Процессуальное законодательство субъектов Российской Федерации: постановка проблемы

ББК Х620

ПРОЦЕССУАЛЬНОЕ ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВО СУБЪЕКТОВ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ: ПОСТАНОВКА ПРОБЛЕМЫ

А.А. Смолин,

соискатель Челябинского государственного университета

Проанализированы теоретические и законодательные основы выделения самостоятельного уровня регионального законодательства - процессуального законодательства. Определяются некоторые проблемные вопросы, связанные с выделением подобного уровня процессуального регулирования: соотношение отдельных видов отраслей законодательства (конституционно-процессуального и административно-процессуального), тенденции развития законодательного, учредительного, избирательного процессов в субъектах Российской Федерации.

Ключевые слова: процессуальное законодательство, региональное законодательство.

Конституционное разграничение предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и субъектов РФ, установление юридических возможностей для самостоятельного нормотворчества субъектов РФ (ст. 72, 73 Конституции РФ) предопределяют функционирование самобытной системы регионального законодательства.

По обоснованному мнению И.Г. Дудко, именно Конституция РФ определяет перспективы развития многоотраслевого законодательства субъектов РФ (административного, административно-процессуального, трудового, семейного, жилищного, земельного и др.). Однако возможности правового регулирования субъектов РФ не ограничены лишь отраслями, перечисленными в п. «к» ст. 72 Конституции РФ. Предметы совместного ведения включают функции органов государственной власти (защита прав и свобод человека и гражданина, защита прав национальных меньшинств, обеспечение законности и правопорядка и др.), объекты ведения (природопользование, особо охраняемые природные территории), конкретные полномочия (осуществление мер по борьбе с катастрофами, стихийными бедствиями, эпидемиями, ликвидация их последствий). Они определяют компетенцию и характер деятельности органов государственной власти субъектов РФ, допуская в необходимых случаях осуществление ими правового регулирования1.

Формирование региональной системы законодательства РФ основывается на двух традиционных принципах, присущих правовой системе России: иерархическом и отраслевом.

Содержание иерархического принципа раскрывается, по убеждению М.К. Кумы-шевой, через следующие признаки:

- изменение структуры законодательства в рамках конституционализма как идеологии правовой государственности;

- ориентация федерального и регионального законодательства на строгую упорядоченность нормативных правовых актов, реализующих принцип верховенства закона;

- достижение эффективности и качественной реализации законодательства на федеральном и региональном уровнях с учетом подзаконного и ведомственного нормотворчества;

- научное обеспечение законодательной деятельности: планирование, информатизация, экспертиза, систематизация и т.д.;

- сохранение традиционализма отечественного законодательства в условиях инкорпорации норм международного права и региональной национально-культурной деверсификации2.

При этом базовое назначение иерархического принципа - обеспечение соответствия законодательства субъектов РФ федеральному законодательству.

Выделение отраслевого принципа позволяет определить области общественных отношений, регулируемых региональным законодательством.

По данным Совета Федерации РФ, анализ приоритетов законодательной деятельности субъектов РФ позволяет выделить следующие направления: основы конституционного

строя, финансы, государственное управление, социальные вопросы, страхование, экономи-

ческая деятельность. Данные приоритеты вполне объяснимы. Основной объем принятых законов касается вопросов конституционного строя, куда входят конституция (устав) субъекта Федерации, государственные символы, административно-территориальное деление, национальные меньшинства и коренные малочисленные народы, избирательная система, законодательная, исполнительная и судебная власть, правотворческая деятельность, местное самоуправление. Следующий раздел - финансы - включает в себя такие вопросы, как экономика и инвестиции, бюджетная система, налоги и сборы, ценовая политика, фонды. Третий по объему раздел -государственное управление - включает в себя вопросы государственной и муниципальной службы, государственного управления в сфере экономики, социально-культурной и административной сферы, административные правонарушения. В качестве примера можно привести законодательство Республики Мордовия, где Государственным Собранием в период с 2004 по 2007 гг. рассмотрено и принято:

- в сфере конституционного законодательства - 150 законов (в 2007 году - 30);

- в сфере экономического законодательства - 126 законов (в 2007 году - 31);

- в сфере социального законодательства -49 законов (в 2007 году - 12);

- в сфере местного самоуправления -101 закон (в 2007 году - 24).

