Жилые помещения в домах системы социального обслуживания граждан: понятие и место в составе специализированных жилых помещений

Вестник Омского университета. Серия «Право». 2017. № 3 (52). С. 90-94.

УДК 347.254

DOI 10.25513/1990-5173.2017.3.90-94

ЖИЛЫЕ ПОМЕЩЕНИЯ В ДОМАХ СИСТЕМЫ СОЦИАЛЬНОГО ОБСЛУЖИВАНИЯ ГРАЖДАН: ПОНЯТИЕ И МЕСТО В СОСТАВЕ СПЕЦИАЛИЗИРОВАННЫХ

ЖИЛЫХ ПОМЕЩЕНИЙ

DWELLING IN THE HOUSES THE SYSTEM OF SOCIAL SERVICE OF CITIZENS: CONCEPT AND PLACE IN THE SPECIALTY DWELLINGS

Е. С. КРЮКОВА

Проанализированы особенности правового режима жилых помещений в домах системы социального обслуживания граждан, выявлена специфика договора найма, заключаемого в отношении названных жилых помещений. Автором поднята проблема невозможности полноценного применения положений Жилищного кодекса РФ, регулирующих условия предоставления и порядок пользования жилыми помещениями в специализированном жилищном фонде, к договору найма жилых помещений в домах системы социального обслуживания граждан; подчёркнута необходимость выработки единой терминологии разноотраслевых нормативных актов применительно к жилым помещениям в домах системы социального обслуживания граждан.

Ключевые слова: дома системы социального обслуживания граждан; договор найма жилого помещения; члены семьи нанимателя; права и обязанности сторон по договору найма.

The article analyzes peculiarities of legal regulation in the system of social servicing of citizens, the specificity of the contract of employment entered into in respect of the named premises. The author raised the problem that a full application of the provisions of the housing code, regulating the terms and procedure for the use of premises in a special housing Fund to the employment contract of premises in houses of system of social service, emphasized the need for a common terminology in different areas of regulations in relation to residential premises in houses of system of social service.

Key words: dwellings of system of social service; contract for lease of dwelling; tenant's family members; rights and obligations of the parties under contract for lease of dwelling.

Специализированный жилищный фонд имеет сложный, разнородный состав объектов, каждому из которых свойственны своё собственное назначение и определённые законодательством категории пользователей. Жилые помещения в домах системы социального обслуживания граждан, наряду с другими, выступают одной из его разновидностей. Отнесение домов-интернатов, домов, предназначенных для проживания и обслуживания престарелых граждан и инвалидов, а также других аналогичных по целям использования помещений к специализированному жилищному фонду свойственно не только российскому, но и зарубежному законодательству [1].

Систему источников правового регулирования, складывающуюся в данной области

отношений, можно охарактеризовать как раз-ноотраслевую и многоуровневую. Правовое регулирование базируется как на положениях Жилищного кодекса РФ (далее - ЖК РФ) и сопровождающих его подзаконных нормативных актах разного уровня, так и на специальных законах, посвящённых социальному обслуживанию и социальной защите граждан.

Такое разветвлённое и не всегда согласованное регулирование породило множество теоретических и практических проблем, которые условно можно разделить на две составляющие.

Во-первых, специфика предоставления и использования жилых помещений в домах системы социального обслуживания граждан не позволяет полноценно применить к ним

© Крюкова Е. С., 2017 90

общие положения ЖК РФ о специализированном жилищном фонде, вместе с тем последние по замыслу законодателя должны распространять своё действие на все его разновидности. Во-вторых, целесообразно заострить внимание на наличии терминологической путаницы между положениями жилищного законодательства и специальными комплексными законами и подзаконными нормативными актами, действующими в сфере социального обслуживания и социальной защиты граждан.

Обратимся к положениям ЖК РФ, устанавливающим правовой режим специализированного жилищного фонда.

Законодатель объединил и подчинил почти все специализированные жилые помещения единому правовому режиму, указав их общие свойства. В ряду типичных признаков обозначены необеспеченность лиц, которым могут быть предоставлены специализированные жилые помещения, жилым помещением в данном населённом пункте и срочный характер пользования предоставленными жилыми помещениями.

Жилые помещения в названном жилищном фонде предоставляются гражданам на основании решений собственников таких помещений (действующих от их имени уполномоченных органов государственной власти или уполномоченных органов местного самоуправления) или уполномоченных ими лиц по договорам найма специализированных жилых помещений, за исключением жилых помещений, предназначенных для социальной защиты отдельных категорий граждан, которые предоставляются по договорам безвозмездного пользования (ст. 99 ЖК РФ).

