Нормативно-правовые приоритеты ликвидации административных ограничений при осуществлении предпринимательской деятельности

НОРМАТИВНО-ПРАВОВЫЕ ПРИОРИТЕТЫ ЛИКВИДАЦИИ АДМИНИСТРАТИВНЫХ ОГРАНИЧЕНИЙ ПРИ ОСУЩЕСТВЛЕНИИ ПРЕДПРИНИМАТЕЛЬСКОЙ ДЕЯТЕЛЬНОСТИ

Научный руководитель

Общепризнанно, что развитие малого и среднего бизнеса важно для России как в экономическом, так и в политическом плане. Участники этого бизнеса способны стать основой для нового гражданского общества. Поэтому развитие малого и среднего предпринимательства становится новым национальным приоритетом. Подтверждением этого заключения стало официальное признание малого и среднего бизнеса как «одного из решающих факторов инновационного развития экономики», состоявшееся на заседании Президиума Государственного Совета РФ 27 марта 2008 г.

Предварительными итогами административной реформы стало некоторое снижение административных издержек предпринимательского сообщества, что является наиболее актуальным моментом в развитии малого и среднего бизнеса в России. Однако одними из самых высоких административных барьеров продолжают оставаться налоговые проверки, избыточность сферы бухгалтерского учета и отчетности, лицензирования отдельных видов деятельности и др., которые делают просто невыгодным открытие нового дела, налаживание выпуска новых продуктов, выход на рынок с новой услугой, в то время как современная экономика, тем более в условиях мирового финансового кризиса, требует как раз обратного.

В конечном счете инициативы власти должны привести к достижению перспективной цели, озвученной Президентом РФ: к 2020 г. 60—70% активного населения страны должны заниматься предпринимательской деятельностью.

В этой связи в разработке нуждаются практические механизмы реализации мер по развитию предпринимательства и ответственности за их надлежащее выполнение. Поскольку в конечном счете снятие излишних барьеров, издержек отечественного бизнеса и повышение производительности предприятий способно повысить эффективность и конкурентоспособность отечественной экономики. И это объективно содействует тому, что бизнес и руководство страны должны двигаться в одном направлении при решении озвученных вопросов.

По ходу административного реформирования государственного участия в урегулировании экономических процессов были достигнуты отдельные результаты в области организационно-функционального обустройства исполнительной власти, процедурно-операциональных форм и методов ее реализации.

Д.Г. СТЕПАНОВ - кандидат юридических наук А.И. СТАХОВ

Но реформа затронула лишь сферу позитивных вопросов, решаемых в сфере государственного управления экономикой. Вопросы негативного (контроль-но-юрисдикционного) плана остались за рамками ее проведения.

Сегодня же как никогда ранее особенно обострилась проблема многочисленности проверок предпринимательской деятельности и допускаемых в ходе их проведения злоупотреблений, что подтверждается статистическими данными. Только на федеральном уровне насчитывается порядка около 30 государственных надзорных органов и 85 — регионального уровня, осуществляющих деятельность по 45 видам контроля. Согласно результатам опросов ВЦИОМ подавляющее большинство представителей малого и среднего бизнеса отмечают, что контрольные действия в рамках комплексных, плановых и внеплановых проверок производятся в их организациях от одного до трех раз в полугодие (на производстве, потребительском рынке и в сфере общественного питания проверки проводятся шести и более раз в полугодие).

В Минэкономразвития посчитали, что в настоящее время в России проходит более 20 млн проверок в год, которые обходятся федеральному бюджету в более чем 162 млрд рублей. Они обременяют и создают дополнительные издержки не только государству, но в большей степени представителям малого и среднего бизнеса, являясь основой для коррупции и административного произвола. Так, основным видом преступлений, совершаемых проверяющими субъектами, являются получение взяток и вымогательство, которые составляют порядка от 30 до 50% от общего количества преступлений.

