Вопросы качества бюджетного планирования в условиях перехода к трехлетнему бюджету

1(1) - 2008

Экономика России: тенденции и перспективы

вопросы качества бюджетного планирования в условиях перехода к трехлетнему бюджету1

м.в. куликов,

советник первого заместителя председателя Банка России

Е.Л. ХОТулЕВ

начальник отдела анализа и прогнозирования ресурсного обеспечения государственных финансов Минэкономразвития России

Общие положения

Переход с 2008 г. на федеральном уровне к утверждению федерального бюджета и бюджетов государственных внебюджетных фондов на 3 года создает основу для реального финансового планирования. До сих пор существовал разрыв между принятием стратегических решений в области экономической политики и бюджетных решений, горизонт которых был жестко ограничен финансовым годом. Планирование финансовых ресурсов и расходных обязательств на 3-летнем горизонте позволит решать более значительные, масштабные задачи, более взвешенно определять достижимость поставленных целей и эффект принимаемых мер на социально-экономическое развитие страны.

Развитие системы среднесрочного планирования создает также условия для развития системы комплексного стратегического планирования развития страны. Возникает потребность в четком представлении об основных рисках экономического развития в долгосрочной перспективе, выявлении ключевых проблем и превентивном реагировании на них эффективными мерами государственной политики без резких шоков.

1 Мнение авторов не является официальной точкой зрения Банка России и Минэкономразвития России.

2 Перспективный финансовый план Российской Федерации на 2006—2008 гг. утвержден распоряжением Правительства РФ от 21.03.2006 № 399-р, Перспективный финансовый план Российской Федерации на 2007 — 2009 гг. утвержден распоряжением Правительства РФ от 30.12.2006 № 1860-р.

Переход на 3-летний бюджет предусматривает переход к бюджетному планированию на основе корректировок бюджетных параметров. Вместе с тем это требует развития новых механизмов бюджетирования, механизмов проработки решений в области государственной политики, их взаимоувязки с перспективами экономического развития России.

Следует признать, что к настоящему моменту режим корректировок пока не отлажен. До 2008 г. производилась разработка 3-летнего перспективного финансового плана, который, однако, не оказывал значимого влияния на процесс принятия решений. В последние годы перспективный финансовый план утверждался Правительством РФ2. Однако это практически не изменило ситуации.

Можно обозначить основной риск: при повышении статуса документа, закрепляющего среднесрочные перспективы бюджета, до уровня федерального закона растет инерционность уже принятых решений и увеличивается число бюджетных ограничений при принятии новых решений. Это, в свою очередь, требует обеспечения преемственности решений в области государственной политики, что предусматривает особые требования к качеству проработки этих решений, реалистичности и достижимости поставленных целей в условиях возникающих ресурсных ограничений.

Анализ процедур планирования

Подготовке проекта бюджета предшествуют анализ итогов экономического развития России за прошедший год, планирование институци-

ональных изменений и оценка экономических параметров в перспективном периоде. В ст. 37 Бюджетного кодекса РФ определяется принцип достоверности бюджета, означающий надежность показателей прогноза социально-экономического развития и реалистичность расчета доходов и расходов бюджета.

Однако в последние годы традиционно наблюдаются значительные отклонения параметров исполнения бюджетов от планируемых показателей (табл. 1). В ходе исполнения бюджетов проектировки по доходам и расходам, как правило, подвергались пересмотру, часто неоднократному.

Процедуры бюджетного планирования для различных составляющих бюджета по очевидным причинам осуществляются различным образом.

Доходы формируются преимущественно расчетным путем, исходя из прогноза социально-экономического развития Российской Федерации, планируемого изменения налогового и таможенного законодательства и прочих причин. После того как указанные факторы определены, органы государственной власти и местного самоуправления формально имеют ограниченное влияние на величину поступлений доходов.

Объем и структура значительной части расходных обязательств предопределены ранее принятыми законодательными и другими нормативными правовыми актами, заключенными договорами и соглашениями, действующими бюджетными программами и т. д. Ассигнования на исполнение этих

обязательств, как правило, подлежат обязательному включению в бюджет с использованием достаточно простых правил определения или корректировки их объема (индексация, прямой счет, плановые параметры). Для их отмены или существенного изменения в ту или иную сторону требуется внесение соответствующих изменений в ранее принятые нормативные правовые акты.

