Конституционный контроль в субъектах Российской Федерации: состояние и перспективы

КОНСТИТУЦИОННОЕ ПРАВО. КОНСТИТУЦИОННЫЙ СУДЕБНЫЙ ПРОЦЕСС. МУНИЦИПАЛЬНОЕ ПРАВО

УДК 342.565.2

Ф. Р. МУРАТШИН, профессор кафедры истории и теории государства и права Уфимского юридического института МВД России, доктор юридических наук, судья Конституционного Суда Республики Башкортостан в отставке

F. R. MURATSHIN, Professor of Chair of Theory of State and Law of Ufa Law Institute of the Ministry of Internal Affairs of the Russia, Doctor of Law, Retired Judge of the Constitutional Court of the Republic of Bashkortostan

КОНСТИТУЦИОННЫЙ КОНТРОЛЬ В СУБЪЕКТАХ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ: СОСТОЯНИЕ И ПЕРСПЕКТИВЫ

THE CONSTITUTIONAL CONTROL IN THE CONSTITUENT ENTITIES OF THE RUSSIAN FEDERATION: STATUS AND PROSPECTS

Аннотация. В статье проведен анализ состояния региональной конституционной юстиции в современной России, исследовано федеральное и региональное законодательство, посвященное организации в субъектах Российской Федерации органов конституционного контроля, на конкретных примерах (Республика Мордовия, Республика Бурятия и Челябинская область) показаны предпосылки и причины упразднения ранее созданных в этих субъектах Федерации конституционных и уставных судов, выявлены причины неразвитости данного института судебной власти в настоящее время, исследованы наиболее типичные проблемы, с которыми сталкиваются региональные элиты в деле учреждения у себя органов конституционной юстиции, показаны перспективы развития института конституционных (уставных) судов субъектов Российской Федерации на ближайшие десятилетия, предложены концептуальные основы для повсеместного образования во всех субъектах Российской Федерации собственных конституционных (уставных) судов, которые могли бы стать неотъемлемым звеном единой судебной системы страны.

Ключевые слова и словосочетания: конституционная юстиция, конституционные суды, уставные суды, конституция, субъекты Российской Федерации, конституционный контроль, судебная власть, законодательство.

Annotation. The article analyzes the state of regional justice in contemporary Russia, researches federal and regional legislation regarding the organization of the bodies of constitutional control in the entities of the Russian Federation on the specific examples (the Republic of Mordovia, the Republic of Buryatia, Chelyabinskaya Oblast), shows the preconditions and the reasons for abolishment of constitutional (statutory) courts previously established in these entities of the Russian Federation, identifies the causes of underdevelopment of the judicial institution at present, researches the main typical problems with which regional elite faces while establishing the bodies of constitutional control in their places, shows the development ofperspectives of the institution of constitutional (statutory) courts of the entities of the Russian Federation for the coming decades, offers the conceptual framework for

the universal establishment of constitutional (statutory) courts in all entities of the Russian Federation which could become an integral part of the unified judicial system of the country.

Keywords and phrases: constitutional justice, constitutional courts, statutory courts, constitution, entities of the Russian Federation, constitutional control, judicial authority, legislation.

Начнем с некоторых цифр. В настоящее время в России только в пятнадцати субъектах Федерации созданы и осуществляют свою деятельность собственные конституционные и уставные суды. И это в то время, когда двадцать пять субъектов Федерации на основе своих конституционных (уставных) норм разработали и приняли специальные законы о региональных органах конституционной юстиции, еще двадцать два субъекта Федерации в учредительных документах зафиксировали образование собственных конституционных и уставных судов. В остальных же российских субъектах, несмотря на то что федеральное законодательство предусматривает право регионов на образование собственных органов, осуществляющих конституционный контроль, ни в конституционном, ни в текущем их законодательстве нет даже упоминания о специальных структурах по осуществлению собственного контроля за тем, насколько правомерно их конституционные или уставные нормы реализуются в принимаемых в регионе нормативных правовых актах.

