В поисках оптимальной модели фиксации административной ответственности в сфере жилищно-коммунального хозяйства

УДК 342.951 А. е. Кущ,

канд. юрид. наук Полтавский юрид. ин-т Национального университета «Юридическая академия Украины имени Ярослава Мудрого», г. Харьков

В ПОИСКАХ ОПТИМАЛЬНОЙ МОДЕЛИ ФИКСАЦИИ АДМИНИСТРАТИВНОЙ ОТВЕТСТВЕННОСТИ В СФЕРЕ ЖИЛИЩНО-КОММУНАЛЬНОГО ХОЗЯЙСТВА

В статье рассмотрены различные варианты фиксации административной ответственности в сфере жилищно-коммунального хозяйства в разных странах. Выделены основные модели такой фиксации. На основании теоретических положений и практического опыта предложено оптимальную модель для Украины.

Ключевые слова: административная ответственность, жилищно-коммунальное хозяйство, Кодекс об административных правонарушениях, международный опыт.

Становление современного украинского общества неразрывно связано с развитием и усложнением социальных и экономических процессов, что, в свою очередь, отражается на проблемах их надлежащего регулирования, обеспечения законности во всех сферах общественной жизни. Важную роль в указанных процессах играет институт юридической ответственности, являясь одним из фундаментальных правовых явлений, без которого вообще невозможно представить себе существования права как нормативной системы. Чем сложнее становятся общественные отношения, подлежащие правовому регулированию, тем ярче проявляется роль юридической ответственности в этом процессе. Многочисленные ограничения, в рамках которых приходится жить и работать современному человеку, обуславливают необходимость существования эффективной системы обеспечения соблюдения различных ограничений и часто с помощью принудительных мер. Одним из элементов такой системы и является юридическая ответственность [11, с. 29].

Административная ответственность - один из видов ответственности юридической, которая по сравнению с иными видами последней (в том числе уголовной, дисциплинарной и материальной) имеет определенные отличия. Во-первых, она применяется к лицам, не связанным служебной зависимостью с органами, и к должностным лицам, уполномоченным на ее применение и наделенным для этого государственно-властными полномочиями. Во-вторых, закон четко определяет, что признается административным правонарушением, а также возможные виды наказаний, субъектов ответственности и органы (должностных лиц), которые уполномочены применять административное наказание. В-третьих, ограничения, связанные с использованием мер административной ответственности, менее суровы для лица, чем, например, применение мер ответственности уголовной. В-четвертых, процедура применения административной ответственности более оперативна, чем в уголовном процессе. Несмотря на имеющиеся различия административной ответственности от иных видов юридической ответственности, общих для всех ее видов, является то, что она наступает только при наличии правонарушения [13].

Несомненным является то, что административная ответственность представляет собой важный инструмент охраны и защиты правопорядка, обеспечения законности, воспитания граждан в духе точного и неуклонного соблюдения законов, уважения к правам, чести и достоинству других граждан, добросовестного использования своих обязанностей, ответственности перед обществом. Бесспорно, что это в полной мере может быть отнесено и к сфере жилищно-коммунального хозяйства (далее - ЖКХ). как одной из наиболее

значимых для обеспечения надлежащей жизнедеятельности человека. Поэтому, на наш взгляд, одним из наиболее важных концептуальных положений, которое следует учитывать при характеристике административной ответственности в рассматриваемой сфере, является то, что в своих отношениях с гражданами органы государственной власти должны исходить из приоритета прав человека как самой большой ценности в демократическом обществе. Именно он должен стать главным субъектом права. Никакие долгосрочные или временные государственные или общественные интересы не могут быть поставлены выше его интересов. Главной задачей всех органов государственной власти должна быть эффективная работа для создания благоприятных условий для полной реализации ее прав. Поэтому из содержания законодательства об административных правонарушениях, как справедливо отмечает С. Тараненко, должно следовать, что человек существует для государства, а государство - для человека, для обеспечения охраны его свобод и законных интересов как его неотъемлемых естественных прав [14].

Актуальность и важность вопросов, связанных с реализацией административной ответственности в исследуемой сфере, обусловливается ростом числа правонарушений в последней. Свидетелями этого явления становится большинство населения, ведь такие правонарушения имеют массовый и в ряде случаев явный характер.

