Административные процедуры в зарубежных странах

Н. Б. Малявина

административные процедуры в зарубежных странах

Раскрываются основные характеристики административных процедур в зарубежных странах. На основе анализа законодательства европейских государств и государств — участников СНГ показана необходимость активизации процессов законодательного оформления административных процедур в Российской Федерации.

Ключевые слова: административные процедуры, административный орган, участники административной процедуры, административный акт.

Развитие новых научных идей, их реализация и законодательное оформление невозможны без учета опыта иностранных государств, его анализа и обобщения.

Общие тенденции становления института административных процедур в Российской Федерации обнаруживают потребность в принятии базового федерального закона, регламентирующего основные положения порядка совершения публично значимых действий органами исполнительной власти. Правотворческий процесс зарубежных стран подтверждает правильность выбранного вектора развития административно-процессуального законодательства. Между тем административные процедуры иностранных государств обладают некоторыми специфическими особенностями.

М. О. Ефремов отмечает, что западноевропейские административисты, исследуя административные процедуры, прежде всего ставят перед собой задачу ответить на вопросы о том, какую цель преследует их установление и почему органы публичной власти должны им следовать при принятии административных решений1.

Х. Соле, разрешая вышеуказанные вопросы, предлагает дифференцировать административные процедуры в зависимости от функций. Эти функции именуются инструментальными и неинструментальными. Так, процедуры, играющие обособленную роль и напрямую не связанные с принятием окончательного решения по делу, являются неинструментальными.

Административные процедуры, функционально направленные на рассмотрение конкретного административного дела и гарантирующие принятие справедливого решения независимым должностным лицом, должны признаваться инструментальными2.

Одной из первых попыток законодательного закрепления института административных процедур стало принятие в 1946 г. в США Закона об административной процедуре3. Г. И. Никеров справедливо подчеркивает, что этот закон был первой в странах общего права попыткой законодательного установления важнейших, принципиальных положений, регулирующих административную процедуру4.

Закон об административной процедуре подробно регламентирует все виды административной деятельности: нормотворчество, исполнительную, правоприменительную, правоохранительную деятельность (административную юстицию). Практически все действия административных учреждений и их должностных лиц охватываются нормами административно-процессуального права. Урегулированы все стадии административного процесса: расследование и сбор информации, подготовка проекта нормативного или индивидуального акта, рассмотрение его в открытом заседании, принятие решения по нему, обнародование, обжалование его в вышестоящие органы и суд.

Концептуально важной чертой административного процесса зарубежных стран, в том числе США, является установление ограниченного перечня принципов административно-

процессуальной деятельности уполномоченных органов. В частности, основами административной процедуры США следует признать гласность и доступность процесса для населения.

Практическая реализация данного принципа осуществляется посредством широкого информирования граждан о работе администрации, проведения общедоступных заседаний, пропаганды правовых знаний и т. п.5 Активная нормотворческая деятельность в области установления административных процедур наблюдается и в отдельных штатах6.

Германская модель регулирования административных процедур связана с применением Закона об административно-процессуальной деятельности 1976 г. (Закон об административных процедурах)7, являющегося важной вехой в истории становления административно-процессуального законодательства Германии.

Административная процедура по вышеуказанному закону представляет собой деятельность органов власти, носящую внешний характер и направленную на проверку предпосылок дела, подготовку и издание административного акта или заключение публично-правового договора.

Граждане, желающие воспрепятствовать действиям административного органа или получить в официальном ведомстве какое-либо разрешение или льготу, участвуют в судебных спорах в качестве сторон. У них имеются все процессуальные права, которые предусмотрены законом для спорящих сторон в судебном процессе.