В этой связи изменения в законодательстве, связанные с совершенствованием процедуры проверок предпринимательской деятельности, направлены в первую очередь на защиту хозяйствующих субъектов от различного рода злоупотреблений со стороны контрольно-надзорных органов государственной власти. По мнению Д. Медведева, информация о случаях злоупотреблений проверяющих обязательно должна предаваться огласке: «чтобы неповадно было соваться, когда не следует». Оно было озвучено Президентом России в ходе рабочей встречи с Генеральным прокурором.

Важным событием для предпринимательства стало подписание Президентом РФ 15 мая 2008 г. указа

№ 797 «О неотложных мерах по ликвидации административных ограничений при осуществлении предпринимательской деятельности»1. Днем ранее глава государства провел совещание по вопросам развития предпринимательства, на котором акцентировал внимание на мерах по развитию малого предпринимательства, в частности на необходимости снятия избыточных административных барьеров. Как сообщала пресс-служба Президента РФ, на совещании обсуждались вопросы, связанные с уменьшением числа проверок, устранением внепроцессуальных прав органов внутренних дел в этой сфере, переходом к уведомительному порядку регистрации предприятий малого бизнеса.

В частности, в целях ликвидации административных ограничений при осуществлении предпринимательской деятельности, в первую очередь в сфере малого и среднего предпринимательства, Правительству РФ поручалось разработать и внести в Государственную Думу проекты федеральных законов, предусматривающих:

а) исключение внепроцессуальных прав органов внутренних дел, касающихся проверок деятельности субъектов малого и среднего предпринимательства, а также возможности составления должностными лицами этих органов протоколов об административных правонарушениях в области предпринимательской деятельности;

б) проведение планового мероприятия по контролю в отношении одного юридического лица или индивидуального предпринимателя каждым органом государственного контроля (надзора) не более чем один раз в три года (кроме налогового контроля);

в) проведение внеплановых мероприятий по контролю в отношении субъектов малого и среднего предпринимательства только в целях выявления нарушений, представляющих непосредственную угрозу жизни или здоровью людей, по согласованию с прокурором субъекта Российской Федерации;

г) усиление гарантий защиты прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора).

Для интенсификации развития малого и среднего предпринимательства предложенные меры защиты — это только половина задачи. Необходимо не только и не столько защитить бизнес от административного произвола, но и создать благоприятные условия для его развития, сформировать новую архитектуру для масштабного, свободного, инновационного малого и среднего предпринимательства. Поэтому указом также запланированы переход к преимущественно уведомительному порядку начала предпринимательской деятельности, сокращение количества разрешительных документов, необходимых для ее осуществления; замена лицензирования отдельных видов деятельности обязательным страхованием ответственности или предоставлением финансовых гарантий; наделение органов государственной власти субъектов РФ правом определять порядок предоставления субъектам

малого и среднего предпринимательства помещений в аренду на долгосрочной основе.

Примечателен тот факт, что полномочным представителям Президента РФ в федеральных округах в целях координации деятельности территориальных органов федеральных органов исполнительной власти, органов государственной власти субъектов Федерации и органов местного самоуправления в сфере малого и среднего предпринимательства было поручено образовать советы по содействию развитию малого и среднего предпринимательства, а соответствующим федеральным органам исполнительной власти — совещательные (координационные) органы по вопросам, затрагивающим интересы малого и среднего предпринимательства, с привлечением к их работе представителей субъектов малого и среднего предпринимательства и (или) их общественных объединений.

Следствием выполнения поручений Президента РФ явилось внесение Правительством РФ в Государственную Думу проектов Федеральных законов «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при проведении государственного и муниципального контроля (надзора)», «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации по вопросу замены лицензирования обязательным страхованием гражданской ответственности» и «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в части исключения внепроцессуальных прав органов внутренних дел Российской Федерации, касающихся проверок субъектов предпринимательской деятельности». Распоряжением Правительства РФ от 12 августа 2008 г. № 1155-р официальным представителем Правительства при рассмотрении палатами Федерального Собрания Российской Федерации проектов указанных законов был назначен статс-секретарь — заместитель министра экономического развития.

