Референдум субъекта Российской Федерации: тенденции и противоречия

В рамках правовой науки уже намечены пути реализации указанных целей. Ряд ученых предлагает внести необходимые изменения непосредственно в текст Конституции. В частности, вопросы конституционной ответственности должностных лиц (и в первую очередь Президента РФ) могут быть выделены в самостоятельную главу конституции РФ, в которой будет закреплен порядок и условия применения данного вида ответственности [13, С. 25]. С учетом природы Конституции РФ, основным свойством которой выступает ее стабильность, усложненного порядка изменения Основного закона, первичного, учредительного характера конституционных положений, поддерживаем точку зрения о необходимости принятия специального закона, регламентирующего институт конституционно-правовой ответственности, в котором наряду с общими вопросами института ответственности в конституционном праве четко должны быть определены основания и механизм привлечения к ответственности должностных лиц и, в частности, порядок отрешения от должности Президента РФ как высшего должностного лица государства [1, С. 114]. С целью повышения легитимности данного закона целесообразным будет его внесение на рассмотрение в Конституционный Суд РФ, которым должен быть осуществлен анализ его положений на предмет соответствия Основному Закону РФ. Инициировать эту процедуру может, в частности, Президент РФ на стадии подписания закона.

список литературы

1. Дроздова А.М. Конституционно-правовая ответственность как особый институт конституционного права / Конституционно-правовая ответственность: проблемы России, опыт зарубежных стран / Под ред. проф. С.А. Авакьяна. М.: Изд-во МГУ, 2001.

2. Зиновьев А.В. Конституционная ответственность // Известия вузов. Правоведение. 2003. № 4. С. 4-16.

3. Колдаева Н.П. Выступление на заседании «круглого стола» / Морозова Л.А. Проблемы правовой ответственности государства, его органов и служащих // Государство и право. 2000. № 3. С. 20-36.

4. Конституции государств Восточной Европы. Учебное и справочное пособие / Отв. Ред. Д.А. Ковачев. М.: Издательская группа ИНФРА-М-НОРМА, 1996.

5. Конституция королевства Испания / Испания. Конституция и законодательные акты. М.: Прогресс, 1982.

6. Конституция (Основной Закон) Российской Федерации - России (принята на внеочередной седьмой сессии Верховного Совета РСФСР девятого созыва 12 апреля 1978 г.) (в ред. от 10 декабря 1992 г.) // Ведомости Верховного Совета РФ. 13 апреля 1978 г. № 15. Ст. 407.

7. Конституция РФ (с изм., внесенными Указами Президента РФ от 09.01.1996 № 20, от 10.02.1996 № 173, от 09.06.2001 № 679, от 25.07.2003 № 841, Федеральным конституционным законом от 25.03.2004 № 1-ФКЗ) (принята всенародным голосованием 12.12.1993) / Российская газета. 25 декабря 1993. № 237.

8. Конституция США / Современные зарубежные конституции. М., 1992.

9. Конституция Французской Республики / Конституции зарубежных государств. М. Изд-во БЕК, 1996.

10. Основной закон Федеративной Республики Германия от 23 мая 1949 г. / Современные зарубежные конституции. М., 1992.

11. Регламент Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации (с изменениями от

15 апреля, 19 июня, 16 июля, 23 октября, 4 декабря 1998 г., 21 апреля, 21, 29 сентября, 26 ноября 1999 г., 19 января, 15 марта, 19 мая, 2, 28 июня, 7 июля, 4, 27 октября, 6, 15, 22 декабря 2000 г., 14 марта, 5 апреля, 13, 22 июня, 13, 19 декабря 2001 г., 8 февраля, 13, 20 марта, 20, 27 сентября, 23 октября, 15 ноября, 11, 15 декабря 2002 г., 12 февраля, 2 апреля, 23 мая, 29 декабря 2003 г.,

16 января, 11, 13, 20 февраля, 19, 24 марта, 2, 23 апреля, 21 мая, 9 июля, 10 ноября 2004 г., 2 февраля, 18 февраля, 2, 30 марта, 10, 17 июня, 8 июля 2005 г., 10 марта 2006 г.) / Постановление Государственной Думы Федерального Собрания РФ от 22 января 1998 г. № 2134-11 ГД «О Регламенте Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации» // СЗ РФ. 16 февраля 1998 г. № 7. Ст. 801.