Более того, прослеживается и тенденция консолидации законов субъектов РФ. Задача преодоления множественности законов, изданных по одному и тому же предмету либо тематически пересекающимся предметам, решается законодательными (представительными) органами субъектов Федерации в ходе консолидации нескольких (множественных) законов. Итогом такой работы являются, например, принятые многими субъектами Федерации законы об административных правонарушениях на своих территориях, которые устанавливают административную ответственность за соответствующие правонарушения, определяют органы и должностных лиц, уполномоченных составлять протоколы. К числу таких законов можно отнести и законы о муниципальной службе в субъектах РФ, которые устанавливают реестр должностей муниципальной службы, соотношение должностей муниципальной службы и должностей государственной гражданской службы субъ-

ектов РФ, типовые квалификационные требования для замещения должностей муниципальной службы в соответствии с классификацией должностей муниципальной службы, условия оплаты труда, дополнительные гарантии муниципальным служащим и т.п.

Результатом качественной содержатель-но-структурной переработки ряда законов субъектов РФ стало принятие некоторыми субъектами (например, Воронежской, Курской областями) универсального закона - Избирательного кодекса. Его законоположениями регулируются выборы депутатов законодательных (представительных) органов субъектов Федерации, выборы депутатов представительных органов муниципальных образований, выборы главы муниципального образования, порядок формирования избирательных комиссий, статус кандидатов, порядок выдвижения и регистрации кандидатов, финансирование выборов и т.д.3

При анализе отраслевого принципа построения и функционирования законодательства субъектов РФ наблюдается преимущественное внимание к материальным отраслям российского законодательства, характеризующим общее состояние развития системы права конкретного региона. Однако подобное умаление процессуальных отраслей, подотраслей и институтов не имеет под собой никаких объективных оснований.

Одной из основных тенденций развития системы права и системы законодательства, по мнению Е.Г. Лукьяновой, является дифференциация правового регулирования, прослеживаемая в членении самой системы права на отрасли, подотрасли и институты4. В системе процессуального права дифференциация выражается, в частности, в появлении целого спектра специальных отраслей процессуального права - арбитражного процесса, исполнительного права, конституционно-процессуального и административно-процессуального, ряда процессуальных институтов в материальных отраслях права5.

Особенный интерес для современной юридической науки и практики правоприменения приобретает внимательное исследование механизма взаимодействия двух уровней процессуального регулирования: федерального и регионального. Образцы и модели процессуального правового регулирования, заимствование и национальная самобытность в разрешении отдельных процессуальных вопросов, коллизии и взаимозависимости про-

цессуального законодательства - несомненный приоритет научного изучения.

Базовым юридическим посылом при рассмотрении процессуального законодательства субъектов РФ должны являться закрепленные в ст. 72, 73 Конституции РФ совместные и исключительные области регионального нормотворчества. Среди них: административное, административно-процессуальное, трудовое, семейное, жилищное, земельное, водное, лесное законодательство, законодательство о недрах, об охране окружающей среды.

