Особенности обращения граждан в Конституционный Суд Российской Федерации и конституционные (уставные) суды субъектов Российской Федерации

Юридическая практика

УДК 342.565.2 ББК 67.99

© 2015 г. О. О. Небратенко

ОСОБЕННОСТИ ОБРАЩЕНИЯ ГРАЖДАН В КОНСТИТУЦИОННЫЙ СУД РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ И КОНСТИТУЦИОННЫЕ (УСТАВНЫЕ) СУДЫ СУБЪЕКТОВ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ

В статье исследуются особенности обращения граждан с индивидуальной и коллективной жалобой в Конституционный Суд Российской Федерации и конституционные (уставные) суды субъектов Российской Федерации на нарушения конституционных прав и свобод.

Ключевые слова: Конституционный Суд, конституционные (уставные) суды субъектов Российской Федерации, индивидуальная и коллективная жалоба, субъекты обращения, допустимость жалобы.

PECULIARITIES OF CITIZENS' ADDRESS TO THE CONSTITUTIONAL COURT

OF THE RUSSIAN FEDERATION AND THE CONSTITUTIONAL

COURTS OF CONSTITUENT ENTITIES OF THE RUSSIAN FEDERATION

The article examines the characteristics of citizens with individual and collective complaint to the constitutional Court of the Russian Federation and constitutional (Charter) courts of subjects of the Russian Federation for violation of constitutional rights and freedoms.

Key words: The constitutional Court, the constitutional (Charter) courts of subjects of the Russian Federation, individual and collective appeal, the entities of appeal, the validity of the complaint.

Особое место среди государственных институтов защиты прав человека занимает Конституционный Суд, основной целью деятельности которого является защита основных прав и свобод человека и гражданина наряду с защитой основ конституционного строя, обеспечением верховенства и прямого действия Конституции Российской Федерации. Права и свободы человека и гражданина наиболее эффективно защищаются при рассмотрении индивидуальных и коллективных жалоб.

Согласно ч. 4 ст. 125 Конституции РФ Конституционный Суд РФ по жалобам на нарушение конституционных прав и свобод граждан проверяет конституционность закона, примененного в конкретном деле, в порядке, установленном федеральным законом. Однако Конституция не конкретизирует субъектов, имеющих право на обращение в Конституционный Суд РФ, оставляя это на усмотрение законодателя. Статья 96 Федерального конституционного закона от 21 июля 1994 г. в ред. от 4 июня 2014 г. «О Конституционном Суде РФ» уточняет этот перечень: субъектами обращения на нарушение конститу-

ционных прав и свобод являются граждане, чьи конституционные права и свободы нарушаются законом, их законные представители, объединения граждан, а также иные органы и лица, указанные в федеральном законе.

Как отмечает профессор Н. В. Витрук, «Конституционный Суд РФ сразу же взял курс на признание возможности обращения в Конституционный Суд РФ самого широкого круга объединений граждан при условии нарушения основных прав и свобод лиц, являющихся членами (акционерами) этих объединений» [1, с. 235-236]. Подтверждением сказанному является вывод, сделанный на основе сравнительного анализа федерального законодательства и законов об уставных судах субъектов Российской Федерации о том, что федеральная формула субъектов обращения представляется наиболее полной, поскольку в субъектах Федерации правом на обращение наделены либо только граждане (Закон «Об Уставном суде г. Санкт-Петербург» от 5.06.2000 г. в ред. от 23.04.2014 г.) [2] причем, без конкретизации, индивидуальной или коллективной, либо вообще не закрепляется полномочие на обращение граждан

Юристг-Правов^дъ, 2015, № 2

с жалобой (Закон «Об Уставном суде г. Москвы от 13.02.2002 г. в ред. от 4.04.2012 г., Закон «Об Уставном суде Калининградской области» от 2.10.2000 г. в ред. от 22.12.2012 г., Закон «Об Уставном суде Свердловской области от 6.05.1997 г. в ред. от 6.06.2014 г.) [2]. Особенностью правовой регламентации объектов судебного конституционного контроля по жалобам граждан в республиках Бурятия, Кабардино-Балкария, Коми, Марий-Эл и Татарстан является тот факт, что не только закон, но и любой нормативный правовой акт субъекта, примененный в конкретном деле, может быть рассмотрен на предмет соответствия собственной Конституции.