12. Сергеев А.Л. Конституционная ответственность в Российской Федерации // Конституционное и муниципальное право. 2003. № 1. С. 5-8.

13. Сырых В.М. Выступление на заседании «круглого стола» журнала «Государство и право» / Морозова Л.А. Проблемы правовой ответственности государства, его органов и служащих // Государство и право. 2000. № 3. С. 20-36.

УДК 321.74

референдум субъекта российской федерации: тенденции и противоречия

Г.В. СИНЦОВ

Пензенский государственный педагогический университет им. В. Г. Белинского кафедра гражданского права и гражданского процесса Регулирование организации и проведения референдумов субъектов Российской Федерации следует отнести к предметам совместного ведения России и ее субъектов в части, где оно касается гарантий права граждан на участие в нем. В части гарантий прав граждан Российской Федерации на участие в референдуме они должны в точности повторять предписания федерального законодательства, но субъекты Российской Федерации могут устанавливать дополнительные гарантии прав граждан при организации, проведении и определении итогов референдума на региональном уровне.

В Конституции Российской Федерации не содер- мов в субъектах Российской Федерации. В Основном жится точного указания на то, к предметам какого ве- Законе страны закреплено, что в совместном ведении дения относится организация и проведение референду- Российской Федерации и субъектов Российской Фе-

дерации находится "защита прав и свобод человека и гражданина; защита прав национальных меньшинств; обеспечение законности, правопорядка, общественной безопасности; режим пограничных зон" [19]. Исходя из этого, регулирование организации и проведения референдумов субъектов Российской Федерации следует отнести к предметам совместного ведения России и ее субъектов в части, где оно касается гарантий права граждан на участие в нем.

Таким образом, все субъекты Российской Федерации должны принимать законы, регулирующие данную сферу. Причем они должны приниматься в соответствии с основами конституционного строя и не противоречить федеральному законодательству. В части гарантий прав граждан Российской Федерации на участие в референдуме они должны в точности повторять предписания федерального законодательства, но субъекты Российской Федерации могут устанавливать дополнительные гарантии прав граждан при организации, проведении и определении итогов референдума на региональном уровне.

Референдумы субъектов Российской Федерации проводятся в соответствии с Конституцией Российской Федерации, федеральными законами, конституциями, уставами, законами субъектов Российской Федерации.

Подавляющее большинство субъектов Российской Федерации обладают собственными законами, содержащими положения об основных гарантиях права граждан на участие в референдуме субъекта Российской Федерации. Данные гарантии сформулированы применительно ко всем основным стадиям подготовки и проведения референдума субъекта Российской Федерации, таким, как назначение референдума субъекта Российской Федерации, формирование комиссий референдума субъекта Российской Федерации, составление списков участников референдума, образование участков референдума, агитация при проведении референдума, финансирование референдума, голосование, подсчет голосов участников референдума, обжалование нарушений права на участие в референдуме, а также к целому ряду других процедур, применяемых при проведении референдума субъекта Российской Федерации.

Законы субъектов Российской Федерации о референдуме во многом схожи с положениями федерального конституционного закона от 28 июня 2004 г. "О референдуме Российской Федерации" и федерального закона от 22 мая 2002 г. "об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации" и исходят из принципов, установленных ими.

Референдум субъекта Российской Федерации назначается и проводится в порядке и сроки, которые установлены законом субъекта федерации.

В соответствии с пунктом 2 ст. 12 федерального закона "Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации" от 22 мая 2002 г., на референдум субъекта Российской Федерации могут быть вынесены только

вопросы, находящиеся в ведении субъекта Российской Федерации или в совместном ведении Российской Федерации и субъектов Российской Федерации, если указанные вопросы не урегулированы конституцией Российской Федерации, федеральным законом. В пункте 8 ст. 12 федерального закона "Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации" от 22 мая 2002 г. приводится перечень вопросов, которые не могут быть вынесены на референдум субъекта Российской Федерации.

Цель определенных федеральным законом ограничений - исключить неправомерное использование процедуры референдума как формы прямой демократии, когда это может войти в противоречие с его конституционно-правовым назначением.