Процессуальные составляющие вышеуказанных отраслей законодательства развиваются при обязательном учете федерального и регионального законодательства. Например, процедуры реализации прав граждан при обеспечении радиационной безопасности в Челябинской области базируются на основных положениях Федерального закона от 9 января 1996 г. № З-ФЗ «О радиационной безопасности населения»6 с учетом специфики Челябинской области. Так, в соответствии со ст. 17 Закона Челябинской области от 24 декабря 1998 г. № 60-30 «О радиационной безопасности населения Челябинской области»7 граждане и общественные организации (объединения) имеют право на бесплатное получение информации в сфере обеспечения радиационной безопасности населения:

а) от органа исполнительной власти области - о решениях по размещению радиаци-онно опасных объектов в регионе; по вопросам ввоза на территорию области радиоактивных веществ и радиоактивных отходов, изделий их содержащих, а также их вывоза за пределы области; о радиационных авариях и инцидентах и мерах по ликвидации их последствий; о радиационной обстановке на территории области;

б) от эксплуатирующих организаций, органов управления использованием атомной энергии, органов государственного регулирования безопасности - о состоянии радиационной обстановки в районе расположения ра-диационно опасного объекта и его влиянии на здоровье населения и окружающую природную среду; о мероприятиях по обеспечению радиационной безопасности населения, проживающего в зоне наблюдения радиационно опасного объекта; о технической безопасности функционирования данного объекта; об организации системы учета источников ионизирующего излучения и изделий, их содер-

жащих, контроля за их использованием и хранением;

в) от медицинских учреждений - о плакируемых и фактически полученных дозах облучения граждан при обследовании или лечении с применением источников ионизирующего излучения.

При этом право на бесплатное получение информации обеспечивается:

а) публикациями в средствах массовой информации, радио- и телесообщениями, выступлениями официальных представителей органов государственной власти Челябинской области и органов местного самоуправления, органов управления использованием атомной энергии, органов государственного регулирования безопасности и специалистов эксплуатирующих организаций, а также проведением встреч представителей указанных выше органов и организаций с общественностью;

б) официальными ответами органов государственной власти Челябинской области, органов местного самоуправления, органов управления использованием атомной энергии, органов государственного регулирования безопасности и эксплуатирующих организаций на запросы граждан и общественных организаций (объединений);

в) посещением гражданами и представителями общественных организаций (объединений) эксплуатирующих организаций в порядке, установленном законодательством РФ и области;

г) проведением общественных и депутатских слушаний.

Не меньший интерес представляет изучение теоретических и практических основ взаимодействия федерального и регионального административного и административнопроцессуального права, их тонкое отграничение от процессуальных институтов конституционного права. Решение подобных вопросов имеет не только дискурсивный характер, но и предопределяет вектор дальнейшего развития процессуального законодательства.

К примеру, до настоящего времени в науке административно-процес-суального права производство по обращению граждан и, в частности, производство по жалобам рассматривается в качестве составляющей административного процесса8. Однако при регламентации права на обращение граждан9 федеральный законодатель определил в качестве конституционной основы - право граждан на обращение (ст. 33, 71 Конституции РФ), закре-

пив тем самым конституционно-процессуальный механизм его реализации. В настоящее время законодательство субъектов РФ вынуждено заимствовать положения федерального законодательства, отменяя собственные нормативные правовые акты и отрицая накопленный опыт правоприменения.

Между тем анализ действующего законодательства субъектов РФ позволял выделить три условные группы нормативных правовых актов, регулирующих общественные отношения в рассматриваемой сфере10:

1) региональные законы, содержащие общие начала производства по обращениям граждан;

2) региональные законы, отражающие специфику отдельных стадий производства по обращениям граждан;

3) региональные законы, отвечающие современным реалиям гуманизации управления, научным и международным стандартам.

Первая группа законов субъектов РФ характеризовалась упрощенной структурой и содержательной обобщенностью. Как правило, подобные законы принимались по единым стандартам: терминологический аппарат, организация приема и рассмотрения устных и письменных обращений, общие условия ответственности должностных лиц и органов власти за нарушение законодательства об обращениях11.

Вторая группа законов субъектов РФ отличалась большей детализацией, акцентировала внимание на отдельных аспектах производства по обращениям граждан, отражала уникальность отдельных регионов в области регламентации соответствующих отношений. Спецификой данной группы являлся разработанный терминологический аппарат, закрепление принципов производства по обращениям граждан, прав и обязанностей граждан и должностных лиц при рассмотрении жалоб, использование понятия «доказательство», подтверждавшее административно-процессуальную природу производства.

