О состоянии и мерах по совершенствованию контрольно-надзорной деятельности, направленной на повышение безопасности автомобильных перевозок

Доклад на Коллегии Министерства транспорта Российской Федерации

«О СОСТОЯНИИ И МЕРАХ ПО СОВЕРШЕНСТВОВАНИЮ КОНТРОЛЬНО-НАДЗОРНОЙ ДЕЯТЕЛЬНОСТИ, НАПРАВЛЕННОЙ НА ПОВЫШЕНИЕ БЕЗОПАСНОСТИ АВТОМОБИЛЬНЫХ ПЕРЕВОЗОК»

Н.С. Лямов, и.о. руководителя Федеральной службы по надзору в сфере транспорта

Важность и необходимость рассматриваемой проблемы, именно проблемы, которую надо решать, совершенно очевидна.

Обстановка на дорогах, состояние аварийности и безопасности автомобильных перевозок, в целом на автомобильном транспорте, и отдельно по видам транспорта, в том числе лицензируемом пассажирском, отражена на экране и имеется в раздаточном материале в виде таблиц и графиков, на которых показаны изменения уровня дорожно-транспортных происшествий и тяжести их последствий, как в абсолютном, так и процентном выражении.

Статистика показывает, что в текущем году аварийность снизилась не только на лицензируемом, но и на других видах автотранспорта. Этому, в первую очередь, способствовало ужесточение мер административной ответственности водителей за нарушение правил дорожного движения.

На лицензируемом автотранспорте, на котором аварийность снижается последние 2-3 года, в этом определенная положительная роль принадлежит контрольно-надзорным мероприятиям, проводимым Федеральной службой по надзору в сфере транспорта.

В 2007-2008 годах Ространснадзор коренным образом изменил свое отношение к оценке показателей деятельности, количественные показатели соотносились с качественными. В этот период в значительной степени было уменьшено количество проверок хозяйствующих субъектов, в первую очередь плановых. В территориальных управлениях госавтодорнадзора были проведены некоторые структурные и штатные изменения, в результате которых несколько увеличилась численность инспекторского состава. Значительно возросло количество административных материалов, направляемых в суд практически по всем статьям КоАП РФ, применяемым Ространснадзором. Суммы штрафов увеличились на десятки миллионов рублей.

Если оценивать снижение аварийности и уровень безопасности перевозок на лицензируемом автотранспорте в абсолютных цифрах, то снижение аварийности не значительное и не позволяет говорить о кардинальном улучшении этого показателя, т.к. профилактическая составляющая принимаемых нами мер относительно не велика.

Проведенный нами анализ деятельности территориальных управлений госавтодорнадзора позволяет выделить несколько основных причин относительно высокого уровня дорожно-транспортных происшествий, гибели и травматизма людей, которые по нашему глубокому убеждению являются следствием большого числа нарушений транспортного законодательства со стороны непосредственно автоперевозчиков, а также организаций и других структур, ответственных за обеспечение транспортного обслуживания населения.

В течение 2008 года органами Ространснадзора выдано более 11 тысяч лицензий на осуществление перевозочной деятельности, в 2007 году выдано почти 14 тысяч. Эти цифры свидетельствуют о том, что рынок транспортных услуг по перевозке пассажиров остается востребованным до настоящего времени.

Сегодня в 1978 МО организуются маршрутные перевозки.

Федеральным законом «Об общих принципах местного самоуправления в Российской Федерации» организация транспортного обслуживания населения возложена на местные органы исполнительной власти. Однако не определен механизм реализации этой функции. В результате транспортным обслуживанием на местах зачастую занимаются лица совмещающие эти вопросы с другими направлениями деятельности или недостаточно компетентные в вопросах транспорта.

Отрицательно влияет на качество и безопасность при перевозке пассажиров автобусами отсутствие нормативных правовых актов, определяющих порядок допуска перевозчиков к выполнению регулярных рейсов, формирования маршрутной сети.

Все это не дает возможности органам исполнительной власти субъектов Российской Федерации, местного самоуправления в должной мере влиять на процессы, происходящие в данном секторе транспортного рынка. Далеко не во всех субъектах Российской Федерации органы исполнительной власти разработали и утвердили документы, регламентирующие вопросы допуска к выполнению регулярных рейсов.

