Государственное управление развитием моногородов: ключевые инструменты и современная практика

ВОПРОСЫ ЭКОНОМИЧЕСКОЙ ПОЛИТИКИ И ГОСУДАРСТВЕННОГО УПРАВЛЕНИЯ

С. Н. Мирошников

Е. С. Чаркина

УДК 332.1 DOI: 10.24411/2071-6435-2019-10005

Государственное управление развитием моногородов: ключевые инструменты и современная практика

В статье рассматриваются проблемы функционирования моногородов России, выявленные в процессе анализа сложившейся в них экономической ситуации. Авторы исследуют инструменты и механизмы, применяемые для обеспечения их устойчивого социально-экономического развития. Особое внимание уделено созданию и обеспечению условий для эффективности деятельности территорий опережающего социально-экономического развития в моногородах, потенциалу инструментов государственной поддержки развития данных территорий. В результате проведенного исследования авторами разработаны рекомендации по дополнительным мерам стимулирования комплексного развития моногородов.

Ключевые слова: моногорода, монопрофильные муниципальные образования, государственное управление, инструменты развития, приоритетный проект, территории опережающего социально-экономического развития (ТОСЭР), Фонд развития моногородов (ФРМ), градообразующее предприятие, программы развития

Введение

Современная экономика предъявляет новые требования к развитию регионов и муниципальных образований, в том числе к регионам, испытывающим определенные трудности. К таким территориям относятся и монопрофильные населенные пункты (моногорода), что требует выделения для них особых подходов и комплексного обеспечения их социально-экономического развития.

Формирование и поддержка моногородов на протяжении всех периодов их развития являлись стратегическим вектором государственной политики страны, поскольку сами производства, действовавшие в моногородах, имели для страны большое долгосрочное значение [1]. Феномен моногородов исторически сопровождал процессы индустриализации в России. В течение длительного времени отдельные производства и предприятия являлись ведущим фактором образования и развития городов в различных регионах страны, а также экономического развития соответствующих территорий. Необходимо отметить особый вклад моногородов в систему территориальной органи-

© С. Н. Мирошникова, Е. С. Чаркина, 2018

зации и расселения населения страны и традиционность моногородов для российской экономики [2].

Интерес к моногородам в современной России возник впервые в связи с крупномасштабным экономическим кризисом конца 1990-х годов, последствия которого сильнее всего ощутили именно монопрофильные территории. Мировой финансовый кризис 2008—2009 годов внес дополнительные негативные коррективы в социально-экономическое положение многих территорий и осложнил ситуацию в монопрофильных муниципальных образованиях, сделал очевидной необходимость разработки мер, направленных на укрепление и развитие данных муниципальных образований.

В октябре 2014 года под эгидой Внешэкономбанка учрежден Фонд развития моногородов, целью деятельности которого является формирование необходимых условий для создания новых рабочих мест и привлечения инвестиций в моногорода, развитие городской среды [4].

ТОСЭР — ключ к развитию

Одним из ключевых инструментов территориального развития на современном этапе выступает создание территорий опережающего социально-экономического развития (далее — ТОСЭР), что позволяет стимулировать внутренние предпринимательские ресурсы и повысить привлекательность моногородов для внешних инвесторов [3]. Соответствующие возможности предусмотрены статьей 34 Федерального закона от 29 декабря 2014 года № 473 «О территориях опережающего социально-экономического развития в Российской Федерации» (далее — Ф3-473) с учетом особенностей создания ТОСЭР на территориях моногородов, которые определены Постановлением Правительства Российской Федерации от 22 июня 2015 года № 614.

ТОСЭР создаются на 10 лет в целях формирования благоприятных условий для привлечения инвестиций, обеспечения ускоренного социально-экономического развития, создания комфортных условия проживания и жизнедеятельности населения, однако срок существования может быть продлен еще на пять лет.

Резидентам ТОСЭР предоставляется широких спектр преференций, среди которых льготы по земельному и имущественному налогу, по налогам на прибыль и на добычу полезных ископаемых (НДПИ), почти в четыре раза (с 30 до 7,6%) сокращены взносы во внебюджетные фонды.

