Правовые вопросы изъятия земельных участков для государственных или муниципальных нужд

ПРАВОВЫЕ ВОПРОСЫ ИЗЪЯТИЯ ЗЕМЕЛЬНЫХ УЧАСТКОВ ДЛЯ ГОСУДАРСТВЕННЫХ ИЛИ МУНИЦИПАЛЬНЫХ НУЖД

О.В. Новикова

Аннотация. Рассмотрены вопросы, касающиеся одного из оснований принудительного прекращения права собственности на земельные участки - конфискации земельного участка. Проводится сопоставление всех правовых норм, регулирующих реквизицию.

Ключевые слова-, земельный участок, реквизиция, кодекс, закон, собственник.

Прекращение права собственности является одним из ключевых моментов в земельном праве и представляет собой прекращение всех полномочий в отношении земельных участков либо их части.

Статья 44 ЗК дает основания прекращения права собственности на земельные участки:

-при отчуждении собственником своего земельного участка другим лицам,

-при отказе собственника от права собственности на земельный участок,

-в силу принудительного изъятия у собственника его земельного участка в порядке, установленном гражданским законодательством.

Таким образом, можно выделить два вида прекращения прав на земельные участки: добровольное и принудительное.

В данной статье рассмотрим один из видов принудительного прекращения прав на земельные участки, как изъятие, в том числе путем выкупа земельных участков для государственных или муниципальных нужд.

Условия, порядок и основания регламентируются ст.49 и ст.55 ЗК РФ. Изъятие земельного участка для государственных и муниципальных нужд базируется на властных полномочиях государства, муниципального образования и должно преследовать какие-либо коллективные интересы, общеполезную цель, при этом мотивом такого решения являются не чрезвычайные обстоятельства, а интересы развития территории, в связи с чем цель, ради которой производится изъятие, как правило, предусматривается градостроительной и землеустроительной документацией.

По мнению Евстегнеева В.А., понятие «государственные и муниципальные нужды» может включать не только публичные потребности, но и частнохозяйственные интересы указанных органов как обычных собственников. Целью земельной операции могут быть денеж-

ные интересы соответствующего административно-территориального образования.

Развивая эту мысль, Сыроедов ПА считает целесообразным вернуть понятие «общественные нужды», поскольку понятие «государственные и муниципальные нужды» не всегда совпадают с действительными потребностями общества.

Основанием для изъятия земельного участка для государственных или муниципальных нужд является решение, которое вправе принимать органы государственной власти Российской Федерации, ее субъектов и органы местного самоуправления. Если земельный участок изымается для нужд федерального значения, то земля изымается по решению органа государственной власти РФ, если для нужд регионального или местного значения - по решению органа государственной власти субъектов РФ или местного самоуправления

Таким образом, можно говорить о том, что в данном основании административный элемент превалирует. Это отношения власти и подчинения. В данном случае получается, что хотя земельное законодательство и дает альтернативу в виде возможности либо выкупа земельного участка, либо предоставления другого земельного участка взамен изымаемого, но в то же время оставляет возможность изъятия земельного участка без согласия собственника данного земельного участка в судебном порядке (ст. 282 ПС РФ). Таким образом, хоть стороны в процессуальном смысле и равны, но мате-риально-правовое подчинение одной стороны другой, на почве которого и возникает спор, в данной ситуации играет более высокую роль. Необходимо отметить, что иск может быть предъявлен в течение двух лет с момента направления собственнику участка уведомления о принятом решении о изъятии земельного участка.

Информация об авторе

Новикова Ольга Владимировна, аспирант Московского государственного университета по землеустройству, тел. 8-926-283-24-45, E-mail: ola 1а85 85@mail.ru.

При изъятии земельного участка в случае размещения объекта государственного или муниципального значения следует учитывать, что в данном случае необязательно, чтобы данный объект передавался в государственную или муниципальную собственность, - достаточно, если объект имеет значение для государства или муниципального образования, для развития соответствующей территории в интересах населения

В качестве примера можно привести следующее дело.

