Формирование систем документации в органах исполнительной власти

нако данная модель, чтобы быть серьезно протестированной, требует, помимо междисциплинарных исследований, продолжительного изучения, что даст возможность увидеть, как изменились организационные системы для обеспечения эффективности TQM, и заметить, если наименее эффективные предприятия сделали необходимую реконструкцию и приложили усилия к адаптации, чтобы сохранить в соответствии с принципом естественного отбора наивысшие шансы для успеха.

Исследования современных тенденций развития TQM показали, что оно сформировалось под влиянием ряда процессов в экономике. Из-за неожиданных рыночных изменений у участников рынка выработалась способность быстрого приспособления к кризисным ситуациям, в том числе путем управления качеством. Глобализация мировой экономики в настоящее время сопровождает технологическую революцию в сфере информатизации, и от тенденции к минимизации логистических издержек происходит переход к замене материальных запасов надежной информацией, что увеличило роль качества человеческого капитала, подняло значимость состояния образования и степень использования науки и техники в производстве. В рамках интеграции увеличилась открытость границ для свободного движения товаров и капиталов, что повысило уровень конкуренции создаваемой продукции. Таким образом, современное развитие экономики характеризу-

ется системными сдвигами, проявляющимися в том, что успех предпринимательства все в большей степени зависит не только от комбинаций факторов производства, но и от синергии знаний, интеграции высоких технологий , информационных и интеллектуальных ресурсов с умением управлять их качеством.

1. Black S.E., Lynch L.M. Human-capital investments and productivity // American economic review. 1996. May.

2. Brickley J.A., Smith C.W., Zimmerman J.L Management fads and organizational architecture // Journal of applied corporate finance. 1997. Vol. 10. № 2.

3. Igalens J. Perception par les DRH des liaisons entre quelques pratiques de gestion de la qualite et des indicateurs de mobilisation des ressources humaines // Economies et societes. 1998. № 8 - 9.

4. Jencen M.C., Meckling W.H. Theory of the firm: managerial behavior, agency costs, and ownership structure // Journal of financial economics. 1976. Vol. 3.

5. McNair C.J., Lynch R.L., Cross K.F. Do financial and nonfinancial performance measures have to agree? // Management accounting. 1990. Vol. 72. № 5.

6. Milgrom P.R. Employment contracts, influence activities, and efficient organization desing // Journal of political economy. 1988. Vol. 96. № 1.

7. Wruck K.H., Jensen M.C. Science, specific knowledge, and Total Quality Management // Journal of accounting and economics. 1994. Vol. 18.

УДК 342:651 а.В. Ермолаева

ФОРМИРОВАНИЕ СИСТЕМ ДОКУМЕНТАЦИИ В ОРГАНАХ ИСПОЛНИТЕЛЬНОЙ ВЛАСТИ

В статье анализируются технологии, используемые в процессе производства документированной информации в органах исполнительной власти; обосновывается важность разработок по унификации применяемых видов документов и их внешней формы; определяются основные подходы к созданию функциональных унифицированных систем документации.

Ключевые слова: технологии документирования, бумажные и электронные носители, органы исполнительной власти, унифицированные системы документации.

A.V. Yermolaeva

DOCUMENTATION SYSTEM DEVELOPMENT IN EXECUTIVE AUTHORITIES

The author analyses practices and techniques used for data processing and documentation in executive authorities; the importance of developing unified document types and formats is proven; fundamental approaches to creation of functional unified systems of documentation are formulated.

The key words: documentation techniques and practices, paper and electronic format, executive authorities, unified system of documentation.

Поскольку деятельность органов исполнительной необходимость унификации применяемых методик,

власти непосредственно связана с процессами произ- обеспечивающих взаимодействие этих органов.