Необходимо отметить, что вид и объем прав граждан на участие в административной процедуре зависит от того, какие задачи выполняет данный административный орган, является ли требуемое решение относительно простым или многоступенчатым, какие общественные и частные интересы при этом затрагиваются. Административный орган должен реагировать гибко и сам выбирать подходящую в данном случае форму действий. Отказ от предписаний относительно формы и требование простоты и целесообразности административной процедуры позволяют добиться того, что для граждан облегчается доступ к администрации, а административная процедура ускоряется.

Самой простой формой административной процедуры является проводимая в большинстве случаев общая, или неформальная процедура. Она начинается с того, что гражданин подает ходатайство или сам орган власти приступает к действию по долгу службы. Если административный орган не обязан действовать немедленно, то он по своему служебному усмотрению решает, требуется ли в данном случае проведение административной процедуры, и если да, то когда (принцип целесообразности). Кроме того, действует принцип расследования, то есть административный орган сам выясняет обстоятельства дела и не привязан к ходатайствам сторон о предоставлении доказательств.

Участники каждой административной процедуры обладают обычно следующими правами: право на заслушивание, право на ознакомление с документами дела, право на сохранение личной и служебной тайны, право на получение разъяснений и рекомендаций, право на представительство. В ходе административной процедуры участники не располагают правовыми возможностями обжалования решения. Процессуальные действия государственного органа, как, например, отклонение ходатайства о предоставлении доказательства, отказ в праве на ознакомление с документами дела или отклонение ходатайства

об отводе должностного лица ввиду его пристрастности не могут быть обжалованы сами по себе. Гражданин должен дождаться вынесения решения, завершающего процедуру, каковым обычно является издание административного акта.

Названные выше права относятся исключительно к участникам административной процедуры. Это участие определяется формально. Участником является не просто то

лицо, права которого могут быть ущемлены или каким-то образом затронуты в результате ожидаемого решения. Только лицо, которое участвует либо в силу закона, либо на основании заявления административного органа, признается участником административной процедуры. Если требуется участие многих лиц или также других ведомств, то появляются другие виды административных действий, к которым относятся:

формальная процедура, осуществляемая только на основании имеющегося в законе предписания и требующая подачи письменного ходатайства, а также проведения устного заседания перед изданием административного акта: производство по отчуждению имущества, получение разрешения на эксплуатацию установок, загрязняющих окружающую среду, производство по признанию определенных видов печатных изданий, оказывающих негативное влияние на молодежь;

процедура официального установления плана, предусматривающая подробное заслушивание многих участников в устных заседаниях. Применяется обычно при строительстве дорог, аэропортов или заводов по переработке мусорных отходов. Заключительный административный акт заменяет все требующиеся по закону решения как, например, разрешение на строительство, согласие ведомства по охране окружающей среды и т. п.;

многоступенчатая административная процедура, образуемая правовыми фигурами предварительного решения и частичного разрешения. Она используется в крупных проектах и позволяет, учитывая расходящиеся друг с другом частные и общественные интересы, шаг за шагом прояснять сложные вопросы8.

Активные процессы развития законодательства об административных процедурах происходят в Прибалтийских государствах и странах Скандинавии. Так, Латвия и Эстония в полной мере вовлечены в процесс создания административно-управленческих систем, приближенных к общеевропейским стандартам.

В феврале 2004 г. вступил в законную силу Закон Латвии «Об административной процедуре». До его принятия в стране не существовало специальной процедуры рассмотрения административных дел органами публичной администрации. Для обжалования действий органов власти лицо могло обратиться в суд общей юрисдикции, который рассматривал дела согласно Гражданскому процессуальному кодексу Латвии.