К настоящему моменту Президентом России подписаны законы, исключающие внепроцессуальные полномочия милиции при проверках и предусматривающие сокращение общего количества проверок на малых и средних предприятиях и повышение их эффективности. Речь идет о законах, разработанных Правительством в рамках исполнения указа № 797 от 15 мая 2008 г.: «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в части исключения внепроцессуальных прав органов внутренних дел Российской Федерации, касающихся проверок субъектов предпринимательской деятельности» и «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля».

19 декабря 2008 г. Госдумой принят Федеральный закон «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в части исключения внепроцессуальных прав органов внутренних дел Российской Федерации, касающихся проверок субъектов предпринимательской деятельности», ко-

торый был одобрен Советом Федерации 22 декабря 2008 г.2

Им вносятся изменения в целый ряд нормативно-правовых актов: 1) Закон РФ «О милиции»; 2) Федеральный закон «Об оперативно-розыскной деятельности»; 3) Кодекс РФ об административных правонарушениях (КоАП РФ). Ряд нормативно-правовых актов подвергся корректировке (признанию утратившими силу отдельных правовых предписаний):

1) Закон РФ от 1 июля 1993 г. № 5304-1 «О внесении изменений и дополнений в законодательные акты Российской Федерации в связи с упорядочением ответственности за незаконную торговлю» (ст. 4)3;

2) Федеральный закон от 31 марта 1999 г. № 68-ФЗ «О внесении изменений и дополнений в Закон РСФСР «О милиции» (абз. 20 п. 10 ст. 1)4; 3) Федеральный закон от 30 июня 2003 г. № 86-ФЗ «О внесении изменений и дополнений в некоторые законодательные акты Российской Федерации, признании утратившими силу отдельных законодательных актов Российской Федерации, предоставлении отдельных гарантий сотрудникам органов внутренних дел, органов по контролю за оборотом наркотических средств и психотропных веществ и упраздняемых федеральных органов налоговой полиции в связи с осуществлением мер по совершенствованию государственного управления» (абз. 6 ст. 1)5; 4) Федеральный закон от 8 декабря 2003 г. № 161-ФЗ «О приведении Уголовно-процессуального кодекса Российской Федерации и других законодательных актов в соответствие с Федеральным законом «О внесении изменений и дополнений в Уголовный кодекс Российской Федерации» (п. 7 ст. 4)6; 5) Федеральный закон от 9 мая 2005 г. № 45-ФЗ «О внесении изменений в Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях и другие законодательные акты Российской Федерации, а также о признании утратившими силу некоторых положений законодательных актов Российской Федерации» (ст. 2)7. Рассмотрим наиболее существенные новации законодательства более подробно.

Проведенный анализ показывает, что документ исключает из Закона РФ «О милиции»8 некоторые нормы в части прав органов внутренних дел, связанных с осмотром производственных, складских, торговых и иных служебных помещений, других мест хранения и использования имущества; досмотром транспортных средств; изучением документов, отражающих финансовую, хозяйственную, предпринимательскую и торговую деятельность; требованием предоставления в пятидневный срок копий документов; изъятием отдельных образцов сырья, продукции и товаров. Об этом свидетельствует исключение (признание утратившим силу) п. 25 ст. 11 («Права милиции») из Закона РФ «О милиции».

Что касается специфики деятельности милиции по борьбе с налоговыми правонарушениями (преступлениями), то теперь она будет осуществляться в форме участия в налоговых проверках в порядке, предусмотренном законодательством Российской Федерации о налогах и сборах, по запросам налоговых органов.

Согласно внесенным изменениям и дополнениям в Федеральный закон «Об оперативно-розыскной де-ятельности»9 (п. 1 ч. 1 ст. 15 «Права органов, осуществляющих оперативно-розыскную деятельность»), при решении задач оперативно-розыскной деятельности органы, уполномоченные ее осуществлять, имеют право проводить гласно и негласно оперативно-розыскные мероприятия, производить при их проведении изъятие документов, предметов, материалов и сообщений, а также прерывать предоставление услуг связи в случае возникновения непосредственной угрозы жизни и здоровью лица, а также угрозы государственной, военной, экономической или экологической безопасности РФ.

