охарактеризована практика Самарской и Кировской обл.

Доклады о состоянии гражданского общества в субъектах РФ стали появляться с 2008 г, но массовый и осознанный характер этот процесс приобрел, на наш взгляд, только к 2010 г. К этому вре мени накопилась определенная практика, отраженная в докладах Общественной палаты России, готовящихся с 2006 г Никакой мето -дологии Общественная палата РФ регионам до сих пор не предло -жила, но содержание ее докладов стало некоторым ориентиром в практике оценки гражданского общества на региональном уровне.

Общественная палата Самарской области подготовила 3 доклада о состоянии гражданского общества (за 2009—2011 гг.), сформировала проект структуры доклада за 2012 г1 Доклады традиционно начина -ются с вступительного слова и заканчиваются заключением.

Опираясь на преемственность содержания докладов, можно утверждать, что в регионе сформировалось представление о неком «ядре» гражданского общества, состоящем из следующих элемен -тов: 1) некоммерческий сектор, состояние которого характеризуется на основе официальных данных Управления Министерства юсти -ции России по Самарской области; 2) гражданские инициативы;

3) товарищества собственников жилья; 4) Общественная палата и общественные советы; 5) благотворительность и волонтерство;

1 Официальный сайт Общественной палаты Самарской области // http://www. op63.ru

ГЕГЕДЮШ Наталья Сергеевна — к.соц.н., доцент кафедры

государственного

и муниципального

управления

Поволжского

института

управления

им. П.А. Столыпина

— филиала РАНХиГС

gegedush@rambler.ru

6) социальная, в т.ч. политическая, актив -ность граждан.

Значительное место в докладах отво -дится характеристике состояния и про блемам развития основных сфер жизне -деятельности региона — здравоохранения, образования, ЖКХ, экологии. Здесь отражены данные опросов о состоянии здоро -вья граждан, степени удовлетворенности качеством государственных и муници -пальных услуг, сведения о расходах консо лидированного бюджета России и области на образование и пр. Многочисленные таблицы и диаграммы подкреплены сно сками на различные источники: офици -альные сайты органов статистики, отрас -левые социологические исследования, но в любом случае не на собственные тема тические исследования Общественной палаты Самарской области. Несмотря на информативность такого материала, на наш взгляд, оценка состояния граждан -ского общества не должна включать опи сание результатов деятельности органов государственной власти Самарской обл., реализуемой за счет выделенных бюд жетных средств в рамках законодательно установленных полномочий. Помимо этого, специфика российской менталь ности ставит под сомнение прямую зави симость качества жизни людей и их граж данской активности. Доклад «отягощен» цитатами, раскрывающими точку зрения экспертов по тому или иному вопросу. От такой практики следует отказаться. Доклад о состоянии гражданского общества — это аналитический документ с соответствую -щим стилем изложения.

Наряду с характеристиками элементов «ядра» гражданского общества в докладах анализируются вопросы, составляющие «повестку года». К примеру, в 2010 г. это были вопросы общественного контроля, деятельности управляющих компаний, празднования 65 -летия Победы в Великой Отечественной войне в Самарской обл., реализации национальной политики и проведения Года учителя в регионе. В 2011 г. в повестку вошли вопросы корруп -ции, Интернета и блогосферы, о положе -нии социально ориентированных НКО в области, межсекторном социальном партнерстве. Рекомендации, ставшие «результатом - продуктом» доклада 2011 г., касаются всех сфер жизнедеятельности Самарской обл., в первую очередь соци альной. Это необходимость повышения

регионального размера МРОТ, проведе -ния комплексного мониторинга с целью выявления наиболее проблемных зон, принятия программы поддержки частных управляющих компаний и пр. Из 9 пун -ктов рекомендаций только одно прямо связано с развитием гражданского обще ства, хотя, на наш взгляд, не имеет концеп -туального характера: необходимость «вне -сти дополнения в закон “О благотвори -тельности в Самарской области” с целью более четкой регламентации деятельно -сти Общественного совета Самарской области»1. В итоге анализа материалов оценки состояния гражданского общества в Самарской обл. не формируется пред -ставление о реальном состоянии послед него — выявлена ли положительная дина -мика в развитии институтов гражданского общества, каковы тенденции развития, проблемы участников этого процесса. Рискнем предположить, что у обывателя не сложится представление о том, что же такое гражданское общество и каково его состояние в Самарской обл.

