Совершенствование системы регионального управления информатизацией на основе функционально-целевого подхода

© Е.А. Петрова, 2007

СОВЕРШЕНСТВОВАНИЕ СИСТЕМЫ РЕГИОНАЛЬНОГО УПРАВЛЕНИЯ ИНФОРМАТИЗАЦИЕЙ НА ОСНОВЕ ФУНКЦИОНАЛЬНО-ЦЕЛЕВОГО ПОДХОДА

Е.А. Петрова

Информатизация региональных хозяйственных систем является фактором конкурентоспособности региона на внутреннем и внешнем рынках, необходимым условием преодоления противоречий становления рыночной экономики в России. Увеличение и дифференциация спроса хозяйственных субъектов на все виды информации являются стимулами широкого применения информационных и телекоммуникационных технологий. Произошли существенные изменения в масштабах, структуре, функциях, потоках, организационных формах, методах обработки, представления и использования информации. Особое значение приобретает управление информационными ресурсами (ИР) как способ обеспечения эффективного функционирования экономики региона, для которого «информация и знания трактуются как важнейший и редкий ресурс, запас или резерв, как элемент его экономического потенциала»1. Формирование и использование этого ресурса происходит в процессе информатизации хозяйственных систем различного уровня. Эффективность процессов управления во многом определяется рациональным использованием ресурсов этого типа, включающих программное, финансовое, технологическое, организационное, институциональное и другое обеспечение. За счет получения органами управления своевременной, точной, достоверной информации повышается качество управления, растет эффективность регионального воспроизводства.

Управление региональной информатизацией является многоплановым и комплексным процессом, частью целостной системы управления регионом. Для учета основных факторов, с помощью которых можно целенаправленно воздействовать на совершенствование системы управления, необхо-

димо построение комплексной модели управления. Одним из подходов к решению этой задачи является функционально-целевой подход, реализация которого предполагает соответствие функций системы управления целям предметной области 2. Система в целом должна строиться из таких подсистем, которые обеспечивают покрытие соответствующих подзадач основной целевой задачи многоуровневой системы. Применение данного подхода к описанию системы управления региональной информатизацией предполагает построение комплексной модели, представляющей собой функционал ряда составляющих, включающих пять важнейших подсистем:

М = Е (Т, N S, G, Ж),

где Е - функция целеполагания;

Т - техническое и технологическое оснащение регионов средствами вычислительной техники и телекоммуникаций, состояние информационных ресурсов региона (ИРР);

N - нормативно-правовое обеспечение системы управления;

S - доступ к сетям и сетевая экономика;

G - организационная структура, региональная политика информатизации;

Ж - методологическая и методическая база.

Включение первого элемента (Т) в предложенную модель позволит обеспечить технико-технологическую базу информатизации, создать информационно-коммуникационную инфраструктуру, реализующую функции создания, хранения, распространения и использования информации в регионе. Данное направление также предусматривает совершенствование и развитие

вычислительных и телекоммуникационных ресурсов (модернизация парка ЭВМ, домашние компьютеры, системное и программное обеспечение, система сервисного обслуживания, линии и каналы связи, коммутационная техника, компьютерная телефония и т. п. ), создание и развитие новых информационных, компьютерных и телекоммуникационных технологий.

Вторая подсистема данной модели представляет совокупность норм права, регулирующих общественные отношения в данной сфере. К ним относятся отношения, связанные с созданием и функционированием автоматизированных информационных систем (АИС); владением, использованием и распоряжением информацией, находящейся в этих системах; производством и потреблением информационных продуктов и услуг; реализацией конституционного права граждан на информацию; использованием глобальных информационных сетей и др.3

Система источников законодательства в сфере информатизации включает конституционные нормы, нормы международного права, федеральные законы, законы со специальными предметами регулирования, контролирующие конкретные виды общественных отношений, подзаконные акты Президента и Правительства РФ, министерств и ведомств, законодательство субъектов Федерации. На формирование такой системы правоотношений воздействуют также факторы усложнившихся взаимоотношений (в том числе информационных) между органами управления разных уровней и создание института собственника информации.

Субъекты, осуществляющие управленческое воздействие на отношения в сфере информатизации, можно условно разделить на две группы. Прежде всего это органы исполнительной власти, осуществляющие разработку и реализацию государственной политики в области информатизации. Таким органом на федеральном уровне является Министерство РФ по связи и информатизации, на которое возложены функции по разработке федеральных и отраслевых программ развития информатизации, межотраслевой координации деятельности в этой сфере; государственного надзора за этой дея-

тельностью, государственного учета и регистрации АИС, баз и банков данных и др.4 В субъектах РФ руководство процессами региональной информатизации осуществляется, как правило, структурными подразделениями соответствующих администраций или правительств. В структурах исполнительной власти некоторых субъектов РФ вообще не предусмотрено наличие органа, специально предназначенного для выполнения функций управления процессами информатизации регионов.

