Законность правового акта и его качество (технико-юридический аспект)

Шухарева А.В. Законность правового акта и его качество

УДК 340.131.4

Шухарева Анна Васильевна Shukhareva Anna Vasilievna

преподаватель кафедры гражданского права и процесса

Нижегородская академия МВД России (603950, Нижний Новгород, Анкудиновское шоссе, 3) teacher of the department of civil law and process

Nizhny Novgorod academy of the Ministry of internal affairs of Russia

E-mail: Dychko-anna@mail.ru

Законность правового акта и его качество

Legality of the legal act and its quality

В настоящей статье автором проводится исследование качества правового акта, его критериев и параметров. Наибольшее внимание уделено критерию процедурной легальности правового акта. Автором подробно исследовано технико-юридическое качество законов и предложены рекомендации по его повышению.

Ключевые слова: правовой акт, качество правового акта, законность, юридическая техника.

In this article the author conducts the research of the quality of its criteria and parameters. The greatest attention is paid to criterion of procedural legality of the law. The author in detail investigated technical and legal quality of laws and gave recommendations about its increase.

Keywords: legal act, quality of the legal act, legality, legal equipment.

Важнейшим принципом функционирования современного демократического правового государства является законность.

Законность означает идею, требование и систему (режим) реального выражения права в законах государства, в самом законотворчестве, в подзаконном нормотворчестве [1, с. 527].

Сущность и содержание законности проявляется в законодательстве, которое адекватно воплощает правовые принципы, общечеловеческие идеалы и ценности, насущные потребности и интересы человека, объективные тенденции социального прогресса [2, с. 527].

Законность как определенный режим общественной жизни включает в себя законность юридических актов. Подготовка, разработка формы и содержания, принятие и утрата силы нормативных правовых актов должны осуществляться с соблюдением правовой процедуры, в соответствии с требованиями конституции страны и действующего законодательства в целом, а также компетенцией принимающих их органов.

В Докладе Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации 2008 года «О состоянии законодательства в Российской Федерации» отмечено, что «качество закона является одним из факторов эффективности государственного управления качеством жизни человека... Содержательными характеристиками качества закона выступают правильный выбор предмета регулиро-

вания, определение объема и методов правового регулирования, полнота правового регулирования, наличие системных связей между актами разной юридической силы, своевременность и правильность внесения изменений и отмены устаревших норм, а также правовое, финансовое, материально-техническое, организационное и властное обеспечение» [3].

С.В. Поленина выделяет три группы параметров качества закона: социальные,политические и юридические [4].

Понятие «качество закона» — совокупность свойств, необходимо присущих закону, характеризующих его как регулятор общественных отношений. Его слагаемыми являются свойства правовой легальности закона (соответствие его нормативно-правовым требованиям), инструментальноправовое свойство (особенности регламентации правовых средств), технико- юридические свойства (уровень техники изложения закона и его соответствия требованиям законодательной техники).

Необходима реализация комплекса правовых и организационных средств, включающего, в частности: законодательное установление публичноправовой ответственности органов законодательной власти субъектов РФ за принятие ими законов, противоречащих Конституции РФ и федеральным законам; подготовку и распространение региональных законов о нормативных правовых актах; систематичность применения в региональном за-

конодательном процессе правовых экспертиз законопроектов.

Требование правовой законности распространяется не только на содержание законов, но и на процесс их издания. С этой точки зрения законы должны обладать качеством процедурной легальности, в основе которого лежит совокупность правовых свойств, характеризующая соответствие процесса издания закона установленным порядку и процедурам его принятия, признания утратившим силу.

Критериями оценки процедурной легальности законов выступают правовые требования, изложенные в предписаниях о нормотворческих правилах и законодательных процедурах.

Инструментально-правовое качество законов является самостоятельным видом их правового качества. Оно представляет собой устойчивую совокупность правовых свойств законов, которая характеризует полноту, непротиворечивость и точность регламентации в них правовых средств (средств — деяний) в целях эффективного достижения определенных правовых задач.

Технико-юридическое качество законов — это устойчивая совокупность правовых свойств этих законов, характеризующая степень их соответствия выработанным наукой и законотворческой практикой правилам и приемам законодательной техники.

