Развитие государственного контроля в России

сегмента аудитории, который необязательно должен быть напрямую связан с продуктом, и интеграция его в потребность. Тем самым, изначально удовлетворяемая потребность уходит на второй план, а главным преимуществом товара становится «добавочная выгода», тот самый инсайт.

Отлично иллюстрирующим принцип действия модели «Потребность — Инсайт — Бренд», является бренд AXE. Была взята самая обычная мужская проблема: неприятный запах пота. Любой дезодорант устраняет этот запах, а различные ароматы, фирменный стиль или необычная упаковка уже не выделяют его из огромной массы рынка. Но AXE говорит нам: «Каждый мужчина мечтает, чтобы девушка сделала первый шаг, и АХЕ тебе в этом поможет». Компанией был найден всеобъемлющий инсайт, который охватывает практически всю мужскую половину потребителей. И, ведь на самом деле, каждый мужчина глубоко в душе, а может быть и не скрывая этого, мечтает, чтобы женщина делала первый шаг к коммуникации.

Данная рекламная кампания, основанная на ин-сайте, отличается тем, что для позиционирования продукта используются не его рыночные преимущества, такие как приятный аромат, удобная упаковка или

стильный дизайн, и не характеристики целевой аудитории: привычки, образ жизни, демография, а потребительский инсайт — то желание, о котором многие стесняются говорить.

Для правильного определения инсайта не нужно полагаться на рациональный ответ собеседника-потребителя, так как человек не всегда может объяснить его реальные потребности. А бывают вещи, о которых мы не хотим разговаривать в принципе, особенно с посторонними людьми. В некоторых случаях, включается защитный механизм, который скрывает реальность: мужчина будет вести себя мужественнее и брутальнее, чем в жизни, а женщина будет делать вид, что она отличная хозяйка.

Мы полагаем, что эмоциональная интегриро-ванность потребности в бренде еще не получила достаточной научной обоснованности, а практическое использование моделей интеграции используется лишь немногими компаниями. Исходя из выше сказанного, мы считаем, что применяя модель «Потребность — Инсайт — Бренд», возможно создать такой бренд, который будет соответствовать главным критериям целевой аудитории как внешним, так и внутренним.

РАЗВИТИЕ ГОСУДАРСТВЕННОГО КОНТРОЛЯ В РОССИИ

В.И. БОБОШКО,

доктор экономических наук, доцент Научная специальность: 08.00.12 — бухгалтерский учет, статистика

E-mail: v.boboshko@mail.ru

Аннотация. Финансовая система общества в целом и отдельные ее звенья — типичные сложные системы, управление которыми немыслимо без финансового контроля. Роль и задачи контроля наиболее полно могут быть раскрыты в историческом аспекте.

Ключевые слова: контроль, развитие контроля, системы национального контроля, управление.

DEVELOPMENT OF GOVERNMENT CONTROL IN RUSSIA

V.I. BOBOSHKO,

doctor of economic sciences, docent

Annotation. Financial system of the society in itself and its individual components are typical complex systems, management of which is impossible without financial control. The role and aims of control can be most fully understood in a historic context. Keywords: control, development of control, systems of national control, management.

Контроль необходимо рассматривать как систему социально-экономических отношений в государстве. Поэтому роль и задачи контроля наиболее полно могут быть раскрыты в историческом аспекте, на примере развития контроля в России.

Хотя единого мнения о точной дате образования первого органа государственного финансового контроля в России среди историков нет (эту дату в зависимости от методологии исследования относят к 1654—1656 гг.), все же смело можно утверждать, что

Государственный финансовый контроль России является, по сути, старейшим органом государственного управления страны.

Проблемы организации контроля за действиями власти так же сложны и многообразны, как и проблемы жизни и организации общества и государства. Обратившись к истории становления государственного контроля в России, становится видно, что проблемы всегда возникали и возникают вслед за изме-

нениями в жизни общества и государства и требовали и требуют к ним соответствующей поднастройки.

На рис. 1. показаны основные этапы становления государственного контроля в России.

Так, на начальном периоде становления Русского государства (XI—XIII вв.) контрольные функции за действиями властей осуществлялись народом через вече, своего рода древний орган представительной власти в России.

