Стратегическое целеполагание регионального развития: междисциплинарный подход

Экономичeский вестник Ростовского государственного университета ❖ 2006 Том 4 № 3

134

Актуальные проблемы хозяйственной практики

СТРАТЕГИЧЕСКОЕ ЦЕЛЕПОЛАГАНИЕ РЕГИОНАЛЬНОГО РАЗВИТИЯ: МЕЖДИСЦИПЛИНАРНЫЙ ПОДХОД

Л.С. ШЕХОВЦЕВА

кандидат экономических наук, профессор Российский государственный университет им. И. Канта

В условиях открытой экономики российские регионы объективно включаются в мировые процессы глобализации и регионализации. Это усиливает проблемы неравномерного и нестабильного развития территорий страны. Одним из адекватных ответов вызовам и угрозам является стратегическое управление развитием региона, учитывающее тенденции изменения внешнего окружения, формирующее стратегические цели как достижимый образ будущего и пути их достижения.

Наличие общего вектора развития снижает неопределенность внешней среды, повышает интеграцию и конкурентоспособность региона. Разработка целей и способов их достижения (стратегий) увеличивает сбалансированность и эффективность региональной экономики. Согласование целей способствует консолидации регионального сообщества, развитию доверия и партнерских отношений между основными элементами экономической системы региона: властью, бизнесом, населением. Создание целей регионального развития позволяет выбрать приоритеты для проведения политики реструктуризации экономики региона на инновационной основе.

Решение сложных проблем регионального развития в современных условиях требует использования междисциплинарной методологии исследования региона, объединяющей субъектно-функциональный, системный, организационный, стратегический и другие подходы.

Для определения сущностных характеристик региона как объекта исследования необходимо использовать методологию субъектно-функционального анализа этого государственнотерриториального образования с учетом режима его функционирования во времени. Субъектнофункциональный анализ предполагает выделение функций региона с позиций его субъектов (участников, элементов). Субъекты региона — это социальные объекты, имеющие цели, встречно согласующиеся интересы, взаимодействующие между собой и внутри себя по поводу выполнения своих функций в регионе. Функция региона — это одна из ролей, которую выполняют это образование и его элементы, составные части в государстве; назначение (миссия) региона и его частей; виды деятельности системы. Субъектная структура региона — это система его субъектов и взаимоотношений между ними, отражающая их цели, интересы, характер, формы организации и взаимодействия.

Регион как социоэкологическая система предназначен для выполнения ряда функций, обеспечивающих реализацию потребностей, интересов, целей его основных элементов: населения, делового сообщества, органов управления. Подробный анализ функций региона выполнен в монографии [3].

Функционирование региона может осуществляться в двух основных режимах: текущем и стратегическом. Текущий режим функционирования — это обычная рутинная деятельность, направленная на выполнение традиционных функций, внутренних целей, необходимых для обеспечения жизнедеятельности: сохранение устойчивости, целостности, равновесия, прибыльности и т. д., так называемый режим «выживания». Такой режим обеспечивается системой оперативного (текущего) управления или долгосрочного планирования.

Стратегический режим функционирования региона связан с формированием новых целей, ориентированных на внешнее окружение, а также новых характеристик и черт, структуры и функций, необходимых для существенного (качественного) изменения условий жизнедеятельности. Такой режим ведет к развитию региона и обеспечивается системой стратегического управления.

Развитие региона понимается как изменения через нововведения, наращивание инновационного потенциала и стратегических ресурсов территории, повышение его конкурентоспособности в интересах нынешнего и будущего поколений. Оно обеспечивается интерактивным поведением всех субъектов — носителей целей региона (населения, делового сообщества и органов управления), ориентированным на внешнюю среду и режим стратегического управления.

Субъектно-функциональный анализ региона с учетом режима его развития позволяет представить функции региона в виде матрицы, в которой выделены два критерия: субъекты —

© Шеховцева Л.С., 2006

носители целей региона и режимы функционирования. На пересечении рассмотренных критериев формируются основные функции региона.