Как уже было указано, в зависимости от категорий пользователей и оснований предоставления жилых помещений в законе предусмотрена внутренняя дифференциация договора найма специализированного жилого помещения на подвиды, при этом предполагается, что своеобразие любого из них не помешает применить к ним обобщённые положения о договоре найма специализированного жилого помещения. Однако используемый законодателем подход в должной мере не учитывает специфики отдельных разновидностей договора и вызывает трудности правоприменения. Ярким примером нетипично-

го договорного подвида в рамках специализированного жилищного фонда можно назвать договор найма жилого помещения в домах системы социального обслуживания граждан.

В соответствии со ст. 96 ЖК РФ правом на предоставление жилых помещения в домах системы социального обслуживания граждан обладают лица, являющиеся получателями социальных услуг и признанные нуждающимися в социальном обслуживании. Таким образом, определяющим фактором является потребность граждан в социальных услугах. В целях установления названных категорий граждан в ЖК РФ сделана отсылка к специальному законодательству, действующему в социальной сфере.

Оказание социальных услуг, согласно ст. 17 ФЗ РФ от 28 декабря 2013 г. № 442-ФЗ «О социальном обслуживании граждан в Российской Федерации» [2], осуществляется на основании одноимённого договора, что порождает необходимость выявления структуры договорных связей, опосредующих пользование жилыми помещениями и получение социальных услуг. В свете сказанного речь, на наш взгляд, должна идти об одновременном заключении двух взаимосвязанных договоров: договоре найма жилого помещения и договоре о предоставлении социальных услуг. Считаем, что заключение единого смешанного договора, охватывающего наём и услуги, вызовет сложности при его восприятии и понимании гражданами, выступающими стороной таких договоров, что может отразиться на их надлежащем исполнении.

Перечисленные условия обеспечения граждан жилыми помещениями делают затруднительным применение к нанимателям жилых помещений в домах системы социального обслуживания граждан критерия необеспеченности жилым помещением в соответствующем населённом пункте, указанного в ст. 99 ЖК РФ для всех нанимателей специализированных жилых помещений. В рамках общих правил совершенно не учтено, что использование такими лицами жилого помещения в большей степени связано именно с необходимостью получения социальных услуг. Однако формально, следуя требованиям ЖК РФ, необеспеченность жилым помещением в соответствующем населённом

пункте считается юридически значимым для предоставления специализированного жилого помещения.

В соответствии с Правилами отнесения жилого помещения к специализированному жилищному фонду [3] все жилые помещения, отнесённые к специализированному жилищному фонду, должны быть пригодными для постоянного проживания граждан и благоустроенными применительно к условиям данного населённого пункта. Наряду с общими требованиями, предъявляемыми ко всем помещениям специализированного жилищного фонда, применительно к домам системы социального обслуживания граждан указаны дополнительные характеристики: это должны быть специально построенные или переоборудованные здания, оснащённые необходимым для обеспечения жизнедеятельности и безопасности проживания граждан оборудованием, в здании должны иметь место помещения для проведения мероприятий медицинского, психологического и социального характера, посильной трудовой деятельности.

Взаимные права и обязанности сторон по договору найма специализированного жилого помещения, в том числе жилого помещения в домах системы социального обслуживания граждан, установлены при помощи отсылочных к договору социального найма норм. К их числу относятся: использование жилого помещения по назначению, обеспечение сохранности жилого помещения, поддержание жилого помещения в надлежащем состоянии, проведение текущего ремонта, своевременное внесение платы за жилое помещение и коммунальные услуги. Вместе с тем не принят во внимание тот факт, что нанимателям жилого помещения в домах системы социального обслуживания граждан, в силу состояния здоровья и физических возможностей будет сложно исполнять их надлежащим образом. В литературе неоднократно обращалось внимание, что перечисленные категории лиц, в силу возраста и других обстоятельств, не всегда могут полноценно исполнять обязанности нанимателей, закреплённые в целом для договора найма специализированного жилого помещения [4]. В то же время, учитывая, что основная цель проживания таких граждан в названных жилых помещениях - это получение социально-

го обслуживания, пользование жильём сопровождается наличием у нанимателей дополнительных прав, например связанных с приёмом посетителей, сохранностью личных вещей и ценностей, пользованием мебелью, инвентарём, оборудованием, телефонной связью и почтовыми услугами и т. п.