Допетровская Россия

Приказ счетных дел

Контроль полноты уплаты налогов, выполнения ассигнований, выделенных под отчет послам, воеводам и должностным лицам

Петр I

Камер-коллегия

Совершенствование государственного управления, контроль государственных доходов и расходов

Екатерина II

Создание Казенных палат в губерниях, экспедиций в Сенате

Сочетание деятельности органов центрального и местного финансового контроля

Александр I

Создание Министерства финансов, Казначейства, Государственного контроля

Создание самостоятельных учреждений по наблюдению за законностью государственных доходов и расходов

Александр II

Создание местных Контрольных палат, комиссии в Государственном контроле

Повсеместное введение правил счетоводства, отчетности, ревизии на основании оправдательных документов

Советская Россия Создание (НКГК) Народного комиссариата государственного контроля Поиск форм и методов работы в новых условиях

СССР

Реорганизация РКИ. Объединение ЦКК-РКИ. Деятельность НКГК СССР.

Создание КПГК СССР. Деятельность КНК СССР. Создание Контрольной палаты СССР.

Объединение партийных и государственных контрольных органов. Создание региональных и внутриведомственных контрольных органов. Развитие системы государственного контроля в СССР

Российская Федерация

Счетная палата РФ; Минфин России; Банк России; Налоговые, таможенные, ведомственные и другие контрольные органы

Создание системы государственного контроля в Российской Федерации. Совершенствование форм и методов контроля

В дальнейшем, до вступления на престол Ивана IV (Грозного), контроль за властью осуществляла сама власть. В период царствования Ивана IV, в ходе введения системы местного самоуправления границы между центральной и представительной властью (избранной) определились. Контроль в этой ситуации получил более широкую и надежную основу для своего проведения.

При Алексее Романове началась смена характера, содержания и стиля правления. Учитывая происшедшие изменения, правительство царя Алексея Михайловича на основании изучения и анализа церковных правил, греческих законов, указов прежних русских государей, старых судебников в 1648 г. составило Уложение царя Алексея Михайловича, которое долгое время действовало в судах. В свою очередь в 1654 г. патриарх Никон провел церковную реформу, централизовал церковную организацию, установил единообразный культ. В целом Россия вступила в новый период укрепления государственности и центральной власти; в стране усилилась необходимость создания органов государственного контроля.

На фоне народных восстаний в странах Западной Европы против абсолютизма и налогового гнета и буржуазных революций XVII в., возглавляемых парламентами (Англия, Франция и др.), добивавшимися также установления контроля над государственными финансами, в структуре государственной власти России под кураторством царской Думы учреждается Счетный приказ или Приказ счетных дел.

Первоначально перед Приказом ставилась сравнительно узкая задача — проверить раздачу полкового жалованья во время войны с Польшей 1653— 1654 гг., а затем обревизовать деятельность Приказа Большой казны за 50 лет. В дальнейшем в ведении Счетного приказа находились доходы и расходы российского государства, а также остатки по книгам за многие годы.

Реформы Петра I, вызвавшие рост производительных сил и увеличение бюджета, образование всероссийского рынка и расширение внешнеторговых связей, настоятельно требовали качественного улучшения контрольной работы. Поэтому в ходе реформ Петр I дает основание государственному счетоводству и контролю. Обязанности Государственного контроля возлагаются на учрежденный 22 февраля 1711 г. Правительствующий сенат, при котором в качестве параллельных и отчасти подчиненных органов со-

стояли Ближняя канцелярия (до 1719 г.) и Ревизион-коллегия (начиная с 1720 г.), проверявшие ведомости о приходе и расходе сумм, поступивших после проверки их камер- и штатс-конторами.

Однако реорганизации и попытки улучшить контрольное дело не устраняли основной причины слабости ревизионного дела — неналаженности местного счетоводства и отчетности.

