Юридическая ответственность как средство воздействия на миграционно-правовые отношения

Если выполняемая добровольцем работа соответствует законодательно определенным благотворительным целям, то в договоре обязательно должна содержаться ссылка на то, что статус добровольца соответствует статусу, который определен в Законе о благотворительности. Благотворительная организация может компенсироватьзатраты добровольцу.

Заключение волонтерского договора оченьже-лательно, если деятельность добровольца в организации достаточно продолжительна или ее уже выполняют другие сотрудники на оплачиваемой основе.

Добровольческая деятельность не включается в трудовой стаж, в отличие от США и Великобритании.

Также доброволец не может быть «материально» ответственным лицом, ему нельзя выдавать деньги «под отчет», так как эта категория лежит в плоскости трудовых правоотношений.

Поскольку добровольный труд не приносит заработка (трудового дохода), доброволец в принципе может быть признан безработным и зарегистрирован в качестве такового службой занятости, конечно, при соблюдении всех прочих многочисленных условий (см. Закон РФ от 19апреля 1991 г. № 1032-1 «О занятости населения в Российской Федерации»).

Если по той или иной причине договор между добровольцем и организацией не заключен, то подтверждением существующих между ними гражданских правоотношений может служить решение органа управления организации, в компетенцию которого входит утверждение планов и бюджетов, о привлечении добровольцев к деятельности организа-

ции. В решении должен быть зафиксирован сам факт необходимости использования труда добровольцев и описание круга задач, которые будут решаться путем использования труда добровольцев.

Итак, подводя итог, отметим, что благотворительность на Руси еще в IX веке считалась богоугодным делом, но тогда она активно поддерживалась церковью, и была почетной. Помощь нуждающемуся на безвозмездной основе — это исток русской культуры, поэтому она должна стимулироваться и поддерживаться государством, и не должна быть вне правового поля.

Примечания

1. Собрание законодательства №33. — Ст. 3340. РФ. — 1995. —

2. Собрание законодательства №35. — Ст. 3649. РФ. — 1994. —

3. Собрание законодательства № 40. — Ст. 3822. РФ. — 2003. —

4. Собрание законодательства № 38. — Ст. 3866. РФ. — 2005. —

5. Собрание законодательства № 49. — Ст. 6071. РФ. — 2007. —

6. Собрание законодательства № 32. — Ст. 4052. РФ. — 2009. —

7. Собрание законодательства № 30. — Ст. 3788. РФ. — 2009. —

8. Собрание законодательства № 32. — Ст. 4052. РФ. — 2009. —

9. Собрание законодательства №47. — Ст. 5489. РФ. — 2008. —

Н.Б. Шитова

Шитова Наталья Борисовна — преподаватель кафедры конституционного и административного права Национального исследовательского университета «Высшая школа экономики»

E-mail: nshitova@hse.ru

Юридическая ответственность как средство воздействия на миграционно-правовые отношения

В статье излагается оригинальный подход к роли юридической ответственности в системе регулирования миграционных процессов. Автором на примерах показано своеобразие регулирующей функции

юридической ответственности, аргументируется вывод о необходимости более тщательной разработки мер противодействия незаконной трудовой миграции.

The article elaborates upon the individual approach concerning a legal liability in the regulatory system of migrational processes. The author, using instances, illustrates the diversity of a regulatory function of the responsibility. The conclusion, regarding the necessity of more careful development of illegal labor migration’s countermeasures, is rationalized.

Являясь важным фактором возникновения и находятся в поле постоянного наблюдения и го-

развития государства, экономические отношения сударственного воздействия. Российская Федера-

Шитова Н.Б. Юридическая ответственность как средство воздействия на миграционно-правовые отношения

Шитова Н.Б. Юридическая ответственность как средство воздействия на миграционно-правовые отношения

ция, провозгласив себя социальным государством, тем самым продекларировала заинтересованность в формировании законного свободного рынка труда.

Поскольку трудовая миграция в настоящее время стала необходимостью для многих европейских государств, незаконные мигранты не являются только российской проблемой. С незаконной миграцией на протяжении многихлет пытаются бороться, например, в США, Франции, Великобритании1. При этом отличительно, что существование незаконной трудовой миграции в России детерминировано экономической привлекательностью и одновременно несовершенством правового обеспечения миграционных процессов.

