Кризис восточной политики ЕС

ЕВРОПЕЙСКИЕ ПРОБЛЕМЫ НА VIII КОНВЕНТЕ РАМИ

КРИЗИС ВОСТОЧНОЙ ПОЛИТИКИ ЕС

И.В. Болгова

Московский государственный институт международных отношений (университет) МИД России. 119454, Россия, Москва, пр. Вернадского, 76.

Результаты саммита «Восточного партнёрства» в Вильнюсе в ноябре 2013 г. и последовавший за ним внутриполитический кризис на Украине с масштабными международными последствиями ставит вопрос о возможных сценариях развития восточной политики ЕС в целом и проекта «Восточное партнёрство», в частности. В статье рассматриваются ключевые тенденции деятельности Европейского союза на постсоветском пространстве, которые будут определять контекст дальнейшей эволюции этого проекта.

Среди этих тенденций выделяется дальнейшая дифференциация интенсивности и глубины двусторонних отношений с государствами-участниками «Восточного партнёрства» при растущем символизме реализуемых инициатив и официальной риторики. Предпринимаемые Евросоюзом шаги на восточном направлении свидетельствуют, скорее о его намерении сократить сферы и географический охват взаимодействия, оставив оболочку для номинального функционирования проекта.

Однако такие ситуативные меры не способны кардинальным образом изменить модель конфликтного взаимодействия на пространстве «общего соседства» России и ЕС ввиду того, что не влекут за собой изменения концептуальной основы системы многостороннего взаимодействия в регионе. В статье рассматриваются ключевые противоречия взаимных восприятий игроков, вовлечённых в региональные процессы.

Усложнению картины способствует углубление и расширение состава участников интеграционного проекта на постсоветском пространстве, инициированного Россией. Более того, открытым остаётся вопрос о возможности выработки новой основы общей внешней политики ЕС в условиях, когда ценностно ориентированная политика переживает очевидный кризис, что отразится как на внешнем периметре взаимодействия, так и внутри самого Европейского союза.

Ключевые слова: Восточное партнёрство, ЕС-Россия, «общее соседство», Украина, Молдавия, Европейская политика соседства, европеизация.

Итоги Вильнюсского саммита «Восточного партнёрства» привели к пониманию необходимости переосмысления восточной политики Европейского Союза как на концептуальном, так и на практическом уровне. Несмотря на то, что официальная риторика ЕС не признаёт произошедших сдвигов и продолжает отчитываться об успехах «Восточного партнёрства», в области политической экспертизы и в конкретных сферах отношений между ЕС и государствами-соседями происходит очевидное смещение акцентов.

Кризис восточной политики Евросоюза, проявляющийся в невозможности найти адекватные меры для конструктивного взаимодействия со всеми участниками острой фазы внутриполитического конфликта на Украине, демонстрирует переломный момент во всей внешней политике ЕС, требующий ревизии её структурных основ, концептуального базиса и инструментального наполнения.

2013 год прошёл для восточной политики ЕС под знаком «исторического» завершения переговорного процесса по Соглашениям об ассоциации с Молдавией, Грузией и Арменией. Парафирование этих документов, а также подписание такого Соглашения с Украиной было запланировано на ноябрь и должно было символизировать успешное завершение первой декады Европейской политики соседства (ЕПС). Неожиданный отказ сначала Армении, а затем и Украины двигаться по намеченным рельсам могли пустить под откос весь состав проекта.

Все нынешние усилия Брюсселя направлены на сиюминутную ликвидацию самых острых проблем, однако очевидно, что восточная политика должна будет подвергнуться определённому переформатированию, независимо от того, будет ли оно нормативно закреплено или сложится на уровне политических практик.

При анализе и попытке прогнозирования вариантов дальнейшего развития восточной политики ЕС представляется возможным оттолкнуться от предположения, что результатом нынешнего кризиса на пространстве «общего соседства» является взаимно неадекватное восприятие целей внешней политики контрагентов. Процесс понимания целей политики Европейского союза затруднён в первую очередь спецификой акторности ЕС, обусловленной сложностью внешнеполитического процесса в условиях практически неограниченного количества комбинаций заинтересованных игроков внутри ЕС-28 как на межнациональном, так и на наднациональном уровне. Нередко можно видеть, как заявления официальных представителей национальных государств дезавуируют позицию брюссельских чиновников, и наоборот, что создаёт пространство для манипулирования.

