К вопросу определения сущности местного самоуправления

2.2. К ВОПРОСУ ОПРЕДЕЛЕНИЯ СУЩНОСТИ МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ

Еремин Алексей Роальдович, доктор юридических наук, профессор, заведующий кафедрой теории и истории государства и права. Мордовский государственный университет.

eralro@mail.ru

Аннотация: В статье изложены теоретические представления о сущности местного самоуправления. Представлены толкования данного понятия различными исследователями научных школ. Определено научное значение понятия «самоуправление».

Ключевые слова: сущность местного самоуправления, правомочия, теории самоуправления, права и свободы человека и гражданина, уровни публичного властвования.

TO THE QUESTION OF DEFINITION OF LOCAL GOVERNMENT

Eremin Alexey Roaldovich, doctor of jurisprudence, professor, Chair of the theory and history of the state and law of the Mordovian state university.

eralro@mail.ru

Annotation: In the article there are given theoretical analysis of the essence of local government. Interpretation is given by concepts by various researchers. Scientific value of concept "self-management" is defined.

Keywords: essence of local government, competence, the theory of self-management, the right and freedom of the person and citizen, levels of public power.

В основе теоретических построений о сущности местного самоуправления у дореволюционных

правоведов на первое место выдвигалась идея о необходимости обеспечения самостоятельности населения в решении общинных дел, что предполагает наделение жителей соответствующими правами. Теории, объясняющие природу местного самоуправления, исходили из необходимости создания человеческой общности, которая бы представляла из себя

самостоятельную ячейку управления собственными делами и не была напрямую зависима от усмотрения государства (его представителей). Ее вычленение - не просто создание территориально обособленного сообщества жителей, а наделение его совокупностью необходимых полномочий.

В литературе отмечается, что термин

«самоуправление» не имеет вполне точного и единого научного значения и трактуется исследователями различно. Наиболее полное толкование этому

понятию было дано еще в XVII в. в Англии (selfgovernment), оттуда оно было заимствовано в XIX в. государствоведами Германии и России1. Германский государствовед Г. Еллинек видел в нем «управление, которое в противоположность государственнобюрократическому есть управление через посредство самих заинтересованных лиц»2. Русский юрист М.И. Свешников видел в самоуправлении «новую форму администрации, заключающуюся в свободном участии народа в заведовании делами, вверенными местным административным органам, то есть свободное участие народа в местной администрации»3.

Рассмотрение сущности местного самоуправления позволяет говорить о двойственной природе его

1 Шугрина Е.С. Муниципальное право Российской Федерации: учеб.- 2-е изд., перераб. и доп. - М.: ТК Велби, Изд-во Проспект, 2007. С. 3.

2 Еллинек Г. Общее учение о государстве. - СПб., 1908. С. 466.

3Свешников М.И. Основы и пределы самоуправления. Опыт

критического разбора основных вопр. местн. самоуправ. в законодательстве важнейших европейских государств. - СПб., 1892.

правомочий. Она проявляется в том, что с одной стороны самоуправление предполагает самостоятельность формируемых населением органов местного самоуправления, а с другой, - их функционирование осуществляется в пределах объективного права. Таким образом, их возможности ограничены нормами права, а о самостоятельности, как принципе местного

самоуправления, можно говорить с оговорками - она существует в пределах компетенции, которой обладают органы местного самоуправления.

Реальным самоуправление становится тогда, когда население имеет возможность самостоятельно, независимо от государственного бюрократического аппарата организовывать собственную жизнь на определенной территории. Это происходит тогда, когда государство не создает местное сообщество, а признает его существование.

На признании права населения свободно решать свои дела была основана теория свободной (естественной) общины. Ее представители (Гербер, Аренс, Э. Мейер, О. Лабанд, О. Ресслер) полагали, что право общины на заведование своими делами является таким же естественным и неотчуждаемым как права человека, что община является первичной по отношению к государству4. Впоследствии эта теория трансформировалась в более общую -общественную теорию местного самоуправления. Представители ее различных направлений (хозяйственной, юридической, политической) исходили из необходимости наделения органов местной власти полномочиями, достаточными для самостоятельного управления собственными делами.