Ещё одним вопросом, возникающим в связи с применением к жилым помещениям в домах системы социального обслуживания граждан положений ЖК РФ о специализированном фонде в целом, является проблема правового положения членов семьи нанимателя. Наниматели по договору найма специализированного жилого помещения обладают правом на вселение в него членов своей семьи (ст. 100 ЖК РФ), однако отсутствуют нормы (в том числе отсылочные), закрепляющие порядок такого вселения. Согласно п. 41 Постановления Пленума Верховного Суда РФ от 2 июля 2009 г. № 14 «О некоторых вопросах, возникших в судебной практике при применении Жилищного кодекса РФ»

[5] наниматель по договору найма специализированного жилого помещения вправе вселить в занимаемое им жилое помещение других лиц в качестве членов своей семьи с соблюдением требований, установленных ст. 70 ЖК РФ, регулирующей соответствующий порядок для договора социального найма жилого помещения. Несомненно, такой порядок нуждается в законодательном закреплении.

Члены семьи по общему правилу имеют равные с нанимателем права и обязанности по договору найма специализированного жилого помещения. Дееспособные члены семьи нанимателя (а согласно ст. 69 ЖК РФ и ограниченно дееспособные) несут солидарную с нанимателем ответственность по обязательствам, вытекающим из пользования жилым помещением. Бывшие члены семьи, продолжающие проживать в жилом помещении, не утрачивают своих прав и продолжают исполнять обязанности. В теории справедливо отмечается, что правила ст. 69 ЖК РФ подлежат полноценному применению не ко всем специализированным жилым помещениям

[6]. Исходя из сущности договора найма жилого помещения в доме системы социального обслуживания граждан, жилое помещение не может быть предоставлено членам семьи

нанимателя в том порядке и на тех условиях, как это происходит, например, в договоре найма служебного жилого помещения или общежития. Исключением является нуждаемость члена семьи, как и самого нанимателя, в социальном обслуживании с предоставлением медицинских и социально-бытовых услуг [7].

Допустимо достаточно длительное проживание граждан в жилых помещениях домов системы социального обслуживания, несмотря на это, данный договор не следует квалифицировать как бессрочный. Отпадение обстоятельств, послуживших условиями для заключения договора найма жилого помещения в домах системы социального обслуживания граждан, влечёт его прекращение. В этой связи законодательного разрешения требует вопрос о сохранении прав нанимателя, нуждающегося в социальных услугах, на ранее занимаемое им в государственном и муниципальном фонде жилое помещение. Наниматель, обладая правовой возможно -стью одностороннего расторжения договора найма жилого помещения в домах системы социального обслуживания граждан, вправе в любое время отказаться от социальных услуг, а следовательно, прекратится взаимосвязанное и производное от них проживание в жилом помещении. Полагаем, в таком случае нанимателю должна быть гарантирована возможность возвращения в жилое помещение с общим правовым режимом.

Система законодательства, обеспечивающего правовое регулирование сферы социального обслуживания и социальной защиты граждан, имеет разноуровневую структуру, включая в себя как федеральные законы и законы субъектов РФ, так и подзаконные акты. В последнее десятилетие, как справедливо указывает В. Ш. Шайхатдинов, правовая база о социальном обслуживании значительно обновилась [8]. Анализ нормативных актов в сфере социального обслуживания граждан позволяет выявить противоречивость используемого в них понятийного аппарата. В теории неоднократно подчёркивалось, что «оценка качества нормативного акта предполагает характеристику степени внутренней согласованности законодательного акта, отсутствие противоречий с иными актами Российской Федерации» [9].

Ключевым отличительным признаком жилых помещений в домах системы социального обслуживания граждан выступает их предназначенность для получателей социальных услуг. Однако из содержания актов, регулирующих условия и порядок осуществления социального обслуживания и социальной защиты граждан, невозможно чётко проследить различия между понятиями «дома системы социального обслуживания граждан (дома-интернаты, геронтологические центры, дома престарелых, психоневрологические интернаты и пр.) и «дома, предназначенные для социальной защиты граждан» (социальные приюты, социальные гостиницы, центры социальной адаптации, дома ночного пребывания и др.) [10]. Согласно положениям жилищного законодательства жилые помещения для социальной защиты отдельных категорий граждан предоставляются лицам, нуждающимся в специальной социальной защите. При этом, как верно отмечает С. Э. Маслей, понятие специальной социальной защиты в контексте норм ЖК РФ ни научная литература, ни законодательство не определяют [11]. Кроме того, в соответствующих нормативных актах для граждан, проживающих в жилых помещениях, предназначенных для социальной защиты, не исключена возможность получения социальных услуг, так же как и для лиц, пользующихся жилыми помещениями в домах системы социального обслуживания граждан. В этом смысле разделяющий (с точки зрения ЖК РФ) критерий становится размытым и не даёт возможности чётко определить статус жилого помещения и его правовой режим.