Наиболее очевидной иллюстрацией такой неопределённости позиции ЕС в отношении стран-партнёров на постсоветском пространстве является целый комплекс выска-

зываний, комментариев и полунамёков о возможности невозможности дальнейшего расширения Европейского союза. Для того, чтобы суммировать дискуссии по этому вопросу, как нельзя лучше подошла бы известная музыкальная цитата: «Я не сказала «да», милорд». - «Вы не сказали «нет»...

Вместе с тем, номинально цели и интересы ЕС на восточном направлении достаточно просты. Согласно базовым документам, Европейский союз заинтересован в стабильности и процветании своих непосредственных соседей, для чего предпринимает усилия по распространению общеевропейских ценностей, норм и стандартов (процесс, получивший название «европеизация» [4]), без очевидной увязки с вопросом полноправного членства в ЕС. В формате проекта «Восточное партнёрство» - институционального оформления восточной политики Евросоюза - достижение этих целей планировалось на двустороннем и многостороннем направлениях.

Однако обобщённый подход к странам-партнёрам без учёта их конкретных целей в рамках проекта привёл к формированию феномена, который можно охарактеризовать как «ножницы европеизации». Дело в том, что для одной группы стран (в первую очередь для Украины, Молдавии, Грузии) заданные «Восточным партнёрством» параметры внутреннего реформирования неинтересны, потому что не предлагают адекватных осязаемых стимулов, а для другой группы (Армении, Азербайджана, Белоруссии) - они выглядят несоразмерно их запросу на получение узкоспециальных выгод от сотрудничества с ЕС. В этих условиях «Восточное партнерство» и предусмотренное в рамках проекта движение к подписанию Соглашения об ассоциации с ЕС и созданию углубленной зоны свободной торговли (ЗСТ) стало для государств-партнёров предметом внутриполитических спекуляций и/или внешнеполитического торга.

Вопрос «европейского выбора» стал одним из определяющих в борьбе политических сил в ряде государств «Восточного партнёрства» (в наибольшей степени в Украине и Молдавии, частично - в Армении, спорадически - в Азербайджане), вне зависимости от политических платформ тех партий, которые выдвигали идеи «движения в Европу». В условиях естественной двухвектор-ности [5] этих стран лозунги интеграции в ЕС -принимая во внимание отсутствие реальных предпосылок для неё - стали способом для зарабатывания политических очков. Результат этого процесса показывает, куда может привести «дорога, вымощенная благими намерениями».

В тесной связи с внутриполитическим процессом, особенно по мере формирования Таможенного союза/Единого экономического пространства, стала развиваться тенденция на балансирование между двумя центрами интеграционного притяжения. Использовать возможность сотрудничества на обоих направлениях стремились даже те страны, чья ориентация

долгие годы рассматривалась как однозначная. Так, существенное беспокойство в ЕС вызвали намёки премьер-министра Грузии Б. Иванишви-ли о возможности поиска эффективных форматов взаимодействия страны с новым Евразийским Экономическим Союзом [3].

В рамках обозначенных взаимосвязей представляется интересным выдвинуть гипотезу, которая способна выявить закономерности многостороннего взаимодействия в контексте восточной политики ЕС: ни одна из трёх непосредственно задействованных сторон на пространстве «общего соседства» не была готова инструментально и концептуально признать объективное существование трёхсторонней системы международных отношений в регионе.

В Европейском союзе по мере развития восточной политики закрепилась тенденция рассматривать отношения с государствами «Восточного партнёрства» через призму отношений с Россией «от противного», то есть не признавая возможности для государств-партнёров развивать равноуглубленные отношения и с ЕС, и с Россией.

Для государств «общего соседства» существование более или менее открытого соперничества между интеграционными центрами создавало почву для игры на противоречиях с целью достижения, как правило, сиюминутных выгод для поддержания социально-экономической стабильности. Российская внешняя политика, как правило, предпочитала рассматривать отношения с Европейским союзом и с государствами постсоветского пространства как отдельные, практически не связанные между собой направления. Даже несмотря на риторику последних лет об общем экономическом пространстве (ОЭП) «от Лиссабона до Владивостока», Москва не разрабатывала и не выносила на обсуждение инструментальный уровень такого взаимодействия [1].

Украинский кризис стал, таким образом, прямым следствием столкновения сложившихся политических практик с объективной реальностью многосторонних системных взаимосвязей. На фоне продолжающейся деградации внутриполитической ситуации на Украине, Европейский союз пытается скорректировать свою внешнюю политику на восточном направлении. Анализ официальных выступлений и принимаемых документов позволяет выделить ряд обновлённых характеристик, которые, однако, не предполагают кардинального пересмотра принципов взаимодействия.

