Сравнительное исследование Российской муниципальной избирательной системы и немецкой модели организации местных выборов

обозначить пути реализации закона «Об образовании в Российской Федерации» применительно к военному образованию. Авторы надеются, что не только политические и военные деятели, но также военные педагоги и ученые приложат

все усилия, для того чтобы настойчиво направлять «реформу» военного образования на подготовку широко образованных военных специалистов и воинов-патриотов, преданных своему Отечеству.

Еорабельников Александр Андреевич - доктор военных наук, профес- Статья поступила в редакцию

сор, заслуженный деятель науки РФ, главный ученый секретарь АВН. 15 ноября 2012 г.

федоров андрей Эдуардович - генерал-майор, начальник Омского филиала Военного учебно-научного центра Академии сухопутных войск РФ. Еоровин Сергей дмитриевич - кандидат технических наук, профессор, заместитель начальника Омского филиала Военного учебно-научного центра Академии сухопутных войск РФ.

Соловьев анатолий алексеевич - кандидат физико-математических наук, профессор, член-корреспондент АВН, ученый секретарь Сибирского отделения Академии военных наук.

© А. А. Корабельников, А. Э. Федоров, С. Д. Коровин, А. А. Соловьев, 2012

УДК 329.013

СРАВНИТЕЛЬНОЕ ИССЛЕДОВАНИЕ РОССИЙСКОЙ МУНИЦИПАЛЬНОЙ ИЗБИРАТЕЛЬНОЙ СИСТЕМЫ И НЕМЕЦКОЙ МОДЕЛИ ОРГАНИЗАЦИИ МЕСТНЫХ ВЫБОРОВ

Е. АШапошникова

ГБОУ ВПО «Рязанский государственный университет им. С.А. Есенина»

Автор рассматривает современные модели организации местного самоуправления, изучает способы избрания муниципальных представительных органов и глав местного самоуправления в России и Германии. Актуальность исследования высока в связи с введением на всех уровнях власти в России пропорциональной избирательной системы. В Германии система выборов по партийным спискам до настоящего момента не проявила каких-либо серьезных недостатков. Автор делает вывод, что в Германии о муниципальные избирательные процессы более направлены на развитие демократии и на включение населения в них, чем в России.

Ключевые слова: местное самоуправление, представительные органы, глава местного самоуправления, выборы, пропорциональная избирательная система, политические партии.

6 октября 2003 года был принят Федеральный закон № 131-Ф3 «Об общих принципах организа-

ции местного самоуправления в Российской Федерации», который создал для всего Российского государства единую модель местного самоуправления, жестко закрепившую принцип муниципальной автономии в государстве [4]. Новый Закон о местном самоуправлении перенес основной объем правового регулирования местного самоуправления с уровня субъектов РФ на федеральный

и муниципальный уровни. Теперь общие правила организации местного самоуправления в стране устанавливает Конституция РФ, а Федеральный закон № 131-Ф3 «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» дополняет эти правила конкретным законодательным содержанием. Для субъектов и муниципальных образований Российской Феде-

рации законодатель оставляет минимум свободы в вопросах компетенции каждого вида муниципальных образований [16, с. 57].

Одной из целей реформы местного самоуправления в Российской Федерации было создание модели местного самоуправления, которая должна базироваться на принципе максимального сближения местной власти и населения, активизации участия населения в осуществлении местного самоуправления и наделения ее необходимыми полномочиями и ресурсами для самостоятельного решения вопросов местного значения.

Для реализации данной цели перед реформой местного самоуправления ставились следующие задачи:

- установление единой структуры территориальной организации местного самоуправления;

- четкое разграничение полномочий, предметов ведения и ответственности между федеральными органами государственной власти, органами государственной власти субъектов федерации и органами местного самоуправления различных уровней в сфере регулирования вопросов местного самоуправления, с распределением источников доходов и расходных обязательств;

- детальное регулирование деятельности органов местного самоуправления;

- осуществление конституционного права граждан РФ на реализацию местного самоуправления [9, с. 7].