В современной российской действительности, когда незаконный труд иностранных граждан начинает приобретать угрожающие масштабы, основной акцент в миграционной политике делается на запретительные и ограничивающие меры противодействия незаконной миграции. Такой взгляд основывается на оценке незаконной миграции как противоправного явления, к которому едва ли могут быть применены регулирующие и стимулирующие меры. Кроме того, подобнойточ-ки зрения придерживаются и зарубежные страны, сталкивающиеся с данной проблемой (США, Израиль, ряд стран Западной Европы)2. В контексте неконтролируемости трудовых мигрантов и роста преступности в их сфере применение охранительных норм заслуживает более подробного рассмотрения как эффективное средство противодействия проблеме.

Принуждение в государственном управлении включает целый комплекс средств поддержания власти, включая правовые режимы и меры юридической ответственности3. Особое место отведено специальным правовым режимам. Что касается охранительных норм, которые представлены главным образом нормами, устанавливающими юридическую ответственность, то их, по общему правилу, принято рассматриватьза рамками правовых режимов, поскольку нормы, закрепляющие ответственность, вторичны по отношению к нормам, непосредственно регулирующим миграционные правоотношения. Это объясняется тем, что из установленных государством миграционных правил (миграционного режима в традиционном понимании) должна с «неизбежностью вытекать необходимость закрепления составов правонарушений в охранительных нормах, направленных на охрану указанных миграционных правил»4.

Но в науке обосновывается не менее важная, чем охранительная, регулятивная функция юридической ответственности5. Поэтому охранительные нормы, рассматриваемые в регулятивном аспекте, можно и нужно включать в состав миграционного режима.

Российское законодательство указывает на существование нескольких видов ответственности за правонарушения в сфере трудовых правоотноше-

ний с участием иностранного элемента. Общие положения можно найти в Трудовом кодексе РФ6 (например, абз. 1 ст. 142, ст. 236, ст. 419). Какизвестно, работодатель по отношению к работнику выступает в качестве налогового агента. Поэтому определенные меры юридической ответственности установлены на уровне налогового законодательства (например, ст. 120, 122, 123 НК РФ7).

Одним из приоритетных направлений государственной миграционной политики является работа по противодействию правонарушениям в сфере миграции. В связи с этим особую важность имеют административная и уголовная ответственность. Наряду с функцией охраны правоотношений они выполняют функцию регулирования миграционной сферы. Однако не все ученые соглашаются с наличием регулятивной функции уголовной ответственности. Основные доводы сводятся к тому, что уголовное право не регулирует отношения, а только их охраняет, кроме того, уголовному праву присущ метод запретов. Нельзя все же однозначно согласиться с такой точкой зрения, поскольку предназначением права является регулирование отношений. И в этом смысле уголовное право в целом и его институт уголовной ответственности выступают «механизмом контроля, согласования интересов, корректировки заданной цели»8. Кроме того, уголовно-правовой запрет включается в общую систему правового регулирования и не находится вне этой системы9.

Специфичность регулятивной функции уголовной ответственности заключается в том, что она способствует нормальному функционированию охраняемых уголовным законом отношений, воздействует на волю и сознание субъекта системыуго-ловно-правовых норм, устанавливающих ответственность. Регулятивная функция закрепляет обязанности субъектов совершить определенные действия или воздержаться от их совершения. Таким образом, нормы, закрепляющие ответственность, определяют ответственное позитивное отношение гражданина к происходящему, влияют, формируют и, соответственно, регулируют его поведение.

Что касается административной ответственности, то это — сложный институт административного права. И то обстоятельство, что в нем в большей степени устанавливаются составы административных правонарушений, также не означает, что административная ответственность лишена регулятивной функции. Регулятивная функция административной ответственности устанавливает запреты, позитивные обязывания и тем самым закрепляет и предопределяет поведение субъектов административной ответственности. Субъект, осуществляя сложную программу действий, предусмотренную административно-правовой нормой, постоянно согласовывает свое поведение с правовыми предписаниями. Его действия носят избирательный характер в рамкахурегулированности правоотношений, участником которых он является. Это подтверждает идею важности регулирующей функции.

т

Юридическая наука и практика

В контексте административной ответственнос-тиза правонарушения в сфере трудовой миграции прежде всего можно обратить внимание на статью 5.27 КоАП РФ10, которая устанавливает ответственность за нарушение законодательства о труде и об охране труда в форме наложения административного штрафа, а также дисквалификации (если правонарушитель ранее был подвергнут административному наказанию за подобное административное правонарушение).

