Сроки совершения процессуальных действий на стадии исполнения постановлений по делам об административных правонарушениях

Т, Р. Мещерякова

СРОКИ СОВЕРШЕНИЯ ПРОЦЕССУАЛЬНЫХ ДЕЙСТВИЙ НА СТАДИИ ИСПОЛНЕНИЯ ПОСТАНОВЛЕНИЙ ПО ДЕЛАМ ОБ АДМИНИСТРАТИВНЫХ ПРАВОНАРУШЕНИЯХ

Рассматривается проблема конфликта законов, по-разному устанавливающих сроки совершения процессуальных действий на стадии исполнения постановлений по делам об административных правонарушениях, вносятся предложения по совершенствованию законодательства об адми~

нистратиеной ответственности.

Стадия исполнения постановления по делу об административном правонарушении является заключительной стадией производства по такому делу.

Важную роль своевременного и правильного исполнения постановлений о назначении административных наказаний В. В. Головко видит прежде всего в необходимости строго соблюдать законность1. Своевременное и правильное исполнение наказания возможно также и при соблюдении сроков совершения процессуальных действий.

Прежде всего необходимо определить начальный момент стадии исполнения наказания,

A. В. Семенистый считает, что исполнение постановления по делу об адми-

нистративном правонарушении начинается с этапа вступления постановления в законную силу2. '

Действительно, нормы о моменте вступления в силу постановления по делу

об административном правонарушении содержатся в гл. 31 КоАП РФ, устанавливающей общие положения по исполнению постановлений по делам об административных правонарушениях. Но делать вывод о том, что стадия исполнения  постановления начинается с этапа вступления его в законную силу, не совсем верно. Вступление постановления по делу об административном правонарушении в законную силу является моментом, в большинстве случаев предшествующим началу исполнения постановления по делу об административном правонарушении. Но, к примеру, назначение и исполнение наказания на месте совершения правонарушения, назначение наказания в виде предупреждения, административного аресту, административного выдворения, административного приостановления деятельности не зависят от момента вступления постановления в законную силу и следуют за моментом вынесения постановления по делу об административном правонарушении. И в этом случае необходимо отметить, что если связывать момент начала исполнения постановления со вступлением его в законную силу, то должен действовать единый порядок исполнения постановления по делу об административном правонарушении.

B. В, Головко называет этап вступления постановления в законную силу завер-. шающим этапом стадии рассмотрения дела3. Назвать это утверждение абсолютно верным нельзя. Действительно, если постановление по делу об административном

правонарушении не было обжаловано, то оно вступает в законную силу по истечении десятидневного срока с момента получения лицами копий постановлении. Если же постановления по делу обжалуются, то в промежутке между рассмотрением дела и его исполнением есть целая стадия — пересмотр постановлений и, возможно, решений, вынесенных по делам об административных правонарушениях.

Таким образом, вступление постановления по делу об административном правонарушении в силу является юридическим фактом, в большинстве случаев предшествующим стадии исполнения вынесенного по делу постановления.

Вопросам структуры стадии исполнения постановлений по делам об административных правонарушениях в литературе уделено большое внимание4;

Изучив имеющиеся точки зрения на данный вопрос, мы приходим к выводу

о том, что стадию исполнения постановления об административных правонарушениях можно разделить на три этапа: обращение постановления к исполнению, исполнение наказания, окончание исполнения постановления. Исходя из этого, сроки совершения процессуальных действий на стадии исполнения постановления можно разделить на четыре группы:

1) сроки на этапе обращения постановления к исполнению;

2) сроки реального исполнения наказания;

3) сроки окончания исполнительного производства;

4) срок давности исполнения постановления по делу об административном

правонарушении. *

Понятие «обращение постановления к исполнению» имеет очень важное правовое значение. Однако А. С. Дугенец утверждает, что результаты анкетирования и интервьюирования практических работников, а также лиц, привлекаемых к административной ответственности, изучение специальной юридической литературы дают основания утверждать, что нередко этот термин правоприменителями понимается неверно5.

