Правовые средства обеспечения демографической политики в странах Западной Европы

Вестник Санкт-Петербургского университета МВД России № 1 (53) 2012

УДК 314.15, 314.152.2 Ю.А. Никулина*, Н.С. Нижник**

Правовые средства обеспечения демографической политики в странах Западной Европы

В статье проанализированы основные направления демографической политики Германии и Франции, охарактеризованы правовые средства, применяемые государствами для решения демографических проблем. Определено соотношение демографической, семейной и миграционной политики. Даня, оценка эффективности использования различных правовых средств демографической политики во Франции и Германии.

Ключевые слова: правовые средства, демографическая политика, семейная политика, миграционная политика, трудовая миграция, семейные пособия, демографическая политика Франции, демографическая политика Германии.

J. A. Nikulina*, N.S. Nizhnik**. Legal measures of provision of demographic policy in the countries of Western Europe. The article analyzes main paths of demographic policy of Germany and France and characterizes the legal measures which are used by the government in order to solve the demographic problems. The correlation between demographic policy, family policy and migration policy is determined. The efficiency of use of various legal measures of demographic policy in France and Germany is assessed.

Keywords: legal measures, demographic policy, family policy, migration policy, labor migration, family allowances, demographic policy of France, demographic policy of Germany.

Демографические проблемы в современном мире признаны наиболее значимыми. В каждом государстве внимание к проблемам демографии отражается в национальной демографической политике, а также в ее составляющих — миграционной и семейной политике.

Попытки установления контроля государства над брачностью, рождаемостью, миграцией и другими демографическими явлениями имели место еще в Древнем мире. Демографическая политика современных государств отличается разнообразием целей и широтой подходов к их реализации. Как правило, в каждом государстве в соответствии с имеющимися демографическими характеристиками формулируются концепция и цель демографической политики, избираются формы и методы ее правового обеспечения. Государственная демографическая правовая политика представляет собой законотворческую, правоприменительную и правоохранительную деятельность, направленную на регулирование демографических процессов в соответствии с национальными интересами [1, c. 145].

Демографическая политика в каждом государстве обеспечивается разным набором средств. Но во всех государствах важнейшую роль в ее проведении играют правовые средства. Правовые средства

— это правовые явления, выражающиеся в инструментах (установлениях) и деяниях (технологиях), с помощью которых удовлетворяются интересы субъектов права, обеспечивается достижение социально полезных целей. В качестве правовых средств выступают нормы и принципы права, правоприменительные акты, договоры, юридические факты, субъективные права, юридические обязанности, запреты, льготы, меры поощрения, меры наказания, акты реализации прав и обязанностей и т.п. Правовые средства объединяются в определенную систему для решения поставленных задач, воплощаются в выверенном временем алгоритме действия правовой формы — в механизме правового регулирования для того, чтобы успешно добиться социально значимых результатов.

Новое время и промышленная революция изменили демографическую карту всех государств, в т.ч. и Европы. Две мировые войны, сложившиеся в XX в. стереотипы демографического поведения (например, откладывание рождения детей в семье на более поздний срок) привели развитые в политическом, социальном, экономическом, культурном отношении страны к угрозе демографического кризиса.

Деятельность государства в сфере регулирования демографических процессов в соответствии с интересами людей, проживающих на его территории, характеристика такого общества, которое называют «государством благосостояния» или «социальным государством».

* Никулина, Юлия Александровна, адъюнкт кафедры теории государства и права, Санкт-Петербургский университет МВД России. Адрес: Россия, 198206, Санкт-Петербург, ул. Летчика Пилютова, д. 1. E-mail: julia_inbel@list.ru.

** Нижник, Надежда Степановна, профессор кафедры теории государства и права, Санкт-Петербургский университет МВД России, доктор юридических наук, кандидат исторических наук, профессор. Адрес: Россия, 198206, Санкт-Петербург, ул. Летчика Пилютова, д. 1. Тел.: 744-70-76. E-mail: n.nishnik@bk.ru.

* Nikulina, Julia Alexandrovna, postgraduate student of the chair of the theory state and right of the St.-Petersburg university of the Ministry of Internal Affairs of Russia. Russia, 198206, St.-Petersburg, Pilot Pilyutov str., 1. E-mail: julia_inbel@list.ru.

** Nizhnik, Nadezhda Stepanovna, professor of the chair of the theory state and right of the St.-Petersburg University of the Ministry of Internal Affairs of Russia. Russia, 198206, St.-Petersburg, Pilyutov-street, 1. Ph.: 744-70-76. E-mail: n.nishnik@bk.ru.

Статья поступила в редакцию 19 января 2012 года.