Напомним, что ранее субъекты оперативно-розыскной деятельности обладали правом изъятия лишь только предметов, материалов и сообщений. Теперь же на них распространено право изъятия и документов с установлением соответствующей процедуры ее проведения и оформления, которая также распространяется на случаи изъятия предметов и материалов. Между тем, как видно из этого, она не распространяется на изъятие сообщений, что свидетельствует о том, что данные вопросы (порядок изъятия и оформления соответствующих действий) остались за рамками правового регулирования.

В случае изъятия документов, предметов, материалов при проведении гласных оперативно-розыскных мероприятий должностное лицо, осуществившее изъятие, составляет протокол в соответствии с требованиями уголовно-процессуального законодательства РФ. При изъятии документов с них изготавливаются копии, которые заверяются должностным лицом, изъявшим документы, и передаются лицу, у которого изымаются документы, о чем делается запись в протоколе. При невозможности изготовления копий или передачи их одновременно с изъятием должностное лицо передает заверенные копии документов лицу, у которого были изъяты документы, в течение пяти дней после изъятия, о чем также делается запись в протоколе.

Если в течение пяти дней после изъятия документов их заверенные копии не были переданы лицу, у которого были изъяты документы, они в течение трех дней подлежат направлению по почте заказным почтовым отправлением, о чем делается запись в протоколе с указанием номера почтового отправления (по адресу места нахождения юридического лица или места жительства физического лица, указанному в протоколе).

Аналогичные процедуры изъятия документов и их оформления введены и в административно-юрисдик-ционную практику деятельности милиции как меры обеспечения производства по делам об административных правонарушениях. Ст. 27.10 («Изъятие вещей и документов») Кодекса РФ об административных правонарушениях10 изложена в новой редакции (в плане ее дополнения ч. 5.1). Исключением являются лишь случаи изъятия документов, указанных в ч. 3 ст. 27.10 КоАП РФ. Это водительское удостоверение,

удостоверение тракториста-машиниста (тракториста), удостоверение судоводителя, удостоверение пилота, изымаемые при совершении административного правонарушения, влекущего лишение права управления транспортным средством соответствующего вида.

26 декабря 2008 г. Президентом РФ подписан Федеральный закон «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля», который был принят Государственной Думой 19 декабря и одобрен Советом Федерации 22 декабря 2008 г.11

Нормативно-правовой акт направлен на усиление гарантий защиты прав юридических лиц, индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора). Им устанавливаются порядок организации и проведения проверок юридических лиц, индивидуальных предпринимателей органами государственного контроля (надзора), органами муниципального контроля, их права и обязанности, а также порядок взаимодействия при организации и осуществлении проверок.

К числу существенных законодательных нововведений следует отнести нормативное определение принципов защиты прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей, в первую очередь — презумпцию добросовестности юридических лиц и индивидуальных предпринимателей, а также недопустимость проводимых в отношении юридического лица, индивидуального предпринимателя несколькими органами государственного контроля (надзора), органами муниципального контроля проверок исполнения одних и тех же обязательных требований.

Отныне проведение выездной внеплановой проверки юридических лиц и индивидуальных предпринимателей, относящихся в соответствии с законодательством РФ к субъектам малого или среднего предпринимательства, будет производиться после согласования с органом прокуратуры.

Следует подчеркнуть законодательное установление того, что при проведении проверок юридические лица обязаны обеспечить присутствие руководителей, иных должностных лиц или уполномоченных представителей юридических лиц; индивидуальные предприниматели обязаны присутствовать или обеспечить присутствие уполномоченных представителей, ответственных за организацию и проведение мероприятий по выполнению обязательных требований и требований, установленных муниципальными правовыми актами. В случае необоснованного воспрепятствования проведению проверок, уклонения от их проведения или неисполнения в установленный срок предписаний органов государственного контроля (надзора), органов муниципального контроля об устранении выявленных нарушений обязательных требований или требований, установленных муниципальными правовыми актами, юридические лица, индивидуальные предприниматели, их уполномоченные представители несут ответственность в соответс-

твии с законодательством Российской Федерации.

Важно отметить, что нормативно-правовые акты, действующие на территории Российской Федерации, применяются в части, не противоречащей анализируемому закону, со дня его вступления в законную силу до дня приведения их в соответствие с ним12.

