К вопросу о выделении муниципально-правовой ответственности в качестве одного из видов юридической ответственности

Н. Н. Неровная

К ВОПРОСУ О ВЫДЕЛЕНИИ МУНИЦИПАЛЬНО-ПРАВОВОЙ ОТВЕТСТВЕННОСТИ В КАЧЕСТВЕ ОДНОГО ИЗ ВИДОВ ЮРИДИЧЕСКОЙ ОТВЕТСТВЕННОСТИ

На основании толкования комплекса формально-юридических источников, регламентирующих ответственность органов и должностных лиц местного самоуправления перед населением муниципального образования, положений теории права и отраслевых наук, в отдельный вид юридической ответственности выделяется муниципально-правовая ответственность.

В последние годы в юридической науке в связи с конструктивным развитием местного самоуправления стали выделять муниципально-правовую ответственность как самостоятельный вид юридической ответственности. Данный факт объясняется прежде всего тем, что идущие в России процессы развития институтов публичной власти вызывают необходимость введения в законодательство новых механизмов юридической ответственности тех или иных субъектов властных отношений.

Следует отметить, что среди ученых нет единства в понимании не только содержания, но и общих критериев муниципально-правовой ответственности, позволяющих отграничить ее от иных видов ответственности. В целом в юридической литературе сформировались три основных подхода к уяснению сущности ответственности органов и должностных лиц местного самоуправления.

Согласно первому из них специфика оснований, процедуры, круга заинтересованных субъектов, источников регулирования и иных условий применения принудительных мер воздействия к органам и должностным лицам местного самоуправления позволяет говорить об обособлении и автономном статусе муниципально-правовой ответственности1. Поэтому ее рассматривают как ответственность выборных лиц местного самоуправления за утрату доверия у населения муниципального образования, выступающую отдельно от конституционно-правовой ответственности. Второй подход заключается в том, что институту ответственности уделяется самое пристальное внимание в системе муниципального права и муниципального законодательства, с той, однако, разницей, что не содержится намека на ее муниципально-правовую эксклюзивность2,

В соответствии с третьим подходом ответственность органов и должностных лиц местного самоуправления практически полностью выводится за рямтпт собственно муниципального права, что, очевидно, свидетельствует о юридической охране муниципально-правовых отношений силами традиционных (классических) видов юридической ответственности, имеющих межотраслевой масштаб применения^, В этом случае отзыв депутатов органов местного самоуправления и главы муниципального образования рассматривается как мера конституционно-правовой ответственности4.

Противники выделения муниципально-правовой ответственности в качестве самостоятельного вида ответственности приводят следующие аргументы. Они считают, что, во-первых, все своеобразие муниципально-правовой ответственности сводится, по существу, исключительно к отзыву депутатов и выборных должностных лиц местного самоуправления, и, хотя в юридической литературе заметно стремление к тому, чтобы расширить перечень муниципально-правовых санкций за счет отнесения к ним вынесения предупреждений, заслушивания отчетов и т. п.5, вряд ли при таком скудном, к тому же в значительной мере гипотетическом арсенале «собственных» мер принуждения есть веские основания настаивать на формировании в структуре муниципально-правового режима самостоятельного вида юридической ответственности6.

В качестве довода сторонники приведенной точки зрения называют и тот факт, что анализ действующего законодательства и правоприменительной практики также не дает поводов утверждать о необходимости выделения муниципальноправовой ответственности как отдельного вида юридической ответственности. Во-первых, ни один из действующих нормативных правовых актов о местном самоуправлении не содержит упоминания о муниципально-правовой ответственности* в отличие от уголовной, административной, дисциплинарной, материальной и гражданско-правовой ответственности. Конечно, сам по себе этот факт не может быть достаточным аргументом для отрицания возможности существования муниципально-правовой ответственности. Ведь конституционно-правовая ответственность, получившая практически всеобщее признание, также неизвестна действующему законодательству, но отсутствие ее нормативно-правового закрепления компенсируется официальной легализацией Конституционным Судом РФ, неоднократно признававшим наличие ее мер в различных федеральных законах7.

Во-вторых, ни основания, ни процедура ответственности органов и должностных лиц местного самоуправления перед населением и государством принципиально не отличаются от оснований и процедуры ответственности законодательных (представительных) органов государственной власти и высших должностных лиц (руководителей высших органов исполнительной власти) субъектов Российской Федерации, вследствие чего вопрос о необходимости дифференциации муниципально-правовой ответственности органов и должностных лиц местного самоуправления и конституционно-правовой ответственности органов и должностных лиц государственной власти представляется надуманным.

