К вопросу о правовом регулировании лицензирования перевозок на городском пассажирском транспорте

УДК. 656.1.072; 656.13:004 М.В. Коваленко*

Ê вопросу о правовом регулировании лицензирования перевозок на городском пассажирском транспорте

Необходимым условием реализации права на осуществление перевозок пассажиров на городском пассажирском транспорте является наличие лицензии как комплексного правового института, нормы которого регулируют отношения, возникающие между органами исполнительной власти и хозяйствующими субъектами, желающими получить, получившими или утратившими таковую.

Ключевые слова: городской пассажирский транспорт, перевозки пассажиров, лицензирование, административная реформа.

M.V. Kovalenko*. To a question on legal regulation of licensing transportations on city passenger transport. An essential condition of the realization of the right to implement transportation of passengers by public transport is the availability of licenses, as of an integrated legal institute, the standards of which regulate the relations arising between institutions of executive power and managers wishing to win, having won or having lost such power.

Keywords: public transport, transportation of passengers, licensing, administrative reform.

Городской пассажирский транспорт, являясь одной из важнейших отраслей народного хозяйства, призван удовлетворять потребности населения в безопасных и качественных перевозках, осуществляемых в пределах черты города (другого населенного пункта).

В соответствии с положениями ст. 49 ГК РФ, отдельными видами деятельности, в частности, перевозками пассажиров на городском пассажирском транспорте, хозяйствующий субъект имеет право заниматься только на основании специального разрешения, а именно, лицензии. Лицензия играет большую роль в регулирования пассажирских перевозок, является эффективным рычагом, который способен повлиять на деятельность предприятий-перевозчиков как в части безопасности, так и в части качества предоставляемых ими услуг1.

Вопросы лицензирования в Российской Федерации регулируются Федеральным законом от 8 августа 2001 г. № 128-ФЗ «О лицензировании отдельных видов деятельности» (далее — Федеральный закон № 128-ФЗ)2. Так, в соответствии с п. 62 ст. 17 этого закона, лицензированию подлежит перевозка пассажиров автомобильным транспортом, оборудованным для перевозок более 8 человек (за исключением случая, если указанная деятельность осуществляется для обеспечения собственных нужд юридического лица или индивидуального предпринимателя).

В соответствии с Федеральным законом № 128-ФЗ было принято постановление Правительства РФ от 30 октября 2006 г. № 637, утвердившее порядок лицензирования в анализируемой сфере (далее — Положение о лицензировании)3. Поводом для принятия данного положения явилась реализация административной реформы системы государственного управления. Функции по лицензированию перевозок пассажиров раньше возлагались на Министерство транспорта РФ, а сейчас в соответствии с Административным регламентом4 возложены на Федеральную службу по надзору в сфере транспорта (Ространснадзор), а в субъектах РФ — на региональные управления. Например, в Санкт-Петербурге и Ленинградской области вопросами лицензирования занимается Северо-Западное межрегиональное управление государственного автодорожного надзора Федеральной службы по надзору в сфере транспорта (УГАДН).

Положение о лицензировании устанавливает лицензионные требования и условия при осуществлении перевозок пассажиров, к которым относятся:

1) наличие у лицензиата на праве собственности или на ином законном основании транспортных средств, соответствующих по назначению, конструкции, внешнему и внутреннему оборудованию техническим требованиям в отношении перевозок пассажиров и допущенных в установленном порядке к участию в дорожном движении;

2) соблюдение лицензиатом установленных законами и иными нормативными правовыми актами в области автомобильного транспорта требований по организации и осуществлению перевозок пассажиров;

3) соблюдение лицензиатом установленных требований по обеспечению безопасности дорожного движения при осуществлении им деятельности, связанной с эксплуатацией транспортных средств;

* Коваленко, Михаил Владимирович. Соискатель Северо-Западной академии государственной службы. СПб ГУ «Организатор перевозок», специалист отдела развития транспортной инфраструктуры. Россия, 191002, Санкт-Петербург, ул. Рубинштейна, д. 32, лит. А, тел. 575-65-38, мб. 89213020761, e-mail. cepon@list.ru. Научный руководитель: Аврутин Юрий Ефремович, доктор юридических наук, профессор .