Между тем принятие анализируемых законодательных актов не является полным решением всех проблем в исследуемой сфере. В связи с этим в декабре 2008 г. в Генпрокуратуре было проведено специальное совещание по вопросам контроля за соблюдением законодательства в части защиты прав предпринимателей. На нем, в частности, Генеральным прокурором было заявлено: «В части Генпрокуратуры мы будем с этого периода мониторить ситуацию по проведению внеплановых проверок, по правоприменению самого закона». В рамках реализации этого направления в Генпрокуратуре создана специальная рабочая группа, которой предстоит выработать комплекс организационных мер, необходимых для реализации инициатив президента.

6 февраля 2009 г. состоялось расширенное заседание коллегии МВД России, на котором к собравшимся со вступительным словом обратился Президент РФ. В своем выступлении Д. Медведев, подводя итоги работы министерства за год и обозначая основные направления деятельности на 2009 г., подчеркнул, что «ситуация в сфере борьбы с преступностью, криминогенная ситуация в стране остается весьма сложной. И статистика, которой вы оперируете, знаете ее не понаслышке, свидетельствует о том, что, конечно же, ситуация в этой сфере далеко не соответствует ожиданиям общества. Только в прошлом году было зарегистрировано более 3200 тысяч преступлений, более полутора миллионов из них — это преступления в экономической сфере, кражи, грабежи, преступления против собственности». Далее президент отметил: «Неблагополучно обстоят дела и с установлением виновных в совершении преступлений против собственности. Конечно, в значительной мере все это связано с качеством оперативно-следственной работы. Критерий эффективности здесь только один — раскрываемость, привлечение к ответственности и последующее осуждение».

Не обошел своим вниманием глава государства и вопрос о милицейских проверках предпринимательской деятельности, который держит под постоянным контролем. Затрагивая данную проблематику, он в очередной раз пояснил: «...в последнее время мы много говорим о том, чтобы чиновники не мешали развитию бизнеса, особенно среднего, малого бизнеса, а сотрудники правоохранительных органов, естественно, и милиции в том числе, не подменяли борьбу с преступностью бесконечными проверками организаций и граждан, занимающихся предпринимательской деятельностью. Напомню еще раз, что проверять мы должны только при наличии заявления о совершенном преступлении и в рамках возбужденного уголовного дела»13.

С докладом об основных результатах оперативно-служебной деятельности органов внутренних дел и внутренних войск в 2008 г. и приоритетных задачах на 2009 г. выступил министр внутренних дел РФ. В плане освещения интересующих нас вопросов Р. Нур-галиев отметил, что «чрезвычайную важность имеет антикоррупционная защита малого и среднего бизнеса, особенно на региональном и муниципальном уровнях власти, в том числе и в области налогового администрирования. Безопасность субъектов предпринимательской деятельности является одной из основных задач, стоящих перед органами внутренних дел. Первым шагом по поддержке предпринимателей явилось сокращение административных барьеров: количество проверок, проводимых органами внутренних дел в организациях данной категории, уменьшилось кратно»14.

Следует отметить, что впервые расширенное заседание коллегии транслировалось во всех субъектах Федерации, что обеспечило возможность услышать выступающих в режиме реального времени не только собравшемуся руководству органов внутренних дел, всему личному составу, но и гражданам. Это, на наш взгляд, способствует ведению конструктивного диалога МВД России с представителями гражданского общества, обеспечивает прозрачность организации и деятельности его подразделений по проверкам малого и среднего предпринимательства.

