Саморегулирование в туризме: возможные варианты реализации

ПРОБЛЕМЫ. ПОИСК. РЕШЕНИЯ.

УДК 338.48

САМОРЕГУЛИРОВАНИЕ В ТУРИЗМЕ: ВОЗМОЖНЫЕ ВАРИАНТЫ РЕАЛИЗАЦИИ

Д. Р. МАКЕЕВА, кандидат экономических наук, доцент, заведующая кафедрой менеджмента и маркетинга Е-таИ: din-mak@yandex. ги

С. К. ХАЙЛОВА, аспирант кафедры менеджмента и маркетинга Е-таИ: svetah@tibi. ги Институт сервиса — филиал Российского государственного университета туризма и сервиса, Москва

В статье анализируются проблемы туриндус-трии в области обеспечения качества предоставляемых услуг, а также возможные механизмы регулирования данной сферы через введение института саморегулирования. Рассматриваются возможные причины банкротства туроператоров в последние годы. Предложено несколько вариантов развития саморегулирования туризма в России, показаны их основные преимущества и недостатки.

Ключевые слова: туриндустрия, экономика и менеджмент туризма, саморегулирование, государственное регулирование.

В настоящее время в сфере туриндустрии все чаще звучит термин «саморегулирование», чему есть несколько причин. Во-первых, правительство страны в целях развития различных рынков снижает уровень государственного контроля через отмену лицензирования и передачу ряда функций самим производителям товаров и услуг через механизмы саморегулирования. Во-вторых, за последние два года в сфере туриндустрии произошли серьезные события, связанные с туристами, отправленными за рубеж отечественными туроператорами и пострадавшими в результате банкротства этих туропе-

раторов. Среди них такие крупные туроператоры, как «Капитал Тур» и «Ланта Тур».

Для того чтобы определить необходимость саморегулирования в туризме, рассмотрим более подробно основные этапы развития регулирования в данной сфере.

Первый этап - 1990-1996 гг. Отсутствие жесткого государственного регулирования туриндус-трии. В данный период был принят Федеральный закон от 30.11.1994 № 52-ФЗ «О предприятиях и предпринимательской деятельности», который позволил создавать коммерческие предприятия, в том числе и в сфере туризма. Этот период характеризуется активным ростом числа турфирм, а также увеличением числа жалоб на некачественное обслуживание туристов. Такое положение не устраивало не только потребителей, но и производителей тур-продукта, уставших от непредсказуемости переходного периода. В этот период наиболее мобильными оказались не федеральные, а городские структуры власти. Первым шагом на пути регламентирования туристской деятельности стала разработка положения о лицензировании международной туристской сферы. В 1993 г. правительством Москвы было издано положение о лицензировании, затем в том

же году вышло Положение № 1 343, согласно которому турфирмы, занимающиеся международной туристской деятельностью, должны получить соответствующую лицензию. Лицензирование носило заявительный характер и не могло противостоять непрофессионалам и недобросовестным предпринимателям. Но все-таки это дисциплинировало туристские фирмы и давало государству рычаг воздействия на них.

Второй этап - 1996-2002 гг. Частичное государственное регулирование сферы туризма. В 1996 г. в Государственной Думе РФ был создан Комитет по туризму и спорту. Затем был принят Федеральный закон от 24.11.1996 № 132-Ф3 «Об основах туристской деятельности в Российской Федерации». До 1996 г. все взаимоотношения между туристом и турфирмой регламентировались только Законом РФ от 07.02.1992 № 2300-1 «О защите прав потребителей», который на тот момент был несовершенным, и в котором многие аспекты туристической деятельности просто не могли быть учтены. Такое большое поле регулирования, безусловно, порождало сложности в применении закона к конкретным жизненным ситуациям.

В новом законе определялись отношения между туристом и туристской организацией, права, обязанности и ответственность сторон. Принятие Федерального закона от 24.11.1996 № 132-ФЗ «Об основах туристской деятельности в Российской Федерации» было продиктовано появлением массового туризма в России и, следовательно, возникновением необходимости государственного регулирования туристской сферы, а также образованием различных туристских объединений ассоциации, специализированных туристских изданий как для профессионалов в сфере туризма, так и для туристов. С принятием этого закона российский турист получил возможность требовать соблюдения своих прав. В этом законе были четко определены многие понятия туристической деятельности, в том числе и такие как турпродукт, туроператор, турагент.