Необходимо также учесть тот факт, чтобы вопросы, выносимые на референдум субъекта Российской Федерации, не ограничивали и не отменяли общепризнанные права и свободы человека и гражданина, конституционные гарантии их реализации, исключали возможность их множественного толкования.

Следует отметить, что субъект Российской Федерации не вправе выносить вопрос на свой референдум, если этот вопрос совместного ведения урегулирован федеральным законодательством. доказательством этому служит пункт 2 ст. 12 федерального закона "Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации" от 22 мая 2002 г., отмечающий, что на референдум субъекта Российской Федерации не могут быть вынесены вопросы, находящиеся в ведении Российской Федерации. на референдум субъекта Российской Федерации не могут быть вынесены также вопросы, находящиеся в совместном ведении Российской Федерации и субъекта Российской Федерации за исключением случаев, когда вопрос не урегулирован конституцией Российской Федерации, федеральным законом.

Первоначально в федеральном законе "Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации" от 19 сентября 1997 г. пунктом 4 ст. 13 было установлено, что на референдум субъекта Российской Федерации не могут также быть вынесены вопросы, находящиеся в ведении Российской Федерации либо в совместном ведении Российской Федерации и субъекта Российской Федерации [25]. Постановлением Конституционного Суда Российской Федерации от 10 июня 1998 г. положение пункта 4 ст. 13 федерального закона "Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации" от 19 сентября 1997 г. о том, что на референдум субъекта Российской Федерации не могут быть вынесены вопросы, находящиеся в совместном ведении Российской Федерации и субъектов Российской Федерации, было признано не соответствующим Конституции Российской Федерации. В новом законе 2002 г. это допускается, если этот вопрос не урегулирован Конституцией Российской Федерации или федеральным законом [26].

Обратимся более подробно к анализу действующих конституций, уставов, а также законов субъектов Российской Федерации, регламентирующих проведение референдума. Прежде всего, необходимо отметить, что в большинстве конституций и уставов субъектов Российской Федерации можно найти лишь общую характеристику референдума субъекта Российской Федерации как высшего непосредственного выражения власти народа. А также устанавливается, к полномочиям какого органа государственной власти (главы субъекта Российской Федерации или законодательного (представительного) органа государственной власти) относится назначение референдума субъекта Российской Федерации. Этот вариант, по нашему мнению, наиболее предпочтителен, так как закрепление узловых моментов в конституции (уставе) субъекта Российской Федерации при одновременном наличии специального закона о референдуме позволяет усовершенствовать регулирование референдума в границах отдельного субъекта Федерации. В таких субъектах Российской Федерации, как Республика Бурятия [11], Республика Северная Осетия - Алания [14] и других республиках в составе Российской Федерации это право предоставлено главе исполнительного органа государственной власти (президенту) субъекта Российской Федерации, в остальных - главе законодательного (представительного) органа. На наш взгляд, это связано с особым статусом республик в составе Российской Федерации.

Законы, регулирующие проведение референдумов, приняты не во всех субъектах Российской Федерации. В некоторых из них действуют избирательные кодексы, нормы которых комплексно регулируют порядок проведения выборов и референдумов на территории конкретных субъектов (Воронежской области [5], Костромской области [18] и т. д.). В отдельных субъектах (Республике Башкортостан [10], Волгоградской [4], Пензенской [8], Ульяновской областях [16]) один и тот же закон регулирует порядок проведения как референдума субъекта Российской Федерации, так и местных референдумов на территории данного субъекта Российской Федерации. Например, в Омской области действует закон "Об областном и местном референдуме в Омской области" [6].

В одних субъектах Российской Федерации референдуму субъекта Российской Федерации отведена специальная глава в их учредительных документах, как, например, в соответствующих главах уставов Вологодской (гл. 3) [20], Калужской (гл. 4) [21], Костромской (гл. 2) [23], Липецкой (гл. 3) [22] областей, в которых подробно излагаются вопросы, по которым проводится краевой (областной) референдум. В других субъектах Российской Федерации референдуму субъекта Российской Федерации посвящается лишь статья в главе устава или основного закона, как в уставе Саратовской области (гл. 1, ст. 5) [24].

Тем не менее, в большинстве субъектов Российской Федерации референдумы субъектов Российской Федерации регулируются отдельными законами.