В качестве форм непосредственного осуществления населением местного самоуправления и участия населения в реализации местного самоуправления Федеральный закон № 131-Ф3 прописывает: местный референдум; муниципальные выборы; голосование по отзыву депутата, члена выборного органа местного самоуправления, выборного должностного лица местного самоуправления; голосование по вопросам изменения границ муниципального образования, преобразования муниципального образования; сход граждан; правотворческая инициатива граждан; территориальное общественное самоуправление; публичные слушания; собрания, конференции и опросы граждан; обращения граждан в органы местного самоуправления и др. формы в соответствии с законодательством. Однако в большинстве муниципальных образований городского и районного уровня единственной реально существующей формой непосредственной демократии, методом влияния населения на существующую власть являются муниципальные выборы.

Говоря о муниципальных выборах в системе реформирования местного самоуправления в Российской Федерации, имеет смысл провести сравнительный анализ с организацией местных

органов власти в Германии, поскольку довольно часто в литературе можно встретить мысль о том, что выстроенная система муниципальной власти в России представляет собой немецкую модель местного самоуправления [21, с. 128]. К тому же в Германии, как и в России, не так давно была реализована реформа местного самоуправления. Исходя из этого вопрос проведения выборов в местные органы власти, построенные по новой системе, имеет несомненную ценность для российской действительности и актуальность.

Федеральный закон № 131-Ф3 по сравнению с законом о местном самоуправлении № 154-ФЗ [1] практически не изменил предусмотренное ранее регулирование муниципальных выборов. Однако если раньше порядок проведения муниципальных выборов определялся законами субъектов РФ, то в настоящее время Федеральный закон № 131-Ф3устанавливает, что гарантии избирательных прав граждан при проведении муниципальных выборов, порядок назначения, подготовки, проведения и подведения итогов муниципальных выборов устанавливаются федеральным законом и принимаемыми в соответствии с ним законами субъектов Федерации [4, п. 3 ст. 23].

Федеральным законом, регулирующим процесс проведения муниципальных выборов, является 131-й закон о местном самоуправлении, регламентирующий общий порядок проведения муниципальных выборов в РФ и отдельные, значимые стороны муниципальных избирательных отношений, а также Федеральный закон № 67-ФЗ 2002 года «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» [3], устанавливающий ряд особенностей организации и проведения муниципальных выборов.

Таким образом, в России процедуры законодательного регулирования на федеральном уровне муниципальных выборов позволяют центральным федеральным органам подробно регламентировать вопросы организации органов местного самоуправления.

В Германии же наоборот - вопросы организации местного самоуправления относятся к ведению субъекта федерации. Федеральный уровень власти не вмешивается в то, как регионы решают этот вопрос и каким образом они считают нужным организовать у себя местное самоуправление [17, с. 31].

В Германии существует четыре модели организации местного самоуправления, различающиеся по способам формирования, но схожие наличием высших представительных органов на местах (муниципальных Собраний и Советов) [7, с. 12]:

- первая модель - южно-германская. При ней бургомистр (глава администрации) избирается на должность путем прямых выборов и одновременно возглавляет два органа местного самоуправления: исполнительный и представительный. Как правило, бургомистр при данной модели избирается по мажоритарной системе в два тура, с порогом для участия во втором туре;

- вторая модель - магистратная. Данная модель характеризуется тем, что представительный орган избирается населением, формирует свой исполнительный орган, также избираемый населением, формирует свой исполнительный орган - магистрат или сенат, состоящий из бургомистра и почетных членов. При северогерманском типе избираемый населением Совет избирает и бургомистра, и директора общины - главу администрации;

- третья модель - северо-германская, которая характеризуется избираемым населением Советом, который уже самостоятельно избирает бургомистра и главу администрации;

- четвертая модель - бургомистерская, предусматривает, что Совет соединяет в себе функции главы общины и главы администрации (но не председательствует в Совете): население избирает Совет, Совет самостоятельно избирает бургомистра, бургомистр возглавляет представительную корпорацию и местную администрацию [13, с. 62].

