Распределение межбюджетных трансфертов и модели взаимодействия региональных и муниципальных властей (на примере Пермского края)

Анна ЗУЙКИНА

РАСПРЕДЕЛЕНИЕ МЕЖБЮДЖЕТНЫХ ТРАНСФЕРТОВ И МОДЕЛИ ВЗАИМОДЕЙСТВИЯ РЕГИОНАЛЬНЫХ И МУНИЦИПАЛЬНЫХ ВЛАСТЕЙ

В статье рассматриваются модели взаимодействия между органами региональной власти и местного самоуправления Пермского края в сфере межбюджетных отношений, а также их проявление на практике.

Some basic models of interaction between regional government and municipalities of the Perm region in the field of budget transfers distribution and their practical realization are considered in the article.

Ключевые слова:

органы местного самоуправления, межбюджетные отношения, межбюджетные трансферты, модели взаимодействия; local self-government, budget interactions, inter-budget transfers, models of interactions.

Одной из наиболее острых проблем во взаимоотношениях региональной власти и муниципалитетов является предо -ставление межбюджетных трансфертов (далее — МБТ). Хорошо известно, что они играют огромную роль в жизнедеятель -ности местного самоуправления (МСУ). По данным Министерства финансов РФ, за 2011 г. доля безвозмездных перечислений из феде -рального и регионального бюджетов в общем объеме доходов мест -ных бюджетов составила более 60%'. С другой стороны, именно через трансферты региональная власть может «транслировать» в муниципалитеты систему государственных приоритетов. Поэтому процесс передачи столь значимого для МСУ ресурса создает «поле» множества интеракций. В данной работе представлено авторское видение типичных ситуаций, или моделей взаимодействия между муниципалитетами и региональной властью по поводу распре -деления МБТ, и их проявление в отдельно взятом субъекте РФ — Пермском крае.

В соответствии с Бюджетным кодексом РФ, МБТ разделяются на четыре вида: дотации, субсидии, субвенции и так называемые иные МБТ Дотации — нецелевые трансферты, они предоставляются с целью выравнивания уровня бюджетной обеспеченности муници пальных образований (далее — МО). Субвенции являются, по сути, «финансируемым мандатом» государства — межбюджетным транс -фертом, предоставляемым на реализацию полномочий, делегиро -ванных МО с федерального и регионального уровней власти. Иначе говоря, дотации и субвенции являются неким «гарантированным минимумом» финансовой помощи МО. И чтобы их получить, не требуются какие -либо усилия со стороны последних. Иной характер имеют субсидии и иные МБТ. Субсидии передаются в местные бюджеты на условиях софинансирования с целью решения вопросов муниципального значения. Иные МБТ различаются по целям, усло -виям и порядку их передачи в местные бюджеты. Предоставление муниципалитетам субсидий и иных МБТ не является «гарантиро

1 Информация о результатах мониторинга местных бюджетов Российской Федерации по состоянию на 1 января 2012 года (период мониторинга — 2011 год) // http://www1.minfin.ru/common/img/uploaded/library/2012/04/otchet_po_ monitoringu_mestnykh_budzhetov_za_2011_god.pdf (дата обращения 15.09.2012).

ЗУЙКИНА

Анна

Сергеевна — аспирант кафедры политических наук ПГНИУ, ассистент кафедры государственного управления и истории ПНИП votinova@inbox.ru

ванным», а потому способствует проявле -нию муниципальной инициативы и акти -визации взаимодействия региональных и местных властей в целом.

Применительно к взаимодействиям по поводу распределения МБТ ключевое зна -чение имеют две позиции: региональные власти и МО (точнее, МО, допущенные к распределению данного трансферта). Таким образом, ключевыми оказываются три вопроса: 1) «правила входа»: какие МО допускаются к взаимодействию; 2) воз -можности региональных властей влиять на перечень МО, которые в итоге получат трансферт, а также на его объем; 3) воз -можности МО влиять на объем трансферта. Отметим, что с точки зрения логики взаи -модействия необходимо выделять две фазы «входа». Первая — вход муниципального образования во взаимодействие с регио нальной властью. Вторая фаза — непосред -ственное получение трансферта. Тем не менее, как мы увидим ниже, в большинстве случаев эти две фазы сливаются.

Под этим углом зрения все бесконечное многообразие взаимодействий по поводу распределения МБТ выстраивается в некий логически конечный ряд (набор) типичных ситуаций, или моделей взаимо -действия.

1. «Автоматический вход». Трансферты предоставляются всем МО на основе законодательно зафиксированных уни -версальных правил (формул), региональ ные власти не могут никого исключить. Муниципалы, в свою очередь, не могут получить больше, чем им положено, и в то же время от них не требуется специальных действий для того, чтобы получить то, что положено. Заметим, что объем трансферта при этом зависит от неких объективных характеристик МО, например численно -сти населения, уровня бюджетной обе -спеченности МО и т.п. Это единственная модель взаимодействия, в ходе осущест -вления которой региональная власть допу -скает свободное определение органами МСУ направлений расходования МБТ В остальных типичных ситуациях транс ферты носят целевой характер. Модели автоматического входа соответствует пре доставление муниципалитетам дотаций из краевого бюджета.

