Система антикоррупционной экспертизы

Вестник Омского университета. Серия «Право». 2013. № 2 (35). С. 51-57.

УДК 342.9

СИСТЕМА АНТИКОРРУПЦИОННОЙ ЭКСПЕРТИЗЫ

THE SYSTEM OF ANTICORRUPTION EXPERTISE А. О. МЕЛЕШКО

Исследуется структура антикоррупционной экспертизы. Обосновывается необходимость формирования законодательства об антикоррупционной экспертизе с учетом её системы.

Ключевые слова: антикоррупционная экспертиза, антикоррупционная оценка, система антикоррупционной экспертизы, прикладная экспертиза, научная экспертиза, экспертиза коррупциогенности, экспертиза антикоррупционной эффективности.

The article explores structure of anti-corruption expertise as such and its various manifestations. The system of anti-corruption expertise is constructed in accordance to different criteria. The need for forming a law on anti-corruption expertise is justified with taking note to its system.

Key words: anti-corruption expertise, anti-corruption assessment system corruption expertise, application expertise, scientific expertise, the expertise the corruption, anti-corruption expertise of efficiency.

Важнейшими свойствами антикоррупционной экспертизы являются её постоянность и системность, именно они обеспечивают наибольшую эффективность данного исследования. При этом первая характеристика обусловлена второй. Научный подход обеспечивает системное изучение данного явления. Это предполагает не только определение места антикоррупционной экспертизы в системе юридических экспертиз, но и разностороннее изучение системы самой антикоррупционной экспертизы, её элементного состава и критериев классификации её элементов.

Примечательно, что в Конвенции ООН против коррупции речь идёт именно об оценке правовых актов и административных мер, но не об их экспертизе [1]. Общий анализ сведений, содержащихся в Многоязычной терминологической системе ООН, по запросу терминов «оценка» и «экспертиза» показывает, что данные термины в официальных языках ООН в целом не противопоставляются. Иногда их содержание в целом является сходным или даже совпадает [2]. Так, об экспертных исследованиях говорят в том случае, когда проводится углублённое изучение

объекта с помощью специальных знаний и специально разработанных методов и способов решения экспертных задач. Таким образом, в терминологии ООН между данными категориями чёткая грань не проводится. Как бы то ни было, следует рассматривать эти категории не только в русскоязычном варианте, но и в первоисточнике, поскольку Российская Федерация ратифицировала конвенцию только в 2006 г. Например, в англоязычной версии конвенции [3] для обозначения проведения оценки используется глагол «evaluate», который в переводе на русский язык в юридической англоязычной терминологии наиболее часто звучит как «оценивать» [4]. Использование данного глагола приводит нас к выводу о том, что разработчики конвенции имели в виду именно оценку как таковую. Но экспертиза в этом случае отнюдь не исключается. Например, существительное «evaluation» дословно переводится как «оценка, определение (качества, важности, пригодности)» [5]. Все эти действия вполне возможны в рамках экспертной деятельности.

Таким образом, с позиции терминологии конвенции ООН наиболее подходящим

© Мелешко А. О., 2013

является такое соотношение понятий «оценка» и «экспертиза», при котором экспертиза выступает как разновидность оценки. Специфика экспертизы заключается в проведении лицом, имеющим особую подготовку в качестве эксперта, с использованием соответствующей методики исследования объекта. Поэтому «оценка правового акта» и «экспертиза правового акта» - это не тождественные категории. Не каждое исследование нормативного правового акта будет экспертным. В отечественной юридической литературе принято разграничивать данные понятия. А. М. Цирин различает общую оценку коррупциогенности нормативного правового акта и оценку по существу [6]. На необходимость разделить понятия «проверка» и «экспертиза» указывает А. В. Нестеров [7]. Определённый интерес в данном контексте имеет юридическая практика. Так, согласно профильному закону исследование на корруп-циогенность может проводиться государственными и муниципальными органами без привлечения экспертов. Но поскольку всё же проводится исследование проекта нормативного правового акта, определение его кор-рупциогенности - значит имеет место другое, не экспертное, исследование. Это не что иное, как оценка нормативного правового акта или его проекта на предмет коррупцио-генности. При осуществлении оценки не используется экспертная методика, а субъекты, проводящие исследование, не обладают квалификацией эксперта. Оценить нормативный правовой акт может и лицо, не имеющее юридического образования. Но даже в том случае когда оценку даёт профессиональный юрист, не всегда имеет место именно экспертное исследование. По мнению русского учёного-криминалиста Е. Ф. Буринского, подлинно экспертными заданиями можно признать лишь те, выполнение которых требует от эксперта поисковых, исследовательских действий [8].