Можно поддержать точку зрения Д.В. Ходаковского о том, что на данном этапе общественного развития местное самоуправление не воспринимало и не могло воспринимать себя как часть государственного механизма,

4 Основные теории местного самоуправления: происхождение и развитие. - М., 1996. С.4.

Социально-политические науки

что явилось основой для формирования так называемой общественной теории местного самоуправления5.

Сторонники государственной теории (Н. Лазаревский6, А. Градовский7, В. Безобразов8) рассматривали местное самоуправление как часть государственного. Любое публичное управление, по их мнению, является государственным делом. В процессе выделения местного публичного управления происходит не его отделение от государственного, а привлечение населения на службу государственным интересам. В этом случае не выделяется право на местное самоуправление, а реализуется право на участие в государственном управлении, осуществляемом на его низовом уровне.

В процессе своего развития местное

самоуправление базировалось на различных подходах и идеях, имеющих своей целью выявить природу управления местными делами. Н.И. Лазаревский называл четыре теории самоуправления: теория свободной общины; хозяйственная и общественная теория самоуправления; самоуправляющая единица как юридическое лицо; политические теории.

Современные авторы дают несколько иную классификацию. В.И. Фадеев выделяет пять теорий: теория свободной общины (теория естественных прав общины); общественная теория (общественнохозяйственная теория самоуправления);

государственная теория; теория дуализма

муниципального управления; теория социального

обслуживания. Также наряду с названными теориями им говорится о существовании социал-реформистских муниципальных концепций 9.

Но какую бы теорию местного самоуправления мы ни рассматривали, центральным субъектом

управленческих отношений всегда выступают жители поселений. А. Васильчиков писал: «Самоуправление означает участие народа в местном внутреннем

управлении своего отечества; это участие в известном размере допускается во всех государственных организациях и при самых централизованных формах правления. Местным жителям предоставляется все-таки весьма обширный и многосложный круг действий, преимущественно по тем предметам ведомства, которые могли бы обременить центральную администрацию чрезмерными расходами и заботами управления»10 Он же подчеркивал, что

самоуправление представляет собой систему, «возлагающую на местных обывателей все тяготы управления, с соответствующими правами»11.

Вполне объяснимо представление о самоуправлении как общине, представляющей собой союз местных жителей,

5 Д.В.Ходаковский. Историко-правовые и теоретические проблемы инкорпорации положений Европейской хартии местного самоуправления в российскую правовую систему//Государство и право. -2005. -№4. -С.67.

6 Лазаревский Н.И. Лекции по русскому государственному праву. -СПб., 1910.

7 Градовский А.Д. Система местного самоуправления на западе Европы и в России. Статья вторая. Сб. гос. знаний. Т. VI / Под ред.

В.П.Безобразова. -СПб., 1878. С. 92-160. Градовский А.Д. Собрание сочинений. Т. IX: Начала русского государственного права. Ч. III: Органы местного управления. -СПб. 1904.

8 Безобразов В.П. Земские учреждения и самоуправление. -М., 1874.

9 Кутафин О.Е., Фадеев В.И. Муниципальное право Российской Федерации: Учебник. 3-е изд., перераб. и доп.- М.: ТК Велби, Изд-во Проспект, 2007. С. 49-54.

10 Васильчиков А. О самоуправлении: сравнительный обзор русских и иностранных земских и общественных учреждений. Т. 1. 3-е изд.- СПб., 1872. С. 79.

11 Там же. С.1-2.