Перечисленные в ст. 96 ФКЗ РФ «О Конституционном Суде РФ» субъекты имеют право на обращение в Конституционный Суд Российской Федерации с индивидуальной (исходящей от одного лица) или коллективной (исходящей от группы лиц) жалобой. Коллективная жалоба подписывается группой лиц (либо их уполномоченными представителями), если каждое из них имеет право на подачу жалобы в индивидуальном порядке. Правом на обращение с жалобой, как индивидуальной, так и коллективной, наряду с гражданами обладают также иностранные граждане и лица без гражданства (ч. 3 ст. 62 Конституции РФ). В известном постановлении по делу в связи с жалобой Яхья Дашти Гафура, лица без гражданства, пребывавшего в Российской Федерации определенное время, впоследствии принудительно выдворенного в Швецию, суд сформулировал правовую позицию, согласно которой указанное лицо имеет право на обращение в Конституционный Суд Российской Федерации и потому должен быть признан надлежащим заявителем [3]. Аргументировал Конституционный Суд свое мнение необходимостью возможности обеспечения каждому защиты прав и свобод посредством конституционного правосудия, в том числе иностранным гражданам и лицам без гражданства, если законом нарушены их права и свободы, гарантированные Конституцией РФ.

По смыслу ст. 96 ФКЗ «О Конституционном Суде РФ» правом на обращение с жалобой помимо граждан обладают также созданные ими объединения на нарушение прав, в том числе, самого объединения, тогда, когда его деятельность связана с реализацией конституционных прав граждан, являющихся его членами (участниками, учредителями) [4]. Имеются ввиду такие права, как право свободно использовать свои способности и имущество для предпринимательской и иной не запрещенной законом экономической деятельности, право иметь в собственности, владеть, пользовать-

ся и распоряжаться имуществом как единолично, так и совместно с другими лицами (ч. 1 ст. 34, ч. 2 ст. 35 Конституции Российской Федерации).

Суд примет коллективное обращение членов такого объединения, не являющегося юридическим лицом, только в том случае, если законом, примененным в конкретном деле, были нарушены конституционные права и свободы каждого из обращающихся. Конституционный Суд РФ по делу о проверке конституционности Закона Удмуртской Республики от 17 апреля 1996 г. «О системе органов государственной власти в Удмуртской Республике» пришел к выводу, что коллективная жалоба проживающих в городе Ижевске граждан, связана с применением рассматриваемого закона по конкретному делу не всех этих граждан, а лишь гражданки С. Б. Крюковой. Поэтому индивидуальная жалоба рассмотрена и разрешена по существу Конституционным Судом, производство же по коллективной жалобе прекращено[5; 11, с. 371-380].

Правовые нормы и правовые позиции Конституционного Суда РФ об объединении как субъекте обращения в Конституционный Суд РФ необходимо применять с учетом новой редакции ГК РФ в части, касающейся создания некоммерческих юридических лиц с 1 сентября 2014 г. [6] только в тех организационно-правовых формах, которые предусмотрены гл. 4 ГК РФ, которая относит к некоммерческим юридическим лицам общественные организации, но не общественные объединения. С этого времени следует признать право объединения быть субъектом обращения в Конституционный Суд РФ, только если речь идет об объединении граждан без образования юридического лица. Когда же выстраивается цепочка «объединение - юридическое лицо - субъект обращения», в современной редакции гражданского законодательства под понятием «объединение» следует понимать общественную организацию. Сказанное следует учитывать, когда речь идет об объединениях как субъектах обращения в судебные органы.

Если объединение граждан существует в форме юридического лица, то следует верным признать, что нарушение прав юридического лица не может не затрагивать конституционных прав его членов или собственников. Здесь возможны два варианта. Согласно первому варианту объединение граждан может обратиться в Конституционный Суд РФ с жалобой на нарушение их основных прав и свобод, для реализации или защиты которых оно создано. Примером здесь будет жалоба в Конституционный Суд профсоюза летного состава РФ, поданная в интересах его

членов. По инициативе профсоюза в авиаотрядах и на авиапредприятиях некоторых регионов России в 1994 году члены данного профсоюза провели забастовку, впоследствии признанную незаконной[7].