В то же время есть другая статистика. Целый ряд субъектов Российской Федерации, единожды образовав у себя подобные органы правосудия, вскоре под разными предлогами от них отказались, прервав их деятельность или даже полностью упразднив данные структуры. Так, созданный в Республике Мордовия в 1992 году на основе Закона Мордовской ССР «О Конституционном Суде Мордовской ССР» Конституционный Суд данной республики уже менее чем через два года был упразднен, а соответствующий закон признан утратившим силу. Как отмечают С. В. Бочкарева и Н. А. Зеленова, существует несколько предположений, объясняющих, для чего данный орган

правосудия был ликвидирован, несмотря на его активную и плодотворную работу. По признанию авторов, такое решение не имело четкого мотива. По мнению одних, упразднение суда было вызвано отходом от линии последовательного реформирования на демократической основе государственного обустройства республики. По мнению других, данному суду уже изначально была уготовлена судьба на недолгое существование, что вызвано оказанием влияния на процедуру отрешения от должности избранного в тот период на демократической основе Президента республики В. Д. Гуслянникова. Но как бы там ни было, на взгляд С. В. Бочкаревой и Н. А. Зеленовой, Конституционный Суд Мордовии был реорганизован, так как представлял реальную угрозу для консервативного парламента республики [1].

Подобной печальной участи удостоился и Уставный суд Челябинской области. В 2014 году произошла ликвидация созданного в 2011 году органа региональной уставной юстиции Челябинской области. Причем эта история прогремела на всю страну. Потребовалось вмешательство Конституционного Суда РФ, что стало настоящим прецедентом в практике конституционного судопроизводства, поскольку решения органов конституционной юстиции, в том числе и регионального уровня, окончательны и обжалованию не подлежат. Поводом для такого вмешательства стало решение Уставного суда области, касающееся налоговой льготы для пенсионеров, владеющих автомобилями с мощностью двигателя более 150 лошадиных сил. Конституционный Суд РФ в своем решении недвусмысленно указал на ошибку Уставного суда области, отметив, что в своем решении орган региональной юстиции превысил свои полномочия [2, с. 3].

Еще один случай. В 2018 году парламент Республики Бурятия принял решение об исключении из Конституции республики положения о собственном Конституционном Суде, признал утратившим силу Закон «О Конституционном Суде Республики Бурятия» и упразднил действующий Конституционный Суд республики. Заметим, до этого деятельность названного суда временно была приостановлена еще с 2013 года. Официальной причиной такого решения, по словам Председателя комитета по государственному строительству Народного Хурала Бурятии Б. Ботоева, стали низкая эффективность указанного судебного органа (3-4 дела в год) и большие, на его взгляд, финансовые затраты на содержание суда (более 3 млн руб. в год). Предложение, высказанное отдельными депутатами о необходимости референдума по вопросу ликвидации Конституционного Суда Бурятии, их коллегами не было поддержано [3].

Таким образом, хотя по Федеральному конституционному закону «О судебной системе Российской Федерации» субъекты Российской Федерации уже более двадцати лет обладают правом на учреждение органов региональной конституционной юстиции, данный институт государственной власти в стране по сей день не получил ожидаемого развития. Приведенные цифры скорее говорят об обратном процессе - вялотекущем и труднообъяснимом процессе самоликвидации названных органов.

Определенные тревожные нотки в речах сторонников регионального уровня конституционной юстиции сегодня звучат и в связи изменениями, вносимыми в настоящее время в Конституцию РФ. Теперь уже понятно, что в обновленной Конституции РФ, как и раньше, не будет ни слова об органах конституционной юстиции регионального уровня. По признанию сторонников конституционных и уставных судов субъектов Федерации в начале конститу-

ционной реформы еще была надежда на то, что в новой редакции Конституции страны появится хотя бы упоминание о конституционных (уставных) судах субъектов Российской Федерации. А еще лучше было бы, по их мнению, зафиксировать положение, согласно которому региональные органы конституционной юстиции войдут составной частью в единую судебную систему страны. Это могло бы быть расценено региональными элитами как официальное «одобрение» со стороны федерального центра процесса создания и деятельности региональных органов конституционной юстиции и послужило бы соответствующей конституционной основой для повсеместного их создания, включая тех субъектов Федерации, в которых они ранее не создавались или были созданы, но в последствии ликвидированы.

Вышеизложенное свидетельствует о том, что институт конституционного контроля в российских регионах, как отмечается исследователями, по сей день продолжает оставаться в «эмбриональном» состоянии. Процесс его формирования идет трудно и непредсказуемо. И все это происходит в то время, когда в решении указанной проблемы сохраняются большие общественные ожидания, которые подкреплены обширными научными изысканиями, подтверждающими необходимость конституционных и уставных судов в субъектах Российской Федерации [4, с. 159].