Ключевая идея, которая вынесена на первую строку повестки дня «Восточного партнерства» -максимальная дифференциация отношений с государствами-участниками проекта. Идея со-

трудничества на основе принципа «большее за большее» уже была заявлена на саммите Восточного партнерства в 2011 г.; на текущем этапе она возведена в абсолют.

Предполагается, что Европейский союз будет работать по всему спектру возможных форматов - от Соглашения об ассоциации и углубленной ЗСТ до форм, совместимых с ТС/ ЕАЭС [9]. Последняя оговорка сделана, по всей видимости, в адрес Армении, решение которой после четырёх лет трудных переговоров отказаться парафировать Соглашение об ассоциации стало для Брюсселя горькой неожиданностью.

При этом риторическое сопровождение нынешнего этапа отношений с Арменией подтверждает ранее высказанный тезис о трудности однозначной трактовки позиции ЕС. С одной стороны, широкий резонанс вызвало заявление К. Бильдта о невозможности для Армении находиться с ЕС в «одной политической общности»1. С другой стороны, 12 мая 2014 г. во время государственного визита в Армению президент Франции Ф. Олланд заявил, что нужно обдумать, как организовать ассоциацию с ЕС, чтобы она не стала препятствием для интеграции Армении в ТС/ЕАЭС. Он как будто даже обсуждал возможность отдельного предложения по ассоциации для Армении, уже с учетом её членства в Таможенном союзе [2]. Таким образом, скорее поддерживается идея возможности сближения для поддержания минимального общего уровня участия в «Восточном партнерстве», но не более того.

Одновременно нарастает символическая составляющая восточной политики ЕС. В условиях, когда доступного инструментария деятельности не хватает, чтобы полноценно участвовать в регулировании разворачивающихся процессов, Европейский Союз стремится активно демонстрировать готовность поощрять страны с наиболее активными евроинтеграционными устремлениями, прежде всего Молдавию и Грузию. При этом вряд ли при текущей политической конъюнктуре ЕС сможет предложить этим странам нечто принципиально новое, отличное от изначально заявленных либерализации визового режима и Соглашения об ассоциации.

Широко разрекламированный жест отмены краткосрочных виз для граждан Молдавии с биометрическими паспортами [6] при рассмотрении в более широком социальном контексте жизни в стране (где остро стоит проблема трудовой миграции и для её решения используется возможность получить румынский паспорт) скорее становится политическим сигналом третьим сторонам.

Всё большее влияние на восточную политику ЕС оказывает аспект военно-политической

1 24 марта 2014 г. министр иностранных дел Швеции Карл Бильдт заявил: «Армения находится в другой лиге. Соглашение об ассоциации является своеобразным вариантом политической общности, которая существует в различных сферах. К примеру, мы видим армян, которые приезжают и защищают здесь политику России против Украины. Так что, я не считаю, что они готовы быть с нами в одной лиге» [2] .

безопасности. Изначально в Брюсселе доминирует мнение, что участие Евросоюза в урегулировании конфликтов, в том числе на постсоветском пространстве, возможно только на уровне вовлечения и модернизации конфликтных регионов, так как у ЕС нет ни инструментов, ни консолидированной политической воли для более активного участия в процессах урегулирования конфликтов.

Бенита Ферреро-Вальднер отмечала, что «ЕПС не является механизмом для урегулирования конфликтов», её принципиальный «вклад в международную стабильность» заключается в продвижении демократии, регионального сотрудничества и социально-экономического развития, что может «способствовать более позитивному климату для их урегулирования» [8].

Этот же «преобразовательный» подход характерен и для «Восточного партнерства». При этом, как нетрудно заметить, лидеры проекта Молдавия и Грузия - имеют проблему территориальной целостности. Европейский Союз не готов ответить на вопрос, как будут функционировать непризнанные государства в новых условиях экономического взаимодействия, которые предполагает углублённая зона свободной торговли2. В роли неизвестной переменной в этой связи выступает вопрос готовности задействованных сторон продолжать пересмотр существующих административных и государственных границ.

Предпринимаемые Европейским союзом шаги на восточном направлении свидетельствуют, скорее, о его намерении сократить сферы взаимодействия, оставив оболочку для номинального функционирования программы. В первую очередь, в условиях сложившейся системной неопределённости на фоне украинского кризиса в кратко- и среднесрочной перспективе можно ожидать снижение интенсивности политических отношений между Европейским союзом и государствами Южного Кавказа.

