Функции государства в регулировании земельных отношений

Вестник Челябинского государственного университета. 2010. № 19(200).

Право. Вып. 24. С. 70-73.

Н. Р. Янбухтин

ФУНКЦИИ ГОСУДАРСТВА В РЕГУЛИРОВАНИИ ЗЕМЕЛЬНЫХ ОТНОШЕНИЙ

Исследуются функции государства в регулировании земельных отношений; на основе анализа нормативно-правовой базы раскрыты особенности управленческой и распорядительной функций государства в данной сфере.

Ключевые слова: земля, государство, земельный кадастр, планирование, использование и охрана земель.

Государство реализует свои полномочия по регулированию земельных отношений путем осуществления определенных функций. В теории земельного права советского периода к функциям государственного управления в области использования и охраны земель относились: ведение госземкадастра, планирование использования земель, землеустройства, представление и изъятие земельных участков, контроль за использованием земель, организация мелиорации и рекультивации земель, разрешение земельных споров1. Необходимо отметить, что в современной юридической литературе эти функции не подвергаются серьезному теоретическому анализу, хотя среди ученых-юристов не существует единого мнения об их составе и содержании.

В юридической литературе и нормативных правовых актах понятия «регулировать» и «уп-равять» употребляются как равнозначные, взаимозаменяемые. Широкое распространение в юридической литературе, посвященной рассмотрению вопросов земельно-правовых отношений, получил термин «управление».

О. И. Крассов2 выделяет следующие функции управления в сфере использования и охраны земель:

государственная регистрация прав на земельные участки и сделок с ними;

ведение государственного земельного кадастра; территориальное планирование использования и охраны земель;

изъятие земельных участков;

землеустройство;

мониторинг земель;

контроль за использованием земель.

Р. К. Гусев3 основными функциями в области охраны и рационального использования земель считает:

информационную функцию; планирование и прогнозирование мероприятий в области использования и охраны земель; землеустройство;

нормирование воздействий на окружающую среду;

проведение экологической экспертизы; государственную регистрацию прав на земельные участки;

осуществление земельного контроля; распоряжение земельными участками; сбор земельного налога.

О. Н. Колесова4 выделяет плановую, информационную, учетную, организационную, контрольную и распределительно-перераспределительную функции. Другие ученые выделяют функции государственного управления землепользованием (Б. В. Ерофеев)5, земельным фондом (Ю. Г. Жариков, В. Х. Улюкаев, В. Э. Чуркин)6 и др.

По мнению А. И. Иконицкой7, О. И. Крассова8,

В. Х. Улюкаева9, управление в сфере использования и охраны земель представляет собой подзаконно-исполнительскую деятельность органов государственной исполнительной власти и местного самоуправления по обеспечению рационального использования и охраны земель. Иной точки зрения придерживается Ю. Г. Жариков10. Он считает, что государственное управление является деятельностью государственных органов по обеспечению исполнения законов государства.

Предложение ряда авторов включить в состав функции государственного управления, организации использования и охраны земель государственную регистрацию прав на землю, охрану земельных прав граждан и юридических лиц, а также организацию платы за землю является спорным. Государственная регистрация прав на землю — это частный случай государственной регистрации прав на недвижимость, относящийся к административным, а не земельным отношениям. Охрана прав граждан и юридических лиц осуществляется в судебном порядке и не имеет ни процессуальной, ни организационной специфики, плата за землю регулируется финансовыми и налоговыми отношениями,

а разграничение государственной собственности на землю — функция временная.

Рамки данной статьи не позволяют рассмотреть весь многогранный спектр обозначенной проблемы. Рассмотрим особенности государственного регулирования земельных отношений применительно к некоторым основным формам государственного управления в области использования земель.

