Контрактная система Российской Федерации: основные экономические параметры и ведущие тенденции сферы государственных и муниципальных закупок, закупок отдельных видов юридических лиц

КОНТРАКТНАЯ СИСТЕМА. КОНКУРСЫ. ЗАКУПКИ

О.В. Анчишкина

УДК 338.2

Контрактная система Российской Федерации: основные экономические параметры

и ведущие тенденции сферы государственных и муниципальных закупок, закупок отдельных видов юридических лиц

Предметом статьи является анализ результатов эмпирических исследований основных макроэкономических параметров контрактной системы Российской Федерации, проведенных под научным руководством автора. Данную сферу национальной экономики, составляющую от 31 % до 37 % ВВП страны, формируют закупки для обеспечения государственных и муниципальных нужд и нужд отдельных видов юридических лиц. Впервые раскрыт процессуальный характер контрактных отношений. Также впервые выявлен и объяснен феномен фундаментальной нестабильности количественных показателей контрактной системы. На основе статистических данных сделан нетривиальный вывод о гетерогенной структуре контрактной системы и положено начало ее описанию. Обнаруженные закономерности использованы автором для прогностического моделирования контрактной системы и выдвижения предложений по развитию ее архитектуры и совершенствованию управления закупками.

Ключевые слова: контрактная система, контрактные отношения, бюджетные расходы, госзаказ, закупки отдельных видов юридических лиц, закономерность, управление закупками, масштаб, структура, контрактный профиль.

Контрактная система Российской Федерации (далее контрактная система) — огромная по масштабам, сложная по архитектуре и фундаментальная по значению сфера национальной экономики и государственного управления.

Субъектами контрактной системы являются, во-первых, все получатели бюджетных средств бюджетной системы Российской Федерации, имеющие весьма различные организационно-правовые формы и функциональные обязанности. Во-вторых, в контрактную систему входят разнообразные по статусу, бизнес-процессам, отраслевой принадлежности субъекты рынка. Группу субъектов рынка объединяет не единая, уникальная позиция в системе обществен© Анчишкина О.В., 2017

ного разделения труда и обмена стоимостями, а то, что они поименованы в законодательстве Российской Федерации о закупках как организации, обязанные соблюдать установленные закупочные требования.

Методологические основания к определению именно такого периметра контрактной системы заложены в практике государственного строительства. Объективный факт: конструкция организационно-правовой базы национальной экономики такова, что закупки субъектов госзаказа (комментарий 1) и заказа отдельных видов юридических лиц (комментарий 2) выделены в ней в отдельный, особый сегмент. Именно спонтанная и противоречивая практика лежит в основе нынешней модели контрактной системы. Как следствие, в данном сегменте экономики фиксируется дефицит эмпирического анализа и фактографического описания явлений и процессов. Характер контрактных отношений домысливается согласно текущей позиции того или иного управляющего звена.

Приоритет действия над мыслью в цепочке причинно-следственных связей является нормальным и, с исторической точки зрения, общим явлением в бытовании государственных структур. Между тем, сама роль контрактной системы требует более основательного подхода и глубокой научной проработки всего комплекса финансово-экономических, правовых, контрактных и информационно-технологических вопросов.

Причины понятны: контрактная система создает материальные условия для практического существования общественных институтов. Оформляемые ею контрактные отношения закрепляют достигнутое общественное равновесие, выдерживая расстояние между государством, бизнесом и гражданами и, одновременно, поддерживая между ними внутренние связи.

С точки зрения расширенного воспроизводства, контрактная система пронизывает экономику товаропроводящими каналами, необходимыми для закупки ресурсов, товаров, работ и услуг, соответственно, для осуществления поставок и предоставления торгово-закупочных сервисов. Контрактная система соединяет между собой общественный и корпоративный секторы экономики.

Будучи снабженческо-сбытовым институтом контрактная система берет на себя формообразующие функции, предметно реализуя в процессе своего функционирования задачи стратегического прогнозирования и планирования публичных нужд.

Исследование контрактной системы актуально и по другим причинам. С точки зрения политики и государственного управления, закупки относятся к одной из наиболее чувствительных, незащищенных сфер общественного организма. Рынок госзаказа представляет монопсонию, где действует один покупатель товаров и услуг — государство, при некотором количестве уполномоченных им заказчиков [2]. Результаты госзаказа оцениваются гражданами непосредственно, по получаемым услугам и благам. В итоге, как единичные сбои, так и разовые удачи в закупочных проектах

экстраполируются на представления о власти в целом, что объективно и слабо коррелирует с уровнем политической культуры (комментарий 3).

Работа служб снабжения коммерческих заказчиков вносит предопределяющий вклад в формирование итоговой себестоимости продукции. По отдельным оценкам, до 75 % стоимости финальной продукции падает на этап входа ресурсов в производственную цепочку.

Система, демонстрирующая подобную роль и значение, нуждается в выявлении и оценке закономерностей, в прогностическом моделировании. Научная проработка необходима, в том числе, для классификации единства и отдельности, развитости и архаичности, имманентности и инородности практических контрактных институтов и определения оптимумов в их трансформации. Как уже было сказано, данные контрактные институты нашли свое место в российской экономике и праве в итоге реактивного поведения государства.

Общие масштабы контрактной системы

В Российской Федерации для обеспечения государственных и муниципальных нужд и нужд отдельных видов юридических лиц заключаются контракты и договоры на поставку товаров, оказание услуг и выполнение работ на общую сумму порядка 25,6—30,6 трлн рублей в год (комментарий 4).

На языке основных макроэкономических пропорций это означает, что стоимость товаров и услуг (включая услуги по осуществлению строительных работ и необходимые для этого стройматериалы), закупаемых для государственных заказчиков и субъектов, определенных Федеральным законом № 223-Ф3, составляет от 31 до 37 % ВВП страны.

Выделяется два сегмента контрактной системы: госзаказ и закупки отдельных видов юридических лиц.

Согласно данным единой информационной системы в сфере закупок, находящейся по адресу www.zakupki.gov.ru (далее — ЕИС) (комментарий 5), общая сумма заключаемых госзаказчиками контрактов колеблется в некотором диапазоне. В 2015 году ее параметры исчислялись в пределах от 5,3 до 6,6 трлн рублей, в 2016 году — от 5,5 до 6,9 трлн рублей соответственно. Кроме того, бюджетные средства привлекаются в иные закупки, не оформляемые контрактами. Объем таких закупок составляет не менее 10 % от общего объема контрактов, заключаемых в единой информационной системе. В итоге, при расхождении данных у различных регуляторов контрактной системы, можно весьма приблизительно говорить о диапазоне от 7,5 до 8 трлн рублей.