На основе анализа функций региона в контексте особенностей национального развития можно предложить следующее определение понятия «регион». Регион — это государственнотерриториальное образование, имеющее административные границы (иногда и государственные границы для приграничных или эксклавных территорий) и органы управления, в котором обеспечиваются: качество и уровень жизни людей (населения); условия ведения и развития предпринимательства; использование, воспроизводство и обновление территориального потенциала (экономического, социального, природно-ресурсного, научно-технического, инновационного, культурного и других видов потенциала) в интересах живущего и будущего поколений в рамках единого национального пространства [3].

Системный подход к региону позволяет выделить его основные элементы, их взаимодействие, особенности управления. Региональную систему можно представить в виде двух групп элементов. Первая группа — активные элементы, элементы — целеносители: население (социальная подсистема); деловое сообщество, бизнес, производство (экономическая подсистема); органы управления (подсистема управления). Вторая группа — пассивные элементы, обеспечивающие элементы: институты (институциональная подсистема); инфраструктура (инфраструктурная подсистема); безопасность (подсистема безопасности); экология, природная среда и ресурсы (экологическая подсистема).

Исследования региональной системы показывают наличие связей между ее элементами или подсистемами, а также с внешней средой. Внешняя среда региона состоит из двух уровней — национального (микросреда) и международного (макросреда). Наиболее тесные связи региона существуют с микросредой (на уровне межрегиональных связей).

Особенностью региона как системы является наличие сложной структуры управления. Она состоит из нескольких уровней и контуров управления. Во-первых, система управления регионом имеет два уровня государственного управления — федеральный и региональный (субфедеральный или субъекта федерации). К ним добавляются территориальные органы федеральной власти, а также полномочных представителей президента в федеральных округах. Во-вторых, государственное управление регионом дополняется местным самоуправлением (муниципальным управлением) во внутрирегиональных муниципальных образованиях.

Таким образом, регион является одновременно объектом управления со стороны федеральных властей и субъектом управления в лице региональных и муниципальных властей.

Помимо указанной многоуровневой системы управления специфика управления регионом проявляется в отсутствии прямого административного воздействия на регион в целом и его элементы в рыночной экономике. Управление регионом преимущественно осуществляется через институты, через среду обитания населения и функционирования бизнеса.

Системный анализ показал, что регион является сложной системой, которая характеризуется неоднородностью элементов и связей. Ее признаком является разделение на подсистемы по разным основаниям. Сложную систему невозможно исследовать иначе, чем по подсистемам не только потому, что трудно охватить целиком, а потому, что неоднозначность требует для своего описания иного языка [1].

Регион как сложная система является диффузной системой, плохо организованной системой, слабоструктурированной системой. Примером этому могут служить следующие обстоятельства. Население региона, люди, с одной стороны, выступают как конкретные люди, социальные группы, представители целей социальной сферы. С другой стороны, они являются трудовыми ресурсами, факторами производства и конкурируют на рынке труда. С третьей стороны, они являются работниками предприятий, их элементами и носителями интересов этих предприятий. С четвертой стороны, люди являются покупателями (факторами спроса) для рынка товаров и услуг. С пятой стороны, они заботятся о будущем детей, внуков, то есть выражают не только текущие, но и стратегические интересы. Этот пример демонстрирует невозможность четкого выделения элементов в сложной региональной системе.

Регион является целенаправленной системой, его функционирование подчинено достижению целей, носителями которых являются население, деловое сообщество, органы управления.

Регион является динамической и частично саморегулируемой системой, которая изменяется во времени и обладает определенной способностью саморегуляции через рыночный механизм.

Регион можно отнести к развивающейся системе, которая в отличие от саморазвиваю-щейся системы не полностью самостоятельно, а в рамках отведенных федеральным центром полномочий вырабатывает цели развития и критерии их достижения, изменяет институты, инфраструктуру и условия функционирования других элементов. Через эти изменения регион влияет на свои параметры, структуру и другие характеристики в заданном направлении.

Региональная экономическая система является сильно открытой системой, которая имеет большое множество связей с внешней средой. Внешнюю среду составляет как федеральное, так и зарубежное окружение.

