Содержание административно-правовых режимов управления объектами культурного наследия и современные тенденции развития законодательства в указанной сфере

Черкасова Инна Викторовна

соискатель кафедры конституционного и административного права Волгоградского института экономики, социологии и права

Содержание

административно-правовых режимов управления объектами культурного наследия и современные тенденции развития законодательства в указанной сфере

В статье исследуются теоретическая модель содержания административно-правовых режимов управления объектами культурного наследия народов Российской Федерации и ее воплощение в современной реформе правового регулирования отношений в сфере сохранения, охраны, популяризации и использования объектов культурного наследия, предлагаются дальнейшие пути совершенствования федерального законодательства в области управления объектами культурного наследия.

Ключевые слова: административно-правовой режим, режимные правила, режимные объекты, объект культурного наследия, содержание административного режима.

I.V. Cherkasova, Competitor of a Chair of Constitutional and Administrative Law of the Volgograd Institute of Economics, Sociology and Law; tel.: +79184900368.

The content of administrative and legal regimes to manage objects of cultural heritage and modern trends of development of legislation in this area

The article deals with theoretical model of administrative and legal regimes to manage objects of the cultural heritage of the peoples of the Russian Federation and its embodiment in contemporary reform of legal regulation of relations in the field of the preservation, protection, promotion and use of objects of cultural heritage, offering further ways to improve federal legislation in the area of management of objects of cultural heritage.

Key words: administrative and legal regime, operating rules, performance objects, object of cultural heritage, content of administrative regime.

Предложенная нами концепция содержания административно-правового режима, изложенная в ряде работ [1, с. 14-23; 2, с. 212-215], предполагает выделение в качестве элементов таковых, во-первых, цели административного режима, во-вторых, нормативно-правовых основ, в-третьих, системы режимных правил деятельности субъектов управления, в-четвертых, субъектов административно-правового режима, в-пятых, режимного объекта. Представляется, что ключевым звеном в системе элементов содержания административно-правового режима является система режимных правил деятельности субъектов управления, которые включают правовые средства, способы, типы и приемы функционирования субъектов в рамках конкретно определенного административно-правового режима. Админи-

стративно-правовые режимные средства могут выражаться в системе разрешений, регистрации определенных видов деятельности, обеспечения требуемого учета и контроля отдельных видов деятельности или прямого их запрещения, применения различных видов юридической ответственности за нарушение режимных правил, а также иных мер административного воздействия для предупреждения и пресечения нарушений, установленных режимными правилами. Способы правового регулирования выражаются в запретах, дозволениях, правомочиях, позитивных обязываниях, стимулах и санкциях. Выраженные в правовых средствах способы правового воздействия формируют тип правового управленческого воздействия на объект административно-правового режима. Приемы функционирования субъектов в рамках

259

конкретно определенного административно-правового режима представляют собой процедуру, посредством которой осуществляются правовые средства, способы и типы функционирования субъектов в рамках конкретного административно-правового режима. Подобный подход к определению сущности режимных правил позволяет решить следующие практические задачи: а) определить конкретное содержание режимных правил управленческого воздействия на объект административно-правового режима; б) дает возможность формировать многообразные виды административно-правовых режимов [1, с. 19-20; 2, с. 214]. Предложенная концепция содержания административно-правовых режимов управления объектами культурного наследия находит в настоящее время реализацию в рамках реформирования правового регулирования управления объектами культурного наследия, осуществляемого Федеральным законом от 22 октября 2014 г. № 315-ФЗ «О внесении изменений в Федеральный закон "Об объектах культурного наследия (памятниках истории и культуры) народов Российской Федерации" и отдельные законодательные акты Российской Федерации» [3] (далее - закон № 315-ФЗ). Приведенный закон, в частности, предусматривает более детальное регулирование, по сравнению с ранее действующей редакцией Федерального закона «Об объектах культурного наследия (памятниках истории и культуры) народов Российской Федерации», таких элементов содержания административно-правового режима, как объект управленческого воздействия. Так, ст. 3.1 закона № 315-ФЗ устанавливает норму о территории объекта культурного наследия, его границах, что является новым в действующем законодательстве об объектах культурного наследия народов Российской Федерации. Кроме этого закон № 315-ФЗ закрепляет положения о содержании режимных правил управления объектами культурного наследия: ст. 5.1 предусматривает требования к осуществлению деятельности в границах территории объекта культурного наследия и особый режим использования земельного участка, водного объекта или его части, в границах которых располагается объект археологического наследия; ст. 6 закрепляет определение понятия государственной охраны объектов культурного наследия, где предусматриваются следующие основные режимные правила деятельности уполномоченного лица: а) система правовых, организационных, финансовых, материально-технических, информационных мер, направленных на выявление, учет, изучение объектов культурного наследия,

