Потенциал института территориального общественного самоуправления в сельских поселениях (на примере Архангельской области)

УДК [352.075-22

ЛАГУНОВА Светлана Владимировна, аспирант кафедры социальной философии, старший преподаватель кафедры государственного и муниципального управления Поморского государственного университета имени М.В. Ломоносова

ПОТЕНЦИАЛ ИНСТИТУТА ТЕРРИТОРИАЛЬНОГО ОБЩЕСТВЕННОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ В СЕЛЬСКИХ ПОСЕЛЕНИЯХ

В статье раскрывается потенциал территориального общественного самоуправления (ТОС) для развития сельских поселений. ТОС исследуется как социальный институт, способствующий активизации человеческого и социального капитала локальной общности. Позиция автора подкреплена конкретными примерами деятельности территориальных сообществ в Архангельской области.

Территориальное общественное самоуправление, местное самоуправление, муниципальная реформа, сельское поселение, человеческий капитал, социальный капитал

Очевидной трудностью большинства регионов современной России является отсутствие материальных и финансовых ресурсов. При этом теряется еще одна составляющая развития любой территории - использование социального ресурса. С одной стороны, социальные ресурсы трудно поддаются определению и исчислению, с другой стороны, при использовании они не только не истощаются, а способны увеличиваться по мере их активации.

К условиям, способным привести в действие имеющиеся социальные ресурсы, по мнению автора, относится практика территориального общественного самоуправления. Само понятие «территориальное общественное самоуправление», безусловно, шире правового явления, предусматриваемого современным законодатель-

© Лагунова С.В., 2011

ством Российской Федерации1, но главным объектом внимания в данной работе является именно зафиксированная в правовом акте организация территориальных сообществ, закрепивших за собой аббревиатуру ТОС - территориальное общественное самоуправление. Несмотря на то, что ТОСы стали складываться в нашей стране еще в конце 80-х годов XX века, исследование их деятельности и потенциала остается весьма актуальным по ряду причин правового, социально-философского, общественнополитического, социологического характера.

Мы рассматриваем территориальное общественное самоуправление как форму участия населения в местном самоуправлении, которая способна преумножать социальный капитал, а значит, обеспечивать поступательное развитие

определенной территории. Под территорией здесь понимаются прежде всего люди, социум, испытывающий на себе сегодня все трудности последних муниципальных реформ. Выбор сельских территорий объясняется и тем, что в Архангельской области, которая является объектом интереса автора, территориальное общественное самоуправление динамично развивается преимущественно в сельской местности.

Ф3-131 «Об общих принципах местного самоуправления в РФ» подробно останавливается на определении ТОС, трактуя его как самоорганизацию граждан по месту их жительства на части территории поселения для самостоятельного и под свою ответственность осуществления собственных инициатив по вопросам местного значения2. Если Федеральный закон 1995 года «Об общих принципах местного самоуправления в РФ» предполагал возможность принятия регионального нормативного акта по вопросам ТОС, и ТОСы в это время получали многообразные трактовки (орган местного самоуправления, некоммерческая организация, общественное объединение), то закон 2003 года лишил регионы права принимать законы, регулирующие деятельность ТОС, и четко зафиксировал организационно-правовую форму ТОС как некоммерческой организации. Важно понимать, с одной стороны, общественную природу ТОС, с другой - юридически оформленную возможность органа и участников ТОС участвовать в местном самоуправлении.

Несколько слов о разграничении дефиниций «местное самоуправление» и «территориальное общественное самоуправление». В широкой трактовке социально-локального самоуправления, по мнению Ю.Ф. Лукина, следует выделить местное самоуправление. Ученый подчеркивает, что местное самоуправление - это правовая норма, закрепленная законодательным актом государства3. В свою очередь, ст. 27 Ф3-131 также юридически закрепляет территориальное общественное самоуправление как возможную форму участия населения в местном самоуправлении. Если местное самоуправление - очевидная и обязательная правовая данность («форма осуществления народом своей влас-

ти»4) с юридически закрепленными функциями, то территориальное общественное самоуправление в ФЗ-131 можно рассматривать, с одной стороны, как закрепление возникшей общественной практики, с другой - как предложение государства к легитимации различных форм социальной активности населения в рамках местного самоуправления.