Региональная система является более устойчивой системой, чем фирма. Устойчивость означает способность динамической системы сохранять движение по намеченной траектории, под-

Экономичeский вестник Ростовского государственного университета ❖ 2006 Том 4 № 3

Экономичeский вестник Ростовского государственного университета ❖ 2006 Том 4 № 3

держивать намеченный режим функционирования несмотря на воздействующие возмущения. Основными видами устойчивости являются равновесие, гомеостазис, стационарный режим.

Регион представляет собой систему систем, поскольку состоит из подсистем, которые в свою очередь могут рассматриваться как системы. Например, экономическая система региона состоит из предприятий, компаний, финансово-промышленных групп, которые могут рассматриваться как системы.

Регион является территориально-пространственной системой, внутренние связи между элементами которой могут быть ослаблены из-за ее специфики и географического расположения. Как организационная система с разнообразными функциями, активными (целеполагающими) элементами (населением, деловым сообществом, государственными органами управления) региональная система имеет множество целей, зачастую противоречивых, что также ведет к ослаблению внутрирегиональных связей.

Системный подход к региону позволяет выделить его подсистемы, исследовать их связи внутри региона и с внешней средой, но не учитывает их противоречивый характер, существенно разные качества, цели. Уменьшить эту ограниченность системного подхода поможет исследование региона как организации. Организации являются местом достижения разных целей, где управление соединяет их в единое целое [2].

В работах по теории организации выделяются следующие основные признаки организации:

1) цели; 2) управление; 3) иерархия (централизация — децентрализация, субординация, координация, комплексность, формализация и т. д.). Среди этих признаков главным, категорийным признаком являются цели организации. Исследование, выполненное в монографии [3], показывает, что регион можно рассматривать как организацию, имеющую определенные особенности.

Особенности региональной организации можно выявить в результате анализа и типологи-зации организационных образований. Типологизация организаций является трудной задачей вследствие их большого и нарастающего разнообразия, а также множества признаков, которые могут послужить основанием для выделения групп (классов) организаций. В целях нашего исследования регионов для разработки содержательной аналитической типологии организационных образований воспользуемся дедуктивным методом перехода от общего понятия организации к более частным.

Для этого следует выделить главные признаки организации: 1) способ ее создания (естественный, искусственный и смешанный, то есть естественно-искусственный); 2) способ достижения ее целей (достижение общих целей через частные, индивидуальные, то есть «сверху вниз»; достижение частных целей через осознание общих целей, то есть «снизу вверх»; смешанный, включающий два предыдущих). По этим двум признакам можно построить типологию организации и определить в ней место региона.

Регион (область, край, республика) формируется двойственным образом. Он создается по решению государственных органов власти как административно-территориальная единица ( то есть искусственным путем), но включает достаточно близкие по национальным особенностям, культуре, экономике территории, а также поселения, которые формируются в основном естественным путем. Регионы РФ преимущественно сформированы таким образом. Исключение составляет Калининградская область, созданная в 1946 году на основании решений Потсдамской конференции и Указа Президиума Верховного Совета СССР на части территории бывшей Восточной Пруссии.

Вследствие этого региональные организации имеют ряд характерных особенностей, среди которых следует назвать следующие.

Первая особенность. Регион является сложной многоуровневой (иерархической) организацией, объединяющей: во-первых, территориальные образования разного типа (уровня), во-вторых, отраслевые, ведомственные, коммерческие и некоммерческие структуры, в-третьих, население, отдельные группы носителей целей, деловое сообщество, элиту данной территории.

Вторая особенность. Регион может быть одновременно и попеременно административной, союзной и коалиционной организацией.

Как административная организация регион представляет цели государственных (и муниципальных) органов управления, которые могут быть представлены как повышение уровня и качества жизни населения, рост ВВП (валового регионального продукта), рост экспорта и его доли, снижение уровня бедности и т. п. Они могут быть выражены традиционными количественными и качественными показателями экономического роста и развития, такими, как объемы и темпы изменения ВВП, структура ВВП, доходы населения, занятость и безработица, социальные показатели.

Как союзная организация регион должен отдавать приоритеты целям основных целевых групп участников более низкого уровня иерархии (населения и деловых кругов), которые не всегда четко сформулированы. Население не имеет однозначных структурных элементов, которые могли бы представить его цели. Эти цели выражаются либо партиями, либо общественными организациями, либо «улавливаются» органами власти и могут быть противоречивыми и размытыми.