При этом использование преференций ТОСЭР не ограничивает региональные и муниципальные власти соответствующих территорий в использовании иных инструментов развития, в том числе таких, как создание технопарков, промышленных и инновационных кластеров, снижение административных барьеров и оказание технической помощи в реализации инвестиционных проектов.

По состоянию на 1 января 2018 года создано 36 ТОСЭР на территории 29 субъектов (таблица 1).

Таблица 1

№ Монопрофильное муниципальное образование Субъект Российской Федерации Постановление Правительства Российской Федерации

1 г Набережные Челны Республика Татарстан от 28 января 2016 г. № 44

2 г [уково Ростовская область от 28 января 2016 г. № 45

3 г Усолье-Сибирское Иркутская область от 26 февраля 2016 г. № 135

4 г Краснокаменск Забайкальский край от 16 июля 2016 г № 675

5 г Юрга Кемеровская область от 16 июля 2016 г № 675

6 пос. Надвоицы Республика Карелия от 19 сентября 2016 г. № 940

7 г Анжеро-Судженск Кемеровская область от 19 сентября 2016 г. № 941

8 г Краснотурьинск Свердловская область от 19 сентября 2016 г. № 942

9 г Тольятти Самарская область от 28 сентября 2016 г. № 974

10 г Белебей Республика Башкортостан от 29 декабря 2016 г № 1536

11 г Кумертау Республика Башкортостан от 29 декабря 2016 г № 1550

12 г Дорогобуж Смоленская область от 6 марта 2017 г № 266

13 г Емва Республика Коми от 6 марта 2017 г № 267

14 г Кировск Мурманская область от 23 марта 2017 г. № 329

15 г Каспийск Республика Дагестан от 24 марта 2017 г. № 334

16 г Бакал Челябинская область от 6 марта 2017 г № 266

17 г Чусовой Пермский край от 23 марта 2017 г. № 329

18 г Димитровград Ульяновская область от 19 июля 2017 № 848

19 г Новотроицк Оренбургская область от 24 июля 2017 г № 871

20 г Абаза Республика Хакасия от 24 июля 2017 г № 870

21 пос. Селенгинск Республика Бурятия от 29 июля 2017 г № 898

22 г Череповец Вологодская область от 7 августа 2017 г. № 939

23 г Рузаевка Республика Мордовия от 27 сентября 2017 г. № 1165

24 г Сарапул Удмуртская Республика от 27 сентября 2017 г. № 1166

25 г Тутаев Ярославская область от 28 сентября 2017 г. № 1170

26 г Петровск Саратовская область от 29 сентября 2017 г. № 1178

27 г Вятские Поляны Кировская область от 12 октября 2017 г. № 1239

28 г Сосенский Калужская область от 13 ноября 2017 г № 1370

29 г Верхний Уфалей Челябинская область от 13 ноября 2017 г № 1369

30 пос. Лесной Рязанская область от 13 ноября 2017 г № 1368

31 г Невиномысск Ставропольский край от 22 декабря 2017 г № 1606

32 г Чистополь Республика Татарстан от 22 декабря 2017 г. № 1608

33 г Кондопога Республика Карелия от 22 декабря 2017 г. № 1607

34 г. Котовск Тамбовская область от 22 декабря 2017 г № 1611

35 г Зеленодольск Республика Татарстан от 22 декабря 2017 г. № 1609

36 г Нижнекамск Республика Татарстан от 22 декабря 2017 г № 1598

37 г Снежинск Челябинская область от 6 февраля 2018 г № 115

38 г Озёрск Челябинская область от 6 февраля 2018 г № 113

39 г. Железногорск Красноярский край от 6 февраля 2018 г № 114

Срок от даты выхода постановления Правительства Российской Федерации о создании ТОСЭР до регистрации первого резидента в среднем составляет 150 дней (минимальные г. Юрга — 85 дней, г. Чусовой — 97 дней, максимальный срок — Краснокаменск- 306 дней).

