Устойчивое развитие сельских территорий: правовое обеспечение

Н.Э. Гущин, И.Ю. Кузнецова

УСТОЙЧИВОЕ РАЗВИТИЕ СЕЛЬСКИХ ТЕРРИТОРИЙ: ПРАВОВОЕ ОБЕСПЕЧЕНИЕ

Статья посвящена актуальным правовым проблемам устойчивого развития сельских территорий. Обосновывается необходимость внесения изменений и дополнений в земельное, градостроительное, экологическое и иные отрасли законодательства РФ, касающихся регулирования устойчивого развития сельских территорий, разработки и принятия федерального закона об устойчивом развитии сельских территорий.

Ключевые слова: правовые проблемы, сельские территории, устойчивое развитие сельских территорий.

N. E. Guschin, I.U. Kuznetsova

SUSTAINABLE DEVELOPMENT OF RURAL AREAS: LEGAL SUPPORT

The article is devoted to legal problems of sustainable development of rural areas. The necessity of making changes and additions to the land, town planning, environmental and other branches of legislation of the Russian Federation concerning the management of sustainable development of rural areas, the development and adoption of the Federal law on sustainable development of rural areas.

Key words: legal problems, rural areas, sustainable development of rural territories.

Цели деятельности современного агропродовольственного комплекса состоят в обеспечении продовольственной безопасности и независимости государства, улучшении качества жизни крестьянства и всего населения страны. Одно из важнейших условий роста сельскохозяйственной продукции и повышения уровня жизни сельских жителей - устойчивое развитие сельских территорий. Однако существуют значительные риски, угрожающие стабильности развития сельских территорий. К ним относятся: массовое исчезновение сельских населенных пунктов, отток молодежи в город, сохраняющаяся высокая естественная убыль сельского населения, рост трудовой миграции из-за рубежа, значительное увеличение импорта сельскохозяйственной продукции в связи с вступлением России во Всемирную торговую организацию. Непринятие мер по преодолению этих негативных тенденций может привести в недалеком будущем к ликвидации исторически сложившегося образа жизни российских крестьян. Для выхода из этой ситуации необходимо совершенствовать методы воздействия со стороны государства и общества на аграрную сферу. Один из важнейших способов такого воздействия - активное правовое вмешательство государства в процессы развития сельских территорий. Поэтому справедливо, что правовые, социальные, экономические и другие аспекты устойчивого развития сельских территорий изучаются учеными1.

Проблема устойчивого развития сельских территорий нашла отражение в нормах Федерального закона от 29 декабря 2006 г. № 264-ФЗ «О развитии сельского хозяйства»2 (далее - Закон о развитии сельского хозяйства), положениях

© Гущин Николай Эдуардович, 2014

Кандидат политических наук, доцент, доцент кафедры земельного и экологического права (Саратовская государственная юридическая академия); e-mail: nikgushcin@yandex.ru

© Кузнецова Инна Юрьевна, 2014

Кандидат юридических наук, доцент, доцент кафедры гражданского и семейного права (Саратовская 126 государственная юридическая академия); e-mail: kuznetsova.sgua@yandex.ru

Доктрины продовольственной безопасности РФ3 и Государственной программы развития сельского хозяйства и регулирования рынков сельскохозяйственной продукции, сырья и продовольствия на 2013 - 2020 годы4. В целях ускоренного развития села в 2010 г. распоряжением Правительства РФ была утверждена «Концепция устойчивого развития сельских территорий Российской Федерации на период до 2020 года» (далее - Концепция 2010 г.) 5.

Цель разработки указанной Концепции состоит в определении ключевых проблем развития сельских территорий и выработке необходимых мер социально-экономического, правового и административно-управленческого характера. Эти меры, по мнению Правительства, позволят вывести сельские территории на качественно новый уровень развития, обеспечивающий комплексное сбалансированное решение экономических, социальных и экологических задач при сохранении природно-ресурсного и историко-культурного потенциала сельской местности 6.

Необходимостью усиления государственного воздействия на процессы преобразования сельского социума объясняется утверждение распоряжением Правительства РФ от 8 ноября 2012 г. № 2071-р Концепции федеральной целевой программы «Устойчивое развитие сельских территорий на 2014-2017 годы и на период до 2020 года» (далее - Концепция 2012 г.) 7. На ее основе Постановлением Правительства РФ в июле 2013 г. была утверждена Федеральная целевая программа «Устойчивое развитие сельских территорий на 2014 - 2017 годы и на период до 2020 года» (далее - Федеральная программа)8.