В России Федеральный закон о местном самоуправлении закрепляет три модели построения системы органов местного самоуправления в зависимости от специфических условий и предпочтений муниципальных образований:

- первая модель: глава муниципального образования одновременно является и главой администрации, и главой представительного органа (может использоваться в сельских поселениях);

- вторая модель: глава муниципального образования возглавляет представительный орган, в то время как глава администрации назначается по контракту на основе конкурса;

- третья модель: глава муниципального образования возглавляет местную администрацию, в то время как представительный орган избирает своего председателя самостоятельно.

Наличие выборных муниципальных представительных органов в Российской Федерации является обязательным. Представительным органом местного самоуправления является орган публичной власти, наделенный собственными полномочиями по решению вопросов местного значения исходя из интересов населения и состоящий из депутатов, избираемых на муниципальных выборах. В настоящее время порядок формирования и организации деятельности представительного органа, согласно Федерально-

му закону № 131-Ф3, регулируются уставом муниципального образования [14, с. 26].

Избрание главы местного самоуправления 131-й Федеральный закон предполагает двумя способами: или населением, или представительным органом местного самоуправления. Однако даже если глава избирается населением, реальными властными полномочиями он не наделяется, а наделяется нанятый по контракту глава администрации. Если сразу после принятия Закона о местном самоуправлении большинство глав местного самоуправления по-прежнему избирались всеобщим голосованием (например, в Туле, Липецке, Волгограде), то постепенно тенденция проведения выборов с участием только представительных органов власти быстро набирала силу. Так, глава местного самоуправления избирается из числа депутатов представительного органа в Рязани, Омске, Тюмени, Смоленске и др. [15, с. 79]

Население с этим не везде согласилось. Более спокойно к этому отнеслись вновь образованные муниципальные образования - сельские поселения. А городские поселения, особенно там, где есть уже какие-то традиции местного самоуправления и опыт общественной активности, воспротивились внедрению подобной модели, считая ее ограничением избирательных прав граждан [20].

Причиной увеличения тенденции избрания глав местного самоуправления представительным органом исследователи называют постепенное огосударствление местного самоуправления и, прежде всего, его районного уровня, несмотря на гарантию федерального законодательства населению права самостоятельного определения организационной структуры органов местного самоуправления, а также большую подконтрольность муниципальных органов власти. Ведь при таких условиях глава муниципального образования является лишь номинальной фигурой, а реальная власть сосредоточена у главы местной администрации, на которого примерно равное влияние могут оказывать представительный орган муниципального образования и администрация, от которых в различной степени зависит его назначение и смещение [15, с. 79].

Однако ситуация с избранием главы муниципального образования представительным органом затронула не только вопросы о демократичности или недемократичности подобной процедуры, но и в очередной раз обратила свое внимание на вопрос разграничения полномочий между ветвями власти на уровне местного самоуправления и значительного усиления исполнительной ветви власти.

В Германии же ситуация противоположная - в результате реформирования системы местного самоуправления, кроме выборов бургомистров

во многих землях Германии, были введены и прямые выборы ландратов - глав исполнительной власти, избираемых населением путем всеобщих прямых выборов (ландрат является председателем собрания муниципального округа или района, представляющего собой муниципальное образование второго уровня). В начале 2000-х годов прямые выборы ландратов, введенные в большинстве немецких земель, обеспечили их рядом исполнительных полномочий, усилив их политический статус. Подобные выборы ландратов могут проходить как по мажоритарной системе в один тур, так и по системе партийных списков.

К тому же, одним из главных направлений немецкой реформы местного самоуправления стало введение прямых выборов бургомистров в тех землях, где они ранее избирались Советами.

Таким образом, введение прямых выборов бургомистров и ландратов в Германии необходимо обозначить как несомненный элемент расширения прав граждан по формированию муниципальной власти, а, следовательно, и демократизации муниципальных избирательных процессов, что прямо противоположно ситуации в Российской Федерации.

Способов избрания глав местного самоуправления (бургомистров) в Германии, как и в России, законодатель также прописывает несколько. Выборы бургомистров обычно осуществляются по принципу простого большинства в один тур либо по системе фиксированного большинства (не менее 50 % голосов за победителя). В случае, если ни один из кандидатов не получает такого большинства, проводится второй тур с двумя кандидатами, набравшими наибольшее количество голосов. При равном количестве голосов за двух кандидатов победитель определяется путем жеребьевки.