* Kovalenko, Mikhail Vladimirovich, StPb St.E “Organizer of transportations”, expert of department оf development a transport infrastructure, competitor of SZAGS. Russia,191002, St.Petersburg, Rubinshteyna, 32, lit.A, tel. 575 65 38, mob. 89213020761, e-mail. cepon@list.ru

Вестник Санкт-Петербургского университета МВД России № 1 (45) 2010

Вестник Санкт-Петербургского университета МВД России № 1 (45) 2010

Конституционное право, административное право

4) наличие у лицензиата должностного лица, ответственного за обеспечение безопасности дорожного движения, прошедшего в установленном порядке аттестацию на право занимать соответствующую должность;

5) соответствие должностных лиц и специалистов лицензиата квалификационным требованиям, предъявляемым при осуществлении перевозок пассажиров автомобильным транспортом, утверждаемым Министерством транспорта Российской Федерации;

6) наличие у лицензиата водителей, имеющих необходимые квалификацию и стаж работы и прошедших медицинское освидетельствование;

7) наличие у лицензиата договора обязательного страхования гражданской ответственности владельцев транспортных средств;

8) наличие на каждом транспортном средстве, используемом для перевозок пассажиров, документов, предусмотренных Правилами дорожного движения Российской Федерации;

9) наличие у лицензиата в штате работников необходимой квалификации, а также помещений и оборудования, позволяющих осуществлять техническое обслуживание и ремонт транспортных средств, или договоров со специализированными организациями на техническое обслуживание и ремонт транспортных средств.

Таким образом, в Положении о лицензировании существуют три группы требований. Первая группа включает в себя требования, которые направлены на обеспечение безопасности дорожного движения (п. 1, 5, 9), вторую группу составляют требования организационного характера (п. 4, 7, 8) и, наконец, третью группу образуют требования, касающиеся деятельности, связанной с перевозкой пассажиров (п. 6).

Анализ положений, определяющих состав лицензионных требований и условий, показывает, что закрепленные ими нормы носят отсылочный характер, содержатся в иных действующих нормативно-правовых актах. Так, например, требование п. 1. Положения о лицензировании содержится в следующих источниках:

1) в п. 21 Правил проведения государственного технического осмотра транспортных средств государственной инспекцией безопасности дорожного движения МВД РФ, утвержденных Приказом МВД России от 15 марта 1999 г. № 190. К данному требованию примыкает необходимость использования транспорта, отвечающего требованиям Перечня неисправностей и условий, при которых запрещается эксплуатация транспортных средств (согласно п. 11 Основных положений по допуску транспортных средств к эксплуатации и обязанности должностных лиц по обеспечению безопасности дорожного движения, утвержденных Постановлением Совета Министров — Правительства РФ от 23 октября 1993 г. № 1090, в ред. Постановлений Правительства РФ от 27 января 2009 г.);

2) в ГОСТ Р 51709-2001 «Автотранспортные средства. Требования безопасности к техническому состоянию и методы проверки», в инструкциях предприятий-изготовителей по эксплуатации автотранспортных средств, в других нормативах и стандартах, в которых устанавливаются требования безопасности к техническому состоянию транспортных средств; в Положении о техническом обслуживании и ремонте подвижного состава автомобильного транспорта, утвержденном Минавтотрансом РСФСР 20 сентября 1984 г., предусматривается организация и порядок технического обслуживания, ремонта транспортных средств и т.д.5

Аналогичная ситуация складывается и при рассмотрении иных лицензионных требований и условий, например, п. 7. Положения о лицензировании. Требование о наличии у обратившегося за получением лицензии лица договора обязательного страхования гражданской ответственности владельцев транспортных средств должно быть обозначено в качестве вопроса, по которому лицензирующий орган осуществляет контрольные мероприятия, т.к. обязанность по страхованию владельцами транспортных средств своей гражданской ответственности предусмотрена ст. 15 Федерального закона от 25 апреля 2002 г. № 40-ФЗ (в ред. от 1 марта 2009 г.) «Об обязательном страховании гражданской ответственности владельцев транспортных средств». В качестве объекта обязательного страхования в данном случае выступают имущественные интересы, связанные с риском гражданской ответственности владельца транспортного средства по обязательствам, возникающим вследствие причинения вреда жизни, здоровью или имуществу потерпевших при использовании транспортного средства на территории Российской Федерации6 .