Третий этап - 2002-2007 гг. Полное государственное регулирование туризма. Введение Федерального закона от 24.11.1996 № 132-ФЗ «Об основах туристской деятельности в Российской Федерации» способствовало определенному наведению порядка на рынке туруслуг, однако число жалоб не сокращалось. Поэтому в 2002 г. Правительством РФ было введено лицензирование туроператорской и турагентской деятельности. Постановлением Пра-

вительства РФ от 11.02.2002 № 95 были утверждены Положение о лицензировании туроператорской деятельности и Положение о лицензировании тура-гентской деятельности. В них определялись основные требования к туроператорам и турагентам для получения ими лицензии. В частности, там были указаны требования к руководителю, работникам, сертификатам соответствия и др. например, были заявлены такие требования, как наличие в штате туроператорской фирмы не менее семи сотрудников. На практике туроператор, который ежегодно реализует более 1 тыс. путевок, в штате не может иметь менее 7 чел. сотрудников. Помимо затрат на оплату труда персонала у туроператора возникает огромное количество дополнительных расходов, связанных с ведением бизнеса: аренда, бронирование, реклама, поддержание сайта, командировочные и др. Практика туроператорского бизнеса говорит о том, что рентабельность указанного бизнеса крайне низкая: у большинства предприятий она составляет 5-10 %. Поэтому туроператор может зарабатывать не потому, что он дорого продает (а в условиях конкуренции это невозможно), а потому, что у него много клиентов [5]. Подобное отношение привело к тому, что многие турфирмы стали формально подходить к вопросу лицензирования, в результате чего к концу 2006 г. на рынке туруслуг функционировало порядка 10 тыс. туроператоров, которые на самом деле ими не являлись. Это были маленькие турагентства, которые порою просто собирали деньги и затем бесследно исчезали с рынка. как результат -опять многочисленные жалобы потребителей на качество оказываемых услуг. Поэтому даже жесткое регулирование государством с использованием такого инструмента, как лицензирование, не смогло обеспечить порядка на рынке туруслуг и гарантировать качество оказываемых услуг.

Четвертый этап - с 2007 г. и по настоящее время. Происходит ослабление государственного регулирования рынка туруслуг. В Закон РФ «О лицензировании отдельных видов деятельности» с 01.01.2007 были внесены изменения, согласно которым было отменено лицензирование туроператорской и турагентской деятельности.

Отмена лицензирования профессиональных участников рынка туристических услуг внесла некоторую нестабильность в данную сферу деятельности. Государство оставило за собой право регулировать только туроператорскую деятельность. Деятельность турагентов с этого периода регламен-

РЕГионАльнАяэкономика: теория и практика

59

тируется как обычная коммерческая деятельность. А все предприятия, желающие выполнять работу в качестве туроператора, с 2007 г. должны быть внесены в федеральный реестр туроператоров при соблюдении определенных условий.

На первый взгляд, может показаться странным, что деятельность в одной туристской сфере так по-разному регламентируется, но это не совсем так. В принципе, все участники данных правоотношений заинтересованы в построении цивилизованного рынка оказания туристических услуг. Требования к турагентам уменьшились, это очевидно. Но, с другой стороны, увеличились требования к туроператорам. В том и заключается позиция государства, чтобы в результате форс-мажора либо недобросовестности туроператора интересы потребителя как наименее защищенного участника отношений не были нарушены. Отсюда следует, что при любом нарушении интересов клиента ответственность несет оператор, который в свою очередь волен работать и привлекать агентов по своему усмотрению. Однако на практике договор заключается между агентством и потребителем, хотя в договоре обязательно должен быть указан туроператор: в случае возникновения непредвиденных ситуаций потребитель вправе обратится с претензией как к турагенту, так и к туроператору.

