Международный опыт в сфере государственно-частного партнерства: анализ, оценка, использование в российских условиях

И.В. Булынин,

ФГУ «Дороги России»

МЕЖДУНАРОДНЫЙ ОПЫТ В СФЕРЕ ГОСУДАРСТВЕННО-ЧАСТНОГО ПАРТНЕРСТВА: АНАЛИЗ, ОЦЕНКА, ИСПОЛЬЗОВАНИЕ В РОССИЙСКИХ УСЛОВИЯХ

INTERNATIONAL EXPERIENCE IN PUBLIC-PRIVATE PARTNERSHIPS: ANALYSIS, EVALUATION, USE IN RUSSIA UNDER

В статье рассмотрены основные схемы государственно-частного партнерства (ГЧП). Проанализирован отечественный и международный опыт развития ГЧП. На основании Международного опыта сформулированы важнейшие предпосылки успешного проекта ГЧП в России.

The basic models of public-private partnership (PPP) agreements are considered in the paper. Russian and international experience of PPP development is analyzed. The possibilities of international adaptation advantages in Russian PPP realization are carried out.

С конца 80-х годов институт государственночастного партнерства в мире уверенно развивается. Так, в Великобритании за последнее деся -тилетие с помощью специальной программы Private Finance Initiative (PFI) были реализованы программы государственно-частного партнерства на сумму свыше 40 млрд. фунтов стерлингов. С использованием этого механизма были завершены такие серьезные проекты, как строительство Евротоннеля под проливом Ла-Манш, Сиднейского портового тоннеля, моста Конфедерации в Канаде, национальных аэропортов в Гам -бурге и Варшаве, Центрального парка в Нью -Йорке, отдельных веток лондонского метро.

Международный опыт указывает на множество схем соглашений государственно-частного партнерства (ГЧП), в частности, концессий, но основными из них являются четыре:

• ВООТ (от англ. build, own, operate, transfer — строительство, владение, управле-ние, передача);

• ВОТ (build, operate, transfer — строительство, управление, передача);

• ВОО (build, own, operate — строительство, владение, управление);

• обратный ВООТ — означает передачу государственной собственности в эксплуатацию частной компании, которая постепенно стано-вится ее владельцем [1].

Наиболее популярными являются схемы ВООТ и ВОТ, поскольку они подразумевают, что объект инфраструктуры, созданный в ходе реализации проекта, передается государству.

Сейчас Еврокомиссия и Европарламент координируют работу по обмену опытом между участниками ГЧП, занимаются его обобщением. Создаются так называемые сборники реализованных проектов такого партнерства в различных сферах

хозяйствования, обобщаются их общие черты, структурируются различия, разрабатываются советы и рекомендации — все это позволит вывести формулу успешного государственно-частного

партнерства.

Не менее интересен и опыт России в этой сфере: с 2000 года в высших политических и бизнес-кругах активно обсуждаются и уже начинают воплощаться в жизнь схемы сотрудничества государства и частного сектора экономики. Программа социально-экономического развития Российской Федерации на 2006 — 2008 годы рассматривает институт государственно -частного партнерства в качестве одного из приоритетных направлений.

Уровень развития ГЧП в стране является одним из критериев, который международная организация «Институт развития менеджмента» учитывает при расчете индекса конкурентоспособности. На его основе составляется рейтинг, который с 1989 г. публикуется в World Competitiveness Yearbook.

Международный опыт в сфере ГЧП

Опыт работы стран Европы по реализации проектов ГЧП (РРР) насчитывает более 20 лет. В последние годы в Западной Европе наблюдается устойчивая тенденция к росту числа проектов ГЧП, как количественно, так и в стоимостном выражении. Причем объем новых проектов значительно опережает рост вводимых Так в 2004 г. было закончено проектов ГЧП на сумму 5 млрд. евро, а в 2006 г. — на 17 млрд. евро. В это же время было проведено конкурсов по проектам ГЧП на 22 млрд. евро и 73 млрд. евро соответственно. Наибольшее число проектов реализуется в Испании, Франции, Италии, Греции, Ирландии, Австрии [2].

Рис. 1. Суммарный объем капитала новых тендеров ГЧП проектов в мире за год, млн. €

Основными направлениями применения та -ких проектов являются:

• строительство дорог/ мостов/ туннелей — 60%;

• железнодорожное строительство и строительство легкого ж/д транспорта — 22%;

• оборона — 4%;

2%;

здравоохранение — 4%; аэропорты — 4%;

водоснабжение и мусоросжигание — образование — 2%.

Рис 2. Проекты ГЧП в

Проекты позволили практически во всех за -падноевропейских странах создать крупные ком -пании — концессионеры, капитализация кото -рых составляет десятки млрд. евро:

• Bouygues: €19,3млрд.;

• Brisa: €5,6 млрд.;

• FCC: €5,2млрд;

• Macquarie: €5,43млрд.;

• Hochtief: €4,97 млрд. [3].

В России в настоящее время развитие проектов на основе ГЧП находится на начальной ста -дии. На федеральном уровне проводятся три конкурса, связанные с автотранспортом.

Основными направлениями реализации проектов ГЧП в России должны стать: автодороги, легкий наземный городской железнодорожный транспорт, аэропорты, водоснабжение, мусоро-

мире по секторам

сжигание, теплоснабжение, образование и здравоохранение.

Реально в настоящее время на федеральном уровне готовы к таким проектам только автодо -роги.

Другие же проекты могут реализовываться на региональном уровне.

Такие проекты как автодороги, аэропорты, легкий ж/д транспорт являются финансово емкими (более 10 млрд.руб.), требующими значительных временных и денежных затрат до момента их ввода в действие. При этом каждый проект практически уникален.

