Проблемы реализации региональной инвестиционной политики

Пространственная Экономика 2009. № 4. С. 154-162

УДК 336

А. В. Шляховой

ПРОБЛЕМЫ РЕАЛИВАЦИИ РЕГИОНАЛЬНОЙ ИНВЕСТИЦИОННОЙ ПОЛИТИКИ

Сформулированы проблемы эффективной реализации инвестиционной политики региона. Проанализированы механизмы бюджетной поддержки экономики Хабаровского края. Рассмотрены расходы и дефицит бюджета, структуры задолженности по кредитам, внутреннего долга, государственных гарантий, гарантий по целям заимствований Хабаровского края.

Региональная инвестиционная политика, источники финансирования, программы развития региона, региональное правительство, кредит, бюджет, задолженность, внутренний долг, государственные гарантии, Хабаровский край.

Региональная инвестиционная политика складывается как система организации и реализации движения инвестиционных финансовых ресурсов для целей территориального развития [1; 2].

Государство, в том числе и в лице региональных властей, фактически обязано выполнять две важные функции на рынке инвестиционных финансовых ресурсов.

1. Инициирование роста общей потребности экономики в инвестиционных и иных ресурсах, стимулирование совокупного спроса, в том числе инвестиционного.

Решается данная задача за счет прямого государственного регулирования инвестиционной деятельности, а именно в направлении централизованных

© Шляховой А. 3., 2009

№ 4 2009

в бюджете средств на новое строительство, реконструкцию объектов производственного и непроизводственного назначения, необходимых для исполнения функций государства. Инструментом реализации данной функции является прямое государственное регулирование инвестиционной деятельности в государстве, на отдельной территории, что невозможно, прежде всего, без наличия свободных ресурсов в бюджетах соответствующих уровней.

2. Создание условий для активизации в экономике региона инвестиционных ресурсов иных субъектов РФ.

Данная функция позволяет обеспечить баланс государственных и негосударственных инвестиционных ресурсов, не допускает отказа от рыночных механизмов, что возможно при постоянном и полном государственном инвестировании, стимулирует необходимую конкуренцию. Инструментом реализации данной функции является косвенное государственное регулирование инвестиционной деятельности в государстве, на отдельной территории, выражающееся в применении экономических методов стимулирования — налогообложения, процентных ставок, амортизационных отчислений. Соответствующие методы подталкивают рынки корпоративных и кредитных ресурсов к включению в государственный (территориальный) инвестиционный процесс, восполняя недостаток требуемых экономикой финансовых ресурсов. При этом условия предоставления корпоративных и кредитных ресурсов, требуемых рынком и предлагаемых к использованию, могут существенно отличаться. Кредитные ресурсы, как правило, предоставляются на наиболее жестких условиях: являются дорогими, ограниченными по сроку использования, требующими обязательного возврата и обеспеченности.

В экономической литературе на сегодняшний день не сложилось единого мнения по поводу оценки эффективности участия государства в лице региональных органов власти и региональных бюджетов в реализации инвестиционных программ, проведении государственной промышленной политики. Сторонники активной инвестиционной политики аргументируют свою позицию необходимостью государственного регулирования процесса оптимизации отраслевой структуры. Оппоненты выдвигают контраргумент, говоря о негативных последствиях лоббирования интересов отдельных промышленных групп (см., напр.: [4; 6]).

Примером формирования и реализации региональной инвестиционной политики является деятельность правительства Хабаровского края [3; 5].

Во-первых, сформирована солидная нормативная база, законодательно оформились инструменты и процедуры инвестиционной деятельности.

Во-вторых, создана адекватная организационная структура на уровне правительства, постоянно меняющаяся с учетом инвестиционных потребностей края.

В-третьих, активно и результативно применяются маркетинговые ходы для привлечения потенциальных инвесторов, проводятся регулярно экономические форумы, заседания Академии наук, выпускаются инвестиционные сборники на нескольких языках, поддерживаются информационные ресурсы в сети Интернет.

При этом основным препятствием является общая неорганизованность инвестиционного процесса: разрозненность, несовместимость нормативных документов разных уровней власти, отсутствие необходимых структур для реализации и контроля инвестиционной деятельности.

Конечно, главной проблемой реализации региональной инвестиционной политики является достаточность источников финансирования. В качестве основных источников в Хабаровском крае используются бюджетные кредиты, бюджетные гарантии, облигационные займы. Использование средств бюджета на поддержку региональной экономики существенно возросло за последние годы, что отражено в таблице 1.

Таблица 1

Расходы и дефицит бюджета Хабаровского края в 2001-2008 гг., млрд руб.