созданный во имя общих интересов. И этот союз в целом и отдельные жители были и являются носителями прав и обязанностей, обладая которыми они могли осуществлять управление самими собой, преследуя при этом общие интересы. Только местные жители или их представители могли быть носителями обязанностей и полномочий, предоставленных им законодательной властью или принадлежащих им по общему праву12.

Обосновывая природу местного самоуправления, представители различных направлений и школ исходили из целеполагающей посылки - решение местных дел должно осуществляться жителями непосредственно или через избираемых ими представителей. Это невозможно осуществить вне правоотношений, предполагающих наличие правомочных участников. «Заведовать» местными

делами можно только в том случае, если есть соответствующие права, вытекающие из публичного характера деятельности населения, избираемых им органов и должностных лиц, в интересах общества и несущей обязывающие начала. Без наделения правами осуществление возложенных на жителей поселений публичных обязанностей превращается в фикцию.

Самостоятельный выбор поведения в системе местного самоуправления является естественным правом человека и гражданина. Совокупность правомочий представляет собой право на самоуправление, которое имманентно присуще любому человеку. Справедливо утверждение Е.И.Колюшина о том, что «местное самоуправление есть проявление свободы человека как существа общественного»13.

Все теории местного самоуправления объединяет еще одно важное обстоятельство: необходимость вычленения из общегосударственных дел круга задач, которые должны решать формируемые населением органы местной власти и наделение их соответствующей компетенцией. Сделать это сложно и в современный период развития России. Одной из актуальных проблем организации местного самоуправления является выделение собственно местных дел, отличных от государственных. Публичный характер функций, выполняемых муниципалитетами, порождает необходимость участия государства в их осуществлении, а значит, делает неизбежным взаимодействие органов местного самоуправления и государства.

Критерием реальности местного самоуправления является объем правомочий, которыми обладают органы местного самоуправления, их экономическая составляющая, а также степень участия граждан, формирующих эти органы, в осуществлении местного самоуправления.

Вполне обосновано утверждение Д.В.Ходаковского, о том, что Россия на современном этапе развития идет по пути строительства либерально-демократических отношений в обществе, в том числе и в сфере местного самоуправления14.

Ашлей П. Местное и центральное управление. -СПб., 1910. С.3.

13Колюшин Е.И. Проблемы концепции местного

самоуправления // Местное самоуправление в России: состояние, проблемы, перспективы: Материалы семинаров / Под ред.

С. Рыженкова. -М., 1998. С. 71.

14 Д.В.Ходаковский. Историко-правовые и теоретические

проблемы инкорпорации положений Европейской хартии местного самоуправления в российскую правовую систему//Государство и право.- 2005. -№4.- С.71.

Реформирование системы государственного

управления опирается на идеи, нашедшие отражение в Конституции РФ и воспринятые законодателем как конституционные условия построения системы местного самоуправления.

Надо заметить, что существенное государственное переустройство в России обострило внимание к вопросам обоснования государственной власти как практическому современному выражению,

функционированию унаследованного обществом государства, а также формам такого обоснования, в первую очередь, легализации и легитимации15. В этом ракурсе собственно государство, независимо от более или менее приемлемых концепций его происхождения и сохранения, остается как бы общепризнанной реальностью, в отношении которой можно рассуждать в оценочных понятиях, но не размышлять об ее устранении. Даже сторонники марксистско-

социалистического государствоведения, насколько мы можем судить, в общем-то потеряли к этому интерес. Совсем другое дело - местное самоуправление: его формирование, как относительно новой для России организации публичной власти, не может не ставить вопрос об обосновании самого его существования, а не только тех или иных форм местного самоуправления.

Своевременность поставленного вопроса

подтверждается, и тем, что «введение» местного самоуправления в современной России не сопровождалось в общем-то какими-либо дискуссиями. Данный институт по сути дела был «декретирован» на основе воспроизведения западных образцов, слегка подкрашенных воспоминаниями о российском земском движении. И тем не менее он получил весьма серьезное конституционное закрепление, а его формирование сопрягается не только с обычными организационными, но даже, так сказать, карательными мерами.

