Ненадлежащее исполнение обязанностей высшего должностного лица субъекта Российской Федерации как основание наступления его конституционной ответственности

Вестник Челябинского государственного университета. 2011. № 29(244).

Право. Вып. 29. С. 26-31.

Д. Е. Тишанин

НЕНАДЛЕЖАЩЕЕ ИСПОЛНЕНИЕ ОБЯЗАННОСТЕЙ ВЫСШЕГО ДОЛЖНОСТНОГО ЛИЦА СУБЪЕКТА РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ КАК ОСНОВАНИЕ НАСТУПЛЕНИЯ ЕГО КОНСТИТУЦИОННОЙ ОТВЕТСТВЕННОСТИ

Рассматриваются особенности законодательной регламентации обязанностей высшего должностного лица субъекта Российской Федерации, ненадлежащее исполнение которых влечет реализацию негативного аспекта его конституционной ответственности.

Ключевые слова: конституционная ответственность, высшее должностное лицо субъекта РФ, ненадлежащее исполнение обязанностей.

По смыслу положений ст. 18 Федерального закона от 6 октября 1999 г. № 184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» (далее — Федеральный закон № 184-ФЗ) одним из оснований реализации негативного аспекта конституционной ответственности высшего должностного лица субъекта РФ является ненадлежащее исполнение им своих обязанностей. Перечень указанных обязанностей исчерпывающим образом не определен, однако их содержание может быть косвенным образом выведено из текста нормативных положений указанного Закона. Так, Федеральный закон № 184-ФЗ устанавливает, что при осуществлении своих полномочий высшее должностное лицо субъекта РФ обязано соблюдать Конституцию РФ, федеральные законы, конституцию (устав) и законы субъекта РФ, а также исполнять указы Президента РФ и постановления Правительства РФ.

Кроме того, как следует из положений ст. 18 приведенного Закона, в качестве непосредственных обязанностей высшего должностного лица субъекта РФ могут рассматриваться:

представление им субъекта РФ в отношениях с федеральными органами государственной власти, органами государственной власти субъектов РФ, органами местного самоуправления и при осуществлении внешнеэкономических связей;

обнародование законов, удостоверенное посредством их подписания или издания специальных актов, либо отклонение законов, принятых законодательным (представительным) органом государственной власти субъекта РФ;

формирование высшего исполнительного органа государственной власти субъекта РФ в со-

ответствии с законодательством субъекта РФ, принятие решения об отставке высшего исполнительного органа государственной власти субъекта РФ;

представление в законодательный (представительный) орган государственной власти субъекта РФ ежегодных отчетов о результатах деятельности высшего исполнительного органа государственной власти субъекта РФ, в том числе по вопросам, поставленным законодательным (представительным) органом государственной власти субъекта РФ;

обеспечение координации деятельности органов исполнительной власти субъекта РФ с иными органами государственной власти субъекта РФ;

осуществление иных полномочий в соответствии с федеральными законами, конституцией (уставом) и законами субъекта РФ.

Перечисленные действия образуют круг полномочий высшего должностного лица субъекта РФ и фактически могут рассматриваться в качестве его основных конституционных обязанностей, сформулированных, тем не менее, достаточно общим, «рамочным» образом. Между тем, как уже отмечалось, теоретически ненадлежащее исполнение главой региона каждой из этих обязанностей может представлять собой основу объективной стороны конституционного деликта, влекущего за собой реализацию негативного аспекта конституционной ответственности указанного лица. Это обстоятельство актуализирует дискуссию о том, насколько возможна, необходима и осуществима законодательная конкретизация конституционных обязанностей высшего должностного лица субъекта РФ.

Общетеоретический подход к пониманию юридической ответственности свидетельствует

о том, что устанавливающие ее положения за-

кона должны быть изложены максимально ясно, не допускать расширительного и ограничительного толкования, а также исключать возможность неограниченного усмотрения правоприменителя. Так, по мнению Ю. А. Тихомирова, «тщательно отработанный текст акта служит важнейшим условием и характеристикой его высокого качества, облегчает правильное понимание содержания норм и предусмотренных ими юридических действий», в то время как неоднозначно сформулированные тексты, противоречия в использовании юридических понятий резко снижают эффективность правовой системы. Ученый отмечает, что «закон и иной правовой акт призваны реально формировать устойчивый правовой порядок и способствовать решению различных социальных задач. Если же этого не происходит, то правовые акты остаются на обочине пути общественного развития и служат не более чем декорациями реальных процессов или предстают как юридические памятники»1 .