В настоящее время резидентами территорий опережающего социально-экономического развития являются 77 предприятий, около половины резидентов находятся в ТОСЭР, которые созданы в 2016 году: Набережные Челны, Тольятти, Гуково и Усолье-Сибирское. А в ТОСЭР, которые образованны в марте 2017 года (г. Емва Республики Коми, г. Каспийск Республики Дагестан), на начало текущего года не привлечено ни одного резидента.

Отсутствие законодательно установленных требований по проведению экономических расчетов и обоснований при подготовке предложений по созданию ТОСЭР не позволяет рассчитывать, что данный инструмент территориального развития может быть эффективным и достаточным для обеспечения устойчивого развития каждого из моногородов.

Так, ФЗ-473 не предусматривает при создании ТОСЭР обязательного проведения предварительной оценки предложений по созданию новых предприятий, учета потребности субъектов Российской Федерации в предлагаемых видах деятельности, возможности обеспечения инвесторов соответствующими ресурсами. Не установлены критерии эффективности и порядок оценки возникающих рисков, не требуется обоснование спроса на продукцию в результате реализации инвестиционного проекта резидентом ТОСЭР. Кроме того, не определена ответственность за достижение целей создания ТОСЭР высшим исполнительным органом государственной власти субъекта Российской Федерации, на территории которого создается ТОСЭР, что позволяет региональным руководителям фактически устраниться от поддержки резидентов и муниципальных властей моногорода [8-9].

Следует отметить, что ряд мер государственной поддержки моногородов и рекомендуемых к применению инструментов территориального развития рассредоточены по различным мероприятиям в рамках государственных программ, что не нивелирует их потенциал для повышения эффективности поддержки моногородов.

Риски и барьеры развития моногородов

На современном этапе наиболее актуальные проблемы в развитии моногородов, экономика которых полностью зависит от результатов деятельности градообразующего комплекса, связаны с возникающими рисками в результате прекращения работы его основных предприятий, проводимой процедурой банкротств, перепрофилированием или сокращением производства.

В результате высвобождаются работники градообразующих предприятий, происходит отток квалифицированных кадров, при этом деятельность основного институционального инструмента государственной поддержки — Фонда развития моногородов — направлена исключительно на развитие бизнеса, не связанного с градообразующим предприятием, что в ряде случаев значительно ограничивает возможность стабилизации социально-экономической ситуации в моногороде.

В свою очередь, устаревшая инфраструктура моногородов выступает одним из ключевых барьеров развития и реализации новых проектов. Обновление и создание новых элементов инфраструктуры является одной из приоритетных задач государственного управления развитием территорий и реализации государственной политики повышения качества жизни населения. Инфраструктура, с одной стороны, это объекты, с которыми каждый человек сталкивается и использует ежедневно в процессе своей жизнедеятельности, с другой стороны, всеобъемлющий характер использования инфраструктуры обусловливает ее ключевое влияние на инвестиционную привлекательность территорий и возможность реализации инвестиционных проектов, направленных на создание широкого набора новых производств и дополнительных услуг [5].

В этой связи, государственное управление в сфере развития территорий, с одной стороны, должно идентифицировать наиболее острые проблемы функционирования инфраструктуры и находить эффективные способы решения этих проблем. А с другой стороны, необходимо обеспечить внедрение и постоянный мониторинг новых технологий и новых элементов общественной инфраструктуры. Таким образом, стратегия развития моногородов требует нового качества государственного управления [6].

На сегодняшний день для большинства городов ключевыми проблемами развития инфраструктуры являются:

— отсутствие четко регламентированных и установленных механизмов финансирования и ясных моделей применения тех или иных инструментов развития инфраструктуры;

— бюджетная ограниченность местных бюджетов, в сфере ответственности которых находятся собственно элементы инфраструктуры;

— отсутствие заинтересованности со стороны бизнеса к инвестированию в развитие инфраструктуры городов.

По нашему мнению, градообразующие предприятия и структуры государственного управления должны взаимно дополнять друг друга, перераспределяя риски для снижения социально-экономических последствий. Важно определить и законодательно закрепить функции федеральных органов исполнительной власти

и органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации, повысить роль и ответственность всех уровней управления (а не только муниципальных органов управления) в решении проблем развития депрессивных территорий и моногородов.