Проекты в области водоснабжения, сжигания мусора, теплоснабжения, образования и здравоохранения являются не столь финансово ёмкими и могут фактически тиражироваться: проекты

часто схожи и срок до ввода эксплуатацию более

короткий [4].

Рис 3. Виды проектов

Управляющая компания «Лидер» считает оптимальным наличие разных видов ГЧП проектов в составе своего инвестиционного портфеля: федеральных и региональных, долгосрочных и краткосрочных

Мировой опыт показывает, что реализация ГЧП вызывает значительные сложности на всех трех стадиях развития. Большинство неудач свя -зано со следующими основными категориями ошибок:

1. Слабая база: политическая, правовая, исполнительская. Распространенной ошибкой является установление избыточных ограничений и перенос всех рисков на частную компанию, в результате чего реалистичный с финансовой точки зрения проект становится невозможным с организационной точки зрения. Также часто на ГЧП возлагаются слишком большие надежды — от них ожидают, что они принесут доход государству, не потребовав ни копейки из бюджета, или решат все имеющиеся проблемы.

2. Непрозрачность целей и задач проекта. Если участники партнерства не достигают согла -сия относительно целей проекта и планируемых результатов его реализации, государство часто пытается компенсировать отсутствие консенсуса излишней детализацией входных требований.

3. Излишнее внимание к финансовой стороне проекта. Государство иногда рассматривает ГЧП лишь как финансовый инструмент, в то время как в реальности — это совершенно иной способ организации работы. В результате недостаточно внимания уделяется управлению ГЧП.

4. Неверная оценка рисков. Общей ошибкой является неверное определение уровня и природы рисков, которые можно перекладывать на бизнес. Так, бизнес не в состоянии контролировать риски спроса, предвидеть объем использования создаваемой инфраструктуры.

5. Недостаток внутренних ресурсов. Даже если государство привлекает внешних экспертов, многие задачи могут быть решены лишь государственными органами, которым часто не хва -тает людей и/или их квалификации для управле -ния сложными проектами ГЧП.

6. Неэффективное расходование средств, когда расходы на получение финансирования и проведение тендеров не окупаются повышением эффективности реализации проекта или отсутствует понимание чиновниками методов эффективного расходования средств.

7. Неверное планирование. Отсутствие маркетингового анализа на стадии планирования может привести к появлению большего числа проектов, чем их потенциальных участников, что порождает неконкурентную среду.

При анализе международного опыта в сфере ГЧП становится реальным выявление возможных путей избегания ошибок и преодоления трудностей при реализации ГЧП. Во -первых, государство должно создать прозрачную правовую и организационную базу для ГЧП и обращать пристальное внимание на все фазы жизнен -ного цикла проекта — от планирования до управления концессией. Во-вторых, государство должно внимательно изучать новые модели ГЧП, что позволит правильно распределять риски да -же в условиях неясной перспективы проекта. В-третьих, необходимо вкладывать в инфраструктурные ГЧП малоценные и малоиспользуемые активы (земли и здания), которые таким образом начнут приносить доход и одновременно привлеку т больший интерес бизнеса к проекту за счет снижения рисков доходности.

Для России, на основании международного опыта, можно сформулировать следующие важнейшие предпосылки успешного проекта ГЧП:

1. Наличие всеобъемлющего прозрачного правового поля, включающего не только феде -ральное и региональное законодательство, но и четко прописанные административные процедуры, позволяющие предоставить всем участникам партнерства понятные правила игры и выработать ясные пути реализации проекта от начала и до конца. Эта работа в России еще только начинается.

2. Наличие у государства реальных экономических рычагов, позволяющих заинтересовать бизнес возможностью участвовать в проекте и контролировать его реализацию в интересах все -го общества, а также наличие достаточных ресурсов (финансовых и профессиональных) для участия в проекте. На наш взгляд, в России на данный момент, несмотря на достаточность финансирования, экономические рычаги еще не развиты в полной мере, а в органах власти либо отсутствуют нужные специалисты, либо их ква-лификации не хватает для эффективной реализации проектов. Кроме того, часто государству не хватает политической воли, чтобы правильно распорядиться малоиспользуемыми и малоценными активами.

3. Осознание всеми участниками партнерства своей социальной ответственности при реализа -ции проекта. Готовность государства создавать ГЧП для реализации первоочередных инфраструктурных проектов, от которых зависит ди-намика социально-экономического развития России, свидетельствует об осознании государством важности данной модели. Чего, напротив, нельзя сказать в целом о российском бизнесе, чье осознание социальной ответственности находится еще в зачаточном состоянии, и потребуются определенное время и определенные усилия, в том числе со стороны государства, чтобы сделать бизнес полноправным партнером в социально значимых проектах. Пристальное изучение международного опыта, развитие институтов партнерства и компетенций в области управления такими проектами позволит нашей стране совершить следующий шаг в развитии рынка государственно-частных партнерств и создании бла -гоприятных условий для быстрого и эффектив-ного преодоления проблем, связанных с острой нехваткой современной инфраструктуры.

ЛИТЕРАТУРА

1. Ефимова Л.И. Некоторые модели государственно-частных партнерств: тенденции и зарубежный опыт: доклад на семинаре «Государственночастное партнерство: новые тенденции развития транспортной инфраструктуры» //Вестник Евроазиатского транспортного союза. — 2003. — №3.

2. New BOT contract. FIDIC Publication, Geneva 2005. [Электронный ресурс]. — Режим доступа: www.fidic.org/resources.

3. Public-Private Partnership Arrangements. US Environmental Protection Agency. — Washington D.C., 2009.

4. Детеньшев С.А. Оценка применимости за -кона «О концессионных соглашениях» / Публикация консультационной компании «ПАКК». 2008 [Электронный ресурс]. — Режим доступа: http://www. avia .ru/ author