Ответственность главы муниципального образования перед представительным органом местного самоуправления: противоречия законодательства

Вопросы конституционного права

УДК 342.55

ОТВЕТСТВЕННОСТЬ ГЛАВЫ МУНИЦИПАЛЬНОГО ОБРАЗОВАНИЯ ПЕРЕД ПРЕДСТАВИТЕЛЬНЫМ ОРГАНОМ МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ: ПРОТИВОРЕЧИЯ ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВА

© Банщиков С. А., 2010

Статья посвящена некоторым заметным противоречиям между изменениями в законодательстве о местном самоуправлении (в части усиления ответственности главы муниципального образования перед представительным органом местного самоуправления) и конституционными принципами самостоятельности местного самоуправления.

Ключевые слова: муниципальное право; местное самоуправление; глава муниципального образования; представительный орган местного самоуправления; ответственность главы муниципального образования; высшее должностное лицо субъекта РФ.

Медведев Д. А. в своем первом послании на посту Президента РФ (5 ноября 2008 г.) поставил вопрос о целесообразности и необходимости изменения законодательства РФ о местном самоуправлении в части введения механизма ответственности главы муниципального образования перед представительным органом. Цитата из послания: «Представительные органы местного самоуправления должны иметь возможность более действенно контролировать, а при необходимости — и отстранять от должности руководителей муниципалитетов. Вопрос повышения ответственности муниципальных начальников за качество и результаты их работы давно назрел».

В соответствии с действующим Федеральным законом «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ» от 6 октября 2003 г. № 131-Ф3 [1] (далее также — Закон о местном самоуправлении; Закон от 6 октября 2003 г.) глава муниципального образования либо избирается представительным органом муници-

пального образования из числа депутатов, либо на муниципальных выборах. Логично предположить, что субъект или группа субъектов, избравшие или назначившие соответствующее лицо на должность, должны иметь право на лишение этого лица властных полномочий. Что касается избирателей, то им принадлежит такое право. Статья 36 Закона от 6 октября 2003 г. предусматривает случаи досрочного прекращения полномочий главы муниципального образования, среди которых можно выделить и такой, как отзыв избирателями.

Ничего Федеральный закон до внесения в него недавних изменений не говорил об ответственности главы перед представительным органом. Ни в случае избрания главы населением, ни даже в случае избрания представительным органом из своего состава, последний не мог прекращать полномочия высшего должностного лица местного самоуправления.

Вместе с тем вопрос о необходимости установления процедуры действенного контроля главы муниципального образования со

стороны представительного органа рассматривался на протяжении нескольких последних лет. Приведем в качестве примера мнение Сергея Геннадьевича Соловьева, заведующего кафедрой конституционного, гражданского и муниципального права Южно-Уральского государственного университета. Исследователь отмечает: «Анализ механизма ответственности глав муниципальных образований, по нашему мнению, будет не полным в случае, если не указать механизм внутрисистемного контроля в отношении глав муниципальных образований в системе муниципальной власти» [2]. Сергей Геннадьевич работал над обозначенной статьей в период действия прежнего закона о местном самоуправлении (№ 154-ФЗ), поэтому ссылается на его нормы. Так, схематичность данного механизма видится С. Г. Соловьевым в п. 6 ч. 3 статьи

15 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» от 28 августа 1995 г. № 154-ФЗ, в котором определено, что контроль деятельности органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления, предусмотренных уставами муниципальных образований, находится в исключительном ведении представительных органов местного самоуправления [3]. Действующий закон содержит подобную норму в п. 9 ч. 10 ст. 35 (статья посвящена статусу представительного органа): контроль за исполнением органами местного самоуправления и должностными лицами местного самоуправления полномочий по решению вопросов местного значения (как полномочие представительного органа). Реализация указанных положений встречает ряд проблем. Как мы видим, норма сформулирована очень абстрактно. Не указаны формы осуществления контроля, нет каких-либо конкретных правовых последствий для главы муниципального образования.