Проверки показывают, что:

- в более чем в 40% из числа проверенных муниципальных образований (МО) нормативные акты вообще отсутствуют;

- в более чем в 30% МО не определена маршрутная сеть и не проведены обследования пассажиропотоков и дорожных условий;

- в более чем 60% МО не проводятся конкурсы на допуск перевозчиков на маршруты, а если и проводятся, то формально. С большинством из них не заключаются договоры.

Главный вывод - упрощен до минимума отбор и допуск перевозчиков на маршруты.

Решением вопроса должно стать скорейшее принятие Федерального закона «Об общих принципах организации транспортного обслуживания населения автомобильным и городским наземным электрическим пассажирским транспортом на маршрутах регулярного сообщения в Российской Федерации» и подзаконных к нему актов.

В ближайшее время ожидается принятие, разработанных на основании Устава автомобильного транспорта и городского наземного электрического транспорта, новых Правил перевозки пассажиров и багажа автомобильным транспортом. Это повлечет за собой необходимость издания новых или внесения изменений в действующие правовые акты, регулирующие эту сферу деятельности.

Второй, на наш взгляд причиной, влияющей на безопасность перевозок, является состояние парка пассажирских транспортных средств.

Почти половина транспортных средств, используемых на пассажирских перевозках, составляют микроавтобусы малой вместимости.

А именно на этом типе автобусов совершается от 65 до 75% всех дорожно-транспортных происшествий.

Если посмотреть, кому принадлежат эти автобусы, кто их эксплуатирует - это почти 70% автоперевозчиков, имеющих в собственности от 1 до 2 единиц транспорта. А если взять владельцев, имеющих от 3 до 10 единиц, то это все 80%.

Эта категория хозяйствующих субъектов допускает самое большое количество нарушений транспортного законодательства. В своем большинстве приобретает старые, бывшие в употреблении автобусы, безответственно подбирает водителей. Такого рода перевозчиков трудно подвергнуть контрольным проверкам, т.к. они избегают встреч с инспекторами. Имеющаяся у них документация, как правило, состоит из фиктивных договоров на стоянку, техническое и медицинское обслуживание, липовых журналов о проведенных инструктажах и стажировках водителей.

К сожалению, такие перевозчики, с такими транспортными средствами, попадают на маршруты городского и пригородного сообщения. Почему-то именно они чаще всего выигрывают конкурсы и получают официальный допуск к перевозкам людей.

Эта категория перевозчиков относит себя к малому и среднему бизнесу, которому контрольно-надзорные органы якобы «не дают развиваться». Если будет принято решение отменить лицензирование на перевозки пассажиров автобусами до 20 мест, то качество перевозок еще более ухудшится.

Ространснадзор видит свою задачу инициировать перед местными органами власти работу по объединению перевозчиков-оди-ночек в средние, а возможно и крупные предприятия. Кое-где эта задача реализуется на практике: Центральный, Южный, Приволж-

ский регионы, но в целом по России из-за нежелания дополнительного расходования финансовых средств, получаемой прибыли сделать бизнес прозрачным для налогообложения, процесс укрупнения автохозяйств идет очень медленно.

Не выдерживает никакой критики организация пригородных и междугородних и межсубъектных автомобильных перевозок, на которых, как мы знаем, происходит наибольшее количество ДТП с тяжкими последствиями.

Открытие таких маршрутов зачастую не согласуется между муниципальными образованиями отправных, конечных и промежуточных пунктов. На отдельных маршрутах работают неустановленные перевозчики, даже не имеющие лицензий.

Ряд автовокзалов, автостанций, места посадки и высадки пассажиров не отвечают элементарным требованиям безопасности дорожного движения и перевозок, а самое главное - антитеррорис-тической защищенности.

Полагаю, что контроль и ответственность за организацию пассажирских перевозок должны быть законодательно подкреплены скорейшим принятием новых правовых актов и ведомственных нормативных документов.

В этом году по результатам контрольных мероприятий проведенных по фактам ДТП с особо-тяжкими последствиями, происшедших по вине лицензиатов, в результате которых погибло 24 и ранено 207 человек в суды было направлено 10 материалов на приостановление деятельности хозяйствующих субъектов.

