Роль избирательных комиссий в отечественной системе государственной власти (историко-правовой анализ)

долга определяется по правилам, предусмотренным ст. 244, 245, 252, 807, 810 ГК РФ. Если автомашина будет признана имуществом того из «супругов», который осуществил заем по своему усмотрению и на заемные денежные средства приобрел автомашину, то и доля перед займодавцем остается за ним. Однако, если в период «недействительного брака» из общих средств была погашена часть долга, а автомашина находилась в совместном пользовании и приобреталась для семьи, действует указанное выше правило.

По договору о долевом участии в строительстве общим имуществом и может быть признано имущественное право — право требования (вид, объем, содержание) по договору. Доли лиц, состоявших в недействительном браке, будут определяться в зависимости от степени их имущественного и иного участия в договоре, т.е. в приобретении права требования. Эти доли могут быть как равными, так и неравными. Более того, возможно и неприсуждение доли одному из супругов, не участвовавшему в договоре иным образом, а как только в качестве «супруга». Другие лица (родственники лиц, состоявших в недействительном браке) также могут претендовать на долю при доказанности их участия в договоре, в приобретении права (ст. 244-245, 252 ГК РФ).

По договору пожизненного содержания с иждивением, участником которого является один из «супругов» по недействительному браку, квартира будет признана общим имуществом, а доли между лицами по недействительному браку будут определены опять-таки в за-

висимости от степени имущественного, личного участия каждого из них в договоре, вернее - в исполнении обязанностей плательщика ренты (ст. 245, 252, 601 ГК РФ). Квартира может быть признана имуществом «супруга», заключившего договор, если другой «супруг» не участвовал в несении обязанностей. Например, при непродолжительности его действия (заключен за месяц до признания брака недействительным) или другой «супруг» не знал о его заключении и не участвовал в нем. Однако сама по себе неосведомленность о заключении договора не может быть признана основанием для отказа в признании прав этого «супруга» на квартиру. Важным условием в этом случае является, из каких средств исполнялась обязанность «супруга» по договору.

Договор социального найма жилого помещения, заключенный с «супругами», которым жилое помещение предоставлено по причине нуждаемости в улучшении жилищных условий, будет действовать до его оспаривания наймодателем.

Перестав быть членами семьи, «бывшие супруги» остаются участниками договора найма.

Изложенное позволяет сделать вывод о том, что редакция ныне действующей ст. 30 СК РФ подлежит уточнению для установления единообразия в ее применении и обеспечения эффективной защиты прав добросовестного супруга, бывшего супруга, других лиц, чьи права нарушены заключением недействительного брака.

1 Нечаева ^.^Комментарий к Семейному кодексу

РФ. - М.: ЮРАЙТ-ИЗДАТ, 2008. - С. 120.

РОЛЬ ИЗБИРАТЕЛЬНЫХ КОМИССИЙ В ОТЕЧЕСТВЕННОЙ СИСТЕМЕ ГОСУДАРСТВЕННОЙ ВЛАСТИ

А.В. БЕТИН Адъюнкт МосУ МВД России

Аннотация. в статье рассматриваются история возникновения и развития института избирательных комиссий, его функции и значение для избирательной системы России.

Ключевые слова: избирательная комиссия, избирательная система, избирательное законодательство, история избирательных комиссий.

Центральным институтом избирательной системы, без сомнения, является избирательная комис-сия1. Институт избирательных комиссий — ровесник российского парламента. Избирательные органы в форме комиссий были созданы первыми выборными законами 1905 г. согласно Высочайше утвержденному Положению о выборах в Государственную Думу от 6 августа 1905 г.2 (так называемая Булыгинская

дума), «для проверки правильности выборов и рассмотрения заявлений и жалоб по делам о выборах» учреждались губернские и уездные по делам о выборах комиссии.

Губернские комиссии образовывались под руководством председателя окружного суда и состояли из управляющего казенной палатой, предводителя дворянства уезда или губернского города, председателя губернской

земской или по делам земского хозяйства управы, городского головы губернского города или лица, его заменяющего, одного из членов окружного суда «по назначению общего его собрания» и одного из непременных членов губернского присутствия или губернского по крестьянским делам присутствия, назначенного губернатором.

