Совершенствование полицейского законодательства на основе мониторинга правоприменения

Таким образом, механизм обеспечения права — это целостное и самостоятельное явление правовой системы, представляющее собой комплекс взаимосвязанных и взаимодействующих причин, способов и условий, которые создают должные юридические и фактические возможности для претворения его в жизнь. Действенный характер ему придают специальные средства и меры. Данное определение раскрывает сущность и цель механизма обеспечения реализации права как многогранной и целостной составляющей правовой действительности, которой отводится особое место в правовой системе.

Проблема создания объективно работающего механизма обеспечения реализации права в современных условиях приобретает особое социальное звучание и политический окрас. Отсутствие в российской юридической науке четко разработанного механизма обеспечения реализации права негативно отражается на процессах совершенствования законодательства, препятствует построению правового демократического государства и гражданского общества.

1 См.: Кулапов В.Л. Проблемы теории государства и права: учебное пособие. Саратов, 2006; Он же. К вопросу о сущности права // Вопросы теории государства и права. 1998. № 1(10).

2 См.: Ожегов С.И. Словарь русского языка. М., 1984.

В.С. Вирабов

СОВЕРШЕНСТВОВАНИЕ ПОЛИЦЕЙСКОГО ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВА | НА ОСНОВЕ МОНИТОРИНГА ПРАВОПРИМЕНЕНИЯ

8 Статья посвящена исследованию вопроса использования мониторинга правоприменения

^ в целях совершенствования полицейского законодательства. Анализируется практика

f применения мониторинга в правотворческом процессе, приводится анализ правопримени-

1 тельной практики.

1 Ключевые слова: правоприменение, полиция, мониторинг.

го

i V.S. Virabov

и 01

I IMPROVING POLICE LEGISLATION BASED

ON MONITORING ENFORCEMENT

0

1

5 The article investigates the issue of monitoring the use of law enforcement in order to im-

t prove police legislation. The practice of monitoring the application of law-making process, an

^ analysis of enforcement.

g Key words: law enforcement, police, monitoring.

0 *

и ш

1 Полиция, как и другие государственные органы, действует во исполнение, на

з основе, в соответствии и с помощью права. Масштабы полицейского законода-| тельства, это разветвленная совокупность нормативных правовых актов разного ™ уровня, регулирующих организацию и деятельность полиции.

Современное полицейское законодательство далеко от совершенства. Ученые и практики отмечают и называют такие его недостатки, как присутствие в некоторых нормах юридическо-лингвистической неопределенности, множествен© Вирабов Вартан Самсонович, 2014

Адъюнкт факультета подготовки научно-педагогических кадров, кафедра государственно-правовых

194

дисциплин (Академия управления МВД России); e-mail: mirax@mail.ru

ность размытых формулировок и наличие коррупциогенных пунктов и факторов. Полную информацию о качестве полицейского законодательства можно получить посредством проведения мониторинга его применения.

Мониторинг правоприменения — это современное средство оценки качества правового регулирования в обществе. Значение правового мониторинга позволяет: увидеть тенденции и потребности правового регулирования определенных общественных отношений;

определить степень полноты правовой урегулированности соответствующей области общественной жизни, выявить имеющиеся здесь пробелы, коллизии, неясности, неточности, дублирование и другие «узкие места»;

усилить интеллектуальную составляющую нормотворческой деятельности за счет учета мнения правоприменителей, институтов гражданского общества, граждан.

Изучение проблем мониторинга правоприменения началось совсем недавно. В 2007 г. при Совете Федерации Федерального Собрания РФ создан Центр мониторинга законодательства и правоприменительной практики. Уже сегодня можно констатировать: основы системы правового регулирования мониторинга правоприменения сложились - приняты Положение о мониторинге правоприменения в Российской Федерации, Методика осуществления мониторинга правоприменения в Российской Федерации и выполняется уже третий план.