Таким образом, соблюдение данных требований, предусмотренных Положением о лицензировании, обязательно в силу существующих нормативных правовых актов. Указанные требования следует закрепить не в качестве условий, выполнение которых необходимо при осуществлении перевозок пассажиров городским пассажирским транспортом, т.к. они уже закреплены в иных нормативно-правовых актах, а в качестве вопросов, по которым лицензирующие органы осуществляют контрольные мероприятия. Требуется уменьшить состав требований, предъявляемых к соискателям лицензии на право осуществления деятельности, связанной с перевозками пассажиров городским пассажирским транспортом, оставив лишь те из них, которые имеют непосредственное отношение к деятельности и направлены на создание эффективных условий при перевозках населения городским пассажирским транспортом и конкурентоспособными субъектами перевозочной деятельности. Например, ввести требование о проведении перевозчиками ежемесячных сверок с территориальными органами внутренних дел сведений о дорожно-транспортных происшествиях с участием принадлежащего им подвижного состава, что относится к формированию статистической информации.

В связи с этим предлагается принять федеральный закон, определяющий правовые основы перевозок пассажиров городским транспортом, в т.ч. закрытый перечень лицензионных требований и условий, сформулированных предельно конкретно, без ссылок на иные правовые акты. Определить вопросы, по которым должно быть организовано взаимодействие перевозчиков с органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления.

В то же время состояние транспортного обслуживания населения и обеспечение безопасности при перевозке пассажиров оставляет желать лучшего. Следует отметить возрастающий уровень аварийности при перевозках пассажиров на городском пассажирском транспорте. По данным Департамента обеспечения безопасности дорожного движения МВД России, на лицензируемом пассажирском транспорте за 7 месяцев 2009 г. было совершено 1172 ДТП (1125 — 2008 г.). Рост в сравнении с соответствующим периодом прошлого года (СППГ) составил + 4,2%. В ДТП погибли 57 чел. (67 — 2008 г., снижение к СППГ на — 14,9%) и ранены 1885 чел. (1649 — 2008 г., рост к СППГ составил + 14,3%).

Анализ аварийности на лицензируемом пассажирском транспорте за 7 месяцев 2009 г. показал: в трех субъектах Российской Федерации не допущено ДТП; в 56 (70%) субъектах не допущено гибели людей при ДТП; в 30 (37%) субъектах не допущено роста количества ДТП, числа погибших и раненых, в т.ч. в 20 субъектах аварийность по всем показателям снизилась; рост количества ДТП произошел в 37 субъектах7 .

Необходимо также отметить, что в 2009 г. сохранялась тенденция роста гибели людей при пассажирских автоперевозках по вине водителей лицензируемых автобусов. За 7 месяцев 2009 г. в России произошло 3703 ДТП с участием лицензируемых автобусов и только 1172 ДТП — по вине водителей лицензируемых автобусов (32% — одно ДТП из трех). В результате этих ДТП (3703) погибли 362 и ранен 5421 человек, а по вине водителей лицензируемых автобусов погибли 57 человек (16% — один погибший из шести) и ранены 1185 человек (34% — один раненый из трех)8.

Основной причиной дорожно-транспортных происшествий при перевозках пассажиров автобусами является нарушения водителями Правил дорожного движения.

Госавтодорнадзором проведены внеплановые проверки деятельности перевозчиков-лицензиатов, по вине водителей которых совершены дорожно-транспортные происшествия. По выявленным нарушениям в соответствии с действующим законодательством были приняты следующие меры: привлечены к административной ответственности 142 юридических лица, 295 индивидуальных предпринимателей и 158 должностных лиц, приостановлено действие 13 лицензий, 1 лицензия аннулирована9.