В Федеральной программе отмечается, что наращивание социально-экономического потенциала сельских территорий, придание этому процессу ш устойчивости и необратимости — стратегическая задача государственной н аграрной политики. Необходимо отметить, что это положение является зна- С

а

менательным, т. к. обозначает в качестве приоритета, наравне с ростом сель- т

о

скохозяйственного производства, сохранение и развитие традиционной формы к

о

жизнедеятельности сельских жителей. о'

В Концепции 2012 г. и Федеральной программе отмечается ряд негативных | процессов в состоянии сельских территорий, которые послужили одной из при- в

чин ее разработки. Во-первых, это сокращение численности сельского населения. нн

о

За период между Всероссийской переписью населения 2002 г. и переписью 2010 г. Ю его численность сократилась на 1,2 млн чел. Во-вторых, сохраняется естествен- и

ная убыль населения. В-третьих, происходит ликвидация населенных пунктов с

к

в сельской местности. Сельские территории утратили с 2002 г. 2,2 тыс. сельских а населенных пунктов, с 1989 г. — 9,2 тыс. сел и деревень. Количество сельских д

е

населенных пунктов без проживающего населения увеличилось с 9,4 тыс. в | 1989 г. до 19,4 тыс. в 2010 г. Населенные пункты с населением до 10 чел. в 2010 г. № составили 23,7 %. Сокращение и измельчение сельской поселенческой структуры 29 приводят к обезлюдению и запустению сельских территорий, выбытию из обо- 22 рота продуктивных земель сельскохозяйственного назначения, что угрожает не 4 только продовольственной, но и геополитической безопасности России9.

Показателем того, что проблемы сельских территорий остаются острыми, служит прошедшее в апреле 2014 г. заседание Государственного совета РФ и Совета при Президенте РФ по реализации приоритетных национальных проектов и демографической политике. По итогам заседания председателем Правительства были даны указания министерствам и ведомствам разработать и утвердить 127

долгосрочную стратегию устойчивого развития сельских территорий Российской Федерации. Цель подготовки стратегии - формирование единой государственной политики в сфере развития сельских территорий и повышение уровня жизни сельского населения. Стратегия будет направлена, в частности, на: улучшение демографической ситуации и обеспечение занятости сельского населения; развитие социальной и инженерной инфраструктуры; этнокультурное развитие; поддержку сельскохозяйственных кооперативов, расширение сети организаций розничной торговли и бытового обслуживания в сельских поселениях; организацию подготовки, переподготовки, повышение квалификации кадров10.

Проблемы устойчивого развития сельских территорий решаются и на региональном уровне. В Саратовской области утверждена государственная программа «Развитие сельского хозяйства и регулирование рынков сельскохозяйственной продукции, сырья и продовольствия в Саратовской области на 2014 - 2020 годы». Составной частью данной программы является подпрограмма «Устойчивое развитие сельских территорий Саратовской области на 2014 - 2020 годы»11.

Сельские территории выполняют следующие важнейшие функции: производственную, демографическую, трудоресурсную, жилищную, пространственно-коммуникационную, социальный контроль над сельской территорией. Государственная политика в области устойчивого развития сельских территорий включает систему правовых, финансово-экономических и организационных действий органов власти и управления, направленных на повышение эффективности сельской экономики, уровня и качества жизни сельского населения, а также рациональное использование и воспроизводство природно-ресурсного * потенциала сельских территорий12.

? Концепция 2010 г. поставила большое количество правовых задач. Напри-

а. мер, в ней указывается на необходимость внесения изменений в гражданское, земельное, градостроительное, жилищное и иные отрасли законодательства

1 РФ в части регулирования устойчивого сельского развития. В качестве важно-| го направления законотворческой деятельности определяется необходимость

го

| совершенствования природоохранной законодательной базы, усиление ответ-

| ственности за причинение ущерба окружающей среде. Кроме того, отмечается,

| что развитие сельской инфраструктуры потребует внесения изменений в зако-

2 нодательство, регулирующее деятельность субъектов естественных монополий ° в сфере связи, транспорта, энергосбережения и иных сферах, т.е. расширение « правового регулирования отношений в области устойчивого развития сельских | территорий затронет многие отрасли российского законодательства.