То, что государственные закупки являются одной из «точек» привлечения существенных финансовых ресурсов, справедливо не только для российской контрактной системы, но и для других систем публичных закупок (комментарий 6). Так, например, в странах-членах Организации экономи-

ческого сотрудничества и развития (ОЭСР) доля общественных финансов, направляемых на закупки, составляет в среднем 12,8 % ВВП [OECD 2013].

По данным Европейской Комиссии, в 2010 году в странах Европейского союза (ЕС) совокупные государственные расходы, расходы публичных компаний и коммунальных служб на закупки работ, услуг и товаров составили в совокупности 2,406 млрд евро. Это соответствовало 19,7 % ВВП ЕС [9]. Всего в 2010 году в странах ЕС указанными заказчиками было размещено извещений о 163 тысячах контрактах [10].

Что касается доли закупок в общих государственных расходах, то эксперты сходятся во мнении, что в современных государствах эта доля может составлять 45 % [7].

Второй сегмент контрактной системы — закупки отдельных видов юридических лиц — можно агрегировать даже с меньшей определенностью, чем закупки по госзаказу. Диапазон колеблется в пределах от 19 до 26 трлн рублей.

Сделки заключаются во всех основных мировых валютах. Практика действует как в секторе корпоративных регулируемых закупок, так и в госзаказе (таблица 1), несмотря на то, что согласно правилам Федерального закона № 44-ФЗ оплата выполненных контрактных обязательств может осуществляться только в рублях.

таблица 1

Валюта государственных контрактов

Валюта контракта Общее количество контрактов Общая сумма контрактов в млн рублей

Австралийский доллар 610 475

Белорусский рубль 1 0

Доллар США 60 546

Евро 97 756

Российский рубль 3 478 281 5 520 487

Фунт стерлингов 2 20

Швейцарский франк 1 7

Юань 1 1

Контрактная система — это не только значительная доля экономики страны. В ней осуществляется огромное количество сделок (таблица 2), что предопределяет хаотичный и слабоуправляемый режим ее функционирования.

Таблица 2

Общее количество и стоимость контрактов, заключенных в сегменте госзаказа

Наименование показателя 2015 год 2016 год

Количество контрактов (вне зависимости от валюты контрактов) 3319033 3479053

Количество контрактов (валюта контракта — российский рубль) 3319715 3478281

Общая сумма контрактов (валюта контракта — российский рубль) в млн рублей 5451734 5520487

Риски некорректности и неправомерности процессов и результатов контрактной системы связаны с тем, что имеется большая вероятность отклоняющегося проведения отдельной сделки. Большее количество и значительная частота соглашений, достигающая практически 3,5 млн контрактов в год в секторе госзаказа, сочетается с высокой средней ценой единичного контракта. Так, в 2015 году средняя цена контракта, зарегистрированного в ЕИС, составляла 1 642 тысячи рублей, а в 2016 году — 1 587 тысяч рублей. В сегменте закупок отдельных видов юридических лиц стоимостные объемы деятельности еще больше (таблица 3).

Таблица 3

Общее количество и стоимость договоров, заключенных в сегменте закупок отдельных видов юридических лиц

Наименование показателя 2015 год 2016 год

Количество договоров (вне зависимости от валюты контрактов) 1094509 1179818

Общая сумма контрактов (вне зависимости от валюты контракта — российский рубль) в млн рублей 19909064 19072897

Общая сумма контрактов (валюта контракта — российский рубль) в млн рублей 19214925 17701190

При этом средняя цена договора, заключаемого в указанном секторе, значительно выше, чем в госзаказе, и составляет 18 189 тысяч рублей по договорам 2015 года и 16 166 тысяч рублей по договорам 2016 года.

Движение материальных и финансовых ценностей по каналам государственного и регулируемого корпоративного заказа определяющим образом влияет на скорость, технологичность и надежность функционирования всех товаропроводящих сетей экономики.

Относительность количественных показателей контрактной системы

Одной из особенностей контрактной системы является относительность ее основных параметров. Феномен неопределенности фиксируется практически по всем базовым элементам: количеству и стоимостному объему сделок, численности заказчиков и поставщиков, плановым и фактическим итогам закупок и др.

Яркой иллюстрацией данной закономерности является постоянная изменчивость показателей в ЕИС. Одни и те же показатели: количество извещений о закупках, совокупная начальная (максимальная) цена размещенных извещений и иные, взятые на конкретную дату, — будут меняться день ото дня.

Изменчивость показателей контрактной системы не связана с вола-тильностью курса национальной валюты или колебаниями мировых цен на энергоносители. Кроме того, изменчивость параметров контрактной системы имеет иную, чем волатильность курса и колебания цен, динамику.

Относительность контрактных показателей принято объяснять недостатками функционирования ЕИС. Между тем, возможны и обратные причинно-следственные связи. Есть основания предполагать, что никакие совершенствования ЕИС не позволят преодолеть постоянную переменчивость статистических параметров контрактной системы. Возможно, информационная система лишь фиксирует имманентность постоянных сдвигов в параметрах контрактной системы. ЕИС имеющимися у нее средствами всего лишь проявляет данную закономерность.

Важным, специфическим свойством контрактной системы является процессуальность контрактных отношений. Технологический цикл закупки включает несколько этапов: планирование — размещение заказа — заключение и исполнение контракта — приемку, постановку на учет и использование контрактных результатов. Количественные значения одних и тех же контрактных показателей могут быть различными на каждом из этапов закупок. В таблице 4 представлены данные о количестве и стоимости сделок на двух смежных этапах закупочного цикла: на этапе размещения

таблица 4

Сопоставление параметров контрактной системы на этапе размещения заказа и на этапе заключения контракта

Наименование показателя 2015 год 2016 год

Количество извещений 3 073 063 3085448

Совокупная НМЦК извещений в млн рублей 7050091 6937975

Количество контрактов 3319033 3478281

Совокупная стоимость контрактов в млн рублей 5451734 5520487

заказа (показатели количества извещений и их совокупной НМЦК (комментарий 7)) и на этапе заключения контракта (количество контрактов и их совокупная стоимость).

