Проблемы финансового контроля: практический и теоретический аспекты

ПРОБЛЕМЫ ФИНАНСОВОГО КОНТРОЛЯ: ПРАКТИЧЕСКИЙ И ТЕОРЕТИЧЕСКИЙ АСПЕКТЫ

Е.А. Сафонова, студент

Тюменский государственный университет

Аннотация. В статье обозначены основные проблемы, возникающие при осуществлении государственного финансового контроля в Российской Федерации, в частности: рассмотрена проблема определения основных теоретических положений финансового контроля, выявлена проблема закрепления системы государственных органов, осуществляющих финансовый контроль в Российской Федерации. Также проанализированы проблемы, возникающие в практической деятельности контрольных органов.

Ключевые слова: финансы, государственный контроль, финансовый контроль, бюджетные средства, эффективность бюджетных расходов.

Нормальное функционирование финансового контроля является непременным условием обеспечения непрерывного процесса формирования и использования фондов денежных средств. Современные условия развития экономики и российского общества предъявляют жесткие требования к эффективности решения вопросов управления сферой, связанной с реализацией задач контроля использования финансовых средств и материальных ресурсов государства и муниципальных образований. Эффективность финансового контроля является одним из важнейших факторов финансово-экономической устойчивости и социальной стабильности государства, его экономической безопасности и благополучия граждан [2, с. 20].

В условиях современной экономики финансовый контроль должен быть направлен на ускорение экономического и социального развития, пресечение бесхозяйственности и хищений, проверку своевременности выполнения обязательств перед бюджетом и внебюджетными фондами, взаимных платежей между хозяйствующими субъектами. С его помощью возможно решение проблем рационального использования всех ресурсов, сохранности денежных средств и материальных ценностей субъектами всех форм собственности, использования государственных финансовых ресурсов по целевому назначению [1, с. 11].

В правовом регулировании государственного финансового контроля имеет ме-

сто целый ряд проблем и противоречий, которые негативным образом сказываются на качестве и эффективности государственного финансового контроля.

Во-первых, отметим, что нормативная база финансового контроля на сегодняшний день далека от современных экономических и социальных реалий, не отвечает тем целям и задачам, которые ставит государство перед механизмом финансового контроля.

Во-вторых, основной понятийно-категориальный аппарат финансового контроля по-прежнему законодательно не закреплен на федеральном уровне. В Бюджетном кодексе РФ от 31 июля 1998 № 145-ФЗ отсутствует определение финансового контроля: в нем закрепляется лишь немногословная характеристика государственного (муниципального) финансового контроля в бюджетной сфере. Налоговый кодекс РФ Федерации (часть первая) от 31 июля 1998 № 146-ФЗ, регулирующий такой вид финансового контроля как налоговый контроль, закрепляет общие положения о налоговом контроле, но характеристики финансового контроля не содержит. Прочие дефиниции, касающиеся финансового контроля, рассредоточены по различным нормативно-правовым актам, регулирующим различные виды финансового контроля. Подобные недостатки говорят о том, что назрела необходимость внесения изменений в законодательную базу, касающуюся финансового контроля.

По мнению Р.В. Колесова и А.В. Юрченко серьезным препятствием для успешного осуществления экономических реформ в числе прочих является достаточно громоздкая структура органов государственного финансового контроля. Задачи органов государственного финансового контроля недостаточно конкретны, границы их ответственности размыты, а деятельность координируется слабо. Они должны более тесно взаимодействовать между собой при сохранении ответственности каждого органа за свой участок контроля. Данную задачу, по их мнению, возможно, решить путем дальнейшего укрепления правового статуса уже существующей Счетной палаты РФ, статус которой, как контрольного органа закреплен Конституцией РФ [11, с. 51]. Согласимся с указанными специалистами и отметим, что Президент Российской Федерации в своих посланиях неоднократно определял задачи в части кардинального изменения подходов к осуществлению государственного и муниципального финансового контроля, четкого разграничения полномочий и ответственности органов государственного и муниципального контроля, устранения параллелизма и дублирования в их работе [5, с. 135]. Действительно, необходимо подвергнуть изменениям компетенцию органов финансового контроля, чтобы избежать дублирования ими одних и тех же полномочий.

Что касается усовершенствования действующего законодательства, то представляется, что внесение изменений в действующие нормативно-правовые акты может оказаться недостаточно эффективной мерой. В связи с этим думается, что решение указанных правовых проблем должно найти свое отражение на уровне нового федерального закона «О государственном финансовом контроле», в котором необходимо отразить понятие, виды, цели, принципы и задачи финансового контроля, методы и формы его проведения. Также в нем необходимо закрепить систему органов финансового контроля, охарактеризовать их компетенцию и полномочия.