В то же время существуют и иные по своему типу расходные обязательства (новые программы,

решения об увели -чении заработной платы в бюджетной сфере, социальные выплаты и т. д.), которые зависят от решений, принимаемых непосредственно в ходе формирования и исполнения бюджета в текущем финансовом году. Указанные обязательства и ассигнования на их исполнение требуют в рамках бюджетного процесса более детального обоснования, в том числе с учетом имеющихся ресурсных ограничений. Исходя из этого, при формировании бюджета расходные обязательства делятся на действующие и принимаемые.

Источники финансирования дефицита формируются преимущественно целевым образом на основе сопоставления прогнозируемых доходов и расходных потребностей с учетом ограничений, которые накладываются Бюджетным кодексом РФ. В составе источников финансирования дефицита учитываются обязательства по погашению долга. Балансирующей строкой является изменение остатков на лицевых бюджетных счетах. К накоплению остатков приводят дополнительные доходы,

Таблица 1

динамика основных параметров бюджетов бюджетной системы российской Федерации, % отклонения

от запланированных в бюджетах

показатель 2000 г. 2001 г. 2002 г. 2003 г. 2004 г. 2005 г. 2006 г.

Федеральный бюджет

Доходы 141,9 133,6 103,7 107,0 125,0 147,0* 124,4

Расходы 119,2 110,8 105,5 100,6 101,5 115,3 100,3

Непроцентные расходы 121,5 114,4 109,8 103,4 105,2 117,9 101,0

Консолидированный бюджет субъектов РФ

Доходы - - - - - 139,6* 125,1

Расходы - - - - - 110,6 110,2

Непроцентные расходы - - - - - 111,1 110,7

Невысокая точность прогнозов бюджетных параметров, в первую очередь параметров доходов, приводит к увеличению риска устойчивости бюджетной системы

*) Без учета поступлений от НК «ЮКОС» в счет погашения налоговой задолженности.

Источник', законы о федеральном бюджете, законы об исполнении федерального бюджета, бюджетная статистика, публикуемая Минфином России, Федеральным казначейством.

1(1) - 2008

Экономика России: тенденции и перспективы

если они не были скомпенсированы сокращением долгового финансирования, а также неполное использование получателями бюджетных средств выделенных им бюджетных ассигнований.

С учетом различной природы отклонений бюджетных параметров анализ причин, вызвавших эти отклонения, также будет существенным образом различаться.

Анализ точности бюджетного прогнозирования

Сопоставление бюджетной статистики показывает, что в 2000 — 2006 гг. результаты исполнения федерального бюджета были устойчиво выше первоначально запланированных показателей. Для доходов превышение составило 26 %, для непроцентных расходов — 10 %. Для консолидированного бюджета субъектов РФ отклонения выше: 32 % для доходов и 11 % для непроцентных расходов в среднем в 2005 — 2006 гг. С учетом того, что высоковола-тильные конъюнктурные доходы последовательно консолидировались в федеральном бюджете, это говорит о чрезмерно консервативном подходе региональных администраций при бюджетном планировании.

Из перечня доходов выделяется группа системообразующих доходов с наибольшими отклонениями: налог на прибыль организаций, внутренний НДС, налог на доходы физических лиц, ввозные и вывозные таможенные пошлины, НДПИ и платежи за пользование природными ресурсами.

Детерминистический подход к бюджетному планированию доходов служит основанием утверждать, что ошибка прогнозирования доходов полностью обусловлена отклонениями макроэкономических параметров, лежащих в основе налоговых баз. Более детальный анализ причин отклонений показывает, что это утверждение может быть оспорено. Отклонение фактических параметров исполнения бюджетов по доходам от планируемых может быть обусловлено тремя основными причинами:

1) изменением макроэкономических параметров, лежащих в основе построения налогооблагаемых баз;

2) неточными предположениями, заложенными при прогнозировании доходов. При планировании применяются различные управляющие параметры и предположения, которые могут основываться на исторических данных или экспертных оценках. Наиболее ярким таким

параметром является коэффициент собираемости налогов и сборов. Чем сложнее механизмы и процедуры формирования налогооблагаемых баз, тем более сложные приходится делать предположения и принимать гипотезы, не связанные с экономическим развитием; 3) влиянием дополнительных причин, неучтенных при прогнозировании, включая погашение задолженности за предшествующие периоды, перерасчет величины налогов и обязательных платежей и пр.