Как показывают проверки, транспортные средства, которые получают школы в рамках региональных программ «Школьный автобус», не отвечают требованиям ГОСТ10. В них отсутствуют ремни безопасности, устройства ограничения скорости и т.д. Кроме того, в школах не создана база для технического обслуживания и ремонта таких автобусов. Не проводятся медицинские осмотры водителей и технические осмотры автобусов перед выездом на линию. Перевозки школьников осуществляются с грубыми нарушениями установленных правил.

Должный контроль за безопасностью перевозок школьников не обеспечивается. Все это приводит к дорожно-транспортным происшествиям, в т.ч. с особо тяжкими последствиями11.

В ряде европейских стран, таких как Великобритания, Германия, Дания, Швейцария, лицензированию подлежат все виды перевозочной деятельности на автомобильном транспорте. С учетом зарубежного опыта все острее встает вопрос перехода на систему допуска к профессии автоперевозчика, которая предполагает введение критериев, обеспечивающих присутствие на рынке автоперевозок наиболее квалифицированных и добропорядочных перевозчиков, имеющих хорошую деловую репутацию, профессиональную компетентность, устойчивое финансовое положение и мощную производственно-техническую базу по содержанию подвижного состава.

Для совершенствования системы лицензирования на городском пассажирском транспорте необходимо:

1) принять Федеральный закон «О городском пассажирском транспорте Российской Федерации», в котором следует установить принципы организации транспортного обслуживания населения, в т.ч. определить правовые основы перевозок пассажиров городским пассажирским транспортом, установить закрытый перечень лицензионных требований и условий, соответствующих законодательству РФ, сформулированных конкретно, без ссылок на иные правовые акты;

2) разработать регламент добросовестного перевозчика, устанавливающий перечень критериев, по которым можно было бы объективно оценивать деятельность каждого перевозчика. Если перевозчик нарушает какие-то пункты этого регламента, то получает предупреждение, повторное нарушение грозит отзывом лицензии;

3) в состав лицензионных требований и условий включить требование о проведении перевозчиками ежемесячных сверок с территориальными органами внутренних дел сведений о дорожно-транспортных происшествиях с участием принадлежащего им подвижного состава, а требования, направленные на обеспечение безопасности дорожного движения, технического обслуживания и эксплуатации транспортных средств, обозначить в качестве вопросов, по которым лицензирующие органы осуществляют контрольные мероприятия;

4) включить перевозки пассажиров автобусами для собственных нужд в перечень видов деятельности, подлежащих лицензированию;

Вестник Санкт-Петербургского университета МВД России №9 1 (45) 2010

Вестник Санкт-Петербургского университета МВД России № 1 (45) 2010

Конституционное право, административное право

5) совершенствовать улично-дорожную сеть, систему организации дорожного движения, выделять специальные полосы для движения общественного транспорта, осуществлять строительство подземных и надземных пешеходных переходов.

При реализации указанных положений возможно создание безопасных и качественных перевозок, осуществляемых городским пассажирским транспортом.

Список литерятуры1

1. Спирин, И. В. Организация и управление пассажирскими автомобильными перевозками : учебник / И.В. Спирин. — М.: Академия, 2003. — 400 с.

2. Позднякова, À. Требования, предъявляемые к предпринимательской деятельности по осуществлению перевозок пассажиров автомобильным транспортом / А. Позднякова // Право и экономика. — 2008. — № 6. — С. 43-47.

3. Олейник, О. М. Правовые основы лицензирования хозяйственной деятельности / О.М. Олейник // Закон. — 1994. — № 6. — С. 15-17.

4. Багандов, À. Б. Административно-правовой механизм лицензирования в Российской

Федерации / А.Б. Багандов : автореф. дис. ... докт. юрид. наук. — М., 2008.

5. О лицензировании отдельных видов деятельности : федер. закон РФ от 08 августа 2001 г. № 128-ФЗ // Российская газета. — 2001. — № 154 (2766). — 10 августа.