Верной следует признать точку зрения Д. Н. Бахраха и Э. Н. Ренова, согласно которой на этапе обращения постановлений к исполнению соответствующий орган должен своевременно направить вынесенное постановление органу-исполнителю6, .

А. О. Макаров дает следующее определение срока административного наказания: это промежуток времени, в течение которого лицо, совершившее административное правонарушение, должно совершить необходимее, процессуальные действия, претерпеть определенные ограничения и лишения7. Сроки административных наказаний определяются законом как определенный временной период, в течение которого наказание исполняется непрерывно (лишение права управления транспортным средством), как период, в течение которого наказание может быть исполнено в любой момент (уплата штрафа), либо точно законом не определены и зависят от действий ДОЛЖНОСТНЫХ ЛИЦ, уполномоченных на исполнение ттякязятшй

Окончание исполнения постановления по делу об административном правонарушении связано с реальным исполнением наказания. После того, как наказание будет исполнено полностью, постановление по делу об административном

правонарушении с отметкой о его исполнении будет возвращено судье, в орган, должностному липу, вынесшим указанное постановление. .

КоАП РФ установил годичный срок давности исполнения постановления по делу об административном правонарушении. Но какой момент считать окончанием этого срока: момент предъявления постановления к исполнению (момент обращения постановления к исполнению) или непосредственно окончание исполнения наказания?

Единого мнения на этот счет не существует.

Так, Федеральным арбитражным судом Поволжского округа было установлено, что таможенным органом не представлялась заявителю в установленном порядке отсрочка или рассрочка исполнения постановления по делу об административном правонарушении, так как постановление таможенного органа не исполнено в полном объеме, следовательно, истек срок давности исполнения, предусмотренный ст. 31.9 КоАП РФ8.

Противоположный вывод был сделан Федеральным арбитражным судом Северо-Западного округа. Как следует из материалов дела, исполнительный лист арбитражного суда о взыскании с предпринимателя штрафа за административное правонарушение предъявлен к исполнению (приведен в исполнение) в пределах предусмотренного ч. 1 ст. 31.9 КоАП РФ срока. При таком положении у арбитражного суда отсутствовали основания для признания постановления судебного пристава-исполнителя об обращении взыскания на имущество должника недействительным9.

Аналогичной позиции придерживаются и ученые. Так, Д. Н. Бахрах указывает, что давность исполнения связана с началом исполнения (обращением к исполнению), а не с его завершением10. С указанным мнением следует согласиться по следующим причинам:

отдельные виды административных наказаний имеют большую продолжительность, нежели один год;

поскольку непосредственно исполнять наказание будут лица, привлеченные к административной ответственности, то на должностных лиц возлагается обязанность только начать эту процедуру, то есть привести «механизм» исполнения наказания в движение. Именно об этом и говорит законодатель, устанавливая срок давности исполнения постановлений по делам об административных правонарушениях. .

В соответствии с чЛ ст. 31.3 КоАП РФ обращение постановления по делу об административном правонарушении к исполнению возлагается на судью, орган, должностное лицо, которые вынесли постановление.

Однако при рассмотрении жалобы на постановление по делу об административном правонарушении решением судьи, должностного лица постановление может быть изменено путем уменьшения размера административного наказания (п. 2 ч. 1 ст. 30.7 КоАП РФ). В этом случае исполняться будет не постановление по делу об административном правонарушении, а решение, вынесенное по жалобе. Накого должна быть возложена обязанность по обращению решения кисполнению: на должностное лицо, принявшее решение, или все-таки на должностное лицо,

принявшее постановление? Представляется, что независимо от того, было ли изменено постановление по делу об административном правонарушении в части уменьшения размера наказания или нет, постановление должно обращаться к исполнению лицом, вынесшим постановление по делу.

Вступившее в законную силу постановление (а в случае назначения наказания в виде административного ареста, административного приостановления деятельности после вынесения) в течение трех дней направляется должностным лицам, уполномоченным приводить его в исполнение.