© Никулина Ю.А., Нижник Н.С., 2012

Важной функцией социального государства является смягчение последствий непредсказуемой игры рыночных сил, обеспечение максимальной независимости граждан от разнообразных превратностей судьбы и гарантирование им минимума средств к существованию [9, с. 33]. Стремление к построению социальных государств в Западной Европе означало особое внимание к демографической политике и политике семейной, которая направляется на поддержку семьи как социального института и оказание помощи определенным группам семей (молодым семьям, семьям с детьми, одиноким матерям и т.п.). В странах Западной Европы предпочитают говорить именно о семейной политике, открыто не провозглашающей конкретных целей по воспроизводству населения. Политкорректность европейских политиков, обусловленная приоритетами индивидуалистической направленности и декларацией гарантии прав и свобод гражданина, демографических задач государства, безусловно, не ликвидирует, а позволяет решать их в условиях максимального учета традиций национальной истории. Важнейшими направлениями демографической политики современных государств являются регулирование процессов брачности, рождаемости и разводимости и миграционная политика. Рассмотрим использование различных правовых средств при обеспечении демографической политики во Франции и Германии.

Правовые средства проведения демографической политики в сфере брачности, рождаемости и разводимости

Во Франции переход от демографической политики к семейной был постепенным. Начиная с 1970-х гг., чисто «демографическое» обоснование необходимости государственных семейных пособий уступило место иной, более широкой социальной аргументации.

Средством решения государственных задач в этой области являются семейные пособия. Семейные пособия во Франции предназначены только семьям, имеющим двух и более детей. Причем существует дифференциация в размере выплат в зависимости от числа детей. По состоянию на начало 2004 г. пособие на семью с двумя детьми составляло 113 евро и далее увеличивалось на 144 евро на каждого последующего ребенка. В 2008 г. размер такого пособия составил 120,32 евро. В январе 2011 г. семейные пособия на двух детей составили 125,78 евро, для трех — 286,94 евро и 161,17 евро дополнительно за каждого последующего ребенка. В 2012 г. размер пособия на 2 детей составит 127,05 евро, на трех детей — 289,82 евро [2].

Семейные пособия, размер которых невелик, составляют лишь меньшую часть социальных трансферов, получаемых семьями. Среди них материнские отпуска в дородовый и послеродовый период (в ряде случаев полностью оплачиваемый отпуск по уходу за детьми до достижения ими трех лет), субсидирование услуг по присмотру за детьми дошкольного возраста, пособие одинокому родителю, воспитывающего ребенка (707 евро плюс 177 евро за каждого следующего ребенка), налоговые скидки в зависимости от состава семьи; пособие на оплату жилья и др.

Начиная с 2002 г. отцы, работающие в государственном секторе, имеют право на отпуск после рождения ребенка. Этот отпуск является полностью оплачиваемым за счет социального страхования. В частном секторе существует предельная сумма выплаты, в связи с чем наиболее высокооплачиваемые работники редко пользуются «отцовским» отпуском [3].

Правовые средства, избранные во Франции для решения демографических вопросов, показали эффективность их применения в данном государстве и позволили стабилизировать рождаемость и добиться высоких показателей по сравнению с другими развитыми странами [9, с. 45]. Цели демографической политики сводятся к формированию желательного режима воспроизводства населения, сохранению или изменению тенденций в области динамики численности и структуры населения, темпов их изменений, динамики рождаемости, смертности, семейного состава, расселения, внутренней и внешней миграции, качественных характеристик населения.

Стратегические направления политики Германии по отношению к семье, равно как и основополагающие правовые нормативы, разрабатываются и принимаются на государственном уровне. В то же время принцип федерализма оставляет за субъектами федерации известную долю самостоятельности. В компетенции федерации находится реализация многих нормативов, например, размер «пособий за детей», в компетенции земель и коммун — финансирование местных детских садов, школ, игровых площадок, оплата пребывания детей у «дневных матерей». Для решения государственных задач в Германии также широко применяются семейные пособия. За первого, второго и третьего ребенка родители получали по 154 евро в месяц, а за четвертого и далее — 179 евро [4]. Дети до 18 лет могут быть бесплатно «приписаны» к родительской медицинской страховке. Пособие «родительские деньги» выплачивается на детей, рожденных после 1 января 2007 г. Оно учреждено взамен так называемых денег на воспитание (введенных в 1986 г.) и компенсирует в течение года разницу в зарплате, теряемую родителем в связи с воспитанием ребенка (например, если мать вынуждена работать неполный рабочий день). Максимально выплачивалось 450 евро, причем учитывались доходы родителей и их социальный статус: граждане с высокими доходами претендовать на это пособие не имели права. «Родительские деньги» выплачиваются максимум в течение года и, в отличие от «денег на воспитание», не составляют определенной суммы, а ориентируются на уровень текущих доходов родителей. Неработающие

Вестник Санкт-Петербургского университета МВД России № 1 (53) 2012

Вестник Санкт-Петербургского университета МВД России №9 1 (53) 2012

получают ежемесячно максимум 300 евро в течение года. В этой связи говорят о «скандинавизации» немецкой политики по отношению к семьям (использованию опыта скандинавских стран): в Дании «родительские деньги» были введены в 1983 г., что привело к некоторому повышению рождаемости.

Величина пособий и порядок их назначения в Германии до сих пор остаются предметом споров между политическими партиями. Например, Социал-демократическая партия Германии хочет поднять и уравнять величину пособия независимо от количества детей («каждый ребенок должен быть государству одинаково ценен»). В свою очередь, консервативный Христианско-демократический союз полагает, что увеличение суммы «пособия на детей» будет способствовать не только росту рождаемости, но и восстановлению традиционных больших и стабильных семей. Поэтому Христианско-демократический союз Г ермании предлагает увеличить сумму пособий на первого и второго ребенка на 10 евро, на третьего

— на 20, а на четвертого и далее — даже на 50 [5]. В 2009 г. изменения в семейном праве затронули алименты, раздел имущества супругов и уравнивания детей супругов в пенсионном обеспечении [6].