Следует отметить, что проблеме административной ответственности в процессе становления и развития науки административного права всегда уделялось особое внимание. Но при этом вопросы административной ответственности в сфере ЖКХ оставались вне поля зрения, и практически не исследовались в юридической науке. Считаем, что в современных условиях этот вопрос требует своего должного осмысления. Для всестороннего анализа указанной проблемы важно учесть опыт как украинский, так и государств ближнего зарубежья. Исследуя последний, умышленно делаем акцент на страны бывшего СССР, что аргументируется рядом факторов. Во-первых, структура жилищного фонда этих государств и порядок предоставления в них жилищно-коммунальных услуг во многом схожи с национальными. Во-вторых, получив независимость, эти государства оказались в равных стартовых условиях развития ЖКХ, что делает изучение позитивного их опыта относительно исследуемых вопросов особо ценными для Украины. В-третьих, основанием для всех кодексов союзных республик об административных правонарушениях были Основы законодательства союза ССР и союзных республик об административных правонарушениях от 23 октября 1980 г. [1; 1980. - № 44. - Ст. 910]. С учетом последнего важным для исследования представляется дальнейшее развитие законодательства стран бывшего СССР, с касающегося рассматриваемых вопросов.

Анализ кодексов об административных правонарушениях (далее - КоАП) ряда стран указал на различные варианты регламентации ответственности в рассматриваемой сфере, которые формулируются с учетом исследования ЖКГ как комплексной отрасли, в состав которой входят 4 подотрасли: жилищное хозяйство, коммунальное хозяйство, благоустройство (хозяйство дорожное, зеленое, уличное освещение, санитарная очистка территорий и др.); бытовое обслуживание (бани, прачечные, ритуальное обслуживание и пр.). Подобная структура ЖКХ выделяется большинством ученых и с учетом анализа национального законодательства поддерживается и нами [10].

КоАП Российской Федерации (далее - РФ) не содержит отдельной главы, посвященной правонарушениям в сфере ЖКХ. Различные соответствующие составы размещены в главах, регулирующих ответственность в иных сферах отношений. В гл. 6, регламентирующей административные правонарушения, посягающие на здоровье, санитарно-эпидемиологическое благополучие населения и общественную нравственность, это ст. 6.4. - «Нарушение санитарно-эпидемиологических требований к эксплуатации жилых помещений и общественных помещений, зданий, сооружений и транспорта» и ст. 6.5 - «Нарушение санитарно-эпидемиологических требований к питьевой воде». В гл. 7, регулирующей административные правонарушения в области охраны собственности, это ст. 7.22 - «Нарушение правил содержания и ремонта жилых домов и (или) жилых

помещений» и ст. 7.23 - «Нарушение нормативов обеспечения населения коммунальными услугами». В гл. 14, регулирующей административные правонарушения в области предпринимательской деятельности, это ст. 14.4 «Продажа товаров, выполнение работ либо оказание населению услуг ненадлежащего качества или с нарушением установленных законодательством РФ требований», ст. 14.6 «Нарушение порядка ценообразования» и ст. 14.7 «Обман потребителей» и некоторые другие [6].

В аспекте рассматриваемого вопроса важным видятся и положения ст. 2.1 и 2.10 КоАП РФ. Первая, определяя административное правонарушение, признает его субъектом физическое или юридическое лицо. Вторая, закрепляя особенности административной ответственности юридических лиц, устанавливает, что юридические лица подлежат административной ответственности за совершение административных правонарушений в случаях, предусмотренных статьями разд. II КоАП РФ или законами субъектов Российской Федерации об административных правонарушениях. Таким образом, в отличие от ряда подобных статей КоАП иных стран, Кодекс РФ об административных правонарушениях не содержит исчерпывающего перечня составов административных правонарушений, в частности в сфере ЖКХ.

Схожими в регламентации ответственности в сфере ЖКХ оказались КоАП Республик Казахстан и Беларусь [3; 2]. В кодексах этих стран также нет отдельной главы, закрепляющей ответственность в рассматриваемой нами сфере. При этом имеются главы, регулирующие ответственность в некоторых подотрослях жилищно-коммунального хозяйства. Так, КоАП Республики Беларусь в гл. 21 раскрывает административные правонарушения в области архитектурной, градостроительной и строительной деятельности, благоустройства и пользования жилыми помещениями, а гл. 20 -административные правонарушения против порядка использования топливно-энергетических ресурсов. Отдельные же статьи размещаются в других главах, в частности, в гл. 12 «Административные правонарушения в области предпринимательской деятельности» (статьи 12.4, 12.10, 12.16, 12.17 относительно: нарушения установленного порядка формирования и применения цен (тарифов); нарушения установленного порядка заключения и исполнения договоров на приобретение, строительство и реконструкцию жилых помещений; обмана потребителей; нарушения правил торговли и оказания услуг населению); в гл. 23 «Административные правонарушения против порядка управления» (ст. 23.78 «Нарушение жилищного законодательства») и в некоторых других.