Извещение необязательно трансформируется в контракт. Вследствие этого нет полной преемственности институтов, а, следовательно, показателей масштаба, структуры и всего периметра контрактной системы по этапам закупочного цикла.

Регистрация и перерегистрация статуса сделок также вносит коррективы в агрегированные контрактные показатели. Это значит, что в пределах даже одного этапа закупок, количественные показатели могут быть различными. Их точное значение будет зависеть от того, какой именно процесс будет положен в основание учета. У каждой сделки есть «судьба». Документы, оформляющие сделки (извещения, закупочная документация, проекты контрактов, контракты, акты), меняют свой статус по мере разворачивания процесса сделки. Изменения количественных показателей по мере осуществления процесса закупок представлены в таблице 5 на примере этапа размещения заказа.

таблица 5

Изменчивость количественных показателей контрактной системы

Размещено извещений всего Из них, действительных

Валюта Количество Сумма в млн рублей Количество Сумма в млн рублей Количество Сумма в млн рублей

RUB 3072667 7050091 3023570 6396908 49097 653183

EUR 190 68 181 66 9 2

USD 120 38 112 36 8 2

OTH 86 - 82 157 4

Всего 3 073 063 3 023 945 49118

* 182 извещения без указания НМЦК

Для более детального анализа имеет смысл рассмотреть показатели извещений в сопоставлении с показателями лотов (таблица 6).

таблица 6

Структура извещений

Наименование показателя Значение

Количество извещений 3 085 448

Количество лотов 3 093 806

Количество лотов с учетом дробления по отдельным заказчикам (совместные закупки) 3 663 973

Сумма НМЦК в млн рублей 6 937 975

Оценка количественных показателей контрактной системы на основании агрегирования лотов представлена в таблице 7.

таблица 7

Структура лотов по статусу в процессе закупки

Статус лота Количество Совокупная сумма НМЦК в млн рублей

Отменено 47 899 531 339

Подача заявок 4 326 17 980

Работа комиссии 13 448 46 239

Результат торгов невозможно определить 796 737 1 314 647

Торги не состоялись 1 092 287 2 751 992

Торги состоялись 1 139 109 2 275 778

Итого лотов 3 093 806

Таким образом, из данных таблиц 5—7 следует, что масштабам контрактной системы свойственна изменчивость, проистекающая из процес-суальности контрактных отношений. Кроме того, неопределенность характеризует и сами контрактные отношения. Прежде всего, речь идет о разнонаправленности интенций, что отличает позиции обеих сторон сделки. И заказчик, и поставщик одновременно проявляют как стремление исполнить условия сделки, так и оппортунизм в ее отношении.

Неудивительно, что изменчивость свойственна практически всем контрактным показателям, включая такие, казалось бы, стабильные константы, как количество заказчиков. С точки зрения процесса закупки, заказчиками являются не просто организации, зарегистрированные в ЕИС, а только те из них, у которых были осуществлены закупки: размещены извещения о закупках, проведены или отменены процедуры отбора, заклю-

чены и затем исполнены, расторгнуты контракты. Феномен изменчивости показателя общей численности заказчиков был выявлен на примере закупок театров [3].

Численность реально хозяйствующих театров Российской Федерации оказалась нестабильной по годам. За период с 2012 года по сентябрь 2016 года 670 организаций, вовлеченных в театральную активность, вели реальное хозяйствование. Из них собственно театрами, то есть учреждениями, для которых основными видами деятельности является подготовка и показ спектаклей, были 639 организаций (комментарий 8).

Выявлено, что за исследуемый период 497 театров были зарегистрированы в ЕИС в качестве госзаказчиков. Они заключили не менее 81 265 контрактов (на общую сумму не менее 54 048 млн рублей. Заказчиками за счет приносящей доход деятельности стали 292 театра. Они заключили не менее 20 171 договора на общую сумму не менее 16 859 млн рублей. Итого, в период с 2012 года по сентябрь 2016 года 639 театров Российской Федерации заключили не менее 101 436 контрактов и договоров с 31 667 поставщиками на общую сумму не менее 70 907 млн рублей. Эта контрактная активность определила основные «границы» сферы театральных закупок.

Внутри «границ» сферы театральных закупок численность театров-заказчиков была нестабильной. В целях оценки примерного годового объема спроса театров на товары, работы, услуги исследовался наиболее актуальный на момент исследования период — 2015 год и 9 месяцев 2016 года. В течение года в качестве госзаказчиков заявили себя 387 театров (комментарий 9). За 9 месяцев 2016 года показатель общего числа госзаказчиков снизился до 347 театров.

В течение 2015 года 215 театров осуществляли закупки по правилам Федерального закона № 223-ФЗ (комментарий 10). В 2016 году показатель общего числа заказчиков по 223-ФЗ увеличился. За 9 месяцев 2016 года 233 театра заключили договоры о закупках.

Согласно данным 2015 и 2016 годов, а также принимая во внимание совокупные данные за 2012—2016 годы, следует отметить, что численность реально хозяйствующих театров-заказчиков Российской Федерации варьируется. Во всяком случае, достоверно установлено, что количество хозяйствующих в 2015 году и в 2016 году театров существенно меньше по сравнению с массивом учтенных за пять лет в ЕИС театров-заказчиков.

Таким образом, выявлено, что важным свойством контрактной системы является процессуальность контрактных отношений. Контрактная система представляет собой ускользающий от точных замеров, переменчивый в своих количественных значениях объект. Избегая несвойственной контрактной системе определенности и однозначности количественных показателей, с научной точки зрения, можно рассчитывать и оценивать диапазоны значения масштаба и институционального состава системы.

Структура контрактной системы

Структура контрактной системы в выраженной форме гетерогенная. Помимо деления на два сегмента: на госзаказ и закупки отдельных видов юридических лиц, а также наличия организаций, одновременно применяющих оба закона и имеющих два контура закупок, — внутри каждого из данных сегментов различаются вариативные контрактные типы.