Таким образом, достигается одна из задач, поставленных законодателем: дисциплинировать основных участников данного сегмента бизнеса. Недобросовестному либо некомпетентному агенту должно быть экономически невыгодно выходить на рынок услуг.

Настоящее регламентирование призвано защитить интересы оператора. В мире уже давно практикуется схема финансового обеспечения в виде страхования ответственности. По действующему законодательству, у оператора есть выбор между двумя видами финансового обеспечения: банковской гарантией или договором страхования. Основная задача финансового обеспечения - гарантировать надлежащее исполнение туроператором обязательств по всем договорам реализации туристского продукта, заключаемым с туристами или иными заказчиками непосредственно туроператором либо по его поручению турагентами. Изначально размер финансового обеспечения составлял: • 5 млн руб. - для туроператоров, осуществляющих деятельность в сфере международного туризма;

• 500 тыс. руб. - для туроператоров, осуществляющих деятельность в сфере внутреннего туризма;

• 1 млн руб. - для туроператоров, осуществляющих деятельность в сфере внутреннего и международного туризма.

В июне 2009 г. в законодательство были внесены изменения, размер финансового обеспечения для туроператоров увеличился:

• до 10 млн руб. - для туроператоров, осуществляющих деятельность в сфере международного туризма;

• до 10 млн руб. - для туроператоров, осуществляющих деятельность в сфере внутреннего и международного туризма;

• остался прежним (500 тыс. руб.) для туроператоров, осуществляющих деятельность в сфере внутреннего туризма.

Кроме того, были внесены поправки в отношении туроператоров, осуществляющих деятельность в сфере международного туризма. Размер их финансового обеспечения был привязан к размеру оборота турфирмы (табл. 1).

Между тем практики туристического бизнеса уже на момент внесения проекта данного закона говорили о том, что финансовая гарантия в 5-10 млн руб. - ничтожно малая доля.

В настоящий момент туриндустрия стоит на пороге нового этапа развития регулирования - это введение саморегулирования. По сути это передача части государственных регулирующих функций самим участникам рынка, а вернее - их объединениям. Статистика свидетельствует, что за последние два года на туристическом рынке произошло несколько достаточно громких крахов туроператоров. Наиболее известные среди них - «Ланта Тур» и «Капитал Тур» (табл. 2).

Таблица 1 Размер финансового обеспечения для российских туроператоров в соответствии с законодательством РФ

Позиция туроператора Размер финансового обеспечения, млн руб. Размер годового дохода, млн руб. Размер финансового обеспечения по отношению к годовому доходу, %

1 30 Не более 100 30

2 60 Не более 300 20

3 100 Свыше 300 33,3

Источник: составлено по данным [1].

Таблица 2

Данные о туроператорах-банкротах в Российской Федерации в 2010-2011 гг.

Туроператор Время банкротства Размер финансовой гарантии, млн руб. Сумма ущерба Количество пострадавших туристов, чел.

ЗАО «Ланта-Турвояж» Январь 2012 г 100 40 млн долл. 7 000

OOO «СиТиЭс» (CTS Travel) Январь 2012 г 30 150 тыс. долл 30

ООО «АврораИнтур» Декабрь 2011 г. 60 40 млн руб. 600

ЗАО «СетьМагазиновХороших и ЧестныхПутевок» (ЗАО «СМП») Декабрь 2011 г. 30 — 1 300

ЗАО Магазин хороших путевок Декабрь 2011 г. 30 - 1 000

ООО «ЛужникиТревел» Август 2011 г. 30 15 млн руб. 1 000

Компания «Сизонс» Апрель 2011 г. 30 1,2 млн руб. 28

Кэпитал Тур Ноябрь 2010 г. 100 267,4 млн руб. 8 000

В период с ноября 2010 г. по январь 2012 г. произошло банкротство восьми туроператоров, из них два крупных туроператора - с самым большим числом пострадавших туристов, наибольшими суммами убытков страхового обеспечения.