Правительство города Москвы постановило изъять для государственных нужд у ЗАО "Рос-стройсервис" земельный участок по адресу: г. Москва, ул. Вильгельма Пика, вл. 14, площадью 23523 кв. м с кадастровым номером 770218002001 для реализации международных договоренностей по созданию Китайского делового центра "Парк Хаумин", достигнутых в ходе VII встречи глав правительств России и Китая, а также положений протокола шестого заседания Российско-китайской комиссии по подготовке регулярных встреч глав правительств и соответствующих обязательств Российской Федерации. При рассмотрении дела решением суда первой инстанции от 25 января 2006 г., оставленным без изменения апелляционным судом, заявителю отказано в удовлетворении требования о признании оспариваемого постановления недействительным. Рассмотрев кассационную жалобу ЗАО, ФАС Московского округа оставил принятые судебные акты без изменения, а кассационную жалобу без удовлетворения, мотивируя тем, что правительством города Москвы соблюден порядок изъятия земельного участка для государственных нужд. Признавая оспариваемое постановление правильным, суды посчитали, что Российская Федерация взяла на себя международные обязательства по строительству именно в этом месте Китайского делового центра, сославшись при этом на протоколы заседаний комиссии по подготовке регулярных встреч глав правительств. Оценив эти протоколы на их соответствие Федеральному закону от 15 июля 1995 г. N 101, суды пришли к выводу, что спорный земельный участок был изъят для государственных нужд на основании протоколов, имеющих силу международных договоров согласно ч. 2 ст. ст. 1,6 Федерального закона "О международных договорах Российской Федерации" (Постановление ФАС Московского округа от 23 августа 2006 г. ЫКА-А40/7425-06-П).

Участок не может быть изъят для размещения объекта государственного или муниципального значения или в связи с иными обстоятельствами, если участок подлежит изъятию в связи с выполнением международных обязательств.

Цель, для которой изымается участок, должна иметь бессрочное длительное по времени существование. Нельзя изымать земельный участок под предлогом государственных

или муниципальных нужд с целью его передачи другим лицам.

Если говорить о субъектах права, то Гражданский кодекс определяет только одну категорию - собственника. В отличие от Гражданского кодекса Земельный кодекс - у их собственников, землепользователей, землевладельцев и арендаторов (ст. 63). При этом землепользователями признаются лица, владеющие и пользующиеся земельными участками на праве постоянного (бессрочного) пользования или на праве срочного пользования, землевладельцами - лица, владеющие и пользующиеся земельными участками на праве пожизненного наследуемого владения, арендаторами земельных участков - лица, владеющие и пользующиеся земельными участками по договору аренды либо по договору субаренды (ст. 5).

Таким образом, Земельный кодекс в отличие от Гражданского кодекса расширяет круг лиц, у которых может быть изъят земельный участок путем выкупа для государственных и муниципальных нужд. Правила ст. 279 - 283 ГК РФ полностью распространяются на собственников земельных участков, а на землепользователей, землевладельцев и арендаторов частично. Гражданский и Земельный кодексы предусматривают выкуп как единственную форму изъятия земельного участка для государственных и муниципальных нужд. Земельный кодекс РФ предусматривает и иные основания принудительного прекращения ограниченных вещных прав на земельный участок.

Гражданский кодекс (ст.279) определяет, что собственник земельного участка должен быть не позднее чем за год до предстоящего изъятия земельного участка уведомлен об этом органом, принявшим решение об изъятии. Так же предусматривается, что решение государственного органа об изъятии участка подлежит государственной регистрации в органе, осуществляющем регистрацию прав на земельный участок, т.е. в Федеральной регистрационной службе. К тому же собственник участка должен быть извещен о произведенной регистрации с указанием ее даты.

Из всего вышесказанного видно, что данные отношения регулируются гражданским законодательством, хотя по предмету регулирования должны регулироваться земельным законодательством, однако земельное законодательство данный вопрос почти не урегулировало.

При этом, по мнению Корнеева А.Л., при решении вопроса о сбалансированности и гармонизации норм гражданского и земельного права в данном случае следует прежде всего опираться на метод дифференциации отношений по характеру регулируемых отношений. Так, в рассматриваемом случае целесообразно усматривать различные по характеру отношения: те из них, которые связаны с основанием изъятия земельного участка и его процедурой, судя по всему, могут быть отнесены к предмету

земельного права, а отношения по возмещению убытков, как отношения эквивалентновозмездные, было бы правильным считать находящимися в сфере действия гражданского права. В таком случае нормы Земельного кодекса РФ об изъятии земельных участков следует рассматривать дифференцированно: одни из них являются основными, базовыми (нормы земельного права), а другие - специальными (нормы гражданского права).

Оценка возникающих при этом пробелов в правовом регулировании должна опираться также на норму п. 3 ст. 3 ЗК РФ: имущественные отношения по владению, пользованию и распоряжению земельными участками регулируются нормами гражданского законодательства, если иное не предусмотрено гражданским законодательством.