Если говорить о представительстве бургомистров в различных моделях организации местного самоуправления в Германии, следует указать, что в южно-германской модели их роль наиболее значительна. Там они избираются населением, председательствуют в Совете и возглавляют администрацию муниципалитета [13, с. 65].

Избрание бургомистров в Германии в других муниципальных моделях было предусмотрено только с началом реформ местного самоуправления в 90-е годы XX века. До этого бургомистры чаще всего избирались Советами коммун.

Раньше в большинстве земель Германии граждане вообще были отстранены от процедуры прямого избрания высших должностных лиц местного самоуправления - их право распространялось лишь на выборы представителей. Однако постепенно в Германии наметился переход к организации германского местного самоуправления

по южно-германской модели, которая характеризуется доминирующей позицией возглавляющего общину «сильного бургомистра», избираемого непосредственно населением. Бургомистр в данном случае является и председателем Совета, и главой административного управления, и политическим и юридическим представителем общины. Прямое избрание населением обеспечивает ему определенную политическую независимость от Совета и усиливает его позиции в муниципалитете, а руководство муниципальным управлением позволяет эффективно проводить в жизнь свои решения. Граждане также четко идентифицируют бургомистра как главу общины и связывают с ним свои надежды и обращения, для реализации которых он имеет достаточно возможностей. В Совете бургомистр представляет население, что позволяет ему действовать от имени всех граждан, не связывая себя жестко с решениями различных партийных фракций в Совете [13, с. 67].

В результате реформирования системы местного самоуправления в Германии институт прямых выборов бургомистра стал распространяться практически на территории всей страны, а в остальных землях данный принцип был так или иначе адаптирован к традиционно сложившимся там моделям местного самоуправления. Это позволило усилить его политическую ответственность перед гражданами.

В России муниципальные выборы, исходя из положений закона о местном самоуправлении, могут проводиться не только в целях избрания депутатов представительного органа муниципального образования и выборных должностных лиц местного самоуправления, но и членов иного выборного органа местного самоуправления. Но такие понятия, как «иные выборные органы местного самоуправления» и «иные выборные должностные лица местного самоуправления», являются лишь формальной данью положениям конституции, а на деле, предусмотренная федеральным законодателем жесткая институциона-лизация местного самоуправления не оставляет реального места подобным «иным» субъектам муниципальной власти [14, с. 24].

Однако 131-й Федеральный закон в отличие от редакции 1995 г. допускает даже отход от принципа избрания непосредственно населением представительного органа муниципального образования, что некоторые исследователи называют юридическими ухищрениями законодателей лишить содержания нормы ст. 131 Конституции РФ «структура органов местного самоуправления определяется населением самостоятельно». Подобный механизм формирования органов местного самоуправления без проведения прямых выборов явно не способствует демократизации местной

власти, а формирование представительного органа муниципального района путем делегирования депутатов от поселений противоречит не только принципам конституции, но и положениям Европейской хартии местного самоуправления о том, что местное самоуправление осуществляется советами или собраниями, состоящими из членов, избранных путем свободного, тайного, равного, прямого и всеобщего голосования [6].

В качестве компенсации возможного отсутствия выборных органов на уровне районов можно назвать тот факт, что в соответствии с положениями Федерального закона № 131-ФЗ выборные органы местного самоуправления появились там, где практика многих регионов не предусматривала их создание (в сельских поселениях).

Отдельно следует обратить внимание на избирательные системы, применяемые на муниципальных выборах в Германии и Российской Федерации.

Избирательная система Германии характеризуется тем, что при выборах Совета она может меняться от одной земли к другой, но их общей чертой является то, что формируются они все на основе свободных, равных и конкурентных выборов.

Основная территориальная единица местного самоуправления в Германии - административные округа. В пределах нескольких сотен округов действуют городские, коммунальные и сельские органы местного самоуправления.