Например, п. 2 ст. 3 Закона Краснодарского края от 25 февраля 1999 г. № 162-КЗ «О порядке рассмотрения обращений граждан в Краснодарском крае» устанавливал, что основными принципами в работе с обращениями гражданами являются доступность, гласность, законность, равенство при обращении, контроль за своевременностью и полнотой рассмотрения обращений, безвозмездность12.

Отличительной особенностью группы являлась градация прав и обязанностей граждан

при рассмотрении отдельных видов обращений. Так, в Законе Республики Башкортостан от 7 апреля 1997 г. № 85-3 «Об обращениях граждан в Республике Башкортостан»13 при рассмотрении органами власти предложений, заявлений и ходатайств гражданин наделялся единственным правом - обжалования решений, тогда как при рассмотрении жалобы гражданин, обратившийся с жалобой, имел право лично изложить доводы лицу, рассматривающему жалобу; знакомиться с материалами и документами проверки по жалобе, непосредственно затрагивающими его права и свобода; представлять дополнительные материалы или ходатайствовать об их истребовании органом (должностным лицом), рассматривающим жалобу; получить в установленный срок ответ в письменной форме о результатах рассмотрения жалобы; обжаловать решение, принятое по жалобе; требовать возмещения ущерба в установленном порядке; пользоваться услугами законного представителя и адвоката14.

Третья группа законов субъектов РФ отражала современные достижения теории управления, науки административно-процессуального права, обеспечивала подлинные гарантии законности и равенства при рассмотрении обращений.

Предметом регулирования законов, входящих в рассматриваемую группу, являлся порядок рассмотрения обращений во всех организациях вне зависимости от организационноправовой формы и ведомственной принадлежности. Например, Закон Республики Мордовия от 14 июня 2000 г. № 25-3 «О порядке рассмотрения обращений граждан в Республике Мордовия»15 регулировал отношения, связанные с реализацией права граждан Российской Федерации на обращения в органы государственной власти Республики Мордовия и к их должностным лицам, в органы местного самоуправления и к их должностным лицам, в органы территориального общественного самоуправления, а также в органы управления организаций, расположенных на территории Республики Мордовия, и к их руководителям.

Главная особенность группы - установление перечня прав граждан при рассмотрении любых обращений. Общепризнанными являлись права граждан и организаций при рассмотрении их обращений: 1) изложить свои доводы лицу, рассматривающему обращение; 2) представлять дополнительные материалы к тексту своего обращения; 3) знакомиться с материалами проверки фактов при

рассмотрении обращения; 4) ходатайствовать перед органом или должностным лицом, рассматривающим обращение, об истребовании дополнительных материалов и проведении дополнительных проверок; 5) непосредственно или через своих представителей участвовать в рассмотрении обращения; 6) требовать получения письменного ответа о результатах рассмотрения обращения в установленный срок16.

В сфере исключительной компетенции субъектов РФ необходимо выделить особенности законодательного, избирательного, учредительного и иных видов процесса, имеющих самостоятельные оформление и уровень правового регулирования.

Каждое проявление процессуальной деятельности в субъекте РФ имеет под собой юридическую основу, требующую установления и изучения в целях выработки рекомендаций по совершенствованию соответствующей отрасли или института процессуального законодательства.

1 См.: Дудко И.Г. Законодательство субъектов Российской Федерации. Вопросы теории: дис. ... д-ра юрид. наук. - Саранск, 2004. - С. 234.

2 См.: Кумышева М.К. Законодательство Российской Федерации и ее субъектов: проблемы систематизации и оптимизации: дис. ... канд. юрид. наук. - Ростов-на-Дону, 1998.-С. 12-13.

3 См.: Доклад Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации 2007 года «О состоянии законодательства в Российской Федерации» / под общ. ред. С.М. Миронова, Г.Э. Бурбулиса. - М., 2008. -С. 364-366.