С другой стороны, было бы неправильным рассматривать данные категории как однородные. Определяя их соотношение, мы должны принимать во внимание не только характеристику деятельности, которая обозначается понятиями «оценка» и «экспертиза», но и их лингвистические особенности. Так, понятие «оценка» означает установле-

ние качества, степени, уровня чего-нибудь, мнение, суждение о ценности или значении чего-нибудь [9]. Следовательно, это более общая категория, чем «экспертиза». Поэтому антикоррупционную экспертизу следует рассматривать в качестве разновидности антикоррупционной оценки.

На первый взгляд, в результате выявленного соотношения может показаться, что профильный закон сузил оценку нормативных правовых актов и их проектов до антикоррупционной экспертизы. Однако это не так. Даже при общем ознакомлении с законодательством об антикоррупционной экспертизе становится понятно, что не всегда то, что в силу закона именуется экспертизой, на самом деле является таковой.

Изучая антикоррупционную экспертизу, мы не вправе упускать из внимания оценку нормативных правовых актов и других объектов в соответствии с Конвенцией ООН против коррупции.

Для разрешения проблемы о соотношении понятий «оценка» и «экспертиза» необходимо внести следующие изменения в Федеральный закон от 17 июля 2009 г. № 172-ФЗ «Об антикоррупционной экспертизе нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов» [10] (далее также «Закон об антикоррупционной экспертизе», «профильный закон»):

1. Введение терминологии, адекватно отражающей практику антикоррупционного исследования: разграничение понятий «экспертиза» и «оценка».

2. Формирование перечня случаев, в которых применяются антикоррупционная оценка, прикладная или научная антикоррупционная экспертиза.

Антикоррупционная экспертиза имеет определённую структуру и состав элементов, которые не только отражают её специфику, но и позволяют выделять её разновидности.

Было бы малоэффективно рассматривать антикоррупционное исследование только в прикладном аспекте и как исследование, не имеющее целью получение новых знаний. В соответствии с Федеральным законом от 23 августа 1996 г. № 127-ФЗ «О науке и государственной научно-технической политике» [11] антикоррупционную экспертизу можно представить в виде научного исследо-

вания, направленного преимущественно на применение новых знаний для достижения практических целей и решения конкретных задач. В данном случае уместно говорить о научной антикоррупционной экспертизе. Она может применяться при сложных научных исследованиях, в условиях отсутствия подходящей методики, при изучении ранее не исследовавшихся объектов и в других ситуациях, требующих эвристического научного подхода.

Несомненно, что научный характер антикоррупционная экспертиза носила на стадии разработки её концептуальных положений в таких научно-исследовательских центрах, как Фонд «Индем», Центр стратегических разработок, Высшая школа экономики, Институт законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве Российской Федерации, факультет государственного управления МГУ. В 2003-2004 гг. зародилась методика антикоррупционной экспертизы [12]. Это была качественно новая экспертная задача, ранее не решавшаяся. Она обусловлена спецификой объекта (новизной, оригинальностью, не известной ранее природой объекта), отсутствием либо применением методик, способных получить совершенно новую информацию об объекте [13]. В подобной ситуации эксперт ищет пути решения задачи самостоятельно. Была разработана новая, ранее не применявшаяся методика экспертизы, что является следствием творческого подхода исследователей.