Точное установление обстоятельств утраты силы юридическими актами является важным условием правового регулирования, с ним связано осуществление требований законности. Необходимо строго следить за тем, чтобы устаревшие нормы вовремя отменялись, а также не допускать случаев применения к общественным отношениям акта, утратившего силу.

В современной судебной и правоприменительной практике существует немало вопросов, связанных с определением момента утраты силы юридическими актами и оспариванием отмененных актов.

На помощь практике должна прийти теория: разработать ключевые понятия данного института, единый перечень обстоятельств, при которых акты утрачивают силу, и практические рекомендации по устранению дефектов данной процедуры, оказывающих негативное влияние на обеспечение законности нормативных актов.

Проблема утраты нормативным правовым актом юридической силы недостаточно освещена в научной литературе, авторы, как правило, касаются ее при исследовании вопросов действия юридических актов во времени. При этом среди ученых нет единства в использовании понятий, характеризующих данный институт.

Основными обстоятельствами утраты правовыми актами силы можно считать истечение срока действия, если таковой был оговорен, прямую отмену акта другим актом, изданным органом с соответствующим уровнем компетенции, и фактическую отмену, когда действовавший ранее акт замещается новым, действующим в той же сфере.

В последнем случае нормы старого закона утрачивают силу с момента введения новых норм, регулирующих те же отношения, что и прежние.

Следует акцентировать внимание на вопросе согласования даты утраты силы с датой вступления в силу. Можно констатировать, что действует общее правило: акт меньшей юридической силы, противоречащий новому акту большей юридической силы, считается утратившим силу не с даты его отмены, а с даты вступления в силу акта большей юридической силы.

Акт большей юридической силы может содержать коллизионную норму, содержащую положение о том, что действие его нормы (норм) начинается после внесения изменений в соответствующие акты меньшей юридической силы.

В отличие от ситуации, когда налицо коллизия актов по принципу обладания большей юридической силой, применение принципа приоритета нормы, изданной позднее, вызывает у правоприменителей определенные трудности.

Примером указания на утрату силы прежнего закона в заменяющем его новом акте является Федеральный закон от 7 февраля 2011 года № З-ФЗ «О полиции» [5], которым наряду с установлением нового правового регулирования были признаны утратившими силу 14 нормативных правовых актов и 31 структурная единица различных юридических документов. Заметим, что новый акт может иметь то же наименование, что и утрачивающий силу.

Последний вариант оформления утраты юридической силы характерен для кодифицированных актов. Так, в статьях 2, 3 Федерального закона от 18 декабря 2001 года «О введении в действие Уголовно-процессуального кодекса РФ» указаны все нормативные правовые акты, утрачивающие силу в связи с его принятием, в том числе и УПК РСФСР [6].

Также 31 октября 2013 года приказом № 883 Министра внутренних дел РФ Владимира Колокольце-ва признан утратившим силу приказ МВД России от 24 декабря 2008 года № 1138, утвердивший Кодекс профессиональной этики сотрудника органов внутренних дел РФ. В соответствии с данным нормативным актом до подготовки Департаментом государственной службы и кадров МВД России (до 01.07.2014) нового проекта Кодекса профессиональной этики предписано руководствоваться Типовым кодексом этики и служебного поведения государственных служащих Российской Федерации и муниципальных служащих, одобренным решением президиума Совета при Президенте Российской Федерации по противодействию коррупции от 23 декабря 2010 года.

Но это не все трудности, стоящие перед законотворческими органами, правоприменителями и связанные с осуществлением принципа законности. Следует остановиться подробнее на проблемах утраты силы незаконными и оспариваемыми нормативными правовыми актами и оспаривания актов, утративших юридическую силу.

Шухарева А.В. Законность правового акта и его качество

Шухарева А.В. Законность правового акта и его качество

В практике правового регулирования имеется немало фактов, когда исполнение незаконных нормативных предписаний приводит к существенному ущемлению прав граждан и организаций. Ведь принятый с нарушением процедуры, превышением компетенции нормативный акт автоматически не прекращает действия, на его основе возникают правоотношения. Так, Д.Н. Бахрах указывает, что принятый и вступивший в силу нормативный акт точно так же, как и акт правосудия, будет действовать, пока в установленном законом порядке он не будет отменен, признан недействующим или пока его действие не будет приостановлено [7, с. 40].