Следующим объектом анализа является Кировская обл. Этот регион не входил в число регионов лидеров по темпам раз вития гражданского общества в рейтинге Общественной палаты России I созыва2, но, по нашему мнению, его опыт оценки состояния гражданского общества заслуживает внимания. Общественная палата Кировской области была сформирована только в 2009 г Доклад о состоянии гражданского общества в Кировской обл. впервые был разработан в 2010 г и вклю -чал четыре основных раздела3.

I. «Общая характеристика гражданского общества в Кировской области». Включает главы: гл. 1 «Штрихи к портрету гражданского общества региона», гл. 2

1 Ежегодный доклад Общественной палаты Самарской области о состоянии гражданского общества // Официальный сайт Общественной палаты Самарской области; http://www.op63.ru/index. php?optюn=com_content&view=article&id=1028: -2011-&са^ = 21:2010-01-29-05-53-01&Itemid=100016

2 Ежегодный доклад Общественной палаты РФ «О состоянии гражданского общества в Российской Федерации в 2007 году» // Официальный сайт Общественной палаты Российской Федерации; http://www.oprf.ru/documents/1151/1153/

3 Ежегодный доклад о состоянии гражданского общества в Кировской области в 2010 году // Официальный сайт Общественной палаты Кировской области; http://opko43.ru/documents/ ^0^^675/

«Проявления гражданской активности и гражданских инициатив», гл. 3 «Роль Общественной палаты Кировской обла сти в развитии институтов гражданского общества».

II. «Характеристика некоммерческого сектора». Включает главы: гл. 1 «Роль и место некоммерческих организаций и общественных объединений», гл. 2 «Гражданская активность и гражданские инициативы в некоммерческом секторе», гл. 3 «Молодежные общественные органи зации».

III. «Проблемы взаимодействия биз -неса, власти и общества». Включает главы: гл. 1 «Наиболее значимые региональные аспекты взаимодействия власти, обще ства и бизнеса в Кировской области», гл. 2 «Проблемы развития и особенности вза имодействия малого и среднего бизнеса с властью».

IV. «Публичность и гласность. Роль СМИ в развитии гражданского общества». Включает главы: гл. 1 «Взаимодействие институтов гражданского общества и власти», гл. 2 «Роль СМИ в формировании гражданского общества».

Первый доклад Общественной палаты Кировской области выбран нами не слу чайно. В отличие от докладов других реги онов, его содержание свидетельствует, что произошло всестороннее осознание ситуации: есть ли человеческий ресурс для оценки, взаимодействуют ли все стороны — участники оценки, какова структура гражданского общества, какова роль орга нов власти и институтов гражданского общества в процессе развития послед него и пр. Уже в I разделе доклада отме -чено отсутствие единого подхода к выбору критериев оценки гражданского общества на региональном уровне. Разработчики доклада считают, что в регионе не выра ботаны механизмы воздействия обще -ства на принимаемые властью решения: «очень малозаметно действенное участие общественности региона в выработке важнейших решений, имеющих значение для населения Кировской области»1. В докладе описаны все мероприятия и про екты, организованные вновь созданными общественным движениями, в т.ч. студенческие и детские конкурсы проектов гражданских инициатив. Внимание уде лено характеристике влияния интернет

1 Там же.

коммуникаций на социальную активность в регионе. Разработчики доклада указы вают на наличие противоречий в работе Общественной палаты области, которые в первую очередь вызваны этапом станов ления самой структуры. Следует отметить важную, на наш взгляд, особенность: уже на начальном этапе организации работы Общественная палата Кировской обла сти утвердила основные направления своей деятельности. Анализ региональ -ной практики организации общественных палат позволяет заключить, что это скорее исключение, нежели правило. Такой вну -тренний документ позволяет самой палате понять свое место и роль в развитии реги ональной системы институтов граждан -ского общества.