В-третьих, рассматриваемые сторонниками муниципально-правовой ответственности в качестве ее отличительных санкций отзыв депутата представительного органа местного самоуправления или выборного должностного лица местного самоуправления, а также роспуск представительного органа местного самоуправления и отрешение от должности главы муниципального образования (главы администрации) характерны не только для муниципально-правового регулирования. Они Применяются и в отношении аналогичных субъектов публичной власти на

уровне субъектов Российской Федерации.

В-четвертых, такие меры ответственности» как расформирование избирательной комиссии муниципального образования и досрочное прекращение

полномочий ее членов с правом решающего голоса, тоже не могут быть увязаны только с муниципальным правом8, так как закреплены в законодательстве

о выборах и имеют универсальный статус для всей системы избирательных комиссий9.

Отмеченные обстоятельства, по мнению С. Д. Князева, убедительно свидетельствуют об искусственности постановки вопроса о выделении муниципально-правовой ответственности в качестве отдельного вида юридической ответственности. Поэтому при характеристике юридической ответственности органов и должностных лиц местного самоуправления предпочтительнее говорить об ответственности в муниципальном праве, представленной комплексом конституционно-правовых, уголовных, административных, гражданско-правовых и дисцишш-

__ иШ

нарных санкции10.

По мнению А. В. Зиновьева, о конституционной ответственности органов местного самоуправления позволяет говорить то обстоятельство, что «местное самоуправление находится на начальном этапе своего становления, сочетает в себе черты органов государственной власти и местного самоуправления»11. В этой связи он рассматривает ответственность представительного органа муниципального образования и главы муниципального образования перед государством, установленную ст. 49 Федерального закона от 28 августа 1995 г. «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации».

В. А. Виноградов к санкциям конституционной ответственности относит не только досрочное прекращение полномочий представительного органа местного самоуправления и досрочное прекращение полномочий глады муниципального образования в порядке ст. 49 названного Закона, но и отзыв избирателями выборных лиц местного самоуправления12.

Между тем среди специалистов существуют и иные мнения по поводу того, к какому виду юридической ответственности принадлежит ответственность выборных лиц местного самоуправления и выборных муниципальных органов перед населением. В частности, Е. С. Шугрина13 в ряде своих работ говорит о муниципально-правовой ответственности, к которой, как она считает, могут быть привлечены только выборные лица местного самоуправления (главы муниципальных образований и депутаты), а реализуется она в порядке, определенном уставом муниципального образования, в том числе и путем отзыва выборных лиц, Н.В. Витрук в качестве вида муниципальной ответственности рассматривает отзыв выборного должностного лица избирателями, однако, не раскрывая при этом понятия «муниципальная ответственность», не поясняя при этом, чем она отличается от конституционной ответственности14. ,

По мнению профессора С. А. Авакьяна15, каждая отрасль права должна обеспечивать реализацию своих норм собственными средствами, включая и меры ответственности. Наличие мер ответственности — это такой же признак отрасли, как «собственные» общественные отношения, «свои» нормы, данные отношения регулирующие». Конечно, это было сказано в отношении конституционно-правовой ответственности, но полагаем, что данное высказывание вполне соответствует и муниципально-правовой ответственности.

Таким образом, сторонники выделения в качестве одного из видов юридической ответственности муниципально-правовой ответственности исходят в своих рассуждениях из того, что муниципальное право обладает всеми признаками самостоятельной отрасли права, характеризуется особыми отраслевыми правоотношениями, методами правового регулирования, муниципальными нормами и, как следствие, не может обходиться без собственной отраслевой муниципально-правовой ответственности. Последняя, являясь неотъемлемым атрибутом отрасли муниципального права, отличается от иных видов ответственности специфическими основаниями (муниципальными правонарушениями), процедурами реализации и тесной связью с уставами муниципальных образований, что позволяет рассматривать ее как присущую каждому отдельно взятому муниципальному образованию уставную муниципальную ответственность, реализуемую перед местным населением в соответствии с основаниями, условиями и порядком, закрепленными в том или ином уставе16.

Конституционная ответственность определяется рядом ученых как ответственность за ненадлежащее осуществление государственной власти, поскольку особое значение в предмете конституционного права имеют отношения, возникающие в процессе реализации многонациональным народом России (населением субъектов Российской Федерации) государственной власти в формах представительной и непосредственной демократии17. В связи с этим муниципально-правовая ответственность может быть определена как ответственность за ненадлежащее осуществление муниципальной власти (в формах представительной и непосредственной демократии).

