К вопросу об основаниях структурирования современного российского административного права

Жеребцов Алексей Николаевич

доктор юридических наук, доцент, профессор кафедры административной деятельности и организации деятельности ГИБДД Краснодарского университета МВД России

К вопросу об основаниях структурирования

современного российского административного права

В работе исследуются научные подходы к построению системы административного права как отрасли административного права, предлагается авторское видение системы критериев внутренней системной дифференциации отрасли административного права.

Ключевые слова: система права, отрасль права, отрасль административного права, правовая теория, правовая политика, предмет правового регулирования.

A.N. Zherebtsov, Doctor of Law, Professor, Professor of a Chair of Administrative Activity and Traffic Safety of the Krasnodar University of the Ministry of the Interior of Russia; tel.: +79186327476.

To the question about the grounds structuring modern Russian administrative law

The work explores scientific approaches to the construction of the system of administrative law as a branch of administrative law, a copyright vision of internal system differentiation criteria of branch of administrative law.

Key words: system of law, branch of law, branch of administrative law, legal theory, legal policy, subject of legal regulation.

Одним из векторов научных исследований, направленных на решение задач повышения эффективности государственного управления, является, по нашему мнению, формирование научно обоснованной концепции структуры отрасли административного права. Исследование внутренней организации любой отрасли права должно основываться на системном подходе, который позволяет осуществлять моделирование структуры отрасли права, являющееся задачей науки на современном этапе ее развития. Применение при исследовании права системно-структурного метода познания стало общим правилом в 70-х гг. XX в. Это было обусловлено не только изучением элементов права как социального явления, но и выявлением связей этих элементов для целей совершенствования устойчивости и дальнейшего развития системы права [1, с. 8]. Отечественные ученые высказывают мысль, что моделирование системы административного права невозможно, т.к. система отрасли -явление объективное, не зависящее от воли и сознания исследователя, моделировать можно учебный курс административного права для целей повышения эффективности его препода-

вания и освоения обучающимися, моделировать можно, по их мнению, также административное законодательство [2, с. 144-145]. В отечественной административно-правовой науке существовал подход к определению системы отрасли как классификации существующих и выраженных в нормативно-правовых актах норм административного права. Отмечалось, что система отрасли административного права тесно связана с системой административного законодательства, причем эта связь является связью корреляционной (соответствия). В отечественной науке понятие системы отрасли права определяется как «распределение нормативного материала, которое позволяет обеспечить единство и дифференциацию административно-правовых норм, их логичную последовательность» или «единство и дифференциацию административно-правовых норм, однородные группы которых образуют взаимосвязанные административно-правовые институты» [3, с. 57; 4, с. 32]. Выявление факторов, влияющих на становление, развитие и взаимодействие элементов системы отрасли административного права, является одной из задач административно-правовой науки, свидетельствующей о необходимости

265

обоснования дальнейшего развития отрасли. Сформированная в советский период развития административного права и практически сохраняющаяся до настоящего времени управленческая концепция отрасли, которая складывается из общей, особенной и специальной частей, в настоящее время весьма активно подвергается обоснованной критике [5, с. 51-56].

А.А. Фатьянов предлагает рассматривать систему отрасли административного права, исходя из широкого понимания предмета административного права. Он отмечает, что «государственное управление - это деятельность всего государственного механизма в целом» [6, с. 5]. Это позволяет ему признать, что современное административное право не может делиться на общую и особенную часть, а следует исходить из дифференциации данной отрасли на подотрасли, институты и субинституты [6, с. 5]. Изложенная концепция исходит из попытки обосновать систему отрасли административного права на основе предмета правового регулирования. Авторы одного из учебников по административному праву, анализируя различные подходы к построению системы отрасли административного права, отмечают, что «систематизация норм административного права осуществляется в основном по двум основным критериям: по масштабу применения и по признаку единства предмета правового регулирования» [7, с. 58]. Далее подчеркивается, что первый из отмеченных критериев позволяет делить отрасль административного права на общую и особенную части, а второй - на институты и подотрасли [7, с. 58]. Как нам представляется, наиболее обстоятельным является второй подход к построению системы административного права, поддерживаемый Ю.Н. Стариловым [8, с. 330349]. Вместе с тем, приведенные взгляды на систему отрасли, по нашему мнению, не имеют дальнейших перспектив развития. Во-первых, критерий предмета правового регулирования как критерия построения системы отрасли права размывает саму структуру системы права в целом и внутреннюю организацию отдельных его отраслей. Сами представители данного подхода отмечают, что «формирование подотраслей административного права еще не закончено. Их наименование, а также индивидуализация предмета правового регулирования являются небесспорными» [7. с. 59]. Во-вторых, предлагаемая концепция деления отраслей права на основную (она единственная - государственное право), профилирующие и комплексные отрасли права по признаку режима правового регулирования [9, с. 244-247] лишь дополняет новым критери-