Указывает С. Г. Соловьев и на спорность схемы, предлагаемой рядом исследователей, в соответствии с которой контролирующий субъект вправе лишь предложить подконтрольному — главе муниципального образования принять меры по устранению тех или иных нарушений, а при невыполнении — обратиться в суд. «Очевидно, что в настоящее время полномочия представительного органа местного самоуправления являются недостаточными

для осуществления действенного контроля за главой муниципального образования в системе муниципальной власти», — говорит С. Г. Соловьев [4].

Проблема была оценена законодателем, и Федеральным законом от 7 мая 2009 г. № 90-ФЗ [5] были внесены соответствующие изменения в Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ» от 6 октября 2003 г. № 131-Ф3.

Глава 10 «Ответственность органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления. Контроль и надзор за их деятельностью» анализируемого акта дополнена статьей 74.1 «Удаление главы муниципального образования в отставку».

Инициаторами удаления могут выступать депутаты представительного органа муниципального образования или высшее должностное лицо субъекта РФ (руководитель высшего исполнительного органа государственной власти субъекта РФ).

Среди оснований для такого удаления законодатель называет следующие:

1. Решения, действия (бездействие) главы муниципального образования, повлекшие (повлекшее) наступление последствий, предусмотренных п. 2 и 3 ч. 1 ст. 75 настоящего Федерального закона.

Статья 75, напоминаем, предусматривает возможность осуществления органами государственной власти отдельных полномочий органов местного самоуправления при наступлении определенных обстоятельств. Пункты 2 и 3 ч. 1 этой статьи содержат, так сказать, финансово обусловленные условия осуществления полномочий.

2. Неисполнение в течение трех и более месяцев обязанностей по решению вопросов местного значения, осуществлению полномочий, предусмотренных настоящим Федеральным законом, иными федеральными законами, уставом муниципального образования, и (или) обязанностей по обеспечению осуществления органами местного самоуправления отдельных государственных полномочий, переданных органам местного самоуправления федеральными законами и законами субъекта Российской Федерации.

3. Неудовлетворительная оценка деятельности главы муниципального образования представительным органом муниципального образования по результатам его ежегодного отчета перед представительным

органом муниципального образования, данная два раза подряд.

Группа депутатов численностью не менее трети от установленного числа депутатов представительного органа либо высшее должностное лицо субъекта РФ вносят на рассмотрение представительного органа соответствующее обращение вместе с проектом решения представительного органа об удалении главы в отставку. О внесении обращения осуществляется своевременное уведомление главы муниципального образования и высшего должностного лица субъекта РФ (если инициатором являлся не он). Рассмотрение обращения осуществляется депутатами в течение месяца со дня внесения его на рассмотрение представительного органа. Главе муниципального образования предоставляется возможность дать депутатам пояснения по поводу внесенного обращения.

Глава муниципального образования считается отрешенным от должности, если за соответствующее решение проголосовало не менее двух третей от установленной численности депутатов представительного органа муниципального образования. В случае принятия такого решения и несогласия с ним главы, последний имеет право изложить свое особое мнение, которое подлежит опубликованию вместе с решением представительного органа.

В случае отклонения представительным органом муниципального образования инициативы об удалении главы муниципального образования в отставку, соответствующий вопрос может быть вынесен на повторное рассмотрение представительного органа муниципального образования не ранее чем через два месяца со дня проведения заседания представительного органа муниципального образования, на котором рассматривался указанный вопрос.