В рамках разработанной автором модели предлагается система нормативноправового обеспечения региональной информатизации (см. рис. 1), формирующая правовую основу для следующих аспектов регулируемого процесса: стимулирования частного капитала в региональную информатизацию; регламентирования способов формирования и использования ИР на территории региона; определения ответственности за достоверность предоставления ИР; регламентирования коммерческой формы использования государственных ИР; регламентирования использования органами государственного и муниципального управления коммерческих ИР.

К следующей группе субъектов управления относятся государственные органы, в рамках которых создаются и действуют ведомственные АИС, управленческое воздействие на которые осуществляется в рамках традиционного отраслевого управления. В условиях интеграции информационных процессов, создания АИС общегосударственного уровня управление ведомственными АИС постепенно теряет свое «локальное» свойство. Необходимость обеспечения сопоставимости данных разных АИС проявляется по мере формирования единого информационного пространства. На достижение этой цели направлена деятельность ГК РФ по стандартизации и метрологии и ГК РФ по статистике, а также ряда органов исполнительной власти и организаций, на которые правительством возложены работы по развитию единой системы классификации и кодированию технико-экономической и социальной информации. Важное значение в условиях формирования единого информационного простран-

ства приобретает создание и функционирование на территории РФ единой системы учета и регистрации различных объектов экономической и социальной деятельности граж-аа[ ё ^ бёаё^апёёо ёёо 5 и связанная с ними координация деятельности различных органов и организаций. Порядок ведения соответствующих регистров и реестров объектов учета с наделением уполномоченных органов власти и органов местного самоуправления координационными полномочиями предусмотрен федеральными законами «О государственном земельном кадастре» (от 2.02 2000 г.), «О регистрации юридических лиц» (от 9.08 2000 г.); «О регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним» (от 21.07 1997 г., в ред. от 11.04 2002 г.); «О лицензировании отдельных видов деятельности» (от 25.09 1998 г., в ред. от 21.03 2002 г.), постановлениями Правительства РФ «О государственном учете и регистрации баз и банков данных» (от 28.02 1996 г.); «О поряд-

ке ведения единого государственного реестра налогоплательщиков» (от 10.03 1999 г.).

В условиях интеграции информационных процессов в сфере управления отчетливо проявляется тенденция межведомственного регулирования отношений. Однако не решены вопросы разграничения предмета ведения в сфере информатизации между Российской Федерацией и ее субъектами, субъектами РФ и муниципальными образованиями. Сфера информатизации и ИР как обособленный предмет ведения в актах федерального законодательства не фигурируют.

Третья составляющая ^ предложенной модели отражает использование информационных и коммуникационных технологий в процессах взаимодействия всех категорий населения, предпринимателей и властей между собой, в пределах каждой из категорий; наличие возможностей доступа в Интернет; качество услуг и уровень поддержки абонентов телефонных сетей.

1. Концепция информатизации субъекта РФ.

2. Целевые программы по развитию информатизации.

3. Положение о региональном Центре информатизации органов управления.

4. Положение о межтерри-ториальном Совете по информатизации.

5. Положение о межведомственном Координационном совете по информатизации.

6. Положение о лицензировании информационных услуг

Закон об информатизации субъекта РФ

Закон об информационных ресурсах региона

1. Положение о документировании информации в органах государственной власти и местного самоуправления.

2. Положение об учете и регистрации ИР на территории субъекта РФ.

3. Положение о сертификации ИР в регионе.

4. Положение о формировании территориального кадастра региона.

5. Положение об информационной безопасности субъекта РФ

Закон

об информационном взаимодействии органов управления

1. Положение о предоставлении информации органами государственной власти.