Неудача преобразовательной политики ЕС на восточном направлении лишает деятельность Брюсселя в Закавказье общей платформы и выводит регион на периферию внешнеполитической повестки дня ЕС. Вероятно также размывание регионального подхода в связи с растущей дифференциацией позиций государств Закавказья

в рамках «Восточного партнёрства». Повышение значимости аспекта военно-политической безопасности на постсоветском пространстве вообще, и в Закавказье в частности, также не оставляет для Европейского союза сколько-нибудь заметного шанса для активного вовлечения в дела региона.

На пространстве «новой Восточной Европы» существует незначительный потенциал для развития конструктивного сотрудничества в трёхстороннем формате и преодоления, таким образом системной проблемы, сформулированной в заголовке статьи. В преддверии подписания Молдавией Соглашения об ассоциации Кишинёв начал работу по подтверждению потенциальной совместимости западного и восточного секторов своей внешней политики, на основе обсуждения идеи сосуществования углублённой ЗСТ с Евросоюзом и многосторонней ЗСТ с СНГ.

В европейском экспертном дискурсе также достаточно активно обсуждается возможность построения общего экономического пространства для государств, оказавшихся между ЕС и ЕАЭС, на основе подписания ими договоров о ЗСТ с обеими интеграционными группировками, без попыток вовлечь их в более тесные и обязательные форматы сотрудничества (прежде всего, в Таможенный союз) [7].

Развитие этого потенциала возможно при должной политической воле всех задействованных участников, но при этом наталкивается на ключевой парадокс восточной политики Европейского союза. В контексте зачастую разнонаправленных интересов государств-членов ЕС единственным общим основанием общеевропейской внешней политики стало распространение норм и ценностей, сконцентрированных в aquis communautaire.

Восточная политика так же, если не в большей степени, базировалась на идейном, ценностном консенсусе. Нынешняя ситуация продемонстрировала, насколько дестабилизирующим может оказаться чрезмерное нагнетание ценностной риторики, положенной в основу идеи альтернативного сценария развития. Однако на сегодняшний день неясно, что может стать новым базисом общей внешней политики Евросоюза.

Список литературы

1. Данилов Д. Россия - ЕС: трудности политического диалога / Данилов Д.// Европейский союз в XXI веке: время испытаний. - М.: Весь Мир, 2012. - С.519-540.

2. Документ "Ассоциативное соглашение" необязателен, но сотрудничать с ЕС Армения должна // Regnum. URL: http://regnum.rU/news/1802886.html#ixzz33NrrrzyU

3. Иванишвили пока не видит Грузию в Евразийском союзе. // Грузия Online, 04.09.2013. URL: http://www. apsny.ge/2013/pol/1378318442.php

2 Как показала ситуация с обсуждением «единой экономической территории» Армении и Нагорного Карабаха в контексте присоединения Еревана к Евразийскому экономическому союзу, этот вопрос может быть существенным дополнительным дестабилизирующим фактором.

4. Латкина В. Феномен европеизации в западноевропейских исследованиях. // Международные процессы. - Том 11. Номер 1(32). Январь-апрель 2013. URL: http://www.intertrends.ru/thirty-second/Latkina.pdf

5. Россия и Украина: вопросы социально-экономического развития в контексте взаимных отношений: Научный доклад / Под общей ред. Л.Б. Вардомского. — М.: Институт экономики РАН, 2013. - 60с. http:// inecon.org/docs/vardomsky_paper_Russia_Ukraine.pdf

6. Commissioner Malmstrom on visa-free travel for the citizens of the Republic of Moldova, European Commission -Statement/14/137. 27.04.2014. URL: http://europa.eu/rapid/press-release_STATEMENT-14-137_en.html

7. Emerson M. Countdown to the Vilnius Summit: The EU 's trade relations with Moldova and the South Caucasus. January 2014. URL: http://www.ceps.eu/book/countdown-vilnius-summit-eus-trade-relations-moldova-and-south-caucasus

8. Ferrero-Waldner B. Political reform and sustainable development in the South Caucasus: the EU's approach. -"Caspian Outlook 2008" Bled Strategic Forum. Bled, Slovenia, 28 August 2006. SPEECH/06/477. URL: http:// europa.eu/rapid/pressReleasesAction.do?reference=SPEECH/06/477&format=HTML&aged=0&langu-age=EN&guiLanguage=en

9. Fule S. Time to show stronger, more resolute and determined Eastern Partnership // URL: http://europa.eu/ rapidZpress-release_SPEECH-14-339_en.htm