Екатерина II после вступления на престол и изучения вопросов государственного управления в Манифесте от 15 декабря 1763 г. так охарактеризовала состояние ревизионного дела: «...В Ревизион-колле-гии, как нам известно, от времени до времени столь великое число умножилось неревизованных счетов, что многие миллионы государственной казны в неизвестии находятся». Этим же манифестом делается еще одна попытка улучшить дело ревизии. «За благо рассудили оную (Ревизион-коллегию) разделить на пять департаментов, да к конторе оной прибавить шестой департамент». Однако ревизионная деятельность не улучшилась и не могла быть улучшена при отсутствии местных, областных учреждений контроля. В дальнейшем эта необходимость была учтена. В 1775 г. с опубликованием «Учреждения для управления губерний Всероссийской империи» на местах создаются казенные палаты. В качестве контрольного органа им были поручены ревизии счетов губернских учреждений. С установлением местных контрольных учреждений преобразуется и центральное учреждение контроля. В 1780 г. при Сенате создаются четыре экспедиции, из которых одна, именно третья, должна была «поверять, сличать и делать счет, сколько за расходами каких денег осталось и все ли оныя состоят в целости».

В 1781 г. в составе губернских Казенных палат учреждаются Экспедиции свидетельства счетов, на которые возлагаются освидетельствование и ревизия счетов подведомственных губернских организаций. Таким образом, после полной децентрализации государственного управления и контроля, проводимого в начальном периоде правления Екатерины II (1775 г.), через пять лет (1780 г.) в Российской империи стали проводиться реальные действия по сочетанию деятельности центральной власти и власти на местах (самоуправления), включая деятельности органов центрального и местного финансового контроля.

Начальный период царствования Александра I также ознаменовался реформаторскими преобразова-

ниями в системе государственного управления Российской империи. Так, манифестами от 25 июля 1810 г. и 25 июня 1811 г. управление государственными доходами и расходами было разделено на три части, из которых первая была вверена министру финансов, вторая — государственному казначею, третья — государственному контролеру. Государственному контролеру были даны все права министра и поручено высшее наблюдение за проверкой счетов по всем военным и гражданским департаментам. Обычно государственный контролер присутствовал на заседаниях Сената. Большое значение имело и то, что государственный контролер получил право непосредственного доклада императору. А это означало, что, по сравнению с законодательствами Западной Европы, идея независимого Государственного контроля в России получила наиболее широкое развитие. Государственному контролеру на правах отдельного министерства были даны полномочия не только следить за правильностью оформления доходов и закономерностью расходования финансовых средств, но и вменено в обязанность сообщать Государственному совету свои заключения по всем сметам, представляемым другими министерствами на утверждение Государственного совета, а также представлять императорской власти отчеты, в которых произведенные расходы должны были рассматриваться с точки зрения правильности и хозяйственной эффективности. Эти весьма чрезвычайные полномочия государственного контролера были определены, исходя из национальной системы государственного управления, основанной на охране имущественных народных интересов только со стороны монарха и затем подчиненных только ему органов Государственного контроля.

Деятельность Государственного контроля при Николае I ограничивалась лишь ревизией общих отчетов министерских департаментов и главных управлений и не затрагивала проверкой частных счетов и подлинных приходных и расходных книг. Полной ревизии Государственный контроль не производил. Слабость такой системы ревизии (системы генеральной отчетности) признавалась даже в то время, когда она получила свое наибольшее развитие.

Вместе с тем бесконтрольность и беспорядочная отчетность продолжали быть той ширмой, за которой скрывались крупные хищения и неумение чиновников управлять государством. Министерства и ведомства крайне тяготились даже номинальной

ревизионной зависимостью от Государственного контроля.

Александр II очень интересовался проблемами организации контроля в России и создавал соответствующие предпосылки для его более эффективного функционирования. К началу его царствования правительство постоянно находилось в состоянии хронического дефицита бюджета. Государственная роспись охватывала далеко не все виды доходов и расходов. Отдельные ведомства безотчетно распоряжались целыми отраслями государственных доходов. Поэтому суммы, ассигнованные какому-либо ведомству, исчезали навсегда из поля зрения государственного казначейства.