Наиболее актуальной в современных условиях для органов управления является функция перераспределения земельных участков. Она проявляется в резервировании, изъятии земель у землевладельцев, землепользователей, арендаторов и собственников по предусмотренным законом основаниям и в предоставлении земельных участков гражданам и юридическим лицам из земель, находящихся в государственной и муниципальной собственности. Земельный кодекс РФ (ст. 49, 55) и Гражданский кодекс РФ (ст. 219— 283) предусматривают возможность изъятия земельных участков у частных собственников для государственных и муниципальных нужд. В общем порядке оборот земельных участков, находящихся в частной собственности, совершается в соответствии с нормами Гражданского кодекса РФ на основе гражданско-правовых сделок. Но нередко изъятию земельного участка предшествует процедура его резервирования.

Федеральным законом от 10 мая 2007 г. N° 69-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в части установления порядка резервирования земель для государственных или муниципальных нужд» в Земельный кодекс РФ были включены две статьи, посвященные резервированию земельных участков: ст. 561 «Ограничения прав на землю в связи с резервированием земель для государственных или муниципальных нужд» и ст. 701 «Резервирование земель для государственных или муниципальных нужд».

В соответствии со ст. 701 ЗК РФ порядок резервирования земель для государственных или муниципальных нужд устанавливает Правительство РФ, тогда как порядок перевода земель из одной категории в другую — федеральный закон. В то же время порядок изъятия зарезервированных земельных участков на федеральном уровне не определен, тогда как необходимость в этом имеется: требуют своего определения такие понятия, как объект, цель и сроки резервирования; ограничение прав собственни-

ков земли, землевладельцев, землепользователей и арендаторов при резервировании земельных участков и условия возмещения убытков, понесенных вследствие резервирования.

Согласно п. 1 ст. 561 ЗК РФ права собственников земельных участков, землепользователей, землевладельцев, арендаторов земельных участков на использование земельных участков в связи с резервированием земель для государственных или муниципальных нужд могут быть ограничены. Это означает, что резервирование само по себе не является ограничением прав на землю, и что оно не всегда непосредственно связано с последующим изъятием земельного участка.

Изъятие земель является одним из основных, но не обязательных оснований резервирования. Так, публичный собственник может принять решение о резервировании земельного участка, находящегося в его собственности и не предоставленного гражданам или юридическим лицам (например, земли запаса, земли лесного фонда). В этом случае решение о резервировании земельного участка должно означать ограничение принятия решений о распоряжении и управлении им в целях обеспечения его дальнейшего использования. Правовое значение такого ограничения заключается, прежде всего, в создании основ планирования использования земельных ресурсов. Резервирование земельных участков, находящихся в государственной или муниципальной собственности, может служить информацией для заинтересованных лиц (инвесторов, предприятий, желающих приватизировать участок), прогнозирующих возможности использования земель в регионе. Этот вывод подтверждается п. 1 ст. 701 ЗК РФ, установившей, что:

1) резервирование земель, предоставленных гражданам и юридическим лицам и, следовательно, подлежащих в последующем изъятию, согласно ст. 49 ЗК РФ являются исключительными случаями изъятия земельных участков;

2) резервирование земель, находящихся в государственной или муниципальной собственности и не предоставленных гражданам или юридическим лицам, т. е. случаи, которые наряду с перечисленными в ст. 49 ЗК РФ случаями могут быть связаны также с размещением объектов инженерной, транспортной и социальной инфраструктур, объектов обороны и безопасности, созданием особо охраняемых природных территорий, строительством водохранилищ и иных искусственных водных объектов.

При установлении новых положений о резервировании земель из ст. 95 и 102 ЗК РФ были исключены вышеуказанные отсылочные нормы. Вместе с тем из ст. 90 ЗК РФ такая норма не была исключена. В результате этого при резервировании земель может возникнуть неопределенность. В соответствии с п. 7 ст. 90 ЗК РФ резервирование земель в целях создания условий для строительства и реконструкции объектов автомобильного, водного, железнодорожного, воздушного и иных видов транспорта допускается только в порядке, установленном специальным федеральным законом. Однако такой закон не принят. Следовательно, в случае принятия решений

о резервировании земель для указанных нужд в общем порядке могут возникнуть обоснованные сомнения в легитимности таких решений.