Поэтому мы согласны с мнением А, А. Уварова о том, что вполне корректным будет отнесение ответственности органов и должностных лиц местного самоуправления перед государством к конституционно-правовой ответственности, а не-ред населением — к муниципально-правовой18.

Выделяя муниципально-правовую ответственность как вид юридической ответственности, следует иметь в виду, что муниципальное право, во-первых, является производной отраслью права, возникшей на базе государственного права и иных основных отраслей права. Во-вторых, муниципальное право — комплексная отрасль права, поэтому значительное число норм, составляющих муниципальное право, одновременно являются нормами иных (основных) отраслей права. Поэтому основания для дальнейшей научной дискуссии по данному вопросу имеются. Вместе с тем мы считаем, что при решении проблем муниципально-правовой ответственности вполне могут быть использованы научные зияния., полученные правоведами, изучавшими вопросы правовой ответственности в сфере публичной власти на основе концепций конституционно-правовой ответственности.

По мнению некоторых ученых, определяющими в данном случае являются предмет и метод правового регулирования, система санкций, присущая конкретной отрасли права, порядок их применения. Перечисленные критерии, с точки зрения таких исследователей, как С. С. Алексеева и О, Ф. Иваненко19, в совокупности являются достаточными для дифференциации одного вида юридической

ответственности от другого, другие специалисты в число Критериев видовой классификации юридической ответственности включают также особенности правового статуса субъектов ответственности20.

Если сопоставить муниципальную ответственность с конституционной, руководствуясь подобным комплексным критерием, то мы увидим, что различаться будут только сферы урегулированных нормами права общественных отношений, а субъекты, <улпгтши и процедура их применения совпадают.

В целом особенности юридической ответственности во многом определяются областью ее применения, то есть урегулированной нормами права сферой общественных отношений. Ряд исследователей именно в отраслевом критерии видит основу классификации юридической ответственности. Известно, что в юридической науке наиболее распространено деление правовой ответственности на следующие виды: уголовная, административная, гражданско-правовая, дисциплинарная и материальная ответственность21.

Однако, как справедливо замечает О. Э. Лейст, это деление не совпадает с отраслевой структурой права по следующим причинам. Во-первых, видов юридической ответственности меньше, чем отраслей права; причем за нарушение норм права различных отраслей права может применяться ответственность одного и того же вида. Во-вторых, отраслевая классификация не объясняет, почему в пределах одной отрасли права могут существовать различные виды ответственности (например, материальная и дисциплинарная в трудовом праве), и наоборот, нормами различных отраслей права регулируется осуществление одного вида ответственности (уголовное, уголовно-процессуальное, уголовно-исполнительное)22.

При изучении вопроса о природе ответственности органов местного самоуправления необходимо учитывать специфическую особенность, характеризующую основания и условия наступления такой ответственности. Они достаточно специфичны для муниципального права, выражают его сущность и одновременно свидетельствуют о существовании как самостоятельного вида юридической ответственности именно муниципально-правовой ответственности. В частности, пока еще действующий Федеральный закон от 28 августа 1995 г. № 154-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» устанавливает ответственности органов местного самоуправления перед населением при наличии специфического основания — утраты доверия населения, но одновременно и реализуется в особом порядке, установленном в нормативных правовых актах органов государственной власти и зафиксированном в уставах муниципальных образований. Например, до принятия Федерального закона от 12 июня 2002 г. № 67-ФЗ «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской. Федерации»23 такйм основанием могло быть проведение местного референдума, связанного с решением вопроса о досрочном прекращении полномочий представительного органа местного самоуправления, досрочной отставке должностного лица местного самоуправления и, как следствие этого, назначение досрочных выборов,

В настоящее время, в том числе и в связи с принятием Федерального закона от 6 октября 2003 г. № 131-Ф3«0б общих принципах организации местного са-

моуправления в Российской Федерации»24, подобная оценка как основания, так и возможного порядка привлечения органов местного самоуправления к ответственности перед населением претерпела кардинальные изменения. Ст. 12 Федерального закона от 12 июня № 67-ФЗ «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» делает незаконным проведение местного референдума по вопросу о досрочном прекращении полномочий органов и должностных лиц местного самоуправления, а ст. 44 Федерального закона от 28 августа 2003 г. № 154-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» относит решение этого вопроса на уровень устава конкретного муниципального образования. При этом следует сказать, что указанные основания и порядок реализации ответственности характерны исключительно для уровня местного самоуправления.

