Судебная реформа: переразгрузка

Объединение высших судов в 2014 году стало только началом реформы, набирающей обороты сейчас. Структура судов общей юрисдикции и арбитражных судов сближается, судебный процесс оптимизируется. Это должно снизить нагрузку на судей. Партнер юридической фирмы "Инфралекс" Артем Кукин и аналитик Ольга Плешанова, однако, считают, что современные дела требуют других подходов.

В начале года Верховный суд РФ (ВС) внес в Госдуму два законопроекта. Один предусматривает создание кассационных и апелляционных судов общей юрисдикции (в первом чтении принят 16 февраля), второй вносит изменения в Гражданский процессуальный кодекс (ГПК), Арбитражный процессуальный кодекс (АПК) и Кодекс административного судопроизводства (КАС). Реформа затрагивает и судоустройство, и судопроизводство. ВС объясняет ее необходимостью "сближения подсистем судов общей юрисдикции и арбитражных судов посредством унификации и оптимизации процедур и правил, применяемых при разрешении споров". Не забыты единообразие судебной практики, ради которого объединили высшие суды, и, конечно, "оптимизация судебной нагрузки".

Структурное сближение

Разобраться в системе российских судов общей юрисдикции сложно. Один и тот же суд может выступать и первой, и апелляционной, и кассационной инстанцией. Роль апелляционной инстанции может играть даже районный суд — в него обжалуются решения мировых судей, появившихся в конце 1990-х годов. Пристройка снизу потребовалась для разгрузки системы, продолжавшей жить по закону "О судоустройстве в РСФСР" 1981 года.

Современный закон "О судах общей юрисдикции в Российской Федерации" был принят только 7 февраля 2011 года. Названия судебных инстанций изменились: появилась апелляция, ранее называвшаяся кассацией, а кассацией стала надзорная инстанция первого уровня, действовавшая в судах субъектов РФ (до принятия закона было три уровня надзора). Надзор остался только в ВС, а кассация стала двухуровневой — и в регионах, и в ВС.

Иначе развивались арбитражные суды, закон о которых был принят в 1995 году. Появились 10 самостоятельных кассационных судов, созданных по экстерриториальному принципу вне границ субъектов РФ. Апелляционная инстанция первоначально работала под одной крышей с арбитражными судами первой инстанции, но в 2003 году решено было сделать апелляционные суды самостоятельными по образцу кассационных. Сейчас в России 21 арбитражный апелляционный суд.

Законопроект ВС предусматривает сейчас создание по экстерриториальному принципу самостоятельных судов общей юрисдикции — девяти кассационных и пяти апелляционных. Многие суды предполагается разместить в одних зданиях с арбитражными, что внешне демонстрирует сближение систем. Но простой и понятной структуры, в которой один суд выступал бы только одной инстанцией, все равно не выстраивается.

Кассационных судов общей юрисдикции будет больше, чем апелляционных, хотя в арбитражных судах наоборот. Причина в том, что в судах общей юрисдикции существенно меняется только кассация: вместо президиумов судов субъектов РФ, как сейчас, кассационные жалобы будут рассматривать самостоятельные суды. Например, кассационная жалоба на апелляционное определение Мосгорсуда пойдет не в президиум того же Мосгорсуда, а в специальный кассационный суд.

Апелляционные инстанции для большинства дел сохранятся в нынешнем виде: жалобу на решение или приговор районного суда по-прежнему будет рассматривать суд субъекта РФ. Пять самостоятельных апелляционных судов создаются для более сложных дел, рассмотрением которых по первой инстанции занимаются суды субъектов РФ (например, гражданские дела, связанные с гостайной, дела о защите авторских прав в интернете). Сейчас апелляционные жалобы по таким делам рассматривает ВС либо сами суды, вынесшие решение (одна коллегия проверяет решение другой).

Принятие закона сблизит суды общей юрисдикции с арбитражными только на уровне самостоятельных кассационных судов. Апелляция сохранит специфику. Кассационных инстанций по-прежнему будет две: кассационный суд и судебная коллегия ВС. Реформа отчасти позволит разгрузить ВС: он будет избавлен от части апелляционных жалоб, а решения мировых судей будет пересматривать в исключительных случаях и только после кассационных судов.

Процессуальное упрощение

Более важным может оказаться проект изменений в процессуальные законы — ГПК, АПК (оба приняты в 2002 году) и КАС (принят в 2015 году). Из пояснительной записки следует: нужно снизить нагрузку на суды. Она существенно растет — вопреки многолетним усилиям по ее снижению.

