Особенности стадии пересмотра дел об административных правона рушениях

ОСОБЕННОСТИ СТАДИИ ПЕРЕСМОТРА ДЕЛ ОБ АДМИНИСТРАТИВНЫХ ПРАВОНАРУШЕНИЯХ

И.Н. Князева, судья Челябинского областного суда

В практике применения процессуальных норм Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях1 (далее КоАП РФ) возникает немало проблем, требующих обсуждения и решения их путем совершенствования закона. Рассмотрим некоторые проблемы, возникающие на третьей, факультативной, стадии административного производства - стадии пересмотра постановлений и решений по делам об административных правонарушениях.

Институт пересмотра дела выполняет в производстве следующие функции:

- обеспечивает реализацию прав участников на защиту от незаконных и необоснованных процессуальных решений;

- закрепляет полномочия судебных органов по контролю за административными и юрисдикционными актами;

- создает условия для реализации полномочий административного (ведомственного) контроля за действиями подчиненных органов и должностных лиц;

- обеспечивает пересмотр судебных решений, в том числе в порядке надзора;

- обеспечивает осуществление прокурорского надзора за соблюдением законности органами административной и судебноадминистративной юрисдикции;

-способствует формированию единообразной административно-деликтной юрисдикционной практики.

Стадия пересмотра постановления и (или) решения по делу об административном правонарушении, как правило, состоит из следующих этапов: подачи жалобы или (и) протеста; подготовки дела к пересмотру, слушания дела; вынесения решения по делу, доведения решения до сведения заинтересованных лиц. Все названные этапы сохраняются при подаче последующих жалоб и протестов, рассматриваемых во второй инстанции, за исключением пересмотра дела по жалобе или (и) протесту на вступившие в законную силу постановление и (или) решения.

Глава 30 КоАП РФ «Пересмотр постановлений и решений по делам об административных правонарушениях» устанавливает

единые правила рассмотрения жалоб по делам об административных правонарушениях, которые существенно отличаются от апелляционного производства и производства в кассационной инстанции по гражданским и уголовным делам. С учетом специфики административного процесса в КоАП РФ по-иному решены вопросы сроков и порядка обжалования, а также особенности рассмотрения жалоб и принятия по ним решения.

Названная глава содержит 11 статей, регулирующих порядок пересмотра постановлений (решений) по делам об административных правонарушениях, 10 из которых содержат процессуальные нормы, касающиеся обжалования и опротестования не вступивших в законную силу постановлений (решений), и только одна статья 30.11 КоАП РФ «посвящена» пересмотру вступивших в законную силу постановлений по делам об административных правонарушениях, решений по результатам рассмотрения жалоб и протестов.

Правом обжалования наделены лица, указанные в статьях 25.1-25.5 КоАП РФ, к ним относятся: лицо, в отношении которого ведется производство по делу об административном правонарушении, потерпевший, законные представители физического лица, законные представители юридического лица, защитник и представитель. В силу ст. 25.11 КоАП РФ прокурор вправе приносить протест на постановление по делу об административном правонарушении независимо от участия в деле.

Указанными участниками производства по делу об административном правонарушении в соответствии с частью 1 статьи 30.1 КоАП РФ постановления могут быть обжалованы:

- вынесенное судьей - в вышестоящий

суд;

- вынесенное коллегиальным органом - в районный суд по месту нахождения коллегиального органа;

- вынесенное должностным лицом - в вышестоящий орган, вышестоящему должностному лицу либо в районный суд по месту рассмотрения дела;

- вынесенное иным органом, созданным в соответствии с законом субъекта Российской Федерации, - в районный суд по месту рассмотрения дела.

Часть 2 статьи ЗОЛ Ко АП РФ определила приоритет рассмотрения жалобы судом (судьей) на постановление по делу об административном правонарушении в случае поступления ее в суд и в вышестоящий орган. Вместе с тем законодателем не урегулирован вопрос о способах и формах информирования суда и вышестоящего органа о поступившей жалобе. На практике предупреждение одновременного рассмотрения жалобы на постановление по делу об административном правонарушении и возможное различие в юридической оценке постановления и результатах рассмотрения жалобы обеспечивается тем, что лицу, правомочному рассматривать жалобу, она направляется со всеми материалами дела, в котором содержатся оригиналы процессуальных и других документов, а не их копии.

По результатам рассмотрения жалобы выносится процессуальный документ в форме решения.