ем дифференциации системы права, каковым в данном случае становится метод правового регулирования, который заключается в режиме правового регулирования общественных отношений. Данный подход лишь развивает ранее сформулированную концепцию дифференциации системы права на отрасли. В-третьих, Д.М. Азми отмечает, что «под системой права принято понимать его внутреннее строение, в то время как систематика права представляет собой лишь основанное на определенном(ых) классификационном(ых) критерии(ях) упорядочение позитивной правовой материи» [10, с. 32], т.е. следует различать внутреннее строение отрасли права как социального явления (системы) и упорядочение созданных норм позитивного права на определенные позитивно-нормативные комплексы (структурные элементы системы). В этой связи система и систематика права, по смыслу Д.М. Азми, лежит лишь в плоскости соотношения системы права и систематики законодательства.

В теоретической науке отмечается, что «система права - это обусловленное состоянием общественных отношений внутреннее строение права, выражающееся в единстве и согласованности всех действующих правовых норм и их логическом распределении по отраслям и правовым институтам» [11, с. 117]. Внутренняя организация нормативного материала в рамках системы права рассматривается как структура системы права. Т.В. Кашанина пишет: «Право -это сложная система, где каждый ее элемент обособляется в зависимости от функции, им выполняемой в процессе правового регулирования» [1, с. 11]. Приведенный автор, исследуя соотношение «системы» и «структуры», отмечает, что «понятие "структура" включает в себя понятие "система" и является более широким по объему. Это предполагает необходимость в исследовании структуры права одновременно затрагивать и вопросы, касающиеся системы права...» [1, с. 9]. Подобный подход к пониманию «системы» и «структуры» права представляется обоснованным и с точки зрения философского понимания этих категорий. Так, в философском словаре категория «структура» понимается как «строение и внутренняя форма организации системы, выступающая как единство устойчивых взаимосвязей между ее элементами, а также законов данных взаимосвязей» [12, с. 462]. В свою очередь, категория «система» понимается как «совокупность элементов, находящихся в отношениях связи между собой и образующих определенную целостность, единство» [12, с. 427]. В Философском энциклопедическом

266

словаре термин «система» определяется как «объединение некоторого разнообразия в единое и четко расчлененное целое, элементы которого по отношению к целому и другим частям занимают соответствующие им места» [13, с. 928]. В свою очередь, «структура» понимается как «совокупность устойчивых связей объекта, обеспечивающих его целостность и тождественность самому себе, т. о. сохранение основных свойств при различных внешних и внутренних изменениях» [13, с. 941]. Основными признаками, характеризующими категорию «система», являются, во-первых, внутреннее строение определенного явления как некоего целого; во-вторых, многоэлементность системы; в-третьих, четкое определение места элементов в едином целом. В свою очередь, категория «структура» характеризуется как: а) совокупность устойчивых связей некоего целого; б) форма организации системы; в) обеспечение тождественности и целостности элементов системы некоему целому.