Все это мешало развивать экономику России. Несмотря на то, что государственный бюджет захватывал все большую долю народного дохода, он был хронически дефицитным. Государственный долг России увеличился с 1043 млн руб. в 1852 г. до 1553 млн руб. в 1862 г., или в 1,5 раза. В связи с этим зависимость русского бюджета от иностранных займов еще более усилилась. Однако получать иностранные займы становилось все труднее — правительство не пользовалось большим доверием на иностранных финансовых рынках. Крымская война, начавшаяся в 1853 г., в еще большей степени указала на отсталость России в области экономики, техники, организации армии, на произвол и бесконтрольность в управлении.

В 1862 г. были введены в действие подготовленные видным государственным деятелем, государственным контролером России В.А. Татариновым «Правила составления, исполнения и заключения финансовых смет министерств и главных управлений». В результате этого в государственную роспись стали включаться все расходы и источники их покрытия.

В конечном итоге, к началу двадцатого века отечественный Государственный контроль, стремясь достигнуть наиболее совершенных методов ревизии и счетоводства, выработал следующие системы национального контроля.

1. Систему наблюдательного контроля, включающую проверку ежемесячных, годовых и «генеральных» книг и отчетов, составляемых как самими министерствами, так и подчиненными им ведомствами и учреждениями.

2. Систему последующего, или документального, контроля, заключающуюся в ревизии оборотов по подлинным документам, в проверке действий не

только исполнителей, но и главных распорядителей кредита, в проверке финансовых смет, в составлении отчетов по исполнению смет и, наконец, в составлении отчетов о ревизии.

3. Систему предварительного контроля, заключающуюся в рассмотрении смет, проектов, правил, инструкций и положений, планов, некоторых наиболее важных договоров, в проверке по существу ордеров и ассигновок по каждой проплате, в участии в производстве торгов, заготовок, покупок и продаж.

4. Систему фактического контроля, заключающуюся в присутствии представителей контроля при приеме и освидетельствовании материалов и иму-ществ, в осмотре и обмере работ, в ревизии наличности касс, в сверке с натурой и подсчете платежных документов.

Государственный контроль Российской империи близко соприкасался со всеми отраслями государственного хозяйства, исторически стоял на защите экономических интересов страны. Поэтому публикуемые его органами ежегодные отчеты об исполнении государственной росписи были направлены в первую очередь на внушение веры в платежеспособность России со стороны ее иностранных кредиторов.

После революции 1917 г. вышло постановление Совета Народных Комиссаров «Об образовании и составе Комиссариата государственного контроля». В.И. Ленин придавал первостепенное значение вопросам учета и контроля. В работе «К вопросу о задачах Рабкрина, их понимании и исполнении» он указывал, что задача органов контроля состоит не только и даже не столько в том, чтобы «ловить», «изобличать», сколько вовремя поправить ведение дела, предупредить злоупотребления и недостатки.

В Советской России работа по созданию системы государственного контроля с широкими властными полномочиями была поручена И.В. Сталину. 30 марта 1919 г. он назначается Народным комиссаром Государственного контроля и разрабатывает проект декрета «О Государственном контроле», который утверждается ВЦИК 9 апреля 1919 г.

Декрет поставил перед государственным контролем задачу эффективной борьбы с «бюрократизмом, косностью, бесхозяйственностью и расхлябанностью». Государственный контроль, отмечалось в декрете, должен стать органом не только контроля за деятельностью советских учреждений, но и органом «накопления опыта социалистического строительства

и постоянного совершенствования всего механизма советской власти». Такая постановка задач определила особое место Государственного контроля в системе органов власти и его властное преимущество.

На Государственный контроль возлагалась также обязанность «представлять на рассмотрение центральной власти конкретные предложения, выработанные на основании наблюдений и обследований, об упрощении аппаратов советской власти, упразднении параллелизма в работе, бесхозяйственности и канцелярской волокиты, а также о преобразовании системы управления в тех или иных областях государственной жизни».

В целом Государственный контроль был поставлен на путь изучения недостатков и достоинств ревизуемых учреждений, совершенствования деятельности советских организаций. Этим шагом был определен главный курс государственного контроля на последующие 70 лет.