Цели делового сообщества более структурированы за счет создания различных союзов и ассоциаций (например, Союз промышленников и предпринимателей области, Ассоциация рыбопромышленников Запада и т. п.). Консолидация целей населения и бизнеса осуществляется

за счет роста социальной ответственности представителей деловых кругов, партнерства с органами власти, профсоюзами и другими организациями. Проблема формирования и представления целей населения и делового сообщества региона в демократическом государстве ждет своего решения в междисциплинарных исследованиях.

В регионе как большой коалиционной организации цели элементов необязательно должны интегрироваться в одну общую цель. Ограниченная рациональность участников коалиции не дает возможность выполнять все показатели (цели) и согласовывать их, тем более что они противоречат друг другу. На практике в центре внимания оказывается то одна, то другая из возможных целей. Между отдельными элементами региона идет торг. В то же время в давно существующих организациях складывается набор формальных и неформальных процедур (правил, стратегий, внутренних институтов), которые играют роль прецедента в судебной практике и способствуют стабильности целей организации.

Как коалиционная организация регион может действовать при отсутствии четко выраженных приоритетов развития, в условиях переходного периода и слабого государства, при неквалифицированных кадрах в органах власти, высокой коррумпированности и непрозрачности чиновничьего аппарата.

Эта негативная сторона коалиционных организаций может быть преодолена в условиях стратегического управления при гибком реагировании на возможные угрозы, изменения среды путем своевременной корректировки или смены целей развития. Во всех случаях необходимо повышение уровня квалификации всех участников коалиционной организации, особенно аппарата управления и бизнес-организаций.

Третья особенность. Носителями региональных целей являются как системные элементы (региональные подсистемы — органы власти, население, деловые круги), так и индивидуумы, отдельные люди.

Например, органы управления представляют интересы региона. Однако они состоят из конкретных людей, которые имеют индивидуальные, личные цели, не совпадающие с государственными, управленческими, административными целями. На этом фоне могут возникнуть противоречия, коррупция, неэффективная работа. Трудности оценки эффективности и качества управленческого труда возникают в органах власти вследствие многих причин: 1) несовпадение личных и государственных целей, ограниченного срока пребывания в выборных органах власти; 2) наличие лага времени между принятием решения (например, о строительстве какого-либо объекта, представлении налоговых льгот «точке» роста и т. п.)и его результатами; 3) наличие множества внешних воздействующих факторов, затрудняющих или делающих невозможным определение результатов воздействия органов управления; 4) косвенного характера управленческого воздействия на бизнес-системы и т. д. Несмотря на отмеченные трудности, видимо, назрела необходимость выработать системы показателей, увязывающих интересы государственных органов и его работников, а также отражающих эффективность управленческого труда в зависимости от эффективности развития региона.

Четвертая особенность. В регионе существует сложное, противоречивое иерархическое переплетение, взаимодействие целей: 1) внутрирегиональных, 2) межрегиональных, 3) между «центром» и «регионом». Это взаимодействие целей может осуществляться на разных уровнях:

1) внутрирегиональное воздействие между элементами (межэлементное), которое условно назовем «вертикальное», «управленческое» (между властью и населением, деловым сообществом) и «горизонтальное», партнерское — между бизнесом, населением и деловым сообществом, между властью и бизнесом. Здесь возможны и «обратные» отношения: например, при выборах органов власти, и боковые» отношения (партнерские отношения внутри организации) при наличии зависимости одних элементов, лиц от других.

2) внутри элементов (внутриэлементное) партнерское или конкурентное «горизонтальное»: внутри населения, внутри делового сообщества, внутри органов власти, а также вертикальные — внутри элементов — организаций (внутриэлементное). Внутриэлементное отношение целей между бизнес-организациями регулируется рынком. Целевое взаимодействие может происходить как между группами, так и индивидуумами;

3) между территориями региона и внутри них. Взаимодействие целей может быть как конкурентным, противоречивым, так и однонаправленным. Межрегиональные взаимодействия целей могут возникать у всех элементов (органов власти, бизнеса, населения) при осуществлении сотрудничества в комплексных межрегиональных программах; при соперничестве за получение госзаказов, инвестиций, бюджетных средств и т. д. Организационный подход к региону позволяет исследовать противоречивые цели региональных субъектов, включая территориальную составляющую.