Таким образом, «система» и «структура» - тесно взаимосвязанные философские категории, раскрывающие внешние и внутренние свойства исследуемого явления. Здесь следует подчеркнуть различие понятий «структура» и «структурность». Последнее есть неотъемлемое свойство системы. В свою очередь, «структура» - это внутренняя характеристика взаимосвязей элементов исследуемого явления. Поэтому мы не можем согласиться с мнением Т.В. Кашаниной о том, что структура является более широким понятием, чем система, по объему, т.к. она отражает качественно иные свойства явления, чем система. Наиболее утилитарно соотношение этих категорий можно было бы охарактеризовать как то, что система есть «каркас» явления, внутренняя его форма, в то время как структура есть содержательная характеристика явления.

Вопросы системы и структуры значимы не только для права в целом, но и для отдельных структурных элементов права. Отрасль права, как одно из крупнейших правовых образований, является подсистемой системы права, а следовательно, сама является системой, обладающей своей специфической структурой.

Изучение системы и структуры отрасли административного права, по нашему мнению, следует основывать на том, что данная отрасль является формой выражения созданных позитивных правил поведения по социальному управлению общественными делами. Поскольку система отрасли административного права есть нормативная форма выражения управленческих отношений, постольку данная форма имеет два

функциональных аспекта. Эти аспекты заключаются во внешней форме, с помощью которой субъекты права воспринимают сущность и содержание отрасли права, и внутренней форме, раскрывающей внутреннюю организацию правового материала для целей его упорядочения (систематизации), повышения эффективности применения, группировки по отдельным видовым элементам. В первом случае отрасль права предопределяется характером общественных отношений, которые ею регламентируются, теми связями, которые возникают между ее элементами, т.е. является структурой отрасли права. Структура отрасли административного права является внешней формой организации отрасли в целом и отдельных ее элементов. Во втором случае внутренняя форма отрасли права есть дифференциация видов элементов отрасли, предопределяемых, прежде всего, теми структурными элементами, которые она в себе содержит. Внутренняя форма отрасли административного права есть его система, которая в совокупности элементов, их непротиворечивости, взаимодействии, взаимодополняемости образует единое целое - отрасль административного права. Внутренняя (система) и внешняя (структура) формы отрасли права являются неразрывными, едиными проявления одного и того же - российского административного права.

Таким образом, под системой отрасли административного права следует понимать совокупность взаимосвязанных, взаимодополняемых, взаимодействующих и не противоречивых элементов, образующих внутреннюю форму выражения административно-правового нормативного комплекса. Структура отрасли административного права, в свою очередь, нами понимается как совокупность устойчивых связей элементов отрасли и форма внешней организации ее системы, обеспечивающая тождественность и целостность элементов системы отрасли административного права.

На основании изложенного организация отрасли административного права, рассмотренная нами как внутренняя и внешняя форма функционирования данного нормативного комплекса, должна строиться на основе различных критериев. Причем следует признать, что система отрасли права в отечественной юридической науке изучалась достаточно многогранно и многоаспектно, что свидетельствует о достаточно широком подходе к выделению критериев ее построения. Вместе с тем, критериям построения структуры отрасли административного права в административно-правовых исследованиях практически не уделялось внимания. Это было

267

обусловлено тем обстоятельством, что в науке того периода было сформировано доктриналь-ное мнение о том, что структура есть свойство системы отрасли права. Как следствие, исследование системы отрасли административного права предполагало изучение составляющих его структурных элементов. Вместе с тем, некоторые отдельные нетрадиционные взгляды на критерии, лежащие в основе содержательной (внешней) характеристики структуры административного права, в науке все же высказывались. Так, зарубежными авторами неоднократно отмечалось, что в основе построения структуры административного права может лежать научная теория, обосновывающая сущность административного права, действующего в рамках основных правовых систем современного мира. «За любой системой административного права стоит некая теория, которая играет роль познавательной модели, способствующей решению основополагающих вопросов» [14, с. 67]. Приведенный китайский правовед отмечает, что для романо-германской правовой семьи характерно формирование административного права только как инструмента обеспечения подчинения. В этой связи он подчеркивает, что исполнительная власть может злоупотреблять, и во имя публичного интереса права человека могут быть нарушены [14, с. 66], т.е. в рамках романо-германской правовой семьи административное право строится на основе управленческой теории или теории подчинения. В англосаксонской правовой системе, по мнению Лю Хаоцай, характерна теория контроля за административной властью, заключающаяся в подходе «к административному праву как средству контроля власти за независимостью судебной власти от исполнительной, что с трудом укладывается в рамки конституционной структуры Китая, где не укоренились западные основы такой политической системы» [14, с. 66]. Далее он отмечает, что для китайского административного права характерно реформирование на основе теории равновесия, которая основывается на эмпирическом подходе, т.е. «на презумпции взаимодействия между мотивацией и поведением, а следовательно, может применяться для описания, раскрытия и прогнозирования административного процесса, поскольку предполагается, что его участники взаимодействуют друг с другом. В широком смысле он способствует анализу функциональных отношений между административным правом и социальным окружением, в котором оно существует. С точки зрения теории равновесия административное право является ветвью пра-