Проблемы возникают и в практической деятельности контрольных органов. Отме-

тим, что основной их задачей, которая и обусловливает большинство проблем, связанных с реализацией финансового контроля, является предупреждение правонарушений в финансово-бюджетной сфере.

В целом, оценивая масштабы и общественную опасность преступлений и правонарушений, совершаемых должностными лицами в финансовой сфере, можно говорить об особом виде преступной деятельности, ставящем под угрозу финансовую безопасность и бюджетную систему страны [9, с. 11]. В сложившейся ситуации основной задачей контрольно-счетных органов видится принятие всевозможных мер, направленных на обеспечение общей и частной превенции правонарушений такого рода. Однако меры, предпринимаемые для этого на сегодняшний день, представляются недостаточными.

Преступная и противоправная деятельность в финансово-бюджетной сфере, как и в любой другой преступной сфере, предусматривает меры по маскировке следов преступлений, проработку тактики противодействия контрольным органам, таким как Счетной палате РФ, ФНС и пр. В связи с этим особую актуальность приобретает вопрос о более тесном сотрудничестве и взаимодействии контрольно-счетных и правоохранительных органов РФ. Представляется, что информация, получаемая контрольными органами в рамках процедур финансового контроля, имеет огромное значение для формирования действительной картины преступности в финансово-бюджетной сфере, однако их полномочий явно недостаточно для ее предупреждения и сдерживания этой преступности. Указанные задачи наиболее эффективно могут быть достигнуты благодаря сотрудничеству с теми государственными структурами, деятельность которых непосредственно направлена на борьбу с преступностью, т.е. с правоохранительными органами. На данный момент взаимодействие указанных органов проявляется слабо. В связи с этим представляется необходимым усовершенствование системы их сотрудничества. Отметим, что пути такого усовершенствования недавно были обозначены Президентом РФ В.В. Путиным во

время выступления 28 января 2015 г. на расширенном заседании Счетной палаты: «...у нас появились и новые возможности для более тесного взаимодействия с правоохранительными структурами. Материалы о хищениях государственных средств, о нарушениях законодательства, полученные Счетной палатой, безусловно, должны ложиться в основу и становиться предметом самого тщательного расследования. Текущая ситуация требует активного участия и тесного взаимодействия всех органов власти» [8]. Задача по предупреждению, выявлению и пресечению преступлений в финансово-бюджетной сфере в качестве приоритетной для правоохранительных и контролирующих органов, на итоговом годовом оперативном совещании органов предварительного следствия в системе МВД, состоявшемся в феврале 2015 г., была обозначена и министром внутренних дел РФ. Приоритетным направлением работы им была определена борьба с хищениями бюджетных средств, прежде всего, выделяемых на государственные закупки, реализацию госпрограмм [3].

В связи с этим предлагается обозначить следующие основные направления взаимодействия контрольно-счетных и правоохранительных органов: повышение взаимодействия контрольных и правоохранительных органов в части организации совместных мероприятий, направленных на борьбу с преступностью в финансово-бюджетной сфере; систематизация контрольно-счетными органами выявляемых в финансово-бюджетной сфере нарушений и подготовка на этой основе предложений об изменении норм регулирования и ответственности за правонарушения, разработка совместно с правоохранительными органами схем противодействия распространения преступности в указанной сфере; совместная реализация мер, направленных на установление и устранение причин и условий, способствующих совершению преступлений в финансово-бюджетной сфере.

Затрагивая вопрос сотрудничества правоохранительных и контрольно-счетных органов нельзя не отметить проблему объ-

ема правовой ответственности должностных лиц в финансово-бюджетной сфере, ведь от этого зависит вопрос повышения результативности государственного финансового контроля в целом. По мнению специалистов, достижение указанной результативности возможно лишь при усилении действенности финансовых санкций за нарушение финансового законодательства, что поспособствует одновременно и укреплению финансовой дисциплины. Так, по мнению Х.Н. Замбаева, повышение результативности государственного финансового контроля зависит от усиления действенности финансовых санкций. Очевидным представляется то, что санкции должны быть прямо пропорциональны тяжести нарушения бюджетного законодательства и должны тем самым не только возмещать причиненный ущерб государству и наказывать виновных, но и сдерживать других от совершения подобных

правонарушений [7, с. 133].

