Местное самоуправление и государство на современном этапе

Р.В. Бабун

МЕСТНОЕ САМОУПРАВЛЕНИЕ И ГОСУДАРСТВО НА СОВРЕМЕННОМ ЭТАПЕ

Рассматриваются вопросы формирования политики государства по отношению к местному самоуправлению и взаимодействия органов государственной власти и органов местного самоуправления в период перехода России на путь инновационного развития.

Россия находится накануне перехода к системной модернизации страны на качественно новой, инновационной основе, обозначенной в программных выступлениях Президента (ныне Председателя Правительства) России В.В. Путина и Президента России Д. А. Медведева. Какую роль может и должно играть на этом этапе местное самоуправление: сумеет ли оно включиться в процесс модернизации в качестве эффективного участника, стать мощным ресурсом развития государства и общества, либо окажется на обочине этого процесса [1].

Ответ на данный вопрос в значительной степени зависит от политики государства по отношению к местному самоуправлению, ее научной обоснованности, методологической ясности, стабильности и предсказуемости. Эта политика затрагивает обширный круг вопросов: правовая база местного самоуправления, его полномочия, территориальная организация, финансовое и имущественное обеспечение, наконец, степень самостоятельности и автономности местного самоуправления в структуре публичной власти. Актуальность сегодняшней постановки данного вопроса заключается в том, что с 1 января 2009 г. вступает в полную силу Федеральный закон № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» [3]. Завершается важнейший этап муниципальной реформы. Ничуть не умаляя серьезных позитивных результатов, достигнутых за этот период, представляется целесообразным оценить соотношение провозглашенных целей муниципальной реформы и реально достигнутых результатов, рассмотреть нерешенные проблемы и на этой основе обозначить задачи взаимодействия государства и местного самоуправления на новом этапе.

Оценка результатов муниципальной реформы

По данному вопросу можно услышать самые разные мнения. Так в выступлении В.В. Путина на общероссийском совещании советов муниципальных образований субъектов Российской Федерации в октябре 2007 г. была дана в целом позитивная оценка 131-го закона и отмечено, что, пройдя через довольно сложные этапы становления, местное самоуправление уже сумело заявить о себе как о серьезном ресурсе развития страны. В то же время были отмечены необустроен-ность и слабая социальная инфраструктура значительного количества поселений, низкое качество коммунальных услуг, муниципального здравоохранения и образования, недостаток собственных доходов значительного числа муниципальных образований. Правительству России предложено подумать о дополнительных решениях в сфере межбюджетных отношений, а субъектам РФ рекомендовано часть налога на прибыль перераспределять в пользу муниципалитетов. Одно-

временно В.В. Путин обратил внимание на то, что муниципальные образования должны сами искать пути как к увеличению доходов местных бюджетов, так и к повышению качества услуг населению.

В обзорном докладе Всероссийского совета местного самоуправления «Местное самоуправление - ресурс развития страны» отмечены недостатки в ходе подготовки и дальнейшей реализации 131-го закона и сконцентрировано внимание на укреплении доходной базы муниципальных образований. Отмечено, что при нынешнем законодательстве благополучие муниципальных образований практически не зависит от уровня развития экономики на их территориях, поскольку большинство налогов на деятельность юридических лиц практически не попадает в местные бюджеты.

Достаточно негативная оценка результатов реформы дана в докладе Общественной палаты РФ «О состоянии гражданского общества в Российской Федерации за 2007 год». В докладе отмечено, что, несмотря на ряд улучшений на местах, в частности в области образования и здравоохранения, есть все основания констатировать, что за последний год положение дел с местным самоуправлением в стране в целом существенно ухудшилось. Председатель комиссии Общественной палаты РФ по региональному развитию В. Л. Глазычев отмечает, что у самой идеи местного самоуправления по-прежнему имеются мощные противники: главы муниципальных районов (в отношении поселений), большинство глав регионов, которым удобно удерживать районных начальников на коротком поводке дотаций, наконец, почти поголовно чины федеральных министерств, которые убеждены в том, что тотальное огосударствление всех сторон жизни есть единственное средство удержать страну от сползания в анархию.

С этими выводами нельзя не согласиться. Приходится констатировать (это отмечает и один из ведущих экспертов в области местного самоуправления Э. Мар-кварт), что ни одна из провозглашенных главных целей реформы местного самоуправления по существу не была достигнута.