ва, регулирующей административный процесс и процесс, посредством которого осуществляется правовой контроль за исполнительной властью -как внутренний, так и внешний» [14, с. 71-72]. Данные методологические основы построения структуры административного права Китая позволяют говорить о ней как о состоящей из двух частей: «это административно-правовой режим, направленный на регулирование административных отношений между субъектом административных действий и противоположной стороной; и режим, который нацелен на регулирование отношений между субъектами контроля над администрацией и административными органами» [15, с. 29]. Предложенный научный подход к выделению структурных элементов и взаимосвязей административного права представляет определенный интерес, который вводит в качестве критерия структуры отрасли административного права научную теорию, обосновывающую сущность данной отрасли. Вместе с тем, следует отметить, что обоснование теоретической модели структуры административного права не может возникнуть само по себе, даже основываясь на эмпирической основе. Это во-первых, а во-вторых, нам представляется, что одного критерия, хотя и весьма важного, недостаточно для эффективной содержательной дифференциации норм такой важной отрасли права, как административное право. Нам представляется, что в основе административно-правовой теории должна лежать цель административно-правового регулирования общественных отношений. В свою очередь, цель формируется посредством формирования административно-правовой политики государства в осуществлении задач и функций исполнительной власти. Правовая политика является значимым источником современного права [16, с. 215-217; 17]. Она занимает важное место в процессе формирования структуры административного права, что признается и в зарубежной юридической науке [15, с. 178]. Автор приведенной научной работы обоснованно указывает, что теория не может в полной мере решать все вопросы структурной организации отрасли без политического влияния («политического регулирования») [15, с.180-188].

Проблема целей государственного управления является достаточно дискуссионной. Исследуя вопросы зарубежного административного права, А.Н. Козырин и М.А. Штатина отмечают, что «в англосаксонских странах (прежде всего в США) основной целью административного права провозглашается защита интересов частных лиц от произвола со стороны администрации» [18, с. 12].

268

«На современном этапе страны континентальной правовой семьи целями административного права провозглашают не только защиту индивида от неправомерных действий администрации, но также обеспечение эффективной деятельности публичной администрации и участия общества в процессе принятия административных решений» [18, с. 13]. Указанные авторы сформулировали цели административного права, исходя из тех научных теорий, которые сложились в административном праве англосаксонской и континентальной правовой семьи. Приведенные точки зрения на цель административного права позволяют признать, что все отмеченные ученые склонны полагать, что цель административного права двояка. Во-первых, целью этой отрасли права является формирование нормативных основ эффективного функционирования государственного (административного) управления как вида деятельности государства. Во-вторых, административное право преследует цель защиты и охраны прав и свобод личности, обеспечения их реализации сообразно с общечеловеческими ценностями.

Другим критерием построения структуры административного права является предмет правового регулирования. Данный критерий, как ранее отмечалось, длительное время был основным признаком, лежащим в основе дифференциации системы любой отрасли российского права. Причем важное значение имеет объем предмета правового регулирования, который характеризуется сферой, областью, видом и разновидностью общественных отношений. Данные свойства предмета правового регулирования имеют значение для формирования системы отрасли административного права. Для образования структуры отрасли имеет значение содержательная, сущностная сторона общественных отношений, входящих в предмет правового регулирования.