2. Положение о формировании единого информационного пространства органов управления субъекта РФ

Рис. 1. Нормативное обеспечение региональной информатизации Вестник ВолГУ. Серия 3. Вып. 11. 2007

Прозрачность коммуникаций имеет большое значение для сферы государственного, регионального и местного управления и служит показателем степени использования властями современных информационно-коммуникационных технологий, степени их готовности к формированию «электронных правительств», обеспечивающих доступ граждан к достоверной государственной информации, взаимодействие власти с населением, институтами гражданского общества и бизнесом, повышение эффективности государственного управления. С другой стороны, для всех категорий членов общества прозрачность деятельности властей и доступность правительственных услуг тоже является важнейшим фактором успеха в их повседневной жизни. Над проектом «Электронное правительство» работает несколько федеральных ведомств, в число разработчиков входят аппарат Правительства РФ, МЭРТ РФ, Министерство РФ по связи и информатизации, ФАПСИ. На региональном уровне задача создания «электронного правительства» решается крайне медленно. Полных и достоверных данных по состоянию дел в регионах нет. Судя по косвенным данным, представительства в Интернете имеют не более 20-25 % региональных органов власти. Основными проблемами уже существующих web-сайтов государственных организаций являются низкая частота обновления информации, плохое развитие системы обратной связи с населением. Фактически не начался переход государственных учреждений на безбумажный документооборот. По данным Минсвязи России, в федеральных и местных органах власти находится около 800 тысяч компьютеров, из которых только 25 тысяч подключены к Интернету 6. В центральных органах власти процент персональных компьютеров достигает 95 %, а в областных администрациях - 70 %. Однако к сетям подключены только 2 %, что препятствует развитию безбумажного документооборота.

Состояние электронной коммерции играет важную роль в развитии процессов информатизации, продвижении к информационному обществу. Развитие Интернета позволило обеспечить необходимую для осуществления внешнего взаимодействия высокую интерактивность всех участников рынка и их незави-

симость от географического расположения. В то же время, наряду с Интернетом, электронная коммерция поддерживается сетями Интранет, Экстранет и системами электронного обмена данными. К факторам, препятствующим развитию электронной коммерции в России, следует отнести: низкий уровень развития Интернета; низкий платежеспособный спрос большинства населения; отсутствие адекватной нормативно-правовой базы в области электронной коммерции; отсутствие удобных и безопасных платежных систем для покупок в Интернет-магазинах; недостатки транспортной инфраструктуры и служб доставки товаров; низкий уровень автоматизации бизнес-процессов на российских предприятиях; неразвитость телекоммуникационной инфраструктуры; непрозрачность, низкую предпринимательскую и управленческую культуру российского бизнеса.

Организационной подсистемой (О) модели является четвертая компонента, формирующаяся под действием структурной организации на федеральном уровне. Необходимыми условиями решения большинства организационных вопросов являются: принятие органом исполнительной власти региона специального Постановления о проведении работ по информатизации; решение проблемы ресурсного обеспечения, включая разработку механизма финансирования работ; назначение одного из руководителей исполнительной власти региона ответственным за информатизацию; выбор головной организации по информатизации региона; построение организационной структуры управления процессом информатизации; создание нормативной базы информатизации 7.

На основе анализа отечественного опыта работ по информатизации регионов РФ 8 предлагается следующая система управления информатизацией региона (см. рис. 2). На региональном уровне функции заказчика систем и средств информатизации и координатора работ в этой сфере возлагаются на Комитет (управление, отдел) по информатизации в системе органов исполнительной власти (администрации) региона. На данный орган возлагаются задачи по разработке и принятию Концепции и Программы информатизации региона, регламентирующих взаимоотношения уча-

стников процесса формирования ИРР и обеспечивающих единую методическую основу построения систем и средств региональной информатизации. От своевременной подготовки этой документации зависит системность проводимых в регионе работ, сроки и качество создания информационных систем и элементов региональной инфраструктуры, возможность их взаимодействия, совместимость между собой и с аналогичными системами и средствами информатизации федерального уровня в рамках формирования единого информационного пространства России. Основным документом, формирующим прообраз региональной информационной системы и определяющим основные направления работ, принципы и ресурсное обеспечение их реализации, является Концепция информатизации региона. Директивным документом, конкретизирующим основные положения Концепции, раскрывающим перечень, содержание, этапность, сроки, финансирование работ и взаимосвязь их участников, служит Программа информатизации региона.

зов на информационные системы органов управления, поскольку территориальный центр -структура, основная задача которой - координация разработки наиболее стратегических проектов информатизации. Основными исполнителями работ являются разработчики информационных систем, а также элементов информационной инфраструктуры по основным направлениям информатизации региона.

Основными задачами организационной структуры являются: проведение в регионе единой государственной политики информатизации, разработка концепции информатизации региона; разработка и реализация региональной программы информатизации; разработка финансово-хозяйственного механизма управления региональной информатизацией; эффективное вовлечение ИР в хозяйственный оборот; развитие территориально распределенной информационной вычислительной сети; информационное консультирование и маркетинг.