В докладе о состоянии гражданского общества в Кировской обл. за 2010 г. достаточно проработана глава о роли и месте некоммерческих организаций и общественных объединений. При этом предлагается своеобразная, как минимум нетипичная, классификация таких орга низаций и их характеристика:

1) традиционные организации — струк -туры, выросшие из советского опыта работы общественности, имеющие раз ветвленную сеть районных, местных отде -лений;

2) объединения по профилю деятель -ности для саморегуляции, возникшие на волне рыночных отношений и проводя щие работу внутри закрытой профессио нальной группы;

3) организации «гражданской позиции», создаваемые гражданами, имеющими чет кую позицию по конкретным вопросам общественного устройства;

4) организации людей с общими интере -сами (хобби);

5) благотворительные организации, решающие проблемы наиболее уязвимых слоев населения;

6) волонтерские (добровольческие) организации;

7) организации, созданные на основе общности экономических, хозяйственных интересов граждан (потребительские ко оперативы, садоводческие товарищества, товарищества собственников жилья).

Положительным является тот факт, что итоги работы некоммерческого сектора в Кировской обл. в 2010—2011 гг. подве -дены с учетом инициированного палатой опроса представителей общественных

организаций. На основе полученных дан ных выделены негативные и позитивные тенденции в этой сфере. В докладе артикулирована свойственная большинству субъ -ектов федерации, но мало обсуждаемая проблема — локализация общественных организаций в административном центре и крупных городах региона, в результате чего «НКО как инструмент гражданского общества наиболее часто используется городским населением»1.

Общественная палата Кировской обла сти рассматривает в качестве элемента гражданского общества малое и среднее предпринимательство, давая оценку про исходящим в этой сфере событиям на основе данных проведенных в регионе исследований предпринимательского климата. Действенным механизмом взаимодействия власти и гражданского общества названы общественные советы, работа которых анализируется в целях разработки рекомендаций органам власти по организации таких структур. При этом отмечается, что общественные советы в большинстве случаев играют роль «деко -рации диалога с общественностью и неза висимыми экспертами» и фактически «сознательно отстранены от реального процесса выработки стратегий развития и приоритетных задач их реализации»2. Еще одним элементом гражданского общества выступают средства массовой информа ции. В Докладе справедливо указывается, что существование независимых СМИ — обязательный атрибут развития гражданского общества, и определяется про блемное поле деятельности региональных и муниципальных СМИ как институтов гражданского общества.

Анализ тенденций развития граждан ского общества в Кировской обл. логиче ски завершен выводами, которые опреде -ляют направления дальнейшей работы по содействию развитию гражданского обще ства. Выделим наиболее значимые:

1) необходимо сформировать единую методологическую основу оценки состоя ния гражданского общества, начиная с определения самого понятия «граждан -ское общество» и критериев его оценки и заканчивая единой методикой составле ния ежегодного доклада;

2) необходимо налаживать взаимодей

ствие власти, общественных организаций и бизнес сообщества;

3) следует обеспечить реальное влияние общественности на принимаемые публич ные решения по социально значимым вопросам;

4) нужно формировать ценности граж данского общества;

5) необходимо обеспечить плодотворное сотрудничество с экспертным сообще ством.

Понимая важность содействия разви тию гражданских инициатив, разработ чики доклада отмечают тот факт, что очень малая часть некоммерческих организаций является площадкой для выражения и продвижения таких инициатив. В целом, подчеркивается неготовность институтов гражданского общества профессионально включиться в процесс модернизации регионального гражданского общества. Несомненным преимуществом анализи руемого доклада, помимо резюмирующих выводов, считаем наличие глоссария, с которого начинается доклад: каждый пользователь доклада имеет возможность не только понять терминологию, но и пользоваться ею как официально при знаваемой. В глоссарии нет уточнения, какие элементы составляют структуру гражданского общества, но само содер -жание доклада позволяет их выделить: некоммерческие и иные общественные организации, малое и среднее предпри -нимательство, гражданские инициативы, волонтерство и добровольчество, СМИ, общественные советы.