водства, сбора, обработки, хранения, поиска, предостав- Особое значение из вышеназванных процессов име-

ления информации, следовательно, от того, какие мето- ет процесс производства документированной инфор -

ды и способы осуществления этих процессов ими исполь- мации. В документоведческой терминологии этот про-

зуются, во многом зависит как качество управленческо- цесс обозначается как «документирование», что озна-

го решения, так и эффективность деятельности органа чает «запись информации на различных носителях по

государственной власти в целом. При этом очевидна установленным правилам» [1].

Следует учитывать, что отечественные технологии документирования на бумажном носителе складывались, развивались и апробировались в течение длительного исторического периода именно в системе органов государственного управления, а сам бумажный носитель явился уникальным, обеспечивающим как юридическую силу содержащейся на нем информации, так и ее длительную сохранность. Кроме того, бумажный носитель в ряде случаев остается предпочтительней для пользователей и в настоящее время, поскольку отсутствует необходимость в использовании технических средств, выступающих в качестве посредника между документом и пользователем; он удобнее для ознакомления с содержанием объемных текстов и т.п. И в этом плане данные технологии имеют определенные преимущества по сравнению с достаточно «молодыми» компьютерными технологиями.

Но широкое применение компьютерных технологий в документировании деятельности органов исполнительной власти сдерживается не только приверженностью к традициям. Перечислим лишь некоторые из причин, препятствующих использованию электронных документов.

Во-первых, отсутствие комплексного подхода к решению задач по внедрению компьютерных технологий в практическую деятельность органов исполнительной власти, превалирование так называемых «технических решений». Примером тому являются положения Федерального закона «Об электронной цифровой подписи» [11], концепция и ход реализации федеральной целевой программы «Электронная Россия» [4], действие которой завершено в 2010 г.

Во-вторых, отсутствие необходимого правового статуса электронного документа. И существующее определение понятия «электронный документ» (документ, в котором информация представлена в электронно-цифровой форме), и регламентация оформления лишь одного из обязательных реквизитов свидетельствуют о несовершенстве правовой базы в этой сфере.

В-третьих, смещение акцента на организацию «электронного документооборота», т.е. организацию движения (передача, получение, накопление, перемещение, распространение). Без законодательного закрепления форматов электронных документов и состава их обязательных реквизитов, без выработки единых подходов к решению вопроса о том, какие категории и виды документов могут быть переведены в электронную форму, а какие должны создаваться исключительно на бумажных носителях, без регламентации принципов классификации документированной информации и прочего такой подход может привести к неупорядоченности информационных потоков, неоправданному росту документооборота и, что самое главное, созданию значительного количества документов, не обладающих юридической силой.

Между тем продолжением «технического решения» данной проблемы является и утвержденное Правительством РФ Положение о системе межведомственного электронного документооборота, устанавливающее, прежде всего, его технико-технологическую инфраструктуру [9].

Несмотря на то что и в названии, и в содержании данного Положения используется термин «документооборот», под этим термином понимается обмен элект-

ронными сообщениями. В данном случае речь идет о дублировании документов на бумажных носителях информацией в электронной форме в целях оперативного информирования участников межведомственного взаимодействия, но отнюдь не об обмене электронными документами. Несомненно, сочетание бумажного и электронного документов должно быть свойственно переходному периоду, чтобы в последующем определить, какие из видов документов следует перевести с бумажной на электронную форму. Но это станет возможным лишь при обеспечении необходимого правового статуса электронного документа.

В целом в настоящее время отечественные нормативные акты лишь в общих чертах регламентируют вопросы применения, а точнее сказать, допускают использование электронных документов в управленческой деятельности.

Ситуация несколько изменилась в связи с принятием новых Правил делопроизводства [8], в которых имеется целый раздел, посвященный особенностям работы с электронными документами в федеральном органе исполнительной власти. Согласно установленным нормам, электронные документы создаются, обрабатываются и хранятся в системе электронного документооборота федерального органа исполнительной власти. Для их подписания используются электронные цифровые подписи. На стадии рассмотрения и согласования электронных документов могут применяться способы подтверждения действий с электронными документами, при которых электронная цифровая подпись не используется.