Организационная составляющая модели не должна быть неизменной, необходимо учитывать изменения самой управляющей струк-

Рис. 2. Система управления информатизацией региона

Для более четкой работы по созданию общерегиональных систем в схеме предусмотрено разделение функций заказчика и генерального исполнителя в лице Территориального центра информатизации (Региональный совет по информатизации). Непременным условием является конкурсность при размещении госзака-

туры и ее функций. После создания информационной инфраструктуры и построения единого информационного пространства региона возможна модификация организационной составляющей в структуру, основной задачей которой будет контентное наполнение и обработка баз данных органов управления.

Последняя подсистема модели (Ж) включает принципы и методы информатизации, методики оценки эффективности проектов информатизации, общего состояния работ в данной сфере.

Предпринятые попытки проанализировать состояние региональной информатизации на основе данных органов государственной статистики показали отсутствие необходимой информации. Оперируя лишь данными о количестве предприятий, занимающихся оказанием информационно-вычислительных услуг и разработкой программ, трудно не только оценить состояние процесса, но и провести сравнительный анализ развития информатизации. В то же время предприятия, зарегистрированные на территории Волгоградской области, могут удовлетворять информационные потребности соседних городов и областей.

Важность системы максимально объективных оценок состоит еще и в том, что развитие информационных систем связано с крупными финансовыми затратами, которые нужно не только сосредоточить (используя программно-целевой метод управления), но и рационально распределить.

Органы региональной власти не смогут эффективно использовать информационные технологии в управлении, абстрагировавшись от состояния информатизации реальных или потенциальных информационных партнеров. Возникает проблема если не выравнивания состояния информатизации в различных структурах власти и управления, то регулирования процесса достижения ими определенного уровня технического, технологического и информационного обеспечения. В связи с этим необходимо определить методические подходы к решению следующих задач. С одной стороны, сформировать механизм оценки и ранжирования органов управления по состоянию информатизации. На базе этой информации можно принимать решения либо перераспределительно-бюджетного, либо стимулирующего характера. С другой стороны, следует иметь методику анализа «обратной связи», позволяющую определить взаимосвязь и влияние процесса развития информатизации на объект управления в целом. Речь идет о создании комплексной системы индикаторов, отвечающей следующим требованиям: интегральный учет максимального числа факторов развития региональной информа-

тизации; прозрачность и доступность индикаторов для проведения расчетов или получения оценок; обеспечение полной совместимости и сопоставимости показателей для разных условий их измерения; применение в различных регионах; инвариантность по отношению к оцениваемым объектам и условиям проведения оценок. Построение такой системы показателей может быть осуществлено на основе предложенной модели, включающей основные элементы, характеризующие процесс управления информатизацией региональных хозяйственных систем.

ПРИМЕЧАНИЯ

1 Иншаков О.В., Пономарева Л.В. Информационный механизм и мониторинг обеспечения конкурентоспособности, устойчивости и безопасности хозяйственной системы региона // Конкурентоспособность, устойчивость и безопасность региона: Материалы науч.-практ. конф. Волгоград: ГУ «Издатель», 2001. С. 83.

2 См.: Игнатьев М.Б. и др. Модели и системы управления комплексными экспериментальными исследованиями / М.Б. Игнатьев, В.А. Путилов, Г.Я. Смольников. М.: Наука, 1986; Синтез моделей вычислительного эксперимента / А.В. Брже-зовский, В.И. Жаков, В.А. Путилов, В.В. Фильча-ков. СПб.: Наука, 1992.

3 Информационные ресурсы развития Российской Федерации: Правовые проблемы / Ин-т государства и права. М.: Наука, 2003. С. 358.

4 См.: Положение о Министерстве РФ по связи и информатизации, утвержденное Постановлением Правительства РФ (от 28.03 2000 г.) // СЗ РФ.

2000. №> 14. Ст. 1498.

5 Талапина Э.В. Мониторинг в экономической деятельности // Проблемы информатизации.

2001. №> 2.

6 Готовность России к информационному обществу. Оценка возможностей и потребностей широкомасштабного использования информационно-коммуникационных технологий / Под ред. Т.В. Ершовой. М.: Изд-во Ин-та развития информ. о-ва, 2001. С. 80.

7 Организация проведения и основные результаты мониторинга региональной информатизации в 1999 году // Информационные технологии в управлении. 2000. N° 26. С. 12.

8 См.: Там же; Организация проведения и основные результаты мониторинга региональной информатизации (2004 г.) // Информационные технологии в управлении. 2004. N° 43.