Несколько более специализированно по подотрослям ЖКХ административная ответственность фиксируется в КоАП Республики Казахстан. Это гл. 6-1 «Административные правонарушения в области энергосбережения и повышения энергоэффективности» и гл. 18 «Административные правонарушения в сфере архитектурно-строительной деятельности». Во многих других главах (10, 12 - 15, 19) значительное количество статей регламентируют ответственность за нарушения отдельных институтов ЖКХ (ст. 83 «Ограничение права свободного передвижения и выбора места жительства»; ст. 127 «Незаконное подключение, использование энергии или воды»; ст. 1476 «Нарушение порядка реализации (продажи) электрической энергии»; ст. 159 «Обман потребителей» и др.).

Примечательно, что КоАП и Казахстана (статьи 31 и 36) и Беларуси (статьи 4.1 и 4.8) в числе субъектов административного правонарушения называют юридическое лицо. Последнее несет административную ответственность, если это предусмотрено Особенной частью названных кодексов. Таким образом, анализ статей КоАП Республик Казахстана и Беларуси позволяют сделать вывод, что исключительно нормы указанных кодексов могут устанавливать административную ответственность как для физических, так и для юридических лиц, в том числе и в сфере ЖКХ.

Можно выделить модель закрепления ответственности в сфере ЖКХ в КоАП Республик Молдова и Таджикистан [См.: 4; 5]. Кодексы об административных правонарушениях этих стран в своей структуре имеют отдельные главы, посвященные

ответственности в исследуемой нами сфере. В КоАП Республики Молдова - это гл. X «Правонарушения в области промышленности, строительства, энергетики, жилищно-коммунального хозяйства и благоустройства территории», у КоАП Республики Таджикистан - гл. 25 «Административные правонарушения в области обеспечения прав граждан на жилье, жилищно-коммунального хозяйства и благоустройства». В некоторых главах имеется также небольшое количество статей, посвященных отдельным вопросам административной ответственности в сфере жилищно-коммунального хозяйства (например, ст. 114 КоАП Таджикистана устанавливает ответственность за нарушение санитарно-эпидемиологических требований к эксплуатации жилых и общественных помещений, зданий и сооружений; ст. 158 КоАП Молдовы именуется «Нарушение правил содержания собак, кошек и других животных»). Но в целом нормы ответственности в сфере ЖКХ рассматриваемых кодексов практически в полном объеме размещаются в отдельных главах.

КоАП Республик Молдова и Таджикистан в числе субъектов административного правонарушения называют как физическое, так и юридическое лицо. И так же, как в случае с Кодексами Казахстана и Беларуси, КоАП Молдовы и Таджикистана являются единственными источниками своего национального законодательства, которые устанавливают, какое именно деяние является административным правонарушением и какова ответственность за их совершение.

Наконец, последняя возможная модель, существующая в КоАП Туркменистана и Украины. Как и в предыдущей модели, в структуре КоАП этих стран имеется отдельная глава, посвященная ответственности в сфере ЖКХ [См.: 8; 9]. Примечательным является тот факт, что эти главы имеют как одинаковый номер (гл. 11), так и одинаковое название («Административные правонарушения в области жилищных прав граждан, жилищно-коммунального хозяйства и благоустройства»). Объясняется это тем, что эти 2 действующих кодекса приняты еще во времена существования СССР (причем оба принятые в декабре 1984 г.). Особенностью же рассматриваемой модели является то, что субъектами административных правонарушений КпАП этих двух государств называют лишь физических лиц. Иначе говоря, за нарушения статей гл. 11 анализируемых КоАП ответственность могут нести только физические лица. Административная же ответственность юридических лиц в сфере ЖКХ регулируется иными законами (например, Законами Украины «О теплоснабжении» [1; 2005. - № 28. - ст. 373], «Об электроэнергетике» [1; 1998. - № 1. - ст. 1]). Учитывая тот факт, что законодательство об административных правонарушениях этих государств состоит из КоАП и иных законов (ст. 2 в обоих случаях), даже ответственность физических лиц в сфере ЖКХ может вводиться иными законами.