А. С. Дугенец приходит к выводу о том, что процессуальное действие «обращение постановления к исполнению» предотавляет собой факт передачи постановления судьей, органом, должностным лицом, вынесшими его, органу, должностному лицу, непосредственно исполняющим постановление по делу об административном правонарушении11.

Представляется, что этап обращения постановления к исполнению фактом передачи постановления к исполнению завершается, а не является его единственным элементом.

Помимо установления факта вступления постановления в законную силу, получения вступившего в законную силу постановления на этапе обращения постановления к исполнению могут быть решены вопросы об отсрочке и рассрочке исполнения постановления о назначении административного наказания. .

Случаи и условия предоставления отсрочки и рассрочки исполнения наказания в виде административного ареста, лишения специального права или административного, штрафа (за исключением взыскания административного штрафа на месте совершения административного правонарушения) определены ст. 31.5 КоАП РФ. Максимальный срок отсрочки составляет один месяц. Рассрочка допускается на срок до трех месяцев.

Вопрос о возможности неоднократного предоставления отсрочек и рассрочки законодателем не решен. Государственный таможенный комитет, давая[ разъяснения о порядке применения норм КоАП РФ, указал, что отсрочка и (или) рассрочка исполнения постановления о назначении административного наказания могут быть предоставлены судьей, органом, должностным лицом, вынесшими постановление, неоднократно12. Вероятно, такой подход является правильным. Во нельзя затягивать процесс исполнения наказания на неопределенный срок, поскольку одним из принципов привлечения к административной ответственности является принцип оперативности.

КоАП РФ момент для обращения за предоставлением отсрочки или рассрочки исполнения административного наказания не определяет. Молено предположить, что с соответствующим ходатайством лицо, привлеченное к административной ответственности, вправе обратиться в любой момент! с вынесения постановления о назначении административного наказания до начала реального исполнения постановления, а в случае назначения наказания в виде административного штрафа — до окончания исполнения постановления.

В соответствии со ст. 31.8 КоАП РФ вопросы об отсрочке, о рассрочке рассматриваются судьей, органом, должностным лицом, вынесшими постановление,

в трехдневный срок со дня возникновения основания для разрешения соответствующего вопроса. .

Лица, заинтересованные в разрешении указанных вопросов, извещаются о месте и времени их рассмотрения. При этом неявка заинтересованных лиц без уважительных причин не является препятствием для разрешения соответствую- * щих вопросов.

Представляется, что в трехдневный срок известить лицо о дате и месте рассмотрения ходатайства достаточно сложно. Поэтому, на наш взгляд, целесообразно было бы предложить, чтобы во избежание затягивания в рассмотрении этих вопросов лицо, заинтересованное в предоставлении отсрочки или рассрочки, заявляло соответствующее ходатайство лично. Если у должностного лица будет время на незамедлительное рассмотрение ходатайства, то оно сделает это в момент обращения заинтересованного лица, если же нет, то дата рассмотрения вопроса о предоставлении отсрочки или рассрочки будет определена в присутствии заинтересованного лица с тем, чтобы не требовалось дополнительного извещения.

Вопросами исполнения постановлений по делам об административных правонарушениях занимаются в основном судебные приставы-исполнители. В своей деятельности они руководствуются Федеральным законом «Об исполнительном производстве» от 21 июля 1997 г. № 119-ФЗ. Поскольку указанный закон был принят во время действия КоАП РСФСР, его нормы соответствовали нормам исполнения постановлений этого нормативного правового акта. Федеральный закон «Об исполнительном производстве» не был приведен в соответствие с принятым КоАП РФ. Поэтому на практике возникают противоречия в применении норм, регламентирующих процесс исполнения постановлений по делам об административных правонарушениях, в части соответствия сроков, установленных КоАП РФ и данным федеральным законом.

Согласно ст, 14 Федерального закона «Об исполнительном производстве» постановления органов (должностных лиц), уполномоченных рассматривать дела об административных правонарушениях, могут быть предъявлены к исполнению в течение трех месяцев со дня вынесения постановления.