Кроме того, в главе 18 КоАП РФ установлена административная ответственность за правонарушения в области защиты государственной границы РФ и обеспечения режима пребывания иностранных граждан или лиц без гражданства на территории Российской Федерации. По объекту противоправных посягательств можно выделить две основные категории правонарушений: правонарушения в области защиты государственной границы РФ и правонарушения в области обеспечения режима пребывания иностранных граждан или лиц без гражданства на территории РФ.

Субъектами правонарушений в области защиты государственной границы РФ выступают как граждане РФ (должностные лица РФ), так и иностранные граждане и лица без гражданства. По субъектам правонарушений можно выделить две категории составов. Составы первой категории не дифференцируются в зависимости от субъекта правонарушения, поскольку субъектом может быть любое лицо. Составы второй категории разделяют ответственность граждан РФ (должностных лиц РФ) и иностранных граждан и апатридов.

Что касается правонарушений в области обеспечения режима пребывания иностранных граждан илилицбез гражданства на территории РФ, КоАП выделяет три вида составов по субъектам правонарушения. В первую категорию входят составы, где субъекты — это только иностранные граждане или апатриды. Вторую категорию образуют составы, в одной части которых субъектом выступает гражданин РФ (должностное лицо, юридическое лицо РФ), а в другой — иностранный гражданин или лицо без гражданства. В составах третьей категории субъект правонарушения недифферен-цирован.

Санкцией за указанные правонарушения выступает, как правило, административный штраф, в отдельных случаях — предупреждение, административный арест, административное приостановление деятельности. Как дополнительное наказание в ряде составов предусматривается конфискация орудий совершения или предмета административного правонарушения, а также административное выдворение за пределы Российской Федерации11.

В качестве примеров рассмотренных правонарушений можно назвать привлечение к трудовой деятельности в Российской Федерации иностранного гражданина или лица без гражданства при отсутствии у них разрешения на работу, если такое разрешение требуется в соответствии с федеральным

законом (ст. 18.15 КоАП РФ), несоблюдение работодателем или заказчиком работ (услуг) установленных в соответствии с федеральным законом в отношении иностранных граждан и лиц без гражданства ограничений на осуществление отдельных видов деятельности (ст. 18.17 КоАП РФ) и т. д.

Показательными являются тенденции в сфере миграции. Так, по итогам 2009 года сотрудниками УФМС России по Нижегородской области было выявлено 1360 правонарушений, квалифицируемых по статье 18.10 КоАП РФ, что на 10% меньше по сравнению с прошлым годом, а также 819 правонарушений, квалифицируемых по статье 18.15 КоАП РФ, что на 24% больше показателя прошлого года. Исходя из указанных данных можно сделать вывод о том, что работодателей, привлекающих труд нелегалов, стало больше, а работников, трудящихся без разрешения, наоборот, меньше.

Кроме главы 18 КоАП РФ регулирование сферы трудовой миграции осуществляется и другими статьями кодекса. В данном случае примером является глава 19 КоАП РФ. В частности, статья 19.5 устанавливает ответственность за невыполнение в установленный срок законного предписания (постановления, представления, решения) органа (должностного лица), осуществляющего государственный надзор (контроль), об устранении нарушений законодательства.

Реальная угроза безопасности общества возникает из-за незаконного пересечения государственных границ огромной массой людей и попаданием их в теневую экономическую, а также криминальную деятельность.

В связи с этим УК РФ12 установлена ответственность за незаконное пересечение государственной границы РФ (ст. 322 УК РФ). Преступление состоит в фактическом перемещении физического лица через государственную границу любым способом, исключающим применение насилия или угрозу его применения, в любом направлении без действительных документов или надлежащего разрешения.

Частью 2 статьи 322 УК РФ предусматривается незаконное пересечение государственной границы РФ, совершенное группой лиц по предварительному сговору или организованной группой либо с применением насилия или с угрозой его применения, то есть любое незаконное пересечение государственной границы, втом числе в неустановленных местах, а равно с любым нарушением порядка пересечения государственной границы13.

Незаконные мигранты, находясь в России в ущемленном положении, испытывая бытовые и трудовые неудобства, все активнее осуществляют преступную деятельность. В этом случае, наряду с угрозой физической безопасности, могут возникнуть и дополнительные угрозы экономической безопасности — из-за криминализации сферы деловых итрудовыхотношений. Так, по итогам 2009 года на территории Нижегородской области было выявлено 355 преступлений, совершенных ино-

Шитова Н.Б. Юридическая ответственность как средство воздействия на миграционно-правовые отношения

Шитова Н.Б. Юридическая ответственность как средство воздействия на миграционно-правовые отношения

странными гражданами, что на 14,5% больше показателя 2008 года. Наиболее распространенными преступлениями, совершенными иностранными гражданами, по итогам 2009 года явились имущественные (ст. 158—162 УК РФ) — 131 преступление, против личности (ст. 111—116 УК РФ) — 39, в том числе убийств — 5, в сфере незаконного оборота наркотических средств и психотропных веществ (ст. 228, 2281 УК РФ) — 27 преступлений.