Однако на этом регламентация технологии подготовки электронных документов и ограничивается. Остальные положения данного раздела касаются организационных процессов (регистрационные данные, формирование номенклатуры дел и т.п.), а в специальном разделе «Создание документов в федеральном органе исполнительной власти» установлены форматы и обязательные реквизиты только для документов на бумажных носителях.

Но и технология документирования на бумажном носителе, регламентируемая Правилами, имеет незавершенную форму. Как, например, на практике реализовать процедуру оформления официального документа, исходя из единственной нормы, что «состав реквизитов документа определяется его видом и назначением»? Между тем установление вида документа является основополагающим для всех последующих этапов, входящих в процесс документирования, поскольку именно вид определяет технологию разработки документа и его внешнюю форму При этом следует учитывать, что определение вида документа непосредственно связано с его назначением. В свою очередь, назначение документа обусловлено спецификой деятельности как системы органов исполнительной власти в целом, так и функциями конкретного органа в частности. В рамках реализации полномочий органов исполнительной власти возникают документы, назначение которых - выполнять типовые управленческие функции - функции по координации и контролю деятельности как в рамках самого органа, так и со стороны министерства по всей вертикали - в отношении федеральных служб, агентств и их территориальных структур [6]. Это организационно-нормативные, распорядительные и информацион-

но-справочные документы. Именно эти категории до -кументов должны являться основой, обуславливающей создание единого порядка документирования деятельности федеральных органов исполнительной власти, предусматривающего использование как традиционных, так и современных технологий.

Еще в советский период при решении вопроса о внедрении автоматизированных технологий в сферу управления данные категории документов вошли в состав одной из унифицированных систем документации -Унифицированную систему организационно-распорядительной документации (УСОРД). На данную систему в последующем утверждались соответствующие стандарты, последний из которых действует и в настоящее время [2]. Напомним, что основной целью унификации является приведение каких-либо объектов (в том числе документов) к единой системе, форме, единообразию и сокращение исходного множества этих объектов (например, форм или видов документов, их показателей и реквизитов). Унификация приводит к установлению рационального (на какое-то достаточно продолжительное время) единообразия в любой области деятельности , в том числе и в документировании.

При унификации сокращение количества видов и форм документов достигается за счет изъятия из документных цепочек, сложившихся в системе документации, лишних и дублирующих документов. Унификация позволяет улучшить качество документов, так как содержание унифицированной формы включает оптимальное количество сопоставимых показателей, необходимых реквизитов. Использование в практике управления унифицированных форм дает значительный эффект в результате снижения затрат на составление, изготовление, оформление документов, их передачу и обработку с использованием как традиционных, так и автоматизированных технологий.

Унифицированная система ОРД включена в Общероссийский классификатор управленческой документации (ОКУД) [3], в котором содержатся общероссийские (межотраслевые, межведомственные) унифицированные системы документации, применяемые в документном общении юридических лиц. Всего в классификаторе в настоящее время 9 унифицированных систем. В ОКУД приведены наименования и кодовые обозначения унифицированных форм документов, входящих в унифицированные системы документации, которые необходимы при построении информационно-поисковых систем. Сами унифицированные формы документов утверждаются министерствами (ведомствами) РФ - разработчиками унифицированных систем. Например, Федеральная служба государственной статистики в рамках первичной учетной документации ведет подсистему документации по учету труда и его оплаты, разрабатывает и утверждает альбомы унифицированных форм первичной учетной документации и их электронные версии [5].

Следует учитывать, что Общероссийские классификаторы - это нормативные документы, распределяющие технико-экономическую и социальную информацию в соответствии с ее классификацией (классами, группами, видами и др.). Они являются обязательными для применения при создании государственных информационных систем и информационных ресурсов, а также при межведомственном обмене информацией [12].

Однако несмотря на данную норму кодирование применяемых на практике документов, входящих в УСОРД, не осуществляется. Главная причина - состав видов и разновидностей документов, включенных в данную систему морально устарел. Необходима разработка ее новой редакции. Причем несмотря на тот факт, что данная система предназначена для всех юридических лиц, при ее формировании и структурировании следует использовать дифференцированный подход, обеспечивающий выделение комплексов документов, присущих различным организационным структурам, в частности органам государственной власти.