Необходимость определенности правового содержания положений закона неоднократно подчеркивалась в правовых позициях Конституционного Суда РФ.

В частности, по мнению Конституционного Суда РФ, недостаточно четко сформулированные положения закона могут создавать такую правовую неопределенность, которая, как показывает судебная и иная правоприменительная практика, не может быть преодолена с помощью его надлежащего толкования. Между тем неопределенность правового содержания тех или иных положений нормативных правовых актов противоречит принципу юридического равенства. Так, неопределенность норм в законах

об ответственности может привести к произволу государственных органов и должностных лиц в их отношениях с гражданами и к нарушению равенства прав граждан перед законом, что не согласуется с принципом правового государства (ч. 1 ст. 1 Конституции РФ).

«Любые меры юридической ответственности,— указал Конституционный Суд РФ,— должны быть четко определены в законе, причем таким образом, чтобы исходя из текста соответствующей нормы — в случае необходимости с помощью толкования, данного ей судами, — каждый мог предвидеть правовые последствия своих действий (бездействия). Неточность, неясность и неопределенность закона порождают

возможность неоднозначного истолкования и, следовательно, произвольного применения его норм». В то же время юридическая ответственность может считаться законно установленной и отвечающей требованиям Конституции РФ «лишь при условии, что не только отдельные санкции, но и все ее общие положения ясно и непротиворечиво изложены в законе»2.

Требование к определенности содержания правовых норм фактически сформулировано и в других постановлениях Конституционного Суда РФ.

Так, в постановлении Конституционного Суда РФ от 15 июля 1999 г. № 11-П отмечено, что неопределенность правового содержания положений норм права «противоречит общеправовым принципам юридической ответственности». Критерий определенности правовой нормы, по мнению Конституционного Суда РФ, представляет собой конституционное требование к законодателю. «Общеправовой критерий определенности, ясности, недвусмысленности правовой нормы вытекает из конституционного принципа равенства всех перед законом и судом (статья 19, часть 1 Конституции Российской Федерации), поскольку такое равенство может быть обеспечено лишь при условии единообразного понимания и толкования нормы всеми правоприменителями. Неопределенность содержания правовой нормы, напротив, допускает возможность неограниченного усмотрения в процессе правоприменения и неизбежно ведет к произволу, а значит — к нарушению принципов равенства, а также верховенства закона»3. Указанная правовая позиция, как отмечает Конституционный Суд РФ, имеет общее значение для всех сфер законодательного регулирования4.

Таким образом, юридическая практика предъявляет к любому нормативному правовому акту, как и к его отдельным положениям, требование определенности содержания, точности и ясности формулировок. Соблюдение указанного требования, как следует из анализа постановлений Конституционного Суда РФ, преследует ряд целей: 1) предсказуемость (в том числе в контексте реализации ответственности) действий (бездействия) субъектов правовых отношений; 2) обеспечение однозначного и единообразного, исключающего возможность произвола и неограниченного усмотрения, толкования норм закона правоприменителем; 3) соблюдение принципов

конституционного регулирования общественных отношений (принцип равенства перед законом и судом, принцип верховенства закона и т. д.) и гарантирование тем самым беспрепятственной реализации прав и свобод граждан.

С другой стороны, по объективным причинам невозможно предусмотреть в законе и урегулировать однозначным образом все возможные «сценарии» развития тех или иных аспектов правовых отношений. Кроме того, представляется достаточно очевидным тот факт, что обязанности высшего должностного лица субъекта РФ не могут быть детализированы в такой же степени, как, например, обязанности работника организации (предприятия), предусмотренные его должностной инструкцией и (или) трудовым договором. В частности, не представляется возможным так конкретизировать обязанность по обеспечению координации деятельности органов исполнительной власти субъекта РФ с иными органами государственной власти, чтобы она исключала возможность неоднозначного толкования. Соответственно, невозможно установить такие схемы и алгоритмы действий высшего должностного лица субъекта РФ в рамках исполнения указанной обязанности, которые позволяли бы унифицировать подходы к оценке «надлежащего» или «ненадлежащего» ее исполнения.