В том случае когда методика антикоррупционного исследования не основана на применении методов научного познания, уместно говорить о прикладной антикоррупционной экспертизе, проводимой для достижения определенных практических целей. Такая экспертиза есть исследование конкретного объекта в целях достижения не собственно научного, а прикладного знания. Её характерной особенностью является применение особых, специализированных методик [14]. Эти методики специально разработаны и адаптированы для ежедневного применения на практике. Результаты такого исследования - экспертные выводы для решения конкретной практической задачи. Вместе с тем если нормативный правовой акт исследуется учёным-юристом не столько в прак-

тических, сколько в научных целях, например, для апробации новой экспертной методики, имеет место научная антикоррупционная экспертиза, поскольку её цель - получение новых знаний. Данный эвристический компонент в сочетании с особенностями состава и последовательности применения методов научного познания, с одной стороны, и конкретные практические цели антикоррупционной экспертизы, с другой стороны, приводят нас к критерию выделения структурных частей антикоррупционной экспертизы. Им является характер методики исследования. В связи с этим по данному основанию уместно говорить о двух разновидностях: научной и прикладной антикоррупционной экспертизе.

Когда антикоррупционное исследование не основано на специализированной методике, оно представляет собой антикоррупционную оценку нормативного правового акта. Оценка коррупциогенности нормативного правового акта или его проекта используется в повседневной работе юридических служб государственных и муниципальных органов - участников процесса принятия нормативных правовых актов. Ведь не секрет, что далеко не каждый работник юридической службы имеет квалификацию эксперта, которая предполагает наличие специальной подготовки, поэтому не во всех случаях анализа указанных объектов речь идёт именно об экспертизе [15]. Аналогичным образом можно охарактеризовать деятельность аккредитованных Минюстом России негосударственных экспертов, к которым, по существу, не предъявляются серьёзные квалификационные требования. Несмотря на то, что антикоррупционная экспертиза - это юридическое исследование, для аккредитации в качестве негосударственного эксперта в соответствии с Постановлением Правительства РФ от 26 февраля 2010 г. № 96 «Об антикоррупционной экспертизе» [16] и административным регламентом Минюста России [17] не обязательно быть профессиональным юристом. Если сравнить заключение по результатам антикоррупционной экспертизы, составленное, к примеру, работником юридической службы органа власти, с заключением по результатам научной антикоррупционной экспертизы, проведённой с участием

сотрудников высших учебных заведений, результат будет говорить сам за себя [18]. Совершенно по-другому составляются и излагаются заключения по результатам других юридических экспертиз [19].

Приведённое соотношение разновидностей антикоррупционной экспертизы имеет не только логическое, но и фактическое обоснование, что подтверждают материалы о правотворческой работе органов местного самоуправления, публикуемые Минюстом России. Например, во многих муниципальных образованиях отсутствуют квалифицированные юристы, имеющие высшее юридическое образование [20]. Но даже нехватка квалифицированных кадров не освобождает орган власти от оценки коррупциогенности принимаемого нормативного правового акта или его проекта. По мнению С. В. Матковс-кого, антикоррупционную экспертизу должны проводить специалисты в области применения анализируемого законодательства, способные осмыслить реальную степень возможности использовать соответствующие особенности нормативно-правовых формул в коррупционных целях [21]. Но было бы необоснованно утверждать, что при оценке нормативного правового акта органами власти всегда возникает потребность в проведении экспертизы. Для этого могут потребоваться значительные временные затраты, тогда как первым по своей значимости принципом научной организации управленческого труда государственных и муниципальных служащих является принцип экономии времени. К услугам экспертов необходимо прибегать только в том случае, когда невозможно решить вопрос о целесообразности принятия акта вообще или необходимости сформулировать какие-либо его положения тем или иным образом.

