Проблемы построения сбалансированной бюджетной политики на региональном уровне

Малюга А.Л.,

к.э.н., доцент кафедры «Финансы» РГЭУ

ПРОБЛЕМЫ ПОСТРОЕНИЯ СБАЛАНСИРОВАННОЙ

БЮДЖЕТНОЙ ПОЛИТИКИ НА РЕГИОНАЛЬНОМ УРОВНЕ

В настоящее время существует ряд практических и методических вопросов, связанных с балансировкой региональных бюджетов. Сбалансированный бюджет не удается сформировать из-за неопределенности поступления налоговых доходов в бюджеты, снижения объемов межбюджетных трансферов из федерального бюджета. Стоит отметить, что бюджетная политика правительства имеет тенденцию, направленную на повышение ответственности органов власти субъектов РФ в наполняемости доходной части бюджета, что, безусловно, может привести к негативным последствиям для финансовой стабильности региональных финансов.

Результаты проведенного анализа исполнения консолидированных бюджетов субъектов РФ ЮФО за 2015-2016 гг. [1] позволяют сделать ряд выводов и обосновать практические рекомендации, важные для корректировки бюджетной политики субъектов РФ.

Ключевые слова: Бюджетный кодекс РФ, Налоговый кодекс РФ, консолидированная группа налогоплательщиков, бюджетное послание Президента РФ.

Malyuga A.L.

PROBLEMS OF CONSTRUCTION OF THE BALANCED BUDGET POLICY

ON THE REGIONAL LEVEL

Currently, there are a number of practical and methodological issues related to the balancing of regional budgets. A balanced budget can not be formed because of the uncertainty of the receipt of tax revenues in the budgets, the reduction in the volume of inter-budgetary transfers from the federal budget.

It should be noted that the budget policy of the government has a tendency aimed at increasing the responsibility of the authorities of the constituent entities of the Russian Federation in the filling of the revenue side of the budget, which, of course, can lead to negative consequences for the financial stability of regional finance.

The results of the conducted analysis of the implementation of consolidated budgets of the subjects of the Russian Federation in the Southern Federal District for 2015-2016. [1] allows us to draw a number of conclusions and justify practical recommendations that are important for adjusting the budget policy of the subjects of the Russian Federation.

Keywords: Budget Code of the Russian Federation, Tax Code of the Russian Federation, consolidated group of taxpayers, budget message of the President of the Russian Federation.

Действующими нормативными правилами предоставления (использования, возврата) из федерального бюджета бюджетам субъектов Российской Федерации бюджетных кредитов для частичного покрытия дефицита в целях погашения долговых обязательств субъекта Российской Федерации в виде обязательств по бюджетным кредитам, государственным ценным бумагам субъекта Российской Федерации и кредитам, полученным субъектом Российской Федерации от кредитных организаций, предусматриваются жесткие ограничения, в том числе в части величины дефицита бюджета субъекта Российской Федерации, общего объема государственного долга и объема долговых обязательств субъекта Российской Федерации по государственным ценным бумагам субъекта Российской Федерации и кредитам, полученным субъектом Российской Федерации от кредитных организаций. Наличие данных ограничений затрудняет исполнение ряда социально значимых и первоочередных расходных обязательств региональных бюджетов.

Невыполнение регионами условий соглашений о предоставлении бюджетам субъектов Российской Федерации из федерального бюджета бюджетных кредитов для

частичного покрытия дефицита бюджета субъекта приводит к обязанности возврата предоставленных сумм бюджетного кредита, что лишь усугубляет ситуацию с исполнением бюджетов регионов, снижает кредитоспособность и экономическую безопасность бюджетов субъектов Российской Федерации. В целях смягчения действующих бюджетных правил было бы целесообразным для обеспечения стабильности финансирования расходов региональных бюджетов внести изменения в Правила предоставления бюджетных кредитов из федерального бюджета в части ликвидации избыточных ограничений по объему долговых обязательств, с доведением их до нормативных значений, установленных Бюджетным кодексом Российской Федерации.

В Проекте Бюджетного кодекса Российской Федерации [2] предлагается введение дополнительных ограничений для субъектов Российской Федерации и муниципальных образований, характеризующих долговую устойчивость бюджетов в виде следующих показателей:

- отношение объема государственного долга субъекта Российской Федерации (муниципального долга) к общему объему доходов соответствующего бюджета без учета безвозмездных поступлений (безвозмездных поступлений и (или) поступлений налоговых доходов по дополнительным нормативам отчислений);

- отношение годовой суммы платежей по погашению и обслуживанию государственного долга субъекта Российской Федерации (муниципального долга) к общему объему налоговых, неналоговых доходов регионального бюджета (местного бюджета) и дотаций из бюджетов;

- доля расходов на обслуживание государственного долга субъекта Российской Федерации (муниципального долга) в общем объеме расходов соответствующего бюджета, за исключением объема расходов, которые осуществляются за счет субвенций, предоставляемых из бюджетов.