Гуев АН. отмечает, что собственник земельного участка именно с момента государственной регистрации решения об изъятии земельного участка до достижения соглашения о дате выкупа (либо установления этой даты судом) может владеть, пользоваться и распоряжаться своим участком. Однако в любом случае продолжительность срока использования им своих полномочий собственника не может быть меньшей, чем срок, упомянутый в п. 3 ст. 279 ГК (т.е. 1 год). Так же до момента, когда достигнуто соглашение о выкупе земельного участка, собственник не только владеет и пользуется земельным участком, но и распоряжается им вплоть до отчуждения. Однако при этом следует учитывать, что собственник земельного участка обязан предупредить лицо, к которому переходит право собственности на земельный участок о его предстоящем выкупе для государственных муниципальных нужд, т.е. должен действовать добросовестно (ст. 10 ГК).

В земельном кодексе отсутствует четко прописанная процедура изъятия земельного участка для государственных или муниципальных нужд. Земельное же законодательство лишь определяет органы (ст. 29 ЗК РФ), регулирующие вопросы возникновения или прекращения прав на землю, но не более того. Порядок же подготовки и принятия им решения об изъятии участка остается земельным законодательством не определенным.

Все статьи земельного кодекса, регулирующие изъятие земельного участка для государственных или муниципальных нужд содержат лишь общие положения об условиях, целях и порядке изъятия земельного участка для государственных или муниципальных нужд.

Так ст. 55 ЗК РФ, призванная урегулировать рассматриваемое основание прекращения права собственности на земельный участок, отсылает регулирование вопросов выкупа (п. 2) к нормам гражданского законодательства, которые им и определяются (ст. 282 ГК РФ).

Пункт 2 ст. 281 ГК РФ говорит о том, что при определении выкупной цены земельного

участка, изымаемого для государственных или муниципальных нужд, в нее включаются рыночная стоимость земельного участка и находящегося на нем недвижимого имущества, а также все убытки, причиненные собственнику изъятием земельного участка, включая те, которые он несет в связи с досрочным прекращением своих обязательств перед третьими лицами, в том числе упущенную выгоду. Однако в ГК РФ нигде не определена дата, по состоянию на которую должен производиться расчет выкупной цены, но в соответствии со ст. 280 ГК РФ собственник земельного участка, подлежащего изъятию для государственных или муниципальных нужд, с момента государственной регистрации решения об изъятии участка до достижения соглашения или принятия судом решения о выкупе участка может владеть, пользоваться и распоряжаться им по своему усмотрению и производить необходимые затраты, обеспечивающие использование участка в соответствии с его назначением. Однако собственник несет риск отнесения на него при определении выкупной цены земельного участка затрат и убытков, связанных с новым строительством, расширением и реконструкцией зданий и сооружений на земельном участке в указанный период.

При анализе двух вышеуказанных статей гражданского законодательства, можно сделать вывод, что выкупная цена земельного участка определяется за день до дня регистрации решения об изъятии земельного участка, поскольку после этого риск затрат и убытков момента несет собственник. Однако важно отметить, что к затратам и убыткам ГК РФ прямо относит те, которые связаны с новым строительством, расширением и реконструкцией зданий и сооружений на земельном участке.

Земельное законодательство также содержит определение выкупной цены земельного участка, однако данные положения отличаются от норм Гражданского кодекса. Так, в статье 63 ЗК расходы, понесенные собственниками земельных участков, землепользователями, землевладельцами, арендаторами земельных участков на осуществление застройки земельных участков зданиями капитального типа и проведение других мероприятий, существенно повышающих стоимость земли, после уведомления о предстоящем изъятии, в том числе путем выкупа, земельных участков, возмещению не подлежат.

Таким образом получается, что если в гражданском законодательстве возмещению не подлежат лишь затраты, связанные со строительством, то в земельном законодательстве не подлежат возмещению любые затраты, превышающие стоимость земли. Также необходимо обратить внимание на то, что по ЗК не подлежат возмещению расходы, понесенные владельцем после уведомления о предстоящем изъятии, в том числе путем выкупа земельных участков. В гражданском же законодательстве

(ст. 280) речь идет о моменте государственной регистрации решения об изъятии участка до достижения соглашения или принятия судом решения о выкупе.

Получается, что действующее законодательство не содержит четкого определения, с какого момента необходимо рассчитывать затраты, понесенные собственником земельного участка. Таким образом, лицо, владеющее земельным участком, поставлено в неопределенную ситуацию.

