Основные направления новеллизации российского федерализма

УДК 340.15

ОСНОВНЫЕ НАПРАВЛЕНИЯ НОВЕЛЛИЗАЦИИ РОССИЙСКОГО ФЕДЕРАЛИЗМА

THE MAIN DIRECTIONS OF THE NOVELIZATION OF RUSSIAN FEDERALISM

О. А. АВДЕЕВА

На основе ретроспективного анализа становления и развития отечественной государственности раскрываются национальный механизм правового регулирования формы государственного устройства и основные направления оптимизации территориальных принципов реализации государственно-властных отношений. Особое внимание уделяется современному государственно-правовому строительству в свете проводимых в Российской Федерации реформ.

Ключевые слова: государство, государственное устройство, федерализм, регионализм,

конституционализм, унитарное государственное устройство, организация власти.

The author, based on a retrospective analysis of the formation and development of the national statehood, reveals the regulatory mechanism of the national form of government and the main directions of optimization principles for the implementation of the territorial state and power relations. Particular attention is paid to the modern state and the legal construction in the light of reforms in the Russian Federation.

Key words: state, government, federalism, regionalism, constitutionalism, the unitary state structure, the organization of power.

В свете происходящих в России государственно-правовых реформ определение оптимальной модели государственно-правового устройства признано актуальной проблемой развития отечественной государственности. Ретроспективный анализ отечественной государственности свидетельствует о том, что с момента образования древнерусского государства происходит поэтапная эволюция государственно-правового строительства, в результате которой на смену унитарному государственному устройству, основанному на принципах административного регионализма и административной автономии, приходят федеративные начала территориальной организации власти.

Развитие федерализма в России отличается по отношению к мировой международной практике незначительностью временного периода и организационными принципами государственного строительства. При разработке принципов политико-территориальной организации власти в РСФСР на основании Конституции 1918 г. в основу государственного устройства было положено решение на-

ционального вопроса и установление наряду с губернским территориальным администрированием специфических форм государственности в виде национальных автономных республик. С принятием Конституции 1924 г., провозгласившей образование Союза ССР, строительство федерации в России предполагало национально-государственное размежевание народных советских республик, разграничение административной и политической автономии и выделение в качестве субъектов государства автономных республик и автономных областей.

В процессе эволюции федеративных начал при определении административнотерриториальных границ субъектов помимо национального вопроса существенное значение приобретает экономический фактор, повлекший выделение десяти регионов. В экономическом отношении разграничивают Северо-Западный, Центральный, Волго-Вятский, Центральночерноземный, Поволжский, Северо-Кавказский, Уральский, Западно-Сибирский, Восточно-Сибирский и Дальневосточный регионы. На основе взаимодействия

© Авдеева О. А., 2013

принципов административно-территориального и национально-территориального деления в рамках регионов были образованы автономные республики, выделены края и области, на территории которых с учётом национально-культурного компонента были созданы автономные области и национальные округа.

Качественно новые тенденции в государственно-правовом строительстве наметились с принятием Конституции Российской Федерации 1993 г. Подчёркивая многона-циональность народа Российской Федерации, Конституция 1993 г. закрепляет принципы равноправия и самоопределения народов, рассматривает в качестве первостепенной задачи сохранение гражданского мира, согласия и исторически сложившегося единства. В качестве субъектов Российской Федерации ст. 5 Конституции 1993 г. выделяет республики, края, области, города федерального значения, автономные области и автономные округа, законодательно закрепляет приоритет политики по развитию в рамках федеративного устройства национальной государственности и национально-культурной политической автономии. С учётом целенаправленной государственной и административной автономизации статуса субъектов Конституция Российской Федерации в целях обеспечения государственной целостности устанавливает единство системы органов государственной власти, осуществляет разграничение предметов ведения и полномочий между федеральными органами государственной власти и органами государственной власти субъектов Российской Федерации.