Во втором случае объединение в форме юридического лица может обратиться с жалобой в Конституционный Суд за защитой принадлежащих непосредственно ему прав, нарушенных законом, примененным в деле. Примером здесь может быть обращение в Конституционный Суд Российского химико-технологического университета им. Д. И. Менделеева и Московского авиационного института (государственный технический университет) с жалобой на нормы налогового и бюджетного законодательства как не соответствующие Конституции РФ. Указанные государственные образовательные учреждения высшего профессионального образования предоставляли в аренду помещения, находящиеся в федеральной собственности и переданные им в оперативное управление, однако с полученных доходов, считая их неналоговыми, не уплачивали налог на прибыль организаций, вследствие чего были привлечены к налоговой ответственности за совершение налогового правонарушения[8].

В постановлении Конституционного Суда РФ от 24.10.1996 г. № 17-П По делу о проверке конституционности ч. 1 ст. 2 Федерального закона от 7 марта 1996 г. «О внесении изменений в Закон Российской Федерации "Об акцизах"» [2] суд признал право действующих на тот момент акционерных обществ и обществ с ограниченной ответственностью как объединений обращаться в Конституционный Суд РФ. При таком, как видим, достаточно широком толковании, под объединением, как субъектом, имеющим право на обращение в Конституционный Суд, необходимо понимать юридическое лицо, вне зависимости от организационно-правовой формы, наличия (отсутствия) вещного права на закрепленное имущество и других критериев, которое создано гражданами для совместной реализации конституционных прав. С учетом ранее рассмотренных правовых позиций Конституционного Суда право на обращение в Суд следует также признать за объединением без образования юридического лица.

К «иным лицам и органам, указанным в федеральном законе», обладающим правом на обращение в Конституционный Суд с жалобой, следует отнести Генерального прокурора (п. 6 ст. 35.1 Федерального закона от 17 января 1992 г. (в ред. от 2 марта 2007 г.) «О прокуратуре») [2] и Уполномоченного по правам человека в Российской Федерации (пп. 5 п. 1 ст. 29.2 Федерального кон-

ституционного закона от 26 февраля 1997 г. (в ред. от 16 октября 2006 г.) «Об Уполномоченном по правам человека») [2].

Целесообразным представляется наделение Уполномоченных по правам человека и ребенка в субъектах Российской Федерации правом на обращение во все органы конституционного правосудия при нарушении основных прав и свобод. Таким правом уже наделены уполномоченные по правам человека и ребенка в некоторых субъектах Федерации, например, Иркутской области (ч. 4 ст. 12 Закона «Об уполномоченном по правам человека в Иркутской обрасти», ч. 2 ст. 12 Закона «Об уполномоченном по правам ребенка в Иркутской области») [2]. В Ставропольском крае уполномоченные наделены правом обращаться лишь в суды общей юрисдикции, в других субъектах Российской Федерации подобные формулировки вовсе отсутствуют, в отдельных субъектах имеется пространная норма об иных правах уполномоченных по правам человека и ребенка (Краснодарский край).

Как справедливо отмечается в юридической литературе, «допустимость» жалобы в конституционном судопроизводстве имеет свое отличное от иных видов судопроизводств правовое содержание [9, с. 23-28]. Критерии допустимости жалобы можно рассматривать в узком и широком смыслах слова. Положения статьи 97 ФКЗ «О Конституционном Суде РФ» указывают на следующие критерии допустимости: закон затрагивает конституционные права и свободы граждан; закон применен в конкретном деле; рассмотрение дела должно быть завершено в суде; при этом жалоба должна быть подана в срок не позднее одного года после рассмотрения дела в суде. Перечисленные критерии (специальные критерии) следует признать условиями допустимости жалобы в узком смысле. Критерии допустимости в широком смысле слова (общие критерии) можно обнаружить при рассмотрении раздела второго анализируемого закона: наличие повода и основания к обращению (ст. 36); соблюдение формы обращения (ст. 37); наличие документов, прилагаемых к обращению (ст. 38) и уплата государственной пошлины (ст. 39). При решении вопроса о принятии обращения к рассмотрению необходимо проверять наличие как специальных, так и общих критериев допустимости.