В основном муниципальные Советы избираются по пропорциональной системе путем подачи голосов в едином избирательном округе за предложенные партиями и избирательными объединениями списки кандидатов. При этом почти в половине земель пропорциональное голосование отличается тем, что каждый избиратель имеет столько голосов, сколько депутатов должно быть избрано в данный муниципальный Совет. При голосовании избиратели имеют право отдавать свои голоса за кандидатов из различных списков, а также голосовать за какой-либо один список, но отдавать не более трех голосов за одного кандидата. Победителями голосования являются кандидаты в списках, набравшие наибольшее число голосов избирателей [17, с. 35].

Пропорциональная избирательная система в Германии, которая действует уже в течение достаточно долгого времени не только на муниципальном уровне, но и на федеральном, до настоящего момента не проявила каких-либо серьезных недостатков. При этом как на муниципальном, так и на федеральном уровне она непрерывно совершенствуется. Так, в 1953 г. была введена система двойного голоса, а избирательный порог в 5 % Германия установила одной из первых [18, с. 97].

Использование пропорциональной системы на местных выборах в Германии, в первую очередь, способствует тому, что в Советы избираются наиболее известные люди. К тому же политические партии в целях получения большинства голосов избирателей заинтересованы в том, чтобы привлечь в свои ряды таких известных политиков. Но многие партийные люди, которые мало известны избирателям, имеют в этой системе голосования меньше шансов на победу. Это ведет к тому, что в Советах муниципального уровня влияние партий заметно меньше, чем на уровне представительных органов земель и федерации. Таким образом, на муниципальном уровне в Германии большую роль играет личный авторитет или известность депутатов, а не их партийная принадлежность [22].

В России на выборах в представительные органы местного самоуправления доминирующей всегда являлась мажоритарная избирательная система с одномандатными и многомандатными округами.

В 90-е годы система выборов по партийным спискам при избрании муниципальных представительных органов, а также глав местных администраций крайне редко применялась в политической практике из-за низкого уровня участия политических партий на муниципальных выборах. В эти годы муниципальные выборы характеризовались крайне низкой конкуренцией и преимущественно неполитическим характером. Местный уровень власти был скорее однопартийным, чем многопартийным. Единственная партия, которая в большинстве регионов РФ добивалась определенных результатов на муниципальных выборах, была КПРФ. В регионах могли существовать и другие политические партии или политические общественные организации, однако в исполнительных и представительных органах в муниципалитетах на ключевых позициях они представлены не были и не обладали решающим большинством голосов, поэтому на процесс принятия политических решений на муниципальном уровне существенного влияния они оказывать не могли [12, с. 152].

Причиной неразвитости партийного представительства на муниципальном уровне исследователи называют тот факт, что использование пропорциональной системы на местном уровне при неразвитости партийной системы было неоправданным - политические партии были не в состоянии выдвинуть списки своих кандидатов в представительные органы местного самоуправления. Именно поэтому некоторые регионы (например, Саратовская область), которые применяли на муниципальных выборах смешанную систему, в дальнейшем отказались от ее применения в пользу мажоритарной [25, с. 115].

Красноярский край был единственным регионом в 90-е годы, который использовал пропорциональную избирательную систему в сочетании с мажоритарной при избрании представительных органов в 16-ти муниципальных образованиях (например, в Красноярске, Канске, Ачинске и

др.) [10].

В 2001 г. в России был принят очень важный для формирования современной партийной системы Федеральный закон № 95-ФЗ «О политических партиях» [2]. Данный закон превратил политические партии в основных участников избирательного процесса, а также оказал значительное влияние на внедрение и последующую реализацию применения пропорциональной избирательной системы.

Еще в 2000 г. Центральная избирательная комиссия РФ в докладе «О развитии и совершенствовании законодательства Российской Федерации о выборах и референдумах» поставила задачу - определение и законодательное закрепление статуса политических партий как универсального института, связывающего государство и граждан и обеспечивающего представительство различных социальных интересов в государственных институтах. В дальнейшем эта задача была выполнена в результате принятия Федерального закона «О политических партиях». Принятие этого закона определило основные направления развития российской политической системы - политические партии стали основными субъектами политического и избирательного процесса как на общенациональных и региональных, так и постепенно на муниципальных выборах [11, с. 270].