Содержательный, сущностный аспект предмета правового регулирования административного права как критерия структурирования зависит от того, какова сущность государственного управления. Дискуссия о широком и узком понимании государственного управления характеризовалась зависимостью от того или иного подхода к определению содержания предмета административного-правового регулирования управленческих отношений, которые доктри-нально определялись как «конкретная форма социальных связей (общественных отношений) сознательно-волевого и организационного характера, в которых одна сторона выступает в качестве носителя (выразителя) функций управления (субъекта), а другая - испытывает на себе

управляющее воздействие со стороны первой (объект), соответствующее целям социального управления...» [19, с. 180]. Современное развитие управленческих отношений, их характер и значение для осуществления основных функций государства позволяют склоняться к концепции широкого понимания предмета административного права, т.е. административно-публичной деятельности как урегулированной «нормами административного права деятельности органов исполнительной власти, иных государственных органов, в том числе органов управления, действующих внутри органов законодательной и судебной власти, государственных должностных лиц, исполнительных органов и должностных лиц местного самоуправления, государственных и муниципальных учреждений, иных уполномоченных действовать от имени государства или муниципальных образований организаций и физических лиц (административных органов) по осуществлению на основе соответствующих законов и подзаконных нормативных правовых актов в специальных административно-правовых формах и с использованием специальных административно-правовых методов властно-публичного регулирования, охраны и защиты общественных отношений» [20, с. 19], т.е. в конечном счете административного управления. Представляется, что указанный подход в современных условиях наиболее адекватно отражает содержание предмета административно-правового регулирования управленческих отношений (предмета административного права). Предмет административного права, как критерий построения структуры административного права, выполняет, кроме указанного, еще одно предназначение. Он предопределяет тот объем норм права, который в рамках системы административного права подлежит структурированию. В этой связи «широкий», «узкий» либо иные научные подходы к определению предмета современного административного права будет существенно влиять на содержание структуры данной отрасли.

Следующим важным критерием, позволяющим формировать структуру современного административного права, является направление административного воздействия субъекта на объект управления. В этой связи Ю.Н. Старилов предлагает подразделять административное право на внутреннее и внешнее. Данный подход к делению норм административного права не является новым. Он высказывался еще учены-ми-полицеистами в рамках дореволюционной теории полицейского права.

Таким образом, среди критериев построения структуры современного административного

269

права следует выделить: а) цель административного права, сформированную государственной властью (Президентом РФ и Правительством РФ); б) административно-правовую политику, которая понимается как вид государственно-правовой политики, в различных сферах общественной жизни, облекаемую в юридическую форму, процесс государственного властвования, имеющий собственное содержание, выраженное в комплексе элементов (объекты, цели, задачи, функции, принципы, содержание, субъекты, формирующие и реализующие государственную политику, приоритеты и последствия ее реализации), действующих в определенной сфере общественных отношений, и представляющее собой форму государственно-политической деятельности [21, с. 64]; в) научную теорию, обосновывающую на научно-теоретическом уровне

структуру и систему отрасли административного права; г) предмет административно-правового регулирования управленческих отношений, т.е. возникающие в процессе осуществления уполномоченными органами государства административно-публичной деятельности; д) направление управленческого воздействия субъекта на объект управления в результате административно-публичной деятельности, образующее внутреннее и внешнее административное право.

Основываясь на предложенных критериях построения структуры современного административного права, можно формировать ее содержание, выявлять устойчивые связи элементов данной структуры, которые могут быть использованы для дальнейшего исследования вопросов административного права современной России.

1. Кашанина Т. В. Структура права //Ленинградский юридический журнал. 2011. № 2.

2. Алексеев С.С. Общие теоретические проблемы системы советского права. М., 1961.

3. Козлов Ю.М. Предмет советского административного права. М., 1967.

4. Советское административное право / под ред. А.Е. Лунева. М., 1960.

5. Кирин А. В. О реформе системы административного права // Журнал российского права. 2012. № 3.

