Возникновение кадастровой системы в западноевропейских государствах

ВОЗНИКНОВЕНИЕ КАДАСТРОВОЙ СИСТЕМЫ В ЗАПАДНОЕВРОПЕЙСКИХ ГОСУДАРСТВАХ

М.С. ЖЕВЛАКОВИЧ

Собственность на землю и недвижимое имущество известна с глубокой древности благодаря учету, проводимому для взимания имущественных налогов, поскольку освоенная земля в земледельческих обществах являлась средством производства, а недвижимое имущество олицетворяло состоятельность.

Гарантии прав собственности на недвижимость необходимы собственнику как для защиты своих прав, так и для избежания рисков при всевозможных операциях с недвижимостью:

Ф что объект сделки не принадлежит продавцу, сделка будет признана ничтожной и объект придется вернуть настоящему собственнику, но компенсировать потери и упущенную выгоду будет невозможно;

Ф что предъявляемый при продаже объект является не тем, на который в действительности оформляются документы при сделке;

Ф что на объекте лежат скрытые обременения;

Ф что при оформлении сделки недобросовестный продавец продал эту недвижимость еще нескольким лицам.

Доказательством существования права служит публичность самого права, т.е. такое положение вещей, когда факт того, кому именно принадлежит недвижимое имущество, заранее публично известен либо по свидетельству людей, либо на основании признанных документов. Доказательством состава и границ объекта права служит либо признанный документ, отражающий эти границы, либо письменное соглашение о границах с владельцами сопредельных владений, либо публичность границ недвижимости, т.е. общественная известность местоположения границ недвижимого имущества.

Оборот недвижимости осуществлялся в пределах малочисленных замкнутых первобытных общин и не требовал детально разработанных процедур передачи права на недвижимость. Для передачи недвижимости достаточно было сообщить об этом всем членам общины, а если община была многочисленной — ее руководителям.

Многие исследователи считают, что первый земельный кадастр («кадаструм», «капитаструм») появился в Древнем Риме во времена Октавиана в I в. до н.э. Он описывал разделение земель на участки во время переписи населения, включая размер участка, его ценность и величину взимаемого налога. Некоторые ученые связывают происхождение кадастра с более древним греческим термином «кадастикон» (тетрадь для записей)1. В любом случае кадастр более 2 тыс.

лет считается основой государственной фискальной системы землепользования и управления земельными ресурсами2.

По мере роста населения, расширения круга лиц, участвовавших в обороте недвижимости, расширения географии торговых отношений человеческое знание о распределении имущественных благ становится недостаточным и возникает необходимость внедрять новые, более надежные, беспристрастные и точные формы укрепления прав — записи. Практика правовой защиты принадлежности земли посредством записей известна со времен самых ранних сельскохозяйственных поселений вдоль Тигра, Евфрата и Нила.

Понятия права собственности на землю в Древнем Египте не существовало: земля принадлежала богам, охранялась мощью государства и авторитетом религии, не нуждаясь в формальных актах укрепления. Постоянные сезонные разливы Нила стирали границы земельных участков, их приходилось восстанавливать, устанавливать заново правообладателей и вычислять новую посевную площадь каждого землепашца. По результатам обмеров составлялись кадастры — описи полей до и после разлива Нила. При обмере присутствовали земледельцы, которые, в левой руке держа жезл, а правую подняв вверх, произносили клятву над межевыми плитами, обязуясь не смещать их. Документы с описями хранились в архивах упакованными в емкости (ящики, глиняные сосуды, специальные трубообразные футляры) с этикетками и печатями.

В древних Шумерах земельный учет велся на глиняных табличках, на которых составлялись планы поселений, вычисления площадей земельных участков, записи о земельных сборах, записи судебных разбирательств. Имела место и регистрация сделок с недвижимостью (землей, домом, платиной, водоемом). В VI в. до н.э. о сделках официально извещались городские и судебные власти Вавилона, которыми велся центральный регистр недвижимости, так называемая табличка Бэла (Бэл — обозначение Мардука, главного бога вавилонского пантеона).

Современная наука об организации границ земельных участков ведет свою историю со времен Древней Греции, которая явилась колыбелью науки геометрии (древнегреч. — землеустройство). К концу IV в. до н.э. аграрный фонд каждого полиса был в основном измерен и разделен, а границы между участками точно зафиксированы. Власти в Афинах сразу пускали в

продажу конфискованные участки — поля оставались ухоженными и соседи не успевали самовольно передвинуть межевые знаки. Межевые столбы и камни указывали на принадлежность земли, а также информировали о закладе, продаже или иных операциях, связанных с этим участком. Так, известна веха аттической общины Ангела с надписью «Межа участка святилища героя Ангела». В Древней Греции появились и первые случаи мошенничества с землей.