Законодательство Российской Федерации и большинство экспертов не признают гетерогенности структуры контрактной системы. Определяя особенности закупочных требований и основания к применению способов закупок, регулятор исходит из того, что различия в режимах закупок, если и имеют место, то связаны в основном с отдельными предметами закупок. Во главу угла помещаются особенности предопределения условий в ходе отбора поставщиков отдельных товаров, работ и услуг, а не классификация закупочного профиля заказчика и определение закономерностей осуществления бизнес-процессов отдельными группами заказчиков. Игнорирование гетерогенной структуры лежит в основе предложений по распространению правил Федерального закона № 44-ФЗ на заказчиков, работающих по нормам Федерального закона № 223-Ф3 [4]. Как известно, даже частичное распространение правил Федерального закона № 44-ФЗ на государственные (муниципальные) унитарные предприятия, которые ранее руководствовались правилами закупок отдельных видов юридических лиц, не состоялось. Уже после принятия соответствующих норм регулятор вынужден был вывести целые группы этих организаций из-под действия Федерального закона № 44-ФЗ.

Глубокая сегментация закупок объективна. Она предопределена сегментацией самого рынка, или точнее, рынков различной продукции, а также все той же процессуальностью закупок. Бизнес-процессы различных организаций существенно отличаются, что воспроизводит различия в их закупочных процедурах и технологиях.

Государственные заказчики также могут быть классифицированы по различным группам. В рамках группы сами заказчики и их потребители, так называемые, final uses (пер. с англ. — «конечные пользователи»), в лице которых выступают третьи лица либо общество в целом, имеют схожие или аналогичные запросы, удовлетворяемые определенным имущественным и товарным комплексом. Функциональные, технологические различия в потреблении превращаются в стоимостные различия, которые сохраняются на протяжении всего закупочного цикла и жизненного цикла продукта.

В секторе госзакупок отчетливо выделяются две группы заказчиков: крупные и особо мелкие по стоимости привлекаемых в закупки бюджетных средств. К крупным заказчикам были отнесены заказчики, которые, согласно сведениям ЕИС, заключают в год государственных контрактов на общую сумму более 100 млн рублей. К микрозаказчикам были отнесены заказчики, которые заключают в год государственных контрактов на общую сумму не более 1 млн рублей. Между этими стоимостными полюсами раз-

вертывается дробная типология заказчиков (таблица 8). Выделяются мелкие заказчики с объемом контрактов от 1 млн рублей до 10 млн рублей и средние заказчики с объемом контрактов от 10 млн рублей до 100 млн рублей.

таблица 8

Типология заказчиков

Наименование группы Количество организаций Совокупное количество контрактов Совокупная сумма контрактов в млн рублей

Микрозаказчики 52904 190901 21030

Мелкие заказчики 66742 820650 234964

Средние заказчики 21596 1357858 671591

Крупные заказчики 5746 1109644 4592901

Примечание: данные ЕИС на июнь 2017 года.

Располагаемые финансовые ресурсы распределены по группам заказчиков согласно конфигурации «песочных часов»: наибольшая по численности группа заказчиков — микрозаказчики — распоряжается наименьшим объемом ресурсов. И зеркально — группа крупных заказчиков, которая является наименьшей по численности организаций, распоряжается наибольшим объемом ресурсов (рисунок 1). Ряд 1 — доля группы в общем количестве заказчиков в процентах, ряд 2 — доля группы в совокупном объеме заказа в процентах.

Рисунок 1

Распределение заказчиков по контрактным группам

Указанная типологическая структура заказчиков наблюдалась и в 2015 году. Это позволяет говорить о том, что она отражает одну из специфических черт существующей архитектуры контрактной системы, по меньшей мере, в части сегмента госзаказа (рисунок 2).

Рисунок 2

Распределение заказчиков по контрактным группам

Микрозаказчики, в среднем, заключают контракты на сумму порядка 110 тысяч рублей. Практически, речь идет о малых закупках, которые в иных контрактных системах заключаются вне специальных правил, процедур и требований, на основании общего гражданского (договорного) права.

Средний контракт крупного заказчика составляет 4 139 тысяч рублей, или почти в сорок раз большую сумму, чем у микрозаказчиков. Между тем, обе группы заказчиков действуют по единым правилам, не учитывающим неизбежную разницу в их бизнес-процессах.

Структура контрактной системы такова, что основное количество заказчиков — 81,4 % организаций от общего количества заказчиков в 2016 году и 87,7 % организаций в 2015 году соответственно — распоряжались незначительными бюджетными средствами. Абсолютное количество мелких заказчиков колеблется в диапазоне 120—190 тысяч организаций. Средства, которыми распоряжались данные организации, исчисляются всего в 4,6 % от объема госзаказа 2016 года и 8,73 % от объема госзаказа 2015 года. Речь идет о диапазоне от 255994 до 480870 млн рублей. В этих подгруппах заключались немногочисленные мелкие сделки, число которых на одну организацию в среднем за год составляет 8 единиц. Как уже указано выше, у микрозаказчика средняя цена контракта составляет порядка 110 тысяч рублей, а у малого заказчика — порядка 3520 тысяч рублей Товарная специфика данных сделок будет разобрана отдельно.

Только 3,9 % заказчиков в 2016 году и 2,4 % заказчиков в 2015 году являлись влиятельными участниками товарных рынков. Абсолютное количество крупных заказчиков колеблется в диапазоне 5,2—5,7 тысяч организаций. Объем закупок крупных заказчиков составлял диапазон 80—83 % госзаказа, или от 4356986 до 4592901 млн рублей. В среднем, крупный заказчик заключил порядка 193 контрактов в год. Как указано выше, средняя цена контракта крупного заказчика превышает 4 млн рублей.

Согласно данным ЕИС за 2015 год, топ-100 государственных заказчиков заключили контракты на общую сумму более 2 трлн рублей. В таблице 9 указаны заказчики, занявшие верхние 10 позиций данного рейтинга.

таблица 9

Крупнейшие государственные заказчики

Наименование организации ИНН Кпп Общая сумма контрактов в млрд рублей

1 Федеральное казенное учреждение «Управление федеральных автомобильных дорог "Тамань" Федерального дорожного агентства» 4909083435 230101001 223,19

2 Департамент строительства города Москвы 7707639796 770701001 133,46

3 Министерство обороны Российской Федерации 7704252261 770401001 113,87

4 Государственная корпорация по космической деятельности «РОСКОСМОС» 7702388027 770201001 98,13

5 Комитет по развитию транспортной инфраструктуры Санкт-Петербурга 7830001853 784101001 94,74

6 Министерство здравоохранения Российской Федерации 7707778246 770701001 59,09

7 Федеральное агентство воздушного транспорта 7714549744 771401001 58,21

8 Министерство промышленности и торговли Российской Федерации 7705596339 770501001 53,49

9 Министерство энергетики Российской Федерации 7705847529 770501001 51,28

10 Государственное казенное учреждение города Москвы «Организатор перевозок» 7710660149 771001001 48,34

Аналогичные данные за 2016 год приведены в таблице 10.