Показатель 2001 2002 2003 2006 2008

Расходы, всего 12,5 14,8 19,3 29,8 48,3

на капитальные нужды 1,2 1,6 4,8 1,8 10,1

доля в расходах, % 9,6 10,8 25,0 6,0 20,9

темп роста, % к предыдущему году — 133,3 300,0 37,5 в 5,6 раза

Дефицит, всего 0,4 0,8 2,6 + 1,5 1,4

доля в расходах, % 3,2 5,4 13,5 5,3 2,9

темп роста, % к предыдущему году — 200,0 325,0 368,0 54,7

Источники: Законы Хабаровского края «Об исполнении краевого бюджета» за 2001— 2008 гг.; материалы министерства финансов Хабаровского края за 2001—2008 гг.

Приведенные данные свидетельствуют о росте расходов капитального характера к 2008 г. Рост расходов неизменно привел к росту дефицита бюджета с 3,2% расходов в 2001 г. до 13,5 % в 2003 г. К 2008 г. наблюдается снижение дефицита бюджета до 1,4% расходов. Показатель роста дефицита в настоящем случае свидетельствует о повышенной активности в финансировании программ развития территории. Снижение к 2006 г. доли капитальных расходов до 6% было обусловлено заменой бюджетного финансирования коммерческими источниками, вовлечением в процесс финансирования капитальных вложений региона небюджетных структур. Это положительно сказалось на дефиците бюджета. 2006 г. был закончен с профицитом бюджета 1,5 млрд руб. Однако 2008 г. ознаменовался существенными затратами на капитальное строительство газопровода, что отразилось на росте дефицита до 1,4% расходов.

В качестве инвестора Хабаровский край участвует в финансировании объектов в рамках федеральной целевой программы «Экономическое и социальное развитие Дальнего Востока и Забайкалья на период 1996—2005 гг. и до 2010 г.». В 2002 г. из бюджета было выделено 620 млн руб., или 11% от объема реального финансирования. Регулярно финансировались краевые целевые программы и объекты капитального строительства в различных отраслях.

Бюджетной поддержкой пользуются предприятия различных отраслей. Структура задолженности по выданным кредитам представлена в таблице 2.

Таблица 2

Структура задолженности по кредитам, выданным из бюджета Хабаровского края, за 1998-2006 гг., %

Отрасль, заемщик 1999 2000 2003 2006 2008

Топливо, энергетика, ЖКХ 0 0 31 0 0

Промышленность, транспорт, связь 100 50 20 0 0

Строительство 0 50 35 96,63 95,0

Лесная промышленность 0 0 0 0 0

Сельское хозяйство 0 0 0 0,04 0

Пищевая промышленность 0 0 14 0 0

Прочие 0 0 0 3,33 5,0

Всего 100 100 100 100 100

Источник: материалы министерства финансов Хабаровского края за 1999—2008 гг.

Сумма бюджетных кредитов за последние пять лет увеличилась с 8,9 млн руб. до 503,1 млн руб., или в 56,5 раза. Наибольшие суммы бюджетной поддержки получили предприятия динамично развивающихся отраслей, имеющие экономический эффект от освоения кредитов. Среди них предприятия промышленности, транспорта и связи, которые первыми начали получать бюджетные кредиты (в 1998 г. — 100%). В последующие годы ярко проявляется смена приоритетов бюджетной поддержки отраслей. Так, среди заемщиков 1999 г. числятся предприятия строительной сферы — 50%, в 2000 г. — пищевой промышленности — 68%. 2006 и 2008 гг. ознаменовались смещением инвестирования бюджетных средств в строительство — более 90% всех кредитов, что связано со строительством газопроводов, социальным и жилищным строительством. Однако с 1 января 2008 г. существенно изменены условия бюджетных кредитов, что делает их фактически невозможными к выдаче на территории Хабаровского края. В 2008 г. бюджетные кредиты предоставлялись лишь муниципальным образованиям, в основном на сезонный завоз топлива.

За последнее десятилетие изменились цели использования бюджетных

кредитов. Приоритеты сместились от целей пополнения оборотных средств (в 1998 г. — 100% кредитов выдано на эти нужды) к целям финансирования инвестиционных проектов (от 49,6% в 1999 г. до 85,3% в 2002 г.).

Кредиты выдаются под обеспечение имуществом и под процентную ставку не ниже одной третьей от ставки рефинансирования на срок до 1—3 лет. Доходность бюджетных кредитов в 2002 г. составила в среднем 5,3%, притом что уровень доходности банковских кредитов составлял не менее 20%.

Однако в связи с изменением законодательства сегодня кредитование как источник финансирования развития региона является специализацией кредитных организаций территории.

Хабаровский край является не только инвестором и кредитором, но и должником, активно применяя механизмы управления государственным долгом. Структура внутреннего долга за 2000—2008 гг. представлена в таблице 3.