В то же время ст. 31.9 КоАП РФ установлено, что постановление о назначении административного наказания приводится к исполнению в течение года со дня его вступления в законную силу.

Получается, что КоАП РФ и'приведенным Законом по-разному определяется дата, с которой постановление обязательно к исполнению. В соответствии с Фе-

деральным законом «Об исполнительном производстве» такой срок исчисляется с момента принятия постановления, в соответствии с КоАП РФ — с момента его вступления в законную силу. Во-вторых, различны сроки, установленные указанными нормативными правовыми актами для предъявления (обращения) постановления к исполнению,—три месяца и один год соответственно*

Существует три подхода к решению данного противоречия.

Одни правоприменители утверждают, что применяться должны сроки, установленные КоАП РФ13.

Согласно второй точке зрения сроки предъявления исполнительных документов к исполнению должны устанавливаться Федеральным законом «Об исполнительном производстве»14. '

И, наконец, существует мнение о том, что применяться должны сроки, установленные и КоАП РФ, и Федеральным законом «Об исполнительном производстве»15.

Представляется, что спор о применении конфликтных положений двух законов должен быть разрешен в пользу КоАП РФ по двум причинам:

КоАП РФ является специальным законом по отношению к Федеральному закону «Об исполнительном производстве», поскольку в ст. 1.1, ст. 1.4 КоАП РФ определено, что порядок производства по делам об административных правонарушениях устанавливается самим КоАП РФ;

КоАП РФ должен применяться как акт, принятый позднее.

Чтобы не возникало путаницы и сложностей в вопросе о сроках обращения постановлений по делам об административных правонарушениях, необходимо исключить из ст. 14 Федерального закона «Об исполнительном производстве» норму, определяющую сроки предъявления постановления по делу об административном правонарушении к исполнению, Тогда судебные приставы-исполнители, получившие вступившие в законную силу постановления по делам об административных правонарушениях, будут руководствоваться только нормами КоАП РФ, регламентирующими порядок исполнения постановлений о назначении административных наказаний.

Сроки же совершения исполнительных действий судебными приставами-исполнителями, поскольку они не указаны в КоАП РФ, определяются по нормам Федерального закона «Об исполнительном производстве». Установленный п. 1 ст. 13 указанного Закона двухмесячный срок для совершения исполнительных действий не является пресекательным: его истечение не влечет невозможности совершения судебным приставом-исполнителем исполнительных действий, не является основанием для прекращения исполнительного производства и не освобождает должника от обязанности исполнить требования исполнительного документа16,

В соответствии с ч. 1 ст. 31.4 КоАП РФ постановление по делу об административном правонарушении приводится в исполнение уполномоченными на то органом, должностным лицом в порядке, установленном КоАП РФ, другими федеральными законами и принимаемыми в соответствии с ними постановлениями Правительства Российской Федерации.

Возникает вопрос: можно ли считать добровольную уплату штрафа (или обязанность добровольной уплаты щтрафа), исполнение дисквалифицированным лицом самостоятельно постановления о дисквалификации исполнением постановления по делу об административном правонарушении? Мы считаем, что ответить на этот вопрос можно утвердительно, поскольку совершение таких юридически значимых действий, как уплата штрафа, прекращение управления юридическим лицом и будет являться исполнением постановления по делу об административном правонарушении. Поэтому предлагаем изменить ч. 1 ст. 31.4 КоАП РФ, изложив ее в следующей редакции:

«Постановление по делу об административном правонарушении приводится в исполнение лицом, привлеченным к административной ответственности, уполномоченными на то органом, должностным лицом в порядке, установленном настоящим Кодексом, другими федеральными законами и принимаемыми в соответствии с ними постановлениями Правительства Российской Федерации».

Примечания

1 Парыгин Я П. Исполнение административных наказаний: Учеб. пособие. М., 2006.128 с.

2 Семенистый А. В. Правовые и организационные основы исполнения органами внутренних дел постановлений о назначении административных наказаний: Автореф. дис. ... канд. юрид. наук. М., 2004. С. 47.