Важнейшим достижением рассматриваемого Закона стало выделение двух самостоятельных судебных систем, участвующих в рассмотрении административных споров: административной и общей. Однако помимо административной юстиции Закон Латвии «Об административной процедуре» предусмотрел:

1) перечень досудебных процедур;

2) институт представительства;

3) доступность и простоту подачи административной жалобы и др.9

Близкими по содержательной модели приведенному выше Закону можно признать Закон Исландии 1993 г. «Об административной процедуре»10 и Закон Финляндии 2003 г. «Об административной процедуре»11. Общими характеристиками законов является то, что они не распространяют свое действие на судебные процедуры, банкротство, реквизицию собственности, полицию и армию. В них устанавливается перечень принципов совершения административных действий: равенство;

активность органов власти при рассмотрении административного дела; быстрота;

обстоятельность рассмотрения; национальный язык производства;

взаимопомощь органов публичной власти.

В числе важнейших прав лиц, участвующих в деле, необходимо выделить:

1) право быть заслушанным;

2) право на доступ к информации;

3) право обжаловать принимаемые решения в вышестоящие органы и суд. Одной из особенностей порядка разрешения административного дела является схожесть его процедур с действующим гражданско-процессуальным законодательством России.

Пристального внимания заслуживает опыт законодательной деятельности государств — участников СНГ. Так, 27 ноября 2000 г. в Республике Казахстан был принят Закон «Об административных процедурах»12, направленный на установление административных процедур, способствующих совершенствованию организации управленческой деятельности, обеспечению стабильного функционирования государственных органов, оперативному принятию управленческих решений, соблюдению прав и свобод граждан, защите государственных интересов, недопущению использования государственными служащими должностных полномочий во внеслужебных целях.

Под административными процедурами в Законе понимаются:

1) порядок принятия и исполнения решений при осуществлении государственными органами и должностными лицами государственных функций и должностных полномочий и их оформление;

2) процедура организации работы государственного аппарата;

3) процедуры рассмотрения обращений граждан по реализации их прав, а также административной защиты прав и законных интересов граждан;

4) основные начала процедур принятия решений в области экономики.

Административные процедуры применятся в деятельности:

Президента Республики Казахстан, государственных органов и должностных лиц, обеспечивающих деятельность главы государства, государственных органов, непосредственно подчиненных и подотчетных Президенту;

1) аппаратов палат парламента, Центральной избирательной комиссии Республики Казахстан;

2) аппаратов Конституционного совета, Верховного суда и иных судов Республики Казахстан;

3) Правительства, канцелярии премьер-министра, центральных исполнительных органов Республики Казахстан;

4) аппаратов местных представительных органов Республики Казахстан;

5) местных исполнительных органов Республики Казахстан.

Важнейшим аспектом регламентации института административных процедур следует признать закрепление перечня принципов установления административных процедур:

1) законности;

2) подчинения нижестоящих государственных органов и должностных лиц вышестоящим;

3) равенства всех перед законом и судом;

4) приоритета прав и свобод граждан, недопустимости проявлений бюрократизма и волокиты при рассмотрении обращений граждан и организаций;

5) обязательности для всех граждан, организаций и должностных лиц предусмотренных административными процедурами действий и актов;

6) взаимной ответственности и баланса интересов личности, общества и государства;

7) учета общественного мнения и гласности при строгом соблюдении законодательства о государственных секретах и иной охраняемой законом тайне;

8) поддержания авторитета государственной власти и недопущения действий, способных дискредитировать Республику Казахстан и противоречащих интересам государственной службы, в том числе противостояния проявлениям коррупции, строгого соблюдения установленных законодательством для государственных служащих запретов и ограничений;

9) единства требований административных процедур для государственных органов всех уровней;

10) четкого разграничения и согласованного функционирования всех государственных органов и должностных лиц государства;

11) экономичности и эффективности.

Осуществление органами государственной власти и местного самоуправления публичных функций опосредуется необходимостью принятия правовых актов. Правовой акт государственных органов относится к актам индивидуального применения, является письменным официальным документом установленной формы, рассчитан на одноразовое либо иное ограниченное применение; распространяется на определенное лицо либо иной определенный круг лиц в рамках законодательно регламентированной ситуации; устанавливает, изменяет, прекращает или приостанавливает права и обязанности определенного лица или иного ограниченного круга лиц.