С 1 января 2014 г. в Туркменистане вступает в силу новый Кодекс об административных правонарушениях. Фиксация в нем ответственности в сфере ЖКХ осуществляется аналогичным образом - в отдельной главе, причем в Кодексе 1984 г. - это гл. 11, а в новом - гл. 16, которая, впрочем, имеет такое же название [7]. Чрезвычайно важным видится введение в новом КоАП Туркменистана статьи, устанавливающей ответственность за нарушение одного из конституционных прав граждан -неприкосновенности жилища (ст. 341). Со вступлением в силу нового Кодекса модель закрепления ответственности в сфере ЖКХ Туркменистана будет аналогичной моделям кодексов Молдовы и Таджикистана, поскольку, кроме наличия отдельной главы, КоАП -это единственный акт страны, предусматривающий административную ответственность в рассматриваемый сфере.

Анализ вышеуказанных моделей позволяет сделать вывод о наиболее оптимальном закреплении административной ответственности в сфере ЖКГ. На наш взгляд, это модель, где нормы административной ответственности в исследуемой сфере в полном объеме сконцентрированы в отдельной главе КоАП, о чем свидетельствуют как теоретические положения, так практический опыт.

Как известно, критерием размещения составов административных правонарушений в главах КоАП является родовой объект. С этой точки зрения чрезвычайно важно выделить отдельную главу, содержащую меры ответственности в сфере ЖКХ. Обосновывается это тем, что, во-первых, последняя является одной из наиболее важных сфер народного хозяйства, поскольку она связана с предоставлением услуг, имеющих определяющее значение практически для всего населения Украины. Во-вторых, она оказывает существенное влияние на экономические процессы (в частности, на миграцию, инвестиционную привлекательность региона, создание новых предприятий и т. д.). В-третьих, нарушение прав граждан в сфере ЖКХ во многом обусловливается ростом социальной напряженности, что становится основой для возникновения социальных конфликтов и в определенной степени служит индикатором отношения граждан к соответствующим государственным учреждениям. Таким образом, выделение такого родового объекта, как общественные отношения в сфере жилищно-коммунального хозяйства, подчеркнет ее особую важность для государства и общества.

Предложенная нами модель будет оптимальной и с точки зрения практики. Так, отсутствие специальной главы, посвященной нарушениям в сфере ЖКХ, может привести к тому, что различные контролирующие органы будут стремиться квалифицировать допущенные нарушения по тем статьям КоАП, по котором они компетентны возбуждать дела об административных правонарушениях. И как следствие - за одно и то же правонарушение различные контролирующие органы могут привлечь предполагаемого нарушителя по разным статьям КоАП. Этот аспект рассматривался и в научной юридической литературе.

Обращаясь к законодательству Российской Федерации, отметим, что за нарушения нормативов, установленных в сфере ЖКХ, встречается привлечение к административной ответственности за правонарушения в области охраны собственности (статьи 7.22 и 7.23 КоАП РФ), предпринимательской деятельности (ч. 1 ст. 14.4, ч. 2 ст. 14.6, статьи 14.7, 14.8), окружающей среды и природопользования (ст. 8.2), за нарушения, посягающие на здоровье, санитарно-эпидемиологическое благополучие населения и общественную нравственность (статьи 6.4 и 6.5), на общественный порядок и общественную безопасность (ст. 20.4). Подача питьевой воды, не соответствующей санитарно-эпидемиологическим требованиям, может быть квалифицирована по ст. 6.5 КоАП РФ («Нарушение санитарно-эпидемиологических требований к питьевой воде»); ст. 7.23 («Нарушение нормативов обеспечения населения коммунальными услугами») или ч. 2 ст. 14.4 (... «оказание населению услуг с нарушением требований технических регламентов и санитарных правил»). Для этих 3-х составов определены различные сроки давности привлечения к административной ответственности, различны и органы, уполномоченные осуществлять такое привлечение [12].

Таким образом, регулирование административной ответственности в сфере ЖКХ отдельной главой позволит закрепить круг органов, уполномоченных привлекать правонарушителей к административной ответственности и четко зафиксировать этот процесс.

Отметим, что со вступлением в силу 1 января 2014 г. нового Кодекса об административных правонарушениях Туркменистана Украина остается единственным из анализируемых выше государств, где будет действовать КоАП, принятый еще во времена существования СССР. Поэтому разработка и принятие нового Кодекса Украины об административных правонарушениях имеет чрезвычайно важное значение для регулирования соответствующих вопросов с учетом современных требований.