таблица 10

Крупнейшие государственные заказчики

Наименование организации ИНН Кпп Общая сумма контрактов в млрд рублей

1 Департамент строительства города Москвы 7707639796 770701001 95,96

2 Государственная корпорация по космической деятельности «РОСКОСМОС» 7702388027 770201001 91,20

3 Министерство обороны Российской Федерации 7704252261 770401001 54,52

4 Министерство промышленности и торговли Российской Федерации 7705596339 770501001 54,03

5 Министерство здравоохранения Российской Федерации 7707778246 770701001 53,89

6 Государственное бюджетное учреждение города Москвы «Автомобильные дороги» 7727656790 771401001 29,94

7 Департамент здравоохранения города Москвы 7707089084 770701001 24,94

8 Министерство внутренних дел Российской Федерации 7706074737 770601001 22,90

9 ГБУСРФ, Санкт-Петербург, Комитет по строительству 7830002342 783801001 22,43

10 Государственная корпорация по атомной энергии «РОСАТОМ» 7706413348 770601001 18,69

Как следует из данных таблиц 9 и 10, крупные заказчики — это, прежде всего, федеральные и региональные органы исполнительной власти. При всей подвижности рейтинга есть ведомства, которые из года в год сохраняют лидирующие позиции по стоимости заключенных контрактов. Управление их закупками, действительно, способно оказать существенное воздействие на вид контрактной системы в целом. При этом управляемость их контрактными отношениями, казалось бы, существует изначально в силу их подчиненного иерархического положения в административной системе. Однако, судя по общим результатам функционирования контрактной системы, данные заказчики, также как и многочисленные мелкие, усколь-

зающие из поля зрения общества в силу крайней незначительности транзакций, остаются слабоуправляемыми субъектами контрактной системы.

Закупочный профиль различных групп заказчиков существенно различается между собой (таблица 11).

таблица 11

Закупочный профиль различных контрактных групп

Наименование контрактной группы поставки товаров (исключая программное обеспечение) Строительные работы Услуги, включая поставки программного обеспечения Услуги ЖКХ

Микрозаказчики 2 580 1 582 3 052 13 625

Малые заказчики 50 138 29 627 53 833 100 123

Средние заказчики 199 729 130 484 212 600 127 727

Крупные заказчики 1 111 623 1 659 433 1 617 464 197 603

В таблице 11 представлены агрегированные стоимостные показатели закупок заказчиков различных контрактных групп, структурированные по типам закупок. Закупки услуг коммунальной инфраструктуры выделены в отдельную группу. Такое выделение объективно и обоснованно. В основе лежит учет экономических и контрактных особенностей закупок данного вида услуг, которые, во-первых, имеют различное значение для каждой из групп, а во-вторых, отличаются спецификой правового регулирования.

Разница в абсолютных показателях контрактных профилей резко бросается в глаза. Еще нагляднее — разница в структуре заказа по предметам закупок, отличающая каждую из контрактных групп (таблица 12).

таблица 12

Структура закупочного профиля различных контрактных групп

Наименование контрактной группы поставки товаров (исключая программное обеспечение) Строительные работы Услуги, включая поставки программного обеспечения Услуги ЖКХ

Микрозаказчики 12 8 15 65

Малые заказчики 21 13 23 43

Средние заказчики 30 19 32 19

Крупные заказчики 24 37 35 4

Закупки услуг коммунальной инфраструктуры составляют основную долю закупок микрозаказчиков. При этом сами они практически не заказывают выполнение строительных работ. Также немного (по сравнению с услугами коммунальной инфраструктуры) они закупают товаров и услуг.

Структура закупочного профиля мелких заказчиков в целом сходна с профилем микрозаказчиков, с учетом несколько меньшей доли услуг коммунальной инфраструктуры и больших долей закупок товаров и услуг. Как и у микрозаказчиков, стройка не имеет значительного веса в структуре контрактного профиля мелких заказчиков.

Напротив, для крупных заказчиков закупки услуг коммунальной инфраструктуры составляют «погрешность» от общего объема их заказа. Основная доля их закупок приходится на строительные работы и услуги, включая программное обеспечение.

Для средних заказчиков особую роль в их обеспечении играют поставки товаров и услуги, включая программное обеспечение.

Конечно, регулирование закупок различных контрактных групп должно отличаться и соответствовать тому, насколько велик масштаб их деятельности и специфичен их закупочный профиль.

Кроме того, как видно из таблицы 13, подтверждается ранее высказанный тезис о том, что степень влияния каждой контрактной группы на результаты функционирования контрактной системы и на процессы в национальной экономике — различна.

таблица 13

Структура закупок различных контрактных групп в разрезе продуктовых сегментов

Наименование контрактной группы поставки товаров (исключая программное обеспечение) Строительные работы Услуги, включая поставки программного обеспечения Услуги ЖКХ

Микрозаказчики 0 0 0 3

Малые заказчики 4 2 3 23

Средние заказчики 15 7 11 29

Крупные заказчики 81 91 86 45

Микрозаказчики, малые и средние заказчики даже агрегировано, не оказывают столь чувствительного влияния, как крупные заказчики. Именно крупные заказчики фактически определяют инвестиционный и предпринимательский климат на соответствующих товарных рынках. В силу данного обстоятельства, правовое регулирование и управление их закуп-

ками имеет приоритетное значение. Закупки микрозаказчиков практически не заметны для рынка госзаказа, а следовательно, требования к ним должны быть максимально либеральны.

В секторе закупок отдельных видов юридических лиц гетерогенность структуры контрактной системы проявляется столь же ярко. Детальный анализ сегментов регулируемых корпоративных закупок выходит за формат статьи и требует отдельного рассмотрения. Дело в том, что выделение типов заказчиков должно учитывать несколько признаков. Пока же имеет смысл обратить внимание хотя бы на один из них — на стоимостный объем закупок.