Чем выше юридическая сила нормативного правового акта, тем большую значимость в общественной жизни он приобретает. Поэтому считаем необходимым систематически привлекать антикоррупционных экспертов в законодательном процессе как на федеральном уровне, так и на уровне субъектов Российской Федерации, а также при принятии наиболее важных подзаконных нормативных правовых актов, например, устава муниципального образования.

В зависимости от объекта исследования выделяются такие разновидности антикоррупционной экспертизы, как исследования нормативных объектов (нормативного правового акта, нормативного договора), индивидуального правового акта, а также их проектов. Поскольку существуют основные и дополнительные объекты антикоррупционной экспертизы, то и сама экспертиза может быть как основной, так и дополнительной. Последняя проводится, например, при выявлении таких объектов, которые на момент проведения основного исследования не были известны, но могут уточнить или существенно изменить результаты основной экспертизы. По данному основанию могут выделяться и другие виды антикоррупционной экспертизы.

В силу двухзвенной структуры предмета [22] антикоррупционную экспертизу образуют две её разновидности: исследование на коррупциогенность и определение антикоррупционного потенциала. Следовательно, с учётом данного критерия целесообразно говорить о двух соответствующих видах антикоррупционной экспертизы: экспертизе кор-рупциогенности и экспертизе антикоррупционной эффективности.

Несомненно, если проводить экспертизу не только для поиска коррупциогенных факторов, но и для того, чтобы изучить эффективность нормативного правового акта, принятого в целях противодействия коррупции, исследователю порой не обойтись без методов научного познания: от социологических опросов до моделирования. Такому изучению может быть подвергнута, например, программа профилактики коррупции, независимо от того, на каком уровне она принята: федеральном, на уровне субъекта РФ или муниципального образования. Примечательно, что заключения по результатам антикоррупционной экспертизы, выявляющие положительные стороны нормативных правовых актов и их проектов в плане противодействия коррупции, имели место даже до принятия профильного закона [23]. Юридическая конструкция антикоррупционной экспертизы, заложенная в основе профильного закона и принятых в соответствии с ним нормативных правовых актов, не предусматривает исследование антикоррупционного потенциала нормативного правового акта.

Если не выходить за терминологические рамки законодательства, то невозможно наиболее полно и всесторонне изучить антикоррупционную экспертизу, поскольку оно не содержит основания для рассмотрения антикоррупционной экспертизы как системы знаний. Схожая ситуация наблюдается и в юридической теории. Анализ работ об антикоррупционной экспертизе, опубликованных на страницах юридической печати, приводит к неутешительному выводу: почти не уделяется внимание рассмотрению данной экспертизы как научной дисциплины - системы знаний. Вместе с тем она имеет важнейшее образовательное значение, поскольку обеспечивает основу для подготовки экспертных кадров [24]. По всей видимости, одной из причин этого является небольшое количество научных работ, посвященных детальному и системному изучению антикоррупционной экспертизы.

Разумеется, что антикоррупционная экспертиза как система знаний отличается от экспертизы как деятельности по исследованию объекта. И если при её сопоставлении с прикладным исследованием вряд ли возникнет смешение понятий, то это вполне может случиться при её сопоставлении с научной антикоррупционной экспертизой. Поэтому необходимо выявить их соотношение.

Различия между указанными разновидностями антикоррупционной экспертизы обусловлены прежде всего принадлежностью к разным классификационным группам. Антикоррупционная экспертиза в зависимости от того, в чем она проявляется, представлена или соответствующими правоотношениями (деятельность по проведению научной или прикладной антикоррупционной экспертизы или антикоррупционной оценки), или системой знаний (антикоррупционная экспертиза как научная дисциплина). Это также один из критериев выделения структурных частей антикоррупционной экспертизы.