Заявление на расторжение брака в Германии подает исключительно адвокат. Если у супругов нет никаких разногласий относительно развода, то тогда один из супругов дает поручение адвокату заняться бракоразводным процессом; если возникают разногласия, то подключается адвокат второй стороны. Реформа семейного права в Германии вывела детей на первое место в порядке исчисления алиментов, обеспечив им полное преимущество перед всеми лицами, притязающими на алименты [7]. Согласно семейному законодательству, в Германии существует страховка на случай развода. Однако она имеет трехгодичный срок ожидания вступления страхования в силу. Кроме того, обычное юридическое страхование не в состоянии оплатить все издержки бракоразводных процессов. На этот случай существует социальный вид страхования [8]. Согласно Конституции ФРГ, брак и семья находятся под охраной государства. Это положение многие юристы трактуют в том смысле, что лица, находящиеся в юридически зарегистрированном браке, должны обладать преимуществом на налоговые и социальные льготы. Тем не менее, в ФРГ в 1990-х гг. законодательство уровняло детей, родившихся в браке и вне брака, в правах на наследство.

В первые послевоенные годы в Германии государственные меры, направленные на повышение рождаемости, ассоциировались с недавним прошлым — нацистским периодом. Поэтому семейная политика современной Германии не провозглашает необходимость увеличения рождаемости. В связи с этим коллективные договоры между работодателями и профсоюзами заключаются таким образом, чтобы даже неквалифицированный рабочий мог обеспечить минимальный прожиточный уровень себе и находящимся на его иждивении жене и детям. Важнейшим элементом семейной политики стали налоговые скидки семьям, имеющим детей, а также определение базы налогообложения на основе дохода семьи в целом (это экономически поддерживало семьи, где жены не работали). В 1950-е гг. только четверть женщин, имевших детей до 14 лет, работали: господствовало отрицательное отношение к детским дошкольным учреждениям, считалось, что они способствуют распространению тоталитаризма, направленного на то, чтобы «украсть» детей у семьи. Однако семейная политика ФРГ выстроена так, что решение задач передается регионам или неправительственным организациям, а законодательство способствует созданию максимально благоприятных условий для их эффективного функционирования [9, с. 39-40].

Для решения демографических вопросов в Германии используются и иные социальные трансферы. В середине 1990-х гг. приняты законодательные акты, направленные на расширение предоставляемых субсидируемых услуг по уходу за детьми. С середины 1980-х гг. введены родительские отпуска (по состоянию на декабрь 2003 г. один из родителей может в течение года получать пособие по оплате такого отпуска в размере до 460 евро в месяц или 307 евро в месяц в течение 2-х лет). По состоянию на 1 января 2011 г., средняя сумма родительского пособия варьируется от 300 до 1800 евро [10]. Многие западные исследователи считают, что длительные родительские отпуска не способствуют развитию успешной карьеры женщин и нарушают равенство полов, т.к. за 2—3 года утрачивается связь с прежним местом работы и теряются профессиональные навыки. В западных регионах ФРГ родительским отпускам продолжительностью до года воспользовались 12 % тех, кто брал такие отпуска, от 1 до 2-х лет — 15 %, более 2-х лет — 73 %, а в восточных регионах (бывшая ГДР) — 25, 37 и 38 % — соответственно [11].

Как свидетельствуют немецкие источники, семейная политика в Германии не способствует росту рождаемости: в 2009 г. в стране появилось 8,2 ребенка в расчете на 1000 жителей [12]. Коэффициент рождаемости упал до 1,3 — столько детей приходится в среднем на каждую женщину. Для воспроизводства населения этого мало. Рождаемость в Германии существенно ниже смертности: в первом полугодии 2009 г. родилось 675 тыс. человек, а умерло 844 тысячи [13]. По состоянию на 2010 г., рождаемость составила 678 тыс. человек, умерло 859 тыс. человек [14].

Правовые средства обеспечения миграционной политики

Регулирование миграционных процессов во Франции осуществляется по нескольким направлениям: 1) управление миграционными потоками; 2) борьба против нелегальной иммиграции; 3) интеграция иммигрантов, живущих во Франции. Французское миграционное законодательство предусматривает, что въезд в страну может осуществляться по краткосрочной визе на период до 3 месяцев или по долгосрочной визе на период свыше 3 месяцев. По состоянию на декабрь 2011 г.,

въезд во Францию с целью длительного пребывания (более 3 месяцев) ограничен. Массовая иммиграция во Францию началась в середине XIX в. в период бурного индустриального развития. Миграционная политика того периода была призвана решить две задачи: 1) удовлетворить растущий спрос на рабочую силу; 2) стабилизировать демографическую ситуацию, так как страна оказалась перед угрозой депопуляции. До начала Второй мировой войны основной поток иммигрантов шел из соседних стран

— Италии, Испании, Бельгии, а также из Польши. В этот период также прибыли значительные потоки армянских беженцев, бежавших из страны под угрозой истребления турками; русских, покинувших страну после 1917 г.; итальянцев, испанцев, скрывавшихся от фашистских режимов. Большинство иммигрантов первой волны успешно адаптировались и приобрели французское гражданство.