Правовой акт государственных органов должен отвечать следующим требованиям:

1) он не должен противоречить Конституции Республики Казахстан, законодательству и правовым актам вышестоящих государственных органов;

2) его структура должна обеспечивать исчерпывающее раскрытие предмета регулирования, а его содержание — однозначное понимание и применение;

3) в нем должно быть четко изложено содержание намечаемых мер, исчерпывающе определен круг лиц, на которых распространяется его действие и (или) которые несут ответственность за их реализацию в установленные сроки;

4) правовые акты, требующие реализации на нижестоящих уровнях управления, должны содержать конкретные поручения определенным государственным органам и (или) должностным лицам по их выполнению.

Бесспорно, принятые правовые акты органов государственной власти достигают эффективности действия исключительно в условиях их последовательного применения и исполнения. Организация исполнения правового акта заключается в выработке и принятии уполномоченными государственными органами (должностными лицами) организационных мер по своевременному и исчерпывающему исполнению принятого решения. В случае необходимости для обеспечения исполнения правового акта уполномоченный государственный орган (должностное лицо) разрабатывает и утверждает план организационных мероприятий по его исполнению, который доводится до непосредственных исполнителей. Если в правовом акте не определены конкретные сроки его исполнения и непосредственные исполнители, то они устанавливаются государственным органом — исполнителем или вышестоящим органом и незамедлительно доводятся до сведения непосредственных исполнителей.

В целях своевременного и исчерпывающего исполнения принятых решений государственный орган или должностное лицо осуществляет контроль за их исполнением, который подразделяется:

1) на контроль за исполнением правовых актов (мероприятий, выполнение которых ими предусмотрено). В этом случае на контроль берутся все правовые акты, в которых содержатся мероприятия, подлежащие исполнению;

2) контроль за исполнением поручений руководящих должностных лиц государственных органов, вытекающих из иных документов служебного характера;

3) внутренний (в пределах соответствующего государственного органа) и внешний (за деятельностью иных государственных органов).

При этом внешний контроль осуществляется вышестоящими государственными органами и должностными лицами либо специально уполномоченными на такой контроль государственными органами.

Контроль производится путем:

1) истребования необходимой информации;

2) заслушивания и обсуждения отчетов и докладов об исполнении;

3) ревизии и иных форм документальной проверки;

4) проверки с выездом на место;

другими не противоречащими законодательству способами.

Особое место среди административных процедур занимают процедуры защиты прав и законных интересов граждан. Закон Республики Казахстан «Об административных процедурах» предъявляет определенные требования к процедурам реализации прав граждан:

1) порядок реализации прав, при котором граждане обязаны предоставлять государственным органам и должностным лицам минимальное число документов, подтверждающих юридически значимые факты;

2) минимальный срок реализации прав и обеспечения законных интересов граждан;

3) минимальное число инстанций, с которыми согласовывается проект решения по реализации прав граждан;

4) заблаговременное извещение граждан о месте и времени рассмотрения дела соответствующим лицом или органом;

5) возможность ознакомления с материалами дела, связанными с рассмотрением обращения, а также личного участия гражданина в разбирательстве по его обращению;

6) ведение дела по обращению гражданина одним и тем же должностным лицом;

7) недопущение случаев, когда рассмотрение обращения гражданина возлагается на лицо, в отношении которого есть основания полагать, что оно не заинтересовано в объективном решении вопроса.

Более того, процедуры реализации прав граждан не должны допускать:

1) обращения жалобы во вред лицу, подавшему жалобу, или в интересах которого она была подана;

2) направления обращений должностным лицам, действия которых обжалуются в обращении;

3) возможности разглашения без согласия граждан сведений об их частной жизни, личной и семейной тайне;

4) установления данных о личности гражданина, не относящихся к обращению.

Совершенно иные подходы к осуществлению административной процедуры заложены в Законе Кыргызской Республики от 1 марта 2004 г. № 16 «Об административных процедурах»13.