0 Важной для совершенствования законодательного регулирования является

1 идея Концепции 2010 г. о том, что на сегодняшний момент на федеральном

0

° уровне отсутствует нормативный правовой акт, который бы в полном объеме

го

3 регламентировал все аспекты устойчивого развития сельских территорий. Как

1 указывается в Концепции 2010 г., в Законе о развитии сельского хозяйства за-| явлено, но не раскрыто понятие устойчивого развития сельских территорий

как одного из направлений государственной аграрной политики. Предлагается положения, регулирующие отношения в сфере устойчивого развития сельских территорий, объединить в самостоятельную статью указанного Закона, в которой следует уточнить понятия «сельские территории» и «устойчивое развитие сельских территорий», определить цели и задачи государственной политики в

128

сфере устойчивого развития сельских территорий. Представляется, что внесение

изменений в Закон о развитии сельского хозяйства необходимо, но оно не снимет проблемы качественного правового регулирования процессов устойчивого развития сельских территорий и создания специальных правовых механизмов. Законодательный акт, направленный на регулирование всего комплекса проблем сельского хозяйства и сельских территорий, не может детально регулировать все вопросы развития сельских территорий. Следовательно, проблемы сельских территорий станут решаться посредством принятия законов, регулирующих различные процессы сельского социума, что неизбежно приведет к утрате системности в правовой политике. Неизбежной станет в такой ситуации и разработка большого пакета подзаконных актов - указов президента, постановлений Правительства, ведомственных и других актов, что будет снижать «планку» правового воздействия на отношения в сфере устойчивого развития сельских территорий и в конечном итоге нанесет ущерб качеству регулирования отношений в сфере развития сельских территорий. На наш взгляд, необходимы разработка и принятие федерального закона об устойчивом развитии сельских территорий, на основе которого постепенно сформируется качественный комплекс нормативных правовых актов, регулирующий отношения в области устойчивого развития сельских территорий.

По мнению авторов, существенное значение в развитии сельских территорий имеет создание современной конкурентоспособной агропроизводственной базы, что потребует совершенствования законодательства, регулирующего деятельность различных форм хозяйствования. Недавно произошли изменения в регулировании статуса крестьянского (фермерского) хозяйства. Так, согласно изменениям, внесенным в часть первую Гражданского кодекса РФ 13, возможно ш создание крестьянских (фермерских) хозяйств с образованием юридического н лица. Такое крестьянское (фермерское) хозяйство представляет собой доброволь- С

а

ное объединение граждан на основе членства для совместной производственной т

о

или иной хозяйственной деятельности в области сельского хозяйства, основан- к

о

ной на их личном участии и объединении членами хозяйства имущественных о' вкладов. В отличие от крестьянского (фермерского) хозяйства, действующего | без образования юридического лица, имущество которого принадлежит его в

членам на праве общей совместной собственности, в крестьянском (фермерском) нн

о

хозяйстве с образованием юридического лица имущество принадлежит ему на Ю

праве собственности, а члены хозяйства несут субсидиарную ответственность по и

обязательствам крестьянского (фермерского) хозяйства. На наш взгляд, введение к

указанных положений в законодательство следует оценить положительно. Во- а

первых, это позволит продолжить деятельность в области сельского хозяйства д

е

крестьянским (фермерским) хозяйствам, созданным в качестве юридических | лиц в соответствии с Законом РСФСР от 22 ноября 1990 г. № 348-1 «О крестьян- № ском (фермерском) хозяйстве» 14. Важно, что их перерегистрация не требуется. 29 Во-вторых, совместная деятельность с образованием юридического лица даст 2 возможность участвовать в ней не только лицам, связанным родством и (или) 4 свойством, имеющим в общей собственности имущество, но и иным лицам на основе соглашения и объединения имущественных вкладов.