В контексте оценки адекватности исполнения высшим должностным лицом субъекта РФ своих обязанностей, на наш взгляд, представляет интерес мнение Ю. А. Тихомирова по поводу неопределенности и конкретизации в праве. Ученый полагает, что терминологическая (понятийная) конкретизация имеет место как в сфере правотворчества, так и правоприменения, однако в первом случае ее возможности ограничены: законодатель «в принципе не уполномочивает органы исполнительной власти на обогащение употребленного им понятия». Иная ситуация складывается в области правоприменения. Так, например, в отношениях законодателя с судом понятийная конкретизация заключается в предоставлении судам возможности «наполнить конкретным содержанием употребленное понятие». «Закон,— пишет Ю. А. Тихомиров,— как бы толкуется судом, но “толкуется” с привнесением в него тех содержательных моментов, которые законодатель сам в норму не вкладывал. Это уже не толкование в точном смысле этого слова, когда выявляется воля законодателя

и только». В процессе такого правоприменения оценочные понятия, обладающие определенной степенью нормативно-правовой фиксации, «сразу или по истечении определенного промежутка времени становятся предметом не только доктринальных ...дискуссий, но и “юридическим резервуаром”, который субъекты реализации “наполняют” самыми разными обстоятельствами конкретного характера»5.

Именно такая ситуация, как представляется, складывается и в сфере правоприменения при оценке того обстоятельства, являлось ли «надлежащим» исполнение высшим должностным лицом субъекта РФ своих обязанностей. Думается, что в этом случае мы имеем дело не с пробелом в законодательстве и недостаточной конкретизацией тех или иных нормативных положений, а с квалифицированным молчанием законодателя, позволяющим субъектам правоприменения — с учетом конкретных обстоятельств, в том числе политической обстановки — принимать решения об «адекватности» исполнения указанным лицом тех или иных конституционных полномочий.

По нашему мнению, такой подход обусловлен, в первую очередь, сущностью конституционных обязанностей, которые в сочетании с реализацией прав субъектами правовых отношений должны соответствовать желаемому вектору развития государства в рамках формирования его конституционной модели. По мнению Б. С. Эбзеева, обязанности в единстве с правами, обеспечивая согласование и сочетание интересов субъектов правоотношений, формируют тот баланс индивидуального и социального, который необходим для существования общества, и, таким образом, «являются частью механизма саморегуляции и саморазвития общества и гарантией от его разрушения». При этом речь идет об охране и защите конституционного строя Российской Федерации и присущих ему ценностей, образующих основу стабильного функционирования общества и государства. Формулируя основные обязанности, Конституция РФ закрепляет в них «наиболее значимые варианты или виды желаемого обществом ...общественного поведения, отражающие подлежащие особой правовой защите публичные интересы, и устанавливает их меру, тем самым определяя имманентные пределы свободы»6.

С другой стороны, необходимо учитывать, что установление общих, «рамочных» обязанностей

представителей государственной власти всегда сопряжено с фактическим делегированием указанным лицам права властного усмотрения, которое, по мнению Ю. А. Тихомирова, представляет собой «мотивированный выбор для принятия правомерных решений и совершения действий управомоченным субъектом в рамках его компетенции для выполнения управленческих и иных задач».

В качестве элементов такого усмотрения Ю. А. Тихомиров выделяет: 1) правильно понятый публичный интерес и сообразование с ним возможных действий и решений в рамках собственных полномочий; 2) выработку установки и формирование соответствующей мотивации; 3) оценку альтернатив юридических действий и решений и обоснование выбора; 4) осуществление юридических действий, бездействие (если оно обусловлено уровнем компетентности), принятие решений; 5) намерение и волю следовать принятым решениям и действовать в их русле7.

Думается, что некоторые из этих элементов могут быть использованы при формировании критериев оценки «надлежащего» исполнения высшим должностным лицом субъекта РФ своих обязанностей, и, соответственно, рассматриваться в качестве деяний, лежащих в основе объективной стороны конституционного деликта. При этом присутствие всех иных необходимых признаков такого деликта, то есть наличие его юридического состава, является основанием реализации негативного аспекта конституционной ответственности.