В России активные избирательные кампании по выборам депутатов муниципальных представительных органов стали возникать только после 2005 г.

Если муниципальные выборы 2000 - 2003 гг. проводились в основном по мажоритарной избирательной системе из-за отсутствия возможности у политических партий выдвинуть своих кандидатов в представительные органы местного самоуправления [23, с. 59], то после 2005 г. выборы по партийным спискам начинают появляться в муниципалитетах Российской Федерации: с 2005 г. партийные выборы появляются в Санкт-Петербурге, Томске и Саратове (смешанная избирательная система); с 2008 г. в Ставрополе (полностью пропорциональная избирательная система), ряде муниципальных образований Тверской области (смешанная избирательная система) [10].

Однако установление пропорциональных выборов в муниципалитетах Российской Федерации происходило «сверху», путем принятия ряда федеральных законов, ограничивающих возможности субъектов РФ и муниципальных

образований в выборе наиболее приемлемой для себя избирательной системы. И все-таки в 2010 г. более 18 субъектов РФ старались сохранить мажоритарную избирательную систему на муниципальных выборах. В их законах определено, что на муниципальных выборах применяется только эта система [8, с. 44].

В 2001 г. Российской Федерации был принят очень важный закон, предусматривающий обязательное введение системы партийных списков на муниципальном уровне. Цель этого закона

- облегчить малым оппозиционным партиям возможность участия в выборах на местном уровне, и, следовательно, повысить представительство политических партий, стимулировать их активность на местном уровне, а также увеличить партийную конкуренцию на муниципальном уровне, что положительно отразится на региональных и парламентских выборах [24].

Федеральный закон № 38-Ф3, принятый 20 марта 2011 г., «О внесении изменений в статьи 35 и 38 Федерального закона "Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации" и в Федеральный закон "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" в связи с применением пропорциональной избирательной системы на выборах депутатов представительных органов муниципальных районов и городских округов» [5] предусматривает, что не менее половины депутатских мандатов в избираемом представительном органе муниципального района и городского округа с численностью 20 депутатов и более распределяются между списками кандидатов, выдвинутых политическими партиями (их региональными отделениями или иными структурными подразделениями), пропорционально числу голосов избирателей, полученных каждым из списков кандидатов.

Таким образом, на выборах муниципальных представительных органов с численностью депутатов более 20 человек должна применяться пропорциональная или смешанная избирательные системы; с численностью депутатов менее 20

- пропорциональная, смешанная или мажоритарная избирательная система.

Принятие данного закона вызвало большое количество споров относительно его целей, рациональности и возможностей реализации в муниципальной практике. С точки зрения автора, Федеральный закон № 38-Ф3 пытается навязать муниципальным образованиям использование пропорциональной избирательной системы на выборах представительных органов, что ограничивает демократические инициативы населения на местном уровне, ограничивает возможности

участия в выборах непартийных кандидатов, исключая из политического пространства Российского государства все имеющиеся несистемные силы.

Таким образом, исследование различных аспектов реформирования системы местного самоуправления, а также постепенное введение партийных выборов на муниципальном уровне в Российской Федерации, в рамках сравнительного анализа с опытом Германии, позволяет автору сделать следующие выводы.

Во-первых, в Российской Федерации, начиная с 1990 г., местное самоуправление является постоянным объектом реформирования. Последняя реформа местного самоуправления была начата в 2003 г. путем принятия Федерального закона № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации». Благодаря ей вопросы организации муниципальных органов власти теперь отнесены к компетенции центральных федеральных органов. С точки зрения некоторых авторов, это явно нарушает «баланс» предусмотренного конституцией «совместного ведения» данных вопросов в пользу федерального центра, по существу блокируя инициативу субъектов Федерации и самих муниципалитетов в сфере организации МСУ. В Германии же в отличие от России вопросы организации местного самоуправления являются вопросами субъекта федерации и федерация никаким образом не вмешивается в их разрешение. Таким образом, в Германии следует выделить большую самостоятельность муниципальных органов власти по вопросу организации местного самоуправления, чем в Российской Федерации.