Концепция 2012 г., как и Концепция 2010 г., содержит общие положения о необходимости совершенствования правового обеспечения реализации мероприятий по устойчивому развитию сельских территорий. По мнению авторов, скорейшего совершенствования требует и градостроительное законодательство, 129

корректировку которого следует проводить, основываясь на положениях Концепции 2012 г. о необходимости использования документов территориального планирования субъектов РФ, муниципальных районов и поселений при разработке региональных программ (проектов) по комплексному развитию социальной и инженерной инфраструктуры сельских поселений.

В аспекте массового жилищного строительства в сельской местности актуальным является предоставление земельных участков для индивидуального строительства и соответствующее закрепление данных процедур в законодательстве. Правовой основой здесь, в частности, служат нормы Земельного кодекса РФ и регионального законодательства о предоставлении многодетным семьям земельных участков для жилищного строительства. В соответствии с п. 2 ст. 28 Земельного кодекса РФ граждане, имеющие трех и более детей, наделены правом приобрести бесплатно, в т.ч. для индивидуального жилищного строительства, без торгов и предварительного согласования мест размещения объектов находящиеся в государственной или муниципальной собственности земельные участки в случаях и в порядке, установленных законами субъектов РФ. В ст. 12.3 Закона Саратовской области от 21 мая 2004 г. № 23-ЗСО «О земле» 15 содержатся положения, детально регулирующие условия и порядок предоставления таких земельных участков. По мнению авторов, порядок предоставления многодетным семьям земельных участков для жилищного строительства может быть упрощен в части сбора документов и процедуры постановки на учет.

В Ульяновской области разрабатываются законопроекты, предусматривающие возможность предоставления бесплатных земельных участков для * жилищного строительства не только многодетным семьям, но и студенческим ? семьям, имеющим детей (ребенка). Однако такое право могут получить студена. ты, которые состоят на учете в качестве нуждающихся в жилом помещении, не имеющие в собственности земельных участков, оба родителя (одинокий роди-

1 тель) очно обучаются в среднем или высшем учебном заведении на территории | Ульяновской области16. Оценивая положительно намерение привлечь молодых

го

| специалистов в районы области, заметим, что факт нахождения на учете в

| качестве нуждающихся в жилом помещении означает и то, что такие лица при-

| знаны малоимущими в порядке, установленном жилищным законодательством.

2 Поэтому строительство жилья на выделенном земельном участке вызывает со° мнения и не решает проблему обеспечения жильем данных лиц.

I Действующее законодательство предусматривает порядок предоставления | социальных выплат на строительство (приобретение) жилья гражданам Росе сийской Федерации, проживающим в сельской местности, в т. ч. молодым ° семьям и молодым специалистам, проживающим и работающим на селе либо

0

° изъявившим желание переехать на постоянное место жительства в сельскую

го

местность и работать там17. Условия получения указанных выплат заключаются

1 в следующем: постоянное проживание в сельской местности (или изъявление | желания проживать - для молодых семей и молодых специалистов), признание

нуждающимися в улучшении жилищных условий, а также наличие собственных и (или) заемных средств в размере не менее 30 % расчетной стоимости строительства (приобретения) жилья. Однако финансовое положение указанных лиц не всегда позволяет воспользоваться правом на получение социальных выплат, хотя в целом реализация предусмотренных законодательством мер является

130

важной и необходимой. Очевидно, что в настоящее время насущной является

задача по созданию и развитию муниципального жилищного фонда сельских населенных пунктов.

Подводя итоги, можно отметить, что правовое регулирование устойчивого развития сельских территорий требует в связи с важностью поставленных задач, пристального внимания со стороны законодателей, ученых и практиков. Постоянно совершенствуя законодательство в области регулирования процессов устойчивого развития сельских территорий, можно будет достичь обозначенных государством и обществом задач по улучшению условий жизнедеятельности сельских жителей.

1 См.: Беляева З.С., Устюкова В.В. Социальное развитие села как условие реализации социально-экономических прав в аграрной сфере экономики // Аграрное и земельное право. 2009. № 11. С. 53-61; Корнев А.А. Пути повышения эффективности юридического регулирования отношений в сфере социально-экономического развития сельских территорий // Аграрное и земельное право. 2009. № 10. С 67-70; Методы обоснования программ устойчивого развития сельских территорий / под ред. В.И. Фролова. СПб., 2011; Коваленко Е.Г. Проблемы и механизмы развития сельских территорий // Фундаментальные исследования. 2012. № 3 (ч. 3). С. 687-690; Минина Е.Л. Правовое регулирование устойчивого развития сельских территорий // Журнал российского права. 2009. № 12. С. 31-37; Воронин Б.А Экономико-правовые проблемы социального развития села. URL: http://www.fermer.ru/node/9984 (дата обращения: 19.04.2013).