Согласно п. 1 ст. 701 ЗК РФ «резервирование земель для государственных или муниципальных нужд осуществляется в случаях, предусмотренных статьей 49 настоящего Кодекса, а земель, находящихся в государственной или муниципальной собственности и не предоставленных гражданам и юридическим лицам, также в случаях, связанных с размещением объектов инженерной, транспортной и социальной инфраструктур, объектов обороны и безопасности, созданием особо охраняемых природных территорий, строительством водохранилищ и иных искусственных водных объектов». С учетом положений приведенной статьи процедура резервирования земель возможна в двух случаях: резервированию подлежат земли всех форм собственности, в том числе находящиеся у граждан и юридических лиц на правах постоянного (бессрочного) пользования или пожизненного (наследуемого) владения;

резервированию подлежат земли, находящиеся в государственной или муниципальной собственности и не предоставленные гражданам и юридическим лицам.

Вместе с тем вне зависимости от отражения соответствующих ограничений в решении о резервировании земель собственники земельного участка, землепользователи, землевладельцы, арендаторы земельного участка несут риск отнесения на них затрат и убытков, связанных со строительством на зарезервированном земельном участке или с иным его улучшением, после надлежащего их информирования о резервировании земель. Это означает, что улучшения земельного участка, произведенные после при-

нятия решения о резервировании земель, не будут компенсированы при дальнейшем его изъятии для государственных или муниципальных нужд. Резервирование земель, находящихся в государственной или муниципальной собственности, ограничивает земельные участки в обороте.

Согласно п. 8 ст. 28 Федерального закона от 21 декабря 2001 г. № 178-ФЗ «О приватизации государственного и муниципального имущества»11 предоставление в частную собственность земельных участков в границах зарезервированных земель запрещено, а п. 31 ст. 22 ЗК РФ ограничивает срок, на который могут быть предоставлены в аренду земельные участки в государственной или муниципальной собственности и расположенные в границах зарезервированных земель. Срок аренды таких земельных участков не может превышать срок резервирования земель.

Аналогичным образом регламентируется срок публичного сервитута в отношении земельного участка, расположенного в границах земель, зарезервированных для государственных или муниципальных нужд (п. 41 ст. 23 ЗК РФ), вне зависимости от наличия или отсутствия правообладателей такого земельного участка.

Земельный кодекс РФ увязывает возможность резервирования земель с наличием утвержденных зон планируемого размещения объектов капитального строительства для государственных или муниципальных нужд. Также допускается резервирование земель в пределах иных необходимых в соответствии с федеральными законами для обеспечения государственных или муниципальных нужд территорий. При этом решение об утверждении границ зон планируемого размещения объектов капитального строительства федерального значения не может быть принято при наличии отрицательного заключения уполномоченного органа в сфере градостроительства и (или) уполномоченного органа в сфере социально-экономического развития. Таким органом является Министерство регионального развития РФ12.

Поскольку процедура утверждения границ зон планируемого размещения объектов капитального строительства, способы отображения этих зон и пределы их действия законодательством детально урегулированы, то приведенное в ст. 701 ЗК РФ определение «в пределах иных необходимых... территорий» не совсем уместно. В настоящий момент никакими федеральными законами конкретный перечень таких мероприя-

тий не установлен, а также непонятно, как в градостроительной документации должны быть отражены приведенные пределы.