Уездные по делам о выборах комиссии создавались под председательством члена окружного суда (также избранного его общим собранием) из уездного предводителя дворянства, мирового или городского судьи, назначенного съездом мировых судей или общим собранием окружного суда, председателя уездной земской или по делам земского хозяйства управы, городского головы уездного города, податного инспектора и одного из земских начальников.

Губернские и уездные комиссии формировались совместным распоряжением министра внутренних дел и министра юстиции.

Положением был введен, кроме того, институт участковой избирательной комиссии, состоящей из председателя и двух членов, назначаемых городским головой из числа лиц, обладающих правом участия в выборах. Кстати, отметим, что этот институт оказался наиболее «живучим». Он неизменно воспроизводился во всех избирательных законах как до, так и после 1917 г. И в настоящее время он сохранился в качестве первичного звена системы комиссий.

Первые избирательные законы 1905 г. заложили следующие особенности института избирательных комиссий:

1) комиссии не были постоянно действующими, они образовывались только на период выборов;

2) комиссии образовывали систему, причем они создавались на уровне губернии, уезда и первичной избирательной территории — участка. Действия комиссий могли быть обжалованы в административном порядке снизу вверх, при этом вышестоящей инстанцией являлся Правительствующий сенат. Однако специального центрального избирательного органа в России до 1917 г. не было.

Созданная в 1905 г. система комиссий сохранялась практически неизменной до февральской револю-ции3. Временное правительство, утвердив Положение о выборах в Учредительное собрание4, внесло в нее свои коррективы.

Согласно Положению, «заведование производством выборов» возлагалось на:

1) всероссийскую, окружные, столичные, уездные и городские по делам о выборах в Учредительное собрание комиссии и участковые избирательные комиссии;

2) городские и поселковые управы и волостные земские управы.

Таким образом, в системе избирательных комиссий появились новые звенья, в том числе центральный избирательный орган — Всероссийская комиссия по делам о выборах, а также окружные и столичные комиссии; последние действовали в Москве и Петрограде.

Всероссийская комиссия по делам о выборах была создана при Временном правительстве и им же назначалась.

Окружные, уездные, городские, столичные комиссии создавались, как и их предшественницы в царское время, на смешанной основе; помимо представителей судебного ведомства (окружных и мировых судей) в их состав входили:

1) в состав окружной комиссии — председатель губернского (областного) земского собрания или его заместитель, два члена, избираемых городской управой, и два члена, избираемых земской управой;

2) в состав уездной комиссии — по два члена, избираемых, соответственно, уездной и местной городской управами;

3) в состав городской комиссии (они создавались в городах с численностью населения свыше 50 000 человек) — четыре члена, избираемых местной городской управой.

Отсюда можно сделать вывод, что состав комиссий был в известной степени «демократизирован».

Участковая комиссия, как и прежде, не включала представителей судебной власти. Теперь она формировалась в составе четырех членов, избираемых городской, поселковой или волостной земской управой. Новшеством явилось введение должности секретаря участковой комиссии.

Интересным нововведением стало также закрепление в Положении о выборах института членов комиссий от групп избирателей, заявивших кандидатские списки (т.е. списки кандидатов). Это прообраз нынешнего института членов комиссий с правом совещательного голоса.

Однако в целом осталось отношение к комиссиям как к правоприменительным органам при соответствующих административных органах.

Советская власть выбрала административный путь развития института избирательных комиссий, а советское законодательство превратило их в придаток партийно-советской администрации.

При создании советских избирательных органов многие черты данного института были сохранены, в том числе сама форма комиссии, объединение комиссий в систему, их формирование из представителей различных ведомств или по инициативе одновременно нескольких субъектов, представляющих различные сферы политической и общественной жизни, наличие звеньев системы комиссий на уровне губерний, уездов и городов, звено участковых комиссий.

Институт избирательных комиссий получил закрепление в первой советской Конституции 1918 г. и законодательстве 1920-х годов5.