За три прошлых года (2011, 2012, 2013 гг.) в план мониторинга включено 58 отраслей (11, 29 и 18 соответственно). Также в план мониторинга было включено 72 законопроекта (16, 34 и 22 соответственно). Количество субъектов осуществления мониторинга среди федеральных органов власти и органов субъектов РФ ш 74 (23, 26 и 25 соответственно) и 28 (5, 8 и 15 соответственно). н

В настоящее время вопросы организации и проведения мониторинга право- С

__а

применения урегулированы Указом Президента России от 20 мая 2011 г. № 657 т

о

«О мониторинге правоприменения в Российской Федерации»1 и постановлением к

о

Правительства РФ от 19 августа 2011 г. № 694 «Об утверждении методики осу- о' ществления мониторинга правоприменения в Российской Федерации»2. |

В соответствии с данными документами мониторинг правоприменения про- в

водится в целях совершенствования правовой системы Российской Федерации, нн

о

повышения ее качества. Основные задачи проведения мониторинга правопри- Ю

менения состоят в следующем: и

1) анализ и обобщение практики применения НПА; к

2) подготовка доклада Президенту России о результатах мониторинга право- а применения в Российской Федерации; д

е

3) выработка предложений по корректировке законодательства. | Реформа полиции - одна из самых актуальных в современной России ре- №

форм. В настоящее время можно отметить даже «переизбыток» информации о 9 ней, а оценки и суждения иногда противоположны и не всегда соответствуют 22 действительности. Хотя проблема отсутствия концепции развития российской 4 государственности частично преодолена, пока рано говорить о системности осуществляемых в России преобразований. Однако есть причины утверждать, что приоритеты административной реформы стали основой и для иных реформ.

Можно с уверенностью сказать, что в современной России предпринята вполне успешная попытка применить системный подход в определении приоритетов административной реформы. Под «приоритетом»3 (от лат. prior - первый, старший) 195

принято понимать «первенство по времени в осуществлении какой-либо деятельности», «первенствующее, преобладающее значение чего-либо». Очевидно, что широкий спектр основных задач и полномочий МВД России предполагает наличие нескольких приоритетов в правоохранительной деятельности органов внутренних дел. В то же время иерархия таких приоритетов не сложилась и нередко те или иные из них возникают в угоду общественно-политической, экономической ситуации в стране или международной обстановке. В связи с этим особое значение приобретают вопросы согласования реформы полиции и концепции административной реформы как между собой, так и с концепциями иных осуществляемых в стране преобразований.

В течение 2009-2011 гг. Министерством осуществлен мониторинг применения более 20 нормативных правовых актов.

Так, в 2009 г. был проведен мониторинг применения ст. 29 Закона «О милиции» и ст. 1084 ГК РФ по вопросу возмещения вреда, причиненного жизни и здоровью сотрудников органов внутренних дел в связи с осуществлением ими служебной деятельности. Была изучена судебная и правоприменительная практика. Мониторинг показал, что по данному предмету регулирования наряду с пробельностью существует конкурентность норм Закона «О милиции» и Гражданского кодекса РФ (далее — ГК РФ). Нередко выплата ежемесячной денежной компенсации в соответствии с нормой Закона «О милиции», которая носила публично-правовой характер, ошибочно ставилась в зависимость от требований норм частного права, содержащихся в ГК РФ и устанавливающих общие правила возмещения вреда, причиненного здоровью. В этой связи были предложены кон-^ кретные изменения в ст. 29 Закона «О милиции» и ведомственную Инструкцию й о порядке возмещения ущерба в случае гибели (смерти) или причинения увечья 8 сотруднику органов внутренних дел, а также ущерба, причиненного имуществу » сотрудника органов внутренних дел или его близких, которые в последующем I были учтены в Федеральном законе от 7 февраля 2011 г. № З-ФЗ «О полиции»4, | Федеральном законе от 19 июля 2011 г. №-247-ФЗ «О социальных гарантиях со! трудников органов внутренних дел Российской Федерации и внесении изменений § в отдельные законодательные акты Российской Федерации»5, а также принятых | в развитие данных законов подзаконных актах.

| Согласно Плану мониторинга правоприменения в Российской Федерации на

'I 2011 г., утвержденному распоряжением Правительства РФ от 19 августа 2011 г. | № 1471-р «Об утверждении планов мониторинга правоприменения в Российской | Федерации на 2011-2012 годы»6, МВД России было ответственным за проведение мониторинга нормативных правовых актов, обеспечивающих реформирование полиции (в т.ч. в пределах действия Федерального закона «О полиции», указов ё Президента РФ и ведомственных правовых актов).

§ В рамках реализации данной позиции были проведены Всероссийская научно-

| практическая конференция «Полиция - новый институт современной государ-| ственной правоохранительной системы» (на базе Омской академии МВД России, сентябрь 2011 г.) и круглый стол «Роль и место Федерального закона «О полиции» в российской правовой системе» (на базе Московского университета МВД России, ноябрь 2011 г.).

