Формирование концепции внешней политики США после косовского конфликта (обзор публикаций в журнале "Foreign affairs")

ОБЗОРЫ

К.Г. Челлини*

ФОРМИРОВАНИЕ КОНЦЕПЦИИ ВНЕШНЕЙ ПОЛИТИКИ США ПОСЛЕ КОСОВСКОГО КОНФЛИКТА

"Гуманитарная интервенция" НАТО в Косово не только внесла разлад в ряды членов альянса, но и привела к размежеванию в общественном мнении США на противников и сторонников гегемонии США и НАТО. С другой стороны, конфликт заставил американских политиков и политологов задуматься о принципах, которые должны быть положены в основу доктрины внешней политики страны в системе международных отношений, складывающейся на рубеже XXI в.

Многие представители политической элиты США осознали, что в ходе конфликта в Косово вступили в противоречие два фундаментальных принципа международного права — права наций на самоопределение и принцип государственного суверенитета. Кризис заставил их задуматься и о будущем альянса. Многие ведущие американские политики и политологи осознали, что этические и моральные мотивы вмешательства не являются достаточными для осуществления гуманитарной интервенции. Выступая с критикой позиции президента Клинтона, сенатор Генри Киссинджер отметил, что обоснование гуманитарной интервенции этическими мотивами (в частности, той идеей, что страдания мирного населения в Косово ранят чувства справедливости американцев) не является достаточным условием для применения силы при отсутствии прямой угрозы национальным интересам.

В публикациях журнала "Foreign Affairs" в марте-декабре 1999 г. развернулась полемика по вопросам оценки роли США в косовском конфликте и формулирования доктрины американской внешней политики в XXI в.

Критика "гуманитарной интервенции" представлена в статье научного сотрудника Совета по международным отношениям, бывшего советника Билла Клинтона Майкла Мандельбаума4. По его мнению, доктрина "гуманитарной интервенции", состоящая из двух принципов (применения силы во имя универсальных ценностей вместо узко-национальных интересов и военного вмешательства во внутренние дела суверенных государств в защиту этих ценностей), в условиях косовского конфликта оказалась неэффективной, ибо интервенция не соответствовала национальным интересам стран НАТО, вследствие чего пользовалась ограниченной общественной поддержкой среди членов альянса. Война также попрала основное положение международного права — запрет на вмешательство во внутренние дела других суверенных государств, которое могло бы быть оправдано только в двух случаях: во-первых, если вмешательство обусловлено грубым нарушением прав человека, масштабы которых в Косово были значительно скромнее, чем в Руанде и Сьерра-Леоне; во-вторых, при наличии разрешения СБ ООН, которое, как известно, получено не было. По мнению Мандельбаума, несправедливость войны состояла в том, что она причиняла большой косвенный вред гражданскому населению, нарушая протокол 14 от 1977 г. к Женевской конвенции 1949 г., запрещающий атаку на "объекты, необходимые для выживания гражданского населения". Операция НАТО привела к дальнейшему ухудшению отношений России с Западом, начавшемуся в результате плохо продуманного решения принять в члены НАТО Польшу, Венгрию, Чехию. Так, были нарушены три обещания, данные президенту СССР М.С.Горбачеву в обмен на согласие, чтобы объединенная Германия стала членом НАТО: во-первых, НАТО превратится в политическую организацию, защищающую демократию в мире, во-вторых, это будет исключительно оборонительная военная организация и в-третьих, Россия, не будучи членом НАТО, останется полноправным участником системы европейской безопасности. В реальности же война велась против суверенного государства (Сербии), не совершавшего агрессии против другого; Россия же, выступив против агрессии, не смогла ее предотвратить, и долгое время даже не допускалась Западом к урегулированию конфликта.

*

Челлини Константин Георгиевич — младший научный сотрудник Института международных экономических и политических исследований (ИМЭПИ) РАН.

