Основные этапы становления и перспективы развития российской бюрократии

Давыденко Е.А.

УДК 323.331:316.343.656

Основные этапы становления и перспективы развития российской бюрократии

Автор рассматривает феномен русской бюрократии в контексте политических режимов различных эпох.

Ключевые слова: бюрократия, управленческий труд, царизм - сталинизм - постсоциализм.

Davydenko O.V.

The author considers the phenomenon of Russian bureaucracy in the context of the political modes of various epochs

Key words: bureaucracy, administrative work, tsarism - Stalinism - postsocialism.

Рассматривая государственное устройство России, многие русские и зарубежные исследователи анализируют феномен российской бюрократии.

Система управления, в которой карьера зависит от личных профессиональных качеств, возникла еще в допетровской России. Когда в 16 веке в Московском государстве начали возникать функционально-специализированные органы государственного управления, «приказы», то работающие в них незнатные дьяки постепенно стали играть не менее важную роль, чем знатные бояре.

Новый импульс развитию бюрократии в России был дан реформами Петра I, который стремился, ориентируясь на опыт стран Западной Европы, заменить потомственных бояр профессиональными чиновниками. Высшими бюрократическими органами стали Сенат, пришедший на смену Боярской думе, и коллегии, которые заменяли прежние приказы. Стремясь законодательно зафиксировать происходящие с аппаратом управления изменения, Петр I подписал Генеральный регламент коллегий (1720). Этот документ содержал правила функционирования государствен-

ного аппарата как бюрократической организации: выстраивал иерархию, устанавливая подчиненность нижестоящих учреждений вышестоящим, закреплял обезли-ченность взаимоотношений посредством связей между инстанциями только письменным образом, устанавливал специализацию и обязанности всех служащих. Дополнительная проработка принципа иерархии была проведена посредством Табели о рангах (1722), которая устанавливала иерархию служащих и правила продвижения по служебной лестнице. Наконец, в 1763 году повсеместно было введено регулярное жалование для чиновников.

По своим характеристикам бюрократия императорской России тяготела к восточному варианту: была подконтрольна вышестоящим чиновникам, но не обществу, отличалась коррумпированностью и невысокой эффективностью. Кроме того, в российской бюрократии неформальные отношения часто выходили на первый план, из-за чего отсутствовала как четкая профессиональная специализация,так и зависимость продвижения чиновника по службе от служебной компетентности.

Елена Андреевна Давыденко - преподаватель Нижневартовского филиала Северо- Западной академии государственной службы.

Одним из первых, кто занялся исследованием феномена русской бюрократии, был политический деятель Л.Д. Троцкий. Он отрицательно относился к бюрократии и считал это явление чуждым социалистическому обществу. Хотя Л.Д. Троцкий не признавал советскую бюрократию, он определял социальный строй в СССР как рабочее государство с бюрократическими извращениями и считал его не социалистическим, а переходным от капитализма к социализму. Считая социализм непротиворечивым обществом, Л.Д. Троцкий не мог подойти к осмыслению бюрократизма в СССР как явления, закономерно вытекающего из противоречий первой фазы коммунизма. Он утверждал, что бюрократия пришла к власти путем целенаправленных, волевых действий, и предлагал такими же действиями - антибюрократический рабочей революцией - отстранить ее от власти1.

Другие исследователи, например Ур-банс Клифф, пошли по пути крайнего эмпиризма, и выдвинули идею о том, что советская бюрократия - это господствующий класс со свойственными ему чертами коллективного капиталиста, а советский строй - это государственный капитализм.

Современный ученый Павлидис Перик-лис считает, что при проведении такой аналогии стирается внутреннее различие между СССР, где господствовали общественная собственность на средства производства и плановое ведение хозяйства, и западными странами, где доминируют частная собственность (и лишь в незначительной мере - некапиталистическая), закон прибавочной стоимости, всеобщая конкуренция производителей и т. д. Авторы концепции, утверждающей, что советская бюрократия является госкапиталистическим правящим классом, оказались неспособными доказать, что экономика СССР имеет госкапи-талистический характер.

А. Периклис в своей статье «Бюрократизм и социальные перевороты ХХ века» пишет о том, что для изучения феномена бюрократии и для выявления специфики данного явления требуется четкое различение отношений управления и отношений собственности. Первые характеризуют взаимодействие между субъектами и объектами управления. Управление, или управленческий труд (в условиях порабощающего разделения труда с необходимо-

стью порождающий управленческую прослойку - бюрократию), является неотъемлемой частью совокупного общественного труда и поэтому, безусловно, необходим для планомерного функционирования общественного производства. Отношения собственности, на основе которых формируются классы и классовые отношения, -это отношения между людьми по распределению и присвоению результатов общественного производства, через присвоение условий и средств производства.

В.М. Петров, доктор философских наук, в работе «Судьбы российской бюрократии» отмечает, что бюрократия неоднородна и на территории бывшего СССР мы имели дело скорее с конгломератом региональных и национальных бюрократий, чем с монолитной пирамидой власти. С формированием тоталитарного государства стремление отдельных отрядов бюрократии к самостоятельности и самодостаточности, местнические тенденции начинают активно вытесняться сильным центром, центральным бюрократическим аппаратом2.