Первый в современной истории России Доклад о результатах мониторинга правоприменения в Российской Федерации за 2011 г.7 подготовлен во исполне-196 ние Плана мониторинга правоприменения в Российской Федерации на 2011 год,

утвержденного распоряжением Правительства РФ от 19 августа 2011 г. № 1471-р в соответствии с названными методиками. В Докладе отражены основные результаты мониторинга правоприменения и по вопросу реформы полиции, в частности отмечено: «Федеральный закон от 7 февраля 2011 года № З-ФЗ «О полиции» определил принципы деятельности полиции, урегулировал вопросы организации полиции и службы в ней, обязанности и права, вопросы применения мер государственного принуждения и применения физической силы, специальных средств и огнестрельного оружия, установил правовое положение сотрудников полиции и гарантии их социальной защиты. В остальном соответствующий раздел в Докладе оказался малоинформативным.

В большинстве случаев приняты необходимые нормативные правовые акты Президента России, Правительства РФ и федеральных органов исполнительной власти в сфере внутренних дел. Установлено, что на момент принятия Доклада в процессе реализации только 7 положений Федерального закона «О полиции»: в целях реализации порядка прикомандирования сотрудников полиции (п. 2 ч. 2 ст. 25) подготовлен проект указа Президента РФ;

в целях реализации порядка и сроков внеочередной аттестации (ч. 3 ст. 54) принят Приказ МВД России от 14 марта 2012 г. № 170;

в целях реализации порядка аккредитации журналистов для освещения деятельности полиции (ч. 5 ст. 8) подготовлен проект Приказа МВД России;

в целях реализации порядка принесения полицией извинений гражданам (ч. 3 ст. 9) подготовлен проект Приказа МВД России;

в целях реализации порядка оказания содействия ФСИН России (п. 13 ч. 1 ст. 12) подготовлен проект совместного Приказа МВД и ФСИН России; с

—I

в целях реализации порядка запросов в медицинские организации (п. 4 ч. 1 к ст. 13) подготовлен проект Приказа МВД России; р

а

проект реализации порядка содействия судебным приставам (п. 41 ч. 1 ст. 12) ° подготовлен не был. |

Выявлена норма с возможной коррупциогенностью, позволяющая расшири- у

1Ь

тельно толковать компетенцию полиции - в приказе МВД России от 31 августа с

—I

2007 г. № 772 «Об утверждении порядка обеспечения Министерством внутренних н дел Российской Федерации охраны имущества физических и юридических лиц й по договорам»8. Обнаружено, что на практике подразделения вневедомственной и

1Ь

охраны осуществляют на безвозмездной основе оперативное реагирование также е

к

в случаях поступления сообщений о срабатывании охранно-пожарной и (или) | тревожной сигнализации на объектах, подключенных к частным охранным ор- Д ганизациям. Не имея прямого доступа на такие объекты, они производят только | внешний осмотр, дожидаясь прибытия экипажей частных охранных организаций. № Для устранения подобной практики необходимо внести изменение в п. 25 ч. 1 ст. 12 ( Федерального закона от 7 февраля 2011 г. № 3-ФЗ, предусмотрев обязанность ~ полиции обеспечивать оперативное реагирование на сообщения о срабатывании 4 охранно-пожарной и тревожной сигнализации только в случае подключения объектов к пультам централизованного наблюдения вневедомственной охраны.

Выявлено отсутствие единообразной практики применения Федерального закона от 7 февраля 2011 г. № 3-ФЗ «О полиции»: в соответствии с ч. 6 ст. 43 в случае причинения сотруднику полиции в связи с выполнением служебных обязанностей увечья или иного повреждения здоровья, исключающих возмож- 197

ность дальнейшего прохождения службы в полиции и повлекших стойкую утрату трудоспособности.

Имеет место также случай установления неравных социальных гарантий для членов семей сотрудников внутренних дел, погибших при выполнении задач в условиях чрезвычайного положения и при вооруженных конфликтах на разных территориях и в разные периоды времени. Такая ситуация стала возможной в результате коллизии ст. 3 Закона от 21 января 1993 г. № 4328-1 «О дополнительных гарантиях и компенсациях военнослужащим, проходящим военную службу на территориях государств Закавказья, Прибалтики и Республики Таджикистан, а также выполняющим задачи в условиях чрезвычайного положения и при вооруженных конфликтах»9, подп. 12 п. 1 ст. 21 Федерального закона от 12 января 1995 г. № 5-ФЗ «О ветеранах»10 и абз. 4 п. 14 постановления Правительства РФ от 9 февраля 2004 г. № 65 «О дополнительных гарантиях и компенсациях военнослужащим и сотрудникам федеральных органов исполнительной власти, участвующим в контртеррористических операциях и обеспечивающим правопорядок и общественную безопасность на территории Северо-Кавказского региона Российской Федерации»11. В целях обеспечения равенства социальных гарантий предложено поручить Минтруду России, Минфину России и МВД России подготовить предложения по предоставлению членам семей лиц, погибших при выполнении задач в условиях чрезвычайного положения и при вооруженных конфликтах, бесплатных путевок в санаторно-курортные и оздоровительные учреждения федеральных органов исполнительной власти.

