Об антикоррупционной экспертизе в законодательном процессе

АКТУАЛЬНЫЕ ВОПРОСЫ РОССИЙСКОГО ПРАВА

Р. А. Ражков

ОБ АНТИКОРРУПЦИОННОЙ ЭКСПЕРТИЗЕ В ЗАКОНОДАТЕЛЬНОМ ПРОЦЕССЕ

В соответствии с п. 1 ст. 105 Конституции РФ Федеральные законы принимаются Государственной Думой. Однако на самом деле законодательный процесс значительно богаче по своему содержанию. А. В. Малько определяет законодательный процесс как юридическую процедуру, регламентирующую основные его стадии и порядок осуществления: законодательная инициатива, обсуждение законопроекта, принятие закона, его опубликование1. О. Е. Кутафин также говорит о законодательном процессе как о совокупности действий, посредством которых осуществляется законодательная деятельность Федерального Собрания.2 В Российской Федерации законодательный процесс состоит из нескольких стадий. Причем непосредственно формирование текста закона осуществляется при разработке законопроекта, на стадии рассмотрения законопроекта в Государственной думе (при прохождении второго чтения), в стадии преодоления разногласий, возникших между Советом Федерации и Государственной Думой в связи с отклонением Советом Федерации принятого Государственной Думой закона, а также при отклонении Президентом РФ федерального закона.

При рассмотрении законопроекта в государственной думе он проходит правовую и лингвистическую экспертизы. Также законопроект может быть подвергнут специальной экспертизе: например, экологической3, гендерной1. В 2001 г. в Государственную Думу был

Матузов, Н. И., Малько, А.В. Теория государства и права: Учебник / Н. И. Матузов, А. В. Малько. - М.: Юристъ. - 2004. - С. 64.

2 Козлова, Е. И., Кутафин, О. Е. Конституционное право России: Учебник. 3-е издание, переработанное и дополненное / Е. И. Козлова, О. Е. Кутафин. - М.: Юристъ. - 2004. - С. 214.

Федеральная служба по надзору в сфере природопользования организует и проводит в порядке, определяемом законодательством Российской Федерации, государственную экологическую экспертизу проектов правовых актов, между-

внесен законопроект «Основы законодательства об антикоррупционной политике», где в качестве одной из мер предупреждения коррупционных нарушений предусматривалась антикоррупционная экспертиза правовых актов, были определены приоритетные направления антикоррупционной политики (соответственно определен круг общественных отношений, правовое регулирование которых предполагало обязательное проведение антикоррупционной экспертизы соответствующих законопроектов), определены антикоррупционные стандарты в сфере правотворчества. Однако Законопроект был снят с рассмотрения Советом Государственной Думы Федерального Собрания РФ.

Отличительным признаком коррупциогенного законодательства является наличие норм, допускающих их произвольные трактовку и применение государственными (муниципальными) служащими.

Депутат государственной думы генерал-майор запаса МВД России А. Н. Волков отмечает, что «как правило, инициаторы законопроектов смотрят на них с точки зрения государственного интереса и законопослушных граждан, а не с точки зрения нарушителей закона и часто не замечают имеющихся в них слабых мест. Зато такие места сразу после принятия закона и вступления его в юридическую силу находят преступники. Правка же действующего закона иногда растягивается на годы. Отсюда вытекает необходимость криминологической экспертизы законопроектов на предмет их возможного использования правонарушителями, в том числе в преступных целях. В этой связи в Госдуме создана Комиссия по противодействию коррупции, одной из задач которой является исследование законопроектов и действующего законодательства на предмет лоббирования частных интересов и коррупции. Деятельность Комиссии курирует Комитет Госдумы по безопасности»2.

Согласно Положению о Комиссии Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации по противодействию

народных договоров Российской Федерации, реализация которых может привести к негативным воздействиям на окружающую среду.

1 Межведомственная комиссия по вопросам обеспечения равенства мужчин и женщин в Российской Федерации осуществляет гендерную экспертизу законов (других нормативных правовых актов) в части вопросов, имеющих существенное значение для обеспечения равенства мужчин и женщин в социально-экономической, политической и культурной сферах.

2 Волков, А.Н. Закон и воля / А.Н. Волков, Л. Казакова, А. Орлов // Закон и армия. - 2005. - № 10.

коррупции от 20 апреля 2004 г. названная Комиссия проводит работу по комплексному исследованию федерального законодательства в целях выявления положений, способствующих возникновению и распространению коррупции, изучает законопроекты при подготовке их к рассмотрению Государственной Думой в первом чтении в целях выявления положений, способствующих возникновению и распространению коррупции, представляет в профильные комитеты Государственной Думы свои отзывы, предложения и замечания.