Помимо этого, в обозначенной сфере законодатель оперирует также термином «общежития», в частности, для лиц, страдающих психическими расстройствами, утративших социальные связи [12]. Учитывая тот факт, что проживание данных категорий граждан в общежитиях сопровождается предоставлением социальных услуг, их отнесение к тому или иному подвиду специализированного жилищного фонда становится затруднительным, что, в свою очередь, влечёт неопределённость правового режима.

Таким образом, чётко отграничить дома системы социального обслуживания граждан от схожих по назначению объектов, основы-

ваясь лишь на положениях ЖК РФ, не представляется возможным, а акты специализирующегося на этих видах услуг законодательства, к сожалению, не проводят чёткого различия между жилыми помещениями в домах системы социального обслуживания граждан и жилыми помещениями для социальной защиты отдельных категорий граждан. Последние при этом предназначены (с позиций ЖК РФ) для совершенно иных категорий пользователей и сопровождаются заключением договора безвозмездного пользования.

В свете сказанного назрела необходимость в выработке единой терминологии в различных отраслях законодательства применительно к данным правовым институтам, что позволит избежать противоречивой практики применения указанных положений.

1. См.: Филимонов С. Л., Шешко Г. Ф. Комментарий к новому Жилищному кодексу РФ. -М. : МЦФЭР, 2005. - С. 314.

2. СЗ РФ. - 2013. - № 52 (часть I). - Ст. 7007.

3. Об утверждении правил отнесения жилого помещения к специализированному жилищному фонду и типовых договоров найма специализированных жилых помещений : Постановления Правительства РФ от 26 января 2006 г. № 42 // СЗ РФ. - 2006. - № 6. -Ст. 697.

4. См., например: Право собственности: актуальные проблемы / отв. ред. В. Н. Литовкин, Е. А. Суханов, В. В. Чубаров. - М. : Статут, 2008. - С. 450.

5. Бюллетень Верховного Суда РФ. - 2009. - № 9.

6. См.: БандоМ. В. Об основаниях возникновения прав членов семьи нанимателей специализированных жилых помещений // Российская юстиция. - 2016. - № 10. - С. 25.

7. См.: ШипуноваЕ. Договора найма жилого помещения в доме системы социального обслуживания населения // Жилищное право. -2008. - № 12. - С. 41.

8. Шайхатдинов В. Ш. Совершенствование правового механизма реализации государственной политики в сфере социальной защиты населения // Российский юридический журнал. - 2016. - № 3. - С. 179-186.

9. Волкова Н. С., Еремина О. Ю. Законодательство в социальной сфере: проблемы измерения эффективности // Журнал российского права. - 2016. - № 9. - С. 46.

10. См.: Об утверждении примерной номенклатуры организаций социального обслуживания : Приказ Минтруда России от 17 апреля 2014 г. № 258н; Об утверждении номенклатуры организаций социального обслуживания в Самарской области : Постановление Правительства Самарской области от 28 сентября 2014 г. № 524 // Волжская коммуна. - 2014. -2 сент. - № 229(29081); Карпухин Д. Нормативные и правоприменительные аспекты оказания социальной помощи лицам без определённого места жительства и рода занятий // Жилищное право. - 2013. - № 11. - С. 61-74.

11. Маслей С. Э. Особенности правового регулирования предоставления жилых помещений для социальной защиты отдельных категорий граждан // Вестник Омского университета. Серия «Право». - 2014. - № 4 (41). - С. 149.

12. См.: О мерах по обеспечению психиатрической помощью и социальной защите лиц, страдающих психическими расстройствами : Постановление Правительства РФ от 25 мая 1994 г. № 522 // СЗ РФ. - 1994. - № 6. -Ст. 606; Общежития для лиц, страдающих психическими расстройствами, утративших социальные связи : методические указания (утв. Минздравом РФ от 21 января 1998 г.). -Доступ из справ.-правовой системы «Кон-су льтантПлюс».