Во-вторых, в России, по мнению многих авторов, наиболее эффективным механизмом реализации проводимой муниципальной реформы явились выборы местных представительных органов. Муниципальные выборы являются фундаментом демократизации общества и механизмом включения граждан в принятие политических решений. Исходя из этого, чрезвычайно важным моментом является выстраивание новой эффективной муниципальной избирательной системы в соответствии с общедемократическими преобразованиями, происходящим в сфере построения действенной электоральной модели в Российском государстве [19].

В Германии представительные органы местного самоуправления избираются по пропорциональной системе путем подачи голосов в едином избирательном округе за предложенные партиями и избирательными объединениями списки кандидатов. В России же пропорциональная избирательная система появилась на муниципальном уровне после 2003-2005 гг. До этого представительные органы местного самоуправления избирались в основном по мажоритарной системе (кроме Крас-

ноярского края, где выборы по партийным спискам использовались при избрании представительных органов в 16 муниципалитетах). В настоящее время пропорциональная избирательная система в Российской Федерации устанавливается все больше, в том числе и на муниципальном уровне, по причине усиления роли партий в политической жизни общества и их активной деятельности на всех уровнях властной вертикали.

Итогом введения пропорциональной и смешанной избирательной системы на местном уровне в Российской Федерации стало принятие Федерального закона № 38-ФЗ от 20 марта 2011 г., предписывающего применение системы выборов по партийным спискам в муниципалитетах.

Несмотря на то, что пропорциональная избирательная система в Германии используется уже давно, в отличие от России на местном уровне там влияние партий не так велико, а в Советы избираются скорее не активные партийцы, а наиболее известные на местах люди.

В-третьих, процедура избрания глав местного самоуправления населением в Российской Федерации достаточно быстро превратилась в процедуру проведения выборов с участием только представительных органов власти, потеряв большую степень демократизма. В свою очередь, это привело, во-первых, к тому, что глава местной администрации в таких условиях стал обладать большими полномочиями и решать большее количество вопросов, чем избираемые населением представительные органы местного самоуправления. А, во-вторых, исключение населения из процедуры выборов главы местного самоуправления позволяет говорить о тенденции огосударствления местного самоуправления в Российской Федерации.

В Германии же в результате реформирования системы местного самоуправления произошло расширение прав граждан по формированию органов муниципальной власти, т. к. реформа местного самоуправления позволила не только ввести прямые выборы бургомистров в тех землях, где они ранее избирались Советами, но и дополнить их выборами ландратов во многих землях государства.

Исходя из вышеизложенного, следует сделать вывод. В России реформа местного самоуправления начата примерно на десять лет позже, чем в Германии, возможно, поэтому еще имеется большое количество нерешенных проблем. Однако налицо следующая тенденция: муниципальные избирательные процессы в Германии намного больше направлены на развитие демократии, включение населения в избирательные процессы и осуществление местного самоуправления, чем в России.

БИБЛИОГРАФИЧЕСКИМ СПИСОК

1. Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации: Федеральный закон от 28 августа 1995 г. № 154-ФЗ // Собрание законодательства РФ, 28.08.1995, № 35, ст. 3506.

2. О политических партиях: Федеральный закон от 11 июля 2001 г. № 95-ФЗ // Собрание законодательства РФ, 16.07.2001, № 29, ст. 2950.

3. Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации: Федеральный закон от 12 июня 2002 г. № 67-ФЗ // Собрание законодательства РФ, 17.06.2002, № 24, ст. 2253.

4. Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации: Федеральный закон от 6 октября 2003 года № 131-Ф3 // Собрание законодательства РФ, 06.10.2003, № 40, ст. 3822.

5. О внесении изменений в статьи 35 и 38 Федерального закона «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» и в Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» в связи с применением пропорциональной избирательной системы на выборах депутатов представительных органов муниципальных районов и городских округов: Федеральный закон от 20.03.2011 г. № 38-ФЗ // Собрание законодательства РФ, 28.03.2011, № 13, ст. 1685.

6. Европейская Хартия местного самоуправления // Собрание законодательства РФ. - 1998. - № 36, ст.4466.