Одновременно с этим нельзя не констатировать, что в тех субъектах Российской Федерации, в которых региональные органы конституционного контроля образованы и на протяжении длительного времени действуют, накоплен солидный опыт осуществления на региональном уровне конституционного правосудия, а эффективность данных органов достаточно высока. Такой вывод можно сделать, в частности, из анализа выступлений многих участников Всероссийской научно-практической конфе-

ренции, состоявшейся осенью 2018 года в городе Уфе и организованной по инициативе Конституционного Суда Республики Башкортостан.

Одним из лидеров, как по количеству рассматриваемых вопросов, так и по качеству принимаемых решений, является Конституционный Суд Республики Татарстан. Так, за 2019 год Конституционным Судом Татарстана было принято 7 постановлений и 27 содержащих правовые позиции определений [5]. Для государственного органа, состоящего из 6 судей, с учетом сложности рассматриваемых дел совсем неплохо. К числу неплохо работающих также можно отнести конституционные (уставные) суды республик Башкортостан, Марий Эл, Карелия, Северная Осетия - Алания, города Санкт-Петербург. Следует также заметить, что конституционные (уставные) суды субъектов Российской Федерации, помимо осуществления конституционного контроля, занимаются еще многими другими, не менее важными делами.

Так, региональные органы конституционного контроля стали инициаторами и организаторами издания комментариев к своим конституциям и уставам. Подобным образом вышли в свет комментарии к конституциям, например, республик Бурятия, Марий Эл, Карелия, к уставу Челябинской области. Приблизительно год назад Конституционным Судом Республики Башкортостан был издан объемный по содержанию историко-пра-вовой комментарий к Конституции Республики Башкортостан - совместный труд юристов теоретиков и практиков, а также ученых-историков республики. Это позволило при осуществлении толкования действующих конституционных положений проследить, как эти положения зарождались, развивались, изменялись в те или иные исторические периоды, почему так важны в настоящее время [6, с. 178].

Конституционные и уставные суды субъектов Российской Федерации тра-

диционно проводят большую просветительскую и воспитательную работу с населением, особенно со школьниками и студентами колледжей и вузов. К примеру, Конституционным Судом Республики Башкортостан не так давно было подготовлено и выпущено в свет уже второе издание объемной красочной книги «Конституция Республики Башкортостан глазами детей», которая включила в себя посвященные важнейшим конституционным положениям сотни лучших детских рисунков, отобранных специально созданной для этого конкурсной комиссией. Также традиционной для Конституционного Суда Республики Башкортостан стало проведение ежегодных конкурсов студенческих, магистрантских работ по конституционному праву.

Почему же тогда данный институт судебной власти в стране за два прошедших десятилетия так и не стал обычным привычным атрибутом государственного обустройства каждого субъекта Федерации? Почему руководители большей части субъектов Федерации не заинтересованы в наличии у себя органов конституционного контроля? Как объяснить их выжидательную позицию в вопросе учреждения органов конституционной юстиции? Что в действительности является сдерживающим фактором, настораживающим и даже пугающим региональную элиту в положительном решении вопроса об учреждении у себя конституционных (уставных) судов? Наконец, каковы истинные причины ликвидации самими же созданных и вроде бы справляющихся со своими задачами конституционных и уставных судов? Возникает и более общий и серьезный вопрос: имеются ли вообще какие-либо перспективы у региональной конституционной юстиции в России на ближайшие десятилетия?

Конечно, однозначно ответить на все поставленные вопросы не просто. Существует целый комплекс причин и условий объективного и субъективного характера, в большей или меньшей

степени объясняющих негативное положение вещей в рассматриваемой сфере. Тем не менее попытаемся остановиться на такого рода ключевых, с нашей точки зрения, факторах.

Во-первых, неразвитость и определенная противоречивость содержания федерального законодательства о судебной системе в части правовой регламентации учреждения и деятельности конституционных и уставных судов субъектов Российской Федерации. Известно, что в Конституции РФ закреплен единственный орган правосудия, наделенный правом осуществлять конституционный контроль, - Конституционный Суд РФ. Не предвидится конституционного закрепления наличия в субъектах Федерации конституционных и уставных судов и в обновленном варианте Конституции страны. Отсутствие на самом высшем, конституционном уровне положения о региональных органах конституционной юстиции многими политиками, в том числе и юристами, порой трактуется как «неконституционность» или «нелегитимность» конституционных (уставных) судов регионального уровня. Тем более если учесть, что все остальные институты судебной власти, включая суды общей юрисдикции, мировую юстицию, арбитражные суды, нашли свое конституционное закрепление в Конституции страны.