Позиции сторонников вмешательства НАТО представлены в широком диапазоне — от концепции "ограниченной гуманитарной интервенции", занимаемой Ричардом Хаасом (бывшим специальным помощником президента Буша, ныне заместителем директора Брукингского института) до крайне агрессивного ("ястребиного") подхода Эдварда Луттвака, работающего в Центре стратегических и военных исследований Джорджтаунского университета. По мнению Хааса1, решение о начале гуманитарной интервенции в Косово было обусловлено тем, что интересы США не выходили за рамки гуманитарных, а европейские союзники выразили готовность оказать помощь США. Но администрация Клинтона и руководство НАТО ошиблись, полагая, что одна лишь угроза применения военной силы или воздушные удары заставят С.Милошевича прекратить этнические чистки косоваров и принять мирное соглашение, достигнутое в Рамбуйе. По мнению Хааса, разумнее было бы продолжать дипломатические усилия и действовать как в случае "ограниченного" гуманитарного кризиса, комбинируя применение военной силы с мерами, направленными на свержение режима Милошевича. В будущем, подчеркивает автор, если ситуация не очень тяжелая, а крупные державы возражают против американской интервенции, военные акции США станут недопустимыми.

По мнению декана Гарвардской школы управления им. Кеннеди Джозефа Ная5, США расценили косовский кризис как угрозу своим национальным интересам по трем причинам: 1) он мог оказать негативное влияние на США; 2) американцы стремятся влиять на правительства отдаленных государств и организации в таких сферах, как распространение оружия массового поражения, терроризм и др.; 3) посредническая роль США могла принести общественную пользу. Кроме того, в силу моральной озабоченности американцев в центре внимания оказываются кризисы, не являющиеся жизненно важными для интересов США (Сомали, Босния, Гаити, Косово).

Автор осознает, что в результате санкций против Югославии и Южной Африки, а также бомбардировок Сербии произошла фактическая и юридическая "эрозия" принципа государственного суверенитета, лежащего в основе "вестфальской системы международных отношений", которая существует на протяжении уже более 350 лет. Учитывая многочисленные международные конфликты современ-ности, последствия этой "эрозии" непредсказуемы. Критериями справедливой войны для США, по мнению Ная, являются осознание того, что "их дело правое", разборчивость в выборе средств, высокая вероятность положительных последствий. В бывшей Югославии США стремились сочетать гуманитарные ценности со стратегическими заботами европейских союзников и НАТО. Однако чрезмерное увлечение моральными мотивами делает гуманитарное вмешательство равнозначным "контрпродуктивному крестовому походу" (5, с. 35).

В духе поддержки "гуманитарной интервенции" выдержана и статья директора национальных программ безопасности Центра Никсона Питера Родмана, в которой повторяется стереотип о моральных императивах вмешательства НАТО в Косово. Озабоченность и просьба о приостановлении авиаударов, высказанные правительствами Греции и Италии, а спустя три недели и Германии, классифицируются автором как "преходящее проявление слабости". Не случайно автор высоко оценивает слова канцлера ФРГ Шрёдера, что война была "средством прекращения гуманитарной катастрофы". По его мнению, косовский кризис повысил роль НАТО как "важнейшего и необходимого института безопасности на континенте", для вмешательства которого в исключительных случаях больше не понадобится мандат ООН, ибо речь идет о "гуманитарной катастрофе". Вместе с тем, говоря о своей обеспокоенности потерей доверия к северо-атлантическому блоку после Косово, автор противоречит собственному выводу об укреплении НАТО в результате конфликта (6, с. 50-51).

Автор считает, что требование Франции о получении мандата ООН на ведение военной операции, нацеленное на ограничение США как сверхдержавы, является свидетельством моральной несостоятельности альянса принимать такие решения самостоятельно. Кризис показал, что Европа еще не имеет ясной и непротиворечивой политики безопасности (ЗЕС) и ЕС.

Эдвард Луттвак отстаивает точку зрения, что война в некоторых условиях становится благом, ибо кардинальным путем может разрешить все противоречия и конфликты3. Автор резко выступает против практики перемирий и переговоров как способа урегулирования этнических конфликтов (например, критикуя Дейтонские соглашения 1995 г.), на том основании, что они затягивают конфликты и приводят к состоянию "вечной войны". В условиях, когда ни США, ни Россия не желают вмешиваться в войны "малых государств", последствия войны, по его мнению, будут сказываться даже после заключения перемирия; поэтому продолжение войны хотя и вызвало бы новые жертвы, быстрее привело бы к урегулированию конфликта.