Согласно части 3 статьи 30.1 Ко АП РФ постановление по делу об административном правонарушении, совершенном юридическим лицом или лицом, осуществляющим предпринимательскую деятельность без образования юридического лица, обжалуется в арбитражный суд. Буквальное толкование данной нормы закона приводило к тому, что мировые и районные судьи, выступая в качестве субъектов административной юрисдикции, указывали на возможность обжалования выносимых ими постановлений в арбитражный суд.

Этот вопрос разрешил Высший Арбитражный Суд Российской Федерации, отмечая, что в порядке, предусмотренном ч. 3 ст. 30.1 КоАП РФ, могут быть обжалованы лишь постановления по делам об административных правонарушениях, вынесенные уполномоченными органами или должностными лицами, но не судьями судов общей юрисдикции по подведомственным им делам2.

Для правоприменительной практики важное значение имеет тот факт, что в порядке, предусмотренном главой 30 КоАП РФ, могут быть пересмотрены не только постановления о назначении административного наказания, но и постановления о прекращении производства по делу об административном правонарушении и определения об отказе в возбуждении дела.

Возможность отдельного оспаривания применения мер обеспечения производства по делам об административных правонарушениях (глава 27 КоАП РФ) не предусмотрена процессуальными нормами Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях.

Представляется, что в отличие от протокола об административном правонарушении и других процессуальных актов о возбуждении дела, которые не могут быть обжалованы отдельно от итогового процессуального акта -постановления по делу об административном правонарушении, поскольку в таком случае суд фактически будет предрешать последующее разбирательство дела по существу, возможность отдельного оспаривания мер обеспечения производства по делам об административных правонарушениях (например, административное задержание, арест товаров, транспортных средств и иных вещей, временный запрет деятельности) будет оправданна.

Судебный контроль до стадии рассмотрения дела об административном правонарушении по существу и вынесения итогового постановления по делу, допустим, за теми действиями и решениями, которые способны нарушить материальные права участников производства и иных лиц, а также в силу своей временной продолжительности и организационно-процессуальной обособленности.

Учитывая правовые изречения Конституционного Суда Российской Федерации, сформулированные применительно к судебной защите прав на предварительном следствии, можно сказать, что незамедлительный судебный контроль в юрисдикционном процессе на досудебной его стадии, допустим, по отношению к тем актам действия, в отношении которых отсроченный судебный контроль является неэффективным средством защиты прав участников, неспособным в достаточной степени обеспечить их восстановление.

Вместе с тем, как уже было сказано выше, возможность судебного оспаривания постановления о возбуждении уголовного дела не может распространяться на дела об административных правонарушениях, так как протокол об административном правонарушении не только образует процессуальную основу деликтного спора, как правило, совмещая функции акта о возбуждении дела и предъявления обвинения, но и является обязательным (необходимым) доказательством.

Иные определения, выносимые на стадии

рассмотрения дела, хотя и могут затрагивать процессуальные права участников, но в связи с тем, что непосредственно принудительным исполнением не обеспечены, обременений материально-правового характера для участников процесса не создают, разрешают сугубо процессуальные вопросы, не выходящие за рамки внутристадийных задач, носят промежуточный характер, должны оспариваться только вместе с постановлением по делу. Отсроченный судебный контроль в отношении этих актов позволяет обеспечить эффективное восстановление нарушенных прав и не приводит к ограничению доступа к правосудию.

Жалоба на не вступившее в законную силу постановление об административном правонарушении подается судье, в орган, должностному лицу, которыми вынесено постановление по делу и которые в течение трех суток со дня поступления жалобы обязаны направить ее со всеми материалами дела в соответствующий суд, вышестоящий орган, вышестоящему должностному лицу. Кроме того, такая жалоба может быть подана непосредственно в суд, вышестоящий орган, вышестоящему должностному лицу, уполномоченным ее рассматривать. В этом случае процессуальный закон не оговаривает, как следует поступать с жалобой - направлять ее судье, должностному лицу или органу, вынесшему постановление по делу об административном правонарушении с целью последующего направления (возвращения) жалобы со всеми материалами дела в суд, вышестоящий орган, вышестоящему должностному лицу, уполномоченным ее рассматривать, или истребовать материалы дела об административном правонарушении у органов административной и судебно-административной юрисдикции, вынесших обжалуемое постановление и (или) решение. В судебной практике данный вопрос разрешается по-разному. Представляется, что наиболее правильным и соответствующим задачам производства по делам об административных правонарушениях, установленным статьей 24.1 Ко АП РФ, по жалобам, поступившим непосредственно в суд, вышестоящий орган, вышестоящему должностному лицу, уполномоченным ее рассматривать, будет истребование дел об административных правонарушениях без направления жалобы судье, органу или должностному лицу, вынесшему постановление.