4 См.: Поленина С.В. Теоретические проблемы системы советского законодательства. - М., 1979.-С. 165.

5 См.: Лукьянова Е.Г. Тенденции развития процессуального законодательства в свете общей теории права // Государство и право. - 2003. - № 2. - С. 104—108; Лукьянова Е.Г. Юридические факты, опосредующие процессуальные правоотношения // Право и политика. - 2001. -№ 11. - С. 14—19; Лукьянова Е. Дифференциация правового регулирования в процессуальном законодательстве // Российская юстиция. - 2003. - № 1. — С. 24—25; Лукьянова Е.Г. Механизм процессуального регулирования и его элементы // Журнал российского права. - 2001. -№7.-С. 91-95.

6 СЗ РФ. - 1996. -№ 3. - Ст. 141.

7 Южноуральская панорама. - 1999. - 21 янв.

8 Хаманева Н.Ю. Защита прав граждан в сфере исполнительной власти. - М., 1997; Панова И.В. Административно-процессуальное право России / под ред. Э.Н. Ре-нова. - М., 2003; Сорокин В.Д. Административнопроцессуальное право: учебник. - СПб., 2004 и др.

9 См.: Федеральный закон от 2 мая 2006 г. № 59-ФЗ «О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации» // СЗ РФ - 2006. - № 19. - Ст. 2060.

10 См. подробнее: Петров А.Ю. Административный процесс в субъектах Российской Федерации: проблемы теории и законодательного регулирования: монография. -Челябинск, 2006.

11 См., например: Закон Республики Хакасия от 21 февраля 2006 г. № З-ЗРХ «Об обращениях граждан в Республике Хакасия» // Вестник Хакасии. - 2006. - № 10; Закон Челябинской области от 24 ноября 2005 г. № 426-30 «О порядке и сроках рассмотрения обращений граждан в государственные органы Челябинской области и органы местного самоуправления» // Южноуральская панорама. - 2005. - 7 дек.; Закон Республики Коми от 26 декабря 2005 г. № 165-РЗ «Об обращениях граждан» // Республика. - 2006. - № 2; Закон Московской области от 2 ноября 1999 г. № 76/99-03 «Об обращениях граждан» // Подмосковные известия. - 1999. - 9 дек.

12 Кубанские новости. - 1999. - 4 марта.

13 Советская Башкирия. - 1997. - 17 апр.

14 См. также: Закон города Москвы от 18 июня 1997 г. № 25 «Об обращениях граждан» // Ведомости Мэрии Москвы. - 1997. - № 7; Закон Республики Карелия от

15 июля 1999 г. № ЗбО-ЗРК «Об обращениях граждан» // Собрание законодательства Республики Карелия. -1999. - № 7; Закон Республики Татарстан от 12 мая 2003 г. № 16-ЗРТ «О порядке рассмотрения обращений граждан в Республике Татарстан» // Республика Татарстан. - 2003. - 17 мая.

15 Известия Мордовии. - 2000. - 16 июня.

16 См.: Областной закон Смоленской области от 4 марта 2002 г. № 29-3 «О порядке рассмотрения обращений граждан в Смоленской области» // Смоленские новости.

- 2002. - 19 марта; Закон Пермской области от 18 августа 2003 г. № 926-180 «Об обращениях граждан в органы государственной власти и органы местного самоуправления Пермской области» // Бюллетень Законодательного собрания и администрации Пермской области.

- 2003. - № 10; Закон Республики Северная Осетия-Алания от 15 февраля 2006 г. № 14-РЗ «О порядке рассмотрения обращений граждан органами государственной власти и органами местного самоуправления в Республике Северная Осетия-Алания» // Северная Осетия. -2006. - 16 марта; Закон Еврейской автономной области от 29 октября 2003 г. № 211-03 «Об обращениях граждан» // Биробиджанская звезда. - 2003. - 26 дек.

Статья поступила в редакцию 15 сентября 2008 г.