Природа и содержание муниципально-правовой ответственности обладают целым радом специфических признаков, позволяющих отграничить ее от других отраслевых видов правовой ответственноста. Тем не менее наиболее близка по своей сути муниципально-правовой ответственности именно конституционно-правовая ответственность. Безусловно, эти два вида ответственности обладают общими родовыми признаками, к числу которых следует отнести:

1) сложную структуру, включающую элементы социальной ответственности, носящей отраслевой юридический характер, и меры именно государственно- или муниципально-правового принуждения;

2) ярко выраженный политико-правовой характер данных видов ответственности, определяемый их реализацией в сфере народовластия;

3) выделение в содержании данных видов ответственности элементов как ретроспективной, так и позитивной ответственности;

4) профилактический характер мер данных видов ответственности25.

Кроме этого, Н.М. Колосова выделяет и иные признаки конституционной ответственности, которые в равной степени могут быть применены и к ответственности органов и должностных лиц местного самоуправления. К их числу относятся ненадлежащее осуществление полномочий должностными лицами и латентный характер ответственности26.

Несмотря на наличие ряда общих признаков (морально-политический характер, особенности субъектов ответственности, возможность наступления ответственности без учета нтттл конкретного лица и др*), ответственность органов местного самоуправления не сводится к определенной разновидности конституционно-правовой ответственности. Об этом, в частности, свидетельствует:

неоднородный характер мер ответственности, применяемых к органам местного самоуправления. Часть этикмер заимствована из других отраслей права, часть сугубо специфична именно для муниципального права;

неоднородность субъектов ответственности. Ответственность органов местного самоуправления распространяется исключительно на органы и должностных лиц местного самоуправления, в то время как анализ ст. 15 Конституции РФ позволяет сделать вывод о том, что в число субъектов конституционной ответственности следует также включить государственные органы и граждан;

различие в основаниях ответственности. К основаниям муниципально-правовой ответственности можно отнести основания, послужившие поводом для утраты доверия, по сути, нарушение норм, закрепленных в муниципальном праве. А конституционно-правовая ответственность наступает в случае неисполнения или нарушения конституционных предписаний, т. е. норм, закрепленных в конституционном праве. В частности, речь может идти об установленной ст. 48 Федерального закона от 28 августа 1995 г. № 154-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» утрате доверия как основании ответственности перед населением. При этом сам факт утраты доверия регламентировался на уровне регионального законодательства и не всегда связывался с фактом совершения противоправного деяния. Зачастую этим основанием выступало именно умаление авторитета власти органа или должностного лица местного самоуправления, подрыв «кредита доверия», оказанного ему населением, ненадлежащее, по мнению населения, осуществление им своих полномочий, но не всегда совершение противоправного поступка. При этом следует указать, что ст. 24 Федерального закона от 6 октября 2003 г. № 191-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» при введении закона в действие видит в качестве основания ответственности органа или должностного лица местного самоуправления только его конкретные противоправные решения или действия (бездействие), причем подтвержденные в судебном порядке;

различие в процедурах возложения ответственности. В данном случае речь идет о голосовании по отзыву депутата, члена выборного органа местного самоуправления, выборного должностного лица. Анализ ст. 24 Федерального закона от 6 октября 2003 г. № 1Э1-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» позволяет сделать вывод о том» что эта форма не может рассматриваться как референдум, что противоречило бы ст. 12 Федерального закона от 12 июня 2002 г. № 67-ФЗ «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации», а рассматривается как особая форма непосредственного осуществления населением местного самоуправления и одновременно как необходимый элемент процедуры привлечения к ответственности указанных субъектов;

различие в системе нормативных актов, предусматривающей данные виды ответственности. Так, институт ответственности перед населением регламентируется правовыми нормами трех уровней: федерального, субъектов Российской Федерации и муниципального. Как указал Конституционный Суд РФ, самостоятельность муниципальных образований в правовом регулировании института отзыва предполагает возможность либо установления непосредственно в уставе процедуры отзыва, либо ссылки на регулирующий данную процедуру закон субъекта Российской Федерации. Вместе с тем отсутствие закона субъекта Российской Федерации об отзыве выборного лица местного самоуправления не может быть препятствием для введения данного института уставом самого муниципального образования и определения порядка его осуществления27. Институт ответственности перед государством регламентируется правовыми нормами двух уровней: федерального и субъектов Российской Федерации.

Таким образом, несмотря на отсутствие прямого упоминания о муниципально-правовой ответственности в действующем законодательстве, на основании толкования комплекса формально-юридических источников, регламентирующих ответственность органов и должностных лиц местного самоуправления перед населением муниципального образования, положений теории права и отраслевых наук, можно говорить о выделении и формировании данного нидя юридической ответственности.

Примечания

1 См.: Шугрина Е. С. Ответственность органов и должностных лиц местного самоуправления //Рос. юрид. журн. 2001. № 1. С. 109-111.