Однако, нарушая закон, незаконные иммигранты часто сами становятся объектами криминальных действий. Как правило, в отношении нелегалов совершаются преступления имущественного характера (кражи, грабежи), а также преступления против личности (причинение телесных повреждений различной тяжести).

В 2004 году УК РФ был дополнен статьей 3221 (Организация незаконной миграции), которая признает уголовно наказуемыми противоправными деяниями организацию незаконного въезда в Российскую Федерацию иностранных граждан или лиц без гражданства, их незаконного пребывания в РФ или незаконного транзитного проезда через территорию РФ. Часть 2 статьи 3221 УК РФ устанавливает квалифицированный состав незаконной миграции: организация незаконного въезда в Российскую Федерацию иностранных граждан или лиц без гражданства, их незаконного пребывания в России или незаконного транзитного проезда организованной группой либо в целях совершения преступления на территории РФ.

Своевременность и необходимость введения подобной нормы не вызывают сомнений. Вместе с тем, остается неурегулированным вопрос содействия незаконному въезду и нахождению иностранных граждан и лиц без гражданства на территории РФ, а также незаконному осуществлению ими трудовой деятельности. Соответствующее положение было бы направлено на обеспечение соблюдения правового режима государственной границы РФ, на усиление ответственности за правонарушения в миграционной сфере, за нарушение правила въезда, выезда, пребывания или транзитного проезда и правил пребывания на территории РФ14.

Нелегальные мигранты уклоняются от уплаты налогов и других обязательных платежей в государственные и муниципальные бюджеты, но пользуясь некоторыми общественно доступными услугами, создают немалую финансовую нагрузку на эти структуры, не неся при этом никаких обязанностей, как постоянное население России. Что касается работодателя, то по отношению к работнику, как уже упоминалось, он выступает в качестве налогового агента. За неисполнение обязанностей налогового агента уголовным законодательством также предусмотрена ответственность. Согласно статье1991 УК РФ налагает уголовную ответственность на налогового агента за неисполнение в личных интересах обязанностей по исчислению,удержанию или перечислению налогов и (или) сборов, подлежащих в соответствии с законодательством

РФ о налогах и сборах исчислению, удержанию у налогоплательщика и перечислению в соответствующий бюджет (внебюджетный фонд), совершенное в крупном размере, а также совершенное в особо крупном размере.

Одним из самых отрицательных сопутствующих незаконной трудовой миграции явлений является работорговля. В области правовой охраны свободного труда и избежания принудительного и рабского труда вУК РФ предусмотрены соответствующие нормы. В соответствии со статьей 1272 УК РФ использование труда человека, в отношении которого осуществляются полномочия, присущие праву собственности, в случае если лицо по не зависящим от него причинам не может отказаться от выполнения работ (услуг) (использование рабского труда), влечетуголовную ответственность.

С введением в УК РФ в ноябре 2003 года норм, устанавливающих ответственность за использование рабского труда и торговлю людьми, решение проблемы принудительного труда, по крайней мере на законодательном уровне, сильно продвинулось, но не доведено до конца15, так как по сути в России создан настоящий невольничий рыноктруда: незаконные мигранты лишены правовой и медицинской помощи, не имеют возможности для нормального труда и отдыха. Невыплата добросовестно заработанных денежных средств, несоблюдение условий труда и проживания стали привычны для многих работодателей, эксплуатирующихтруднезаконных мигрантов, несмотря на то, что УК РФ, например, в статье 1451 предусматриваетуголовную ответствен-ностьза невыплату заработной платы, пенсий, стипендий, пособий и иных выплат.

Проблема незаконной трудовой миграции может обсуждаться и в связи с обострением международного терроризма и экстремизма. Под маской мигрантов часто скрываются субъекты, организующие и осуществляющие террористические акты, и боевики.