Анализ причин отклонения фактических доходов от прогнозируемых в 2000 — 2006 гг. позволил разделить изменения, вызванные изменением макроэкономических параметров и другими причинами. Оценка проводилась на основе прогнозируемых и фактических параметров социально-экономического развития Российской Федерации с использованием методик, раскрываемых Минфином России в составе материалов к проекту федерального закона о федеральном бюджете на очередной финансовый год.

В основе методологии лежит возможность оценить величину и изменение отдельных налогов и сборов, а также совокупную величину бюджетных доходов и их изменения при изменении какого-либо одного исходного параметра при сохранении всех остальных значений на неизменном уровне. Результатом проведения анализа стала декомпозиция отклонения бюджетных доходов по отклонениям, вызванным изменением конкретных исходных параметров. Основные результаты приведены в табл. 2.

Систематический характер отклонения основных макроэкономических показателей от прогнозных (табл. 3) обусловил систематический характер влияния на доходы соответствующих факторов:

• рост цен на энергоносители по сравнению с прогнозом способствовал устойчивому увеличению поступлений ресурсных налогов и сборов;

• рост объемов внешней торговли без учета экспорта сырьевых товаров приводил к стабильному превышению поступлений от импортных операций (ввозные таможенные пошлины, НДС на импорт);

• укрепление рубля относительно доллара США привело к снижению поступлений, привязанных к курсам иностранных валют: доходов от импорта и сырьевых доходов.

Влияние неидентифицированных факторов, как показал анализ, не является систематическим. В 2001 г. и 2004—2005 гг. влияние неидентифици-рованных факторов было положительным, что

Таблица 2

Основные факторы отклонения фактического исполнения федерального бюджета по доходам в 2000 — 2006 гг. от планируемого и оценка их эффекта, млрд руб.

Показатель 2000 г. 2001 г. 2002 г. 2003 г. 2004 г. 2005 г. 2006 г.

Отклонение 334,6 400,5 79,0 168,4 686,0 1 563,1* 1 232,8

В том числе за счет,

Изменения объемов внешней торговли 46,3 66,8 66,0 155,3 145,6 126,5 132,4

Изменения цен на сырьевые товары российского экспорта 26,2 13,0 3,8 73,1 310,8 1 153,3 1 172,4

Изменения валютных курсов -39,7 -15,0 -2,3 -72,5 -83,0 -68,9 -67,9

Изменения других экономических факторов 389,2 180,1 15,4 100,4 275,2 274,9 193,8

Неточных предположений и гипотез и других неэкономических (неидентифицирован-ных) факторов -87,5 155,7 -3,8 -88,0 37,4 77,3 -198,0

Суммарное абсолютное влияние неиденти-фицированных факторов по различным видам доходов 151,4 165,6 134,1 170,5 122,6 142,2 521,2

* Без учета поступлений от НК «ЮКОС» в счет погашения налоговой задолженности. _ . „

Таблица 3

Отклонение основных макроэкономических показателей от прогнозного значения*, %

Показатель 2000 г. 2001 г. 2002 г. 2003 г. 2004 г. 2005 г. 2006 г. Среднее значение

ВВП, млрд руб. 136,6 115,4 98,8 101,2 109,7 115,4 109,8 112,4

Цены на нефть марки 140,5 109,5 100,9 126,5 156,4 180,7 127,3 134,5

«Юралс», долл. США/барр.

Инфляция, средняя грани- 112,2 155,0 107,9 100,0 117,0 128,2 115,4 119,4

ца коридора, %

Среднегодовой обменный 87,8 97,3 99,7 90,3 92,0 93,7 95,1 93,7

курс, руб. / долл. США

Прибыль по всем видам 398,7 113,8 63,8 124,5 189,4 154,4 145,5 170,0

деятельности, млрд руб.

Фонд заработной 113,0 127,0 121,5 104,1 108,7 98,5 103,7 110,9

платы, млрд руб.

Экспорт, млрд долл. США 146,7 122,4 101,4 122,9 146,6 155,3 130,8 132,3

Импорт, млрд долл. США 107,2 120,4 109,1 120,8 124,2 121,8 118,5 117,4

* В качестве прогнозного используется значение показателя, учтенное при подготовке закона о федеральном бюджете на соответствующий год.