Вызывает интерес порядок участия высшего должностного лица субъекта РФ в процедуре удаления главы муниципального образования в отставку. А именно, законодатель императивно предписывает представительному органу осуществлять рассмотрение обращения депутатов представительного органа муниципального образования с инициативой об удалении главы муниципального образования в отставку с учетом мнения высшего должностного лица субъекта Российской Федерации (руководителя высшего исполнительного органа государст-

венной власти субъекта Российской Федерации). Безусловно, окончательное решение принимает именно представительный орган, и это решение может идти в разрез с мнением губернатора или иного высшего должностного лица субъекта. Последний в таком случае не будет иметь возможности, с точки зрения действующего законодательства, повлиять на принятое решение. Такое положение вещей вполне соответствует сущности отношений между региональной государственной властью, с одной стороны, и муниципальной властью, с другой. «Местное самоуправление в пределах своих полномочий самостоятельно», — гласит ст. 12 Конституции РФ [6]. Непосредственное вмешательство лица, замещающего государственную должность, в принятие любого решения представительного органа муниципального образования являло бы собой откровенное нарушение конституционного законодательства, более того, Основ конституционного строя. Другой вопрос: не является ли таковым вмешательством и нарушением выражение высшим должностным лицом субъекта собственного мнения по вопросу отрешения главы от должности? Насколько в этом случае соблюдается норма о самостоятельности местного самоуправления в осуществлении своих полномочий?

Более того, законодатель установил случай, когда мнение высшего должностного лица субъекта РФ, выражаемое им при рассмотрении обращения об удалении, приобретает свойство обязательности. Это имеет место в случае, если инициатива об удалении выдвигается депутатами. Так, в случае, если при рассмотрении инициативы депутатов представительного органа муниципального образования об удалении главы муниципального образования в отставку предполагается рассмотрение вопросов, касающихся обеспечения осуществления органами местного самоуправления отдельных государственных полномочий, переданных органам местного самоуправления федеральными законами и законами субъекта Российской Федерации, и (или) решений, действий (бездействия) главы муниципального образования, повлекших (повлекшего) наступление последствий, предусмотренных пунктами 2 и 3 части 1 статьи 75 Федерального закона № 131-ФЗ, решение об удалении главы муниципального образования в отставку может быть принято только при согласии высше-

го должностного лица субъекта Российской Федерации (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации). Как видно, не учесть мнение высшего должностного лица субъекта при определенных условиях невозможно. Другое дело, что законодатель ограничил случаи такого кардинального участия губернатора и др. в процедуре рассмотрения обращения и принятия решения по результатам такого рассмотрения. А именно, перечень полномочий, ввиду ненадлежащего осуществления которых инициирована процедура отрешения от должности главы муниципального образования, ограничен теми, которые обусловлены непосредственным волеизъявлением региональной или федеральной властей. Во-первых, речь о рассмотрении вопросов, касающихся обеспечения осуществления органами местного самоуправления отдельных государственных полномочий, переданных органам местного самоуправления федеральными законами и законами субъекта Российской Федерации. Надо думать, согласие высшего должностного лица субъекта в этом случае целесообразно, ведь именно по инициативе государственных властей происходит наделение органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями, и именно представитель государственной власти должен оценить реальную возможность осуществления этих полномочий и принять окончательное решение.

Во-вторых, высшее должностное лицо субъекта дает согласие на отрешение главы в случае, если рассматриваются вопросы, касающиеся решений, действий (бездействия) главы муниципального образования, повлекших (повлекшего) наступление последствий, предусмотренных п. 2 и 3 ч. 1 ст. 75 (финансово обусловленные последствия). Речь о выполнении бюджетных обязательств федерального бюджета и бюджетов субъектов Российской Федерации в отношении бюджетов муниципальных образований и возникновении задолженности определенного размера (п. 2), а также об осуществлении отдельных переданных государственных полномочий за счет предоставления субвенций местным бюджетам органами местного самоуправления и нецелевом расходовании бюджетных средств либо нарушении Конституции Российской Федерации, федерального закона, иных нормативных правовых актов, установленных соответст-

вующим судом (п. 3). И здесь вряд ли будет усматриваться нарушение принципа самостоятельности местного самоуправления, которое самостоятельно в пределах своих полномочий. Согласие высшего должностного лица региона обязательно, если рассматриваются вопросы, теснейшим образом связанные с осуществлением переданных полномочий, с выполнением бюджетных обязательств федерального и регионального бюджетов.