Однако практика реализации основных положений Конституции Российской Федерации вскрыла существенные противоречия и недостатки. Актуальные вопросы современного российского государственного устройства были проанализированы в научных публикациях М. В. Глигич-Золотаревой, Н. М. Добрынина, И. А. Конюховой, И. В. Левакина, Т. Я. Хабриевой и др. [1]. По мнению госу-дарствоведов, разграничение в Конституции РФ в качестве субъектов федерации административно-территориальных, государственных и национальных автономных образований закономерно обозначило проблему, связанную с определением принципов террито-

риальной организации власти и созданием субъектов государства. Правовые коллизии наметились в регламентации Конституцией РФ оснований разграничения предметов ведения между Федерацией и субъектами, образующими состав государства.

Одной из ключевых проблем в организации эффективно функционирующей государственной власти является законодательная регламентация правового статуса образованных в составе Российской Федерации субъектов. Устанавливая равноправие субъектов Российской Федерации, равенство прав субъектов во взаимоотношениях с федеральными органами государственной власти, Конституция РФ в то же время подчёркивает асимметричность федеративного устройства и различие конституционно-правового статуса образующих состав Федерации субъектов. Закрепляя статус республики в составе Российской Федерации как государства, Конституция РФ обусловливает тенденцию к «децентрализованному федерализму» и конфе-дератизации государства.

В качестве насущной проблемы на современном этапе развития российского федерализма государствоведы признают обеспечение государственной целостности в условиях нарастающих сепаратистских тенденций, проявляющихся как в создаваемых общественно-политических течениях, так и в региональном законодательстве [2]. Тактика опережающего, экспансивного и противоречивого по сравнению с федеральным законодательным процессом регионального правотворчества актуализировала деятельность по приведению Конституций, Уставов и иных нормативно-правовых актов субъектов Федерации в соответствие с Конституцией РФ и федеральным законодательством.

Проблемы, вскрытые в ходе реализации основных положений Конституции РФ, предопределили новый этап конституционной реформы, направленной на разработку эффективного механизма в сфере реализации публичной власти в пределах государства, взаимодействия национально-территориального и административно-территориального принципов организации субъектов государства, разграничения предметов ведения на государственном и региональном уровнях, соотношения органов законодательной, ис-

полнительной и судебной власти, организации органов местного самоуправления.

В настоящее время в процессе решения вопросов государственного строительства Российской Федерации обозначились две противоположные тенденции. С одной стороны, активно разрабатывается модель оптимизации федеративного устройства России, с другой стороны, используя негативный опыт национального федерализма Союза ССР и РСФСР, набирает силу политическое направление, отстаивающее превосходство унитарного государственного устройства. Так, по мнению А. С. Пиголкина, в современном мире наблюдается кризис федеративных начал, основанных на национальном принципе, и ярко проявляется стремление к дифференциации общественной жизни, выраженное в национализме и сепаратизме. В этой связи закономерно возникает вопрос о целесообразности централизации государственной власти и поэтапной территориальной реорганизации государственного устройства, направленной на переход от федеративного к унитарному государственному устройству [3].

В противовес концепции унитаризации государственного устройства А. С. Автономов подчёркивает особую значимость для государственного развития современной России федеративных отношений. В обоснование сохранения федеративных начал приводится кризис унитарного государственного устройства России, наметившийся в XIX -начале XX вв. Национальная федерация рассматривается как единственно возможный путь государственного строительства на современном этапе с учётом обширности территории государства, многонациональности народа, разнообразия условий жизни и экономической деятельности населения. Отметив «недостаточную оформленность федерации», приверженцы федеративных начал государственно-правового строительства России отстаивают необходимость совершенствования российского федерализма и значительный акцент ставят на анализе научной теории и позитивной международной практики федерализма, демонстрирующих целесообразность преобразования территориальной структуры государственной власти с учётом регионального фактора и установле-

ния симметричности конституционного статуса субъектов.

