О бюджете города в условиях социально-экономических реформ

29 (197)-2005

Муниципальные финансы

О БЮДЖЕТЕ ГОРОДА В УСЛОВИЯХ СОЦИАЛЬНО-ЭКОНОМИЧЕСКИХ РЕФОРМ

Т. В. КОНОВАЛОВА, кандидат экономических наук, доцент, заведующая кафедрой «Финансы и кредит», профессор

ЛГ. ВОЛКОВА,

кандидат экономических наук, доцент кафедры «Финансы и кредит» Мичуринский государственный аграрный университет

В настоящее время роль местных бюджетов в бюджетной системе страны возрастает в связи с передачей центром местным органам власти решение ряда социальных проблем, которые влекут за собой рост расходов из местных бюджетов. Вместе с тем в условиях действующей в России финансово-бюджетной политики и укрепления финансовой вертикали наблюдается тенденция сокращения собственной доходной базы местных бюджетов.

Рассмотрим состояние доходов и расходов на примере муниципальных бюджетов Тамбовской области. Анализ показал, что уровень собственных доходов в доходах бюджетов городов в 2004 г. по сравнению с 2000 г. уменьшился более чем в два раза: с 53,1 до 23%. В то же время в регионе значительная часть расходов консолидированного бюджета возложена на местный уровень (около 60%). Возникающий вертикальный дисбаланс приводит к тому, что, например, в 2004 г. за счет собственных доходов покрывалось лишь 22,4% расходов местных бюджетов. Вместе с тем, поданным налогового учета, общие налоговые поступления, например с территории г. Мичуринска Тамбовской области составили в 2004 г. 996 млн руб., из которых лишь 12,7% осталось в городском бюджете.

Практика показывает, что в условиях, когда бюджетные услуги населению одного муниципального образования финансируются через региональный бюджет за счет налогоплательщиков других муниципальных образований или даже других регионов, расходная политика местных органов власти не может быть оптимальной. Происходящие изменения в пропорциях распределения средств по уровням бюджетной системы с 2000 по 2004 г. произошли также в ущерб местным бюджетам. В частности, доля налоговых поступлений, оставшая-

ся в городском бюджете, за анализируемый период сократилась с 24,8 до 12,7%. В результате этого доля налоговых доходов в бюджете г. Мичуринска в 2004 г. составила лишь 21,7% (в 2003 г. - 30%). Именно в таких неблагоприятных финансовых условиях происходит в настоящее время развитие местных бюджетов.

Наряду с этим расходы бюджетов муниципальных образований имеют ярко выраженную социальную направленность. Так, к основным направлениям расходования средств муниципалитетов относится социальная сфера и расходы на жилищно-коммунальное хозяйство (80%).

Изменения в бюджетном и налоговом законодательстве, вступившие в действие в 2005 г., существенным образом меняют характер межбюджетных отношений. Местным бюджетам на постоянной основе передаются в полном объеме следующие доходные источники: единый налог на вмененный доход для определенных видов деятельности, единый сельскохозяйственный налог, земельный налог. Дифференциация нормативов допускается лишь в отношении налога на доходы физических лиц в рамках формализованных схем выравнивания бюджетной обеспеченности муниципальных образований (по г. Мичуринску в 2005 г. норматив распределения составит 30%). Отказ от практики централизации местных (региональных) налогов в бюджеты более высокого уровня (за исключением мер в рамках режима «отрицательных трансфертов») означает существенный шаг к реализации принципа «один налог — один бюджет».

В Программе развития бюджетного федерализма отмечено, что «распределение финансовой помощи должно проводиться по единой методике на основе прозрачных формул с проверяемыми

расчетами...». Реализация данного положения возможна только при наличии фондовой формы формирования и использования бюджетных ресурсов.

Положительно то, что в 2005 г. в Тамбовском областном бюджете создан Региональный фонд финансовой поддержки муниципальных образований. Средства из этого фонда будут распределяться на формализованной основе (основной показатель — численность населения муниципалитета).

Анализ итогов исполнения муниципальных бюджетов позволяет выделить следующие основные направления их развития на 2005 г.:

• увеличение объема собственных доходов с учетом действующей бюджетной и налоговой политики;

• рост доли неналоговых доходов, в первую очередь за счет упорядочения системы арендных платежей;

• расширение налоговой базы городской казны путем достижения стабильного экономического роста;

• оптимизация сети бюджетных учреждений города;

• переход на программно-целевые методы финансирования расходов;

• отмена расходных обязательств, не обеспеченных источниками финансирования. Следует отметить, что в новую редакцию

закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» в ст. 53 включен пункт о высокодотационности и неплатежеспособности бюджета муниципального образования, который будет введен в действие с 1 января 2008 г. Эта статья повлечет за собой в случае возникновении признаков неплатежеспособности муниципального образования введение временной финансовой администрации на срок до 1 года. Поэтому в настоящее время важно контролировать такой показатель бюджета, как доля просроченной задолженности муниципалитета в общей сумме собственных доходов. Помимо этого необходимо контролировать соотношение дотаций и собственных доходов муниципального образования.

Полагаем, что при анализе фактического исполнения местных бюджетов следует рассматривать структуру безвозмездных перечислений, выделив дотации, субвенции, субсидии и другие их формы, так как они в настоящее время преобладают над собственными доходами муниципального образования.