Преступления в сфере миграционных отношений направлены в основном против порядка управления и являются главенствующими в данной сфере. Однако на государственной границе может иметь место и преступление против военной службы, совершенное не мигрантом, а лицом, несущим пограничную службу. Так, статья 341 УК РФ предусматриваетуголовную ответственностьза нарушение правил несения пограничной службы, которое может повлечь причинение вреда интересам безопасности государства, выраженного, вчастности, в ослаблении охраны государственной границы. Указанное обстоятельство может стимулировать развитие незаконной миграции.

Рассмотренные правонарушения не образуют закрытого перечня, поскольку незаконная трудовая миграция — это комплекс правонарушений, который одновременно является питательной средой для совершения новых, прежде всего, экономических. Этот комплекс представляют в первую очередь незаконное пересечение границы, неза-

306

Юридическая наука и практика

конный оборот наркотиков и оружия, подделка личных и транспортных документов, налоговые преступления, рост коррупции в ведомствах, контролирующих миграционные процессы, терроризм и многое другое.

Административная, уголовная и иные виды ответственности, предусмотренные за правонарушения в сфере трудовой миграции, выполняют важную функцию по охране миграционных правоотношений. Но не менее значительным является вклад института юридической ответственности в регулирование правоотношений в форме стимулирования позитивного поведения граждан.

Либеральное миграционное законодательство России может считаться достижением последних лет. Но, не смотря на это, нельзя забыватьо постоянном контроле в вопросах законности пересечения границы и использования рабочей силы работодателями, соблюдении условий труда мигрантов, их прав и сроков пребывания. Главной задачей российской государственной власти в сложившейся ситуации является корректирование экономической политики, чтобы обеспечить выход из тени огромных сегментов экономики и миграционной политики с целью добиться эффективного для государства и для человека участия мигрантов в национальной экономике.

Для осуществления обозначенных задач государство должно выбрать наиболее результативные инструменты. Эффективно управлять миграцией можно только с помощью установления правовых режимов, в частности миграционного режима, который учитывал бы особенности этого социального явления. При этом важно заметить, что миграционный режим, представляя собой комплекс мер, способных воздействовать на общественные отношения, должен включать в качестве одного из элементов юридическую ответственность, способную осуществлять регулирование миграционных отношений.

Обоснование включения юридической ответственности в миграционный режим имеет не только теоретическую, но и практическую значимость, поскольку тем самым делается акцент на многофункциональности института административной ответственности как эффективного инструмента управления миграционными процессами (одновре-

менное осуществление как охранительной, так и регулятивной функции). Данное обстоятельство указывает на то, что при корректировании миграционного законодательства нормы, устанавливающие административную ответственность, заслуживают большего внимания и обстоятельного анализа со стороны правотворцев.

Примечания

1. См.: Здоровец Я.И. Миграционная проблематика и развитие российского законодательства // Национальная и миграционная политика: зарубежный и отечественный опыт: Аналитический вестник Совета Федерации. — 2007. — № 22 (339).

2. См.: Чертков А.Н. Юридическая ответственность как механизм противодействия незаконной миграции в Российскую Федерацию // Право и политика. — 2006. — № 10.

3. См.: Жеребцов А.Н. Теоретико-правовые основы реализации миграционной политики Российской Федерации // Российская юстиция. — 2007. — № 3.

4. Жеребцов А.Н. Концепция административноправового регулирования миграционных отношений в Российской Федерации (комплексный анализ теории и практики): Автореф. дис... д-ра юрид. наук. — М., 2009. — С. 15.

5. См.: Липинский Д.А. Проблемы юридической ответственности / Под ред. Р.Л. Хачатурова. — СПб., 2004.

6. Собрание законодательства РФ. — 2002. — № 1. — Ч. I. — Ст. 3.

7. Российская газета. — 1998. — 6 августа.

8. Звечаровский И.Э. Современное уголовное право: понятие, принципы, политика. — СПб., 2001. — С. 27.

9. См.: Кропачев Н.М. Уголовно-правовое регулирование. Механизм и система. — СПб., 1999.

10. Российская газета. — 2001. — 31 декабря.

11. См.: Чертков А.Н. Указ. соч.

12. Собрание законодательства РФ. — 1996. — № 25. — Ст. 2954.

13. См.: Чертков А.Н. Указ. соч.

14. См. там же.

15. См.: Нелегальные трудовые отношения: причины, последствия и механизмы противодействия: Методическое пособие // www.uraltradeunion.ru/sborniki/ metodichki/nelegalno/oglavlenie.html

Шитова Н.Б. Юридическая ответственность как средство воздействия на миграционно-правовые отношения