В 1990-е годы в гражданском процессе появился судебный приказ: по простейшим делам, в которых сторонам не о чем спорить (например, о начисленной, но не выплаченной зарплате), судья без разбирательства выдавал приказ, имеющий силу исполнительного листа. Позже в арбитражном процессе появилось упрощенное производство (без судебного заседания, только по документам сторон спора). В 2016 году процессы унифицировали: в АПК включили судебный приказ, в ГПК — упрощенное производство. Пленум ВС в постановлении N 10 от 18 апреля 2017 года разъяснил, что упрощенные формы имеют приоритет: полноценное судебное разбирательство должно быть только в случае, если нельзя выдать судебный приказ или рассмотреть дело в упрощенном порядке.

В решениях, принятых в упрощенном порядке, суд не обязан писать мотивировочную часть — для этого нужно заявление участников спора. Возникла проблема: без мотивированного решения апелляционная инстанция отказывается рассматривать жалобу. Один из таких отказов ВС недавно счел незаконным. Проект поправок в ГПК, АПК и КАС, однако, еще сильнее расширяет упрощенное судопроизводство и круг дел, включая административные, по которым выносить мотивированное решение не обязательно. В пояснительной записке отмечается, что 98% судебных актов остаются без изменений: апелляция пересматривает не более 2%, кассация — 0,1%. Это, по мнению разработчиков законопроекта, свидетельствует о "высокой стабильности судебного решения" и об "отсутствии необходимости его обжаловать".

Арбитражная статистика до 2014 года позволяла сделать иной вывод: появление самостоятельной судебной инстанции повышает к ней доверие — и число жалоб растет. Так, в 2001-2005 годах, до создания полноценной системы арбитражных апелляционных судов, количество апелляционных жалоб падало — с 12,5 до 8,6% (все показатели — от общего количества дел, рассмотренных первой инстанцией). Падал и процент отмены решений апелляцией — с 2,6 до 1,7% дел. А с 2006 года начался рост: количество жалоб сразу вернулось к отметке 12,5%, достигнув 24,01% в 2013 году. Показатель отмен стал составлять 3%. Можно предположить, что создание самостоятельных апелляционных и кассационных судов общей юрисдикции тоже увеличит число жалоб.

Содержательное усложнение

Нагрузку может увеличить работа над единообразием судебной практики — попытка разгрузить президиум ВС оказалась неудачной. Сейчас президиум ВС рассматривает в качестве надзорной инстанции лишь незначительное число уголовных дел (около 200 в год) и почти не рассматривает дела иных категорий. Основную нагрузку в формировании практики возложили на судебные коллегии ВС (вторая кассация): их решения включаются в обзоры, утверждаемые президиумом ВС. Проект изменений в ГПК и АПК предложил придать позициям, включенным в такие обзоры, прецедентный характер — статус новых обстоятельств, по которым могут пересматриваться дела. Но препятствием стало постановление Конституционного суда РФ от 17 октября 2017 года: он решил, что формировать правовую позицию ВС может только его пленум либо президиум, рассматривающий конкретное дело. Создавать прецеденты придется президиуму ВС.

Упрощение процесса вступает в конфликт с общим усложнением дел, поступающих в суды. Сложность требует полноценного разбирательства и специальной подготовки судей, что тоже увеличивает нагрузку. Многие современные дела требуют экономического анализа: субсидиарная ответственность контролирующих лиц при банкротстве, дела о преступлениях в сфере предпринимательства, споры с финансовыми организациями и даже дела о взыскании алиментов.

Специализированные суды в системе предусмотрены, но на практике есть только один — Суд по интеллектуальным правам. Отраслевое разрешение споров если и развивается, то на уровне досудебных процедур. Наиболее успешным считается опыт Федеральной налоговой службы (ФНС), где с 2009 года обязательной стала ведомственная апелляция по налоговым делам. Число налоговых дел в судах снизилось в несколько раз.

Развивать досудебные процедуры пытаются сейчас Федеральная антимонопольная служба, Центробанк, однако единой системы пока не просматривается. Нет и единого административного судопроизводства, предусмотренного Конституцией: административные дела по-прежнему рассматривают суды обеих подсистем, КАС был принят только для судов общей юрисдикции.

Разгрузка судов все отчетливее требует нестандартных решений и более глубоких изменений, затрагивающих не только судебную систему. Без них разгрузка судов рискует остаться лишь юридическим мемом.