Не судимы будете

Значительную роль в объединении высших судов сыграла потребность в создании в России полноценного административного судопроизводства. Однако Кодекс административного судопроизводства, недавно вступивший в силу, не сделал процесс разрешения споров с властью универсальным. Реформа административных процедур переходит из судов в ведомственную плоскость, обещая новые вызовы судебной системе.

Кодекс административного судопроизводства, действующий с 15 сентября, получил весьма ограниченную сферу применения: только в судах общей юрисдикции, в основном в делах с участием физлиц, и то за исключением многочисленных дел об административных правонарушениях. К административной ответственности нарушителей по-прежнему привлекают по Кодексу об административных правонарушениях, а споры бизнеса и власти по-прежнему рассматривают арбитражные суды по нормам Арбитражно-процессуального кодекса. Кодекс административного судопроизводства, который настойчиво продвигал председатель Верховного суда РФ Вячеслав Лебедев, по сути, заменил отдельные главы Гражданского процессуального кодекса и положения нескольких специальных законов, успешно действовавшие долгое время.

Полноценное и систематизированное административное судопроизводство, которое предусмотрено Конституцией наряду с конституционным, гражданским и уголовным, создать пока не удалось. Даже сторонники Кодекса административного судопроизводства видят его слабость в том, что кодекс не стал единым для всех судов (общей юрисдикции и арбитражных). А оппоненты считают, что при отсутствии в России системы административных судов такой кодекс и вовсе не нужен.

О создании специализированных административных судов речь сейчас не идет, однако реформа административных процедур становится все более заметной. Центр тяжести этой реформы уже сместился во внесудебную сферу: органы исполнительной власти все активнее развивают процесс рассмотрения споров в своих структурах. Предприниматели в выигрыше: административные процедуры для них бесплатны, а право на обращение в суд сохраняется в любом случае.

Показательным примером стал "четвертый антимонопольный пакет", подписанный президентом 5 октября. Поправки в закон "О защите конкуренции", которые вступят в силу 5 января 2016 года, очень подробно проработали административные процедуры внутри Федеральной антимонопольной службы (ФАС). Существенно меняется процесс рассмотрения антимонопольных дел, порядок ознакомления с материалами, представления доказательств. Юристы уже отметили, что процедура в ФАС станет похожа на полноценный состязательный процесс, близкий к судебному разбирательству. Кроме того, в федеральном антимонопольном органе создаются коллегиальные органы, которые будут рассматривать жалобы на решения территориальных подразделений, то есть играть роль апелляционной инстанции по делам о защите конкуренции.

Ведомственные апелляции в России уже есть. В 2004-2006 годах, когда по закону о страховании вкладов физлиц банки вступали в систему страхования, в Центробанке действовала двухступенчатая административная процедура рассмотрения жалоб на отказ. На практике суды не рассматривали жалобы банков на решения Центробанка до тех пор, пока банки не пройдут обе административные "инстанции".

Наиболее успешным стал опыт Федеральной налоговой службы (ФНС). В июле 2006 года были приняты поправки в Налоговый кодекс, известные как закон N137-ФЗ. Этот закон ввел и подробно регламентировал ведомственную апелляцию по налоговым делам. По смыслу закона, решение вначале должно быть обжаловано в вышестоящем налоговом органе и только потом в суде. Процедура административного обжалования заработала в 2007 году, обязательной апелляция стала с 1 января 2009 года. Результат появился сразу. Накануне появления апелляции в ФНС число налоговых дел, рассматриваемых арбитражными судами, неуклонно росло, достигнув в 2005 году 425 тыс.— четверть от общего числа дел в арбитражных судах. Снижение началось уже в 2006 году, а к 2007 году сокращение составило рекордные 56%. В 2009 году, когда апелляция стала обязательной, число дел снизилось еще примерно на 10%. В последующие годы число налоговых дел стабилизировалось, выйдя на уровень примерно 100 тыс. в год.

Центр тяжести реформы сместился во внесудебную сферу: органы исполнительной власти все активнее развивают процесс рассмотрения споров в своих структурах

Апелляция в ФАС пока не является обязательной, однако административных разбирательств может быть много. Компетенция ФАС значительно расширяется, ведомство уже называют мегарегулятором, а апелляция по делам о нарушении конкуренции может выйти на межведомственный уровень. "Четвертый антимонопольный пакет" прямо предусмотрел, что жалобы на решения по антимонопольным делам в отношении операторов платежных систем и финансовых организаций, поднадзорных Центробанку, будет рассматривать специальный коллегиальный орган в ФАС, наполовину состоящий из представителей Центробанка.

Административная апелляция распространена за рубежом — как в странах континентального, так и в странах англосаксонского права. В англосаксонской системе действуют специальные административные палаты — вневедомственные органы по рассмотрению споров. Создать подобные структуры в российской системе органов исполнительной власти предлагал в феврале 2013 года глава Высшего арбитражного суда (ВАС) Антон Иванов, но идея не нашла поддержки.