В то же время, как это может показаться странным на первый взгляд, имеется целый ряд федеральных законов, в числе которых и федеральный конституционный закон, которые содержат не только упоминания о конституционных и уставных судах субъектов Федерации, но и правовую регламентацию учреждения этих судебных структур в регионах, и правовой статус судей данных судов. Например, Федеральный конституционный закон «О судебной системе Российской Федерации» (от 31 декабря 1996 г.), федеральные законы «Об органах судейского сообщества в Российской Федерации» (от 14 марта 2002 г.), «О статусе су-

дей Российской Федерации» (от 26 июня 1992 г.), «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» (от 6 октября 1999 г.).

Во-вторых, диспозитивный (т. е. необязательный для субъектов Российской Федерации) характер предусмотренных на федеральном уровне законоположений об учреждении конституционных и уставных судов субъектов Российской Федерации. Иначе говоря, федеральное законодательство, регламентируя вопросы образования и деятельности конституционных (уставных) судов в субъектах Российской Федерации, не обязывает субъекты Федерации повсеместно создавать эти судебные структуры у себя, а всего лишь наделяет их правом по своему желанию и усмотрению учреждать такие органы, что, конечно же, предполагает их право отказаться от создания подобных органов судебной власти.

Данный, можно сказать «излишне лояльный» подход федерального законодателя к субъектам Российской Федерации в вопросе учреждения региональных органов конституционного контроля многими сторонниками конституционных (уставных) судов субъектов Российской Федерации воспринимается крайне критично. Так, по мнению бывшего Председателя Конституционного Суда Республики Северная Осетия - Алания, профессора А. М. Цалиева, «данная специфика входит в противоречие с важнейшим принципом судопроизводства в Российской Федерации - единством судебной системы, что фактически дезорганизует судебную власть, развивает механизмы ее зависимости от региональных властей» [7, с. 11]. Выход из сложившейся ситуации профессор видит в разработке и принятии специального Федерального закона «О конституционных и уставных судах субъектов Российской Федерации», направленного на регламентацию принципиальных и общих вопро-

сов, связанных с образованием и организацией деятельности конституционных и уставных судов в российских регионах [8, с. 6; 9, с. 7]. При этом важно отметить, что подобный законопроект еще несколько лет назад был разработан его инициатором и в установленном порядке внесен в Государственную Думу РФ. Однако, к сожалению, данная инициатива так и не была поддержана депутатами нижней палаты российского парламента.

Представителем противоположного подхода к рассматриваемой проблеме является профессор С. Г. Павликов. Он пишет: «Трудно согласиться с позицией ученых, предлагающих «обязать» все субъекты Российской Федерации создавать такие суды путем внесения соответствующих изменений в статью 27 Федерального конституционного закона "О судебной системе Российской Федерации"» [10, с. 32]. Такая мера, как считает автор, может исказить саму суть института региональной конституционной юстиции.

Еще одним противником «обязыва-ния» субъектов Российской Федерации посредством внесения изменений в федеральное законодательство в вопросе учреждения у себя органов конституционного контроля является судья Конституционного Суда РФ в отставке, профессор Г. А. Жилин. Так, предложение о принятии специального федерального закона, обязывающего всех субъектов Федерации создать названные суды повсеместно, автор расценивает как «недопустимое вторжение в компетенцию субъектов Российской Федерации». Интересна его точка зрения, объясняющая неторопливость многих субъектов Российской Федерации по учреждению собственных органов конституционной юстиции. По его мнению, это вызвано отсутствием политической воли у руководства субъекта Российской Федерации [11, с. 51].

В-третьих, отсутствие четко выраженной подведомственности конститу-

ционных и уставных судов регионального уровня.