Кроме того, Декретом ВЦИК от 4 ноября 1926 г. при Президиуме ВЦИК была предусмотрена Всероссийская центральная избирательная комиссия — постоянно действующий орган.

Избирательное законодательство начиная с 1937 г., внесло новые изменения в систему комиссий. В частности, была упразднена постоянно действующая центральная избирательная комиссия. Институт комиссий адаптировался к избирательным системам, применявшимся на выборах в Верховный Совет СССР и в Верховный Совет РСФСР. На союзном уровне предусматривались следующие виды избирательных комиссий:

Ф Центральная избирательная комиссия по выборам в Верховный Совет СССР;

Ф избирательные комиссии по выборам в Совет Национальностей от союзных республик, автономных республик, автономных областей и автономных округов;

Ф окружные избирательные комиссии по выборам в Совет Союза (от мажоритарных округов);

Ф окружные избирательные комиссии по выборам в Совет Национальностей;

Ф участковые избирательные комиссии.

Таким образом, сохранились многие элементы, присущие институту избирательных комиссий с момента его создания, однако система комиссий была адаптирована к применявшейся мажоритарной системе выборов, благодаря чему в ней основное значение получили окружные комиссии соответствующих уровней.

Законодательство усиливало вертикальные связи между избирательными комиссиями, которые в условиях наличия центральных избирательных органов способствовали укреплению принципа системы комиссий и создавали условия для выстраивания на ее основе административной вертикали (что и было сделано в 1990-2000-е годы).

Тенденция к превращению избирательных комиссий в открытые и самостоятельные органы по организации свободных выборов была продолжена благодаря указам Президента РФ Б.Н. Ельцина, принятым после роспуска Верховного Совета РФ осенью 1993 г.6 В частности, в этих указах, регулировавших процедуру выборов первой Государственной Думы Федерального Собрания РФ, был закреплен принцип формирования окружных избирательных комиссий по квотам от представительного и от исполнительного органа государственной власти соответствующих территорий. При этом ЦИК назначалась Президентом РФ.

Указом Президента РФ от 20 декабря 1993 г. № 2227 «О мерах по совершенствованию избирательной системы в Российской Федерации»7 была образована постоянно действующая Центральная избирательная комиссия РФ, которая возглавляла «систему избирательных комиссий, образуемых для проведения выборов федеральных органов государственной власти, проведения референдума (всенародного голосования), выборов представительных органов государственной власти края, области, города федерального значения, автономной области, автономного округа». Был сформирован аппарат ЦИК, обеспечение ее деятельности возлагалось на Управление делами Пре-

зидента РФ. Данный статус ЦИК России в принципе сохраняется и в настоящее время.

Следует отметить, что демократические преобразования и смена политического режима, повлекшие реформирование системы избирательных комиссий, не изменили данный институт кардинальным образом. Он остался в виде системы административных органов (поскольку присутствие в нем судебных магистратов восстановлено не было), имеющей звенья на уровне областей, районов и городов (территориальные комиссии), а также включающей участковые комиссии. Комиссии также формировались из числа представителей различных государственных органов и общественных организаций.

Новшествами российского законодательства о выборах стало назначение членов комиссий по представлению избирательных объединений и избирательных блоков, допущенных к распределению депутатских мандатов, восстановление института членов комиссий с правом совещательного голоса от кандидатов, избирательных объединений и блоков, введение гарантий гласности в деятельности комиссий.

Важное значение имело наделение комиссий функциями по правовому просвещению, содействию систематизации и упорядочению избирательного законодательства (в том числе регионального), международному сотрудничеству и проведению в жизнь общепризнанных избирательных стандартов.

Новое значение приобрели полномочия комиссий по регистрации кандидатов и списков кандидатов от избирательных объединений и блоков. Формально такие полномочия (в отношении кандидатов) существовали еще с советского времени, однако реального содержания они практически не имели. После того как при проведении выборов стали выдвигаться независимые кандидаты, институт регистрации превратился в средство политического влияния избирательных комиссий (или органов и лиц, которые за ними стояли). Необходимо, впрочем, обратить внимание на то, что комиссии не смогли закрепить данное полномочие как механизм обеспечения законности выборов. С течением времени оно превратилось в одно из «орудий» воздействия исполнительной власти на избирательный процесс.