Объектом изучения научной дисциплины могут быть не только нормативные правовые акты, но и сама антикоррупционная экспертиза - её признаки, система, классификация, практика организации и проведения, результаты экспертизы - экспертные заключения, законодательство об антикоррупционной экспертизе.

Бесспорная ценность антикоррупционной экспертизы как научной дисциплины заключается в том, что она вмещает в себя эвристический потенциал - возможность самосовершенствования. Научно-практическое обеспечение антикоррупционной деятельности государственных органов является весьма перспективным направлением [25]. Поскольку законодательная основа антикоррупционной экспертизы начала формироваться сравнительно недавно, это исследование не представляет собой нечто достигшее предела совершенства в своём развитии.

При сопоставлении системы антикоррупционной экспертизы со структурой законодательства становятся очевидными существенные расхождения, рассмотренные нами выше. Приведение профильного закона в соответствие с научно обоснованной системой антикоррупционного исследования нормативных правовых актов и других объектов означало бы полное изменение не только структуры, но и сущности законодательства об антикоррупционной экспертизе. Следует согласиться с Т. Я. Хабриевой в том, что законодатель должен стремиться к научно обоснованным стандартам регулирования, разрабатываемым учёными-юристами [26]. Поэтому считаем целесообразным принятие нового профильного закона и подзаконных нормативных правовых актов в соответствии с описанной системой антикоррупционного исследования.

1. О ратификации Конвенции Организации Объединённых Наций против коррупции : Федеральный закон от 8 марта 2006 г. № 40-ФЗ // СЗ РФ. - 2006. - № 26. - Ст. 2780.

2. Многоязычная терминологическая система ООН : сайт. - URL: http://unterm.un.org/ dgaacs/unterm.nsf/0/$searchForm?SearchView& Seq=1 (дата обращения: 09.10.2012).

3. URL: http://daccess-dds-ny.un.org/doc/UNDOC/ GEN/N03/453/15/PDF/N0345315.pdf?0penEle ment (дата обращения: 09.10.2012).

4. Электронный англо-русский словарь ABBYY Lingvo x5 : русско-английский, англо-русский словарь. - URL: http://lingvopro.abbyyonline.com/ ru/Translate/en-ru/evaluate (дата обращения: 09.10.2012).

5. Там же.

6. Цирин А. М. Оценка проекта нормативного правового акта на коррупциогенность (общая и по существу). Оформление результатов экспертизы // Правовые акты: антикоррупцион-

ный анализ. - Доступ из справ.-правовой системы «КонсультантПлюс».

7. Нестеров А. В. Соотношение понятий «проверка» и «экспертиза» в антикоррупционной деятельности // Антикоррупционная экспертиза нормативно-правовых актов и их проектов. - Доступ из справ.-правовой системы «КонсультантПлюс».

8. Буринский Е. Ф. Судебная экспертиза документов, производство её и пользование ею. -СПб., 1903. - С. 281-282.

9. Ожегов С. И., Шведова Н. Ю. Толковый словарь русского языка. - М. : Азбуковник, 1999. - С. 486.

10. СЗ РФ. - 2009. - № 29. - Ст. 3609.

11. Там же. - 1996. - № 35. - Ст. 4137.

12. Шевердяев С. Н. Формирование основ правового регулирования антикоррупционной экспертизы нормативных актов и вопросы совершенствования официальной методики её проведения // Конституционное и муниципальное право. - 2009. - № 20. - С. 8.

13. Бодров Н. Ф. Разработка частных экспертных методик для решения качественно новых экспертных задач // Актуальные проблемы российского права. - 2009. - № 3. - С. 573.

14. Третьякова Е. С. Характеристика правовой экспертизы нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации // Актуальные проблемы юридической науки : матер. VII Междунар. науч.-практ. конф. «Татищев-ские чтения: актуальные проблемы науки и практики». - Ч. I. - Тольятти, 2010. - С. 308.