3 Парыгин Н. И Указ. соч.

4 См.: Комментарий к КоАП РФ / Под общ. ред, проф. Э.Н. Ренова, М., 2002. С. 945; Агате А. Б. Административная ответственность: Учеб. М., 2004. С. 292; Парыгин Я И Исполнение административных наказаний: Учеб. пособие. М., 2006. С. 25-26; Он же. Исполнение постановлений об административных взысканиях: Автореф. дис. ... кянп юрид. наук. Свердловск, 1991. С. 28; Кинчене Л. Б. Исполнение органами внутренних дел постановлений о наложении административных взысканий: Автореф. дис. ... канд. юрид. наук. М., 1999. С. 15.

5 См.: Студеникина М. С. Что такое административная ответственность? М., 1990. С. 94, 104; Масленников М. Я. Исполнение постановлений по делам об административных правонарушениях: Учеб. пособие. Калинин, 1989. С. 25; Он же. Применение административных взысканий: Учеб. пособие. Калинин, 1986. С- 64.

6 Бахрах Д., К, Ренов Э. Н. Производство по делам об административных правонарушениях. М., 1989; С. 89.

7 Макаров А. О. Порядок исчисления срока при применении дисквалификации // Тенденции и противоречия развития российского права на современном этапе: Сб. материалов II Всерос, науч.-практ. конф. Пенза, 2003.226 с.

8 Постановление ФАС Поволжского округа от 25 марта 2004 г., дело № А55-8696/03-29 // Справочно-правовая система «Консультант^-»,

9 Постановление ФАС Северо-Западного округа от 30 ноября 2004 г., дело № А05-5011/ 04-2// Справочно-правовая система «Консультант*».

10 Административная ответственность (часть общая): Учеб, пособие / Под ред. Д, Н. Бахраха. Екатеринбург, 2004.231 с.

пДугенецА. С Вопросы уплаты административного штрафа //Юрист. 2004. № 10, С. 40-43.

12 Письмо Государственного таможенного комитета РФ «О разъяснении положений КоАП

России, регламентирующих исполнение постановлений по делам об административных правонарушениях» от 20 марта 2003 г. № 01-06/11998 // Справочно-правовая система «Консультант*». .

13 Постановление ФАС Поволжского округа от 9 октября 2003 г., дело Ка А 55-3275/03-30; Постановление ФАС Центрального округа от 20 июля 2005 г., дело № А23-774/05А-1-24; Шагабутдинов А. А. О вопросах применения законодательства при исполнении административных наказаний // Рос. судья. 2005. № 8.

м Постановление Президиума ВАС РФ от 12 июля 2006 г. № 15904/05; Постановление ФАС Восточно-Сибирского округа от 6 июня 2006 г., дело № А19-22315/05-36-Ф02-2601/06-С2; Постановление ФАС Восточно-Сибирского округа от 17 августа 2005 г., дело № А19-31235/ 04-27-Ф02-3901/05-С2; Постановление ФАС Восточно-Сибирского округа от 20 января 2005 г., дело Ка А19-5717/04-21-Ф02-5720/04-С2; Постановление ФАС Уральского округа от 4 июля 2005 г., дело Ка Ф09-1974/05-С6; Постановление ФАС

Уральского округа от 7 марта 2006 г., дело № Ф09-1291/06-С6; Архив Костромского районного суда Костромской области, дело № 15-3/2004; Куликов О. Штрафная административная ответственность: реальность или фикция? // Законность. 2005. № 9. С. 30

15 См.: Пункт 36 Постановления Пленума Верховного Суда РФ «О некоторых вопросах, возникающих у судов при применении КоАП РФ» от 24 марта 2005 г. № 5; Постановление ФАС Восточно-Сибирского округа от 17 августа 2005 г., дело № А19-31235/04-27-Ф02-3901/05-С2 // Справочно-правовая система «Консультант*».

16 См.: Постановление ФАС Уральского округа от 5 апреля 2004 г., дело Ка Ф09-883/04-ГК // Справочно-правовая система «Консультант*».