Критикуя миротворческие организации, учрежденные под эгидой ООН, автор указывает, что они наносят вред, создавая лагеря для беженцев в Косово, Ливане и Руанде, в которых условия значительно лучше, чем у гражданского населения (беженцы в них обеспечены медицинским обслуживанием, снабжаются продовольствием). Такая политика препятствует как интеграции беженцев в местное сообщество, так и их эмиграции, что в итоге приводит к росту национализма среди основной части населения. Это миротворчество классифицируется автором как небескорыстное и "преждевременное" (3, с.36-37).

Автор предлагает установить новые правила, ограничива-ющие деятельность сил ООН по оказанию помощи, включающие запрет на учреждение постоянных лагерей для беженцев.

Косовский конфликт заставил аналитиков переосмыслить концепцию внешней политики США и задуматься как о новой конфигурации международных отношений на рубеже XXI в., так и о перспективах американской гегемонии в мире. Одним из первых с предложениями новой стратегии внешней политики США выступил профессор Гарвардского университета Самюэль Хантингтон2. Современный мир, пишет он, представляет собой многополярную систему с одной сверхдержавой (США) и несколькими большими державами, которая через 10-20 лет вступит в подлинно многополярный XXI век. По его мнению, решение ключевых международных проблем требует действий одной державы, но всегда в каком-то сочетании с другими большими государствами; однако единственная сверхдержава может наложить вето на действия других государств.

Второй уровень многополярного мира занимают большие региональные державы, не способные распространить свои интересы и возможности столь же глобально, как США. Они включают германо-французский альянс в Европе, Россию в Евразии, Китай и потен-циально Японию в Восточной Азии, Индию в Южной Азии, Иран в Юго-Западной Азии, Бразилию в Латинской Америке.

Третий уровень в системе международных отношений зани-мают "второстепенные" региональные державы, интересы которых часто противоречат интересам более сильных региональных государств. К ним автор причисляет Великобританию в сравнении с "французско-германским альянсом", Украину в сравнении с Рос-сией, Японию — с Китаем, Южную Корею — с Японией, Пакистан с Индией, Аргентину — с Бразилией.

США, продолжает Хантингтон, явно предпочли бы однополюсную систему, в которой они были бы гегемоном, и они часто действуют, как будто такая система существует. Большие державы, с одной стороны, предпочли бы многополюсную систему, в которой они смогли бы обеспечить свои интересы, единолично или коллективно, не подвергаясь принуждению со стороны сверхдержавы. Они усматривают известную угрозу для себя в американском стремлении к глобальной гегемонии. Два главных средства, которые США обычно используют для урегулирования международных конфликтов — санкции и бомбардировки, — не всегда оказываются эффективными. Санкции действуют только тогда, когда их поддерживают другие страны, что происходит достаточно редко; поэтому США применяют их в одностороннем порядке, в ущерб своим экономическим интересам или отношениям с союзниками. Сравнительно дешевле обходятся бомбежки и обстрелы крылатыми ракетами.

По мнению автора, ни администрация Клинтона, ни общественность США не в состоянии нести издержки глобального лидерства. В ходе опросов 1997 г. лишь 13% опрошенных высказались за преобладающую роль США в мире, в то время как 64% пожелали, чтобы США делили бремя власти с другими странами. На одной из международных конференций (Гарвард, 1997 г.) было заявлено, что 2/3 населения планеты, включая китайцев, русских, индийцев, арабов, мусульман, африканцев, считают США единственной угрозой их обществам. Активное неприятие американской гегемонии в общественном мнении стран мира позволяет заключить, что политические элиты во всем мире отвергают однополюсный мир. Как бы американские лидеры ни игнорировали эту оценку, у США нет внутренней политической базы для создания однополюсного мира. Постоянные угрозы применения силы и активных политических действий со стороны американских лидеров обычно остаются без всяких последствий, вследствие чего у США создается репутация "несерьезного гегемона". Кроме того, постоянно объявляя различные страны государствами-изгоями, в глазах многих стран США сами стали "сверхдержавой-изгоем" (2, с. 40).