2 См.; Костюков А. К, Копысова С. Г, Муниципально-правовые отношения. Омск, 2001. С.172-183.

3 См.: Выдрин И. В; Муниципальное право России, М., 2004. С. 22-25.

4 См.: Сергеев А. А. Прекращение полномочий выборных лиц публичной вяаста как мера юридической ответственности//Жури. рос. права. 2002. № 7. С. 40.

3 Там же. С. 41.

6 См.: Князев С. Д. Конституционная ответственность в муниципальном праве: вопросы теории и практики//Жури. рос. права. 2005.№ 6. С. 86.

7 См.: Постановление Конституционного Суда РФ от 4 апреля 2002 г. № 8-П // Собр. законо-дательстваРФ. 2002. Ха 15. Ст. 1497.

8 См.: Штурнев А. Е. Конституционно-правовая ответственность за избирательные правонарушения в Российской Федерации. Иркутск, 2004. С. 101.

9 См.: Князев С. Д. Конституционная ответственность в муниципальном праве: вопросы теории и практики // Журн. рос. права. 2005. № 6. С. 86.

10 См.: Князев С. Д Муниципально-правовая ответственность; миф или реальность // Проблемы местного самоуправления в Российской Федерации. Омск, 2004. С. 166-168.

11 Зиновьев А. В. Конституционная ответственность // Правоведение. 2003. №4. С. 5.

12 См,; Виноградов В, А. Конституционная ответственность: вопросы теории и правовое регулирование. М., 2000. С. 33,35,40,197,202.

13 См.: Шугрина Е, С. Муниципальное право: Учеб. М., 1999. С. 249; Она же. Ответственность органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления // Город, управление. 1998. № 8. С. 14.

14 См.: Мнение судьи Конституционного Суда РФ Н. В. Витрука по делу о проверке конституционности отдельных положений Закона Красноярского края «О порядке отзыва депутата представительного органа местного самоуправления» и Закона Корякского автономного округа «О порядке отзыва депутата представительного органа местного самоуправления, выборного должностного лица местного самоуправления в Корякском автономном округе в связи с жалобами заявителей А. Г, Злобина и Ю. А. Хнаева» // Собр. законодательства РФ. 2002. № 14. Ст. 1374.

15 См.: Проблемы конституционно-правовой ответственности (по материалам конференции на юридическом факультете) //Вестн. Моек, ун-та. Сер. И. Право. 2001. №3. С. 124.

16 См.: Чеботарев Г, Д Соотношение конституционно-правовой и муниципально-правовой ответственности в системе местного самоуправления // Рос. юрид. журн. 2002. № 4. С. 37-41.

17 См.: Штурнев А. Е. Конституционно-правовая ответственность за избирательные правонарушения: понятие и особенности юридической природы II Акад. юрид. журн. 2003. № 2.

18 См.: Уваров А. А. Об ответственности органов местного самоуправления //Конституционно-правовая ответственность: проблемы России, опыт зарубежных стран. М., 2001. С. 268.

19 См,: Алексеев С, С. Проблемы теории права: Курс лекций: В 2 т. Свердловск, 1972, Т. 1, С. 394, 395; Иваненко О. Ф. Некоторые проблемы теории юридической ответственности // Юридическая ответственность в советском обществе: Сб. ст. / Отв. ред. О. Ф. Иваненко. Волгоград, 1974. С. 8,9.

20 См,: Боброва Н. А, Зражевская Т. Д. Ответственность в системе гарантий конституционных норм (государственно-правовые аспекты). Воронеж, 1985. С. 50.

21 См.; Малька Н. И. Теория государства и права М., 1997. С. 544.

22 См.: Лейст О. Э. Санкции и ответственность по советскому законодательству. М., 1981. С, 125.

23 См.: Федеральный закон «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» от 12 июня 2002 г. № 67-ФЗ // Собр. законодательства РФ. 2002. №24. Ст. 2253.

24 См.: Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» от 6 октября 2003 г. № 131-ФЭ// Собр. законодаггельства РФ. 2003. №40. Ст. 3822.

25 См.: Зражевская Т. Д. Ответственность по советскому государственному праву. Воронеж, 1980. С. 32-33.

26 См.: Колосова Я М. Конституционная ответственность в Российской Федерации: Ответственность органов государственной власти и иных субъектов права за нарушение конституционного законодательства Российской Федерации. М., 2000. С. 12-15.

27 См.: П. 2 мотивировочной части Постановления Конституционного Суда РФ от 2 апреля 2002 г. № 7-П // Рос. газ. 2002.10 апр.