Итак, мы имеем дело с двумя группами случаев участия высшего должностного лица субъекта в процедуре удаления главы муниципального образования в отставку:

1. Не вызывающее жесткую критику окончательное решение об удалении главы в отставку в определенных случаях.

Учет депутатами мнения высшего должностного лица субъекта при осуществлении указанной процедуры.

2. Если не вызывает сомнения в правовой обусловленности безусловное согласие губернатора на удаление мэра в отставку, когда имеется в виду первая группа условий, то этого нельзя сказать про оставшиеся ситуации.

Вполне обоснованно можно ставить вопрос о нарушении принципа самостоятельности местного самоуправления в пределах своих полномочий. Напоминаем, это, во-первых, неисполнение в течение трех и более месяцев обязанностей по решению вопросов местного значения, осуществлению полномочий, предусмотренных Федеральным законом № 131-ФЗ, иными федеральными законами, уставом муниципального образования. Во-вторых, это неудовлетворительная оценка деятельности главы муниципального образования представительным органом муниципального образования по результатам его ежегодного отчета перед представительным органом муниципального образования, данная два раза подряд.

Очевидно, что в таковых случаях высшее должностное лицо субъекта будет выражать свое мнение, когда рассматриваются вопросы, непосредственно связанные с решением вопросов местного значения главой муниципального, с осуществлением полномочий, обуславливающих сущность местного самоуправления. Какой логикой руководствовался законодатель, вводя эту норму — вопрос непонятный.

Вернемся к вопросу, затрагиваемому в начале доклада, который выявляет еще

один проблемный аспект в майских нововведениях.

Итак, достаточно логично, в случае избрания главы муниципального образования депутатами из своего состава, наделять последних и правом отстранения избранного ими же должностного лица. Расхождение с общим смыслом законодательства усматривается, когда таким правом обладают депутаты в отношении главы, избранного непосредственно населением муниципального образования. Председатель Клуба муниципальных деятелей, исполнительный директор Ассоциации поселений Калужской области И. А. Кокин и Президент Европейского клуба экспертов местного самоуправления, доктор Э. Маркварт подчеркивают: «В случае избрания главы муниципального образования прямым голосованием должностное лицо получает властный статус из рук населения муниципального образования, которое согласно ст. 130 Конституции РФ является главным субъектом местного самоуправления — источником власти. Исходя из этого, лишение главы муниципального образования его должностного статуса другим субъектом местного самоуправления — представительным органом — правовой нонсенс. К тому же степень легитимации (электоральный вес) главы муниципального образования, избранного прямыми выборами, выше, чем у депутатов» [7]. Упомянутые специалисты указывали на недостатки нового механизма, когда новации содержались еще в законопроекте.

Эти же исследователи справедливо указывает на необоснованность предоставления высшему должностному лицу субъекта права на обращение в представительный орган муниципального образования с инициативой об удалении главы в отставку в случае ненадлежащего исполнения полномочий по решению вопросов местного значения.

Необходимо отметить, что основания принудительной отставки главы МО в законе однозначно не определены. Трактовать их можно расширительно, что в итоге может привести к неточностям при квалификации конкретных действий или решений.

Имеет место и нечеткость процедуры удаления от должности главы муниципального образования. Вызывает вопрос, что следует понимать под повторным рассмотрением вопроса об удалении главы в отставку в случае, если инициатива не была поддержана депутатами: речь о ранее внесен-

ной и впоследствии отклоненной инициативе? Или же о новой инициативе, в том числе, по иным основаниям?