С точки зрения социологии, ТОС (в последней правовой трактовке) можно определить как комплиментарный институт российского гражданского общества, добровольную, самоуправляемую некоммерческую организацию, как устойчивую форму взаимодействия индивидов (социальный институт), создаваемую по инициативе жителей конкретной территории, объединившихся на основе общности интересов для самостоятельного решения вопросов местного значения, определенных уставом. Как подчеркивалось выше, ТОС сочетает в себе общественную (деятельность направлена на удовлетворение групповых интересов и строится на общественных началах) и государственно-муниципальную составляющую (сотрудничество с органами власти по решению вопросов местного значения). В связи с этим ТОС логично рассматривать изначальной формой гражданского общества, обладающей достаточной независимостью от государства и придающей демократический характер местному самоуправлению.

Исследователи отмечают проблемы формирования правового статуса ТОС, которые затрудняют самостоятельность, активность, широту их деятельности. К таким проблемам может быть отнесено базовое противоречие, состоящее в том, что социальный институт ТОС, с одной стороны, предполагает широкую общественную инициативу, а с другой - данный ресурс может просто быть «нейтрализован» местной властью, которая по закону облечена правом принимать соответствующие нормативно-правовые акты, регулирующие деятельность ТОС, утверждать его территорию и регистрировать Устав. Поэтому потенциал ТОС фундирован социально-экономическими взаимоотношениями местной власти и ТОС, готовностью

и способностью первой к использованию потенциала территориального сообщества.

Наши социологические опросы, контент-анализ СМИ показывают, что большинство муниципальных управленцев в числе главных трудностей видят проблемы финансового характера, несоответствие полномочий местной власти имеющимся ресурсам. Работа с социальным и человеческим ресурсом, которые отражают сущность социального капитала, пока не стала распространенной и общепринятой практикой муниципального управления.

Само понятие «социальный капитал», ставшее в последнее время предметом теоретического интереса и темой для научных дискуссий, не является еще объектом пристального внимания политиков местного и регионального масштаба. Анализируя различные точки зрения на данное понятие, А.А. Дрегало и В.И. Ульяновский, во-первых, отмечают, что социальный капитал отражает количество и качество социальных связей индивида. Во-вторых, ссылаясь на концепцию К. Кука и Дж. Уитмера, которые понимали социальный капитал как ресурс, перемещающийся от доноров к реципиентам, они уточняют, что «перемещение ресурса - двухсторонний процесс», и в «результате использования капитала (взаимодействия, взаимообога-щения) как раз и достигается синергетический эффект, который в сумме больше суммы потенциала каждого из участников сотрудниче-ства»5. Не менее важно и мнение ученых о том, что социальный капитал логичнее исследовать именно на уровне локальной среды.

По мнению Н.И. Лапина, который занимается серьезным научным исследованием регионов, результаты подтверждают исходную гипотезу о том, что в каждом из них население располагает значительным человеческим потенциалом, который, однако, лишь частично преобразуется в активный социальный и культурный капитал. Когда исследуется регион, считает Н.И. Лапин, в тени остается поселение, оно учитывается в процедуре выборки, но недостаточно исследуется как первичная территориальная общность. Но именно в поселенческих общностях, по мнению Н.И. Лапина,

возникают жизненные миры, которые удовлетворяют антропологическую потребность во взаимопонимании. Не случайно «во всех регионах уровень идентичности жителей с поселением в 3-6 раз выше идентичности с регионом». Отсюда главной задачей является «поддержание солидарности людей, их активности (культурной, гражданской, экономической) и доверия органам власти». Но «в большинстве муниципальных образований органы управления смутно осознают эту миссию и практически не реализуют ее»6. Приведенные выше суждения доказывают, что проблемой является не только социально-экономическое состояние сельских территорий, но и выбор технологий управления, способных использовать имеющиеся человеческие ресурсы и традиции социального взаимодействия.

Самоуправленческие начала являются одним из важных критериев выделения любой территориальной общности7. Современная правовая формула территориального общественного самоуправления призвана усилить самоуправ-ленческие начала локальной общности и придать местному самоуправлению глубинный смысл, избежать распространенного стереотипа мышления, когда ставится знак равенства между «местным самоуправлением» и «органами местного самоуправления».

Анализируя динамику развития ТОС в Архангельской области, следует отметить рост количества зарегистрированных территориальных сообществ. На 1 сентября 2011 года действуют 338 ТОС (для сравнения, в 2006 году их было 47)8. Большинство ТОС организовано на территории муниципальных районов (324). По данным Министерства по региональной политике и местному самоуправлению, за 2006-2010 годы получили финансовую поддержку 454 социально значимых проекта ТОС. Если акцентировать внимание на экономической эффективности осуществляемых инициатив (см. таблицу), то следует обратить внимание на графу «привлеченные средства», которые подразумевают волонтерский труд и средства, полученные от местных бизнес-структур. Таким образом, ставка на активизацию социального капитала локаль-

ного сообщества имеет экономический эффект для развития конкретного поселения. Добавим, что большинство проектов представляет собой рациональное и нестандартное решение местных проблем.