Оценка состояния долговой устойчивости субъекта Российской Федерации будет осуществляться Министерством фи-

нансов Российской Федерации с использованием указанных показателей (табл. 1).

По состоянию на 01.01.2017 у 8 регионов, в том числе и в ЮФО, отношение государственного долга к доходам бюджета без учета безвозмездных поступлений превысило 100% (Астраханская область), у 14 субъектов Российской Федерации долговая нагрузка свыше 85% (Краснодарский край, Волгоградская область).

Необходимость исполнения принимаемых расходных обязательств и рефинансирования долговых обязательств не позволяет субъектам обходиться без привлечения заемных средств, что приводит к росту государственного долга субъектов Российской Федерации.

Показатель «Отношение годовой суммы платежей по погашению и обслуживанию государственного долга субъекта Российской Федерации (муниципального долга)» предлагается в объеме 20% общего объема налоговых, неналоговых доходов регионального (местного) бюджета и дотаций из бюджетов. Значение данного показателя, превышающее 18%, будет относить регионы к 3 группе с низкой долговой устойчивостью.

В последние годы региональные и местные бюджеты широко используют практику привлечения кредитных ресурсов в виде возобновляемых кредитных линий, что позволяет сокращать расходы на обслуживание долга. В отчете об исполнении бюджета отражаются суммы неоднократного привлечения и погашения кредитных ресурсов, получаемых путем заключения договоров об открытии возобновляемых кредитных линий.

Кроме того, в течение финансового года используются бюджетные кредиты, привлекаемые в Управлении Федерального казначейства на пополнение остатков средств на счетах бюджетов субъектов Российской Федерации (местных бюджетов), которые в отчете об исполнении бюджета также отражаются по факту привлечения. Таким образом, по итогам финансового года весь этот объем неоднократного погашения будет учитываться при расчете вышеуказанного показателя.

Для повышения долговой устойчивости бюджетов субъектов Российской Федерации регионы, имеющие значительный размер государственного долга, должны направлять на погашение долга дополнительно поступающие доходы. Отсюда следует то, что чем больше будет стремиться регион сократить долговую нагрузку, тем выше будет значение данного показателя. Введение данной нормы приведет к тому, что большинство регионов, имеющих значительный размер долга, будут отнесены к группе регионов с низким уровнем долговой устойчивости. Таким образом, как свидетельствуют результаты нашего исследования, было бы целесообразным в Бюджетном кодексе показатель «отношение годовой суммы платежей по погашению и обслуживанию государственного долга субъекта Российской Федерации (муниципального долга)» из перечня показателей при определении уровня долговой устойчивости заменить на показатель «доля краткосрочных обязательств в общем объеме государственного долга субъекта Российской Федерации на уровне не выше 15%».

Начиная с 2012 года российским организациям, соответствующим условиям, предусмотренным статьей 25.2 Налогового кодекса Российской Федерации [3.1] предоставлено право создавать консолидированную группу налогоплательщиков (далее - КГН).

Учитывая, что в соответствии с пунктом 6 статьи 288 Налогового кодекса Российской Федерации [3.2] доля прибыли каждого участника и каждого из их обособленных подразделений в совокупной прибыли этой группы определяется ответственным участником КГН как средняя арифметическая величина удельного веса среднесписочной численности работников (расходов на оплату труда) и удельного веса остаточной стоимости амортизируемого имущества этого участника или обособленного подразделения соответственно в среднесписочной численности работников (расходах на оплату труда) и остаточной стоимости амортизируемого имущества, в целом по КГН отмечается

тенденция снижения объемов налога на прибыль организаций между субъектами Российской Федерации. Так, бюджет Волгоградской области в результате создания КГН несет ежегодные потери (2012 год -3,4 млрд рублей, 2013 год - 2,8 млрд рублей, 2014 год - 3,7 млрд рублей, 2015 год -5,7 млрд рублей, за 9 месяцев 2016 года -0,7 млрд рублей).