За прошедшие 80 лет, в зависимости от особенностей развития экономики, политической ситуации и состояния государственного аппарата, Государственный контроль претерпевал различные организационные преобразования, оставаясь неизменно сильным профилактическим инструментом в руках государства. При этом организационная структура, формы и методы контрольно-ревизионной деятельности Государственного контроля прошли несколько периодов.

Первый период начался 9 апреля 1919 г. и закончился в начале 1923 г. Он характеризовался поиском форм и методов работы в новых условиях, а также наиболее эффективных контрольных структур управления государством.

Второй период относится ко времени образования СССР, становления союзных и республиканских органов управления и контроля, в том числе РСФСР, реорганизации Рабоче-крестьянской инспекции (РКИ) и создания объединенного органа Центральной контрольной комиссии РКК(б) и Рабоче-крестьянской инспекции, деятельность которых охватывала 1923—1934 гг. Реорганизация была вызвана серьезнейшими изменениями в жизни страны после окончания гражданской войны и переходом от военного коммунизма к новой экономической политике и в дальнейшем к индустриализации. Поэтому деятельность ЦКК—РКИ была сориентирована на обследование командных и узловых участков народного хозяйства, на установление типичных для от-

дельных участков хозяйства приемов хищений и изыскание мер для их предотвращения.

К третьемупериодуможно отнести период после XVII съезда ВКП(б) (1934—1940 гг.). В это время на первое место стали выдвигаться вопросы личной ответственности должностных лиц за доверенный им участок работы. Поэтому созданная по решению съезда Комиссия советского контроля и республиканские органы основное внимание сосредоточили на оперативных проверках выполнения решений правительства. Постановлением Совнаркома от 15 апреля 1936 г. «О внутриведомственном финансовом контроле и документальной ревизии учреждений, предприятий, хозяйственных организаций и строительств» в СССР были определены задачи и функции государственного контроля и внутриведомственных контрольных органов.

Четвертый период относится к 1940—1957 гг., ко времени деятельности Народного комиссариата государственного контроля СССР (1940—1946 гг.) и Министерства государственного контроля СССР (1946—1957 гг.) и их республиканских органов. Основными методами работы государственного контроля в этот период стали документальные ревизии и проверки хозяйственной и финансовой деятельности предприятий, организаций и различных ведомств. Такой метод работы Государственного контроля был направлен на повышение ответственности руководителей за правильное и законное использование народных средств. В годы Великой Отечественной войны сотрудники Государственного контроля осуществляли контроль за выполнением решений правительства, связанных с обороной страны, сосредоточивали свое внимание на оперативных проверках обеспечения армии всем необходимым и на работе оборонной промышленности. После войны деятельность Государственного контроля была сконцентрирована на вопросах восстановления народного хозяйства и развития экономики.

Пятый период охватывает август 1957 г. — ноябрь 1962 г., время деятельности Комиссии советского контроля Совета Министров СССР, аналогичной Комиссии в РСФСР и других союзных республиках. На Комиссию возлагалась проверка от имени правительства фактического исполнения его решений по важнейшим вопросам народного хозяйства, изучение структуры и вопросов работы государственного аппарата, контроль за проведением

строжайшего режима экономии, правильным и целесообразным расходованием денежных средств и материальных ценностей.

Шестой период охватывает 1963—1965 гг., период деятельности общесоюзного Комитета партийно-государственного контроля ЦК КПСС и Совета Министров СССР, Комитетов партийно-государственного контроля ЦК компартий и Советов Министров союзных республик, крайкомов, обкомов партии и исполкомов краевых, областных Советов депутатов трудящихся. В отличие от ЦКК—РКИ, действовавших в 1920—1930-е гг., органы партийно-государственного контроля преимущественно проверяли деятельность аппарата государственного управления и от их внимания не уходили также хозяйственно-финансовые вопросы.

Седьмой период охватывает 1965—1990 гг., время деятельности Комитета народного контроля СССР, республиканских комитетов и органов на местах. Деятельность Комитетов народного контроля всех уровней стала опираться на широкое участие трудящихся в контрольных мероприятиях.

Восьмой период охватывает 1991—1994 гг., периоды деятельности Контрольной палаты СССР (1991 г.) и Контрольно-бюджетного комитета при Верховном Совете Российской Федерации (1992— 1994 гг.). Это время характеризовалось процессом передачи полномочий от органов контроля СССР вновь созданным органам контроля Российской Федерации, поиском форм и методов контроля в новых социально-экономических условиях и политических реальностях России.