Экономические реформы Солона на первое место поставили «стряхивание бремени» (снятие с заложенных земельных участков камней, символизирующих права кредиторов-заимодавцев). Была произведена полная кассация долгов. После объявления реформы обнаружилось, что накануне некоторые граждане Афин, входившие в ближний круг Солона, приобрели обширные земельные владения. Осталось невыясненным, принимал ли участие в этом мошенничестве сам Солон, но это стоило ему не только политической карьеры, но и афинского гражданства. Закреплять залог земельного участка в качестве обеспечения долга камнем с соответствующей надписью стали также по предложению Салона. Камни получили название «ипотека» (поддержка).

Вслед за греками древние римляне прониклись идеей неприкосновенности собственности, поручив охранять границы владений могущественному богу Термину. Юристами Древнего Рима была разработана правовая система, которая лежит в основе всех современных европейских правовых систем и правовых систем стран, перенявших европейский опыт. Ими были разработаны основные начала правового регулирования собственности на недвижимость: понятие недвижимости, права и интересы третьих лиц, понятие сервитута, давности владения, институт кондоминиума в современном его понимании. В римском праве вещи «различались преимущественно по механическим свойствам своей природы»3. Первоначально деление вещей на недвижимые и движимые не имело практического значения, поскольку правовой режим всех категорий вещей регулировался одними и теми же нормами.

Недвижимое имущество по экономическим свойствам делилось на доставляющее доход естественными плодами (например, пахотное поле) и не доставляющее естественных плодов (например, дом). К недвижимости римляне относили земельные участки, обширные и малые, в состав которых входили земля и все, что с нею естественно или искусственно соединено, «что не может быть от них отделено без ущерба для их сущности или без перемены их формы»4, а также пространство под и над ними находящееся. В качестве общего термина для обозначения участка со всем находящимся на нем римляне пользовались выражением «res soli»5. Все то, что было прочно связано с землей путем насаждения, возведения надстройки или каким-либо иным способом (постройки, посе-

вы, насаждения и т.п.)6,теряло качество недвижимых вещей с момента отделения от земной поверхности7. Основополагающим был принцип «superficies solo cedit» (сделанное на поверхности следует за поверхностью), поэтому независимо от того, кем и на чьи средства было построено здание, оно всегда являлось собственностью собственника земельного участка, на котором объект возведен.

Постепенно в Риме возникают особые права на недвижимость (суперфиций, оброчные земли, эмфи-темвзис). Деление вещей на движимые и недвижимые принимает более четкий характер. В эпоху домината передача прав на недвижимость регламентировалась специальными правилами, направленными на обеспечение публичности таких сделок8. Таким образом, в римском праве классификация вещей на движимые и недвижимые основывалась исключительно на природном свойстве вещей — связи с землей и физической неспособности или способности к перемещению. К недвижимости относились земля и все, что с ней тесно связано, а к движимости — то, что можно перенести с места на место без изменения сущности вещи.

Римляне, расширяя пределы своей империи, утверждались на новых захваченных землях не столько за счет постоянного военного присутствия, сколько с помощью организации колоний своих переселенцев, решения имущественных проблем римских граждан, путем создания и раздачи новых имений, что требовало простой и технологичной процедуры разделки новой территории на земельные участки. Каждый новый собственник получал участок — «ассигнацию», границы которого были отмечены камнями — «терминалами», которые, как и в Греции, были снабжены правовыми надписями. Местоположение участка определялось жребием. Недовольные результатом жеребьевки могли обменяться. Весь этот процесс завершался изготовлением медной плиты, на которой навечно запечатлевался кадастровый план нового поселения.

Вместе с распространением римской цивилизации культура римских земельных отношений пришла в Европу, где была подхвачена потомками германских племен9. Уже в первые века Средневековья в Европе развилась самобытная культура оборота недвижимости, характеризуемая распространением ипотечного кредитования. В отличие от римлян германцы видели радикальное различие между вещами движимыми и недвижимыми и правами на них. Ими были разработаны необходимые процедуры укрепления прав на недвижимость (выросшие впоследствии в систему регистрации прав на недвижимое имущество), продолжавшие античный опыт, направленный на развитие механизма документального подтверждения наличия права. Возросший оборот недвижимости выдвинул на первый план договоры купли-продажи и аренды, а также залог, носителем которых стала бу-

мага (пергамент). Копии документов передавались на хранение в монастыри, заверялись начальниками общин, судьями и нотариусами. Классификация иму-ществ на движимые и недвижимые исходила из признака прочности и способности вещи служить постоянной опорой и источником стабильного дохода.