Таблица 3

Структура внутреннего долга Хабаровского края, %

Показатель 2001 2004 2006 2008

Кредиты, полученные от кредитных организаций 9 30 75,2 0

Долговые обязательства по договорам, заключенным от имени края, о пролонгации долговых обязательств края прошлых лет 42 5 8,1 0

Бюджетные ссуды, полученные от бюджетов других уровней 11 6 0 0

Государственные гарантии по обязательствам за третьих лиц 23 48 5,2 85,1

Государственные займы, в том числе осуществленные путем выпуска ценных бумаг 16 11 11,6 14,9

Всего 100 100 100 100

Источник: материалы министерства финансов Хабаровского края за 1999—2008 гг.

Объем госдолга за период с 2001 по 2006 г. увеличился с 2,3 млрд руб. до 5,5 млрд руб., или в 2,4 раза. Однако к 2008 г. существенно снизился — до 175 млн руб.

Анализ представленных данных подтверждает вывод о смещении приоритетов финансирования региональных программ за счет непрямого использования бюджетных средств. Так, в 2000—2001 гг. государственный долг края представлен на 42 и 48% соответственно долговыми обязательствами прошлых лет, сформировавшимися по договорам о получении предприятиями края бюджетных кредитов и переоформленными в 1997 г. в долговые обязательства края. Доля кредитов банков составляла только 9%, а гарантий выдано 23% от суммы долга, привлечено займов путем выпуска ценных бу-

маг — 16%. К 2003 г. наибольший удельный вес занимают как раз источники, позволяющие привлечь средства с внешнего рынка: кредиты банков возросли до 30%, гарантии — до 48%. К 2006 г. их удельный вес составил 75,2%. Государственные гарантии перестали являться способом поддержания значимых для края предприятий — за 6 лет доля сократилась с 23 до 5,3%. Ситуация кардинально изменилась в 2008 г. связи с изменением законодательства и работой по снижению расходов бюджета: доля кредитов, бюджетных ссуд, пролонгируемых обязательств прошлых лет снижена до ноля. Единственным значительным обязательством, принимаемым краем, являются государственные гарантии, доля которых в 2008 г. составила более 85% долга. Правительство края ориентирует предприятия на обеспечение кредитов реальными активами самих заемщиков. Небольшим остается удельный вес займов путем выпуска ценных бумаг.

В последнее десятилетие Хабаровский край активно использовал непрямое финансирование путем предоставления гарантий. В период 1998— 2006 гг. было предоставлено государственных гарантий не менее 50 предприятиям различных отраслей экономики, что позволило привлечь банковские кредиты как на пополнение оборотных средств, так и на реализацию инвестиционных проектов.

За анализируемый период объем гарантий до 2003 г. возрос со 123,8 млн руб. до 2038,4 млн руб., или более чем в 16 раз. Однако к 2006 г. снизился до 446 млн руб., а по итогам 2008 г. — до 150 млн руб. Структура государственных гарантий представлена в таблице 4.

Таблица 4

Структура государственных гарантий Хабаровского края за 1998-2008 гг., %

Отрасль, заемщик 1999 2000 2003 2006 2008

Топливо, энергетика, ЖКХ 59 6 72 27,6 0

Промышленность, транспорт, связь 30 65 11 40,0 0

Строительство 4 11 10 0 0

Золотодобывающая промышленность 0 0 6 0 0

Сельское хозяйство 7 0 1 8,7 100

Пищевая промышленность 0 0 1 0 0

Прочие 0 2 0 23,7 0

Всего 100 100 100 100 100

Источник: материалы министерства финансов Хабаровского края за 1999—2008 гг.

В структуре госгарантий наибольшую долю до 2006 г. занимали важнейшие для жизнедеятельности региона отрасли: топливная, энергетика и ЖКХ (59% в 1998 г., 72% в 2002 г., 27,6% в 2006 г.), промышленность, транспорт и

№ 4 2009

связь (30% в 1998 г., 65% в 1999 г., 40% в 2006 г.). За рассмотренный период структура государственных гарантий претерпела значительные изменения. К 2006 г. доля лидирующих отраслей — получателей гарантий сократилась. При этом увеличились гарантии прочим отраслям за счет гарантирования кредитов ОАО «Хабаровское краевое ипотечное агентство» в связи с реализацией проекта по строительству жилья.

Целевая структура предоставленных гарантий также претерпела изменения (табл. 5).

Таблица 5

Структура гарантий Хабаровского края по цели заимствований, %

Цель заимствования 1998 1999 2000 2002 2006 2008

Пополнение оборотных средств 100 86,8 45,4 12,3 38,8 0

Реализация инвестиционных проектов 0 13,1 54,6 87,7 61,2 100

Всего 100 100 100 100 100 100

Источник: материалы министерства финансов Хабаровского края за 1999—2008 гг.