Однако даже успешная работа Комиссии не всегда приводит к желаемому результату. Так при рассмотрении законопроекта о поправках к ФЗ «О лекарственных средствах» после отрицательного заключения Комиссии по противодействию коррупции при Комитете ГД по охране здоровья была создана рабочая группа по доработке законопроекта, однако в силу ряда обстоятельств работа некоторых членов рабочей группы была расстроена. Углубленного обсуждения не было, и в результате законопроект практически без изменений был вынесен на первое чтение в Государственную Думу, и в последний день весенней сессии был принят Госдумой в первом чтении1.

Определенные сложности вызывает то, что коррупция склона к самовоспроизводству, и влиянию на законотворческий процесс. Особенно это проявляется в банковском секторе. «Коррупция невозможна без наличия в стране неучтенных денежных средств. Большие масштабы коррупции говорят о том, что теневая экономика перешла уже все пределы, основные средства в копилку коррупции идут от нефтедолларов, криминального рынка, рынка услуг»2. «Нет сомнения в том, что одними карательными мерами не удастся свести на нет незаконную банковскую деятельность. Нужны усилия законодателей по совершенствованию законов, регулирующих банковскую деятельность, координация действий в этом вопросе всех работников правоохранительных органов. Нужно ужесточение законов в банковской сфере и принятие законов о противодействии коррупции и взяточничеству. Как нам представляется, необходимо также совместно с Генеральной прокуратурой, Министерством внутренних дел, Централь-

1 Бобошко, С. А. Цели благие, но достигать их надо иными средствами / С.А. Бобошко // Московские аптеки. - 2005. № 7-8. См. также Поправки к закону: борьба с брендами? // Московские аптеки. - 2005. - № 7-8.

Киц, А. Взаимосвязь коррупции и экономики / А. Киц // Безопасность бизнеса. - 2006. - № 3.

ным Банком, Министерством финансов, Министерством экономики, ВЭКом и Госдумой создать специальную постоянно действующую комиссию по борьбе с преступностью в банковской сфере»1. Одним из направлений деятельности такой комиссии могло бы быть проведении антикоррупционной экспертизы действующего банковского законодательства и принимаемых законов и подзаконных НПА.

Также идею антикоррупционной экспертизы содержит Концепция административной реформы в РФ в 2006-2008 гг., одобренная распоряжением Правительства РФ от 25 октября 2005 г. № 1789-р. Одним из направлений реформы на 2006, 2007 годы является внедрение практики антикоррупционной экспертизы законопроектов, иных нормативных правовых актов. В Концепции отмечается, что в ряде органов исполнительной власти возникают дополнительные условия для коррупции. В группу органов исполнительной власти с повышенным коррупционным риском входят те, для которых характерно: наличие полномочий, связанных с распределением значительных финансовых средств; высокая степень свободы действия, вызванная спецификой их работы; высокая интенсивность контактов с гражданами и организациями. В связи с этим в целях оптимизация функций органов исполнительной власти и противодействие коррупции предполагается создание специальных антикоррупционных механизмов в сферах деятельности государственных органов с повышенным риском коррупции, внедрение экспертизы нормативных правовых актов и их проектов на коррупциогенность. В Концепции зафиксировано, что в рамках мероприятий по внедрению экспертизы нормативных правовых актов на коррупциогенность будут разработаны методики первичной и специализированной (предметной) экспертизы действующих нормативных правовых актов и вносимых проектов.

В 2004 г. на площадке Центра стратегических разработок в результате серии дискуссий был выработан единый согласованный документ — Памятка эксперту по первичному анализу коррупциоген-ности законодательного акта2. В 2006 г. при поддержке Всемирного

1 Коротков, А. П., Гусев О. Б., Завидов, Б. Д., Попов, И. А. Преступления в сфере экономической деятельности и против интересов службы в коммерческих и иных организациях (главы 22 и 23 Уголовного кодекса РФ / А. П. Коротков, О. Б. Гусев, Б. Д. Завидов, И. А. Попов // Право и экономика. - 2000. - № 5.

См.: Анализ коррупциогенности законодательства: Памятка эксперту по первичному анализу коррупциогенности законодательного акта. - М., 2004.