При анализе правоприменительной практики правового регулирования обще* ственных отношений также выявлено, что п. 2 ч. 2 ст. 23.3 Федерального закона ? от 30 декабря 2001 г. № 195-ФЗ «Кодекс Российской Федерации об администра-а. тивных правонарушениях»12 наделяет начальников линейных отделов (управлений) полиции на транспорте, их заместителей полномочием на рассмотрение I дел об административных правонарушениях от имени органов внутренних

1 дел (полиции). Однако введенная Указом Президента России от 1 марта 2011 г. | № 248 «Вопросы Министерства внутренних дел Российской Федерации»13 новая | структура территориальных органов МВД России привела к ситуации, когда | линейные отделения и пункты МВД России в составе линейного управления

2 МВД России на железнодорожном, водном и воздушном транспорте оказались ° на значительном удалении от линейного отдела, что на практике затрудняет про-« цесс рассмотрения дел об административных правонарушениях, совершенных | на данных территориях, и влечет увеличение материальных затрат и времени о рассмотрения протоколов об административных правонарушениях.

° В то же время достаточно простой способ анализа качества нормативного

0

° правового регулирования - изучение системы отсылочных норм. Так, например,

го

3 ст. 8 «Открытость и публичность» Федерального закона «О полиции» включает

1 6 частей, в которых содержится 7 отсылок (только в одном п. 25 ч. 1 ст. 12— | 5 отсылок).

Вероятно, такие, в целом благополучные результаты мониторинга правоприменения реформы полиции, отраженные в официальном Докладе, вызваны тем, что при осуществлении мониторинга правоприменения были задействованы не все доступные источники информации и проведен неполный анализ всех поступивших предложений. Так, весной-осенью 2013 г. Департамент государственной 198 службы и кадров МВД России получил более 300 конкретных предложений по

совершенствованию законодательства о полиции от территориальных органов и подразделений МВД России. Понятно, что ряд предложений дублируется, некоторые предложения далеко не бесспорны, а отдельные даже сложно комментировать, однако такой объем получаемой центральным аппаратом МВД России информации о проблемах в правовом регулировании деятельности полиции и путях их нормативного разрешения свидетельствует о необходимости поиска новых форм и методов мониторинга правоприменения реформы полиции.

Особенности организации и методики ведомственного мониторинга правоприменения регламентируются Положением о мониторинге правоприменения в системе МВД России, утвержденным приказом МВД России от 20 октября 2011 г. № 1090 «Вопросы информационно-правового обеспечения деятельности органов внутренних дел Российской Федерации и внутренних войск МВД России».

Реальные результаты мониторинга правоприменения пока не очевидны, поскольку в Государственной Думе Федерального Собрания РФ в качестве обоснования внесения проектов законов мониторинг правоприменения не называется, даже в послании Президента России Федеральному Собранию РФ в 2012 г.14 тема мониторинга была поднята только в отношении качества медицины, образования, научных результатов, востребованности учреждений культуры. Однако опыт осуществления мониторинга правоприменения накапливается.

Очевидно, необходимо совершенствовать имеющуюся сложную систему показателей мониторинга правоприменения. Так, наличие «коллизии норм права» не обязательно выступает дефектом права. Или, например, сложно «оценить» терминологию по единым стандартам, но это важно, поскольку от точного и одинакового понимания всеми участниками общественных отношений понятийно- ш категориального аппарата зависят предсказуемость регулирования обществен- н ных отношений и правильность разрешения споров. С

а

Есть трудности с закреплением полномочий субъектов мониторинга правопри- т

о

менения и координации их деятельности. Основным субъектом осуществления к

о

мониторинга правоприменения названы органы исполнительной власти. Роль о' законодательных органов в Положении о мониторинге правоприменения в Рос- | сийской Федерации отражена факультативно, а институты гражданского обще- в