Имеется еще один немаловажный факт. Адекватность системы документации, ее своевременная актуализация зависят от того, насколько в соответствующей сфере деятельности используются компьютерные технологии, требующие однородных объектов. Подтверждением этому является Унифицированная система банковской документации, входящая в состав рассматриваемого классификатора. Кроме того, ряд федеральных органов, особенно заинтересованных в быстрой и точной передаче документированной информации, разрабатывают ведомственные УСД и своими нормативными актами оговаривают возможные случаи использования электронных документов. Это акты налоговой, таможенной службы и др. Этими актами утверждаются ведомственные унифицированные системы документации и ведомственные классификаторы. Например, приказом Министерства РФ по налогам и сборам от 12 октября 1999 г. № АП-3-14/319 утверждено Положение об унифицированной системе и классификаторе налоговой документации МНС России. Представляется, что системы налоговой и таможенной службы также должны быть включены в состав ОКУД.

Однако действующие унифицированные системы документации отражают лишь малую часть того документного многообразия, которое создается в результате деятельности органов государственной власти и управления. Отсутствие унифицированных систем документации на практике приводит к следующему Если в федеральном законе предусматривается норма о документальном подтверждении определенного факта, то в дальнейшем в результате ее «конкретизации» на каждом из уровней (в подзаконных актах федерального уровня, законах и подзаконных актах субъектов Федерации, правовых актах органов местного самоуправления, инструкциях организаций) она трансформируется в довольно-таки представительный перечень документов. При этом при установлении очередных видов и разновидностей документов учитываются исключительно интересы соответствующего органа управления, а все тяготы по сбору и предоставлению «пакета документов» перекладываются на плечи юридических и физических лиц.

Ситуация до настоящего времени не меняется кардинально, несмотря на положение о необходимости сокращения количества документов, представляемых заявителями для исполнения государственной функции (предоставления государственной услуги) и применения новых форм документов, позволяющих устранить необходимость неоднократного предоставления идентичной информации [7].

Отсутствие функциональных унифицированных систем документации сказывается и на деятельности го-

сударственных гражданских служащих. Опрос, проведенный среди специалистов федеральных органов, расположенных на территории субъектов Российской Федерации, свидетельствует о том, что эффективность их деятельности снижается из-за постоянно меняющихся форм документов и требований, предъявляемых к их составлению, исходящих из центральных федеральных структур.

Между тем новые подходы к формированию систем документации создаются в рамках реализации концепции «электронного правительства», административных регламентов исполнения государственных функций и предоставления государственных услуг. Основным является метод выстраивания цепочки документов, оформляющей последовательность административных процедур (документирование процедуры) по исполнению соответствующей функции или предоставлению услуги. В содержании административных регламентов должны быть указаны не только виды необходимых документов, но и представлены их внешние формы.

Проблема заключается в том, что и определение оптимального количества применяемых видов документов, и разработку их внешней формы с учетом носителя информации ведомства осуществляют самостоятельно при отсутствии в нашей стране координирующего центрального органа, обладающего соответствующими полномочиями в области управления документами, и, как следствие, при отсутствии единой правовой и методической базы.

На данном этапе формирования новых систем документации отсутствие межведомственной унификации не вызывает определенных проблем, поскольку в электронной форме граждане получают образцы документов, которые в дальнейшем представляют в соответствующий орган уже на бумажном носителе. Бумажные носители преобладают и при исполнении государственной функции как во внутреннем документообороте исполнительного органа, так и в межведомственном.