Однако, решениями судебных органов приостановлено действие только 3 лицензий, аннулирована 1 лицензия. Остальные виновники ДТП отделались штрафными санкциями на сумму от 3 до 5 тысяч рублей (ИП) и от 30 до 50 тысяч рублей (ЮрЛ).

О какой адекватности ответственности и тяжести последствий ДТП можно говорить?

Здесь следует провести аналогию с положениями статьи 12.21 КоАП РФ, в соответствии с которой за нарушение правил перевозок опасных, тяжеловесных и крупногабаритных грузов предусмотрена ответственность в виде штрафа от 200 до 500 тысяч рублей, вне зависимости повлекло ли нарушение совершению ДТП.

Яркий пример: 2 ДТП с особо тяжкими последствиями в Санкт-Петербурге в марте 2008 года (2 -погибших, 12 раненых) и октябре 2008 года (6 погибших, 7 раненых), совершенные транспортными средствами ООО «Питеравто». За ДТП совершенное в марте судом наложен штраф на автопредприятие в сумме 70 тыс.рублей. Мате-

риалы по второму ДТП находятся в суде.

В текущем году значительный объем контрольных надзорных мероприятий осуществлялся в сфере международных автомобильных перевозок. Проверено более 3 млн. транспортных средств, из них 377 тыс. пассажирских автобусов. 70% выявленных нарушений прямо или косвенно влияют на безопасность перевозок.

Определенная работа проводится по контролю за международными перевозками опасных грузов. С июня 2007г. автоперевозчикам выдано более 6 тыс. спецразрешений на такие перевозки, из них около 4 тыс.- иностранным перевозчикам. Только за текущий период 2008г. выявлено более 300 нарушений правил перевозок опасных грузов, основные из которых (75%) - перевозки без специальных разрешений.

По поручению руководства Министерства транспорта Российской Федерации Ространснадзором осуществлялись контрольные мероприятия по проверке состояния автомобильных дорог общего пользования федерального значения, в части наличия факторов, прямо влияющих на безопасность автомобильных перевозок.

В ходе обследования 45 тыс. км. федеральных автомобильных дорог выявлено около 40 тыс. нарушений соответствующего законодательства и технических требований к строительству и эксплуатации дорожных сооружений.

На 13 федеральных автотрассах выявлено более 1,5 тыс.нару-шений в размещении, оборудовании автобусных остановок.

Оценивая сегодня состояние безопасности автомобильных перевозок, и давая оценку эффективности контрольно-надзорной деятельности и лицензионного контроля, хочу констатировать, что ресурс влияния органов Ространснадзора на показатели аварийности и безопасности на автомобильном транспорте далеко не исчерпан.

Мы будет наращивать этот ресурс, прежде всего за счет повышения профессионализма инспекторского состава, его компетентности, ответственности и, если так можно выразиться, чистоплотности.

В текущем году в отношении ряда инспекторов, в т.ч. руководителей, правоохранительными органами возбуждены уголовные дела. К сожалению, коррупционная составляющая в проведении мероприятий контроля и надзора за перевозочной деятельностью, в нынешнем ее состоянии, еще велика. Полагаю, что методы только административно-уголовного решения этой проблемы (дисциплинарные взыскания, увольнения, уголовные дела) малоэффектив-

ны. На смену уличенным во взяткам инспекторам приходят другие, более изощренные в своих действиях.

В немалой степени этому способствует материально-финансовое и социальное обеспечение инспектора. Огромная разница уровня обеспеченности между инспектором и руководителем проверяемого автопредприятия и даже водителем у многих инспекторов предопределяет появление нездоровой психологии взяточника и вымогателя. Во многих случаях к этому подталкивает вторая сторона.

Никоим образом не оправдывая наших работников, полагаю возможным вернуться к положению о государственном инспекторе с позиций не его полномочий и должностных прав, а его социального статуса. А это - исчисление ему льготной выслуги лет, достойное пенсионное обеспечение и социальное страхование, кредитные и жилищные преференции, лечебно-оздоровительное обеспечение, помощь в получении образования. Возможны и другие льготы. Важно, чтобы специалист дорожил службой, статусом государственного служащего, который он может утратить частично или полностью за допущенные дисциплинарные или должностные проступки. Государственные гарантии должны быть несопоставимы с размерами взяток по социальной значимости.

Кроме того, наличие статуса положительно скажется на исполнении инспектором должностных обязанностей и, в конечном итоге, на качестве контрольно-надзорных мероприятий.