Во второй половине XX в. Франция начала проводить открытую миграционную политику, приняв 2 ноября 1945 г. закон об иммиграции [15] — закон о въезде и пребывании иностранных граждан во Франции, который включил в себя 9 глав и 40 статей. Впоследствии в закон было внесено более 40 поправок. Новая волна иммиграции пришлась на 1956—1973 гг. Во Францию приезжали молодые рабочие из Испании и Италии; затем, выходцы из бывших французских колоний — стран Магриба, Африки, Ближнего Востока. Нефтяные кризисы 1970-х гг. сопровождались ростом безработицы, чему немало способствовал выход на рынок труда многочисленных поколений, родившихся в послевоенные годы. В итоге правительство официально объявило о прекращении приема иммигрантов, за исключением случаев предоставления политического убежища, воссоединения с семьей и обучения [24, с. 87].

Как самостоятельный вид миграции во Франции выделяется трудовая миграция. Согласно миграционному законодательству Франции, иностранные граждане стран Шенгенской конвенции могут свободно въезжать и находиться во Франции в течение 3 месяцев. По истечении трехмесячного срока они должны либо покинуть страну, либо обратиться в префектуру по месту их жительства во Франции для получения разрешения на проживание или работу. В отношении трудовой иммиграции из других стран миграционная политика Франции носит ярко выраженный ограничительный характер. Правда, принятый в 1998 г. закон Шевенмана [16] смягчил ряд ограничений к доступу на рынок труда некоторых категорий специалистов, была также облегчена сама процедура получения разрешения на работу. По миграционному законодательству граждане стран, не входящих в Шенгенскую зону, желающие прибыть во Францию для реализации своих карьерных устремлений, должны получить визу, контракт и разрешение на работу.

Во Франции существует два вида разрешения на работу: 1) разрешение на постоянную работу, которое первоначально выдается сроком на 1 год, затем постоянно продлевается; 2) временное разрешение на работу, которое выдается сроком на 9 месяцев, затем может возобновляться. Работодатель, приглашающий на работу гражданина из третьей страны, должен обратиться в Управление труда соответствующего департамента Франции, последний должен отправить запрос в Национальное агентство занятости. В ходе этих обращений работодатель должен доказать, что наем иностранного работника не ухудшит состояние рынка труда для французских граждан или постоянно проживающих во Франции граждан других стран. Согласно закону Шевенмана, ходатайство о выдаче разрешения на работу должно рассматриваться 2—3 месяца. Серьезным основанием для отказа является криминальное прошлое потенциального иммигранта. Разрешение на работу можно получить во французских консульствах или зарубежных представительствах Отдела международной миграции (ОМІ), при этом потенциальный работодатель должен заплатить специальную пошлину. После прибытия во Францию иммигрант должен пройти международное освидетельствование, организуемое Отделом международной миграции. ОМІ осуществляет сбор и хранение информации о каждом иностранном рабочем. В случае, если работодатель будет использовать работника без разрешения на работу, ему грозит штраф, налагаемый ОМІ [17].

Миграционная политика сегодняшней Франции — это не комплекс мероприятий, направленных на «погашение» угрозы депопуляции. Современная миграционная политика Франции направлена на повышение качественных характеристик населения, касающихся образовательного уровня, профессионального и социального статуса. Так, закон Шевенмана облегчил доступ на французский рынок труда специалистам в области информационных систем. Для того чтобы пригласить такого специалиста на работу, работодателю достаточно отправить ему рабочий контракт, на основании которого иностранному специалисту будет открыта долгосрочная виза. Одним из условий предоставления разрешения на работу в этом случае является гарантия со стороны работодателя выплаты заработной платы в размере не ниже 3500 евро. Процедура выдачи разрешения на работу занимает около 1 месяца. В 2000 г. было выдано 1619 разрешений на постоянную работу и 986 разрешений на временную работу специалистам в области информационных технологий. Если позволяют финансовые ресурсы и жилищные условия, специалисты данной категории могут приглашать к себе для совместного проживания близких родственников. Это право распространяется и на специалистов в области информационных технологий, работающих по временному разрешению. Кроме того, французское законодательство разрешает работать и супругам иностранных специалистов. Иностранные специалисты обладают правом на получение вида на жительство, они могут пользоваться всеми видами

Вестник Санкт-Петербургского университета МВД России № 1 (53) 2012

Вестник Санкт-Петербургского университета МВД России № 1 (53) 2012

социальных услуг, т.к. изначально в их контракты заложены отчисления во все социальные фонды [18].

Не упускается из виду и миграция, обусловленная получением образования. Власти Франции проявляют интерес к международным обменам и привлечению иностранных студентов в высшие учебные заведения Франции. В 1978 г. Министерством национального образования и Министерством иностранных дел создано Агентство по вопросам французского образования. Агентство призвано содействовать распространению французского образования среди иностранных студентов и обеспечивать студентов полной информацией о возможностях обучения во Франции, распространять информацию и представлять различные виды программ за границей [19].