Меры государственной поддержки

В соответствии с единым перечнем мер поддержки монопрофильных муниципальных образований Российской Федерации (моногородов), составленному Минэкономразвития России на 1 мая 2017 года, действующая система поддержки предполагает возможность использования 106 мер финансового и нефинансового характера. В том числе: меры Минэкономразвития России, Минфина России, Минпромторга России, Минсельхоза России, Минвостокразвития России, Мин-кавказа России, Минкомсвязи России, Минкультуры России, Минспорта России, Роструда, Фонда ЖКХ, Внешэкономбанка, Фонда развития промышленности, Федеральной корпорации малого и среднего предпринимательства, Агентства стратегических инициатив по продвижению новых проектов, Фонда развития моногородов и некоторых других организаций.

Однако значительное число мер поддержки рассредоточены по различным мероприятиям государственных программ, направлены на стимуляцию отдельных видов экономической деятельности и напрямую не связаны со стабилизацией социально-экономического положения в моногородах. Кроме того, практически все меры требуют значительной подготовительной работы и предварительного финансирования, что крайне затруднительно для малых моногородов [7].

Это приводит к несвоевременному (и не в полном объеме) финансированию вопросов местного значения, обеспечению различных аспектов жизнедеятельности города, а также невыполнению муниципального задания бюджетными учреждениями по предоставлению качественных услуг. Следствием нехватки бюджетных средств также является неучастие муниципалитета в государственных программах из-за необходимости их долевого софинансирования из местного бюджета, а также отсутствия возможности участия в мерах господдержки. Более того, ограниченность средств местных бюджетов моногородов, включая субсидии и иные денежные средства, выделяемые из бюджетов вышестоящего уровня на их развитие, позволяет гарантировать исполнение только части текущих расходов, но не реализацию программ и проектов развития.

Рассмотрев общие системные проблемы социально-экономического развития моногородов, следует акцентировать внимание и на необходимости дифференцированного подхода к проблемам ряда моногородов, имеющих стратегическое значения для нашей страны.

Так, например, в отношении моногородов, расположенных в Арктической зоне, применение общепринятых подходов, методик и правил при формировании и реализации программы развития моногородов не всегда приемлемо. В частности, постановка задачи обеспечения занятости в количестве сокращенных работников градообразующего предприятия за счет сферы малого и среднего

предпринимательства представляется нереализуемой.

При этом в северных моногородах в случае массового планового высвобождения работников в рамках оптимизации (сокращения) производства градообразующего предприятия, необходимо софинансировать выезд высвободившихся работников в благоприятные для проживания и обеспечения рабочими местами населения регионы. Следует отметить, что в случае несостоятельности градообразующего предприятия предоставление социальных гарантий для населения отдельных категорий моногородов, включая населенные пункты Арктической зоны, может взять на себя государство. В данном случае возможно применение мер, предусмотренных статьей 7 Закона Российской Федерации от 14 июля 1992 года № 3297—1 (ред. от 30 октября 2017 года) «О закрытом административно-территориальном образовании». В соответствии с этим нормативным актом гражданам, желающим выехать на новое место жительства из закрытого административно-территориального образования, осуществляется государственная поддержка путем предоставления им социальной выплаты для приобретения жилого помещения за границами закрытого административно-территориального образования.

По нашему мнению, для жителей закрываемого моногорода возможно предусмотреть аналогичный порядок, установив, что предоставление социальной выплаты осуществляется за счет средств федерального бюджета, градообразующего предприятия и иных источников. В определенных случаях затраты на прекращение функционирования моногорода и переселение граждан будет более экономически выгодным, чем поддержание деятельности всего города, коммунальных и социальных служб.

Заключение

Решения задачи развития моногородов выступает важнейшим фактором социально-экономической и политической стабильности нашей страны. При всей схожести существующих проблем, условия и экономическая ситуация в моногородах различна. В этой связи, несмотря на однотипность применяемых инструментов государственной поддержки, их использование требует дифференцированного подхода, что возможно при проведении более детальной типизации городов, формировании предпосылок для более обоснованного выбора модели развития и механизмов финансирования. Вследствие чего обеспечение стабилизации социально-экономического положения моногородов должно строиться на Стратегии пространственного развития Российской Федерации и составления соответствующего рейтинга городов России.