В Германии специальных вневедомственных органов нет, однако административный процесс внутри ведомств урегулирован очень тщательно. Помимо Закона об административно-судебном процессе (Verwaltungsgerichtsordnung), принятом в 1960 году, в Германии в 1976 году появился Закон об административных процедурах (Verwaltungsverfahrensgesetz), регулирующий процессы вне суда. Закон об административных процедурах является единым как для федеральных, так и для региональных органов власти и различных организаций, выполняющих публичные функции. Действует также специальное законодательство об исполнении административных решений.

На германский опыт обращал внимание первый председатель ВАС Вениамин Яковлев. В 2004 году, когда число административных дел в арбитражных судах росло огромными темпами, Вениамин Яковлев в интервью газете "Коммерсантъ" подчеркивал, что во всех странах, где административная юстиция имеет длительную историю, обязательно есть досудебная процедура. "В Германии есть кодекс административных процедур. Он детально регламентирует деятельность любого органа управления, любого чиновника, порядок принятия решения, касающегося гражданина или предпринимателя. Вынесенное решение должно содержать порядок обжалования в специальный орган, существующий в каждом ведомстве. Деятельность этого органа также регламентирована, а его решения можно обжаловать в суде",— рассказывал тогда Вениамин Яковлев, предлагая установить в России единую для граждан и предпринимателей процедуру деятельности административных органов. "Структурные изменения потребуются очень небольшие, однако само наличие квазисудебных органов произведет революцию в деятельности ведомств",— полагал тогда глава ВАС.

Достоинство административного обжалования не только в бесплатности и быстроте процедуры. Большинство административных дел очень сложны по своей сути, для их рассмотрения требуются профессиональные знания, которыми судьи обычно не обладают. Суд может оценить соблюдение формальных правил при вынесении ведомством решения, может назначить экспертизу (часто дорогостоящую). Однако сам суд не может определить, правильно ли Центробанк оценил устойчивость финансового состояния банка, либо ФАС применила формулы для оценки степени монополизации рынка. 19 июня 2007 года президиум ВАС рассмотрел единственное в своей практике дело об отказе Центробанка включить банк в систему страхования вкладов. Русский банк делового сотрудничества сумел одержать победу над Центробанком в судах трех инстанций, однако ВАС вынес окончательное решение в пользу регулятора. Судьи ВАС отметили, что нижестоящие суды, в отличие от Центробанка, "не дали оценку реальному ведению коммерческим банком банковской деятельности". Президиум ВАС, по сути, признал право надзорного органа выносить решение на основании собственных нормативов, методик, а также своего профессионального суждения.

Развитие административных процедур имеет в России перспективу — в этом убеждает опыт апелляции в ФНС. Практику налоговиков сейчас активно обсуждают юристы по антимонопольным делам: сравнивают процедуры, ищут оптимальные решения. Развитие административного процесса может пойти по германской модели: в России постепенно могут появиться единообразные правила, используемые различными ведомствами. Качественные административные процедуры позволят не доводить до суда значительное число дел, особенно рутинных. В суды, однако, будут попадать наиболее сложные и масштабные дела, которые потребуют от судей наивысшей квалификации. Эти дела и станут вызовом судебной системе.

Нынешняя судебная система ответить на этот вызов вряд ли сможет. Кодекс административных процедур будет почти бесполезным: он рассчитан в основном на дела физлиц, тогда как рассматривать предстоит дела бизнеса, прежде всего крупного. Арбитражные суды работают по старым правилам арбитражного процесса, при этом сами арбитражные суды уже не играют в судебной системе прежней роли. На этом фоне Кодекс административного судопроизводства выглядит искусственным документом, принятым в политических целях и не способным сыграть заметной практической роли.

В Германии при высоком развитии административных процедур действуют специализированные судебные системы — отдельная по административным и отдельная по финансовым делам. Таким образом, немногочисленные административные споры, которые все-таки доходят до суда, попадают в специализированные суды, имеющие соответствующую квалификацию. Судейской специализации, скорее всего, потребует и российский бизнес, который споры с властью (в отличие от гражданско-правовых споров) может разрешать только в России.

Качественные административные процедуры позволят не доводить до суда значительное число дел, особенно рутинных,— в суды будут попадать наиболее сложные и масштабные дела

Административное судопроизводство и связанные с ним споры во многом повлияли на решение об объединении высших судов, послужив одним из двигателей судебной реформы. Эта реформа, однако, шла "сверху": Верховный суд РФ и ВАС спорили о компетенции, боролись на законодательном уровне, искали поддержку президента РФ. Бизнес оказался в стороне от реформы, однако остался заинтересованным в качественном механизме разрешения споров с властью. Этот механизм сейчас создается в ведомственной сфере — вне суда, зато при участии представителей бизнеса. Они, в частности, активно работали над "четвертым антимонопольным пакетом".

Развитие административной реформы "снизу", идущее сейчас, неизбежно потребует настройки судебной системы и, по сути, новой судебной реформы. Бизнес, особенно крупный, может продиктовать нужную ему конфигурацию судебной системы. Базой для этой системы, вероятно, станут отнюдь не суды общей юрисдикции, составляющие основу нынешней системы, в происходящей сейчас административной реформе они вообще не участвуют.