Особо крупными заказчиками, составляющими топ-160 организаций от всех заказчиков, работающих по правилам Федерального закона № 223-Ф3, заключено в 2015 году договоров на общую сумму 13 647 872 млн рублей, что составляет порядка 54—74 % от общего масштаба закупок отдельных видов юридических лиц. Это означает, что в данном сегменте контрактной системы — в закупках отдельных видов юридических лиц концентрация средств у ограниченного числа заказчиков еще выше, чем в секторе госзаказа. Абсолютные стоимостные значения закупок крупнейших заказчиков, входящих в контрактную группу крупных заказчиков, представлены в таблице 14.

таблица 14

Крупнейшие заказчики в сегменте закупок отдельных видов юридических лиц

Наименование организации Общая сумма договоров в млрд рублей

Газпром 4334,1

Роснефть 3049,6

Росатом 1366,9

РЖД 823,9

Башнефть 610,7

Транснефть 479,8

Алмаз-Антей 468,7

Спецстрой России 450,9

Ростелеком 272,4

Ростех 271,3

Оборонстрой 207,5

Данные таблицы 14 в сопоставлении с данными таблиц 10 и 11, свидетельствуют о том, что объем контрактных полномочий крупнейших заказчиков сегмента регулируемых корпоративных закупок на порядок превосходит аналогичные показатели, отражающие ситуацию в сегменте госзаказа.

Вновь требуется подчеркнуть, что структура контрактной системы гетерогенная. Как следствие, вклад различных групп заказчиков и, соответственно, различных типов закупок в итоговые результаты функционирования контрактной системы различен.

Ключевым звеном, взявшись за которое, можно вытянуть всю закупочную сеть страны и перетянуть ее на более высокий технологический уровень, повысить результативность и эффективность обеспечения, являются не закупки вообще, а закупки особо крупных заказчиков. Данный сегмент нуждается в отдельном регулировании, адекватном его масштабам и влиянию.

Напротив, закупки абсолютного большинства заказчиков мало что решают с точки зрения экономики страны в целом. Закупки мелких заказчиков можно и нужно радикально упростить и дебюрократизировать.

Именно такой дифференцированный подход соответствует реальной архитектуре контрактной системы.

Выводы и предложения

По своим макроэкономическим масштабам, интенсивности экономической активности и составу участников контрактная система является одной из ключевых сфер экономики и системы государственного управления Российской Федерации.

В течение года для обеспечения государственных и муниципальных нужд и нужд отдельных видов юридических лиц заключаются контракты и договоры на поставку товаров, оказание услуг и выполнение работ на общую сумму порядка 25,6—30,6 трлн рублей в год, что составляет от 31 % до 37 % ВВП страны.

Контрактная система состоит из двух смежных, но отличных друг от друга сегментов. В сегменте госзаказа заключается контрактов на общую сумму, исчисляемую в диапазоне от 5,3 трлн рублей до 6,9 трлн рублей при средней цене контракта примерно 1,5—1,6 млн рублей. В сегменте закупок отдельных видов юридических лиц заключается договоров на общую сумму, исчисляемую в диапазоне от 16 трлн рублей до 26 трлн рублей при средней цене договора 16—18 млн рублей.

Одной из особенностей контрактной системы является нестабильность ее основных экономических показателей. Феномен неопределенности является сквозным и затрагивает практически все ключевые параметры, в частности: количество и объем сделок, численность заказчиков и поставщиков и другие.

Нестабильность масштаба и структуры контрактной системы связана с важным, специфическим свойством — процессуальностью контрактных отношений. Последовательное изменение статуса сделок по мере продвижения закупки, отсутствие полной преемственности институтов по этапам закупочного цикла — все это вносит коррективы в агрегированные контрактные показатели. Кроме того, неопределенность характеризует и сами контрактные отношения. Позиции обеих сторон разнонаправленны: и заказчик, и поставщик руководствуются как стремлением исполнить условия сделки, так и оппортунизмом в ее отношении.

Структура контрактной системы в выраженной форме гетерогенная. В секторе госзаказа выделяются микрозаказчики, мелкие, средние и крупные заказчики.

Микрозаказчики, размещающие контрактов на общую сумму до 1 млн рублей в год, составляют порядка 36 % от общего количества заказчиков. Они распоряжаются примерно 0,4 % объема госзаказа. Мелкие заказчики, размещающие контрактов на общую сумму от 1 до 10 млн рублей в год, составляют порядка 45 % от общего количества заказчиков и распоряжаются примерно 4,6 % объема госзаказа. Общая доля маленьких заказчиков составляет более 80 % от совокупной численности организаций, а их закупки составляют не более 5 % от общего объема госзаказа.

Контрактная активность маленьких заказчиков также весьма сдержанная. Они заключают немногочисленные мелкие сделки: в среднем, в год на одну организацию приходится 8 контрактов.

Закупки услуг коммунальной инфраструктуры составляют основную долю закупок микрозаказчиков — примерно 65 %. При этом они практически не заказывают выполнение строительных работ, немного (по сравнению с услугами коммунальной инфраструктуры) закупают товаров (12 %) и услуг (15 %).

Структура закупочного профиля мелких заказчиков — в целом сходная с профилем микрозаказчиков с учетом несколько меньшей доли услуг коммунальной инфраструктуры (43 %) и больших долей закупок товаров (21 %) и услуг (23 %).

Группа крупных заказчиков, размещающих контрактов на общую сумму более 100 млн рублей в год, является наименьшей по численности организаций и составляет 2,4—3,9 % госзаказчиков. Крупные заказчики распоряжается наибольшим объемом ресурсов — 80—83 % госзаказа.

Контрактный профиль крупных заказчиков радикально отличен от других контрактных групп. Закупки услуг коммунальной инфраструктуры составляют «погрешность» от общего объема их заказа (4 %). Основная доля их закупок приходится на строительные работы (37 %) и услуги, включая программное обеспечение (35 %).

Микро-, а также малые и средние заказчики даже агрегировано не оказывают существенного влияния на экономику. Именно крупные за-

казчики определяют инвестиционный и предпринимательский климат на соответствующих товарных рынках. Их закупки вносят основной вклад в итоговые результаты функционирования контрактной системы.

В сегменте закупок отдельных видов юридических лиц гетерогенность структуры контрактной системы проявляется столь же ярко, причем степень концентрации ресурсов у крайне ограниченного количества заказчиков еще выше, чем в секторе госзаказа.