Что касается формально-правового условия допустимости жалобы, то его принято связывать с понятием закона. Конституционная жалоба может быть допустима только в отношении закона, и недопустима в отношении любого подзаконного акта. Под законом в узком смысле слова сле-

Юристг-Правов^дъ, 2015, № 2

дует понимать нормативные акты, принятые в установленной законодательной процедуре (ч. 1,3 ст. 15, ст. 105-108 Конституции РФ).

В конституционной жалобе заявитель должен указать, какое именно его конституционное право нарушено. При этом, исходя из общих и специальных критериев допустимости жалобы, следует, что для признания допустимости жалобы не имеет значения, были ли в действительности нарушены права гражданина в конкретном деле. Конституционный Суд, как известно, воздерживается от установления фактических обстоятельств, подтверждающих такие нарушения, поскольку это входит в компетенцию других судов (ч. 4 ст. 3 Федерального конституционного закона «О Конституционном Суде РФ»).

Согласно ч. 2 ст. 96 федерального конституционного закона «О Конституционном Суде РФ» к жалобе кроме документов, перечисленных в ст. 38 Закона, должна прилагаться копия официального документа, подтверждающего применение или возможность применения обжалуемого закона при разрешении конкретного дела. Выдача заявителю копии такого документа производится по его требованию должностным лицом или органом, рассматривающим дело. Неисполнение этой нормы может быть обжаловано гражданином в суд общей юрисдикции.

При решении вопроса о принятии конституционной жалобы к рассмотрению Конституционный Суд исходит из того, что в данный момент имеет место реальная, а не мнимая неопределенность в вопросе, соответствует ли Конституции РФ закон, затрагивающий конституционные права и свободы гражданина[10], иными словами, есть ли основание к рассмотрению дела (ч. 2 ст. 36 анализируемого закона). Научный интерес здесь может представлять Постановление Конституционного Суда РФ, в котором сформулирована правовая позиция относительно того, что возобновление производства в суде общей юрисдикции после того, как судебное решение вступило в законную силу и после подачи жалобы в Конституционный Суд не означает, что индивидуальная жалоба в Конституционный Суд Российской Федерации утратила свойство допустимости: поскольку неопределенность в вопросе о конституционности оспариваемых им норм может быть устранена только в ходе конституционного судопроизводства. Так, заявление гражданина России С. А. Красноперова, которому в период исполнения им обязанностей старшего моториста танкера, приписанного к порту Валетты (Республика Мальта) и плавающего под флагом Республики Мальта, были нанесены телесные повреждения

другим гражданином России на борту танкера, находившегося в порту Констанцы (Румыния), было возвращено в связи с якобы неподсудностью данного уголовного дела судам Российской Федерации и необходимостью его рассмотрения компетентным иностранным судом. Имеющаяся неопределенность законодательной регламентации подсудности уголовных дел частного обвинения в такого рода делах, по утверждению Конституционного Суда РФ, нарушает общеправовой принцип юридического равенства и может привести к фактическому ограничению самого существа конституционных прав на доступ к правосудию и на законный суд [11].

Конституционный Суд на стадии принятия конституционной жалобы к рассмотрению, как верно отметил Н. В. Витрук, выработал ряд положений [1, с. 240]. Так, 1) жалоба гражданина не будет признана допустимой, если оспариваемое положение закона только ограничивает конституционное право гражданина, но не нарушает его; 2) если в законодательстве имеются пробелы, мешающие осуществлению конституционных прав и свобод граждан, но сами по себе неурегулированные отношения по своему характеру и значению не относятся к числу конституционных, Конституционный Суд не рассматривает данный вопрос, поскольку его разрешение является прерогативой законодателя.

Что же касается условий допустимости жалобы в конституционных (уставных) судах, то они признаются допустимыми, если требуют проверки законы субъекта или их отдельные положения, примененные или подлежащие применению в конкретном деле, рассмотрение которого завершено или начато в суде на предмет его соответствия Конституции (уставу) (ст. 79 Закона «Об уставном суде г. Москвы» от 13.02.2002 г. в ред. от 4.04.2012 г.) [2]. Особенностью судопроизводства в Уставном суде г. Москвы является среди полномочий обращение с жалобой как граждан, так и объединений.