Франция в своей нацеленности на улучшение качественных характеристик населения уделяет огромное внимание интеграции иммигрантов в общественную и политическую жизнь страны. В этом случае все формы этнической идентификации вытесняются из сферы государственной в сферу частную, а целью миграционной политики является аккультурация, а затем ассимиляция каждого иммигранта через школу и другие общественные институты [20].

Получение гражданства и разрешения на жительство осуществляется в соответствии с Кодексом о гражданстве [21]. В основе предоставления французского гражданства лежит принцип «права почвы» (jus soli), согласно которому человек является французом на основании его рождения и проживания на территории Франции даже в случае, если его родители являются иностранцами, а также «права крови» (jus sanguinis), по которому человек является гражданином Франции вне зависимости от места его рождения и проживания, если родители — французы. Иностранные совершеннолетние граждане могут получить французское гражданство путем натурализации, при условии, что они проживают во Франции постоянно не менее 5 лет до дня обращения о приеме гражданства. Достигшие совершеннолетия дети иностранных граждан могут претендовать на получение французского гражданства при условии, что они проживали в стране не менее 5 лет в интервале между 11 годами и наступлением совершеннолетия. Иностранцы, заключившие брак с французским гражданином или гражданкой, могут претендовать на получение гражданства после года семейной жизни [22].

Французское законодательство предусматривает меры борьбы с нелегальной иммиграцией. Любой иностранец, находящийся на территории государства без действительной визы или разрешения на проживание, должен покинуть страну. Полиция может задержать на 12 суток лиц, нелегально находящихся на территории Франции. В течение этого срока должна быть организована высылка иностранца в страну происхождения при условии, если ему не грозит опасность преследований. Префекты ежегодно принимают около 100 тыс. решений о высылке граждан. Фактически из Франции ежегодно высылаются около 20 тыс. человек, находящихся в стране нелегально [23, с. 206]. Выполнение решений о депортациях является довольно трудной задачей для полицейских служб, отвечающих за миграцию, поскольку в подавляющем большинстве случаев арестованные граждане, находящиеся на территории Франции, уничтожают или прячут свои паспорта, их личность невозможно установить [23, с. 207]. Во Франции создана хорошо организованная система институтов миграционной политики, куда входят: Министерство по социальным делам, труду и солидарности с сетью организаций и служб, занимающихся проблемами мигрантов; Министерство внутренних дел, куда входят Управление по гражданским свободам и Центральное управление пограничной полиции, последнее осуществляет контроль за миграционными потоками и борется с нелегальной миграцией; Министерство иностранных дел, разрабатывающее государственную политику в сфере визового режима и передвижения иностранных граждан на территории Франции; Министерство юстиции наряду с другими министерствами разделяет ответственность по вопросам предоставления гражданства [24, с. 102].

В Германии миграция является важным источником роста населения. Германия стоит перед угрозой депопуляции (отрицательный естественный прирост населения, самая значительная среди развитых стран мира доля населения старше 65 лет (20,2 % в 2004 г., в 2009 г. 20,7 % [29]), низкий суммарный коэффициент рождаемости) [26]. Германия не была страной иммиграции, на законодательном уровне отсутствовали нормативные акты в области миграционной политики. Однако уже в 1970-е гг. государство было вынуждено институционализировать различные типы фактической иммиграции в ФРГ. Например, позиция моральной репарации немецкой национальной истории по отношению к евреям обусловила появление программы еврейской иммиграции, оказывающей заметное влияние на реальную иммиграционную картину страны. Согласно Конституции ФРГ [27] и Закону об изгнанных и беженцах [28], все лица немецкой национальности, подвергшиеся в 1940-е гг. изгнанию с родных земель и проживающих до 8 мая 1945 г. в бывших немецких восточных землях или вне Германии (в т.ч. в восточно-европейских странах, Китае) имеют право на репатриацию в Германию, а фактически на иммиграцию в нее. С другой стороны, Германия играет значительную роль в европейской интеграции, растущая интернационализация производства, распределение рынков труда накладывают на нее обязательства активного участия в миграционных процессах.

Трудовая миграция в Германии определена свободой передвижения внутри Евросоюза и значительным международным трудовым обменом. Часто временная трудовая миграция превращается в постоянную. Кроме того, некоторые отраслевые сегменты уже сейчас не справляются с существующей нагрузкой и нуждаются в притоке специалистов извне. Причем речь не идет о высококвалифицированных специалистах, гораздо чаще — о работниках сферы обслуживания (сиделки,

няни, повара, строители, разного рода ремонтный персонал и пр.). Все эти и другие условия обусловили разработку в Германии миграционного законодательства и политики [29, с. 56].