Еще одним новшеством постсоветского времени стала формальная ликвидация зависимости избиркомов от административных инстанций. Однако избавиться от этой зависимости оказалось не так-то легко. Что касается роли избирательных комиссий в политическом процессе, то в конце 1990-х — начале 2000-х годов имела место тенденция к расширению функций комиссий, их выходу за рамки статуса технического административного органа. Закрепляя дополнительные полномочия комиссий по развитию избирательной системы, правовому просвещению, защите избирательных прав граждан, законодатель создал условия для повышения роли комиссий, освоения ими новых правоприменительных и полити-

ческих сфер. В сущности, комиссиям разрешалось до известных пределов возражать власти и отстаивать свою позицию, а также проводить политику по стимулированию демократических процессов.

ЦИК России воспользовалась этими «привилегиями» в период, когда ею руководил А.А. Вешняков (1999—2007). Общей для всех стала критика нарушений избирательного законодательства в период правления Б.Н. Ельцина, «черных технологий» и «административного ресурса».

ЦИК России совершила экспансию в сферу муниципального законодательства под предлогом необходимости контроля за правильным формированием выборных органов местного самоуправления. Даже нарезка границ муниципальных образований стала с подачи ЦИК России предметом внимания избирательных комиссий, ведь этот процесс протекал с проведением референдумов и голосований граждан, а кроме того, на новых территориях предстояло провести выборы.

В частности, именно ЦИК России разработала принятый в 2001 г. Федеральный закон «О политических партиях». С 2005 г. на избирательные комиссии были возложены полномочия по проверке ежегодных и ежеквартальных финансовых отчетов политических партий и их региональных отделений.

Можно отметить, что институт избирательных комиссий проявляет достаточно сильный консерватизм. Оно и понятно, ведь этот институт — один из немногих — сохранил свою форму и многие черты своего содержания в течение более чем 100 лет несмотря на несколько коренных ломок государственного строя. И понятно, что у него естественным образом выработался «иммунитет» против серьезных отклонений в ту или иную сторону.

1 См.: Миронов Н.М. Институт избирательных комиссий в России: тенденции развития и роль в избирательном процессе (Консультант Плюс, база 2008 г.).

2 См.: Полное собрание законов Российской империи. — 3-е собр. - Т. XXV. - СПб., 1908. - № 26561.

3 Об избирательном законодательстве России в редакции 1907 г. см.: Государственный строй Российской империи накануне крушения: Сборник законодательных актов / Сост. О.И. Чистяков, Г.А. Кутьина. - М., 1995. - С. 82-140.

4 См.: Сборник узаконений Временного правительства. -1917. - Ст. 916.

5 См.: Сборник узаконений РСФСР. - 1918. - № 51. -Ст. 582; Постановление Президиума ЦИК СССР от 16 января 1925 г. «Об Инструкции о перевыборах в советы» // Известия ЦИК СССР. - 1925. - 29 января; Постановление Президиума ЦИК СССР от 2 октября 1925 г. «О порядке выборов в советы и на съезды советов» // Известия ЦИК СССР и ВЦИК. - 1925. - 7 октября; Декрет ВЦИК от 4 ноября 1926 г. «Об утверждении Инструкции о выборах городских и сельских советов и о созыве съездов советов» // Сборник узаконений РСФСР. - 1926. - № 75. - Ст. 577.

6 См.: Указ Президента РФ от 21 сентября 1993 г. № 1400 «О поэтапной конституционной реформе в Российской Федерации» // Собрание актов Президента и Правительства Российской Федерации. - 1993. - № 39. - Ст. 3597; Указ Президента РФ от 1 октября 1993 г. № 1557 «Об утверждении уточненной редакции Положения о выборах депутатов Государственной Думы в 1993 году и внесении изменений и дополнений в Положение о федеральных органах власти на переходный период» // Там же. - № 41. -Ст. 3907.

7 Собрание актов Президента и Правительства Российской Федерации. - 1993. - № 52. - Ст. 5060.