В эпоху Возрождения в ходе рецепции римского права вышеперечисленные достижения были оформлены в строгих формулировках новых кодексов и законов. Сформировались две основные системы укрепления прав на недвижимое имущество: система регистрации актов о сделках с недвижимостью (актовая система) и система регистрации прав на недвижимое имущество (титульная система). Главным центром распространения актовой системы являются практически все штаты США, а титульной — европейские страны и Австралия (распространены также другие системы — система Торренса и французская система регистрации прав).

Сущность актовой системы заключается в том, что в сделках с недвижимостью государство возлагает на себя ответственность только в регистрации самого факта совершения сделки определенного содержания между определенными лицами. Покупатель недвижимости (а также ипотечный кредитор) несет всю тяжесть риска, связанную со сделкой. Прежде чем купить недвижимость, необходимо тщательно изучить всю историю переходов ее из рук в руки, историю залогов и сдачи в аренду, войти в детали семейных историй ее прежних владельцев, чтобы свести к минимуму возможные неожиданности. Но покупателю все равно приходится рисковать, страховать приобретаемый титул.

Конструктивными институтами, составляющими актовую систему, являются правительственное или частное (например, в Бразилии) бюро регистрации договоров и иных актов о сделках с недвижимостью, нотариальные или адвокатские бюро и страховые компании. Древние традиции объявления о земельных сделках в публичном суде постепенно переросли в традицию официально регистрировать документы о сделках с недвижимостью в суде или у общественного нотариуса, передавать их на сохранение. Однако изменения судебной организации, рецепция римской культуры повлекли распад старого германского порядка, что привело к остановке земельного оборота, значительному падению цен на землю и полному распаду поземельного кредита (ипотеки). Восстановление системы, призванной гарантировать права собственности, — вотчинной системы10 (ипотечная система, система поземельных книг, ОгЬисШисЬзх^ет, титульная система регистрации прав на недвижимость) началось благодаря прогрессу прусского законодательства (с 1693 г. для столичных городов Пруссии заводились вотчинные, поземельные, книги с внесением в них всей недвижимости).

Классический вариант титульной системы регист-

рации предполагает признание государством функции охраны прав на недвижимое имущество: определенными административными органами (бюро) или правительственными агентствами регистрируется право лица на недвижимое имущество (в России — Единый государственный реестр регистрации прав на недвижимое имущество). Зарегистрированное право является бесспорным, если не приобретено недобросовестным приобретателем, что устанавливается в ходе судебного разбирательства11. Право возникает и переходит посредством регистрации на специальном листе. Различаются первичная регистрация и регистрация последующих изменений права (прежде всего перехода из одних рук в другие)12.

Таким образом, национальные системы описания недвижимости развивались с целью ее налогообложения, а кадастровые системы значительное время служили внешней и вторичной информационной системой. Лишь в XX в. наметилась тенденция объединения систем регистрации права на недвижимость и ее налогообложения и обслуживающего их кадастра недвижимости.

Развитие капиталистических отношений, вызвавшее интенсивные процессы оборота недвижимости, получения кредитов под залог недвижимости, вывели на первый план проблему укрепления прав, надежности сделок и снижения рисков инвестиций. Из самых ранних кадастровых проектов наиболее знаменитой была «Книга страшного суда», созданная в нормандской Англии по приказу Вильгельма Завоевателя в 1085—1086 гг. Аналогичный осмотр всех налогооблагаемых земель был произведен в Швеции в 1540 г., а в XVII в. была создана служба кадастра для составления карт для налогообложения. Осознание необходимости решать задачу определенности и защиты границ в глобальном плане пришло вместе с развитием капитализма и института защиты прав посредством их регистрации. Серьезным шагом в установлении кадастра в современном его понимании в Европе явилась Миланская картографическая программа, созданная в 1720—1723 гг., когда по приказу императора Жозефа II производился кадастровый осмотр всей территории, принадлежавшей Австро-Венгерской монархии.

К середине XIX в. земельные дела в западноевропейских странах составляли четыре особые группы:

1) дела, связанные с налогообложением земли (фискальный кадастр);

2) дела по юридическому укреплению границ земельной собственности (межевание, кадастр, обеспечивающий систему регистрации прав);

3) дела по переделу и перераспределению земельных владений (землеустройство);

4) дела по определению и укреплению прав на недвижимое имущество (поземельные книги в германских государствах, ипотечные книги в других европейских странах, крепостные дела в России).