6. Фатьянов А. А. К вопросу о реформировании системы административного права // Административное право и процесс. 2012. № 11.

7. Дмитриев Ю.А., Евтеева А.А., Петров С.М. Административное право: учеб. М., 2005.

8. Старилов Ю.Н. Курс общего административного права: в 3 т. М., 2002. Т. 1.

9. Алексеев С. С. Общая теория права: в 2 т. М., 1981.

10. Азми Д.М. Теоретико-методологический анализ отечественного учения о системе права (1938-1946 годы). М., 2009.

11. Чистяков Н.М. Теория государства и права: учеб. пособие. М., 2010.

12. Философский словарь / под ред. И. Т. Фролова. 5-е изд. М., 1987.

13. Философский энциклопедический словарь. М., 2003.

14. Лю Хаоцай. Теория равновесия: теоретические основы современного административного права // Вестн. МГУ. Сер. 11: Право. 2008. № 6.

15. Лю Хаоцай. Очерки современного административного права Китая / под ред. А.А. Демина. М., 2010.

1. Kashanina T.V. Structure of law // Leningrad legal magazine. 2011. № 2.

2. Alekseev S.S. General theoretical problems of system of Soviet law. Moscow, 1961.

3. Kozlov Yu.M. Subject of Soviet administrative law. Moscow, 1967.

4. Soviet administrative law/ed. by A.E. Lunyov. Moscow, 1960.

5. Kirin A.V. About administrative law reform // Journal of russian law. 2012. № 3.

6. Fatyanov A.A. To the issue of reforming the system of administrative law // Administrative law and process. 2012. № 11.

7. Dmitriev Yu.A., Evteeva A.A., Petrov S.M. Administrative law: textbook. Moscow, 2005.

8. Starilov Yu.N. Course in general administrative law: in 3 vol. Moscow, 2002. Vol. 1.

9. Alekseev S.S. General theory of law: in 2 vol. Moscow, 1981.

10. Azmi D.M. Theoretical and methodological analysis of the domestic doctrine of system of law (1938-1946). Moscow, 2009.

11. Chistyakov N.M. Theory of state and law: study aid. Moscow, 2010.

12. Philosophical dictionary / ed. by I.T. Frolov. 5th ed. Moscow, 1987.

13. Philosophical encyclopaedic dictionary. Moscow, 2003.

14. Liu Haocaj. Theory of balance: the theoretical basis of modern administrative law // Vestnik of Moscow state university. Ser. 11: Law, 2008. № 6.

15. Liu Haocaj. Essays on contemporary administrative law of China / ed. by A.A. Demin. Moscow, 2010.

16. Chirkin V.E. Governance. Elementary course. Moscow, 2002.

270

16. Чиркин В.Е. Государственное управление. Элементарный курс. М., 2002.

17. Жеребцов А.Н. Правовая политика как источник права // Источники права: II Ежегодная междунар. науч. конф. (Москва, 22-25 мая 2007 г.). М., 2007.

18. Административное право зарубежных стран: учеб. / под ред. А.Н. Козырина, М. А. Штатиной. М., 2003.

19. Козлов Ю.М., Фролов Е.С. Научная организация управления и право. М., 1986.

20. Машаров И.М. Административно-публичная деятельность в России. Проблемы правового регулирования. М., 2009.

21. Жеребцов А.Н. Правовое регулирование миграционной политики Российской Федерации. Краснодар, 2007.

17. Zherebtsov A.N. Legal policy as a source of law // Sources of law: II annual intern. sci. conf. (Moscow, May 22-25, 2007). Moscow, 2007.

18. Administrative law in foreign countries: textbook / ed. by A.N. Kozyrin, M.A. Shatina. Мoscow, 2003.

19. Kozlov Yu.M., Frolov E.S. Scientific organization of management and law. Moscow, 1986.

20. Masharov I.M. Administration and public activities in Russia. Problems of legal regulation. Moscow, 2009.

21. Zherebtsov A.N. Legal regulation of migration policy of the Russian Federation. Moscow, 2007.

271