Конституционный Суд Российской Федерации помимо проверки конституционности закона, примененного в конкретном деле, по жалобам граждан наделен также иными полномочиями, посредством которых он способствует защите и восстановлению нарушенных конституционных прав и свобод человека и гражданина в Российской Федерации. Такими полномочиями являются: разрешение дел о соответствии Конституции РФ нормативных правовых актов федеральных органов государственной власти, органов государственной власти субъектов Российской Федерации, не вступивших в силу международных договоров Рос-

сийской Федерации, внутригосударственных договоров, толкование Конституции Российской Федерации, проверка конституционности закона, подлежащего применению в конкретном деле, по запросам судов.

Итак, защита прав человека и гражданина в конституционном судопроизводстве представляет собой наивысшую форму судебной защиты, поскольку решения Конституционного Суда РФ интегрируют в себе правотворческие и правоприменительные начала, в том числе при защите конституционных прав и свобод человека и гражданина. Именно права и свободы выступают приоритетным критерием, по которому Конституционный Суд РФ оценивает соответствие законов и иных нормативных актов Конституции Российской Федерации.

Литература

1. Витрук Н. В. Конституционное правосудие в России (1991-2001 гг.): очерки теории и практики. М., 2001.

2. СПС «КонсультантПлюс».

3. Постановление Конституционного Суда РФ от 17.02.1998 № 6-П «По делу о проверке конституционности положения части второй статьи 31 Закона СССР от 24 июня 1981 года "О правовом положении иностранных граждан в СССР" в связи с жалобой Яхья Дашти Гафура» // СПС «Кон-сультантПлюс».

4. Постановление Конституционного Суда РФ от 26 октября 1996 г. «По делу о проверке конституционности ч. 1 ст. 2 ФЗ РФ от 6 марта 1996 г. «О внесении изменений в Закон РФ «Об акцизах» // СПС «КонсультантПлюс».

5. Постановление Конституционного Суда РФ от 24.01.1997 № 1-П «По делу о проверке конституционности Закона Удмуртской Республики от 17 апреля 1996 года "О системе органов государственной власти в Удмуртской Республике"» // СПС «КонсультантПлюс».

6. ФЗ РФ «О внесении изменений в гл. 4 ч. 1

Гражданского кодекса РФ и о признании утратившими силу отдельных положений законодательных актов РФ» // СПС «КонсультантПлюс».

7. Постановление Конституционного Суда РФ от 17.05.1995 № 5-П «По делу о проверке конституционности ст. 12 Закона СССР от 9 октября 1989 года "О порядке разрешения коллективных трудовых споров (конфликтов)" (в редакции от 20 мая 1991 года) в части, запрещающей проведение забастовок работниками гражданской авиации,

в связи с жалобой Профсоюза летного состава Российской Федерации».

8. Постановление Конституционного Суда РФ от 22.06.2009 № 10-П «По делу о проверке конституционности п. 4 ч. 2 ст. 250, ст. 321.1 Налогового кодекса Российской Федерации и абз. 2 п. 3 ст. 41 Бюджетного кодекса Российской Федерации в связи с жалобами Российского химико-технологического университета им. Д. И. Менделеева и Московского авиационного института (государственного технического университета)» // СПС «КонсультантПлюс».

9. Марокко Н. А. Определение критериев допустимости жалобы в Конституционный суд РФ на нарушение конституционных прав и свобод человека и гражданина // Современное право. 2008. № 6.

10. Постановление Конституционного Суда РФ от 25 апреля 1995 года по делу о проверке конституционности частей 1 и 2 статьи 54 Жилищного кодекса РСФСР // Собрание законодательства Российской Федерации. 1995. № 18. Ст. 1708.

11. Постановление Конституционного Суда РФ от 16 октября 2012 г. № 22-П по делу о проверке конституционности положений ч. 2 ст. 2 и ч. 1 ст. 32 УПК РФ в связи с жалобой гражданина С. А. Красноперова // СПС «КонсультантПлюс».

12. Небратенко О. О., Небратенко Г. Г. Проблемы ограничения прав человека в российской правовой системе // Актуальные проблемы борьбы с преступностью в Северо-Кавказском федеральном округе: сборник научных статей. Нальчик, 2011.