6. Об утверждении положения о лицензировании перевозок пассажиров автомобильным транспортом, оборудованным для перевозок более 8 человек (за исключением случая, если указанная деятельность осуществляется для обеспечения собственных нужд юридического лица или индивидуального предпринимателя) : постан. правительства РФ от 30 октября 2006 г. № 637 // Собрание законодательства РФ. — 2006. — № 45. — Ст. 4711.

7. Об утверждении административного регламента федеральной службы по надзору в сфере транспорта по исполнению государственной функции по лицензированию деятельности по перевозкам пассажиров автомобильным транспортом, оборудованным для перевозок более 8 человек (за исключением случая, если указанная деятельность осуществляется для обеспечения собственных нужд юридического лица или индивидуального предпринимателя) : приказ Минтранса Рос. Федерации от 18 декабря 2006 г. № 153 (в ред. приказа Минтранса РФ от 3 июня 2009 г. № 89).

8. Об утверждении Правил обязательного страхования гражданской ответственности владельцев транспортных средств : постан. правительства РФ от 7 мая 2003 г. № 263 (в ред. от 8 августа 2009 г. № 653) // Собрание законодательства РФ. — 2003. — № 20. — Ст. 1897

9. Собрание законодательства РФ. — 2009. — № 56. — Ст. 1457.

10. О состоянии и мерах по повышению качества транспортного обслуживания населения и обеспечению безопасности при перевозках пассажиров автобусами: справка федеральной службы по надзору в сфере транспорта в соответствии с решением президиума Государственного Совета РФ от 15 ноября 2005 г.

Literature

1. Spirin, I. V. Organisation and administration of passenger transportation. — Moscow, 2003. — 400

p.

2. Pozdnyakova, A. Demands made of enterprises for the implementation of the transportation of passengers by motor transport / / Law and Economics. — 2008. — № 6.

3. Oleynik, O. The right of a basis licensing economic activities // Law. — 1994. — № 6.

4. Bagandov, A. The administratively legal mechanism of licensing in the Russian Federation: The Author’s abstract of the dissertation of the doctor of jurisprudence. — Moscow, 2008.

5. On the licensing of independent forms of activity : The federal law of the Russian Federation 8th august 2001. № 128-FL // Rossiyskaya gazeta. — 2001. — № 154 (2766). — 10th august.

6. On the consolidation of the position on licensing of transportation of passengers by motor transport, equipped for the transportation of more than eight people

: government regulation of the Russian Federation 30th October 2006. № 637 // Legislative Assembly of the Russian Federation. — 2006. — № 45.

7. On the consolidation of the administrative regulations of the federal service for surveillance in the sphere of transport for the execution for state functions on the licensing of activity for the transportation of passengers by motor transport, equipped for the transportation of more than eight people (with the exception of the case of stated activity being carried out for the security of the personal needs of a juridical person or an individual businessman): order of the Ministry of Transport of the Russian Federation 18th December 2006. № 153 (in the edition of the Order of the Ministry of Transport of the Russian Federation of 03.06.2009. № 89).

8. On the consolidation of the regulation of mandatory insurance of civil responsibility of owners

of means of transport: government regulation of the Russian Federation 7th may 2003. № 263 (in the edition

of 08.08.2009 № 653) // Legislative Assembly of the Russian Federation — 2003. — № 20

9. Legislative Assembly of the Russian Federation. — 2009. — № 56.

10. On the condition of and measures for the rise in quality of transport services of the population and the provision of safety in the transportation of passengers by buses: the inquiry of the federal service for surveillance in the sphere of transport in accordance with the decision of the presidium of the state council of the Russian Federation 15th November 2005.

1 См.: Спирин И.В. Организация и управление пассажирскими автомобильными перевозками: Учебник. М., 2003. С. 246; Олейник О. Правовые основы лицензирования хозяйственной деятельности // Закон. 1994. № 6. С. 17; Багандов А. Административноправовой механизм лицензирования в Российской Федерации: Автореф. дис. ... докт. юрид. наук. М., 2008.

2 См.: ФЗ от 08.08 2001г. № 128-ФЗ «О лицензировании отдельных видов деятельности» / / Российская газета. 2001. № 154 (2766). 10 августа.