Список литературы: 1. Вщомосп Верховно! Ради Украши. 2. Кодекс Республши Бшорусь про адмшютративш правопорушення вщ 21.04.2003 р., № 194-З [Electronic resource]. - Режим доступу: http://base.spinform.ru/show_doc.fwx?rgn=14895. 3. Кодекс Республши Казахстан про адмшютративш правопорушення вщ 30.01.2001 р., № 155-II

[Electronic resource]. - Режим доступу:

http://online.zakon.kz/Document/?doc_id=1021682&sublink=210000#pos=1308;-11. 4. Кодекс Республши Молдова про правопорушення вiд 24.10.2008 р., № 218-XVI [Electronic resource].

- Режим доступу: http://base.spinform.ru/show_doc.fwx?rgn=25958. 5. Кодекс Республши Таджикистан про адмiнiстративнi правопорушення от 31.12.2008 г. [Electronic resource]. -Режим доступу: http://base.spinform.ru/show_doc.fwx?rgn=26352#A000000025. 6. Кодекс Росшсько! Федерацп про адмiнiстративнi правопорушення вщ 30.12.2001 р., № 195 ФЗ [Electronic resource]. - Режим доступу: http://base.spinform.m/show_doc.fwx?rgn=1404.

7. Кодекс Туркменистану про адмшютративш правопорушення вщ 29.08.2013 р. [Electronic resource]. - Режим доступу: http://base.spinform.ru/show_doc.fwx?rgn=62468#A000000013.

8. Кодекс Туркменсько! РСР про адмшютративш правопорушення вщ 17.12.1984 р. [Electronic resource]. - Режим доступу: http://base.spinform.ru/show doc.fwx?rgn=2352.

9. Кодекс Украши про адмiнiстративнi правопорушення: вщ 07.12.1984 р., № 8073-X // Вщомосп Верховно! Ради УРСР. - 1984. - № 51. - Ст. 1122. 10. Кущ О. С. Окремi аспекти правового регулювання сфери житлово-комунального господарства / О. С. Кущ // Наук. вюн. Ужгород. нац.. ун-ту. - [Серiя «Право»]. - 2012. - Т. 2. - Вип. 19. - С. 191-193. 11. Лук'янець Д. М. Адмшютративно-делштш вщносини в Укрш'ш: теорiя та практика правового регулювання: моногр. / Д. М. Лук'янець. - Суми: ВТД «Ушверситет. книга». -2006. - 367 с. 12. Михайлова К. А. Административная ответственность за нарушения, связанные с содержанием жилых домов и оказанием населению коммунальных услуг / К. А. Михайлова // Жилищное право. - 2011 г. - № 5. - С. 77-85. 13. Николаева Л. А. Административная ответственность как охранительное правоотношение / Л. А. Николаева // Адм. ответственность: вопр. теории и практики / отв. ред. Н. Ю. Хаманева. - М: ИГП РАН, 2004. - С. 24-31. 14. Тараненко С. Концептуальш засади забезпечення охорони прав i свобод особи в законодавсга про адмшютративш правопорушення / С. Тараненко // Право Украши.

- № 7. - 1995. - С. 36-38.

У ПОШУКАХ ОПТИМАЛЬНО! МОДЕЛ1 Ф1КСАЦП АДМШ1СТРАТИВНО1 В1ДПОВ1ДАЛЬНОСТ1 У СФЕР1 ЖИТЛОВО-КОМУНАЛЬНОГО ГОСПОДАРСТВА

Кущ о. е.

У статп розглянуто iснуючi варiанти фшсацп адмшютративно! вщповщальносп у сферi житлово-комунального господарства в рiзних крашах. Видшено основш моделi тако! фшсацл. На пiдставi теоретичних положень i практичного досвщу запропоновано оптимальну модель для Украши.

Ключовг слова: адмшютративна вiдповiдальнiсть, житлово-комунальне господарство, Кодекс про адмшютративш правопорушення, мiжнародний досвiд.

IN SEARCH OF AN OPTIMAL MODEL OF FIXING ADMINISTRATIVE RESPONSIBILITY IN THE SPHERE OF HOUSING AND COMMUNAL SERVICES

Kushch O. E.

The article describes the various options for fixing the administrative responsibility for housing and communal services in different countries. The basic model of such a fixation. On the basis of theory and practical experience suggested an optimal model for Ukraine.

Key words: administrative responsibility, housing and utilities, the Code of Administrative Offences, international experience.

Поступила в редакцию 03.12.2013 г.