Таким образом, сложная система региональных целей соответствует многоплановой, многофункциональной природе организации. Регион имеет базовые признаки организации — это цели, иерархия и управление.

Стратегический подход к региону обеспечивает учет динамических и поведенческих аспектов развития. Его доминанта определяется необходимостью формирования конкурентоспособной региональной экономики в условиях глобализации и изменчивости внешней среды.

Экономичeский вестник Ростовского государственного университета ❖ 2006 Том 4 № 3

Экономичeский вестник Ростовского государственного университета ❖ 2006 Том 4 № 3

Сущность стратегического подхода заключается в следующем. Во-первых, внешняя среда региона национальная и зарубежная становится не менее, а в ряде случаев более важной, чем внутренняя. Внешняя среда региона характеризуется неопределенностью и изменчивостью, неполнотой информации, таит угрозы и вызовы.

Во-вторых, чтобы выжить и развиваться в таких условиях, снизить неполноту информации, неопределенность и риски внешней среды, разрабатываются образ желаемого будущего (видение — vision, миссия, цели) региона и способы его достижения путем изменения региона и его окружения, то есть стратегии. При этом цели региона соотносятся с ресурсами, возможностями, потенциалом организации.

В-третьих, поведение региональной организации направлено, главным образом, не на реагирование после случившегося, постфактум (устранение последствий, адаптацию к среде), а на предвидение, упреждающие действия. Поведение организации становится не только активным, но и проактивным.

В-четвертых, регион обеспечивает не просто экономический рост, а свое качественное изменение на инновационной основе, то есть социально-экономическое развитие.

Таким образом, развитие становится синонимом стратегического подхода, то есть стратегический подход означает развивающий подход в условиях глобализации. Стратегический подход реализуется в стратегическом управлении. Стратегическое управление регионом — это управление изменениями, развитием региона, обеспечивающее его конкурентоспособность в условиях глобализации.

Стратегическое управление (СУ) представляет собой деятельность по разработке и реализации миссии, важнейших целей организации и способов их достижения, обеспечивающих ее развитие в неопределенной, нестабильной и конкурентной внешней среде путем изменения и самой организации, и ее внешней среды [3]. Стратегическое управление — это непрерывный процесс выбора и реализации стратегий системы на основе прогноза внешней среды, распознавания проблем и гибких экспертных решений, направленных на создание и поддержание конкурентного преимущества организации.

Стратегия — это комплекс установок, правил принятия решений и способов перевода системы из старого (существующего) положения в новое (целевое) состояние, обеспечивающее эффективное выполнение ее предназначения (миссии). Стратегия занимает двойственное положение. С одной стороны, она является последним звеном в цепочке целевых ориентиров: миссия — видение — цели — стратегия (целевой аспект), а с другой стороны- начальным звеном в цепочке способов достижения целей: стратегия — стратегический план — программа — проект (реализационный аспект).

С точки зрения целевого аспекта, стратегическое управление социально-экономическим развитием региона — это деятельность по разработке и реализации миссии, важнейших целей и способов хозяйственного развития, роста уровня и качества жизни населения территориального образования путем прогрессивного изменения потенциала и структуры региона в соответствии с изменениями внешней среды. С точки зрения реализационного аспекта, стратегическое управление развитием региона — это деятельность по целенаправленному изменению условий воспроизводства экономических и социальных процессов жизнеобеспечения в регионе в соответствии с его миссией и целями в изменяющейся внешней среде.

Анализ функций и результатов стратегического управления развитием региона, выполненный в монографии [3], показывает, что его важнейшей функцией становится целеполагание, а основным результатом — система целей и стратегий регионального развития.

Признание объективной значимости целей региона, как любой организации (особенно стратегических), наталкивается на необычайные трудности их выявления, описания и систематизации. Это связано со сложностью, противоречивостью природы самой организации, которая значительно возрастает в регионе как надорганизации, территориально объединяющей не только людей, но и организации разного типа и уровня.