В 1998 г. гарантии предоставлялись исключительно как обеспечение кредитов на пополнение оборотных средств. В 1999—2006 гг. гарантии, предоставленные в качестве обеспечения кредитов на пополнение оборотных средств, сократились с 86,8% в 1999 г. до 12,3% в 2003 г., увеличившись до 38,8% к 2006 г. Соответственно доля гарантий, предоставленных в качестве обеспечения инвестиционных кредитов, увеличилась с 13,1 до 87,8% к 2003 г. и до 100% в 2008 г.

Одним из успешно осваиваемых Хабаровским краем инструментов являются государственные ценные бумаги. К 2005 г. Хабаровский край разместил на открытом рынке три выпуска среднесрочных (сроком до 2 лет) облигаций объемом по номиналу 1096 млн руб., в том числе в 2004 г. 700 млн руб., или 64% общего объема выпусков. Выпуск облигаций осуществляется на основе постановления правительства Хабаровского края о порядке эмиссии средне-и долгосрочных облигаций. Организатором, андеррайтером, маркетмейкером и платежным агентом выпусков являлся АКБ «Росбанк», соандеррайте-рами (в разных выпусках) — ОАО «Внешторгбанк», ОАО «Далькомбанк».

В целях погашения займов создан резервный фонд, предназначенный для целей своевременной выплаты купонных доходов по облигациям и их погашения, а также покрытия расходов на проведение облигационного займа и получения дополнительных доходов. Источником формирования фонда являются средства, поступающие от размещения облигаций Хабаровского края. Размер фонда составляет не менее 20% от объема привлеченных средств.

Фактически в период 1998—2004 гг. внутренние заимствования Хабаровского края не использовались на финансирование инвестиционных программ и проектов в крае, а направлялись на покрытие дефицита бюджета в части текущих расходов. Тем не менее природа заимствований позволяет рассматривать их как элемент кредитной поддержки регионального уровня.

Облигационные займы начиная с 1992 г. являются одной из распространенных форм привлечения средств в целях аккумуляции инвестиций для финансирования краевых целевых бюджетных программ.

За период 1997—2004 гг. в Хабаровском крае выпущено пять облигационных займов, из которых только три последних можно назвать собственно облигационными. Прочие выпускались для переоформления ранее выпущенных займов и привели к реструктуризации долга, а не к фактическим заимствованиям.

Облигационные займы выпускались в основном в целях реструктуризации долгов.

С 1 января 1999 г. полностью прекратился выпуск векселей и других денежных обязательств администрации края.

В 2003 г. выпущен среднесрочный облигационный заем сроком до двух лет на цели финансирования строительства газопровода Комсомольск-на-Амуре — Хабаровск. Выпуск в объеме 300 млн руб. успешно размещен и обращается на ММВБ. Выбор генерального агента был организован на основании конкурса. По итогам конкурса из пяти заявок победила синдицированная заявка ОАО «Росбанк» и ОАО «Далькомбанк». ОАО «Росбанк» признано генеральным агентом, ОАО «Далькомбанк» — соорганизатором по обслуживанию облигационного займа Хабаровского края. Положительный опыт привел к размещению в 2004 г. очередного выпуска объемом 700 млн руб. на срок два года, также полностью размещенного. Но в период 2006—2008 гг. облигационные займы не размещались в связи с затратами на их подготовку и необходимостью обслуживания ранее выпущенных займов. Обслуживание долга Хабаровского края производится в полном объеме и своевременно.

Бюджетная поддержка экономики Хабаровского края может быть признана существенной. Правительство края является активным кредитором и инвестором, самостоятельно финансируя инвестиционные и прочие программы, а также стимулируя через механизм государственных гарантий привлечение в экономику края внебюджетных средств, средств коммерческих предприятий и финансовых структур.

Развивается практика государственных заимствований края для целевого финансирования инвестиционных программ с привлечением банковских кредитов, а также посредством выпуска облигационных займов.

Таким образом, проанализированные механизмы и результаты реализации инвестиционной политики на территории Хабаровского края дают основания считать проводимую политику эффективной и оказывающей стимулирующее воздействие на развитие территории.

СПИСОК ЛИТЕРАТУРЫ

1. Абдуллаев Ф. Р., Раевский С. В. Инвестиционная деятельность институциональных инвесторов в регионе. М.: Экономика, 2007.

2. Матвеев В. А. Совершенствование инвестиционного законодательства: федеральный и региональный аспекты // Регион: экономика и социология. 2004. № 3.

3. Материалы официального сайта Правительства Хабаровского края. http://www. adm.khv.ru.

4. Проблемы инвестиционной политики в регионах Российской Федерации: Аналитический вестник Совета Федерации. 2007. № 1.

5. Шляховой А. 3., Горюнов А. П. Финансово-кредитный сектор экономики: региональный динамический аспект. Хабаровск: Риотип, 2008.

6. Шляховой А. 3. Риски финансирования программ развития региона // Пространственная экономика. 2009. № 1.