2 См.: Собр. законодательства Рос. Федерации. 2007. № 1, ч. 1, ст. 27; 2013. № 30, ч. 1, ст. 4069.

3 См.: Доктрина продовольственной безопасности Российской Федерации: утверждена Указом Президента РФ от 30 января 2010 г. № 120 // Собр. законодательства Рос. Федерации. 2010. № 5, ст. 502.

4 См.: Государственная программа развития сельского хозяйства и регулирования рынков сельскохозяйственной продукции, сырья и продовольствия на 2013-2020 годы: утверждена Постановлением Правительства РФ от 14 июля 2012 г. № 717 // Собр. законодательства Рос. Федерации. 2012. № 32, ст. 4549; 2014. № 18, ч. 2, ст. 2161.

5 См.: Концепция устойчивого развития сельских территорий Российской Федерации на период до 2020 года: утверждена Распоряжением Правительства РФ от 30 ноября 2010 г. № 2136-р // Собр. законодательства Рос. Федерации. 2010. № 50, ст. 6748.

6 См.: Там же.

7 См.: Концепция федеральной целевой программы «Устойчивое развитие сельских территорий на 2014-2017 годы и на период до 2020 года»: утверждена Распоряжением Правительства РФ от 8 ноября 2012 г. № 2071-р. // Собр. законодательства Рос. Федерации. 2012. № 46, ст. 6386.

8 См.: Федеральная целевая программа «Устойчивое развитие сельских территорий на 2014 - 2017 годы и на период до 2020 года»: утверждена Постановлением Правительства РФ от 15 июля 2013 г. № 598 // Собр. законодательства Рос. Федерации. 2013. № 30, ч. 2, ст. 4110; 2014. № 19, ст. 2433.

9 См.: Концепция федеральной целевой программы «Устойчивое развитие сельских территорий на 2014-2017 годы и на период до 2020 года»; Федеральная целевая программа «Устойчивое развитие сельских территорий на 2014-2017 годы и на период до 2020 года».

10 Официальный сайт Правительства РФ. URL: http: www: government.ru/orders/12381 (дата обращения: 15.05.2014).

11 Утверждена Постановлением Правительства Саратовской области от 2 октября 2013 г. № 520-П // Собр. законодательства Саратовской области. 2013. № 40, с. 8976-9056; 2014.№ 11, с. 2865-2879.

12 См.: Концепция устойчивого развития сельских территорий Российской Федерации на период до 2020 года.

13 См.: Федеральный закон от 30 декабря 2012 г. г. № 302-ФЗ «О внесении изменений в главы 1, 2, 3 и 4 части первой Гражданского кодекса Российской Федерации» // Собр. законодательства Рос. Федерации. 2012. № 53, ч. 1, ст. 7627; 2013. № 9, ст. 873.

14 См.: Ведомости СНД ВС РСФСР. 1990. № 26. Ст. 324; Собр. законодательства Рос. Федерации. 2002. № 12, ст. 1093 (утратил силу).

15 См.: Саратов - СП. 2004. 22 мая; Собр. законодательства Саратовской области. 2014. № 18. С. 4411.

16 См.: Чернышева В. Местные законы. Зовут на землю // Российская газета. 2013. 17 мая.

17 См.: Типовое положение о предоставлении социальных выплат на строительство (приобретение) жилья гражданам Российской Федерации, проживающим в сельской местности, в том числе молодым семьям и молодым специалистам; Правила предоставления и распределения субсидий из федерального бюджета бюджетам субъектов Российской Федерации на улучшение жилищных условий граждан, проживающих в сельской местности, в том числе молодых семей и молодых специалистов: Приложение 3,4 к Федеральной целевой программе «Устойчивое развитие сельских территорий на 2014-2017 годы и период до 2020 года» // Собр. законодательства Рос. Федерации. 2013. № 30, ч. 2, ст. 4110; 2014. № 19, ст. 2443.