В этом контексте Хантингтон ставит резонные вопросы: почему в мире не сложилось мощной коалиции стран — противников американской гегемонии и почему в мире все еще терпят американское первенство. По его мнению, главными причинами этого являются удаленность США от многих стран мира, а также расчеты на то, что Америка в иной ситуации может стать силой, сдерживающей давление других держав. На самом деле, если в США газеты пестрят риторикой об американском лидерстве, то "во всех других странах речь идет об американской заносчивости и эгоизме", — отмечает Хантингтон, ссылаясь на реплику одного из английских дипломатов (2, с. 42).

Коалиция стран, выступающих против могущества США, пока не сформирована. Дело в том, что, во-первых, угроза политической гегемонии не столь определенная, как непосредственная военная опасность; во-вторых, США — богатая держава, с которой выгодно поддерживать дружественные и союзнические отношения, получая от нее экономическую и военную помощь; в-третьих, хотя, скажем, Россия, Франция, Китай могут иметь общие интересы в противостоянии гегемонии США, цивилизационно-культурные различия между ними затрудняют создание их коалиции. Кроме того, Россия не желает стать младшим партнером экономически более динамично развивающегося и более перенаселенного Китая.

Как считает Хантингтон, статус сверхдержавы в многополюсной системе международных отношений налагает на Соединенные Штаты следующие требования: им следует перестать действовать и

говорить, как если бы мир был однополюсным; американские лидеры должны отказаться от иллюзии гегемона-благодетеля, убежденного в естественной гармонии их интересов и ценностей остального мира; центральное место в американской внешней политике должны занимать отношения с Европой, прежде всего с Германией.

Ричард Хаас в статье "Что делать с американским первенством?"1 утверждает, что в условиях многополярного мира американская внешняя политика должна не сопротивляться многополярности, а определить ее границы. Как "многополюсный" может быть классифицирован либо тот миропорядок, в котором несколько враждебных, но приблизительно равных по силе государств противостоят друг другу, либо система, в которой ряд государств, каждое из которых обладает значительной силой, действуют совместно ради общих интересов. Исходя из этого, цель США — убедить другие центры политической и военной силы, что в их собственных интересах поддерживать конструктивные подходы к организации международного сообщества.

С идеальной точки зрения международное сообщество после холодной войны должно базироваться на четырех принципах: уменьшении использования силы для решения споров между государствами, сокращении количества оружия массового поражения и числа государств, обладающих им, ограниченного применения гуманитарной интервенции, обеспечивающей права человека. Залогом снижения международной напряженности, по мнению автора, является сокращение арсенала ядерного оружия до примерно 3500 боеголовок со стороны и США и России, во исполнение подписанного, но нератифицированного Россией договора об СНВ-11. Однако руководство США уделяет слишком мало внимания этой задаче. Особо стоит поощрять инициативы руководства Украины, Беларуси, Казахстана, Бразилии и Аргентины превратить эти страны в безъядерные зоны.

Самым спорным из этих принципов, по мнению автора, является "ограниченная доктрина гуманитарной интервенции". Она исходит из того, что если правительство той или иной страны оказывается неспособным охранять права своих граждан, то ее руководство утрачивает право ожидать нейтрального отношения других стран. Тогда международное сообщество должно действовать либо дипломатическим путем, либо с помощью силы под флагом гуманитарной интервенции. При этом, подчеркивает Хаас, проблема заключается в том, чтобы утвердить более широкий взгляд на государственный суверенитет, поставив условием его соблюдения отношение государства к своим гражданам. Сопротивление такой доктрине потенциально могут оказать в некоторой степени Франция и Япония, но в особенности Россия и Китай. Именно Россия и Китай, по мысли автора, могут оценить тезис о гуманитарной интервенции как попытку создать предлог для вмешательства в свои внутренние дела. И Россия, и Китай желали бы, чтобы их рассматривали как великие державы, однако Запад не прислушивается к их мнению, что доказал конфликт вокруг Косово. Кроме того, обоснованием для гуманитарной интервенции должны служить историческая легитимность претензий той или иной нации на самоопределение, жизнеспособность нации, реальность достижения внутренней стабильности в стране и предсказуемость политики руководства, идущего на смену старому.