Первая цель - четкое разграничение полномочий между уровнями публичной власти. Многочисленные поправки в 131-й закон расширили сферы пересечения полномочий органов государственной власти субъектов РФ и органов местного самоуправления, а также полномочий муниципальных районов и поселений. Создалась ситуация, в которой по ряду сфер практически невозможно определить, кто, за что и в какой мере отвечает.

Вторая цель - приведение экономической (имущественной и финансовой) базы муниципальных образований в соответствие с объемами полномочий. Очевидно, что никакого соответствия на деле нет. Несмотря на существенное увеличение финансовой поддержки муниципальных образований за счет приоритетных

национальных проектов и федеральных целевых программ, главные проблемы финансового обеспечения местного самоуправления остаются нерешенными. Не решены также вопросы муниципальной собственности на землю, в субъектах РФ продолжается курс на ограничение состава муниципального имущества и сокращение имущественных доходов муниципалитетов.

Третья цель - приближение муниципальной власти к населению. В сельской местности эта задача решена хотя бы формально-поселенческие органы местного самоуправления созданы и действительно стали ближе к населению, но их нищенская экономическая база только дискредитирует этот уровень власти. В городах же, особенно в крупных, имеющих пригородные поселки, ситуация формально ухудшилась.

Таким образом, реальные результаты муниципальной реформы оказались существенно отличными от провозглашенных целей. Система местного самоуправления в полной мере еще не заработала.

С сожалением приходится констатировать, что политика государства по отношению к местному самоуправлению, как будет показано ниже, характеризуется крайней нестабильностью. Добавляются и изымаются полномочия, укрупняются и разукрупняются муниципальные образования, исчезают и вновь возрождаются государственные органы, ведающие вопросами местного самоуправления.

За последний год (в основном в связи с выборными кампаниями) внимание государства к проблемам местного самоуправления заметно усилилось. Указом Президента России от 02.11.2007 г. образован (на деле воссоздан после фактического прекращения в 2000 г. деятельности предыдущего Совета) Совет при Президенте России по развитию местного самоуправления. В феврале 2008 г. образован Совет по местному самоуправлению при Председателе Государственной думы пятого созыва. Начал свою работу новый состав Комитета по местному самоуправлению Государственной думы во главе с новым председателем В.С. Тимченко. Сменился председатель Комитета по местному самоуправлению Совета Федерации, им стал президент Общероссийского конгресса муниципальных образований (ОКМО) С.М. Киричук. Эти изменения расширяют возможности муниципального сообщества влиять на формирование государственной политики в сфере местного самоуправления.

Законодательная база и полномочия местного самоуправления

Важнейший вопрос государственной политики -формирование правовой базы местного самоуправления [2]. Сегодня она характеризуется серией непрерывных изменений. За период после принятия 131-го закона в него было внесено более 200 изменений и дополнений, для чего принято около 30 федеральных законов. Сейчас готовится очередной крупный комплекс поправок. Существенные изменения, затрагивающие вопросы местного самоуправления, вносились также в Градостроительный, Земельный, Жилищный, Бюджетный, Налоговый и другие кодексы РФ. Многие изменения сыграли положительную роль, но некоторые пошли явно во вред.

Изменения в федеральном законодательстве расширили полномочия органов местного самоуправления в сфере градорегулирования, что можно только приветствовать, а также в сфере безопасности, что не всегда обоснованно. В частности, на органы местного самоуправления возложено создание и содержание в целях гражданской обороны запасов материально-технических, продовольственных, медицинских и иных средств; создание, содержание и организация деятельности аварийно-спасательных служб и (или) формирований; организация и осуществление мероприятий по мобилизационной подготовке муниципальных предприятий и учреждений. Какого-либо целевого финансирования этих капиталоемких видов деятельности не предусмотрено.

В то же время в ряде важнейших вопросов социальной политики, затрагивающих интересы населения, компетенция местных органов в 131-м законе и последующих изменениях в нем была существенно сужена.