2. «Вход по атрибутам». Доступ к транс -ферту ограничен, его получают лишь те МО, которые обладают определенными атрибутами. На основе этих атрибутов (к

примеру, наличие некой категории по -требителей, для которых предназначен трансферт) устанавливаются и размеры трансфертов. Через данную модель муни -ципальные образования Пермского края получают субвенции — таким способом государство делегирует органам МСУ вместе с полномочиями и средства на их исполнение. К примеру, вопрос организа -ции оздоровления и отдыха детей входит в перечень задач регионального уровня власти. Однако регионалы посчитали наи -более приемлемым вариант реализации данной функции на местах. По мнению представителей с мест, дополнитель -ная рабочая нагрузка на муниципальных чиновников не является препятствием к принятию полномочия. Практика отка зов органов МСУ от государственных задач в Пермском крае не встречается. В «добровольно - принудительном» порядке все МО края примерно на пятую часть собственных функций исполняют полно мочия вышестоящих властей.

3. «Вход за плату». В данной ситуации для получения доступа к взаимодействию в сфере распределения трансферта МО должно выделить собственные средства (софинансирование), т.е. устанавливается своего рода «вступительный взнос» для участия, заплатив который муниципали тет получит свою часть «пирога». Таким способом распределяются, к примеру, средства бюджета Пермского края по целевой программе «Обеспечение жильем молодых семей». Программа вызывает повышенный интерес, т.к. связана с реше -нием чуть ли не самого острого в социаль -ной сфере жилищного вопроса. Органы МСУ подают заявки и пакет документов, в числе которых — подтверждение участия местных бюджетов в мероприятиях по предоставлению жилья молодым семьям. Общий лимит заложенных в региональ ном бюджете средств на программу рас пределяется между всеми территориями пропорционально доле заявок. «Вход за плату» — наиболее простая из всех «ини -циативных» моделей взаимодействия, потому что условие софинансирования здесь является единственной преградой для муниципалитета на пути получения государственного трансферта. Прямое тому подтверждение — повсеместное уча -стие территорий Пермского края в про грамме по предоставлению жилья моло дым семьям.

4. В некоторых случаях на разных фазах взаимодействия по поводу распределения трансфертов могут складываться разные типичные ситуации, поэтому необходимо выделить «комбинированные модели взаимодействия». Ярким примером этого является один из наиболее важных транс фертов — субсидии, распределяемые через Фонд софинансирования расходов Пермского края1 (далее — ФСР). На первой фазе здесь складывается ситуация «авто матического входа»: в краевом бюджете для каждого МО устанавливается лимит, в рамках которого муниципалитет может получить субсидии на определенные про -екты. Тем не менее, чтобы реально получить эти ресурсы, — и это уже вторая фаза взаимодействия — МО должно произвести софинансирование, т.е. мы имеем ситуа -цию «платного входа». Таким образом, есть все основания обозначить эту модель как «автоматически - платный вход».

5. «Вход по показателям». В отличие от предыдущей ситуации, ограничение доступа к трансферту связано с качествен ными характеристиками развития МО, их достижениями. Во взаимодействие с региональной властью по поводу полу чения трансферта могут вступить только те территории, которые приложат усилия для достижения данных показателей. При этом, если МО соответствует заявленной планке, регион удовлетворяет его финан совый запрос в полной мере либо в соот ветствии с достигнутыми показателями.

«Вход по показателям» имеет место при реализации самых разных программ. Показатели при этом зависят от содержа ния проекта. Примером данной модели могут служить программы федерального Фонда содействия реформированию ЖКХ2. Деятельность Фонда запущена в 2007 г. и на тот момент включала два направления3: 1) капитальный ремонт многоквартирных домов и 2) переселение граждан из аварийного жилищного фонда. Чтобы получить федеральные средства из

1 Зуйкина А.С., Панов П.В. Приоритеты регио -нальных властей и «политика бездействия» органов МСУ в Пермском крае // Вестник Пермского университета. Сер. Политология, 2012, № 4, с. 90-106.

2 Федеральный закон от 21.07.2007 № 185 - ФЗ «О Фонде содействия реформированию жилищнокоммунального хозяйства».

3 Совсем недавно в направления Фонда доба вилась модернизация системы коммунальной инфраструктуры.

Фонда — иные МБТ, — субъектам РФ и МО необходимо выполнить целый ряд условий. Помимо принятия собственных программ по направлениям Фонда, МО должны довести показатели реформиро -вания отрасли ЖКХ до установленных параметров: показатель доли коммерче -ских организаций, управляющих много -квартирными домами, — до 50%; показа -тель доли домов, где создано ТСЖ, — до 10% и пр.

Таким образом, муниципалитетам необ ходимо хорошо поработать, прежде чем получить средства из Фонда. Однако в этой модели взаимодействия территории не вступают в соревнование друг с другом, они ведут борьбу с «планкой», установлен -ной государственными властями. Поэтому доступ к трансфертам через «вход по пока -зателям» — более трудоемкий. По сравне -нию с предыдущей моделью сужается и круг участников.