Под административными процедурами следует понимать нормы, определяющие основания, условия, последовательность и порядок рассмотрения и разрешения административных дел, которые включают в себя:

порядок принятия и исполнения административными органами решений по осуществлению административных функций и полномочий;

порядок организации работы административных органов;

порядок административного рассмотрения обращений граждан, индивидуальных предпринимателей и юридических лиц по реализации или защите их прав и интересов.

Рассматриваемый Закон регулирует отношения по рассмотрению и разрешению административным органом дел по предоставлению, удостоверению, регистрации и приостановлению (прекращению) правомочий заинтересованных лиц (административных дел) в следующих сферах:

а) регистрация (учет) заинтересованных лиц;

б) регистрация прав на имущество и сделок с ним;

в) лицензирование отдельных видов деятельности;

г) выдача разрешений на выполнение отдельных видов работ (услуг), на эксплуатацию объектов или оборудования, а также принятие иных управленческих решений по вопросам инвестиционной и предпринимательской деятельности;

д) техническое регулирование инвестиционной и предпринимательской деятельности;

е) предоставление земельных участков, участков недр, участков лесов, водных объектов, а также изъятие этих участков и объектов у собственника или иного законного владельца;

ж) предоставление заинтересованным лицам кредитов, ссуд, субсидий, компенсаций, финансовой и материальной помощи, инвестиций, квот, гарантий, льгот и преимуществ за счет средств республиканского бюджета;

з) управление государственным имуществом или имущественными правами;

и) предоставление заинтересованным лицам жилых и нежилых помещений в зданиях государственного фонда и их использование;

к) назначение и выплата государственных пенсий и пособий;

л) признание за заинтересованным лицом статуса, дающего основание для получения льгот и преимуществ;

м) выдача официальных документов, имеющих юридическое значение; н) предоставление, удостоверение, регистрация или приостановление (прекращение) иных правомочий заинтересованных лиц.

Рассмотрение административных дел осуществляется на основе принципов законности, равенства, открытости, полноты исследования доказательств и т. д.

Административные органы при осуществлении административных функций и полномочий принимают решения путем издания административных актов. Административный акт относится к актам индивидуального применения, является официальным письменным документом установленной формы и рассчитан: на однократное применение;

индивидуальное применение или в отношении определенного круга лиц; установление, изменение, прекращение или приостановление прав и обязанностей индивидуального лица или определенного круга лиц.

Процессуальные аспекты реализации административно-процессуальной деятельности аналогичны соответствующим процедурам, закрепленным в Законе Республики Казахстан «Об административных процедурах».

Наиболее показательным в деле легализации административных процедур является опыт Республики Таджикистан. Кодекс об административных процедурах Республики

Таджикистан от 7 февраля 2007 г.14 содержательно объединил институты административных процедур и административной юстиции.

Кодекс определяет порядок подготовки, принятия и исполнения административноправовых актов, рассмотрения административных заявлений и жалоб, осуществления административного производства в суде, взаимодействия административных органов. Административными процедурами признается деятельность административного органа в целях подготовки, принятия и исполнения административно-правового акта, а также рассмотрения административных заявлений и жалоб.

Кодекс выделяет несколько видов административных процедур:

простые;

формальные;

публичные.

Простые административные процедуры — это деятельность административных органов по подготовке и принятию административных актов, не требующих исследования обстоятельств с участием заинтересованных сторон и проведения устных слушаний.

Формальные административные процедуры следует рассматривать как деятельность административных органов по подготовке и принятию административных актов при активном участии заинтересованных лиц. Законодательно удостоверяется, что заинтересованная сторона может представить свои предложения в связи со всеми обстоятельствами административных процедур. Предполагается проведение устных слушаний, участие экспертов и специалистов.