В целях активизации деятельности по финансовому оздоровлению, содействия реформированию бюджетной сферы и бюджетного процесса, стимулирования экономических реформ в субъектах РФ (муниципальных образованиях) в составе федерального бюджета в качестве одного из источников предоставления финансовой помощи создан Фонд реформирования региональных и муниципальных финансов.

Субсидии из него могут предоставляться субъектам РФ (муниципальным образованиям), определенным по результатам отбора и осуществившим программы реформирования региональных (муниципальных) финансов или их этапов. Направления и порядок использования субсидий из Фонда определяются органами исполнительной власти субъектов РФ (органами местного самоуправления) в соответствии с федеральным законодательством, законодательством субъектов РФ, правовыми актами органов местного самоуправления и Положением о предоставлении субсидий из Фонда реформирования региональных и муниципальных финансов, утвержденным постановлением Правительства РФ от 5 января 2005 г. № 2.

К участию в отборе муниципальных образований могут быть допущены только муниципальные образования — столицы и административные центры субъектов РФ либо муниципальные образования с численностью постоянного населения на конец последнего отчетного года более 200 тыс. человек. При этом в Программе реформирования муниципальных финансов должны учитываться следующие основные направления реформирования:

• реформа бюджетного процесса и управления расходами;

• административная реформа;

• реформирование системы финансирования отраслей муниципального сектора экономики;

• совершенствование системы управления инвестициями;

• развитие системы бюджетных закупок;

• создание условий для развития доходной базы;

• повышение эффективности использования государственного и муниципального имущества;

• совершенствование долговой политики;

• межбюджетные отношения;

• среднесрочное финансовое планирование;

• повышение открытости управления муниципальными финансами.

В соответствии с данными направлениями реформирования финансовому отделу, на наш взгляд, целесообразно разрабатывать стратегическую систему управления муниципальными финансовыми потоками, призванную обеспечить стабильное развитие города. С этой целью необходимо разделить текущие и капитальные расходы бюджета, выделив из них средства бюджета развития, с последующим его утверждением как самостоятельного обособленного бюджета. Иными словами, бюджет текущих расходов обязательно должен быть сбалансирован налоговыми и неналоговыми доходами, а бюджет развития может быть дефицитным и сочетать как заемные, спонсорские средства, так и средства, выделяемые из муниципального бюджета на инвестиционные цели в рамках реализации федеральных программ.

В связи с тем, что задачей местных органов самоуправления является привлечение инвестиций на свою территорию, необходимо направить усилия на грамотную разработку инвестиционных проектов, создание инвестиционно - привлекательного образа муниципального образования, в том числе и в области налогообложения. Повышению инвестиционной активности может способствовать создание на региональном уровне Фонда муниципального развития. Через данный Фонд могут финансироваться исключительно капиталовложения на выравнивание социальной инфраструктуры, тогда как инвестиционная поддержка производственного развития должна преимущественно осуществляться в рамках Бюджета развития. Кроме того, следует привлекать средства Фонда регионального развития на условиях долевого финансирования целевых программ. При распределении бюджетных средств должны быть использованы критерии платежеспособности муниципалитета, которые утверждены приказом Минфина России от 2 августа 2004 г. № 223 «О мониторинге финансового положения и качества управления финансами субъектов Российской Федерации и муниципальных образований».

Полагаем, что при анализе муниципального бюджета необходимо анализировать задолженность по налоговым платежам и выделять реальные пути

ее снижения. В качестве критерия оценки результатов исполнения бюджета, на наш взгляд, следует выделить использование внутренних резервов по привлечению доходов в бюджет и экономичность расходования бюджетных средств.

Кроме того, в настоящее время необходимо создать электронный документооборот бюджетных учреждений с финансовыми органами, что в свою очередь позволит повысить контроль за соблюдением лимита бюджетных обязательств.

Для укрепления доходной базы местных бюджетов необходимо, на наш взгляд, активизировать деятельность местных органов самоуправления по оживлению экономики территории путем использования новых инструментов финансового менеджмента. Например, целесообразно разработать комплекс мероприятий по юридическому и экономическому консультированию малого и среднего бизнеса.

Для увеличения собственной доходной базы местных бюджетов полагаем, следует активизировать работу по паспортизации объектов недвижимости. В частности, провести инвентаризацию объектов незавершенного строительства, земель хозяйственного ведения, бесхозяйных недвижимых вещей и других объектов недвижимости, а также принять их на учет. Способом регистрации изменений состояний объектов недвижимости и описания значимых характеристик в целях налогообложения должен стать «паспорт объекта недвижимости», объединяющий в себе все властные, ведомственные и частные реализации в отношении каждого конкретного объекта. Публичность «паспорта объекта недвижимости» станет еще одним способом увеличения налогового потенциала местного бюджета и снимет завесу неопределенности и сомнений граждан в их принадлежности.

Таким образом, реформирование муниципальных финансов должно проводиться комплексно, затрагивая все элементы бюджетного механизма. В условиях социально-экономических реформ в России предстоит взять ориентир на сокращение дотационности, повышение заинтересованности на местах в наращивании налогового потенциала и эффективном расходовании бюджетных средств.