1. Из перечня вопросов местного значения в 131-м законе были исключены вопросы социальной поддержки и социального обслуживания уязвимых групп населения, которые традиционно, на протяжении многих веков были функцией местной власти. Никто лучше органов местного самоуправления не может справиться с этой задачей, дойти до конкретных нужд каждого отдельного человека, использовать мощный резерв общественного участия и общественной поддержки социально незащищенных групп населения. Правда некоторые субъекты РФ возвратили часть функций по социальной поддержке органам местного самоуправления в виде переданных государственных полномочий и сохранили муниципальную сеть учреждений социального обслуживания. Однако все другие забрали в свои руки.

2. С 1 января 2008 г. изъяты из перечня вопросов местного значения вопросы опеки и попечительства, хотя сохранено право органов местного самоуправления на участие в решении этих вопросов за счет собственных бюджетных средств.

3. Из полномочий местного самоуправления в 131-м законе исчезло участие в регулировании вопросов занятости и трудовых отношений на своих территориях. Местная власть не может уйти от этих вопросов и вынуждена заниматься ими на самодеятельных началах.

4. Из перечня вопросов местного значения исключены и переданы субъектам РФ вопросы расчета жилищных субсидий и организация их предоставления. И здесь никто лучше муниципальной власти не может дойти до проблем каждой семьи.

Конечно, все перечисленные вопросы по сути являются вопросами не местного, а государственного значения и должны законодательно регулироваться и финансироваться государством. Но их исполнение на местах, исходя из принципа субсидиарности, целесообразно возложить на органы местного самоуправления как на власть, наиболее близкую к гражданам и лучше знающую местные проблемы и нужды. В законодательстве ряда зарубежных стран полномочия местного самоуправления четко подразделяются на собственные (вопросы местного значения в нашей терминологии) и делегированные в качестве обязательных (отдельные государственные полномочия). В последних органы местного самоуправления выступают в качестве агентов государства на местах. В 131-й закон

включено лишь одно такое полномочие - организация предоставления школьного образования при его законодательном и финансовом обеспечении субъектами РФ (кроме содержания школьных зданий и оплаты коммунальных услуг, которые отнесены к вопросам местного значения). Представляется необходимым сделать такую передачу обязательной и в ряде других перечисленных выше сфер.

В 2006 г. из полномочий городов - административных центров субъектов РФ - были изъяты и переданы субъектам РФ полномочия по распоряжению городскими землями.

В 2007 г. из перечня вопросов местного значения были исключены вопросы организации и осуществления экологического контроля объектов производственного и социального назначения на муниципальных территориях. Для многих городов эти вопросы являются жизненно важными.

В 131-й закон была внесена сомнительная поправка, согласно которой органы местного самоуправления могут (но не обязаны) за свои деньги участвовать в осуществлении не переданных им отдельных государственных полномочий, если это участие предусмотрено федеральными законами. Эта поправка позволяет в отраслевых федеральных законах предусматривать «безобидные» пункты об участии органов местного самоуправления в исполнении множества государственных полномочий. По сути органы местного самоуправления сегодня вынуждены тратить крайне ограниченные средства своих бюджетов на решение вопросов государственного значения, т.е. финансово помогать государству.

В результате внедрения перечисленных «новаций» местная власть была существенно ослаблена.

Вопросы территориальной организации местного самоуправления

После практического удвоения количества муниципальных образований в 2005-2006 гг. (за счет сельских поселений) начался и набирает силу обратный и весьма болезненный процесс их слияния. Выявившиеся в ходе реформы территориальные проблемы породили множественные конфликты и судебные разбирательства. В наибольшей степени это коснулось городских округов.

В ряде субъектов РФ (Свердловская, Сахалинская, Калининградская области) территории большинства административных районов, центрами которых являются города, были превращены в единые городские округа, т. е. фактически в явном противоречии с концепцией 131-го закона была сохранена одноуровневая система муниципальных образований. Ни один населенный пункт (в том числе городской) на территории этих районов, независимо от численности населения, наличия инфраструктуры и экономической базы, не получил статуса муниципального образования.