предотвращение их разрушения или причинения им вреда; б) данные действия осуществляются органами государственной власти Российской Федерации, органами государственной власти субъектов Российской Федерации и органами местного самоуправления; в) указанная деятельность осуществляется в соответствии с федеральным законодательством об объектах культурного наследия; ст. 11 предусматривает деятельность по осуществлению государственного надзора за состоянием, содержанием, сохранением, использованием,популяризацией и государственной охраной объектов культурного наследия в Российской Федерации; ст. 16.1, 18, 20, 20.1, 20.2, 22 закона № 315-ФЗ по-новому и значительно шире, чем ранее, регулируют отношения по ведению Единого государственного реестра объектов культурного наследия, порядок и условия изменения категории историко-культурного значения объекта культурного наследия.

Другим направлением совершенствования административно-правового регулирования рассматриваемых административно-правовых режимов является детализация компетенции управляющих субъектов этих режимов. Закон № 315-ФЗ устанавливает полномочия федеральных органов государственной власти в области сохранения, использования, популяризации и государственной охраны объектов культурного наследия (ст. 9, 9.1, 9.2). Законодатель не только предпринимает меры для разграничения компетенции органов управления объектами культурного наследия, но и определяет круг таких субъектов: «1) федеральный орган исполнительной власти, уполномоченный Правительством Российской Федерации в области сохранения, использования, популяризации и государственной охраны объектов культурного наследия; 2) органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации либо структурные подразделения высших исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации, уполномоченные в области сохранения, использования, популяризации и государственной охраны объектов культурного наследия; 3) местные администрации либо входящие в их структуру и уполномоченные в области сохранения,использования, популяризации и государственной охраны объектов культурного наследия отраслевые (функциональные) или территориальные органы».

Подобный анализ можно продолжать и далее, однако следует признать, что имеющийся подход к правовому регулированию процесса управления объектами культурного наследия

260

ОБЩЕСТВО И ПРАВО • 2015 • № 1

осуществляется в рамках уточнения содержания административно-правовых режимов управления указанными объектами. Однако сложившаяся практика нормативно-правового регулирования управления объектами культурного наследия представляется, по нашему мнению, бессистемной. Это позволяет предложить пути совершенствования структуры Федерального закона «Об объектах культурного наследия (памятниках истории и культуры) народов Российской Федерации». Так, представляется необходимым выделить четыре основных раздела закона: 1) Общие положения; 2) Административно-правовое регулирование управления объектами культурного наследия федерального, регионального и местного (муниципального) значения; 3) Гражданско-правовое регулирование использования объектов культурного наследия федерального, регионального и местного (муниципального) значения; 4) Заключительные и переходные положения. В первом разделе следует выделить главы: «Предмет регулирования настоящего Закона»; «Полномочия органов государственной власти Российской Федерации, органов государственной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления в области сохранения, использования, популяризации и государственной охраны объектов культурного наследия»; «Финансирование мероприятий по

сохранению, использованию, популяризации и государственной охране объектов культурного наследия». Ключевым разделом Федерального закона «Об объектах культурного наследия (памятниках истории и культуры) народов Российской Федерации» должен стать, по нашему мнению, раздел об административно-правовом регулировании управления объектами культурного наследия федерального, регионального и местного (муниципального) значения. В указанный элемент отмеченного закона нами предлагается включить главы, закрепляющие общие положения об административно-правовых режимах управления конкретными видами объектов культурного наследия. К числу таких глав следует отнести: а) «Административно-правовые режимы управления отдельными видами объектов культурного наследия»; б) «Административно-правовые режимы управления объектами культурного наследия федерального, регионального и местного (муниципального) значения»; в) «Административно-правовые режимы управления специфическими зонами охраны и сохранения объектов культурного наследия».

Представляется, что приведенный подход повысит эффективность государственного управления объектами культурного наследия народов Российской Федерации, позволит достигать целей охраны, сохранения, популяризации и использования объектов истории и культуры.

1. Черкасова И. В. Понятие и содержание административно-правовых режимов управления объектами культурного наследия // Очерки новейшей камералистики. 2010. № 4.

2. Черкасова И. В. Современные проблемы административно-правового регулирования сохранения, охраны, использования и популяризации объектов культурного наследия в Российской Федерации // Общество и право. 2014. № 1.

3. Собр. законодательства РФ. 2014. № 43. Ст. 5799.

1. Cherkasova I.V. The concept and content of the legal and administrative regimes to manage objects of cultural heritage // Essays of modern cameralistic. 2010. № 4.

2. Cherkasova I. V. Modern problems of administrative-legal regulation of the conservation, protection, use and popularization of the cultural heritage sites in the Russian Federation // Society and law. 2014. № 1.

3. Coll. of legislation of the Russian Federation. 2014. № 43. Art. 5799.

261