банка документ был существенно дополнен и переработан, что позволило применять его при анализе и подзаконных актов. Э. В. Талапина (один из авторов Методики) коррупционные факторы сгруппировала следующим образом:

A. Коррупционные факторы, связанные с реализацией властных полномочий в качестве дискреционных: широта дискреционных полномочий, определение компетенции по формуле «вправе», завышенные требования к лицу, предъявляемые для реализации принадлежащего ему права, злоупотребление правом заявителя, выборочное изменение объема прав, чрезмерная свобода подзаконного нормотворчества, юридико-лингвистическая коррупциогенность, принятие нормативного правового акта органа исполнительной власти «сверх компетенции», заполнение законодательных пробелов при помощи нормативного правового акта органа исполнительной власти.

Б. Коррупционные факторы, связанные с наличием правовых пробелов: наличие пробела в регулировании, отсутствие административных процедур, отсутствие конкурсных (аукционных) процедур, отсутствие запретов и ограничений для государственных (муниципальных) служащих в конкретной области деятельности, отсутствие ответственности государственного (муниципального) служащего за правонарушения, отсутствие контроля, в том числе общественного, за государственными (муниципальными) органами и служащими, отсутствие информации (нарушение режима прозрачности информации).

B. Коррупционные факторы системного характера: ложные цели и приоритеты, нормативные коллизии, нарушение баланса интересов, «навязанная» коррупциогенность.

Г. Проявления коррупциогенности: формально-техническая коррупциогенность, Непринятие нормативного правового акта (бездействие)1.

Методика разрабатывалась в практических целях и после апробирования применена для проведения конкретных антикоррупционных экспертиз в течение 2005-2006 гг. На сегодняшний день уже накоплен опыт анализа проектов федеральных законов и законов субъектов РФ, административных регламентов федеральных и региональных органов исполнительной власти. Методика использовалась экспертами, привлекаемыми комиссией Государственной Думы РФ по

1 Талапина, Э. В. Об антикоррупционной экспертизе / Э. В. Талапина // Журнал российского права. - 2007. - № 5.

противодействию коррупции при проведении антикоррупционной экспертизы федеральных законопроектов, таких как «О лекарственных средствах», «О защите конкуренции», «Об организации азартных игр», «Об основах туристской деятельности» и др.

«Именно сейчас, в свете принятия ряда нормативных документов, у антикоррупционной экспертизы открылись наиболее реальные перспективы. В 2006 г. Россия ратифицировала две международные Конвенции — Конвенцию Совета Европы об уголовной ответственности за коррупцию 1999 г. и Конвенцию ООН 2003 г. против коррупции. Одновременно вместо учрежденного в 2003 г. Совета при Президенте РФ по борьбе с коррупцией (который фактически не функционировал) Указом Президента РФ создана межведомственная рабочая группа для подготовки предложений по реализации в законодательстве Российской Федерации положений указанных Конвенций. Именно в результате ее работы будет определен специализированный орган, уполномоченный на координацию работы по борьбе с корруп-цией»1.

Предпосылка для оценки коррупционных рисков в законодательстве содержится в Конвенции ООН против коррупции (ст. 5 Конвенции): каждое государство-участник стремится периодически проводить оценку соответствующих правовых документов и административных мер с целью определения их адекватности с точки зрения предупреждения коррупции и борьбы с ней. Представляется, что такая широкая формулировка позволяет государству самостоятельно вырабатывать собственные методы такой оценки.

Конвенция Совета Европы предусматривает, что каждая Сторона принимает такие законодательные и иные меры, которые могут потребоваться для того, чтобы квалифицировать в качестве уголовных преступлений в соответствии с ее внутренним правом обещание, предложение или предоставление каким-либо лицом, прямо или косвенно, какого-либо неправомерного преимущества любому из ее государственных должностных лиц для самого этого лица или любого иного лица, с тем чтобы оно совершило действия или воздержалось от их совершения при осуществлении своих функций, когда это сделано преднамеренно, испрашивание или получение кем-либо из ее государственных должностных лиц, прямо или косвенно, какого-либо неправомерного преимущества для самого этого лица или любого

1 Талапина, Э. В. Указ. статья.

иного лица, или же принятие предложения или обещания такого преимущества, с тем чтобы это должностное лицо совершило действия или воздержалось от их совершения при осуществлении своих функций, когда это сделано преднамеренно, когда это касается любого лица, являющегося членом какого-либо национального государственного собрания, осуществляющего законодательные или административные полномочия (ст. 4 Конвенции). Таким образом, Российская Федерация приняла на себя обязательства, исполнение которых может привести к минимизации лоббирования при принятии законов, и как следствие снижению вероятности принятия коррупциогенных законов.