Представляется ошибочной сама принятая в 131-м законе концепция городского округа, в составе которого (в отличие от муниципального района) не могут существовать другие муниципальные образования. Множество пригородных поселков, в том числе крупных, имеющих градообразующие предприятия, налоговую

базу, инженерную и социальную инфраструктуру, т. е. все условия для самоуправления, не получили статуса муниципальных образований и были включены в состав городских округов. Для этого данные поселки пришлось либо преобразовать в сельские населенные пункты, либо вообще исключить из государственного реестра населенных пунктов и превратить в микрорайоны городов, отстоящих от них на десятки километров. Фактически и то и другое противозаконно, поскольку сами населенные пункты как географические данности никуда не делись, а по профилю хозяйственной деятельности были и есть городскими. Тем самым произошло не приближение, а удаление органов местного самоуправления от населения этих поселков.

Другая проблема - искусственное превращение ряда крупных городов в городские поселения, фактически подчиненные муниципальным районам. Характерным примером является Ангарск Иркутской области с населением свыше 200 тыс. человек, который решением органов государственной власти области получил статус городского поселения в составе Ангарского муниципального района. При этом в городе проживает более 95% населения муниципального района. Фактически на территории параллельно действуют две муниципальных власти. Этот случай далеко не единичен. Идут непрекращающиеся судебные процессы по восстановлению статуса таких городов, однако усилия общественности по проведению референдумов всячески подавляются региональными властями, а суды встают на их сторону под любыми предлогами. Лишь городскому поселению г. Рыбинск Ярославской области удалось после длительной борьбы провести референдум и получить статус городского округа.

Федеральное законодательство по вопросам территориальной организации местного самоуправления требует существенного пересмотра.

Вопросы финансового обеспечения местного самоуправления

Сегодня всем (кроме Минфина) очевидна финансовая необеспеченность местного самоуправления. Укрепление финансовой самостоятельности местного самоуправления является самой главной проблемой в его развитии. Многочисленные предложения муниципального сообщества по увеличению доли местных бюджетов в подоходном налоге, передаче на местный уровень части транспортного налога, доли налога на прибыль организаций, единого налога на вмененный доход для субъектов малого бизнеса, введению единого местного налога на недвижимость пока не дали результатов, хотя обещаний со всех уровней федеральной власти было немало.

В то же время значительно возросло государственное финансирование муниципальных органов по линии приоритетных национальных проектов и федеральных целевых программ. Усиливается оснащение современным оборудованием муниципальных медицинских и образовательных учреждений. Серьезные сдвиги происходят в государственном финансировании жилищного строительства и капитальном ремонте жилищного фонда. По отдельным федеральным программам софинансируется строительство городских дорог и объектов инженерной

инфраструктуры. Узаконено участие региональных бюджетов в расходах на подготовку муниципальных кадров.

Положительные результаты этих мер бесспорны. Однако программно-целевое финансирование отдельных мероприятий, при всей его важности, должно дополнять, но не подменять базовые источники формирования собственных доходов местных бюджетов. Подобная подмена не согласуется с концепцией нормативного финансирования местного самоуправления, провозглашенной в 131-м законе. Сущность этой концепции состоит в установлении для каждого муниципального образования расчетного (критериального) уровня бюджетной обеспеченности на одного жителя. Этот уровень должен был ежегодно определяться законом субъекта РФ в соответствии с порядком, устанавливаемым Бюджетным кодексом РФ, и выполнять роль минимального регионального социального стандарта бюджетной обеспеченности. Те (и только те) муниципальные образования, у которых уровень собственных доходов, собираемых на территории, оказывается ниже установленного для них критериального уровня, должны получать из регионального бюджета дотации на выравнивание бюджетной обеспеченности. Размер этих дотаций определяется по формуле, устанавливаемой на длительный период в соответствии с требованиями Бюджетного кодекса РФ. Такой порядок позволял муниципальным образованиям прогнозировать объемы своих доходов на несколько лет вперед и в соответствии с этим формировать перспективные планы и программы социально-экономического развития.

Фактически этот подход не был реализован. В большинстве субъектов РФ критериальный уровень бюджетной обеспеченности муниципальных образований законодательно не определяется. Субъекты РФ выстроили свою финансовую политику так, что практически все муниципальные образования, даже высокодоходные, стали получать дотации из региональных бюджетов. Эти дотации используются как инструмент неявного внешнего управления деятельностью органов местного самоуправления.