Порядок получения гражданства и разрешения на жительство регулируется Законом о гражданстве, который предусматривает возможность получения немецкого гражданства по рождению (ёигсЬ ОеЬиН) для детей, оба родителя которых являются иностранцами при соблюдении ряда условий: дети рождены на территории Германии, по крайней мере, один из родителей легально и постоянно проживает в Германии не менее 8 лет, и этот родитель имеет разрешение на проживание по статусу «Правомочие на пребывание» (Л^епШаквЬегесМ^^), либо на протяжении не менее 3 лет — неограниченное по сроку разрешение на проживание по статусу «Разрешение на жительство» (Л^епШаквейаиЬшв). Кроме того, правом на получение немецкого гражданства по своему заявлению (ёигсЬ Erklarung) могут воспользоваться дети, которые наряду с вышеперечисленными условиями 1 января 2000 г. правомерно и постоянно проживали в Германии, на момент времени, указанный выше, не превысят 10-летнего возраста и подадут заявление на предоставление им гражданства ФРГ. В соответствии с этим законом переселенцы, их потомки и супруги становятся гражданами Германии одновременно с выдачей им свидетельств позднего переселенца, по завершении процесса признания их статуса [30, с. 127]. В 2006 г. в Германии был принят Закон об иммиграции [31], который облегчил въезд высококвалифицированным иммигрантам из третьих стран. Принятый документ отменил существовавшие прежде четыре (а фактически пять) формы вида на жительство и ввел две измененные формы: право на пребывание (Aufenthaltsberechtigiing) и вид на жительство (А^епШаквейаиЬшв), в т.ч. бессрочный вид на жительство. Сегодня сохраняется право на переселение этнических немцев, которые по прибытии в страну должны сдать экзамен по немецкому языку. Расширены возможности иностранных беженцев, попадающих под критерии Женевской конвенции [32]. Для них предусмотрена облегченная процедура получения вида на жительство. Иностранные высококвалифицированные специалисты в сфере информационных технологий могут получить бессрочный вид на жительство.

В настоящее время ужесточаются правила въезда в Германию для неквалифицированных иностранных рабочих. Для вновь прибывших в страну предусмотрен интеграционный курс обучения, включающий в себя базовый и расширенный курс немецкого языка (600 учебных часов), ориентационный курс (30 учебных часов) об истории, культуре, правовой политике Германии. Интеграционный курс заканчивается экзаменом, который необходимо сдать в определенные сроки. По окончании интеграционного курса выдается сертификат, который является доказательством выполнения мигрантом определенных законодательных требований (в целом его законопослушности). С 1 января 2005 г. без сертификата постоянный вид на жительство не выдается [33]. В случае получения прав гражданства при предъявлении сертификата об успешном окончании интеграционного курса, требуемый 8-летний срок законного и постоянного пребывания в Германии может сократиться на год.

Интеграционный курс миграционной политики в основном оплачивается из бюджета. Но мигранты в зависимости от своего материального положения обязаны участвовать в этих расходах (как правило, примерно 630 евро за весь курс). Мигранты освобождаются от уплаты за интеграционный курс в случае, если они получают пособия по безработице или социальную помощь [34, с. 71].

Институты миграционной и иммиграционной политики в Германии разнообразны. Сегодня реализацией иммиграционной политики в Германии занимаются: а) уполномоченный правительства по делам миграции, который отвечает за разработку и формулирование общей концепции миграционной политики (ведет соответствующие переговоры с германскими и иностранными политиками, представителями социальных партнеров и другими общественными группами), является партнером для тех организаций, которые активно занимаются проблемами иностранцев; б) федеральное Министерство внутренних дел, которое несет ответственность за разработку стратегии иммиграционной политики, координацию исполнения миграционного законодательства. Оно занимается выдачей разрешений на пребывание, рассматривает заявления на предоставление гражданства, принимает решения о возможных депортациях. В подчинении министерства находится Федеральная пограничная служба и восстановленное (хотя и урезанное в правах) Федеральное агентство по делам беженцев; в) федеральное Министерство иностранных дел, которое отвечает за визовую политику (через посольства и консульства ФРГ за рубежом оно занимается непосредственно рассмотрением заявлений на выдачу въездных виз); г) федеральное Министерство труда и социальных дел, которое отвечает за политику интеграции иностранцев, в т.ч. интеграцию и реинтеграцию временных иностранных работников в Германии; д) федеральное ведомство по труду (г. Нюрнберг), которое осуществляет контроль за выполнением закона о содействии занятости, регулирование допуска иностранной рабочей силы на рынок труда, а также выдачу разрешений на работу и принятие санкций к работодателям за незаконное использование иностранной рабочей силы. Через Центральное бюро по труду (г. Франкфурт-на-Майне) и региональные службы занятости реализуются государственные программы в области трудовой миграции.

Функции реализации миграционной политики Германии централизованы и переданы в ведение Федерального ведомства по вопросам миграции и беженцев [35]. К его функциям относятся координация деятельности федеральных ведомств и органов, а также представление Германии за рубежом в области иммиграции

Вестник Санкт-Петербургского университета МВД России № 1 (53) 2012

Вестник Санкт-Петербургского университета МВД России № 1 (53) 2012

и беженцев; внедрение и реализация процедуры отбора мигрантов; аналитическая и информационная поддержка федеральных и земельных программ интеграции, ведение Центрального регистра иностранцев; обеспечение выполнения мер содействия добровольному возвращению мигрантов в страны выхода.