Возвращаюсь к вопросу совершенствования контрольно-надзорной деятельности органов госавтодорнадзора, их роли и места в свете скорого принятия Федеральных законов «О защите юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при проведении государственного и муниципального контроля (надзора)» и «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации по вопросу лицензирования обязательным страхованием гражданской ответственности».

Данные правовые акты принимаются в период далеко не лучшего положения дел в сфере автомобильных перевозок.

Большое количество грузовладельцев и рост объемов пассажирских перевозок плюс большое количество перевозчиков, должны создавать картину идеальной конкуренции и супер-либерализован-ного рынка. Однако, относительная простота и легкость, а также ничтожная стоимость выхода на рынок транспортных услуг сделала его доступным для любого непрофессионала. При этом, по экспертным оценкам, около 80% оборота рынка автотранспортных услуг находится в тени. Недобросовестная конкуренция (дикая) и демпинг за счет пренебрежения требованиями обеспечения безопасности дорожного движения и перевозок, износа подвижного состава достигли критических пределов. Сегодня, фактически, затраты на перевозки зависят только от цены на топливо, отсюда значительные прибыли. Хотя, как вы знаете, пассажирские автобусные перевозки, при нормальной организации, всегда были затратными, дотационными.

При легком доступе на рынок и фактическом отсутствии контроля и учета (грузовые перевозки) у участников рынка отсутствует мотивация к совершенствованию, улучшению качества перевозок. Около 70% парка подвижного состава физически и морально устарело и не отвечают современным технологическим и экологическим требованиям. Полностью отсутствует практика страхования ответственности автоперевозчика. Катастрофически упал уровень профессиональной подготовки специалистов, если их можно так назвать, задействованных в автоперевозках, в первую очередь, в пассажирских.

И на этом фоне мы еще больше упрощаем допуск на рынок транспортных услуг всем желающим, а в основном, вышеназванным «одиночкам».

Вызывает сомнение правильность решения об увеличении сроков между плановыми проверками хозяйствующих субъектов до трех лет. Такого рода перевозчики не работают три года. Непонятно разделение проверок, по подобию налоговых, на камеральные и выездные.

Не перечисляя другие сложные формулировки вышеназванных проектов законов, хочу обозначить лишь самый главный аспект, не выдерживающий никакой критики. Это включение перевозочной деятельности в один ряд с оказанием бытовых услуг населению.

Осуществляя в настоящее время мероприятия по контролю и надзору лицензируемой перевозочной деятельности на автомобильном транспорте, органами государственного автомобильного и дорожного надзора выстроена четкая система государственного регу-

лирования, направленная на сдерживание процессов повсеместных нарушений транспортного законодательства, недопущения на рынок транспортных услуг недобросовестных перевозчиков.

Да, на сегодняшний день порядок лицензирования и существующий перечень лицензионных требований и условий далеко не идеален и требует корректировок. Но, альтернативного ему пока нет.

Мы с пониманием относимся к необходимости либерализации и упрощения процедур допуска предпринимателей к перевозочной деятельности, но категорически против этого, если упрощения, а точнее послабления, производятся в ущерб требованиям безопасности, не учитывают фактора прямой ответственности операторов пассажирских перевозок за жизнь и здоровье пассажиров.

По нашему мнению, наряду со страхованием ответственности необходимо ввести для соискателя соблюдение им обязательного требования финансовой состоятельности. Эта мера позволит проводить допуск на рынок транспортных услуг хозяйствующих субъектов, имеющих финансовые возможности для регулярных финансовых затрат на совершенствование мер безопасности перевозок, включая постоянное обновление парка транспортных средств.

С другой стороны, отсутствие достаточных финансовых средств не позволит недобросовестным автоперевозчикам выдерживать конкуренцию с более состоятельными субъектами.

В заключении хотел бы отметить, что для повышения безопасности и качества автоперевозок, совершенствования контрольной надзорной деятельности в сфере автомобильного транспорта требуются не только изменения в законодательной и нормативной правовой базе.

Необходимо создание на федеральном уровне структуры, наделенной полномочиями организации и координации деятельности местных органов исполнительной власти в сфере грузовых и пассажирских перевозок на автомобильном транспорте ( по примеру федеральных агентств на других видах транспорта).