В ряде субъектов РФ отсутствуют местные финансовые органы в городских округах и муниципальных районах, а их полномочия исполняют на основе «добровольных» соглашений территориальные подразделения финансового органа региональной администрации. Между тем, согласно ч. 4 ст. 9 Бюджетного кодекса РФ такая передача бюджетных полномочий на основе соглашений возможна только от поселений к муниципальным районам.

Наибольшая острота финансовых проблем имеет место в малых поселениях. Их основные налоговые источники - земельный налог и налог на имущество физических лиц, которые собираются крайне неудовлетворительно. В большинстве субъектов РФ муниципальные районы изъяли у поселений полномочия по распоряжению земельными ресурсами вместе с соответствующей налоговой базой. Формирование и государственная регистрация земельных участков, без чего не возникает база для взимания земельного налога, требует неподъемных затрат. До половины и более земель освобождено различными федеральными законами от уплаты земельного налога. Особенно это отно-

сится к землям крупных федеральных ведомств: Министерства обороны, железных дорог, объектов энергетики и др.

Занижена оценка имущества физических лиц, более половины их владельцев подпадает под различные льготы, многие «ускользают» от регистрации своего имущества, например, под предлогом того, что строительство объекта еще не завершено. Налог на имущество физических лиц не составляет и одного процента доходов местных бюджетов. У большинства сельских поселений доходы, собираемые на территориях, составляют лишь 5-10% их расходов, что дискредитирует этот уровень власти в глазах населения. Бюджетный дефицит на сельских территориях соседствует с безработицей. Вследствие этого сельские и некоторые городские поселения теряют значительную часть подоходного налога, поскольку многие их жители работают в близлежащих городах, а подоходный налог взимается не по месту жительства, а по месту работы.

Необходимо поставить под местное налогообложение земли Министерства обороны, энергетиков, РАО Газпром, ОАО РЖД и других федеральных структур с соответствующей компенсацией пользователям этих земель из федерального бюджета.

Существенный рост поступлений от местных налогов может быть достигнут при передаче их администрирования на муниципальный уровень. Для федеральных налоговых органов местные налоги составляют лишь малую долю общей налоговой массы, их интерес к увеличению сбора местных налогов невелик, а организация этой работы требует значительных усилий. Конечно, здесь потребуется внесение изменений в федеральное законодательство, однако дополнительные расходы муниципальных образований на содержание местных налоговых инспекторов с лихвой окупятся ростом доходов.

Вопросы земельно-имущественной базы местного самоуправления

До настоящего времени не произведено разграничение основной части земельных участков между уровнями публичной власти, вследствие чего органы местного самоуправления лишены возможности эффективно управлять землями, особенно городскими. Пассивность государства в этом вопросе труднообъяснима.

Безусловно, требует отмены закон о передаче органам государственной власти субъектов РФ права распоряжения землями в городах - административных центрах субъектов РФ. Практика применения этого закона показала, что никаких позитивных результатов он не дал и лишь усложнил всю работу по выделению земельных участков для жилищного и иного строительства. Было бы вполне достаточно нормы, согласно которой органы местного самоуправления столичных городов по заявкам органов государственной власти резервировали земельные участки для их нужд.

Состав муниципального имущества определен 131-м законом на основе идеологической концепции максимального отхода всех уровней публичной власти от хозяйственной деятельности. Безусловно, прямая хозяйственная деятельность органов местного самоуправления должна быть ограничена, а значительная доля му-

ниципального имущества может и должна быть приватизирована. Однако параметры этого ограничения были определены в 131-м законе принципиально неверно. Наш подход состоит в том, что предметом законодательного регулирования может быть только ограничение на виды хозяйственной деятельности местного самоуправления, но не на состав имущества.

К сдаче в аренду муниципальных нежилых помещений и общественных зданий, с помощью которых решаются вопросы местного значения в малоконкурентных сферах, и к получению соответствующих рентных доходов следует относиться не как к коммерческой, а как к градорегулирующей деятельности. Это не нарушение конкурентных принципов, а средство создания условий для социально значимого бизнеса, особенно малого (торговля социально важными товарами, бытовые услуги, почтовая связь и др.). Приватизация - это безвозвратная утрата имущества, которое новый собственник может перепрофилировать в любой момент исходя из своих коммерческих интересов; аренда допускает возможность ее прекращения. Если бы в 1990-е гг. ненужные тогда здания детских садов были не приватизированы, а сданы в аренду, мы имели бы сегодня совершенно иную ситуацию с дошкольными учреждениями. Приватизация - стратегическое решение, и не придется ли через несколько лет выкупать приватизируемые сегодня помещения по тройной цене?