Целеполагание (процесс разработки целей) в регионе осуществляется носителями целей, которые могут быть представлены тремя основными группами:

1) население и поселения;

2) деловое сообщество и бизнес;

3) государства и его органы управления на федеральном и региональном уровнях.

Цели региона являются слабо структурированными. Особенно четко это выражено у населения вследствие его социальной неоднородности, объективной разобщенности, неорганизованности, обусловленных сложной социальной и территориальной структурой региона, а также неразвитостью гражданского общества, политических партий.

Цели региона имеют противоречивый характер. Можно выделить две группы противоречий:

1) между целями отдельных элементов региона (целеносителей) и 2) между целями внутри этих элементов.

Противоречие целей внутри населения существует между разными его группами и слоями, выделенными по разным социально-демографическим признакам: между богатыми и бедными,

между работающими и безработными, трудоспособными и нетрудоспособными (пенсионерами, инвалидами и т. д.), между молодыми и пожилыми людьми и т. д.

Резкое социальное расслоение российского общества, межрегиональные социально-экономические различия на фоне несовершенного (трансформирующегося) законодательства реформируемой страны и коррумпированности власти обостряют противоречия целей населения.

Деловое сообщество региона лучше, чем население, осознает свои цели, лучше организовано через торгово-промышленную палату, союзы промышленников и предпринимателей, отраслевые ассоциации (рыбопромышленников, мебельщиков и т. д), деловые клубы, неформальные объединения, политические партии. Оно объективно имеет возможность выразить и защитить свои интересы, цели через указанные выше организации, через законное и незаконное лоббирование интересов в органах власти, через «вхождение» во власть.

Внутри делового сообщества наблюдаются явные и скрытые противоречия, связанные с профессиональными и личными отношениями. Конкурентные отношения в бизнес-сообществе в стабильной сложившейся экономической системе (в соответствии с законами диалектики) способствуют развитию региона.

В наибольшей степени региональные цели могут быть определены и структурированы органами управления в связи с функциональными обязанностями и профессиональной подготовкой сотрудников. Исполнительные и законодательные органы власти (управления) региона должны осуществлять функцию целеполагания регионального развития в трех ипостасях (статусах):

1) как носители целей государства, общества;

2) как выразители целей населения региона;

3) как уловители объективных «здоровых» целей делового сообщества, способствующих выполнению первых двух групп целей.

Первый статус функции регионального целеполагания позволяет выделить управленческие цели региона, второй статус — социальные цели, третий статус — экономические цели.

При осуществлении функции целеполагания органы управления должны учитывать «неявные» цели «неактивных» элементов региональной системы: безопасности, институтов, инфраструктуры и экологии.

Таким образом, власти должны интегрировать обобщенные цели региона как единого целого, а также организовывать целеизъявление населения и других субъектов региона.

На этапе трансформации экономической, политической и других систем именно государство должно усилить системообразующую функцию. Именно органам государственного управления предстоит стать организующей, структурирующей общество силой. Они должны инициировать (активизировать) и способствовать развитию гражданского общества в России.

Функция регионального целеполагания должна осуществляться в рамках системообразующей функции государства, с учетом того, что регион как подсистема государства и национальной экономики должен формировать «свои» цели в рамках государственных федеральных целей более высокого уровня. В связи с этим объективно возникает вопрос: могут ли быть у органов единого государственного управления, но разного уровня (федерального и регионального) разные социально-экономические цели? Ответ однозначен: теоретически по определению этого не может быть.

Другое дело, что при взаимодействии федеральных и региональных целей возможно возникновение противоречий, связанных с диалектикой целого и его части (частного), общего и конкретного, универсального и специфического. Разрешение этих объективных противоречий в рамках конституционального поля будет служить источником развития страны и ее регионов.

ЛИТЕРАТУРА

1. Лопатников Л.И. Экономико-математический словарь: Словарь современной экономической науки. М.: Дело. 2003.

2. Пригожин А.И. Методы развития организаций. М.: МЦФЭР. 2003.

3. Шеховцева Л.С. Управляемое развитие региона: Стратегическое целеполагание // Монография. Калининград: Изд-во РГУ. 2005.

Экономичeский вестник Ростовского государственного университета ❖ 2006 Том 4 № 3