Городские округа не нашли единогласной поддержки в КС

Судья Конституционного суда (КС) Александр Кокотов не согласен с отказом КС рассмотреть жалобу бывшего муниципального депутата из Селятино (Московская область) Татьяны Павловой на объединение муниципальных образований Наро-Фоминского района в единый городской округ. В особом мнении господин Кокотов поставил под сомнение «соответствие закону об МСУ» при создании городских округов в Подмосковье и сопутствующем голосовании граждан и депутатов. Судья Николай Бондарь назвал массовое создание городских округов в Подмосковье «муниципальной урбанизацией» с негарантированной экономией бюджета и счел недопустимым укрупнение сельскохозяйственных территорий.

Судья Конституционного суда Александр Кокотов

Фото: Евгений Павленко, Коммерсантъ / купить фото

Конституционные судьи Александр Кокотов и Николай Бондарь выразили особое мнение в связи с отказом КС от 24 октября 2019 года принимать к рассмотрению жалобу бывшего муниципального депутата Селятино Татьяны Павловой на нормы закона об организации местного самоуправления. Заявительница просила признать неконституционными ряд положений закона, в соответствии с которыми в 2017 году девять муниципальных образований (в том числе Селятино), ранее входивших в Наро-Фоминский район Подмосковья, были преобразованы в Наро-Фоминский городской округ.

В частности, заявительницу не устраивает, что при создании городских округов не предусмотрено проведение референдума, а порядок определения результатов публичных слушаний «не отвечает требованиям правовой определенности».

Также она оспаривала метод голосования местных депутатов о преобразовании муниципалитета. Сейчас решение принимается простым большинством голосов (более 50%), а не квалифицированным (две трети либо три четверти голосов). При этом устав или изменения в нем принимаются квалифицированным голосованием. Заявитель считает, что логичнее применять его и в случае укрупнения, поскольку при нем муниципалитет уничтожается, а его устав прекращает действовать.

КС не увидел нарушения конституционных прав заявителя, с чем не согласился судья Александр Кокотов, который в особом мнении назвал создание городского округа Наро-Фоминский «вызывающим сомнение» в части соответствия закону об МСУ. Он отметил, что невозможно напрямую преобразовать муниципальный район в городской округ: для этого необходимо сначала преобразовать его в «безымянное городское поселение», что и было сделано. Но это поселение существовало лишь номинально, не имея реальных органов самоуправления, которые должны были согласиться на создание округа, таким образом, законодательное требование об их согласии «никак не могло быть выполнено».

Господин Кокотов также отметил, что для изменения границ соседних поселений необходимо голосование или сход граждан.

При этом создание городских округов, влекущее «полное стирание границ муниципальных образований», может происходить без такого голосования, с согласия местного совета депутатов. «Подобное регулирование вызывает сомнение в его непротиворечивости»,— считает господин Кокотов. Он также поддержал довод истца о квалифицированном большинстве: «Поскольку решение представительного органа поселения о согласии на его объединение с другими поселениями означает согласие на прекращение своего поселения и прекращение действия его устава, то это решение должно приниматься как минимум тем же большинством депутатов, что и устав». Судья подчеркнул важность «приближения муниципальной власти к гражданам в городских и муниципальных округах». Он считает, что при объединении муниципалитетов целесообразно создавать территориальные исполнительные органы МСУ для входящих в новый округ городов и крупных поселков, а их статус закрепить в федеральном законе.

Судья КС Николай Бондарь в особом мнении отметил, что отказ рассматривать жалобу «вряд ли может свидетельствовать об отсутствии проблем».

Опыт Московской области по «сплошному переводу сельских и городских поселений в городские округа» он назвал «муниципальной урбанизацией». Судья отметил, что с 2014 года «общее количество представительных органов муниципального уровня в Подмосковье сократилось в пять раз», что вызывает вопрос о гарантиях граждан на МСУ в условиях «очевидной концентрации муниципально-властных полномочий и неизбежно вертикально ориентированного "приближения" к ним региональной госвласти».

Судья Конституционного суда Николай Бондарь

Фото: Петр Кассин, Коммерсантъ

Господин Бондарь добавил, что это проблема не только Подмосковья, но и других регионов, «полностью исключивших поселенческий уровень и перешедших на систему городских округов»: в частности, Калининградской, Магаданской и Сахалинской областей. По его мнению, создание городских округов в регионах с развитым сельским хозяйством «тем более сомнительно» — например, в «подхватившем тенденцию» Ставропольском крае. Доводы властей в пользу укрупнения территорий, в частности, о сокращении числа чиновников и трат на их содержание господин Бондарь также раскритиковал: «Вряд ли состоявшееся прекращение полномочий порядка полутора тысяч муниципальных депутатов, которые, как правило, работали на общественных началах, существенным образом сказалось на местных бюджетах». В заключение судья отметил, что у КС все же «были основания для принятия жалобы» госпожи Павловой, чтобы устранить сомнения, в том числе высказанные судьей в рамках своего мнения.

Адвокат заявительницы Максим Сорокин, комментируя особые мнения судей, сказал “Ъ”, что «внутри КС есть дискуссия по поводу муниципальной реформы — и в плане содержания, когда ликвидируются поселения, и в том то, как она проводится». Он считает, что мнения судей могут повлиять на дальнейшую практику рассмотрения подобных жалоб и повлечь законодательные инициативы.

Муниципальная реформа, в рамках которой в Подмосковье создавались городские округа, стартовала в 2014 году. Главной задачей укрупнения власти называли оптимизацию аппарата чиновников и повышение эффективности их работы. Укрупнение вызвало протесты, жители новых округов пытались обжаловать объединение в судах всех инстанций.