Следует напомнить, однако, что «самоуправление» не долго, но заметно выступало одной из доминант общественных преобразований, вовсе не будучи

сводимым к «местному» уровню. «Социалистическое самоуправление народа» выдвигалось в русле попыток принципиального обновления

коммунистической идеологии в качестве основного направления развития советского общества в политической сфере16. Последующие события

затушевали не только социалистические элементы

идеологии, но и превратили проблему

самоуправления из «цельно-государственной» в «местную».

Нет смысла анализировать перспективность реализации выдвигавшихся ранее положений. Сейчас важнее констатировать иное: идея самоуправления была исключена из области конкуренции с идеей государства. Критика последнего сосредоточилась на отвержении его советско-тоталитарных форм, а не превращении государства в какую-то иную публичнотерриториальную организацию. Но это же поставило и вопрос о сосуществовании государства и местного самоуправления как двух уровней публичного властвования.

Список литературы:

1. Шугрина Е.С. Муниципальное право Российской Федерации: учеб.- 2-е изд., перераб. и доп. - М.: ТК Велби, Изд-во Проспект, 2007. С. 3.

2. Еллинек Г. Общее учение о государстве. - СПб., 1908. С. 466.

3. Свешников М.И. Основы и пределы самоуправления. Опыт критического разбора основных вопр. местн. самоуправ. в законодательстве важнейших европейских государств. - СПб., 1892.

4. Основные теории местного самоуправления: происхождение и развитие. - М., 1996. С.4.

5. Д.В.Ходаковский. Историко-правовые и теоретические проблемы инкорпорации положений Европейской хартии местного самоуправления в российскую правовую систему//Государство и право. -2005. -№4. -С.67.

6. Лазаревский Н.И. Лекции по русскому государственному праву. -СПб., 1910.

7. Градовский А.Д. Система местного самоуправления на западе Европы и в России. Статья вторая. Сб. гос. знаний. Т. VI / Под ред. В.П.Безобразова. -СПб., 1878. С. 92-160. Градовский А.Д. Собрание сочинений. Т. IX: Начала русского государственного права. Ч. III: Органы местного управления. -СПб. 1904.

8. Безобразов В. П. Земские учреждения и самоуправление. -М., 1874.

9. Кутафин О.Е., Фадеев В.И. Муниципальное право Российской Федерации: Учебник. 3-е изд., перераб. и доп.- М.: ТК Велби, Изд-во Проспект, 2007. С. 49-54.

10. Васильчиков А. О самоуправлении: сравнительный обзор русских и иностранных земских и общественных учреждений. Т. 1. 3-е изд.- СПб., 1872. С. 79.

11. Ашлей П. Местное и центральное управление. -СПб., 1910. С.3.

12. Колюшин Е.И. Проблемы концепции местного

самоуправления // Местное самоуправление в России: состояние, проблемы, перспективы: Материалы

семинаров / Под ред. С. Рыженкова. -М., 1998. С. 71.

13. Д.В.Ходаковский. Историко-правовые и теоретические проблемы инкорпорации положений Европейской хартии местного самоуправления в российскую правовую систему//Государство и право.- 2005. -№4.- С.71.

14. Черданцев А.Ф. Государственная власть и ее обоснование // Известия вузов. Правоведение. -1992.- № 2.- С. 3-12; Чиркин В.Е. Основы государственной власти.-М., 1996. С. 6-20.

15. Программа Коммунистической партии Советского Союза (новая редакция). -М., 1986. С. 15.

15 Напр.: Черданцев А.Ф. Государственная власть и ее

обоснование // Известия вузов. Правоведение. -1992.- № 2.- С. 3-12; Чиркин В.Е. Основы государственной власти.- М., 1996. С. 6-20.

16 Программа Коммунистической партии Советского Союза (новая редакция). -М., 1986. С.15.