Об авторе

Болгова Ирина Вячеславовна - н.с. Центра постсоветских исследований Института международных исследований МГИМО (У) МИД России. E-mail: irinabolgova@gmail.com

CRISIS OF THE EU EASTERN POLICY

I.V. Bolgova

Moscow State Institute of International Relations (University), 76 Prospect Vernadskogo, Moscow, 119454, Russia

Abstract: The results of the Vilnius summit of the EaP project and the consequent Ukrainian crisis with major international effects make possible questioning about the eventual scenarios of the EU eastern politics and possible configurations of international interactions. The article elaborates on the key elements and trends of the EU activities at the post-soviet space that are likely to frame the context of its further developments. The most visible trends analysed here are the extreme differentiation of bilateral relations within the EaP project alongside with the growing symbolism of official rhetoric and program practices of the European Union. As a result, we see the EU's intention to narrow the geographical and qualitative field of its activities on the eastern directionwith saving the shell of the EaP for nominal functioning.

Such tactics is not likely to result in a drastic change of the model of conflict dependencies in the "shared neighbourhood". The article analyses key misperceptions of the actors involved in the complex of interactions in the region. The structure is complicated by the deepening and widening of Russia-lead Eurasian integration project.

Current crisis of the EU eastern policy is considered to derive from the exaggeration of the value-based, normative aspect of the common foreign policy in general and will have the systemic consequences both for the European external actions and for its internal developments.

Key words: Eastern Partnership, European neighbourhood policy, EU - Russia, "common neighbourhood", Europeanisation.

References

1. Danilov D. Rossiya - EC: trudnosti politicheskogo dialoga [Russia-EU: problems of political dialogue] in: Evropeyskiy soyuz v XXI veke: vremya ispytaniy [European Union in XXI century: time of turbulence]. Moscow: Ves' Mir, 2013, pp.519-540 (in Russian).

2. Dokument "Associativnoe soglashenie" neobjazatelen, no sotrudnichat' s ES Armeniya dolzhna. [ The "Association agreement" is not necessary, but Armenia has to cooperate with the EU] // Regnum. Available at: http://regnum.ru/news/1802886.htmltixzz33NrrrzyU (in Russian).

3. Ivanishvili poka ne vidit Gruziyu v Evraziyskom soyuze. [Ivanishvily does not yet see Georgia in Eurasian Union] // Georgia Online, 04.09.2013. Available at: http://www.apsny.ge/2013/ pol/1378318442.php (in Russian).

4. Latkina V. Fenomen evropeizacii v zapadnoevropeyskih issledovaniyah. [Phenomenon of europeanisation in West Europe researches]. Mezhdunarodnye processy - International trends. T.11, #1(32) 2013. Available at: http://www.intertrends.ru/thirty-second/Latkina.pdf (in Russian).

5. Rossiya i Ukraina: voprosy social'no-ekonomicheskogo razvitiya v kontekste vzaimnyh otnosheniy: Nauchnyi doklad [Russia and Ukraine: issues of socio-economic development in the context of bilateral relations] Ed. by L.Vardomsky. Moscow: Institut economiki [RAN Institute of Economics], 2013. 60p. http://inecon.org/docs/vardomsky_paper_Russia_Ukraine.pdf

6. Commissioner Malmstrom on visa-free travel for the citizens of the Republic of Moldova, European Commission - Statement/14/137. 27.04.2014. Available at: http://europa.eu/rapid/press-release_ STATEMENT-14-137_en.htm

7. Emerson M. Countdown to the Vilnius Summit: The EU s trade relations with Moldova and the South Caucasus. January 2014. Available at: http://www.ceps.eu/book/countdown-vilnius-summit-eus-trade-relations-moldova-and-south-caucasus

8. Ferrero-Waldner B. Political reform and sustainable development in the South Caucasus: the EU's approach. -"Caspian Outlook 2008" Bled Strategic Forum. Bled, Slovenia, 28 August 2006. SPEECH/06/477. Available at: http://europa.eu/rapid/pressReleasesAction.do?reference=SPEECH/06/477&format=HTML&ag-ed=0&language=EN&guiLanguage=en

9. Fule S. Time to show stronger, more resolute and determined Eastern Partnership // Available at: http:// europa.eu/rapid/press-release_SPEECH-14-339_en.htm

About the author

Irina Bolgova - Research Fellow, Center for the post-Soviet Studies, Institute of International Studies,

MGIMO-University. E-mail: irinabolgova@gmail.com.