Также в течение трех суток жалоба направляется по подведомственности, если ее

рассмотрение не относится к компетенции судьи, органа, должностного лица, которым обжаловано постановление по делу об административном правонарушении.

Из общего правила законодатель выделил три категории дел, по которым на постановление судьи подлежит направлению в вышестоящий суд в день ее получения: на постановления о назначении наказания в виде административного ареста, административного выдворения за пределы Российской Федерации, административного приостановления деятельности.

Часть 1 статьи 30.3 КоАП РФ устанавливает срок обжалования постановления по делу об административном правонарушении - десять суток со дня вручения или получения копии постановления.

Между тем на практике исчисление срока обжалования не вызывает трудностей, когда присутствовавшим при рассмотрении дела об административном правонарушении участникам производства по делу об административном правонарушении вручаются постановления непосредственно после рассмотрения делу по существу.

Однако в случае «заочного» рассмотрения дела неизбежно возникает вопрос о том, что считать моментом получения копии постановления (решения) участником административного производства и как определить начало течения этого срока. Ответы на эти вопросы в КоАП РФ не содержит.

В данном случае по аналогии со ст. 214 ГПК РФ3 и ст. 177 АПК РФ4 возможно исходить из того, что копия постановления (решения) по делу об административном правонарушении, которая не может быть вручена лично заинтересованному лицу непосредственно после рассмотрения дела, должна быть направлена адресату по почте заказным письмом с уведомлением о вручении. Вместе с тем направление постановления (решения) по делу об административном правонарушении заказным письмом не исключает такой ситуации, когда на момент подготовки жалобы к рассмотрению судья, орган или должностное лицо, правомочные рассматривать жалобу, не будут иметь сведений о дате получения обжалуемого постановления (решения) лицом, ее подавшим, что в ряде случаев будет лишать возможности соответствующие органы административной и судебно-административной юрисдикции проверить соблюдение установленного срока на обжалование.

Положения части 2 статьи 30.3 КоАП РФ свидетельствуют о том, что срок обжалования постановления (решения) по делу об административном правонарушении не является пресекательным и в случае его пропуска может быть восстановлен по ходатайству лица, подающего жалобу.

Рассматривать ходатайство о восстановлении срока на обжалование могут судьи или должностные лица, правомочные рассматривать жалобу, что следует отметить особо, учитывая, что по общему правилу жалоба подается в суд, должностному лицу или органу, вынесшему обжалуемый акт. Исходя из толкования норм, содержащихся в ч. 2 ст. 30.3 КоАП РФ и ч. 4 ст. 30.3 КоАП РФ, ходатайство о восстановлении срока на обжалование должно рассматриваться правомочным судьей, должностным лицом до рассмотрения дела по существу.

При этом согласно ч. 4 ст. 30.3 КоАП РФ решение об отклонении данного ходатайства должно приниматься в форме отдельного процессуального документа - определения, которое в соответствии с разъяснениями Верховного Суда Российской Федерации может быть обжаловано, поскольку оно исключает возможность дальнейшего движения дела об административном правонарушении, что влечет нарушение права лица, привлеченного к административной ответственности, на защиту5.

В случае удовлетворения ходатайства процессуальные нормы КоАП РФ не требуют обязательного вынесения соответствующего определения. В данном случае вывод судьи или должностного лица об удовлетворении ходатайства о восстановлении срока на обжалование следует отразить в итоговом решении по делу.

Если судья или должностное лицо приступили к рассмотрению дела по существу, но при этом не вынесли определение о восстановлении пропущенного срока на обжалование, то данный срок считается восстановленным. Однако в судебной практике достаточно распространены ситуации, когда после длительного рассмотрения жалобы судьи выносят постановление о прекращении производства по делу ввиду отсутствия оснований для восстановления срока.

Одной из проблем, возникающих в практике рассмотрения жалоб, не разрешенной процессуальными нормами КоАП РФ, является отсутствие приложенного к жалобе хода-

тайства о восстановлении срока на обжалование. Изучение ряда судебных дел выявило два подхода к названной проблеме. Одни судьи полагают, что они вправе по своей инициативе восстановить пропущенный срок, а другие в данной ситуации отказывают в принятии жалобы.

С правомерностью первого из приведенных суждений, на наш взгляд, согласиться нельзя, поскольку в данном случае, если жалоба по делу об административном правонарушении, направленная по истечении срока на обжалование, не содержит ходатайства о восстановлении этого срока (оно может быть составлено отдельным документом), то по аналогии со ст.ст. 324, 342 ГПК РФ она должна быть возвращена лицу, ее подавшему, без рассмотрения. При этом необходимо разъяснять указанному лицу возможность повторного направления жалобы с приложенным к ней ходатайством о восстановлении срока на обжалование с указанием причин пропуска срока, которые данное лицо считает уважительными. После устранения препятствий жалоба может быть принята к рассмотрению без отмены определения о ее возвращении.