Ч. 3 ст. 3 закона Республики Адыгея от 25 декабря 1998 г. "О референдуме Республики Адыгея" [9] запрещает проведение референдума по вопросу изменения

статуса республики, а ч. 4 ст. 3 закрепляет тот факт, что вопросы, выносимые на референдум Республики Адыгея, не должны противоречить законодательству Российской Федерации. Законодательство о референдуме Республики Адыгея, в соответствии с ч. 1 ст. 7, составляют Конституция Российской Федерации, Конституция Республики Адыгея, федеральные конституционные законы, закон "О референдуме Республики Адыгея" и другие законы Республики Адыгея.

Согласно ст. 1 закона Республики Калмыкия от 13 марта 1995 г. "О референдуме Республики Калмыкия" [12], референдум - высшее непосредственное, наряду со свободными выборами, выражение власти народа. Данный закон вводит такое новое для регионального законодательства понятие, как консультативный референдум по предметам ведения республики, который, наряду с обязательным референдумом, проводится на всей территории республики с целью выяснения общественного мнения по наиболее важным вопросам государственной и общественной жизни республики. Результаты консультативного референдума не носят обязательного характера, а лишь учитываются органами государственной власти при принятии законов и иных решений.

Аналогичная ситуация наблюдается в законе Алтайского края от 1 ноября 1995 г. "О краевом референдуме" [1], в котором также имеет место консультативный референдум. Кроме того, ст. 3 закона Алтайского края запрещается принятие устава края, внесение в него изменений и дополнений на краевом референдуме, что ограничивает непосредственное участие граждан в решении вопросов государственного строительства в крае.

Представляется интересным для исследования законодательство субъектов Российской Федерации в формулировке вопросов, которые не могут быть вынесены на референдум. Остановимся на тех субъектах Российской Федерации, в законодательстве которых есть расхождения с федеральным законодательством о референдуме.

Из перечня вопросов, не подлежащих вынесению на референдум, республика Саха (Якутия) [13], Архангельская область [3] исключили пункт о персональном составе органов государственной власти субъектов федерации. Астраханская область [2] исключила из своего перечня пункт о принятии чрезвычайных и срочных мер по обеспечению здоровья и безопасности населения. Оренбургская область [7] - пункт о принятии или об изменении соответствующего бюджета, исполнении и изменении финансовых обязательств области, а также пункт о принятии чрезвычайных и срочных мер по обеспечению здоровья и безопасности населения. Республика Удмуртия [15] исключила из своего перечня вопросы о персональном составе органов государственной власти субъекта Российской Федерации, органов местного самоуправления и об избрании депутатов и должностных лиц, об утверждении, о назначении на должность и об освобождении от должности должностных лиц, а также о даче согласия на их назначение на должность и освобождение от должности. На наш взгляд, исключение из числа вопросов, не подлежащих

вынесению на региональный референдум, некоторых оснований не является в данном случае нарушением федерального законодательства. Так как согласно пункту 5 ст. 76 Конституции Российской Федерации федеральные законы имеют более высокую юридическую силу, чем законы субъектов федерации и, в случае противоречия, применяется федеральный закон.

Астраханская и Архангельская области включили в свои перечни положения о налогах и сборах [3]. На наш взгляд, в данном случае также не будет нарушения федерального законодательства, потому что эти вопросы - предмет совместного ведения, а согласно пункту 2 ст. 12 федерального закона «Об основных гарантиях избирательных прав и права граждан на участие в референдуме Российской Федерации» от 22 мая 2002 года и так не могут быть вынесены на региональный референдум. Республика Саха (Якутия) [13] включила в свой перечень положение об амнистии и помиловании и о введении, изменении и отмене федеральных налогов и сборов, а также освобождении от их уплаты. В отношении положения об амнистии и помиловании следует отметить, что это - прерогатива Президента РФ и Правительства РФ.

ярославская область помимо вопросов, не подлежащих вынесению на региональный референдум, включила в свой перечень вопросы принятия устава ярославской области, изменений и дополнений устава Ярославской области [17]. Согласно ч. 2 ст. 67 Конституции устав области принимается законодательным органом, следовательно, это не нарушение. Республика Адыгея [9] - нарушение, так как включение в перечень вопросов, не подлежащих вынесению на региональный референдум, новых оснований прямо противоречит ч. 9 ст. 12 федерального закона "Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации" от 22 мая 2002 г., которая запрещает установление иных ограничений для вопросов, выносимых на референдум, кроме указанных в ст. 12 федерального закона "Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации" от 22 мая 2002 г. В данной части, законодательство субъектов федерации нуждается в приведении в соответствие с федеральным.