В целях частичной компенсации выпадающих доходов в связи с созданием КГН Министерством финансов Российской Федерации за период 2012-2014 гг. перечислены в бюджет Волгоградской области дотации на поддержку мер по обеспечению сбалансированности бюджетов в общей сумме 4,1 млрд рублей. Некомпенсированные потери бюджета Волгоградской области в связи с созданием КГН в настоящее время составляют 12,2 млрд рублей. В целях повышения устойчивости региональных финансов целесообразно предусмотреть в Бюджетном кодексе механизм обязательной компенсации выпадающих доходов бюджетов субъектов Российской Федерации в результате создания КГН в полном объеме.

Действующий в настоящее время порядок исчисления налога на прибыль организаций в отношении КГН, а также по обособленным подразделениям приводит к тому, что регионы не получают в полном объеме налог с прибыли, полученной организацией на их территории. Поскольку головные организации обособленных подразделений располагаются в наиболее экономически развитых субъектах Российской Федерации (например, г. Москва, г. Санкт-Петербург), то налог на прибыль, полученный от деятельности в других регионах, способствует большему экономическому развитию этих регионов, что приводит к еще большей диспропорции в территориально-экономическом развитии субъектов Российской Федерации.

Результаты нашего исследования позволяют на основе принципов сбалансированности и равенства бюджетных прав субъектов Российской Федерации провести совершенствование функционирования

института КГН одним из следующих методов бюджетного планирования:

- долю прибыли каждого участника КГН и каждого из их обособленных подразделений в совокупной прибыли группы определять исходя из удельного веса прибыли прибыльных участников КГН в совокупной прибыли прибыльных КГН;

- включить в действующий порядок расчета доли прибыли каждого участника КГН и каждого из их обособленных подразделений в совокупной прибыли группы показатель удельного веса прибыли прибыльных участников КГН в совокупной прибыли прибыльных КГН, предусмотрев при этом следующее соотношение:

30% удельного веса среднесписочной численности работников в среднесписочной численности работников в целом по КГН;

30% удельного веса остаточной стоимости амортизируемого имущества этого участника или обособленного подразделения в остаточной стоимости амортизируемого имущества в целом по КГН,

40% удельного веса прибыли прибыльных участников КГН в совокупной прибыли прибыльных КГН.

В соответствии со статьей 78 Налогового кодекса Российской Федерации [3.3] налогоплательщики, в том числе и участники КГН, вправе подать заявление о зачете или о возврате суммы излишне уплаченного налога в течение трех лет со дня уплаты налога, что приводит к образованию значительной суммы, подлежащей возврату из бюджета.

Учитывая, что налог на прибыль организаций является одним из основных бюджетообразующих доходов бюджетов субъектов Российской Федерации, единовременный возврат значительных сумм по налогу на прибыль, особенно в отношении участников КГН, отрицательно сказывается на возможности финансирования расходов бюджета. В связи с этим, как свидетельствуют результаты нашего анализа, целесообразно внести изменения в Налоговый кодекс Российской Федерации, предусматривающие сокращение периода, в течение которого налогоплательщик мо-

жет подать заявление о зачете или возврате суммы излишне уплаченного налога на прибыль организаций до 1 года.

Абсолютное большинство налоговых льгот, предусмотренных Налоговым кодексом Российской Федерации, региональным налоговым законодательством и нормативными правовыми актами органов местного самоуправления, имеют бессрочный характер и действуют достаточно длительное время. При этом единой методики, содержащей типовой порядок оценки бюджетной, социальной и экономической эффективности налоговых льгот и преференций, в настоящее время не существует. Субъекты Российской Федерации самостоятельно разрабатывают и проводят оценку эффективности предоставленных льгот на региональном и муниципальном уровнях.

Выпадающие доходы субъектов Российской Федерации, в связи с предоставлением налоговых льгот, в значительной степени формируются за счет потерь от льгот, установленных на федеральном уровне. Так, по итогам 2015 года потери бюджета Волгоградской области от предоставления налоговых льгот составили 3 970,4 млн рублей, в том числе по федеральным налогам - 2 616,3 млн рублей, региональным - 708,6 млн рублей, местным - 645,5 млн рублей.

Кроме того, Налоговым кодексом Российской Федерации установлены различного рода преференции, не имеющие официального статуса налоговых льгот, но, по сути, ими являющиеся (пониженная или нулевая ставка, исключение объектов из налогооблагаемой базы, исключение отдельных категорий из числа налогоплательщиков, ускоренный метод амортизации).