Следует помнить, что жалобы на постановления по делам об административных правонарушениях, предусмотренных статьями

5.1-5.25, 5.45-5.52, 5.56 КоАП РФ (административные правонарушения, посягающие на избирательные права граждан) могут быть поданы в пятидневный срок со дня вручения или получения копии постановления.

Этап подготовки дела к рассмотрению жалобы на постановление по делу об административном правонарушении урегулирован статьей 30.4 КоАП РФ.

Законодатель установил краткие сроки рассмотрения жалобы - десятидневный (общий) со дня ее поступления со всеми материалами в суд, орган, должностному лицу, правомочным рассматривать жалобу; пятидневный по делам об административных правонарушениях, предусмотренных статьями

5.1—5.25, 5.45-5.52, 5.56 КоАП РФ, а также по делам о назначении наказания в виде административного приостановления деятельности; в течение суток с момента подачи жалобы она рассматривается по делам о назначении наказаний в виде административного ареста и административного выдворения за пределы Российской Федерации.

Рассмотрение жалоб на постановление по делу об административном правонарушении

производится по общему правилу в соответствии с положениями главы 29 КоАП РФ «Рассмотрение дел об административных правонарушениях» с учетом особенностей, установленных в статьях 30.5-30.8 КоАП РФ.

В силу положений части 3 статьи 30.6 КоАП РФ судья, вышестоящее должностное лицо не связаны доводами жалобы и проверяют дело в полном объеме. В связи с чем при подготовке жалобы к рассмотрению, а также при непосредственном ее рассмотрении судья или должностное лицо вправе по своей инициативе истребовать дополнительные документы, назначить экспертизу, вызвать специалиста и т.д. независимо от того, заявлено ли такое ходатайство или нет.

Вместе с тем представляется, что активное использование новых доказательств, полученных в ходе рассмотрения жалобы и свидетельствующих о виновности лица, в отношении которого ведется производство по делу об административном правонарушении, возможно только в случае рассмотрения жалобы в срок, предусмотренный ст. 4.5 КоАП РФ «Давность привлечения к административной ответственности».

Несмотря на то, что по смыслу закона и согласно правовой позиции Верховного Суда Российской Федерации6 само по себе истечение сроков привлечения к административной ответственности на время пересмотра постановления не влечет за собой его отмену и прекращение производства по делу, использование новых доказательств, полученных при рассмотрении жалобы и свидетельствующих о виновности лица, в отношении которого ведется производство по делу об административном правонарушении, за пределами срока давности привлечения к административной ответственности, по моему мнению, будет ухудшать положение указанного лица, что, соответственно, влечет за собой нарушение права на защиту.

По результатам рассмотрения жалобы на постановление по делу об административном правонарушении выносится процессуальный документ в форме решения. Требования к решению изложены в ст. 30.7 КоАП РФ со ссылкой, что такое решение должно содержать сведения, предусмотренные ч. 1 ст. 29.10 КоАП РФ.

Порядок оглашения решения и вручения его копии, доведения решения до сведения заинтересованных лиц изложен в ст. 30.6 КоАП РФ.

Статья 30.9 КоАП РФ предусматривает возможность пересмотра решения, вынесенного по жалобе на постановление и (или) решение вышестоящего должностного лица (но не судьи) в суд по месту рассмотрения жалобы, а затем - вышестоящий суд. Таким образом, в случае использования всех этапов обжалования - вышестоящему должностному лицу; в суд по месту рассмотрения жалобы; в вышестоящий суд - постановление об административном правонарушении, вынесенное должностным лицом, вступает в законную силу после рассмотрения вышестоящим судом жалобы на решение судьи. В дальнейшем возможен пересмотр в порядке, предусмотренном ст. 30.11 КоАП РФ

Положения ст. 30.9 КоАП РФ не распространяются на постановления по делам об административных правонарушениях, вынесенных судьями, а также на решения судьи вышестоящего суда на указанные постановления. Например, постановление мирового судьи может быть обжаловано в порядке ст.ст. 30.1-30.8 КоАП РФ вышестоящему судьей - в районный суд, после рассмотрения жалобы судьей районного суда вступает в законную силу и подлежит пересмотру в порядке ст. 30.11 КоАП РФ. Аналогично исчисляется момент вступления в законную силу постановлений районных судей после рассмотрения жалоб судьей вышестоящего суда (верховных судов республик, краевых, областных судов, судов городов Москвы и Санкт-Петербурга, судов автономной области и автономных округов).