В 1995 г. после принятия Федерального закона «О Счетной палате Российской Федерации» и образования Счетной палаты Российской Федерации как постоянно действующего органа государственного финансового контроля начался современный период деятельности государственного финансового контроля. По своему содержанию он весьма похож на второй этап, т. е. период деятельности НК РКИ в условиях новой экономической политики. Согласно закону Счетная палата Российской Федерации призвана осуществлять контроль за исполнением финансовых законов и, прежде всего, федерального бюджета Российской Федерации.

Следует отметить, что Россия уже проходила многие этапы, которые в настоящее время проходит государство, на ней уже, особенно в самом начале прош-

лого века, ставились социально-экономические опыты и эксперименты, аналогичные сегодняшним. Однако, несмотря на это или вопреки этому, деятельность органов государственного контроля всегда была направлена на укрепление государства и в широком смысле этого слова служила народам и интересам России. В конечном итоге в России как до Октябрьской революции 1917 г., так и после нее государство всегда имело мощные органы и инструменты финансового контроля, которым, по законодательству, были предоставлены широкие полномочия по проведению ревизий и проверок и большие права по наложению дисциплинарных взысканий вплоть до отстранения от должности и передачи материалов следственным органам.

В России всегда следовали принципам, что государственный контроль — это неотъемлемая часть государственного устройства, важнейшая функция управления Российским государством. При этом ис-

торический и государственный опыт указывает на необходимость полной независимости и самостоятельности государственного контроля и подчинения его только закону при условии, конечно, роста государственного сознания народа.

Литература

1. Бобошко В.И. Контроль и ревизия: учеб. пособие. М., 2012.

2. Бровкина Н.Д. Контроль и ревизия: учеб. пособие / под ред. М.В. Мельник. М., 2012.

3. Герасимова Е.Б., Мельник М.В. Основы банковского аудита. М., 2011.

4. ДанилевскийЮ.А., Мезенцева Т.М. Финансовый контроль в отраслях народного хозяйства при различных формах собственности. М., 1992.

5. Макоев О.С. Контроль и ревизия: учеб. пособие. М., 2007.

НАЛОГОВЫЙ КОНТРОЛЬ ИМУЩЕСТВЕННОГО НАЛОГООБЛОЖЕНИЯ

Н.М. БОБОШКО,

доктор экономических наук, доцент Научная специальность: 08.00.10 — финансы, денежное обращение и кредит

E-mail: v.boboshko@mail.ru

Аннотация. Для осуществления налоговых проверок важное значение имеет прогнозирование налоговых поступлений. Существует ряд факторов, которые оказывают влияние на формирование налоговой базы по имущественным налогам. В статье представлена организационно-функциональная модель контроля, которая построена на основе институционального подхода. Синергетический эффект взаимодействия факторов позволит контролировать: налогоплательщика, уровень поступающих имущественных налогов в бюджет.

Ключевые слова: налоговый контроль, имущественные налоги, администрирование, налоговое прогнозирование.

TAX CONTROL OF THE PROPERTY TAXATION

N.M. BOBOSHKO,

doctor of economic sciences, docent

Annotation. The prognosis of tax incomes is crucial for tax checks. There is a series of factors that influence the forming of taxation base of property tax. In the article presents an organisational functional model of control, which is based on the institutional method. Synergetic effect of factor interaction allows the control of: the tax payer, the level of incoming property tax into budget. Keywords: tax control, property taxes, administration, tax prognosis.

Налоговый контроль является основной функцией налогового администрирования и в сфере имущественных отношений реализует свои функциональные задачи, подчиненные стратегической цели — повышению роли имущественных налогов в формировании доходной части региональных и местных бюджетов.

Анализ научных публикаций и практической деятельности исследуемых налоговых органов Приволжского федерального округа позволил выявить проблемы налогового контроля, к которым отнесены:

♦ непрозрачность формальных отношений собственности и сложная система имущественных взаимоотношений между субъектами;