Повышение результативности государственного финансового контроля также зависит и от того, насколько грамотно и эффективно осваиваются бюджетные средства, от уровня финансовой дисциплины распорядителей бюджетных средств. Несмотря на предпринимаемые законодателем попытки усовершенствования нормативной базы в этой сфере, показатели эффективности расходования бюджетных средств достаточно низки. Так, в 2014 году Счетной Палатой РФ было проведено 470 контрольных и экспертно-аналитических мероприятий, в ходе которых, выявлены нарушения и недостатки при поступлении и использовании средств бюджетной системы, распоряжении и управлении государственной собственностью на общую сумму 772,9 миллиардов рублей. Эта цифра растет год от года (в сравнении с предыдущими показателями), что говорит о несовершенстве российского законодательства в финансовой сфере, неэффективности расходования бюджетных средств [10]. Эта проблема также была упомянута главой государства

В.В. Путиным во время выступления 28 января 2015 г. на расширенном заседании Счетной палаты. Он подчеркнул, что не-

обходимо продолжить работу по повышению эффективности расходования бюджетных средств, поскольку недопустимо позволять себе расточительство. По его словам, «на протяжении последних пяти лет треть государственных расходов осуществляется в IV квартале. Из них половина, как бы коллеги ни объясняли, но всё-таки в спешном порядке тратится в декабре, по известному принципу: лишь бы освоить. Понятно, на это есть и объективные причины, я о них знаю; есть и субъективные. Но нужно не только об этом говорить ежегодно - нужно вносить определённые коррективы в нормативную базу, чтобы ситуация менялась» [8].

Разделяя данную точку зрения, отметим, что решение данной проблемы видится в том, что Счетной палатой РФ должен быть проведен всесторонний анализ подобного поведения субъектов финансовых правоотношений и должны быть разработаны предложения по совершенствованию соответствующей нормативно-правовой базы. Помимо прочего, представляется, что Счётная палата должна дополнительно проанализировать разнообразные государственные программы, проекты, направления расходования бюджетных средств, оценить, насколько их показатели отвечают поставленным стратегическим целям, насколько точно расставлены приоритеты в этих программах, где есть резервы, которые можно направить на дальнейшее развитие. В целом, по нашему мнению, следует и дальше ужесточать контроль за расходованием средств при государственных закупках, реализациях ФЦП и пр., совершенствовать работу контрольно-надзорных органов на местах, обеспечивать внедрение современных технологий в их рабочий процесс.

Затрагивая вопрос работы контрольных органов в центре и на местах отметим, что некоторые исследователи всерьез озабочены проблемой подготовки кадров контрольных органов. Поскольку действующая нормативно-правовая база подвергается постоянным изменениям, эта проблема является наиболее актуальной сегодня. Появляется обусловленная необходимость регулярного повышения квалификации и

профессионального уровня, участия сотрудников контрольных органов в различных учебных мероприятиях и обмена опытом [6, с. 67-69].

В продолжение указанной проблемы отметим, что другим заметным недостатком является недостаточная информационная открытость контрольных органов. В настоящий момент предоставление актуальной и своевременной информации играет важную роль в механизме осуществления финансового контроля. В ее достоверности заинтересованы все участники финансовых отношений, т. е. и контрольные органы, и хозяйствующие субъекты. В связи с этим не теряет свою актуальность проблема реализации прав на получение информации субъектами финансовых отношений, которую затрагивает в своих работах С.Е. Прокофьев, заместитель руководителя Федерального казначейства. В частности, им указывается, что в части развития системы контроля в своей работе Казначейство России считает очень важным упорядочение системы предоставления информации. Но проблема формирования единого интегрированного в масштабе публично-правового образования информационного ресурса для более эффективной реализации функций и полномочий контрольных органов государства, по мнению С.Е. Прокофьева, пока еще не решена. Автор предлагает предпринять попытки к созданию Государственной информационной системы с условным названием «Госконтроль», где по аналогии с другими успешно функционирующими информационными ресурсами, его пользователям будет обеспечен доступ к необходимому массиву данных для совместного ее использования не только контрольно-надзорными органами, но и иными структурами власти и управления. Публичными также должны стать, как процессы планирования контрольных мероприятий, так и, в значительной мере, их результаты [12, с. 4]. Согласимся с указанной точкой зрения и отметим, что в рамках современного правового государства открытое информационное пространство играет значительную роль в реализации прав и свобод граждан, в том числе и в финансовой сфере.

Представляется, что все субъекты финансового контроля должны иметь доступ к информации, касающейся планирования и результатов проведения контрольных мероприятий, для чего необходимо внедрение новейших информационных технологий в работу контрольно-счетных органов и в центре, и на местах.