В настоящее время налицо ситуация, при которой субъекты Российской Федерации вполне могут обойтись и без собственных органов конституционной юстиции. На первый взгляд, потребность в таких органах очевидна. Кто-то же должен осуществлять контроль за правильной реализацией конституционных норм при принятии нормативных правовых актов органами власти регионального уровня и муниципальными органами. Однако вместо скорейшего создания подобных органов на субъектном уровне, правовая практика пошла по-другому пути - по пути «приспособления» к положению отсутствия на региональном уровне органов конституционного правосудия. Еще в 2007 году Пленумом Верховного Суда РФ в одном из своих постановлений (№ 48, утратило силу 24 декабря 2018 г.) указывалось, что в случае отсутствия в том или ином субъекте Российской Федерации конституционного (уставного) суда вопрос о соответствии его конституции (уставу) тех или иных региональных нормативных правовых актов может быть разрешен судом общей юрисдикции.

Такая позиция высшей судебной инстанции страны не может не вызывать серьезных опасений. На практике это приводит к появлению «нездоровой конкуренции» между конституционными (уставными) судами субъектов Российской Федерации и судами общей юрисдикции по рассмотрению определенной категории дел, а в конечном счете - к фактической утрате предмета конституционного контроля региональных органов конституционной юстиции. Не секрет, что даже в тех субъектах Федерации, где учреждены конституционные и уставные суды, суды общей юрисдикции нередко решают такие вопросы самостоятельно, не задумываясь над тем, был ли рассмотрен данный вопрос в процедуре конституционного производства. Тем

самым происходит вытеснение органов конституционного контроля из единого правового поля.

В свою очередь размывание предмета конституционного контроля ведет к уменьшению количества обращений в конституционные и уставные суды регионов. Неудивительно, что в юридической литературе нередко высказывается мнение о том, что существующие региональные конституционные и уставные суды недогружены работой, имеют низкую эффективность, не имеют достаточного объема работы [12, с. 46].

Конечно, есть и другие причины, объясняющие неразвитость региональ-

ной конституционной юстиции в России. Это и нехватка квалифицированных юридических кадров, прежде всего из научного круга, которые смогли бы качественно исполнять обязанности судьи конституционного или уставного суда, и попытка сэкономить средства регионального бюджета. Но главное заключается в том, что в настоящее время все еще нет понимания того, что органы региональной конституционной юстиции - такой же необходимый атрибут организации современной государственной власти, как, к примеру, парламент, счетная палата, избирательная комиссия и т. д.

***

ЛИТЕРАТУРА

1. Бочкарева С. В., Зеленова Н. А. Конституционный Суд Мордовской ССР. URL: https:// cyberleninka.m/artide/n/konstitutsionnyy-sud-mordovskoy-ssr/viewer (дата обращения: 21.03.2020).

2. Пинкус М. Роскошь правосудия. В Челябинской области из экономии ликвидировали уставный суд // Российская газета. 2014. 26 февраля.

3. Намсараева С. В Бурятии упразднили Конституционный Суд. URL: https:\\www.infpol. ru\91615-v-buyatii-uprazdnili-konstitutsionnyy-sud\ (дата обращения: 14.04.2020).

4. Кряжков В. Региональная конституционная юстиция в Российской Федерации: состояние и пути развития // Сравнительное конституционное обозрение. 2007. № 3. С. 156-162.

5. Сайт Конституционного Суда Республики Татарстан. URL: https://ks.tatarstan.ru/ (дата обращения: 10.06.2020).

6. Муратшин Ф. Р., Аббазова Г. Р. Историко-правовой комментарий к Конституции Республики Башкортостан // Государство и право. № 9. 2019. С. 178-180.

7. Александрова Р. Единство судебной системы - важный принцип судопроизводства в Российской Федерации // Арбитражный и гражданский процесс. 2006. № 11. C. 10-14.

8. Цалиев A. M. Судебная власть в системе разделения властей субъекта Российской Федерации // Российская юстиция. 2009. № 2. C. 6-9.

9. Цалиев A. M., Качмозов О. Х. Дальнейшее развитие конституционных (уставных) судов - основная задача судебной реформы // Российский судья. 2009. № 4. C. 5-8.

10. Павликов С. Г. О совершенствовании правого регулирования статуса конституционных (уставных) судов субъектов Российской Федерации // Конституционное и муниципальное право. 2007. № 3. C. 31-35.

11. Жилин Г. А. Конституционное судопроизводство в субъектах РФ: основные проблемы // Российский юридический журнал. 2013. № 4. C. 48-53.

12. Саломатин А. Ю., Гуляков А. Д., Дунаев А. В. Региональная конституционная юстиция - завоевание судебного федерализма или системная ошибка? // Российская юстиция. 2016. № 7. C. 45-48.

© Муратшин Ф. Р.