По непонятным причинам отсутствуют гарантии судебной защиты, как это предусмотрено иными статьями этого же Федерального закона, регулирующими вопросы ответственности органов местного самоуправления (ст. 73—75). Безусловно, без судебной защиты глава муниципального образования остаться не может по смыслу норм Европейской Хартии местного самоуправления 1985 г. [8] и Конституции РФ (ст. 133 во взаимосвязи со ст. 46). Более того, уже имели место случаи обжалования в суд решения представительного органа об удалении главы муниципального образования в отставку. Пример тому — решение Озерско-го городского суда Челябинской области от

16 июня 2009 г., которым суд признал незаконным решение представительного органа местного самоуправления и отменил его. Депутаты, установил суд, создали видимые основания для удаления главы в отставку, а именно, на одном заседании Собрания депутатов приняли сразу два решения о даче неудовлетворительной оценки по результатам деятельности главы муниципального образования: за 2007 и 2008 гг. По сути, депутаты вынесли на повторное обсуждение оба отчета главы, хотя действующим законодательством и Уставом Озерского городского округа повторное рассмотрение ежегодного отчета о деятельности главы округа и возглавляемой им администрации не предусмотрено.

Вполне возможно, что упомянутый случай имел место и ввиду ряда неопределенностей в толковании новой редакции Закона о местном самоуправлении.

На необходимость устранения указанных выше двух существенных недостатков (нечеткость оснований и отсутствие гарантий судебной защиты) указывало и Федеральное Собрание РФ в своем заключении, когда нормы являлись только законопроектом [9].

Отсутствие арбитра (например, суда) в оценке оснований для выдвижения инициативы о принудительной отставке вместо повышения ответственности местной власти неизбежно внесут дополнительную сильную коррупционную составляющую в ее организацию и функционирование (господин И. А. Кокин).

Есть и другие вопросы относительно новелл муниципального законодательства.

Сохраняет ли полномочия депутата глава муниципального образования, избранный из состава депутатов и удаленный от должности? Кто будет исполнять полномочия главы в период до проведения выборов?

Возможно, самым опасным является введение внесудебной процедуры лишения властных полномочий. Одному из субъектов публичной власти предоставляется право на внесудебное отстранение от власти равного по статусу субъекта публичной власти, что нарушает конституционные основы государства, разрушает систему сдержек и противовесов, являющуюся основой организации публичной власти в демократическом государстве.

Резюмируя вышеизложенное, следует заметить, что законодатель осуществил очень смелую реформу, пройдя по опасной грани между вмешательством и невмешательством государственной власти в механизм местного самоуправления. При анализе изменений может создаться впечатление, что новые нормы включены в Федеральный закон без учета действующих нормативных актов в их системе. Ш

1. Собр. законодательства РФ. 2003. № 40. Ст. 3822.

2. Соловьев С. Г. Проблемы функционирования механизма ответственности глав муниципальных образований // Государственная власть и местное самоуправление. 2003. № 4. С. 18.

3. Собр. законодательства РФ. 1995. № 35.

Ст. 3506.

4. Соловьев С. Г. Указ. соч. С. 19.

5. Собр. законодательства РФ. 2009. № 19.

Ст. 2280.

6. Собр. законодательства РФ. 2009. № 4. Ст. 445.

7. Маркварт Э., Кокин И. А. К вопросу об «удалении в отставку» главы муниципального образования: организационные и территориальные основы местного самоуправления // Практика муниципального управления. 2009. № 3. С. 40.

8. Собр. законодательства РФ. 1998. № 36.

Ст. 4466.

9. По проекту Федерального закона № 155656-5 «О внесении изменений в Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ» : заключение ПУ Аппарата ГД ФС РФ от 10 марта 2009 г. № 2.2-1/880 // КонсультантПлюс [Электронный ресурс] : справочная правовая система.

The Responsibility of the Head of Municipal Union before a Local Government Representative Body: Legislation Contradictions

© Banshchikov S., 2010

The article is devoted some appreciable contradictions between changes in the legislation on local government (regarding strengthening of responsibility of the head of municipal union before a local government representative body) and the constitutional principles of independence of local government.

Key words', municipal law, local government, the head of municipal union, local government representative body, responsibility of the head of municipal union, higher official of the subject of the Russian Federation.