Исходя из другой классификации кадастровые системы распадаются на два вида — парцеллярный и реальный. Принципиальная разница между ними заключается в способах исчисления налогооблагаемой стоимости земельных владений: реальный кадастр отражал границы всего имения, а парцеллярный выделял внутри имения земельные участки — парцеллы, отличающиеся монофункциональным использованием (лес, пашня, усадьба). Парцеллярный кадастр получил распространение в континентальной Европе, реальный — в Англии и США.

Ключевым моментом в развитии современной кадастровой системы явилось установление французского кадастра 1807 г. Он основывался на кадастровых планах, производившихся систематически для каждого округа. К принципиальному новаторству кадастра Наполеона относится введение кадастровых округов, покрывавших территорию всей страны, кадастровых карт, производившихся систематически для каждого округа, кадастровых номеров недвижимости (уникального идентификационного кода для каждого объекта недвижимости, который не повторяется ни для какого другого объекта на территории всей страны на протяжении всей ее истории).

В течение XIX в. большинство стран континентальной Европы установили аналогичные кадастровые системы. Исключением стали Англия и ее колонии, которые создали свои системы учета недвижимости. В США в 1785 г. провели кадастровый учет земель в рамках прямоугольной системы, предусматривающей в качестве основы деление земли на квадранты миля за милей.

Система кадастра недвижимости должна быть столь же надежной, как и система регистрации права, а ее записи и описания должны иметь такую же юридическую силу. В идеале обе системы в организационном смысле должны представлять собой единое целое, но осуществить это непросто: системы различаются по специализации и корнями уходят в разные области деятельности, их автономное историческое развитие в известной степени мешает объединению. В Германии, Австрии и Швейцарии, Швеции и Финляндии и многих других европейских странах связь между кадастром и регистром права очень тесная, а в Нидерландах эти системы уже объединены в единую организацию13.

Таким образом, в процессе возникновения и развития земельных правоотношений различаются два периода: 1) с середины XIX в. до 20-х годов XX в., когда эмпирическим путем нащупывались как пути развития, так и тупики, выбраться из которых до сих пор не удается даже экономически развитым державам (Англия, Франция); 2) начиная с 20-х годов XX в. — период обобщения накопленного опыта, разработка программ методической помощи странам, земельные

реформы которых пришлись на середину прошлого столетия (бывшие колонии европейских стран в Африке, Юго-Восточной Азии, Латинской Америке). Характер российской правовой системы, вектор развития законодательной базы указывают на решимость России в качестве системы укрепления прав на недвижимость построить систему регистрации прав на недвижимое имущество (титульную систему регистрации). Федеральный закон «О регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним» подтвердил это намерение. При выработке собственной практики земельных правоотношений необходимо избегать слепого копирования существующих систем, ориентируясь на собственный наработанный опыт, национальные традиции, русскую самобытность и специфику правовой и политической системы России.

1 Используется перевод этого термина с французского, который буквально означает лист, реестр, понимая при этом реестр экономических ресурсов страны, включая их основные характеристики (стоимость, доходности) и местоположение (карты).

2 В «Толковом словаре живого великорусского языка»

B.И. Даля под кадастром понимается оценка сельских имений по различию их, соображая все местные их отношения; расценка.

3 Победоносцев К. Курс гражданского права. Ч. 1: Вотчинные права. 4-е изд., с изм. и доп. — СПб., 1992. — С. 9.

4 Анненков К. Система русского гражданского права. — СПб., 1994. - Т. 1. - С. 270.

5 Азаревич Д. Система римского права. Университетский курс: В 2 т. - СПб., 1997. - Т. 1. - С. 129-131.

6 К составным частям земли причисляли все, что было связано с недвижимыми вещами (рабочий скот, сельскохозяйственный инвентарь) (см.: Подопригора A.A. Основы римского гражданского права. — Киев, 1990. —

C. 105).

7 См.: Кассо JI. Здания на чужой земле. — М., 1995. — С. 4.

8 См.: Римское частное право / Под ред. И.Б. Новицкого, И.С. Перетерского. - М., 1997. - С. 148.

9 См.: Косарев АИ. Римское право. — М., 1996. — С. 61.

10 Вотчинное право в юридической терминологии XIX в. — право собственности на недвижимость, от слова «вотчина» — имение.

11 См.: Варламов A.A., Петров Н.Е. Земельное право и земельный кадастр. — М., 2001. — С. 123.

12 См.: Будченко Л.И. Управление земельной реформой (Правовые проблемы): Дис. ... канд. юрид. наук. — М., 1995. - С. 172.

13 См.: Чешев A.C., Фесенко И.П. Земельный кадастр. — М.,2000.-С. 43.