В отдельных субъектах Российской Федерации до сих пор не изжиты случаи принятия нормативных актов, противоречащих федеральному законодательству и Конституции РФ. Подобное положение нарушает единство законности, снижает эффективность правового регулирования, дезорганизует общественные отношения [8, с. 25]. Весьма актуальной проблемой, на наш взгляд, является оспаривание нормативных актов, утративших юридическую силу. Очень часто граждане и организации сталкиваются с ситуацией, когда незаконный (неконституционный) и нарушающий их права нормативный акт отменяется органом или должностным лицом, его издавшим.

Как правило, нормотворческие органы осознанно идут на такой шаг, осознавая, что отмена незаконного и нарушающего права граждан нормативного правового акта, согласно сложившейся судебной практике, влечет за собой отрицательные последствия для заявителя (потенциального заявителя) и, соответственно, положительные для правотворческого органа — он избежит последствий в виде признания решения (нормативного решения — нормативного правового акта) нелегитимным и не подлежащим применению (утратившим юридическую силу) [9, с. 6].

В случае отмены ранее принятого незаконного, нарушающего права граждан нормативного акта до обращения гражданина в суд с заявлением об оспаривании такого нормативного акта данное обращение не может быть рассмотрено ни при каких обстоятельствах (будет признано недопустимым). Ведь оспаривая нормативный акт, заявитель, по сути, требует у суда исключения его из системы действующего правового регулирования, что и было сделано органом власти.

Однако важно отметить, что правовые последствия отмены акта соответствующим органом и признания его незаконным различны: в первом случае нарушенные права восстановлению не подлежат (исходя из принципа презумпции добросовестности деятельности органов власти, сформулированного Конституционным Судом РФ), а во втором случае — должны быть восстановлены [6, с. 6].

12 мая 2005 года Конституционным Судом РФ была сформулирована правовая позиция примени-

тельно к проблеме оспаривания утративших силу нормативных актов.

Так, Конституционный Суд РФ в определении от 12 мая 2005 года № 244-О по жалобе граждан Л.А. Вихровой, Е.И. Каревой, В.Н. Масловой на нарушение их конституционных прав пунктом 1 части 1 статьи 134, статьями 220 и 253 Гражданского процессуального кодекса РФ указал на то, что «прекращение производства по делу о признании недействующим нормативного правового акта на основании одного лишь факта утраты им юридической силы фактически приводило бы к отказу заявителю в судебной защите его прав и свобод, с нарушением которых он связывает свое обращение в суд, и не отвечало бы имеющей место в производстве по делам, возникающим из публичных правоотношений, публичной потребности в разрешении спора о законности оспариваемого нормативного правового акта по существу, — утрата оспариваемым нормативным правовым актом силы имеет иные, отличные от признания его недействующим в судебном порядке, юридические последствия, вытекающие, в частности, из положений частей второй и третьей статьи 253 ГПК Российской Федерации, и не является основанием для восстановления нарушенных прав заинтересованного лица (статья

13 ГК Российской Федерации)» [10].

Исходя из этого, в резолютивной части определения Конституционный Суд РФ сделал вывод, что «положения пункта 1 части первой статьи 134 и статьи 220 во взаимосвязи со статьей 253 ГПК Российской Федерации по своему конституционно-правовому смыслу в системе действующего гражданского процессуального регулирования предполагают, что суд не может прекратить производство по делу об оспаривании нормативного правового акта, признанного по решению органа государственной власти, органа местного самоуправления или должностного лица, принявшего данный нормативный правовой акт, утратившим силу после подачи в суд соответствующего заявления, если в процессе судебного разбирательства будет установлено нарушение оспариваемым нормативным правовым актом прав и свобод заявителя, гарантированных Конституцией Российской Федерации, законами и иными нормативными правовыми актами» [7].

Между тем, несмотря на трудности реализации определения Конституционного Суда РФ от 12 мая 2005 года № 224-О, важен сам факт существования этого решения, дающий перспективную возможность применения его судами общей юрисдикции в России.