15. Мелешко А. О. Правовые и организационные проблемы антикоррупционной экспертизы муниципальных правовых актов // Местное право. - 2012. - № 1. - С. 28.

16. СЗ РФ. - 2010. - № 10. - Ст. 1084.

17. Об утверждении Административного регламента Министерства юстиции Российской Федерации по предоставлению государственной услуги по осуществлению аккредитации юридических и физических лиц, изъявивших желание получить аккредитацию на проведение в качестве независимых экспертов антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов в случаях, предусмотренных законодательством Российской Федерации : Приказ Минюста России от 27 июля 2012 г. № 146 // Российская газета. - 2012. - № 197. -29 авг.

18. Белинский В. В., Магомедов А. А., Чирков Д. К. Антикоррупционная экспертиза Федерального закона Российской Федерации от 29 декабря 2009 г. № 383-ФЗ «О внесении изменений в часть первую Налогового кодекса Российской Федерации и отдельные законодательные акты Российской Федерации»: выводы и предложения по совершенствова-

нию и кодификации действующего законодательства // Следователь. - 2010. - № 2. -С. 15-19.

19. Бекен Т. В. Европейский взгляд на российский проект Федерального закона «Об основах антикоррупционной политики». Заключение для Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации. Европейская комиссия TACIS (проект EES5 RF33) «Поддержка развития антикоррупционной политики» // Государство и право. - 2002. -№ 6. - С. 117-118 ; Достоинства и недочёты двух важных законопроектов : мнение экспертов // Журнал российского права. - 2000. - № 4. - С. 15-34 ; Виллемс Й. Х. М. Экспертное заключение по проекту главы четвёртой Гражданского кодекса Российской Федерации, посвящённой юридическим лицам // Вестник гражданского права. - 2011. - № 2. -Т. 11. - С. 255-268 ; Малько А. В., Морозова И. С., Петров М. П., Шундиков К. В., Нырков В. В. Экспертное заключение на проект Федерального закона «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с принятием федеральных законов "О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" и "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации"» // Правовая политика и правовая жизнь. - 2004. - № 3. - С. 185-193 ; Павлов В. П. Экспертиза законопроекта «О государственной регистрации юридических лиц» // Российский судья. - 2001. - № 6. -С. 37-40.

20. Зарипова О. В. Вопросы уставного нормотворчества органов местного самоуправления Омской области в условиях динамично развивающегося федерального законодательства // Управление Министерства юстиции Российской Федерации по Омской области : сайт. - URL: http://www.minjust-omsk.ru/ uploads/stat_zaripova_20100924.pdf (дата обращения: 09.10.2012).

21. Матковский С. В. Правовая природа антикоррупционной экспертизы // Российский следователь. - 2008. - № 4. - С. 29.

22. См. об этом: Мелешко А. О. Объект и предмет антикоррупционной экспертизы // Вестник Омского университета. Серия «Право». -2012. - № 1. - С. 155-163.

23. См., напр.: Общественная антикоррупционная экспертиза законодательства / под ред. М. Б. Горного. - СПб. : Норма, 2007. -С. 132-134.

24. См. об этом: Кудашкин А. В. Антикоррупционная экспертиза: теория и практика. - М. : Норма : ИНФРА-М, 2012. - С. 348-355.

25. См. об этом: Астанин В. В. Об эффективных механизмах взаимодействия государства с гражданским обществом в сфере противодействия коррупции // Административное и муниципальное право. - 2011. - № 4. - С. 5-8.

26. Хабриева Т. Я. Стабильность закона, модернизация законодательства и задачи юридической науки // Закон: стабильность и динамика : матер. заседания Междунар. школы-практикума молодых учёных-юристов (Москва, 1-3 июня 2006 г.) / отв. ред. Т. Я. Хабриева. -М. : Юридическая фирма «КОНТРАКТ», 2007. - С. XVIII.