Миграционной политикой занимается и немецкий Красный Крест. В 1960-е годы именно Красному Кресту был поручен розыск немецких родственников для желающих репатриироваться в страну. На федеральном уровне действуют федеральные лагеря по приему и распределению беженцев, в функции которых входит предоставление крова, выправка документов для каждого мигранта; распределение мигрантов по конкретным населенным пунктам в землях. Федеральные миграционные лагеря располагаются в пограничных зонах по всей стране. Каждый обслуживает 1—2 федеральных земли. Значение лагерей для начальной адаптации чрезвычайно велико. Там предоставляют помощь мигрантам в преодолении социальных и психологических проблем, связанных с переездом. Широкий круг вопросов миграционной политики решается на уровне федеральных земель. Городские власти занимаются приемом мигрантов: оказанием временной помощи, организацией интеграционных курсов, повышением квалификации и пр. Миграционная политика, наряду с политикой по борьбе с бедностью, безработицей и семейной политикой, является основным направлением городской социальной деятельности [36, с. 55].

Таким образом, в Германии и во Франции меры демографической политики направлены на увеличение не только количественных, но и качественных показателей населения, на улучшение благосостояния семьи, материальную поддержку многодетных семей, семей с одним ребенком, неполных семей. Во Франции меры демографической политики имеют более выраженный положительный результат, о котором свидетельствует средний уровень рождаемости (в 2010 г. он составил 2,01 ребенка на одну женщину, а в Германии — 1,39). В этой области Франция занимает лидирующую позицию среди стран Европейского союза: демографическая политика Франции, направленная на повышение рождаемости, достигла своих целей. Германия, находящаяся на грани депопуляции, предпринимает попытки решить эту проблему прежде всего с помощью миграционной политики. Проблемы, связанные с массовой миграцией в государства Западной Европы миллионов носителей иной политической и экономической культуры и иных религий, остаются для стран Западной Европы потенциально взрывоопасными. Всякий раз массовые беспорядки, вспыхивающие в районах, населенных выходцами из стран Африки и Азии, выявляют просчеты и ошибки в миграционной политике правительств стран Западной Европы [9, с. 63]. Успехи в реализации демографической политики во многом определяют устойчивость развития во всех сферах общественного бытия. Важнейшим способом решения вопросов демографической политики в современном мире является применение правовых средств, набор которых определяется каждым государством в зависимости от особенностей его демографической карты и тенденций развития политико-правовой системы.

Список литературы

1. Tueodap, С. И. Демографическая безопасность России: институционально-правовое обеспечение национальных интересов : дис... докт. юрид. наук. — Ростов-н/Д., 2008. — 345 с.

2. Кодекс социального обеспечения Франции // http://www.legifrance.gouv.fr/ affichTexteArticle.do (дата обращения 30.12.2011).

3. Neyer, G. Family policy and low fertility in Western Europe) // http://www.ipss.go.jp/webj-ad/ WebJournal.files/population/2008_6/3.neyer.pdf (дата обращения 1.01.2012).

4. Сайт федерального Агентства по делам семьи и предпринимательству в Германии / / http:// wwwbmfsfj.de/http://wwwbmfsfj.de/RedaktionBMFSFJ/Broschuerenstelle/Pdf-Anlagen/Dossier-Kindergeld,property=pdf,bereich= bmfsfj,sprache=de,rwb=true.pdf (дата обращения 2.01.2012).

5. Официальный сайт Партии социал-демократов Германии // http://www.spd.de/aktuelles/ (дата обращения 25.12.2011).

6. Гражданский кодекс Германии // http://www.gesetze-im-internet.de/englisch_bgb/ englisch_bgb.html#BGBengl_000G152 (дата обращения 20.12.2011).

7. Закон о детях Германии // http://www.bmj.de/SharedDocs/Downloads/DE/

broschueren_fuer_warenkorb/DE/Das_Kindschaftsrecht.pdf?____blob=publicationFile (дата обращения

23.12.2011).

8. Семейное право в Германии // http://ra-kanzlei-hamm.de/ru/advokat/семейное право/ (дата обращения 27.12.2011).

9. Кяупм, М. Л. Демография регионов Земли. — СПб.: Питер, 2008. — 347 с.

10. Интернет-калькулятор родительского пособия Германии / / Сайт федерального министерства по делам семьи, пожилых граждан, женщин и молодежи // http://www.bmfsfj.de/bmfsfj/generator/ BMFSFJ/Service/rechner,did=76746.html (дата обращения 22.12.2011).

11. Семейная политика в Германии. Третий доклад по проекту социального обеспечения и занятости. Политика в контексте семейных перемен. 89 октября 2002 г. в Утрехте, Нидерланды http:/ /www.york.ac.uk/inst/spru/research/nordic/gerpoli.PDF (дата обращения 24.12.2011).

12. Deutche Welle. — 2009. — 10 Nowember.

13. Демография.ру // http://www.demographia.ru/articles_N/index.html? idR=24&idArt=1527 (дата обращения 28.12.2011).

14. Официальный сайт Федерального статистического управления Германии // http:// www.destatis.de/jetspeed/portal/cms/Sites/destatis/Internet/DE/Content/Statistiken/Zeitreihen/ LangeReihen/Bevoelkerung/ Content100/lrbev04a,templateId=renderPrint.psml (дата обращения 20.12.2011).