Литература

1. БухвальдЕ. М. Моногорода в системе стратегического планирования в России. Теория и практика общественного развития. 2017. № 12. С. 75-78.

2. БухвальдЕ. М., Иванов О. Б. Экономическая безопасность России и стра-

тегия ее пространственного развития // ЭТАП: Экономическая Теория, Анализ, Практика. 2017. № 3. С. 7-22.

3. Зельднер А. Г. Условия и стимулы функционирования территорий опережающего социально-экономического развития. Экономика и предпринимательство. 2017. № 5-2 (82-2). С. 171-176.

4. Кривогов И. В. У российских моногородов есть возможности для развития. Бизнес России. 2017. № 2.

5. Савельева М. В., Мирошников С. Н., Чаркина Е. С. К вопросу реализации инвестиционных проектов модернизации инфраструктуры в сфере ЖКХ. Экономика и предпринимательство. 2017. № 8-1 (85-1). С. 423426.

6. Смотрицкая И. И. Новая экономическая стратегия требует нового качества государственного управления. Вестник Института экономики Российской академии наук. 2017. № 5. С. 7-22.

7. Чаркина Е. С., Мирошников С. Н. Развитие моногородов: проблемы и решения. Теоретическая и прикладная экономика. 2017. № 2. С. 46-53.

8. Чаркина Е. С., Мирошников С. Н. Система создания и функционирования инструментов развития территорий (часть первая). Управленческое консультирование. 2017. № 9 (105). С. 92-104.

9. Чаркина Е. С., Мирошников С. Н. Система создания и функционирования инструментов развития территорий (часть вторая). Управленческое консультирование. 2017. № 10 (106). С. 89-95.

References

1. Buchwald E. M. Monotown in the system of strategic planning in Russia. Teoriya i praktika obschestvennogo razvitiya [Theory and practice of social development], 2017, no. 12, pp. 75-78 (in Russian).

2. Bukhvald E. M., Ivanov OB The economic security of Russia and the strategy of its spatial development. ETAP: Ekonomicheskaya Teoriya, Analiz, Praktika [ETAP: Economic Theory, Analysis, Practice], 2017, no. 3, pp. 7-22 (in Russian).

3. Zeldner A. G. Conditions and incentives for the functioning ofthe territories of advanced social and economic development. Ekonomika i predprinimatel'stvo [Economics and Entrepreneurship], 2017, no. 5-2 (82-2), pp. 171-176 (in Russian).

4. Krivogov I. V. Russian mono-cities have opportunities for development. Bi-znes Rossii [Business of Russia], 2017, no. 2 (in Russian).

5. Saveleva M.V, Miroshnikov S.N., Charkina E. S. On the implementation of investment projects for the modernization of infrastructure in the housing and communal services sector. Ekonomika i predprinimatel'stvo [Economics and Entrepreneurship], 2017, no. 8-1 (85-1), pp. 423-426 (in Russian).

6. Smotritskaya I. I. A new economic strategy requires a new quality of public administration. Vestnik Instituta ekonomiki Rossiyskoy akademii nauk [Bulle-

tin of the Institute of Economics of the Russian Academy of Sciences], 2017, no. 5, pp. 7-22 (in Russian).

7. Charkina E. S., Miroshnikov S. N. Development of single-industry towns: problems and solutions. Teoreticheskaya iprikladnaya ekonomika [Theoretical and applied economics], 2017, no. 2, pp. 46-53 (in Russian).

8. Charkina E. S., Miroshnikov S. N. The system of creation and functioning of tools for the development of territories (part one). Upravlencheskoe konsul'tirovanie [Management consulting], 2017, no. 9 (105), pp. 92-104 (in Russian).

9. Charkina E. S., Miroshnikov S. N. The system of creation and functioning of tools for the development of territories (part two). Upravlencheskoe konsul'tirovanie [Management consulting], 2017, no. 10 (106), pp. 89-95 (in Russian).