список ЛИТЕРАТУРЫ

1. Закон Алтайского края от 1 ноября 1995 г. "О краевом референдуме"// Консультант-плюс, ноябрь 2006 г.

2. Закон Астраханской области от 8 июля 2003 г. "О референдуме Астраханской области"// Администрация Астраханской области 2003. 4 сент.

3. Закон Архангельской области от 28 мая 1996 г. "О референдуме Архангельской области"// Ведомости Архангельского областного Собрания депутатов, 3 июня 1997 г.

4. Закон Волгоградской области от 25 декабря 1995 г. "О референдумах на территории Волгоградской области"// Волгоградская правда, № 50, 21 марта 2003 г.

5. Закон Воронежской области от 6 июля 1995 г. "Избирательный кодекс Воронежской области" (с изм. и доп. от 16 декабря 1998 г.). // Консультант-плюс, ноябрь 2006 г.

6. Закон Омской области от 30 июня 2003 г. "О референдуме Омской области и местном референдуме"// Ведомости законодательного Собрания Омской области, № 2, ч. 1, 2003, С. 7711-7726.

7. Закон Оренбургской области от 15 февраля 1995 г. "О референдуме Оренбургской области"// Бюллетень Законодательного Собрания Оренбургской области от 25 октября 2000 г. (22 заседание).

8. Закон Пензенской области от 11 января 1999 г. "О референдуме Пензенской области"// Пензенские губернские ведомости, № 9, 25 июля 2003 г.

9. Закон Республики Адыгея от 25 декабря 1998 г. "О референдуме Республики Адыгея"// Консультант-плюс, ноябрь 2006 г.

10. Закон Республики Башкортостан от 20 июня 1991 г. "О референдуме Республики Башкортостан" // Бурятия, № 61-з, 12 января 2004 г.

11. Закон Республики Бурятия от 2 декабря 2003 г. "О референдуме Республики Бурятия"// Бурятия, № 228, 2 декабря 2003 г.

12. Закон Республики Калмыкия от 13 марта 1995 г. "О референдуме Республики Калмыкия"// Известия Калмыкии, № 52-1-З, 26 ноября 1996 г.

13. Закон Республики Саха (Якутия) от 22 декабря 1992 г. "О республиканском референдуме"// Якутские ведомости, № 24, 2 июля 2002 г.

14. Закон Республики Северная Осетия-Алания от 10 ноября 1996 г. "О референдуме Республики Северная Осетия-Алания"// Ведомости Парламента Республики Северная Осетия-Алания, 1997, № 3, С. 52-85.

15. Закон Удмуртской Республики от 18 декабря 2002 г. "О референдуме Удмуртской Республики"// Известия удмуртской Республики, № 184-185, 25 декабря 2002 г.

16. Закон Ульяновской области от 4 октября 1996 г. "О референдумах в Ульяновской области"// Народная газета, 9 октября 1997 г.

17. Закон Ярославской области от 8 декабря 2003 г. "О референдуме ярославской области"// Губернские вести, № 77, 9 декабря 2003 г.

18. Кодекс о референдумах Костромской области от 18 сентября 1995 г. // Северная правда, № 702, 6 октября 1999 г.

19. Конституция Российской Федерации, М., Юридическая литература, 2005.

20. Устав Вологодской области от 14 сентября 1995 г. // Консультант-плюс, ноябрь 2006 г.

21. Устав Калужской области от 27 марта 1996 г. // Консультант-плюс, ноябрь 2006 г.

22. Устав Липецкой области от 14 февраля 1995 г. // Консультант-плюс, ноябрь 2006 г.

23. Устав (Основной закон) Костромской области от 14 сентября 1995 г. // Консультант-плюс, ноябрь 2006 г.

24. Устав (Основной закон) Саратовской области 1995 г. // Консультант-плюс, ноябрь 2006 г.

25. Федеральный закон от 19 сентября 1997 г. "Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации" // Консультант-плюс, ноябрь 2006 г.

26. Федеральный закон от 22 мая 2002 г. "Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации"// Консультант-плюс, ноябрь 2006 г.