Все эти элементы гражданского обще ства отражены и в докладе за 2011 г., кото -рый, на наш взгляд, стал более фрагмен тарным, поскольку включает 5 разделов и 25 глав3. Исходя из «повестки 2011 года», содержание доклада дополнено анализом протестных настроений в регионе, духов ных ценностей, реализации прав человека и ребенка, региональной программы раз вития институтов гражданского общества. По мнению разработчиков доклада 2011 г., гражданское общество в Кировской обл. активно и эффективно развивается, и все большее число жителей области готовы отстаивать свои позиции. В то же время объективно существуют факторы, негативно влияющие на этот процесс:

1 Там же.

2 Там же.

3 Там же; http://opko43.ru/documents/ reports/1588/

во первых, серьезная дифференциация доходов населения, во вторых, низкая степень доверия граждан к деятельности власти (значительная часть респондентов считают, что «областная и муниципальная власть обслуживают интересы прибли -женных предпринимательских групп»), в третьих, низкий уровень социально политической активности населения воз растной группы старше 35 лет.

В заключение отметим, что в настоящее время сформирован определенный регио нальный опыт оценки состояния граждан ского общества, точнее, его имеет каждый субъект федерации, создавший обще -ственную палату. Проведенное исследо -вание позволило прийти к определенным выводам.

Во первых, в условиях отсутствия обще принятой методологии оценки состояния гражданского общества региональные общественные палаты реализуют полно мочие по разработке доклада о состоянии гражданского общества в субъекте феде рации по мере своих представлений о структуре гражданского общества, ориен тируясь на логику аналогичных докладов Общественной палаты России. При этом структура регионального доклада зависит от нескольких факторов. Это профессио -нальный уровень привлеченных для раз работки доклада экспертов; представле ния членов палаты и экспертов о структуре гражданского общества; наличие факто -логического (эмпирического) материала для составления доклада. Последнее, в свою очередь, зависит от того, велась ли работа по составлению доклада на про тяжении всего года либо материалы наби рались в спешном порядке. В первом слу -чае наличествуют данные тематических исследований, проведенных по заказу Общественной палаты, а во втором — источниками информации для доклада станут данные всех доступных исследова ний, хоть как то вписывающихся в тема тику гражданского общества.

Во вторых, можно констатировать, что в регионах формируется устойчивое пред ставление о структуре гражданского обще ства. В докладах четко прослеживаются, как минимум, два аспекта гражданского общества — институционализированные

и неинституционализированные структуры. К первым, которые мы назвали «ядром» гражданского общества, отне сены общественные организации, благо творительность и добровольчество, малое и среднее предпринимательство, СМИ, общественные палаты и общественные советы. Некоторые институты пока рас цениваются неоднозначно — это полити -ческие партии, товарищества собствен ников жилья, местное самоуправление. К неинституционализированным элементам гражданского общества, исходя из содер -жания докладов, можно отнести соб -ственно гражданские инициативы и обще ственные движения, протестные настрое ния, интернет пространство. Во всех региональных докладах картина дополня ется так называемыми сопутствующими элементами, вытекающими из «повестки года», а также анализом внешней среды (социальная сфера, экономика, анализ законодательства, соблюдение прав и сво бод человека и пр.). Обозначим последние как институциональные условия развития гражданского общества. Итак, в структуру оценки состояния гражданского общества в субъектах федерации входят следующие элементы: институты гражданского обще ства, неинституционализированные про явления гражданского общества, внешняя среда, или институциональные условия, вопросы «повестки года».

Таким образом, необходимость работы по формированию методики оценки состояния гражданского общества в субъ ектах РФ как никогда остра. Важно сфор -мировать принимаемое большинством представление о понятии и структуре гражданского общества посредством про ведения круглых столов, конференций, рабочих групп, максимально расширив географию мероприятий, поскольку сей час они носят местнический характер. Региональным общественным палатам можно рекомендовать структуру доклада, как минимум, определить перечень эле ментов, которые должны обязательно в них отражаться. Это позволит выделить как состояние, так и тенденции разви тия гражданского общества в регионах. Инициатором, скорее всего, должна стать Общественная палата России.