Территориальная реструктуризация государственной власти, основанная на региональном факторе, предусматривает приоритет сложившихся социально-экономических связей и предполагает разграничение государства на несколько крупных федеральных округов, на территории которых происходит выделение экономических регионов, в административно-территориальных границах которых образуются равноправные субъекты, представляющие собой моно- или многонациональные сообщества, объединяющие национально-территориальные образования,

и имеющие историко-географическое название. По мнению Л. М. Карапетяна, в целях оптимизации территориальной организации власти в Российской Федерации необходимо по принципу «вертикали власти» провести укрупнение субъектов, уменьшить число субъектов до трёх десятков и установить взаимосвязанную трехзвенную систему управления: федеральный центр - субъекты Федерации (регионы) - местное самоуправление [4]. Решение проблемы, связанной с «компактно проживающими нациями и народностями», представляется возможным посредством развития национально-культурной автономии, создаваемой в рамках административно-территориального деления. Национально-культурная автономия рассматривается как форма самоорганизации наций и народностей, реализуемая в системе местного самоуправления.

Активное осмысление в научных кругах путей оптимизации государственного устройства Российской Федерации предопределило разработку качественно нового подхода, предусматривающего модификацию федерализма исходя из складывающейся в мировой практике глобализации, в частности признания субъектом государства «экономически самодостаточных образований», сочетания в государственно-правовом строительстве процессов укрупнения и разукрупнения, развития системы отношений между государством и его субъектами по принципу «демократии-согласования», реализации концепций субсидиарности и пропорциональности в отношении центра, регионов и муниципалитетов [5].

В процессе научной разработки концепции государственно-правового строительства конституционная модель российского федерализма претерпевает поэтапную законодательную новеллизацию. В результате активной правотворческой деятельности принят ряд законодательных актов, конкретизирующих конституционно-правовое регулирование территориальной организации государственной власти. К числу новых форм регламентации федеративных отношений следует отнести федеральные законы, регулирующие принципы и порядок разграничения предметов ведения между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации, общие принципы организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов, образующих состав государства.

Разработка федерального законодательства по регулированию федеративных отношений в Российской Федерации, безусловно, содействует решению вышеобозначенных проблем государственно-правового строительства. Между тем для принятия оптимальных мер и решения задачи по укреплению государственности, определению формы государственного устройства и принципов реорганизации территориальной структуры государственной власти целесообразным признаётся учёт исторического правового опыта государственно-правового строительства России.

Специфическим условием реализации в России государственно-властных правоотношений является территориальный фактор. Территориальная протяжённость государства обусловливает особенности экономической, социальной и политической географии. Своеобразие экономической географии заключается в природо-ресурсном потенциале и структуре хозяйства. Значительные размеры территории государства предопределили, с одной стороны, богатство и разнообразие природных ресурсов страны, с другой - неравномерность природно-ресурсного потенциала. В силу природно-ресурсного фактора получила оформление хозяйственная деятельность, направленная на создание как отраслевой, так и территориальной структуры

хозяйства, предполагающей выделение экономических регионов. Вследствие разнообразия природно-ресурсного потенциала

сформирована структура хозяйства, предусматривающая разграничение территории государства на промышленные, аграрные регионы и «районы нового освоения», к которым относят труднодоступные, малообжитые из-за экстремальных природных условий окраины государства.

Характерная для России неравномерность экономического потенциала инспирировала выраженную территориально-хозяйственную диспропорцию между регионами страны. В результате особенностей территориального фактора и экономической географии в России актуальной является региональная политика, направленная на разработку комплекса мер законодательного, административного, экономического и природоохранительного характера, содействующих рациональному процессу производства и размещению производительных сил. В ходе определения основных направлений региональной политики немаловажную роль играет социальная география, раскрывающая демографические и этнологические особенности Российской Федерации. Демографический фактор отражает численность народонаселения, закономерности воспроизводства, естественного прироста, формирование возрастного, полового и экономически активного состава населения государства. Этнологический фактор учитывает особенности этнического состава народонаселения, происхождения этносов, наций, народностей и их взаимодействие.