означает недооценку доходов при формировании проекта федерального бюджета. В 2000 г. и 2002 -2003 гг. и 2006 г., наоборот, величина доходов была переоценена. Средняя величина ошибки составила в 2000 - 2006 гг. 5,9 % прогнозируемого объема доходов. Суммарная абсолютная ошибка была выше и в среднем за рассматриваемый период составила 9,3 % величины доходов.

С течением времени происходило последовательное снижение ошибки. Однако 2006 г. стал исключением, предположительно, из-за изменения порядка начисления внутреннего НДС и связанной с этим недооценкой величины выпадающих бюджетных доходов. По итогам 2007 г. величина ошибки предположительно также будет высокой.

Так, в условиях пересмотра осенью 2007 г. основных параметров прогноза социально-экономического развития России в сторону улучшения с точки зрения поступления доходов оценка поступлений внутреннего НДС (без учета доходов, поступающих от НК «ЮКОС») была заметно снижена.

Анализ показывает, что в 2002 г. в целом была достигнута наибольшая точность прогнозирования показателей развития экономики, а отклонение поступлений доходов в федеральный бюджет от прогноза составило всего 3,7 %.

Вместе с тем наблюдались заметные отклонения от прогнозов по отдельным налогам, причем как в сторону увеличения, так и в сторону уменьшения. При этом совокупное абсолютное отклонение

1(1) - 2008

Экономика России: тенденции и перспективы

доходов составило 24 %. В результате хорошее общее совпадение суммарных поступлений с планируемыми можно считать случайным. По величине абсолютной разницы наиболее высокое качество планирования доходов федерального бюджета сложилось не в 2002, а в 2004 г.

Качество прогноза доходов бюджетной системы в 2006 г. было в среднем лучше оценки для федерального бюджета. Аналогичный анализ для доходов бюджетной системы в 2006 г. показывает, что суммарная абсолютная ошибка прогнозирования составила около 8 % доходов. При этом около 80 % общего отклонения доходов было вызвано двумя факторами:

• изменением мировых цен на энергоносители (нефть, нефтепродукты, газ);

• прочими экономическими факторами (изменение прибыли, амортизации, фонда оплаты труда и пр.).

Согласно исследованию Е. Гурвича3, наблюдается высокая корреляция основных экономических параметров и их зависимость от изменения цен на сырье в силу значительной доли сырьевых отраслей в экономике. Рост цен на углеводороды оказывает эффект на большинство экономических параметров, которые влияют на бюджетные доходы: прибыль организаций, фонд оплаты труда, инфляцию и пр. В этой связи автор выделяет прямой эффект макроэкономической переменной на бюджетные доходы, косвенный эффект и вторичный эффект. В данной работе использована иная методология, которая позволяет оценить лишь прямые эффекты. Вместе с тем были получены согласованные результаты. Наличие указанных зависимостей подтверждает преимущественно систематический характер влияния факторов на бюджетные доходы в условиях систематического превышения цен на нефть прогнозируемых уровней. Одновременно явной связи между ценами на углеводороды и неэкономическими факторами, которые учитываются при прогнозировании доходов, не прослеживается.

Фактические расходы федерального бюджета в анализируемом периоде всегда превышали начальные проектировки. Однако это не говорит о низком качестве прогнозирования. Отклонение расходов было вызвано, в основном, появлением дополнительных ресурсов для финансирования тех или иных расходов. Дополнительные расходы были всегда меньше дополнительных доходов.

3 Е. Гурвич. Насколько точны макроэкономические и бюджетные прогнозы // Вопросы экономики. 2006. № 9.

Степень использования дополнительных доходов сильно варьировалась в различные годы. В начале рассматриваемого периода (2000 — 2002 гг.) государство позволяло себе истратить в текущем финансовом году примерно треть дополнительных поступлений. Затем эта доля резко снизилась — государство стало сберегать дополнительные доходы от благоприятной внешней конъюнктуры и/или использовать их для досрочного погашения долга. В 2004 г. был запущен механизм Стабилизационного фонда, аккумулирующего часть конъюнктурных доходов.