Из табл. 2 видно, что в принципе суммы страхового обеспечения по большинству фирм являются достаточными, чтобы покрыть убытки. Однако для крупных игроков 100 млн руб. - сумма явно не достаточная. При этом и «Капитал Тур», и «Ланта Тур» - это одни из ведущих туроператоров России, которые действуют на российском туристическом рынке не один год. Это свидетельствует о том, что в настоящий момент на рынке туриндустрии складывается не совсем стабильная ситуация, вслед за этими фирмами могут быть и другие банкротства. На рисунке представлено распределение турфирм в России по размерам финансового обеспечения.

Значительное количество туроператоров, специализирующихся на внутреннем туризме, имеют финансовое обеспечение в размере 500тыс. руб., а большинство ту-роператоров-международ-ников - 30 млн руб.

С учетом того, что в среднем стоимость тура на 1 чел. при выездном туризме составляет порядка 60 тыс. руб., подсчеты позволяют установить, что на 30 млн руб. в год фирма может застраховать порядка 500 чел.

Если умножить это число на количество компаний в данном сегменте, то получится 1 млн 60 тыс. чел. По данным же Федерального агентства по туризму, только за 9 мес. 2011 г. из России выехали за рубеж 11 366 224 туриста, что в 10 раз больше суммы страхового обеспечения [6]. Конечно, туроператоры банкротятся нечасто, но за последние годы эти случаи участились. И это повод для того, чтобы над проблемой задумались вместе и правительство, и сами предприниматели.

Существующая система страхования ответственности туроператоров показала, что в настоящий момент она несостоятельна. Механизм страхования не отработан и создает только дополнительные проблемы для потребителей. В случае возникновения непредвиденной ситуации, такой как банкротство туроператора, туристы, находящиеся за рубежом,

1

1826

Источник: составлено по данным [2].

Распределение туроператоров России по величине финансового обеспечения

(на 01.01.2012):

1 - 500 тыс. руб. - 1 826 туроператоров; 2 - 550-1 500 тыс. руб. - 16 туроператоров; 3 - 10 млн руб. - 656 туроператоров; 4 - 30 млн руб. - 121 туроператор; 5 - 60 млн руб. - 40 туроператоров; 6 - 100 млн руб. - 39 туроператоров

вынуждены самостоятельно решать свои проблемы. Они должны нести дополнительные расходы по оплате проживания, питания и вылета на родину. А по возвращению домой им необходимо самостоятельно обращаться в страховые компании с целым пакетом документов для возмещения понесенных убытков. При этом необходимо потратить определенное время, и не всегда решение будет принято в пользу туриста. Если у туриста не будет хватать каких-либо документов, либо они будут оформлены неправильно, то велика вероятность отказа в страховке. Кроме того, в тех случаях, когда сумма ущерба превышает размер страхового обеспечения, денег всем явно не хватит. Существующая система финансовых гарантий показала свою несостоятельность и требует кардинальных изменений.

Сможет ли саморегулирование стать решением многих проблем российских туристов? Какие варианты решения данной проблемы вообще могут быть?

Очевидно то, что некое страховое обеспечение должно быть, и оно однозначно должно зависеть от годового оборота фирмы. Это и было внесено в закон в 2009 г. Однако непродуманная политика государства в отношении ужесточения налогового режима по заработной плате, по прочим видам налогов заставила многие фирмы уйти в «тень». Всем известна кривая Лаффера, которая наглядно демонстрирует зависимость величины налоговых поступлений от ставок налогов. Россия сейчас как раз находится за пиком этой кривой, там, где дальнейшее увеличение налоговых ставок ведет только к сокращению поступлений налоговых платежей в бюджет - бизнес уходит в «тень», зарплаты становятся «серыми». Сами чиновники по итогам 2011 г. констатируют тот факт, что, несмотря на увеличение ставок налогов, страховые поступления в пенсионный фонд и в фонд подоходного налога сократились. Реальные обороты бизнеса стало трудно определить. Кроме того, по словам самих владельцев турбизнеса, большинство туроператоров работают на кредитах. В этой связи ужесточение мер в отношении повышения величины финансового обеспечения и привязка его к сумме годового оборота в процентном соотношении могут только привести к дальнейшему уходу бизнеса в «тень» и скрытию реальных денежных доходов (которые, впрочем, и сейчас скрываются). Таким образом, данная мера не является выходом из сложившейся ситуации.