15. Портал законодательства Франции // http://www.legifrance.gouv.fr/Droit-francais (дата обращения 22.12.2011); Закон № 98-349 от 11 мая 1998 г. в отношении въезда, пребывания иностранных граждан в Франции и права убежища // http://admi.net/jo/19980512/INTX9700112L.html (дата обращения 22.12.2011); Участники иммиграционной политики // Сайт Французской документации

— http://www.ladocumentationfrancaise.fr/dossier_polpublic/immigration/acteurs/ polinterminist.shtml (дата обращения 22.12.2011); Фонд содействия и поддержки, интеграции и борьбы с дискриминацией (le Fonds d’Action et de Soutien pour l’int?gration et la lutte contre les discriminations, FASILD) // http:// www.ladocumentationfrancaise.fr/dossier_polpublic/immigration/acteurs/organisme_fas.shtml (дата обращения 22.12.2011).

16. Закон № 98-349 от 11 мая 1998 г. в отношении въезда, пребывания иностранных граждан во Франции и права убежища // http://admi.net/jo /19980512/ INTX9700112L. html (дата обращения 22.12.2011).

17. Международная организация по миграции Франции / / http://www.univ-lille2.fr/international/ vivre-une-experience-internationale/des-stages/les-organismes-de-placement/loffice-des-migrations-internationales-omi.html (дата обращения 20.12.2011).

18. Информация Посольства Франции в Америке, раздел «la France de A a Z» // http://www.info-france-usa.org/fr/aaz/immigration.asp (дата обращения 29.12.2011).

19. Agence EduFrance // http://fr.news.yahoo.com/004102030.htm (дата обращения 20.12.2011).

20. Программа правительства в области интеграции. Французская электронная газета / / http:// fr.news.yahoo.com/ (дата обращения 27.12.2011).

21. Гражданский кодекс Франции // http://albookerk.ru/g/vitrum / grazhdanskij_kodeks_francii_20.html (дата обращения 20.12.2011).

22. Информация посольства Франции в Москве // http://www.ambafrance.ru /rus/looks/ france_today/immigration.asp (дата обращения 20.12.2011).

23. Тандонне, М. Иммиграционная политика во Франции и проблема нелегальной миграции // Иммиграционная политика западных стран: Альтернативы для России. — 2002. — С. 204—212.

24. Аенисенко, М. Б., Хараева, О. A., Чудиновских, О. С. Франция. Организационное устройство миграционной политики. Иммиграционная политика в Российской Федерации и странах Запада. — М., 2003. - 316 с.

25. Данные федерального статистического управления Германии. Из данных отчета 2011 г. — состояние популяции: население и развитие населения // http://www.destatis.de/jetspeed/portal/cms/ Sites/destatis/Internet/DE/Content/Publikationen/Querschnittsveroeffentlichungen/Datenreport/ Downloads/Datenreport2011Kap1,property=file.pdf (дата обращения 20.12.2011).

26. Тринберг, P. С. Россия в глобальном контексте. Вып. 19. Повестка дня 2010 // http:// www.nikitskyclub.ru/article.php?

idpublication=4&idissue=318.doc=1 (дата обращения 27.12.2011).

27. Конституции зарубежных государств. 2-е изд. / под ред. В. В. Маклакова. — М.: БЕК, 1999. — 584 с.

28. Закон о переселенцах 1953 г. // http://www.gesetze-im-internet.de/bvfg/index.html (дата обращения 20.12.2011).

29. Карачурина, Ё. Иммиграционная политика Германии: успешный — неуспешный опыт // Мировая экономика и международные отношения. — 2008. — N° 7. — С. 50-60.

30. Аенисенко, М. Б., Хараева, О. A., Чудиновских, О.С. Организационное устройство миграционной политики в ряде стран Запада. Германия. Иммиграционная политика в Российской Федерации и странах Запада. — М., 2003. — 316 с.

31. Закон Германии об иммиграции 2006 г. // http://www.zuwanderung.de/ZUW/DE/ Zuwanderung_geschieht_jetzt/Zuwanderungsgesetz/Zuwanderungsgesetz_node.html (дата обращения

20.12.2011).

32. Женевские конвенции // http://www.eda.admin.ch /eda/de/home/topics/intla/humlaw/ gecons.html (дата обращения 20.12.2011).

33. Постоянный вид на жительство в Германии // http://de.wikipedia.org /wiki/ Niederlassungserlaubnis (дата обращения 20.12.2011).

34. Бараулина, Т. Государственное конструирование реальности: социальные последствия миграционной политики // Рубеж: альманах социальных исследований. — 2003. — № 18. — С. 162—172.

35. Сайт федерального ведомства по вопросам мигрантов и беженцев в Германии // http:// www.bamf.de/DE/Startseite/startseite-node.html (дата обращения 27.12.2011).

36. Карачурина, Ё. Иммиграционная политика Германии: успешный — неуспешный опыт // Мировая экономика и международные отношения. — 2008. — № 7. — С. 50—60.

Вестник Санкт-Петербургского университета МВД России № 1 (53) 2012