Представляется необходимым привести перечень мер реагирования на спорные или незаконные правовые акты, систематизированных Ю.А. Тихомировым и содержащихся в Конституции, законах и иных актах и подлежащих неуклонному применению.

Применительно к рассматриваемой нами теме необходимо выделить те, что непосредственно от-

носятся к утрате актами юридической силы. Важно отметить, данная категория мер занимает в этом перечне основную позицию, что указывает на значимость этого института в механизме правового регулирования.

1. Отмена акта в иерархическом порядке: Правительством РФ — актов министерств и других органов исполнительной власти; губернаторами — актов своих Правительств и иных органов; Министром — в отношении подведомственных организаций в пределах отрасли, руководителем — директором — в пределах организации.

2. Аннулирование — действия лицензии, разрешения и т. п.

3. Признание недействительными ненормативных актов Президента РФ, палат Федерального Собрания, Правительства в случаях несоответствия их закону и нарушений права и законных интересов граждан и организаций.

4. Изменение и отмена собственного акта органом или должностным лицом, издавшим его [11, с. 330—331].

Таким образом, рассматривая обеспечение законности нормативных правовых актов в качестве составляющей законности в целом как общего принципа организации современного демократического государства, необходимо заключить, что утрата силы юридическими актами является одним из важнейших механизмов, позволяющих гармонизировать систему нормативных правовых актов.

В плане обеспечения законности на первое место ставится деятельность правотворческих органов, задачей которых является устранение противоречий, несоответствий, дублирования в системе правовых актов путем своевременного признания актов утратившими силу; а также деятельность судебных органов, в частности по делам об оспаривании юридических актов, нарушающих права граждан и организаций.

Примечания

1. ВитрукН.В. Законность: понятие, защита и обеспечение // Теория государства и права. М., 1999.

2. Теория государства и права: учебник / под ред. В.К. Бабаева. М., 1999.

3. Собрание законодательства РФ. 2009. № 10, ст. 1172.

4. Поленина С.В. Качество закона и эффективность законодательства. М., 1993.

5. О полиции: федеральный закон от 7 февраля 2011 г. № 3-ФЗ // Российская газета. 2011. 8 февраля.

6. О введении в действие Уголовно-процессуального кодекса РФ: федеральный закон от 18 декабря 2001 г № 177-ФЗ // Российская газета. 2001. 22 декабря.

7. БахрахД.Н. Действие норм права во времени: теория, законодательство, судебная практика. М., 2004.

8. Зуев О.М. Незаконные нормативно-правовые акты в Российской правовой системе: автореф. дис. ... канд. юрид. наук. Казань, 2007.

9. Качанов Р.Е. Спор по нормативным актам, утратившим силу // Бизнес-адвокат. 2006. № 22.

10. Определение Конституционного Суда РФ от 12 мая 2005 г. № 244-О. URL: http://www.ksrf.ru

11. Тихомиров Ю.А. Правовое регулирование: теория и практика. М., 2010.

Notes

1. Vitruk N.V. Legality: concept, protection and providing // State and right theory. Moscow, 1999.

2. State and right theory: the textbook / under the editorship of V.K. Babayev. Moscow, 1999.

3. Collection of legislative acts of the RF. 2009. № 10, art. 1172.

4. Polenina S.V. Quality of the law and efficiency of the legislation. Moscow, 1993.

5. About police: the federal law of the Russian Federation of February 7, 2011 № 3-FZ // Rossiyskaya gazeta. 2011. February 8.

6. About introduction in action of the Code of criminal procedure of the Russian Federation: the federal law of December 18, 2001 № 177-FZ // Rossiyskaya gazeta. 2001. December 22.

7. Bakhrakh D.N. Action of rules of law in time: theory, legislation, jurisprudence. Moscow, 2004.

8. Zuyev O.M. Illegal normative legal acts in the Russian legal system: author’s abstract... candidate of legal sciences. Kazan, 2007.

9. Kachanov R.E. Heads of cabbage dispute under the regulations which have become invalid // Business lawyer 2006. № 22.

10. Definition of the Constitutional Court of the Russian Federation of May 12, 2005 № 244-O. URL: http://www .ksrf.ru

11. Tikhomirov Yu.A. Legal regulation: theory and practice. Moscow, 2010.

Шухарева А.В. Законность правового акта и его качество