Таким образом, подводя промежуточные итоги проведенного исследования, следует сформулировать ряд выводов, представляющих, на наш взгляд, известное теоретическое и практическое значение:

Ф во-первых, проводимая государством работа по ликвидации административных ограничений при осуществлении предпринимательской деятельности является неотъемлемой частью общей концепции и стратегии административной реформы, начатой задолго до ее проведения;

Ф во-вторых, она затрагивает в основном интересы представителей малого и среднего бизнеса и учитывает их как базовую основу проводимых преобразований;

Ф в-третьих, наиболее актуальными современными проблемами, с которыми сталкиваются хозяйствующие субъекты в сфере малого и среднего предпринимательства, являются многочисленность проверок предпринимательской деятельности и допускаемых в ходе их проведения злоупотребления;

Ф в-четвертых, они определяют ключевые ориентиры и приоритетные направления применяемых мер по ликвидации административных барьеров, которые, исходя из «болевых точек» развития предпринимательства, находятся в организационно-правовой и функционально-процедурной плоскости юрисдик-ционной сферы деятельности контрольно-надзорных органов государственной власти и местного самоуправления, прежде всего органов внутренних дел;

Ф в-пятых, в данной связи ведущими направлениями преобразований выступает законотворческая

деятельность, связанная с уменьшением количества проверок — до одной проверки в три года (с тем, чтобы внеплановые проверки происходили на основании специального решения или согласования органов прокуратуры); устранением так называемых внепроцессуальных прав органов внутренних дел по проведению проверок малого и среднего бизнеса; усилением гарантий защиты прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей и др.;

Ф в-шестых, современный этап ознаменован началом реализации указанных мероприятий, эффективность применения которых будет во многом зависеть от качества соответствующего административного нормотворчества, в том числе МВД России, а также применяемого комплекса организационных, финансово-экономических и материально-технических мер по их опосредованию;

Ф в-седьмых, успешность инициатив государства во многом будет определяться степенью консолидиро-ванности и согласованности участия депутатов Государственной Думы, представителей профильных министерств и ведомств, деловых бизнес-кругов, научных и общественных организаций в деле их реализации, а показателем эффективности и прозрачности принимаемых мер может стать усиление общественного контроля за деятельностью органов внутренних дел.

1 См.: Указ Президента РФ от 15 мая 2008 г. № 797 «О неотложных мерах по ликвидации административных ограничений при осуществлении предпринимательской деятельности» // СЗ РФ. - 2008. - № 20. - Ст. 2293.

2 См.: Федеральный закон от 26 декабря 2008 № 293-Ф3 «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в части исключения внепроцессуальных прав органов внутренних дел Российской Федерации, касающихсяпровероксубъектов предпринимательской деятельности» // СЗ РФ. - 2008. - № 52 (часть I). - Ст. 6248.

3 ВСНД РФ и ВС РФ. - 1993. - № 32. - Ст. 1231.

4 СЗ РФ. - 1999. - № 14. - Ст. 1666.

5 СЗ РФ. - 2003. - № 27. - Ст. 2700.

6 СЗ РФ. - 2003. - № 50. - Ст. 4847.

7 СЗ РФ. - 2005. - № 19. - Ст. 1752.

8 См.: Закон РФ от 18 апреля 1991 г. № 1026-I «О милиции» // ВСНД РСФСР и ВС РСФСР - 1991. - № 16. - Ст. 503; 1993. -№ 10. - Ст. 360; - № 32. - Ст. 1231; СЗ РФ. - 1999. - № 14. -Ст. 1666; 2000. - № 46. - Ст. 4537; 2002. - № 18. - Ст. 1721; 2003. -№ 2. - Ст. 167; - № 27. - Ст. 2700; - № 28. - Ст. 2880. - № 50. -Ст. 4847; 2005. - № 13. - Ст. 1078; - № 19. - Ст. 1752; 2006. -№ 31. - Ст. 3452.

9 См.: Федеральный закон от 12 августа 1995 г. № 144-ФЗ «Об оперативно-розыскной деятельности» // СЗ РФ. -1995. - № 33. - Ст. 3349.

10 См.: Кодекс РФ об административных правонарушениях // СЗ РФ. - 2002. - № 1. - Ст. 1; 2007. - № 31. - Ст. 4007.

11 См.: Федеральный закон от 26 декабря 2008 г. № 294-ФЗ «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля» // СЗ РФ. -2008. - № 52 (ч. 1), - Ст. 6249.

12 В основе своего содержания закон вступает в силу с 1 июля 2009 г.

13 По материалам официального сайта МВД России. См.: http://www.mvd.ru.

14 Там же.