В целом Хаас считает необходимым приспособление американской гегемонии к новым геополитическим реальностям путем соглашений с региональными странами и использования противоречий между ними в целях построения нового миропорядка. В частности, он призывает реорганизовать СБ ООН как институт, способный противостоять агрессии, будь то агрессия одного государства против другого или агрессия правительства против собственного народа, а также реформировать МАГАТЭ как организацию, контролирующую распространение ядерного оружия. В итоге, эти шаги могли бы привести к созданию новой правовой базы для вмешательства во внутренние конфликты со ссылкой на "историческую легитимность" претензий этнических меньшинств, а МАГАТЭ могла бы запретить России продавать ядерные технологии третьим странам — центрам силы, противостоящим США. В то же время Хаас предупреждает американских политиков против скатывания к двум крайностям — единоличному осуществлению международных акций и противостоянию всем прочим центрам силы в мире. Альтернативой им он считает широкие региональные коалиции из стран, готовых действовать под эгидой США. Однако необходимо считаться, что эти государства могут находиться в зависимости от более мощных "осевых стран", которые нередко придерживаются внешнеполитических интересов, противоречащих американским. В этом случае, заключает автор, США будет трудно выдерживать роль гегемона, и, более того, задача поддержания многополярного мира может оказаться не по силам (1, с. 50).

В статье "Заново определяя национальные интересы"5 Джозеф Най констатирует, что военная интервенция НАТО в Косово остро поставила вопросы об интересах США в современном мире, их пределах после распада Советского Союза и соответствии требованиям информационного века.

Вслед за С.Хантингтоном, Дж.Най считает, что отсутствие единого подхода к национальной идентичности США затрудняет задачу формулирования национальных интересов страны, что привело во внешней политике к "преобладающему влиянию коммерческих, транснациональных и вненациональных этнических интересов" (5, с. 22).

Недавние исследования определений, которые давались термину "национальные интересы США" в 1890, 1930, 80-х гг., показали, что ни в один из этих периодов не существовало согласия в вопросе о целях внешней политики страны. Исчерпывающего ответа на этот вопрос пока не дала и комиссия по национальным интересам конгресса США, в настоящее время разрабатывающая перечень из пяти приоритетных жизненных интересов страны, которые могли бы оправдывать одностороннее применение силы. Следует учитывать, что в условиях информационного века экономические и гуманитарные интересы нередко получают больший приоритет, чем интересы стратегические. В этой связи автор выделяет роль СМИ в условиях информационного века, которые нередко диктуют, какой международный конфликт следует освещать как более приоритетный, а какой как второстепенный.

По мнению Дж.Ная, в системе национальных интересов США во внешней политике после окончания холодной войны произошли серьезные сдвиги. Если раньше приоритетной считалась борьба с угрозой со стороны Советского Союза, то после его раскола на первое место (так называемый "список А") вышли вопросы будущего демократии и внешней политики России, международного права и ООН. В "список В" входят проблемы стран, представляющих "нависшую" угрозу интересам США (Ирак, Корея). "Список С", который во времена холодной войны относился к международным конфликтам, наносящим косвенный удар по американским интересам (подобно конфликтам в Косово, Сомали, Боснии, Руанде, Гаити), после окончания холодной войны претерпел изменения. Так, будучи постоянно в центре внимания СМИ, косовский конфликт из списка С перешел в список В.

Откликаясь на полемику о современной геополитической конфигурации, автор указывает, что на смену биполярному миру пришел новый мировой порядок, который нельзя назвать ни многополярным, ни однополярным. Скорее правомерно говорить о "шахматной игре на трех досках". На первой доске, олицетворяющей военный потенциал, мир однополярен, поскольку здесь бесспорно господство США. На второй, знаменующей экономическую сферу, властвуют США, Европа и Япония, аккумулирующие 2/3 объема мирового промышленного производства. Третья доска связана с международными отношениями, структура которых многополярна (5, с. 24).