Вместе с тем неоднократно в бюджетных посланиях Президента Российской Федерации, рекомендациях Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации, Счетной палаты Российской Федерации отмечалась необходимость проведения инвентаризации и оптимизации установленных федеральным законодательством льгот по региональным и местным налогам, предлагалось Правительству Российской Федерации разрабо-

тать методику оценки эффективности налоговых льгот, определить перечень неэффективных налоговых льгот и график их поэтапного сокращения. Однако до настоящего времени работы по данному вопросу не завершены. Учитывая актуальность вышеназванной проблемы формирования доходной части региональных бюджетов, следует активизировать работы по таким направлениям:

- ускорить разработку методики оценки эффективности льгот, установленных законодательством Российской Федерации;

- отменить действующие налоговые льготы, установленные на федеральном уровне по региональным и местным налогам, с передачей соответствующих полномочий на региональный (местный) уровень;

- закрепить норму в Налоговом кодексе Российской Федерации, предусматривающую ограниченный период установления новой льготы, налогового освобождения или иного стимулирующего механизма в рамках налоговой политики с возможностью последующего ее продления с учетом результатов анализа ее эффективности.

Одной из основных социально-политических задач, стоящих перед руководством субъекта Российской Федерации, является обеспечение устойчивого экономического развития региона, на основе достижения его финансовой самостоятельности. Увеличение финансовой самостоятельности регионов, как свидетельствуют результаты нашего исследования, может быть обеспечено внесением следующих изменений в федеральное законодательство в части зачисления в бюджеты субъектов Российской Федерации:

- налога на прибыль организаций по ставке 3%, зачисляемого в настоящее время в федеральный бюджет;

- налога на добавленную стоимость на товары (работы, услуги), реализуемые на территории Российской Федерации по нормативу 20% (зачисляется в настоящее время в федеральный бюджет по нормативу 100%);

- акциза на табачную продукцию, производимую на территории Российской Федерации в размере 50% (зачисляется в настоящее время в федеральный бюджет по нормативу 100%);

- налог на добавленную стоимость на товары, ввозимые на территорию Российской Федерации по нормативу 20% (зачисляется в настоящее время в федеральный бюджет по нормативу 10%);

- налога на добычу полезных ископаемых в виде углеводородного сырья в размере 50% (зачисляется в настоящее время в федеральный бюджет по нормативу 100%).

Вышеперечисленные предложения могут быть дополнены предложением об отмене механизма перераспределения акцизов на нефтепродукты, предусмотрев их уплату в бюджет региона по месту реализации подакцизной продукции.

В настоящее время основным инструментом распределения финансовой помощи на общебюджетные расходы субъектов Российской Федерации является выравнивание уровня бюджетной обеспеченности регионов с использованием индекса налогового потенциала и индекса бюджетных расходов. Результаты нашего анализа выявили ряд недостатков:

- методика основана на прогнозных показателях, в том числе по налогу на прибыль, который в течение года меняется в зависимости от поведения налогоплательщиков и макроэкономической ситуации;

- не позволяет учитывать весь объем расходов консолидированных бюджетов субъектов Российской Федерации для исполнения собственных расходных полномочий. В результате даже при учете различий в стоимости услуг и факторов удорожания подушевая бюджетная обеспеченность (налоговые и неналоговые доходы и дотации) значительно отличается между регионами.

Распределение дотации бюджетам субъектов Российской Федерации на поддержку мер по обеспечению сбалансированности бюджетов субъектов Российской Федерации, исходя из подушевого выравнивания собственных ресурсов субъектов

Российской Федерации, позволит оперативно реагировать на недостаток собственных доходов регионов, при этом сохранять стимулы, формируемые в рамках иных инструментов, - по мобилизации собственных доходов.

Критерием распределения дотации является выравнивание подушевых доходов консолидированных бюджетов субъектов Российской Федерации, имеющих наименьшее значение по состоянию на 01.01.2017, до показателя фактически сложившемся в субъекте Российской Федерации, являющимся 60-м по величине подушевых доходов.

В результате право на получение дополнительной дотации получат 25 субъектов Российской Федерации, занимающие с 85-го по 61-е место по величине подушевых доходов.

При этом с целью сохранения стимулов по увеличению собственных доходов данным постановлением устанавливается предельная величина дотации, которая может быть получена субъектом Российской Федерации, - не более 1000 рублей на жителя. Выполненные нами экспериментальные расчеты, результаты анализа позволяют рекомендовать принять на федеральном уровне постановление о предоставлении дотации бюджетам субъектов Российской Федерации на поддержку мер по обеспечению сбалансированности бюджетов субъектов Российской Федерации исходя из подушевого выравнивания собственных ресурсов субъектов Российской Федерации.