На современном этапе государственноправового развития России демографический фактор характеризуется выраженной кризисной тенденцией естественного прироста. Проблема депопуляции народонаселения в условиях территориальной протяжённости государства предопределила снижение показателей экономически активного населения, составляющего производительную силу общества. Кризис естественного воспроизводства закономерно обозначил вопросы относительно плотности и размещения населения, обострил проблему неравномерности социально-экономического развития регионов страны, «экономической недееспособности» субъектов, образующих состав РФ.

Российская Федерация сохраняет исторически сложившиеся особенности этнологического состава народонаселения. Россия является одним из самых многонациональных федеративных государств в мире. Развитие национального самосознания этносов, наций, народностей и народов предопределяет актуальность разрешения в Российской Федерации национального вопроса, связанного с регламентацией правового статуса этносов, образующих состав государства, с определением целесообразности сохранения форм национальной самоорганизации и установлением национально-территориальных границ реализации государственно-властных отношений.

Российская Федерация имеет ярко выраженные особенности геополитического фактора. В соответствии с политической географией развитие государственности есть процесс взаимодействия двух факторов - государственной политики и географического расположения страны. Закрепляя территориальную дифференциацию политических процессов и явлений, политическая география в качестве основополагающих составных государственно-правового строительства определяет расположение государства, формирование государственных границ и взаимодействие с соседними государствами. Геополитическое развитие Российской Федерации характеризуется признанием Конституцией РФ российского общества частью мирового сообщества и установлением приоритета общепризнанных принципов и норм международного права в отношении принципов и норм национальной правовой системы. Однако, учитывая особенности сложившейся политической карты мира и территориальную протяженность Российской Федерации, обусловившую взаимодействие с государствами, относящимися к различным правовым системам и преследующими разные внешнеполитические цели, следует отметить остроту проблемы международных отношений со странами Запада и Востока, обеспечения це-

лостности, независимости и суверенной государственности.

Резюмируя вышеизложенное, необходимо отметить особую значимость правового опыта государственно-правового развития России, позволяющего определить в условиях наметившейся тенденции по глобализации, универсализации и регионализации права закономерности и специфические особенности процесса государствообразования в России, выделить ряд черт, присущих ей с момента становления государствености и сохранивших свою актуальность на современном этапе государственно-правового строительства.

1. Глигич-Золотарева М. В. Субъектный состав Российской Федерации: эпоха перемен уже наступила // Государство и право. - 2006. -№ 10. - С. 14-21 ; Добрынин Н. М. Российский федерализм: проблемы и перспективы // Государство и право. - 2003. - № 11. - С. 8589 ; Добрынин Н. М. К вопросу о разграничении предметов совместного ведения Российской Федерации и её субъектов // Государство и право. - 2004. - № 5. - С. 89-92 ; Конюхова И. А. Структура Российской Федерации: современное состояние и перспективы совершенствования // Государство и право. -2007. - № 2. - С. 37-45 ; Левакин И. В. Современная российская государственность: проблемы переходного периода // Государство и право. - 2003. - № 1. - С. 5-12 ; Хабрие-ва Т. Я. Российская конституция и эволюция федеративных отношений // Государство и право. - 2004. - № 8. - С. 5-13.

2. Чиркин В. Е., Васильева Т. А., Глигич-Золота-рева М. В., Лебедев А. Н., Шульженко Ю. Л. Глобализация и право // Государство и право. - 2007. - № 7. - С. 8-11.

3. Варламова Н. В., Скурко Е. В. Российская Федерация и её субъекты: проблема укрепления государственности // Государство и право. -2001. - № 7. - С. 92.

4. Там же. - С. 91.

5. Чиркин В. Е., Васильева Т. А., Глигич-Золота-рева М. В., Лебедев А. Н., Шульженко Ю. Л. Указ. соч. - С. 5-6, 13.