Вопросы автономии органов местного самоуправления

С самого начала муниципальной реформы не прекращаются, а в последние годы усиливаются попытки встраивания органов местного самоуправления в вертикаль государственной власти. Ограничение автономии местного самоуправления осуществляется, как уже отмечалось, через сокращение удельного веса собственных доходов местных бюджетов и увеличение доли целевых трансфертов, искусственное превращение практически всех муниципальных образований в дотационные, а также через сужение прав управления городскими землями в столичных городах и ограничение состава муниципального имущества. В 2006 г. с большим трудом муниципальному сообществу удалось предотвратить принятие законопроекта группы депутатов Государственной думы, предусматривающего передачу региональным органам государственной власти решения ряда важнейших вопросов местного значения в городах - административных центрах субъектов РФ.

В последнее время основное давление со стороны субъектов РФ осуществляется по линии пересмотра уставов муниципальных образований с целью замены глав муниципальных образований, избираемых населением и пользующихся его доверием (независимо от того, возглавляет глава местную администрацию или представительный ор-

ган), на «слабых», избираемых депутатами из своего состава. Такого главу легко освободить от занимаемой должности в любой момент простым голосованием депутатского корпуса. В этом случае реальная власть переходит к нанимаемым по контракту главам администраций, на выбор которых органы государственной власти субъектов РФ могут оказывать определяющее влияние. Этот процесс принял массовый характер. Многочисленные гражданские акции против пересмотра уставов в лучшем случае игнорируется, а судебные процессы, как правило, проигрываются с помощью нашей судебной системы, которую резко критикует Президент России Д. А. Медведев.

После некоторого затишья вновь начали поступать предложения о прямом назначении глав городов - центров субъектов РФ. С такими идеями недавно выступили глава Карелии С. Катанандов (в прошлом сам бывший мэром столичного города Петрозаводска) и губернатор Свердловской области Э. Россель. Идеология «командования» органами местного самоуправления, желание назначать и снимать продолжает пробивать себе дорогу.

Итак, приходится сделать вывод, что внятная политика государства по отношению к местному самоуправлению на сегодня еще не сформирована и явно видна тенденция на его фактическое огосударствление. Современная государственная политика должна быть нацелена на активизацию потенциала, воли и энергии местных сообществ, что возможно лишь при высокой степени их самостоятельности в решении вопросов местного значения, в том числе в экономической и финансовой сфере. Такую политику надо вырабатывать, научно обосновывать и законодательно закреплять.

Однако органы местного самоуправления не должны пассивно ждать, когда будет сформулирована эта политика. Перед ними стоят большие и сложные задачи. Главная из них - перенос акцента на развитие человеческого потенциала (человеческого капитала) местных сообществ путем создания благоприятной среды обитания в каждом населенном пункте, расширения номенклатуры и повышения качества муниципальных услуг во всех сферах деятельности. Для этого потребуется приращение и эффективное использование всех местных ресурсов, всемерная поддержка развития бизнеса на муниципальных территориях, в т. ч. малого и инновационного бизнеса, активизация всех форм участия населения в решении вопросов местной жизни, повышение эффективности работы самих органов местного самоуправления.

Решение перечисленных задач требует не командования, а тесного взаимодействия органов местного самоуправления и органов государственной власти в рамках ясно обозначенной государственной политики, при четком разграничении сфер компетенции, соответствующем ресурсном обеспечении и укреплении самостоятельности органов местного самоуправления в решении вопросов местного значения.

ЛИТЕРАТУРА

1. Конституция Российской Федерации (с изм. от 09.06.2001) (принята всенародным голосованием 12.12.93) // Консультант Плюс: Версия

Проф.

2. Бюджетный кодекс Российской Федерации (по состоянию на 20 сентября 2006 г.). М.: Омега-Л, 2006. 224 с.

3. Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» № 131-Ф3 от 6.10.2003 г. //

Консультант Плюс: Версия Проф.

Статья представлена научной редакцией «Экономика» 11 июля 2008 г.