В целях оказания финансовой поддержки при исполнении расходных обязательств, возникающих при выполнении органами государственной власти субъектов Российской Федерации полномочий по предметам ведения субъектов Российской Федерации в целях софинансирования расходных обязательств муниципальных образований, может возникнуть необходимость предоставления иных межбюджетных трансфертов из местных бюджетов в бюджет субъекта Российской Федерации. В Бюджетном кодексе Российской Федерации порядок предоставления иных меж-

бюджетных трансфертов из местных бюджетов в бюджет субъекта Российской Федерации не определен, что свидетельствует о необходимости дополнить Бюджетный кодекс Российской Федерации статьей 142.9, устанавливающей порядок предоставления иных межбюджетных трансфертов из местных бюджетов в бюджет субъекта Российской Федерации.

Предлагаемые нами рекомендации по совершенствованию бюджетного законодательства, как свидетельствуют результаты нашего исследования, повысят уровень сбалансированности региональных бюджетов и финансовое обеспечение решения задач социально-экономического развития субъектов Российской Федерации.

БИБЛИОГРАФИЧЕСКИЙ СПИСОК

1. Федеральное казначейство Российской Федерации [Электронный ресурс] // Исполнение бюджетов. - М., 2017. - С. 28.

- URL: http://roskazna.ru/

2. Проект Бюджетного кодекса Российской Федерации [Электронный ресурс].

- URL: http://krf.ru/, http://base.garant.ru/ 12112604/18#block_142

3. Налоговый кодекс Российской Федерации (часть первая) от 31.07.1998 № 146-ФЗ (ред. от 28.12.2016) [Электронный ресурс]. - С. 28. - URL: http://nkodeksrf.ru/

4. «Налоговый кодекс Российской Федерации (часть вторая)» от 31.07.1998 № 146-ФЗ (ред. от 28.12.2016) [Электронный ресурс]. - С. 407. - URL: http://nkodeksrf.ru/

5. «Налоговый кодекс Российской Федерации (часть первая)» от 31.07.1998 № 146-ФЗ (ред. от 28.12.2016) [Электронный ресурс]. - С. 118. - URL: http://nkodeksrf.ru/

6. Малюга А.Л. Проблемы совершенствования межбюджетных отношений в Российской Федерации // Сборник материалов Всероссийской научно-практической конференции с международным участием, посвященной памяти генерала Г.Н.Трошева. Ценности современного общества и инновационная экономика России. Российский государственный торгово-

экономический университет. - Ростов н/Д, 2012. - 421-426 с.

7. Малюга А.Л. Социальная защита населения: экономические очерки : мо-ногр. Ростов н/Д: Мини-Тайп, 2016. - 76 с.

8. Малюга А.Л. Экономика юга России: состояние и перспективы : моногр. / Соав. С.А. Тарасов. - Ростов н/Д: Мини-Тайп, 2017. - 128 с.

BIBLIOGRAPHIC LIST

1. The Federal Treasury of the Russian Federation [Electronic resource] // the Execution of budgets. - M., 2017. - S. 28. - URL: http://roskazna.ru/

2. The draft Budget code of the Russian Federation [Electronic resource]. - URL: http://krf.ru/, http://base.garant.ru/ 12112604/18#block_142

3. Tax code of the Russian Federation (part one) of 31.07.1998 № 146-FZ (as amended on 28.12.2016) [Electronic resource]. - S. 28. - URL: http://nkodeksrf.ru/

4. The tax code of the Russian Federation (part two) of 31.07.1998 № 146-FZ (as

amended on 28.12.2016) [Electronic resource]. - S. 407. - URL: http://nkodeksrf.ru/

5. The tax code of the Russian Federation (part one) of 31.07.1998 № 146-FZ (as amended on 28.12.2016) [Electronic resource]. - S. 118. - URL: http://nkodeksrf.ru/

6. Malyuga A.L. problems of improving interbudgetary relations in the Russian Federation // the Collection of materials of all-Russian scientific-practical conference with international participation dedicated to the memory of General G.N. Trosheva. The values of modern society and innovative economy of Russia. Russian state trade-economic University. - Rostov n/D, 2012. - S. 421-426.

7. Malyuga A.L. Social protection: economic essays : monogr. Rostov n/D: Mini-Taipa, 2016. - 76 S.

8. Malyuga A.L. the Economy of the South of Russia: status and prospects : monograph. / Soave. S. A. Tarasov. - Rostov n/D: Mini-Taipa, 2017. - 128 p.