В части выявленных закономерностей обоснованными представляются следующие предложения по развитию ее архитектуры и совершенствованию управления закупками. Ниже они даны в формате прогностического моделирования.

Во-первых, требуется перейти к формированию новой архитектуры контрактной системы. В этой связи, имеет смысл централизовать и упростить мелкие типовые закупки стандартной продукции с их поэтапным переводом на технологическую платформу «электронного магазина». При этом перевод типовых закупок стандартной продукции отдельных видов юридических лиц на платформу «электронного магазина» возможен только на принципах добровольности.

Специфика контрактных профилей заказчиков является весомым обоснованием для либерализации рынка госзаказа посредством развития инфраструктуры онлайн-закупок и электронных платежей, казначейских пластиковых карт для осуществления платежей в электронном магазине, электронных шаблонов типовых контрактов и иных контрактных и платежных инструментов. Микро- и отчасти мелкие заказчики могут перестать проводить изнурительные процедуры закупок. Дебюрократизация и либерализация контрактной системы в части закупок микрозаказчиков и мелких заказчиков должна быть кардинальной. Прямой онлайн-заказ в «электронном магазине» заменит работу их контрактных служб, упростит и удешевит снабжение основной массы заказчиков.

Во-вторых, гетерогенность структуры контрактной системы должна найти свое правовое оформление. Эпоха универсальных правил для всех типов заказчиков прошла. Реструктуризация правового поля не означает нарушения его единства. На законодательном уровне необходимо закрепить общие правовые основы контрактной системы, единые для госзакупок, а также для закупок отдельных видов юридических лиц, как для мелких, так и для крупнейших заказчиков, определить права и ответственность субъектов контрактной системы.

Наряду с созданием единого правового фундамента следует установить особенности правового регулирования закупок различных категорий заказчиков с учетом их отраслевой принадлежности, бизнес-процессов и степени влияния на экономику страны.

Внедрение новых контрактных институтов потребует укрепления экономических рычагов и институтов. Процессуальность контрактных отно-

шений требует внедрения рыночных методов ценообразования, основанных на анализе вида цены (оптовые, розничные, биржевые и т. п.), сезонности поставок, скидок от масштаба закупки, условий платежа и иных конъюнктурных факторов. Наряду с этим необходимо будет расширять формулы фиксированных цен (фиксированная цена с экономически обусловленной корректировкой, фиксированная цена со стимулирующими подрядчика компонентами и др.), вырабатывать правила закупки за единицу стоимости.

Процессуальность и неопределенность контрактных отношений, необходимость обеспечения режима работы «электронного магазина» — все это потребует внедрения новых типов контрактов: рамочных соглашений, контрактов с оплатой по конечному результату, контрактов с автоматической оплатой поставки и других.

Реорганизация закупок маленьких заказчиков, которая станет неизбежным следствием внедрения «электронного магазина», потянет за собой и еще одно следствие — определение прав и обязанностей заказчиков по совместному пользованию результатами закупок. На повестку дня выносятся атрибуты shareeconomy (от англ. «share» — делиться и «economy» — экономика): таймшер, совместное использование транспортных средств, долевая собственность на недвижимое имущество и другие.

Централизация, стандартизация закупок маленьких заказчиков и мелких закупок в целом создаст предпосылки для информатизации, автоматизации и роботизации закупочных функций. Как уже отмечалось выше, «электронный магазин» и режим заказа (а не закупки) может быть обеспечен только при переводе в электронную форму всех закупочных процессов на этапах планирования, исполнения и приемки контрактов, ухода от бумажного документооборота по всем операциям, вплоть до оплаты контрактов.

Комментарии

1. Правоотношения регулируются Федеральным законом Российской Федерации от 5 апреля 2013 года № 44-ФЗ «О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд» (далее — Федеральный закон № 44-ФЗ).

2. Правоотношения регулируются Федеральным законом Российской Федерации от 20 июля 2011 года № 223-Ф3 «О закупках товаров, работ, услуг отдельными видами юридических лиц» (далее — Федеральный закон № 223-Ф3).

3. Методология предупреждения коррупции и конфликта интересов в сфере публичных закупок отличается существенной спецификой. Одна из особенностей состоит в том, что повышение экономической эффективности и результативности госзаказа сокращает «свободный объем» публичных финансовых ресурсов, которые могут быть распределены в ущерб интересам общества. Однако предпосылки к воспроизводству коррупции и конфликту интересов, как таковые, неустранимы полностью. Идеи автора в отноше-

нии указанной дилеммы были использованы: Chapter 8. PublicProcurement. Handbook on Combating Corruption. Organization for Security and Co-operation in Europe (OSCE); ISBN-978-92-9234-192-3; www.osce.org, pp. 99-109.

4. Здесь и далее приводятся данные, которые рассчитаны по результатам научно-исследовательской работы, осуществленной в Фонде «Центр стратегических разработок» (далее — ЦСР) авторским коллективом под научным руководством О.В. Анчишкиной: д.э.н. И.И. Смотрицкая, И.В. Бегтин, М.А. Бонч-Осмоловский, С.Б. Дашков, Ю.А. Иова, В.Н. Киселева, К.В. Кузнецов, Е.Г. Минина, О.В. Пархимович, А.Д. Сакоян, А.Д. Склянченкова, а также по результатам ведущегося ЦСР мониторинга сферы закупок под научным руководством О.В. Анчишкиной: М.А. Бонч-Осмоловский, Ю.А. Иова. При использовании показателей, рассчитанных по иным источникам и иными аналитиками, указывают источник.

5. ЕИС, которая является единственной официальной базой данных о контрактной системе, содержит сведения не о всех закупках заказчиков. В ней не отражаются договоры, заключенные согласно пунктам 4 и 5 части 1 статьи 93 Федерального закона № 44-ФЗ и некоторые другие. Еще более неполные и неточные сведения содержит ЕИС в отношении закупок по правилам Федерального закона № 223-ФЗ.

6. Одним из следствий является императив поиска наименьшей цены закупки, значимый, а чаще завышено оцененный, как для коммерческих, так и публичных закупок. «The development of effective company systems to deal with claims — to make products safer — and, thus, to lower costs, is imperative». — Baker & McKenzie. A Legal Guide to Acquisitions and Doing Business in the United States. Cornell University ILR School. http://digitalcommons.ilr.cornell. edu/lawfirms/38. А также: Post-Acquisition Integration Handbook— a guide to major legal issues to consider when integrating an existing and newly acquired business operating in the same field, to save costs, develop synergies and generate value for shareholders и иные источники.