Другое решение, которое предлагается Правительством РФ, - введение в стране саморегулирова-

ния туриндустрии. Возможны несколько вариантов саморегулирования в туриндустрии.

Вариант I. Обязательное саморегулирование (по аналогии со строительной сферой). В данном варианте будут внесены поправки в закон «Об основах туристской деятельности», где основным требованием к туроператорам будет являться членство в саморегулируемой организации (СРО). Существующие крупные ассоциации и союзы тур-предприятий перейдут в разряд саморегулируемых организаций. Появятся дополнительные достаточно большие взносы для вступления в СРО и формирования страхового фонда. Небольшие туроператоры, а также региональные туроператоры не смогут платить данные взносы и будут вынуждены создавать собственные региональные СРО без вступительных взносов или с минимальным размером страхового взноса. Данный вариант развития наиболее вероятен. Именно по этому варианту в настоящий момент развивается строительная сфера. Преимущество данного варианта - в заинтересованности самих предпринимателей в допуске на рынок только профессионалов. В плане недостатков можно назвать следующие: дополнительные взносы так или иначе лягут на плечи потребителей, произойдет некая монополизация рынка. Останутся только крупные игроки и как следствие - дальнейшее падение объемов доходов от туризма за счет перехода части потребителей в сегмент «самостийного» туризма.

Вариант II. Добровольное саморегулирование. Согласно данному варианту членство в СРО не будет обязательным. Данный вариант маловероятен для России, так как наши предприниматели еще не осознали необходимости саморегулирования. В случае введения СРО в туризме на добровольной основе скорее всего ситуация будет развиваться по традиционной для России схеме - «что не обязательно, того делать не надо». Помимо этого в настоящий момент на российском рынке и так существует достаточное количество объединений предприятий туриндустрии, которые в принципе обладают признаками СРО и могли бы выполнять их функции, но не делают этого. Среди них Российский союз турин-дустрии (РСТ), ассоциация туроператоров России (АТОР). Однако ни одна из этих организаций до сих пор не перерегистрировалась в СРО, хотя попытки уже предпринимались. Для того чтобы отечественные предприниматели могли добровольно создать СРО, необходимо со стороны государства сделать определенные шаги. Например, в таких странах,

как Новая Зеландия, Финляндия, для членов СРО, оказывающих качественные услуги, установлены налоговые льготы, а сами саморегулируемые организации, помимо сбора денег, осуществляют продвижение услуг, привлечение новых клиентов, создают новые партнерские связи в отрасли.

Таким образом, можно выделить как преимущества, так и недостатки введения саморегулирования в индустрию туризма.

К преимуществам можно отнести единую политику продвижения туруслуг, постоянный контроль качества оказываемых услуг, взаимодействие с органами государственной власти, введение единых стандартов, а к недостаткам - слишком жесткие входные барьеры, сильно бюрократизированную структура управления. Да и взносы в СРО отразятся на стоимости туристских услуг.

Саморегулирование туриндустрии, несомненно, будет введено, причем оно, скорее всего, будет обязательным. Поэтому основная задача предпринимателей - объединить усилия и сформировать такие организации, которые будут в большей степени учитывать интересы потребителей, а не отдельных ее членов.

Между тем многие профессионалы бизнеса предлагают различные альтернативные варианты решения проблем туриндустрии. Например, введение обязательного страхования тура. Данное предложение также имеет как преимущества, так и недостатки и требует отдельного рассмотрения.

Список литературы

1. Об основах туристской деятельности в Российской Федерации: Федеральный закон от 24.11.1996 № 132-Ф3.

2. Официальный сайт Федерального агентства по туризму. URL: http://www. russiatourism. ru.

3. Саак А. Э., Жертовская Е. В. Государственно-частное партнерство как инновационный механизм реализации туристской политики в Российской Федерации // Туризм: право и экономика. 2011. № 2. С. 24-30.

4. Ступаченко И. Путевка от СРО // Саморегулирование и бизнес. 2010. № 8.

5. URL: http://www. rg. ru/2007/06/01/turizm. html.

6. URL: http://www. russiatourism. ru/rubriki/-1124140888.