Однако при осуществлении перехода к предоставле -нию государственных услуг в электронном виде возникнут проблемы, связанные как с обработкой документированной информации, так и с ее интеграцией в другие документные системы. Актуальность решения этих проблем становится очевидной в связи с принятием допол -нений в порядок разработки и утверждения административных регламентов, которыми уже предписано предоставление государственной услуги в электронной форме, а также выполнение административных процедур (действий) на базе многофункциональных центров предоставления государственных и муниципальных услуг и реализации принципа «одного окна» [10].

Таким образом, в целях обеспечения комплексного подхода при решении задач, направленных на регламентацию технологии документирования как на бумажных, так и на электронных носителях, целесообразно учитывать документоведческий аспект, обеспечивающий определение рационального состава видов и форм применяемых документов. Создание единой правовой и методологической основы, направленной на реализацию процессов, связанных с разработкой унифици-

рованных систем документации, обеспечит создание интегрированных документационных систем и параллельное существование документов на различных носителях. В конечном счете это будет способствовать совершенствованию межведомственного обмена документированной информацией и внесет важный элемент в технологические процессы, обеспечивающие реализацию концепции «электронного правительства».

1. ГОСТ 51141-98 Делопроизводство и архивное дело. Термины и определения (утв. постановлением Госстандарта РФ от 27 февраля 1998 г № 28). М.: Издательство стандартов, 1998.

2. ГОСТ Р 6.30-2003 Унифицированные системы документации. Унифицированная система организационно-распорядительной документации. Требования к оформлению документов / утв. постановлением Госстандарта РФ от 3 марта 2003 г. № 65 М.: Издательство стандартов, 2003.

3. Общероссийский классификатор управленческой документации Russian Classification of Management Documentation ОК 011-93 (в ред. 08.06.2009) / утв. постановлением Госстандарта России от 30 декабря 1993 г. № 299. М.: Издательство стандартов, 1995.

4. Постановление Правительства РФ от 28 января 2002 г. № 65 «О федеральной целевой программе «Электронная Россия (2002 - 2010 гг.)» //СЗ РФ. 2002. № 5. Ст. 531; СЗ РФ. 2009. № 38. Ст. 4476.

5. Постановление Госкомстата России от 5 января 2004 г. № 1 «Об утверждении унифицированных форм первичной учетной документации по учету труда и его оплаты» // Бюллетень трудового и социального законодательства РФ. 2004. № 5.

6. Постановление Правительства РФ от 19 января 2005 г. № 30 «Об утверждении Типового регламента взаимодействия федеральных органов исполнительной власти» // СЗ РФ. 2005. № 4. Ст. 305; 2009. № 12. Ст. 1429.

7. Постановление Правительства РФ от 11 ноября 2005 г.

№ 679 «О Порядке разработки и утверждения административных регламентов исполнения государственных функций (предоставления государственных услуг) (в ред. от

02.10.2009 № 779) //СЗ РФ. 2005. № 47. Ст. 4933; СЗ РФ. 2009. № 41. Ст. 4765.

8. Постановление Правительства РФ от 15 июня 2009 г. № 477 «Об утверждении правил делопроизводства в федеральных органах исполнительной власти» // СЗ РФ. 2009. № 25. Ст. 3060.

9. Постановление Правительства РФ от 22 сентября 2009 г. № 754 «Об утверждении Положения о системе межведомственного электронного документооборота» // Российская газета. 2009. 30 сент.

10. Постановление Правительства РФ от 2 октября 2009 г. № 779 «О внесении изменений в порядок разработки и утверждения административных регламентов исполнения государственных функций (предоставления государственных услуг)» // СЗ РФ. 2009, № 41. Ст. 4765.

11. Федеральный закон от 10 января 2002 г. № 1-ФЗ «Об электронной цифровой подписи» (в ред. от 08.11.2007) // СЗ РФ. 2002. № 2. Ст. 127; Российская газета. 2007. 14 нояб.

12. Федеральный закон от 27 декабря 2002 г. № 184-ФЗ «О техническом регулировании» (в ред. от 23.11.2009) // СЗ РФ. 2002. № 52 (Ч. 1). Ст. 5140; СЗ РФ. 2009. № 48. Ст. 5711.