Резервирование земельного участка, то есть объявление о его будущем изъятии или существенном ограничении в использовании, существует во всех экономически развитых странах и представляет собой весьма деликатный инструмент, которым следует пользоваться очень осторожно, учитывая при этом интересы правообладателей конкретных участков и общества в целом. Ограничения в данном случае должны обеспечить уменьшение затрат на освоение земельного участка для его нового использования (снос объектов недвижимости, рекультивация и т. п.), а также предупредить неоправданное и намеренное увеличение владельцем рыночной стоимости земельного участка после принятия решения о его резервировании и изъятии (выкупе). Так, стоимость земельного участка существенно возрастает при возведении на нем строений и сооружений, осуществлении иных улучшений. Это обстоятельство следует учитывать при расчете выкупной стоимости земельного участка или при определении возмещаемых пользователю земельного участка убытков. Поэтому в абзац второй п. 8 ст. 31 ЗК РФ было внесено изменение о том, что «в случае осуществления собственником земельного участка, землепользователем, землевладельцем, арендатором земельного участка строительства или осуществления иных улучшений земельного участка, расположенного в границах зарезервированных земель, после информирования указанных лиц о резервировании земель собственник такого земельного участка, землепользователь, землевладелец, арендатор такого земельного участка несут риск отнесения на них затрат и убытков, связанных со строительством на таком земельном участке или с иным его улучшением». Таким образом, законодателем введены ограничения, аналогичные тем, что прежде были установлены названной статьей в отношении земельных участков, о которых правообладатели получили уведомление о возможном их изъятии.

Ограничения прав на землю при ее резервировании устанавливаются непосредственно федеральными законами, что не требует принятия дополнительных решений и распространяется на все случаи резервирования земель. Ограничение прав на землю при резервировании не может быть обжаловано, в данном случае обжалуется

решение о резервировании земельного участка.

Таким образом, функции государства в регулировании земельных отношений многоплановы и включают в себя: планирование использования земель; упорядочение предоставления и изъятия земель; регулирование рынка земли; землеустройство и зонирование; ведение государственного земельного кадастра и мониторинга; охрана и улучшение природных качеств земель; установление административного порядка разрешения земельных споров и многое другое. Следует отметить, что в этом широком спектре функций исполнительная и управленческая деятельность государства является производной от законодательной функции. Законодательная и исполнительная (управленческая) деятельность государства и иных органов — это две составляющие общего понятия регулирования земельных отношений. Следовательно, управление в данном случае имеет подчиненное, вторичное значение по отношению к регулированию земельных отношений.

Примечания

1 См.: Общая теория советского земельного права. М., 1983. С. 219.

2 См.: Крассов, О. И. Земельное право. М., 2004. С. 212-213.

3 Земельное право : учебник / отв. ред. Г. Е. Быстров, Р. К. Гусев. М., 2006. С. 372.

4 См.: Колесова, О. Н. Компетенция субъекта Российской Федерации в регулировании земельных отношений : дис. ... канд. юрид. наук. М., 2005. С. 75-80.

5 См.: Ерофеев, Б. В. Земельное право России : учебник. М., 2004. С. 318.

6 См.: Жариков, Ю. Г. Земельное право : учебник /

Ю. Г. Жариков, В. Х. Улюкаев, В. Э. Чуркин. М., 2003.

С. 138.

7 См.: Иконицкая, А. И. Земельное право Российской Федерации : учебник. М., 1999. С. 161-162.

8 См.: Крассов, О. И. Указ. соч. С. 173.

9 См.: Улюкаев, В. Х. Земельное право России : учебник. М., 1997. С. 111.

10 См.: Жариков, Ю. Г. Государственное регулирование земельных отношений в России // Право и экономика. 1998. № 4. С. 67-72.

11 Федеральный закон «О приватизации государственного и муниципального имущества» от 21 декабря 2001 г. № 178-ФЗ // Собр. законодательства РФ. 2002. № 4.

12 Постановление Правительства РФ «Об утверждении Положения о Министерстве регионального развития Российской Федерации и о внесении изменений в некоторые акты Правительства Российской Федерации» от 26 января 2005 г. № 40 // Собр. законодательства РФ. 2005. № 5. Ст. 3.