Специалистов в сфере финансового права также волнует коррупционный элемент в осуществлении финансового контроля. Так, О.Г. Геймур указывает, что, к сожалению, сложившаяся система финансового контроля в Российской Федерации недостаточно хорошо обеспечивает рациональное и целевое использование бюджетных средств, что связано с относительно высоким уровнем коррупции в стране. По ее мнению, необходимость совершенствования и развития системы государственного финансового контроля в данной сфере назрела уже давно. В связи с этим она предлагает увеличить штрафные санкции, налагаемые на организации (прежде всего на руководителей организаций и иных должностных лиц) за нецеле-

навсегда (а не на короткий срок) запретить лицам, ранее привлеченным к ответственности за нецелевое использование бюджетных средств, занимать руководящие посты в бюджетных учреждениях и организациях [4, с. 99].

На основе вышеизложенного можно сделать вывод о том, что в вопросах осуществления финансового контроля государственными органами и должностными лицами имеется много «пробелов», которые, несомненно, создают препятствия для эффективной реализации его на практике. Законодательство Российской Федерации в области финансового контроля является во многом недоработанным и провоцирует сложности, с которыми сталкиваются уполномоченные лица при осуществлении своих полномочий по реализации финансового контроля. Представляется, что решение указанных проблем может быть найдено путем совершенствования нормативно-правовой базы в сфере финансового контроля, а также путем внедрения новых методик, систем и механизмов в работу системы контрольных органов РФ.

вое использование бюджетных средств;

Библиографический список

1. Арзуманова Л.Л. Правовое регулирование финансового контроля в Российской Федерации: проблемы и перспективы: Монография / Л.Л. Арзуманова, отв. ред. Е.Ю. Грачева. - М.: Норма: НИЦ ИНФРА-М. - 2013. - 384 с.

2. Бойко Н.Н. Проблемы организации финансового контроля в Российской Федерации //Финансовое право. - 2014. - № 3. - С. 19-22.

3. Владимир Колокольцев дал задания следствию в 2015 году [Электронный ресурс] // Московская правда [сайт]. - URL: http://mospravda.ru/crime/article/policeiskii_korpys/ (дата обращения: 13.03.2016).

4. Геймур О.Г. Коррупция как фактор, снижающий эффективность финансового контроля // Вестник Тюменского государственного университета. - 2010. - №2. - С. 98-104.

5. Геймур О.Г. Правовое регулирование финансового контроля в Российской Федерации на современном этапе //Вестник Тюменского государственного университета. - 2014. - №3. - С. 133-140.

6. Горбунова И.Е. Проблемы развития государственного финансового контроля в России и пути совершенствования его организации / И.Е. Горбунова, С.А. Папоян // Актуальные вопросы экономики и управления: Сб. материалов междунар. науч. конф. - Москва, 2011. - С. 67-69.

7. Замбаев Х.Н. Тенденции развития внешнего государственного финансового контроля в условиях модернизации государственных финансов // Актуальные вопросы экономики ииуправления: Сб. материалов междунар. науч. конф. - Москва, 2011. - С. 130-133.

8. Заседание коллегии Счетной Палаты [Электронный ресурс] // Президент России [сайт]. - URL: http://kremlin.ru/events/president/news/47532 (дата обращения: 13.03.2016).

9. Ильин А.Ю. Правовые механизмы реформирования внутреннего государственного финансового контроля /А.Ю. Ильин, М.А. Моисеенко // Финансовое право. - 2015. - № 4.

- С. 8-14.

10. Итоги работы Счетной палаты РФ в 2013 году и основные направления деятельности в 2014 году [Электронный ресурс] //Счетная Палата РФ [сайт]. - URL: http://www.ach.gov.ru (дата обращения: 15.03.2015).

11. Колесов Р.В. Система государственного финансового контроля РФ: проблемы и перспективы: Монография / Р.В. Колесов, А.В. Юрченко. - Ярославль: ЯФ МФЮА, 2013.

- 99 с.

12. Прокофьев С.Е. Новации в сфере государственного финансового контроля, осуществляемого Казначейством России // Финансы и кредит. - 2015. - №10. - С. 2-11.

PROBLEMS OF FINANCIAL CONTROL: A PRACTICAL AND THEORETICAL ASPECTS

E.A. Safonova, student Tyumen state university

Abstract. The article outlines the main problems that arise in the implementation of state financial control in the Russian Federation, in particular: has been examined the problem of determining the main theoretical provisions of financial control, problem of consolidating the system of state authoritys exercising financial control in the Russian Federation and problems arising in practical activity of control authority.

Keywords: finance, state control, financial control, budgetary funds, efficiency of budget expenditures.