При царизме бюрократизация на местах, всевластие чиновников также отчасти уравновешивались сильной централизованной властью, но, кроме того, и наличием класса собственников, сословностью, зародышами общественного мнения. При социализме центральный аппарат стал фактически единственным эффективным противовесом бюрократии на местах. Конечно, это был неоднозначный и по-своему плюралистический процесс: целый ряд бюрократий на местах и при Сталине сохранил свои преимущества перед другими, был «равнее других». Для нас же важно следующее. Тоталитарное государство с самого начала своего существования в России под флагом борьбы с бюрократическими извращениями внутренней политики и социальной жизни провозглашает и ведет войну с собственной бюрократией, с сообществом чиновников за укрепление власти центра и существующего режима, демагогически прикрывая это рассуждениями об обновлении аппарата, народной бюрократии, народном контроле и т.д.

В конце ХХ века экономические реформы при М. Горбачеве и Б. Ельцине проводились под лозунгом борьбы с бюрократией. Так, при проведении приватизации в 1990-е годы главным аргументом в ее пользу было утверждение, что частный предприниматель будет уп-

№ 2 (7) 2008 г.

равлять предприятием эффективнее государственного бюрократа. Однако даже в начале 2000-х годов власть бюрократии в России остается неэффективной, но сильной - государственные чиновники сохранили возможность контроля над всеми основными сферами жизни общества, а число их возросло даже по сравнению с советским периодом. Поэтому рационализация управленческого аппарата остается важнейшей задачей, которую еще предстоит решать в ходе будущих реформ.

В.И. Спиридонова в монографии "Бюрократия и реформа (анализ концепции М. Кро-зье)" пишет о том, что как "организационная система" современное российское общество может быть отнесено к общему типу бюрократических систем с медленным типом эволюции, для которых характерен так называемый "бюрократический ритм" развития3.

М. Крозье излагает основы стратегии реформирования таких сложившихся обществ с достаточно высокой степенью экономического и социально-культурного развития в программе "стратегического изменения" бюрократических систем. Ему принадлежит теория выделения ригидных "узлов блокад" и "чувствительных точек" системы, в которых возможны инновации; провоцирование "конструктивных кризисов" в нужное время и в нужном месте для того, чтобы создать процесс развития в стране, эти действия применимы ко всем организационным ансамблям, в т.ч. и к российскому обществу4.

Сегодня редко можно услышать положительную характеристику российской государственной бюрократии. Чаще граждане и политологи отмечают низкую эффективность государственной службы, снижение ее престижа и доверия к ней, порочные принципы кадровой политики, непрофессионализм большинства государственных служащих, отсутствие профилактики коррупции в рядах российского чиновничества, а также борьбы с ней.

A. Гельман в своей статье пишет: «Из всех наших кризисов самый тяжкий - интеллектуальный кризис управления. Пока работники будут подбираться по степени преданности, а не в зависимости от профессиональных и умственных данных, беды будут множиться, а не сокращаться»5.

B.И. Осейчук видит выход из сложившейся ситуации в создании правового механизма продвижения в государственный

аппарат лучших представителей российского общества. Он пишет: «Иначе мы так и будем пребывать в классической феодальной системе патронажа»6.

Думающим гражданам очевидно, что возрождать Россию необходимо с установления сильной и уважаемой обществом государственной бюрократии. Больше некому восстановить разрушенную экономику и культуру, преодолеть нищету населения. Поэтому надо бороться не против государственного аппарата, а за государственный аппарат иного качества - высокопрофессиональный, ориентированный на интересы большинства российского народа7.

Таким образом, инновации в кадровом механизме государственной службы должны коснуться прежде всего принципов отбора и продвижения государственных служащих. Именно лучшие, а не средние и худшие должны управлять Россией. По крайней мере, желательно, чтобы на ключевых должностях государственной службы находились лица, в отношении которых с полной уверенностью можно сказать, что они государственники, умные, патриоты своей страны, новаторы. Только приход во властные структуры умных и авторитетных людей, ставящих превыше всего национальные интересы, позволит оздоровить морально-политическую ситуацию.

Исходя из вышеизложенного, можно констатировать, что создание нового крепкого государственного аппарата в России возможно лишь при условии нахождения критической массы граждан8, готовых проявить гражданственность и стремящихся участвовать в утверждении новых принципов формирования государственной бюрократии в России.

1 См.: Троцкий Л.Д. Положение СССР и задачи переходной эпохи// Бюллетень оппозиции. № 66-67. Май-июнь 1938 г.

2 Петров В.М. Судьбы Российской демократии //Чиновник. 2005. № 5. С. 39.

3 См.: Спиридонова В.И. Российский кризис идентичности//Бюрократия и реформа (анализ концепции М. Крозье). М., 1997. С. 65.

4 См.: Там же.

5 Гельман А. Хватит мерзостей цензуры // Аргументы и факты. 2004. №14.

6 Осейчук В.И. О новых принципах формирования государственной бюрократии России// Чиновник. 2005. № 5. С. 37.

7 См.: Там же.

8 См.: там же.