7. Авдонин В. С., Локшина К. Н. Местное самоуправление в Германии: реформы 1990-х годов // Выборы: теория и практика: науч.-полит. журн. - 2008. - № 2 (6). - С. 12-14.

8. Васильев В. А. Законодательное регулирование избирательных систем, применяемых на муниципальных выборах. Обзорный анализ // Журнал о выборах.

- 2010. - № 2. - С. 43-47.

9. Киричук С. М. Состояние и перспективы реформы местного самоуправления // Аналитический вестник Совета Федерации ФС РФ. - № 21 (366). - 2008.

- С. 7-20.

10. Кынев А. Правовые особенности муниципальных выборов 1 марта // Pro et Contra. - 2007. - № 1 (35) [Электронный ресурс].- Режим доступа: http://www. regnum.ru

11. Лихтенштейн А. В. Закон о политических партиях. Стратегии партийного строительства российских элит: «партии власти» // Выборы в Российской Федерации / под ред. М. Б. Горного. - СПб., 2002. -С. 268-276.

12. Люхтерхандт Г. Партии в регионах и на муниципальном уровне // Реформа местного самоуправле-

ния в региональном измерении / под ред. С. Рыженко-ва и Н. Винника. - М., 1999. С. 150-156.

13. Маркварт Э. Местное самоуправление и местная власть в Германии // Чиновник. - 2004. - № 5 (33).

- С. 61-66.

14. Масловская М. В., Якин Р. Л. К вопросу о статусе представительного органа муниципального образования / Конституционное и муниципальное управление. - 2007. - № 23. С. 23-26.

15. Медведева В. К. Трансформация местных выборов в условиях муниципальной реформы // Сб. тр. научной школы проф. Н. П. Медведева. - М.: Учеба, 2007. - С. 77-81.

16. Местное самоуправление / Н. А. Игнатюк, А. А. Замотаев, А. В. Павлушкин. - М.: ЗАО «Юстицин-форм», 2005. - 319 с.

17. Муниципальное самоуправление в Германии / Актуальные проблемы территориальной организации публичной власти: опыт России и зарубежных стран. Часть 2 // Аналитический вестник Совета Федерации ФС РФ. - 2003. - № 19 (212). С. 29-34.

18. Мясников А. П. Избирательная система как политико-правовой институт формирования органов государственной власти и местного самоуправления: дис. ... докт. юрид. наук. - Ростов-на-Дону, 2005. - 365 с.

19. Петров Н. Какая власть - такие и выборы, какие выборы - такая и власть (об итогах избирательного цикла 2007-2008 гг.) // Московский центр Карнеги.

- 2008, март. - Т. 10, вып. 2.

20. Рагозина Л. Г. Мониторинг реализации Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» [Электронный ресурс]. - Режим доступа: www.terrus. ru/soш'ces/mtemet/id775.shtml#top

21. Саначев И. Д. Сравнительный анализ моделей местного самоуправления в Российской Федерации с матрицей эффективной модели (на материалах США, Германии и Франции) // Проблемы современной экономики. - 2005. - № 1 (13). - С. 126-129.

22. Старцев Я. Ю. Государственное и муниципальное управление в зарубежных странах [Электронный ресурс]. - Режим доступа: http://www.humanities.edu. ru/db/msg/49349

23. Стрельцов Д. Ю. Правовое регулирование выборов в органы местного самоуправления в Российской Федерации: Дис. .канд. юрид. наук. - М.: РГБ, 2006. - 170 с.

24. Ульянова Ж. Медведев создал для оппозиции искусственный шанс [Электронный ресурс]. - Режим доступа: http://www.trud.ru

25. Устинов Д. Ю. Референдум и выборы как формы прямого народовластия граждан при осуществлении местного самоуправления в Российской Федерации: дис. . канд. юрид. наук. - Саратов, 2000. - 164 с.

Шапошникова Евгения Александровна - кандидат политических наук, Статья поступила в редакцию

старший преподаватель факультета социологии и управления Рязанского 20 декабря 2012 г.

государственного университета им. С.А. Есенина.

© Е.А. Шапошникова, 2012