3 См.: Постановление Правительства РФ от 30 октября 2006 года № 637 «Об утверждении положения о лицензировании перевозок пассажиров автомобильным транспортом, оборудованным для перевозок более 8 человек (за исключением случая, если указанная деятельность осуществляется для обеспечения собственных нужд юридического лица или индивидуального предпринимателя)» // Собрание законодательства РФ. 2006. № 45. Ст. 4711.

4 П.3 Приказа Минтранса РФ от 18.12.2006 № 153 «Об утверждении административного регламента федеральной службы по надзору в сфере транспорта по исполнению государственной функции по лицензированию деятельности по перевозкам пассажиров автомобильным транспортом, оборудованным для перевозок более 8 человек (за исключением случая, если указанная деятельность осуществляется для обеспечения собственных нужд юридического лица или индивидуального предпринимателя)» (в ред. Приказа Минтранса РФ от 3 июня 2009 г. № 89).

5 См.: Позднякова А. Требования, предъявляемые к предпринимательской деятельности по осуществлению перевозок пассажиров автомобильным транспортом // Право и экономика. 2008. № 6. С. 43-47.

6 П.5 Постановления Правительства РФ от 7 мая 2003 г. № 263 «Об утверждении Правил обязательного страхования гражданской ответственности владельцев транспортных средств» (в ред. от 8 августа 2009 г. № 653) // Собрание законодательства РФ. 2003. № 20. Ст. 1897.

7 См.: Состояние аварийности на лицензируемом пассажирском автотранспорте в РФ за 7 месяцев 2009 года и меры, принятые к хозяйствующим субъектам, в которых произошли ДТП [Электронный ресурс] / / РосТрансНадзор. Официальный сайт Федеральной службы по надзору в сфере транспорта. 2009. 21 августа. иЯЬ: Ы±р://то^то'.го$1:гап$паё2ог.ги/аи1:о/пе'№$_ёе1а11.рЬр?ГО = 1582 (дата обращения 26.10.2009).

8 Там же.

9 Там же.

10 ГОСТ Р 51160-98 «Автобусы для перевозки детей. Технические требования».

11 См.: Справка Федеральной службы по надзору в сфере транспорта «О состоянии и мерах по повышению качества транспортного обслуживания населения и обеспечению безопасности при перевозках пассажиров автобусами» в соответствии с решением президиума Государственного совета РФ от 15 ноября 2005 г.

УДК 351.743 Г.Г. СиАорова*

К вопросу о правовом статусе граждан, участвующих в охране общественного порядка

В статье рассматриваются вопросы правового регулирования статуса граждан, участвующих в охране правопорядка на федеральном, региональном и местных уровнях. Проведен анализ норм уголовного, административного и гражданского отраслей законодательства, регулирующих права и обязанности граждан, участвующих в охране правопорядка, вопросы правовой защиты и предоставления социальных льгот.

Ключевые слова: охрана общественного порядка, граждане, правовой статус, властные полномочия, правовая и социальная защита.

G.G. Sidorova*. To the question of the legal status of citizens participating in public order protection

This article is dedicated to the question of legal regulation of the status of citizens participating in public order protection by federal regional and municipal law. Made analysis of criminal, state and civil law in connection with rights and duties of citizens participating in public order protection, their social protection and legal assistant.

Keywords: public order protection, citizens, legal status, competence, legal assistant and social protection.

* Сидорова, Галина Геннадьевна. Заместитель начальника отдела международного сотрудничества Санкт-Петербургского университета МВД России, кандидат юридических наук, доцент. 198206, Санкт-Петербург, ул. Л. Пилютова, д. 1. Тел.: (812) 710-84-29. e-mail: Gala_mia@mail.ru.

* Sidorova, Galina. Deputy head of the department of international collaboration of St. Petersburg university of Interior.

Candidate of jurisprudence. 198206, St. Petersburg, ul. L. Pilutova, 1. Phone: (812) 710-84-29. E-mail: Gala_mia@mail.ru.

Вестник Санкт-Петербургского университета МВД России № 1 (45) 2010