Итак, в качестве критерия адекватности исполнения высшим должностным лицом субъекта РФ своих обязанностей, по нашему мнению, должно выступать соответствие его действий, осуществляемых им в рамках своих полномочий, вектору публичного интереса. При этом, как справедливо отмечают исследователи, публичный интерес не должен ассоциироваться исключительно с интересом государства в отрыве от интересов граждан, их объединений и общества в целом, а рассматриваться как общесоциальный интерес, согласующийся с основами конституционного развития Российской Федерации.

В случае возникновения конфликта интересов действия высшего должностного лица субъекта РФ должны оцениваться с учетом того, насколько обоснованным было установление приоритета интереса какого-либо из субъектов правовых отношений, и рассматриваться через призму

соблюдения им конституционных принципов в процессе разрешения конфликта.

При наличии альтернативных способов правового разрешения той или иной ситуации оценка действий, осуществляемых в рамках исполнения высшим должностным лицом субъекта РФ своих обязанностей, должна содержать заключение об обоснованности выбора того или иного варианта его поведения с точки зрения конституционной целесообразности, включающее и оценку предположительного риска тех или иных действий.

В качестве критерия надлежащего исполнения должностным лицом субъекта РФ своих обязанностей следует рассматривать также осуществление мер по созданию и использованию инновационных технологий государственного управления и администрирования, повышающих объективность и обеспечивающих прозрачность управленческих процессов.

Оценка действий высшего должностного лица субъекта РФ должна производиться с учетом эффективности использования им имеющихся в распоряжении субъекта РФ ресурсов. Так, например, в рамках оценки исполнения обязанности по координации деятельности органов исполнительной власти субъекта РФ с иными органами государственной власти субъекта РФ в качестве одного из таких ресурсов может рассматриваться информационно-технологическая и телекоммуникационная инфраструктура, обеспечивающая межведомственное электронное взаимодействие органов государственной власти, в том числе в части оперативного информирования о решениях судов, деятельности контрольно-надзорных органов и т. д.

Критерием надлежащего исполнения высшим должностным лицом субъекта РФ своих обязанностей представляется и своевременность принятия им мер правового и организационного характера, направленных на разрешение конкретной ситуации, послужившей предметом оценки. Следует учитывать наличие и адекватность политико-правового прогнозирования высшим должностным лицом субъекта РФ на уровне региона тенденций и процессов развития государственных и общественных институтов с учетом осуществляемого политико-правового воздействия.

Для оценки исполнения должностным лицом субъекта РФ своих обязанностей необходимо оценивать степень эффективности «обратной связи», которая должна реализовываться через

процедуры мониторинга общественного мнения, обсуждения основных социальных преобразований и программ. Полученные при этом результаты могут способствовать выявлению на ранних стадиях несовершенства законодательного регулирования и объективной необходимости корректирующего воздействия в той или иной сфере деятельности органов государственной власти субъекта РФ. Следует учитывать, что «эффективный диалог власти и общества возможен в системе политико-правового регулирования, пронизанной регламентами и стандартами, обеспечивающими качество и непрерывность настоящего диалогового взаимодействия по проблемам качества жизни, качества власти, качества закона»8.

Тем не менее, представляется, что при установлении несоответствия действий высшего должностного лица субъекта РФ одному или нескольким вышеперечисленным критериям нельзя однозначно судить о наличии объективной стороны конституционного деликта. Это обусловлено тем, что указанные действия могли не привести к причинению вреда конституционным правоотношениям как объекту потенциального деликта либо — что теоретически возможно — не создать реальной угрозы причинения такого вреда.

В том случае, когда в действиях высшего должностного лица субъекта РФ содержатся признаки ненадлежащего исполнения им своих обязанностей, причинившего вред конституционным правоотношениям либо создавшего угрозу его причинения, следует установить наличие причинно-следственной связи между действиями указанного лица и наступившими последствиями. Наличие всех перечисленных элементов, по нашему мнению, свидетельствует о том, что в данном случае имеется объективная сторона конституционного деликта.

Установление субъективной стороны деликта, внешним выражением которого является ненадлежащее исполнение высшим должностным лицом субъекта РФ своих обязанностей, заключается в выявлении вины указанного лица.

Присутствие всех необходимых элементов конституционного деликта, образующих его юридический состав, должно рассматриваться в качестве основания для применения к высшему должностному лицу субъекта РФ конституционных санкций, выраженных в реализации штрафной функции.