Таким образом, резюмируя вышесказанное, можно сделать следующие выводы:

общества, основанные на доверии и сотрудничестве, способствуют реализации человеческого потенциала9. В этом плане территориальное общественное самоуправление способно препятствовать деградации человеческого капитала сельских поселений, связанного с миграцией наиболее активной части населения из сельс-

ДИНАМИКА ФИНАНСИРОВАНИЯ ПРОЕКТОВ ТОС В АРХАНГЕЛЬСКОЙ ОБЛАСТИ

Источники финансирования 2006 2007 2008 2009 2010 За все годы

Средства областного бюджета, тыс. р. 1 800,0 3 500,0 5 997,6 6 443,9 5 528,4 23 269,9

Средства местных бюджетов, тыс. р. 955,4 3 221,9 5 244,2 4 126,5 4 650,5 18 174,5

Привлеченные средства, тыс. р. 2 494,0 2 447,9 4 578,1 4 017,8 4 265,8 17 803,6

Всего, тыс. р. 5 249,4 9 169,8 15 819,9 14 588,2 14 444,7 59 272, 0

1) рассматриваемое нами и юридически оформленное территориальное общественное самоуправление основано на исторически сложившемся социальном капитале локальной общности, поэтому имеет предпосылки для успешного развития. Оно способно усилить характерные черты любой территориальной общности (самоуправленческие начала, территориальная самоидентификация, относительная самодостаточность производственной и непроизводственной сфер для удовлетворения основных потребностей населения и т.д.);

2) экономические, социологические, политологические исследования показывают, что со-

ких территорий. Институт ТОС представляет своеобразный механизм активизации социального капитала;

3) как было замечено выше, активизация социального капитала через ТОС имеет вполне ощутимые экономические результаты. Соответственно можно говорить о том, что происходит конкретное решение социальных проблем сельской территории;

4) деятельность ТОС способна придать местному самоуправлению сущностный смысл, сделать население территории не только объектом, но и активным субъектом местной политики.

Примечания

1 Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации: федер. закон Рос. Федерации от 6 октября 2003 года № 131-ФЗ: принят Гос. Думой Федер. Собр. Рос. Федерации 16 сентября 2003 г.: одобрен Советом Федерации Федер. Собр. Рос. Федерации 24 сентября 2003 года // Собр. законодательства РФ. 2003. № 40, ст. 3822; Парламент. газ. 2003. №9 186; Рос. газ. 2003. №9 202.

2 Там же.

3 ЛукинЮ.Ф. Глобальный социум самоуправляемых общин: моногр. Архангельск, 2006. С. 286-287.

4 Конституция Российской Федерации: принята всенарод. голосованием 12 декабря 1993 года // Рос. газ. 2009. № 7; Собр. законодательства РФ. 2009. №9 4, ст. 445; Парламент. газ. 2009. №9 4.

5 Социальный потенциал региона как фактор развития северных территорий: моногр. / под ред. А.А. Дрегало,

B.И. Ульяновского. Архангельск, 2008. С. 77.

6 Лапин Н.И. Новые проблемы исследований региональных сообществ // Социолог, исследования. 2010. № 7.

C. 28.

7 Горяченко Е.Е. Территориальная общность в изменяющемся обществе. Новосибирск, 1999. URL: http:// nesch.ieie.nsc.ru/index.html (дата обращения: 22.02. 2011).

8 Данные министерства по региональной политике и местному самоуправлению Архангельской области.

9 ГрейбилМ.М. Социальный и человеческий капитал как факторы благосостояния и развития: дис. ... канд. эконом. наук. М., 2003. URL: http://www.bibliofond.ru/view.aspxid=46627 (дата обращения: 03.03.2011).

Lagunova Svetlana

POTENTIAL OF THE TERRITORIAL PUBLIC SELF-GOVERNMENT INSTITUTION

IN THE RURAL SETTLEMENTS

The potential of the territorial public self-government (TPS) for the rural settlements development is examined in the article. The TPS is studied as a social institution contributing to arousing of human and social capital of a local community. The author’s point of view is supported by actual examples of the local communities’ activity in the Arkhangelsk region.

Контактная информация: e-mail: decabr7@mail.ru

Рецензенты: Дрегало А.А., доктор философских наук, профессор кафедры общего и специального менеджмента Поморского государственного университета имени М.В. Ломоносова; Лошаков Р.А., доктор философских наук, профессор кафедры философии Поморского государственного университета имени М.В. Ломоносова