7. НМЦК — правовая конструкция Федерального закона № 44-ФЗ. Означает начальную максимальную цену контракта, которую заказчик обязан опубликовать в извещении.

8. Возможно, за прошедшие пять лет иное количество организационно-правовых образований формально числились, назывались, позиционировали себя или считались театрами, но функционировали, направляли средства на закупки предметов театральной деятельности и театральных услуг, обеспечивали театральные нужды и оставили «след» в ЕИС именно 639 театров.

9. В 2015 году поставщиками театров-госзаказчиков стала 7 321 организация. В сфере госзаказа в среднем один театр «давал работу» 19 организациям.

10. В 2015 году поставщиками по договорам были 12 987 организаций. В сфере регулируемых закупок отдельных видов юридических лиц в среднем один театр «давал работу» 50 организациям.

Литература

1. Анчишкина О.В., Зубков Э.И., Иванов Л.Б., Ларина Т.А. , Потемкин С.А., Смотрицкая И.И., Филиппов А.П., Черных С.И., Шувалов С.С. Институт общественных закупок в современной российской экономике: Монография / Под ред. И.И. Смотрицкой, С.И. Черных. М., 2016. 280 с.

2. Анчишкина О.В. Сфера государственных закупок как объект экономического анализа // ЭТАП: Экономическая Теория, Анализ, Практика. 2011. № 1.

3. Анчишкина О.В. Театры в зеркале контрактной системы // ГОСЗАКАЗ: управление, размещение, обеспечение. 2016. № 46, С. 38—57.

4. Госзаказ: управление, размещение, обеспечение. 2016. № 44. С. 3—10.

5. Иванов О.Б. Регулируемые закупки и формирование системы контроля за ними в крупных государственных компаниях // ЭТАП: Экономическая Теория, Анализ, Практика. 2016. № 4. С. 7—29.

6. Иванов О.Б., Лаврова Т.В., Подкопаев Ю.Б. Совершенствование системы закупок в государственных компаниях и контроль за их осуществлением // ЭТАП: Экономическая Теория, Анализ, Практика. 2012. № 3. С. 119—139.

7. Dr. P. Schapper on behalf of the World Bank. Corruption and Technology in Public Procurement. April 2007. Page 6. [Электронный ресурс]. URL: http://siteresources.worldbank.org/INFORMATIONANDCOMMUNICATIO NANDTECHNOLOGIES/Resources/CorruptionversusTechnologyinPublicPr ocurement.pdf (дата обращения: 1 июля 2017 года).

8. OECD (2013), Government at a Glance 2013: Procurement Data, p. 4. [Электронный ресурс]. URL: www.oecd.org/gov/ethics/Government%20at%20a %20Glance%202013_Procurement%20Data%20G0V_PGC_ETH_2013_2.pdf (дата обращения: 1 июля 2017 года).

9. Ellison J., Baudrihaye L. EU Public Procurement Rules. — The International Comparative Legal Guide to: Public Procurement 2013. 5th Edition, p. 1.

10. The International Comparative Legal Guide to: Public Procurement 2013. 5th Edition, p. 1.

References

1. Anchishkina O.V., Zubkov E.I., Ivanov L.B., Larina T.A., Potemkin S.A., Smotryts'ka 1.1., Filippov A.P., Chernykh S.I., Shuvalov S.S. Institut obshchestvennyh zakupok v sovremennoj rossijskoj ehkonomike: Monografiya [The Institute of public procurement in the Russian economy: Monograph] / Under the editorship of I. I. Smotryts'ka, S. I. Chernykh. M., 2016. 280 p. (In Russian).

2. Anchishkina O.V. Sfera gosudarstvennyh zakupok kak ob"ekt ehkonomicheskogo analiza [The field of public procurement as an object of economic analysis] // ETAP: Ekonomicheskaya Teoriya, Analiz, Praktika [ETAP: Economic Theory, Analysis, Practice], 2011. No. 1. (In Russian).

3. Anchishkina O.V. Teatry v zerkale kontraktnoj sistemy // [Theaters in the contract system mirror] // GOSZAKAZ: upravlenie, razmeshchenie, obespechenie [State order: management, arrangement, provision], 2016. No. 46, pp. 38—57. (In Russian).

4. GOSZAKAZ: upravlenie, razmeshchenie, obespechenie[State order: control, accommodation, provision], 2016. No. 44. Pp. 3—10.

5. Ivanov O.B. Reguliruemye zakupki i formirovanie sistemy kontrolya za nimi v krupnyh gosudarstvennyh kompaniyah[Regulated procurement and the formation of a system of control in large state-owned companies] // ETAP: Ekonomicheskaya Teoriya, Analiz, Praktika [ETAP: Economic Theory, Analysis, Practice], 2016. No. 4. Pp. 7—29.(In Russian).

6. Ivanov O.B., Lavrova T. V., Podkopaev, Y. B. Sovershenstvovanie sistemy zakupok v gosudarstvennyh kompaniyah i kontrol' za ih osushchestvleniem [Improving the system of procurement in the public companies and monitoring of their implementation] // ETAP: Ekonomicheskaya Teoriya, Analiz, Praktika [ETAP: Economic Theory, Analysis, Practice], 2012. No. 3. Pp. 119—139. (In Russian).

7. Dr. P. Schapper on behalf of the world Bank. Corruption and technology in public procurement. April 2007. Page 6. [Electronic resource]. Available at: http://siteresources.worldbank.org/INFORMATIONANDCOMMUNICATIO NANDTECHNOLOGIES/Resources/CorruptionversusTechnologyinPublicPr ocurement.pdf (accessed 1 July 2017).

8. OECD (2013), the government in numbers 2013: Data on procurement, p. 4 [Electronic resource]. Available at: www.oecd.org/gov/ethics/Government%20a t%20a%20Glance%202013_Procurement%20Data%20GOV_PGC_ETH_2013_ 2.pdf (accessed 1 July 2017).

9. Allison J., Baudrihaye L. EU rules governing public procurement. — The international comparative legal regulation of public procurement 2013. 5th edition, p. 1.

10. The international Comparative Legal Guide to: public procurement 2013. 5th edition, p. 1.