6. «Конкуренция за вход». Эта ситуация предполагает наличие двух фаз взаимо -действия. В первой фазе доступ к взаи -модействию открыт для всех, однако ока зывается ограниченным число тех МО, которые в итоге получают трансферт, т.е. на второй фазе взаимодействия число МО будет меньшим. Трансферт распределя ется на конкурентной основе, и его получают МО, наиболее эффективно реали -зующие политический курс региональной власти. В отличие от предыдущей модели

— «входа по показателям», — где МО, соот -ветствующие установленным критериям, получают запрашиваемый объем транс -ферта, конкуренция здесь понимается как борьба между муниципалитетами за огра -ниченный ресурс.

Как отмечают сами представители МО, в Пермском крае конкурентные программы почти не встречаются. Исключением явля -ются проекты в области культуры, кото -рые организует соответствующее отрасле -вое министерство (программа «Пермский край — территория культуры»), а также конкурс муниципальных районов и городских округов на достижение наибо лее результативных значений показателей социально экономического развития. Он проводится в регионе с 2009 г. За средства краевого бюджета конкурируют МО и их главы лично. На основе значения опреде -ленных региональной властью показате -лей составляется рейтинг МО, лучшие из которых получают «денежный приз». Ряд

территорий воспринимают победу в кон курсе как нечто недостижимое (с одной стороны, в силу реальной депрессивности территории, с другой — ввиду негативного отношения к показателям конкурса как необъективным) и потому не прилагают особых усилий для достижения призовых мест. Наряду с этими очевидно просма триваемыми моделями взаимодействия необходимо выделить еще два дополни тельных варианта. Логически они стоят не в одном ряду с другими, а дополняют этот ряд с разных сторон, наполняя его новыми аспектами взаимодействия.

7. «Вход по принуждению». Все рассмо -тренные выше ситуации «по умолчанию» предполагали, что МО добровольно вступают во взаимодействие, т.е. осущест -вляют вход. Следует, однако, допустить и такой вариант, когда региональные власти должны предпринимать специ альные (дополнительные) действия для того, чтобы побудить МО участвовать в непривлекательной для него программе. Необходимо учитывать, что принуждение может быть разным: это жесткое давление, убеждение, стимулирование. В зависимо сти от конкретного случая региональные власти могут побуждать к участию в про -грамме как отдельные, так и все муници -палитеты. К примеру, такое «мягкое при -нуждение» территорий, по мнению самих муниципалов, наблюдалось во время запу -ска проекта экс - губернатора Пермского края О.А. Чиркунова под названием «Мамин выбор». В соответствии с этим проектом семьи, в которых дети не посе щают детские сады, получают ежеме сячное пособие. Одна из целей проекта

— уменьшение очередей в дошкольные учреждения. На старте проекта в 2008 г. на пилотных территориях пособия полно-стью обеспечивались за счет средств крае вого бюджета, тем самым стимулируя МО к участию. Со следующего года регион стал финансировать только 70% размера посо -бия, по прежнему призывая муниципаль ные власти вступать в проект. Добившись повсеместного распространения проекта по территории края, региональные власти в очередной раз уменьшают долю крае -вого бюджета до 50%. В 2012 г. году смена первого лица (отставка О.А. Чиркунова и назначение В.Ф. Басаргина) привела к

изменениям и в региональных приори -тетах. В итоге финансирование проекта «Мамин выбор» было полностью возло -жено на местные бюджеты, а акцент был сделан на государственную финансовую помощь муниципалитетам в строитель -стве детских садов.

8. «Вход для своих». Как и предыдущая, эта модель взаимодействия тоже может проникать в другие ситуации (может быть, за исключением двух первых), поскольку характеризует специфические мотивации региональных властей при распределе -нии трансфертов в тех случаях, когда они обладают дискреционными полномочи -ями. Иначе говоря, здесь универсальные правила вытесняются или, как минимум, искривляются особыми отношениями (симпатией, дружбой, родством и т.д.) между региональными властями и отдель -ными («своими») муниципалитетами. Тогда, например, конкуренция между МО за участие в получении трансферта заме щается или элиминируется «личными отношениями». На том же основании регион может «назначить» какой либо муниципалитет для участия в реализации программы (проекта).

Таким образом, муниципалитеты, ори ентируясь на свой опыт, сами определяют ситуацию и соответствующим образом реагируют на посылы региональной вла -сти. Если, например, ситуация взаимо -действия определена муниципалами как «конкуренция за вход», мощные стимулы к активному участию приобретают те МО, которые обладают соответствующими содержанию данного проекта ресурсами. Если же ситуация интерпретируется как формальный конкурс, в котором победят «свои» («вход для своих»), для муниципа литета, не имеющего персональных связей в региональной власти, нет смысла и уча -ствовать в этом конкурсе. Следовательно, взаимодействие между региональными властями и ОМСУ не сводится к следо -ванию формальным процедурам (или их нарушению). Формальные процедуры создают возможность (поле, арену) для взаимодействия между акторами, но для того чтобы эти взаимодействия приобрели устойчивость и институционализирова лись в практики, они должны приобрести смысл.