ства обозначены только как источник информации для органов власти. Органы нн

о

местного самоуправления отражены в федеральных Планах мониторинга право- Ю применения, но ни в одном из них в качестве исполнителей не названы. Вероятно, и

эти трудности обусловлены сложностью отечественной правовой системы, прин- с

к

ципами ее построения. а

Отечественного опыта мониторинга правоприменения в прошлом, применимо- д

е

го в настоящее время, не накоплено. Зарубежный опыт потребует существенной | адаптации к российским правовым реалиям. Однако зачастую он малоэффекти- № вен. Трудно применить аналогию правового регулирования экспертизы проектов 9 нормативных правовых актов, поскольку соответствующий вид деятельности 22 регламентирован недостаточно полно. 4

Возможно пересмотреть виды и требования к документам, в которых отражаются результаты мониторинга правоприменения. По данным Центра мониторинга права при Совете Федерации Федерального Собрания РФ доклады о состоянии законодательства в настоящее время являются основной официально выраженной формой результатов мониторинга. Вместе с тем единых подходов к оформлению результатов мониторинга правоприменения не выработано. 199

Помимо системы показателей, предусмотренных методикой осуществления мониторинга правоприменения в Российской Федерации, утвержденной постановлением Правительства РФ от 19 августа 2011 г. № 694, в отношении реформы полиции целесообразно расширить круг способов и форм сбора и обобщения

информации о совершенствовании правового регулирования реформы полиции.

1 См.: Собр. законодательства Рос. Федерации. 2011. № 21, ст. 2930.

2 См.: Собр. законодательства Рос. Федерации. 2011. № 35, ст. 5081.

3 См.: Яценко Н.Е. Толковый словарь обществоведческих терминов. 1999.

4 См.: Собр. законодательства Рос. Федерации. 2011. № 7, ст. 900.

5 См.: Собр. законодательства Рос. Федерации. 2011. № 30, ч. 1, ст. 4595.

6 См.: Собр. законодательства Рос. Федерации. 2011. № 35, ст. 5102.

7 По материалам официального сайта Президента Российской Федерации URL: http://www.kremlin. ru/news/17716 (дата обращения: 25.12.2013).

8 Бюллетень нормативных актов федеральных органов исполнительной власти. 2007. № 44.

9 Ведомости СНД и ВС РФ. 1993. № 6, ст. 181.

10 См.: Собр. законодательства Рос. Федерации. 1995. № 3, ст. 168.

11 См.: Собр. законодательства Рос. Федерации. 2004. № 7, ст. 535.

12 См.: Собр. законодательства Рос. Федерации. 2002, № 1, ч. 1, ст. 1.

13 См.: Собр. законодательства Рос. Федерации. 2011. № 10, ст. 1334.

14 См.: Российская газета. 2012. 13 дек.

Т.Ю. Кулапова

К ВОПРОСУ ОБ АДАПТАЦИИ ИНОСТРАННОГО ПРАВОВОГО ОПЫТА В РОССИЙСКОЙ ПРАВОВОЙ СИСТЕМЕ

Статья посвящена исследованию процесса адаптации международно-правового и зарубежного юридического опыта в национальной правовой системе. В частности, исследуется понятие данного явления, стадии адаптации права, рассматривается адаптация иностранного правового опыта в конституционном праве Российской Федерации.

Ключевые слова: адаптация права, правовой опыт, правовая система, практика.

T.Yu. Kulapova

TO THE QUESTION OF ADAPTATION OF FOREIGN LEGAL EXPERIENCE TO THE NATIONAL LEGAL SYSTEM

The article is devoted to the research of the process of adaptation of international and foreign legal experience to the national legal system. In particular, the concept of this phenomenon, as well as the stages of adaptation of law are the subject of the research. Special attention is paid to adaptation of foreign legal experience in the constitutional law of the Russian Federation.

Keywords: adaptation of law, legal experience, legal system, practice.

Начало XXI в. характеризуется небывалым подъемом общественной жизни как на внутригосударственном, так и на международном уровне. Прямым следствием этого процесса является интенсификация жизни правовой, которая все стремительнее приобретает новые черты и заставляет менять многие, казалось бы, устоявшиеся представления о тех или иных элементах правовой системы. В таких условиях повышается объективная степень необходимости проникновения международно-правовых норм, а также правовых конструкций зарубежных государств в национальное право.

© Кулапова Татьяна Юрьевна, 2014

Аспирант кафедры теории государства и права (Саратовская государственная юридическая академия); e-mail: kulapova.t.y@gmail.com