Распределение дополнительных расходов по разделам функциональной классификации было неоднородным, что определялось двумя основными факторами. Во-первых, имело место хроническое завышение плана расходов на обслуживание государственного долга, вызванное недооценкой укрепления рубля, а также практикой досрочного погашения внешних заимствований (что не прогнозировалось, и, следовательно, не было учтено в бюджетных проектировках). В результате создавалась возможность перераспределения средств в пользу других статей. Во-вторых, перераспределение, подкрепленное дополнительными доходами, отражало политические приоритеты государства. Для непроцентных расходов прослеживаются ярко выраженные стратегические приоритеты по следующим направлениям расходования:

• межбюджетные трансферты (корректировка в 2000 - 2006 гг. в среднем на 21 %);

• национальная оборона, национальная безопасность и правоохранительная деятельность (10 -11 %);

• образование, культура, кинематография, средства массовой информации (6 — 7 %).

В целом подобное направление использования дополнительных доходов согласовалось с приоритетами, изложенными в Бюджетных посланиях Президента РФ, — развитие общественной инфраструктуры и модернизация Вооруженных Сил.

Следует отметить, что целевой характер планирования источников финансирования дефицита определяет и характер фактических параметров. Так, поступления от приватизации и объемы привлечения долговых обязательств не в полной мере зависели от динамики поступления регулярных доходов бюджетов и оценок фактического использования бюджетных ассигнований. В результате, по итогам года одновременно с положительным сальдо заимствований наблюдался прирост остатков на бюджетных счетах, вызванный неполным

использованием бюджетных ассигнований, а также поступлением доходов, не связанных расходными обязательствами. Часть указанных ассигнований решением законодателя могла переноситься на следующий финансовый год. Остатки, не связанные обязательствами, с 2004 г. подлежали перечислению в Стабилизационный фонд.

Выводы

Таким образом, принцип достоверности бюджета, определенный в ст. 37 Бюджетного кодекса РФ, в настоящее время выполняется не в полной мере. Невысокая точность прогнозов бюджетных параметров, в первую очередь параметров доходов, приводит к увеличению риска устойчивости бюджетной системы. Основная часть ошибки прогнозирования доходов в последние годы была вызвана изменением показателей социально-экономического развития Российской Федерации. Однако часть изменений обусловлена также неточными специфическими гипотезами, касающимися прогнозов по отдельным налогам.

Наиболее простым способом снижения данного риска является использование консервативного подхода при бюджетном планировании. Данная практика применялась на федеральном и особенно выражена на региональном уровне. До 2007 г. она сопровождалась консервативным макроэкономическим планированием. Недостатком указанного подхода является возможное неэффективное распределение дополнительных ресурсов, которые возникают в ходе исполнения бюджетов.

С 2008 г. снижению указанного риска на федеральном уровне будет способствовать переход к бюджетированию на основе концепции ненефтегазового баланса бюджета, при которой поток высоковолатильных нефтегазовых доходов заменяется нефтегазовым трансфертом, фиксирован-

ным в процентном отношении к ВВП. При этом конъюнктурные риски в значительной мере будут переложены на нефтегазовые фонды.

Вместем с тем гипотезы, принимаемые при прогнозировании доходной части, заслуживают пристального внимания, особенно если они основываются не на программно-целевом принципе, а на доступной исторической информации или экспертных суждениях.

В будущем можно ожидать повышения качества бюджетных прогнозов. Необходимо помнить, что прогноз всегда имеет вероятностный характер. При этом степень условности выше при увеличении горизонта прогнозирования, а также зависит от степени подконтрольности прогнозируемых процессов. С другой стороны, чем более устойчивый характер носят прогнозируемые процессы, тем более точный прогноз может быть построен.

В России в последние годы происходили значительные изменения в налоговой и бюджетной сферах. Так, практически в каждом году принимались изменения в налоговое законодательство, которые изменяли структуру налогов и порядок их расчета. К существенным изменениям относятся, унификация ставки налога на доходы физических лиц, снижение ставок налога на прибыль организаций, НДС и ЕСН, изменение порядка определения налогооблагаемой базы по налогу на прибыль организаций и НДС. В настоящее время налоговая реформа является в целом завершенной. Кроме того, за счет медленного роста производства сырьевых товаров степень зависимости бюджетов от конъюнктуры сырьевых рынков и от импортных операций будет последовательно снижаться. Таким образом, изменчивость налоговой системы снизится, а влияние неподконтрольных факторов будет ослабевать. В результате прогноз бюджетных параметров будет формироваться на основе более устойчивых гипотез.

ФИНАНСОВАЯ АНАЛИТИКА^/Т

проблемы и решения

7