Публичными административными процедурами в соответствии с Кодексом признается деятельность административных органов по подготовке и принятию административно-правовых актов, затрагивающих интересы неограниченного круга лиц. В ходе ее осуществления административный орган обязан опубликовать сообщение о представлении документов для публичного ознакомления. В сообщении должны указываться: административный орган, в котором ведутся административные процедуры, и его адрес;

краткое содержание административного заявления или (и) решение административного органа о начале административных процедур; сроки принятия административно-правового акта; срок представления замечаний и предложений.

Порядок реализации административных процедур также предполагает проведение устных слушаний, принятие окончательного административного акта.

Значительное количество положений Кодекса посвящено исполнению административных актов, установлению прав и гарантий субъектов исполнительного производства15. По общему правилу административный акт обращается к исполнению принявшим его административным органом. Ответственный за обращение к исполнению административный орган обязан осуществлять предоставленные ему законом полномочия только в пределах, необходимых для обеспечения обращения к исполнению административного акта.

Кодексом Республики Казахстан подробно регламентируется порядок применения обеспечительных мер, приостановления исполнения и другие процессуальные аспекты, которые создают действенный и эффективный правовой базис для реального использования гражданами и организациями механизма административных процедур.

Анализ действующего зарубежного законодательства об административных процедурах с очевидностью свидетельствует о необходимости законодательного регулирования

института административных процедур. Накопленный опыт позволяет российскому законодателю избрать существующую модель регламентации административных процедур и адаптировать ее с учетом особенностей правовой системы России. Бесспорно, что дальнейшее развитие административных процедур в Российской Федерации возможно исключительно с учетом позитивных результатов административных реформ в зарубежных странах, создавших новые административные реалии и возможности для человека и гражданина.

Примечания

1 См.: Ефремов М. О. Административные процедуры как форма реализации компетенции органов публичной власти во взаимоотношениях с частными лицами: Дис. ... канд. юрид. наук. М., 2005. С. 60-61.

2 Ponce Sole. Good Administration and administrative procedures. Vol. 12. P. 2-3.

3 См.: Administrative Procedures Act // Office of Protected Resourceshttp [Электронный ресурс]. Режим доступа: http://www.nmfs.noaa.gov/pr/pdfs/laws/apa.pdf

4 См.: Никеров Г. И. Административно-процессуальное право США // Государство и право. 1997. № 12. С. 97.

5 Там же. С. 99.

6 Administrative Procedure Act (2003, Louisiana) [Электронный ресурс]. Режим доступа: http://www. doa.louisiana.gov/osr/apa.pdf; Administrative Procedure Act (1968, District of Columbia) [Электронный ресурс]. Режим доступа: http://www.abfa.com/dcdocs/dcapa.htm

7 Administrative Procedure Act (1976, 25th May) [Электронный ресурс]. Режим доступа: http://www. bmi.bund.de/englisch.pdf

8 Деппе Й. О регулировании деятельности административных органов в ФРГ [Электронный ресурс]. Режим доступа: http://www.bizneslaw.uz/N2/new_page_1.htm.

9 Jarinovska K. Legal Aid Developments: Country Up-date on Latvia [Электронный ресурс]. Режим доступа: http://www.pili.org/en/dmdocuments/LatviaUpdate_Jarinovska.doc.

10 http://eng.forsaetisraduneyti.is/media/English/AdministrativeProceduresAct.doc.

11 http://www.finlex.fi/fi/laki/kaannokset/2003/en20030434.pdf.

12 http://www.dirn.uz/legislFullStory. php?newsID=139&pageNo=&totalPages=.

13 http://www.csa.gov.kg/index.php?option=com_content&task=view&id=23&Itemid=51&lang=1251

14 http://www.bei-ca.net/documents/procedures.pdf.

15 См.: Кощеева Е. С. Правовые проблемы административно-исполнительного производства в Российской Федерации: Автореф. дис. ... канд. юрид. наук. Омск, 2006.