Таким образом, формулировка положений, содержащих указание на объективную сторону конституционного деликта, характеризуется низкой степенью правовой определенности, что подтверждается использованием оценочных понятий («ненадлежащее исполнение обязанностей») при отсутствии законодательного определения исчерпывающего перечня указанных обязанностей, критериев их «надлежащего» исполнения. Однако данная правовая ситуация свидетельствует не о наличии пробела в законодательстве, а должна рассматриваться как квалифицированное молчание законодателя, предоставляющее возможность Президенту РФ как субъекту правоприменения осуществлять оценку действий высшего должностного лица субъекта РФ с точки зрения соответствия действий указанного лица вектору конституционного развития государства и общества.

Такой подход законодателя, на наш взгляд, свидетельствует о политико-правовом характере конституционной ответственности высшего должностного лица субъекта РФ как лица, осуществляющего властные функции от имени государства. При этом политический компонент этой ответственности выражается в предоставлении субъекту применения права на реализацию усмотрения в достаточно широком диапазоне, а правовая составляющая — в законодательной регламентации процедуры инициирования реализации ответственности.

Инициатива применения мер конституционной ответственности к высшему должностному лицу субъекта РФ в случае предположительно «ненадлежащего» исполнения им своих обязанностей принадлежит государственным органам, наделенным специальной компетенцией. Однако проявление такой инициативы должно рассматриваться в качестве действий, направленных на защиту конституционных прав всех непосредственных участников правовых отношений и косвенным образом осуществляемых от их имени.

Основанием для применения к высшему должностному лицу субъекта РФ мер конституционной ответственности должно являться установление юридического состава конституционного деликта, необходимыми элементами которого выступают его субъект и объект, объективная сторона, которая заключается в единстве противоправного деяния, его последствий в виде причинения вреда конституционным ценностям или

создания реальной угрозы причинения такого вреда, в существовании причинно-следственной связи между двумя указанными признаками, а также субъективная сторона, выражающаяся в наличии вины высшего должностного лица субъекта РФ.

Примечания

1 Тихомиров, Ю. А. Юридическое проектирование: критерии и ошибки // Жури. рос. права. 2008. № 2.

2 Постановление Конституционного Суда РФ «По делу о проверке конституционности положений пунктов 2 и 4 статьи 12, статей 22.1 и 23.1 Закона РСФСР “О конкуренции и ограничении монополистической деятельности на товарных рынках” и статей 23, 37 и 51 Федерального закона “О защите конкуренции” в связи с жалобами ОАО “Газэнергосеть” и ОАО “Нижнекамскнефтехим”» от 24 июня 2009 г. № 11-П // Рос. газ. 2009. 14 июля.

3 Постановление Конституционного Суда РФ «По делу о проверке конституционности отдельных положений Закона РСФСР “О Государственной налоговой службе РСФСР” и Законов Российской Федерации “Об основах налоговой системы в Российской Федерации” и “О федеральных органах налоговой

полиции”» от 15 июля 1999 г. № 11-П// Собр. законодательства РФ. 1999. № 30. Ст. 3988.

4 Постановление Конституционного Суда РФ «По делу о проверке конституционности пункта 2 статьи 155, пунктов 2 и 3 статьи 156 и абзаца двадцать второго статьи 283 Бюджетного кодекса Российской Федерации в связи с запросами Администрации Санкт-Петербурга, Законодательного Собрания Красноярского края, Красноярского краевого суда и Арбитражного суда Республики Хакасия» от 17 июня 2004 г. № 12-П // Собр. законодательства РФ. 2004. № 27. Ст. 2803.

5 Тихомиров, Ю. А. Правовое регулирование: теория и практика. М., 2010. С. 149-150.

6 Эбзеев, Б. С. Личность и государство в России: взаимная ответственность и конституционные обязанности. М., 2007. С. 208-209.

7 См.: Тихомиров, Ю. А. Правовое регулирование: теория и практика. М., 2010. С. 151-152.

8 Постановление Совета Федерации Федерального Собрания РФ «О докладе Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации 2008 года “О состоянии законодательства в Российской Федерации”» от 4 марта 2009 г. № 54-СФ // Собр. законодательства РФ. 2009. № 10. Ст. 1172.