Порядок пересмотра вступивших в законную силу постановлений по делам об административных правонарушениях предусмотрен статьей 30.11 КоАП РФ. Правоприменительная практика дает основания полагать, что указанная норма недостаточно регламентирует порядок производства на данной стадии административного процесса. В практической деятельности многие возникающие вопросы решаются на основе общих принципов по аналогии с нормами КоАП РФ, регламентирующими порядок производства по делам об административных правонарушениях. Однако такой подход может быть поставлен под сомнение, поскольку статья 30.11 КоАП РФ не является бланкетной и не содержит отсылок к другим законам и нормам КоАП РФ. Единственное исключение составляет часть 4 статьи 30.11 КоАП РФ, которая содержит указание на то, что вступившие в законную силу

постановления, решения по делам об административных правонарушениях могут быть пересмотрены в порядке надзора Высшим Арбитражным Судом Российской Федерации в соответствии с арбитражным процессуальным законодательством.

Некоторые разъяснения по пересмотру вступивших в законную силу постановлений по делам об административных правонарушениях содержит Постановление Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 24 марта 2005 года № 5 «О некоторых вопросах, возникающих у судов при применении Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях».

В соответствии с положениями, закрепленными в п. 34 названного Постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации, при применении статьи 30.11 КоАП РФ необходимо иметь в виду, что ее положения не лишают гражданина, в отношении которого вынесено постановление по делу об административном правонарушении, а также других лиц, имеющих в силу статьи 30.1 КоАП РФ право обжалования постановления по делу об административном правонарушении, права непосредственно обращаться к председателю или заместителю председателя соответствующего вышестоящего суда, правомочным на основании части 3 статьи 30.11 КоАП РФ пересматривать вступившие в законную силу постановления. При этом в соответствии с ч. 3 ст. 30.6 КоАП РФ указанные лица не связаны доводами жалобы и проверяют дело в полном объеме.

Представляется, что положение ч. 3 ст. 30.6 КоАП РФ свидетельствует о необходимости при пересмотре дела в порядке ст. 30.11 КоАП РФ также истребовать материалы дела, как это предусмотрено процедурой рассмотрения жалоб на не вступившие в законную силу постановления.

Разъяснения Верховного Суда Российской Федерации, содержащиеся в п. 32 названного Постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации, не позволяют обжаловать в порядке статьи 30.11 КоАП РФ несудебные акты, поскольку в соответствии со статьей 126 Конституции РФ, статьями 19 и 20 Федерального конституционного закона

«О судебной системе Российской Федерации» и статьями 9 и 15 Федерального конституционного закона «О военных судах Российской Федерации» Верховный суд Российской Федерации, верховные суды республик, краевые, областные суды, суды городов федерального значения, автономной области, автономных округов, окружные (флотские) военные суды осуществляют судебный надзор за деятельностью нижестоящих судов, в связи с чем предметом их надзора могут быть лишь акты, принимаемые судами.

Однако в таком случае не исключается возможность необоснованного привлечения к административной ответственности в силу незаконного постановления или решения должностных лиц по делу об административном правонарушении, чем нарушается право лица на защиту и не соблюдается принцип достижения справедливого баланса публичных и частных интересов в рамках административного судопроизводства. Представляется, что данный вопрос является предметом дискуссии.

Таким образом, анализ стадии пересмотра показывает, что положения главы 30 КоАП РФ нуждаются в восполнении имеющихся пробелов, усовершенствовании с учетом новейшего процессуального законодательства в других отраслях права, необходимости учесть недостаточность судебной защиты прав граждан.

1 Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях от 30.12.2001. - № 195. - ФЗ (принят ГДФС РФ 20.12.2001).

2 П. 11 Пленума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 27 января 2003 года № 2 «О некоторых вопросах, связанных с введением в действие Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях» // Вестник Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации. - 2003. - № 3.

3 Гражданский процессуальный кодекс Российской Федерации от 14.11.2002. - № 138. - ФЗ (принят ГД ФС РФ 3.10.2002).

4 Арбитражный процессуальный кодекс Российской Федерации от 24.07.2002. - № 95. - ФЗ (принят ГД ФС РФ 14.06.2002).

5 П. 31 Постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 24 марта 2005 года Ка 5 «О некоторых вопросах, возникающих у судов при применении Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях» // Бюллетень Верховного Суда Российской Федерации. - 2005. - № 6.

6 Там же. - П. 14.