В статье почетного профессора университета Джонса Хопкинса Роберта Такера указывается, что американцы в большой степени являются пленниками идей и политики, выработанных в ходе соперничества с СССР во время холодной войны. Откликаясь на полемику по вопросу, следует ли США действовать единолично или совместно с другими странами, Такер придерживается взгляда, что "едино-личность" действий США сильно преувеличена. В современной американской политике "единоличная" роль США оборачивается тенденцией к коллективным действиям. Администрация Клинтона, по мнению автора, не выдержала проверки на самостоятельные действия: в Ираке она отказалась действовать без мандата СБ ООН, а после его предоставления действовала неэффективно; в косовском же конфликте США играли подчиненную роль по отношению к усилиям своих европейских союзников (7, с. 19).

Хотя автор признает, что в условиях многополярного мира ответственность США за мировой порядок становится гораздо более скромной, США все же остаются гарантом международной стабильности после холодной войны. Однако после окончания холодной войны стало невозможно обосновывать американскую гегемонию существованием советской (или российской) угрозы; нельзя объяснить ее и агрессивной позицией государств-"ренегатов", обладающих ядерным орудием массового уничтожения, преследующих агрессивную политику. Политика многосторонности вынуждает США стремиться к компромиссу прежде всего с европейскими странами, которые, по Такеру, заставляют США принять более "умеренный подход" в вопросах внешней политики. В заключение автор называет США преобладающей, но не доминирующей державой, которая "не застрахована от искушения власти" и которую есть кому "удержать от ошибок и крайностей" (7, с. 20).

Данные публикации, при всех противоречиях, присущих позициям авторов, несомненно свидетельствуют о сдвигах в американских концепциях внешней политики — большинство аналитиков осознают, что однополярного мира больше нет и США приходится с этим считаться. Основные предложения стратегии внешней политики США высказаны Самюэлем Хантингтоном, исходящим из тезиса, что в условиях многополярности представление об американской гегемонии — анахронизм, так как Соединенные Штаты не способны решать мировые проблемы самостоятельно, и только их сотрудничество с европейскими державами может обеспечить соблюдение американских интересов. На сходных позициях, говоря о преобладающей, но не доминирующей роли США, стоит Джозеф Най, чья концепция "трех досок" которого близка концепции Хантингтона.

Особую позицию занимает Ричард Хаас. По его мнению, в условиях многополярности США должны убедить международное сообщество в преимуществе американских ценностей и своего взгляда на миропорядок, а создание региональных коалиций из стран-союзников обеспечит стабильность и порядок на земном шаре. Напротив, Роберт Такер критикует американское руководство за чрезмерную приверженность "коллективным действиям" в международных конфликтах, что вряд ли соответствует истине.

Среди важных итогов полемики можно считать, во-первых, признание Хантингтона, что американская гегемония противоречит не только государственным интересам многих стран мира, но и экономическим, политическим и культурным устремлениям самих американцев (так, конгресс США выступил с критикой политики США в Косово), и, во-вторых, критику доктрины "гуманитарной интервенции" Морисом Мандельбаумом, а также констатацию необходимости ее переосмысления в рамках "ограниченной доктрины интервенции" (Ричард Хаас).

Список литературы

1. Haas R. What to do with American Primacy? // Foreign affairs. — N.Y., 1999. — September-October. — P.37-50.

2. Huntington S. The lonely superpower // Foreign affairs. — N.Y., 1999. — March-April. — P.35-49.

3. Luttwak E. Give war a chance // Foreign affairs. — N.Y., 1999. — July-August. — P.35-44.

4. Mandelbaum M. Perfect failure: NATO's war against Yugoslavia // Foreign affairs. —

N.Y., 1999. — September-October. — P.3-9.

5. Nye Joseph Jr. Redefining the national interest // Foreign affairs. — N.Y., 1999. — July-August. — P.22-35.

6. Rodman P. Fallout from Kosovo // Foreign affairs. — N.Y., 1999. — July-August. — P.45-62.

7. Tucker R. Alone or with others: Temptations of post-cold war power // Foreign affairs. — N.Y., 1999. — November-December. — P.15-22.