Необходимо отметить также Постановление Пленума ВАС РФ от 24.03.2005 N 11 "О некоторых вопросах, связанных с применением земельного законодательства" разъясняет, что в случаях, когда собственник не согласен со стоимостью объекта, установленной в решении уполномоченного органа об изъятии земельного участка, или когда выкупная цена в нем не указана и сторонами после принятия решения об изъятии не достигнуто соглашение о выкупной цене, арбитражный суд определяет стоимость объекта, исходя из его рыночной стоимости на момент рассмотрения спора. Итак, Постановление Пленума ВАС РФ содержит еще один момент определения выкупной цены, который существенно отличается от установленного законом.

На основании изложенного, можно говорить о том, что в действующем законодательстве существует коллизия норм, что усложняет их применение на практике. Необходимо на законодательном уровне привести все правовые нормы регулирующие данное основание прекращения права собственности в соответствии друг другу.

По мнению Корнеева А.Л., было бы правильным провести общую оценку различных правил о возмещении убытков и потерь при изъятии земельных участков в целях обеспечения единой логики. Так, в ряде случаев вопрос

о возмещении убытков и потерь сельскохозяйственного производства точно не определен относительно обязанного субъекта и оснований изъятия. Например, Положением о порядке консервации земель с изъятием их из оборота предусмотрено изъятие земель различных собственников, предусмотрена и норма о подсчете убытков, определены задачи - остановить деградацию земель, восстановить плодородие почв. Но остается неясно: консервация представляет собой акт изъятия для государственных или муниципальных нужд или же это добровольное дело каждого собственника? Полагая, что в любом случае охрана и восстановление земель направлены на удовлетворение определенного публичного интереса, такая мера может быть объявлена и как изъятие для государственных или муниципальных нужд, но тогда возникающие убытки оказываются не вполне справедливо возложены только на публичные образования

Макарчук НВ. выделяет, при применении на практике данного основания прекращения права собственности на земельный участок, ряд проблем неурегулированных на законодатель-

ном уровне. Так, реализация национального проекта "Доступное и комфортное жилье - гражданам России" высветила многие нерешенные на законодательном уровне вопросы земельной собственности. Рост объемов жилищного строительства существенно сдерживается из-за отсутствия свободных и обеспеченных инфраструктурой земельных участков. Государст-во вынуждено принудительно изымать необходимые для удовлетворения государственных и муниципальных нужд земельные участки у частных собственников, сталкиваясь при этом со значительным количеством как финансовых, так и правовых проблем. Приходится констатировать, что на настоящий момент в действующем законодательстве отсутствует надлежащий порядок изъятия земельных участков для государственных и муниципальных нужд, что, с одной стороны, ведет к невозможности своевременно удовлетворять общественные потребности, выполнять международные обязательства, реализовывать национальные проекты, жилищное строительство и пр., а с другой стороны, существенно затрагивает права частных собственников.

Подводя итог всему вышесказанному, можно сделать вывод о необходимости принятия отдельного федерального закона, не только устанавливающего дополнительные случаи принудительного изъятия земельных участков для государственных нужд, но и комплексного регулирования порядка и оснований такого изъятия. Данный федеральный закон должен включить в себя все нормы, регулирующие данное основание с учетом интересов как общества, так и каждого отдельного собственника в целом. Соответствующие нормы должны не допускать произвола со стороны государственных органов и органов местного самоуправления и необоснованного нарушения прав частной собственности, но при этом давать возможность своевременно удовлетворять интересы другой, несравнимо более значительной части населения.

Список использованных источников

1 Евстегнеев, В.А. Собственность на землю в фокусе интересов / В. А Евстегнеев// Журнал российского права.-2004.-№8.

2 Сыроедов, Н.А Возникновение прав на землю/ Н.А. Сыроедов // Государство и право.-2004.-№10.

3 Корнеев, А.Л. Возмещение убытков при изъятия земельных участков/ А. Л. Корнеев // Правовые вопросы недвижимости.- 2005.- № 1.

4 Гуев, А.Н. Комментарий к земельному законодательству Российской Федерации/ АН. Гуев .- М.: Изд-во «Экзамен», 2004.

5 Макарчук, НВ. Спорные вопросы правового регулирования изъятия земельного участка для государственных и муниципальных нужд/ Н.В. Макарчук // Законы России: опыт, анализ практика.-2007.-№ 8.