Гражданское и административное судопроизводство: проблема соотношения и разграничения

УДК 347.98

М. С. Павлова

Гражданское и административное судопроизводство: проблема соотношения и разграничения

В данной статье исследуется проблема соотношения и разграничения гражданского и административного видов судопроизводства. На примере конкретных дел, рассмотренных судами общей юрисдикции, анализируются подходы судебных инстанций, согласно которым дела с тождественным предметом судебного разбирательства в одних случаях квалифицируются в качестве гражданских (рассматриваются по правилам ГПК РФ), а в других - в качестве административных дел (рассматриваются в соответствии с КАС РФ). В настоящее время ни действующее процессуальное законодательство РФ, ни судебная практика не выработали четких ориентиров, которые бы внесли ясность при выборе заинтересованным лицом (граждане, организации) процедуры защиты нарушенных прав, свобод и законных интересов.

В заключение предложены некоторые критерии для разграничения административного и гражданского видов судопроизводства.

This article is devoted to such problem as co-relation and distinction between civil and administrative court procedures. Based on particular cases, we have critically assessed different attitudes of courts: cases at law are qualified as civil cases (cases are heard according to civil procedural code of the Russian Federation) and administrative (cases are heard according to Administrative Court Proceedings Code of the Russian Federation). Currently, russian procedural legislation and judicial practice have no guidelines that could help the interested party (citizens, organizations) to choose the right procedure of protection of rights, freedoms and interests in the court. In the conclusion section, we offer particular distinction criteria for the civil and administrative court procedure.

Ключевые слова: административное судопроизводство, гражданское судопроизводство, отношения власти и подчинения, Кодекс административного судопроизводства РФ.

Key words: administrative court procedure, civil court procedure, relations of power and subordination, Administrative Court Proceedings Code of the Russian Federation.

© Павлова М. С., 2017

В 2015 г. в Российской Федерации был введен в действие новый процессуальный кодекс - Кодекс административного судопроизводства РФ (далее - КАС РФ) [7]. Таким образом законодателем была предпринята попытка введения самостоятельной правовой основы для регламентации процедуры защиты прав, законных интересов граждан и организаций при их нарушении представителями властных структур. При этом законодательное оформление в отдельном кодексе порядка рассмотрения и разрешения дел, возникающих из административных и иных публичных правоотношений, повлекло за собой ряд принципиальных вопросов. В частности, речь идет о коллизиях при применении норм Гражданского процессуального кодекса РФ (далее - ГПК РФ) [6] и КАС РФ, а также принципах разграничения при выборе вида судопроизводства, в порядке которого осуществляется защита прав, законных интересов граждан и организаций от посягательств органов власти.

КАС РФ, закрепляя предмет регулирования кодекса посредством перечисления конкретных категорий дел, подлежащих разрешению по правилам административного судопроизводства (ст. 1), не позволяет дать однозначный ответ о сущности административных дел, а также их отличиях от дел, рассматриваемых с применением гражданско-процессуальной формы по нормам ГПК РФ. В свою очередь, судебная практика демонстрирует различные подходы. Так, например, дела о постановке на учет на получение единовременной социальной выплаты разрешаются судами общей юрисдикции в соответствии с процессуальным регламентом, предусмотренным как ГПК РФ, так и КАС РФ [1; 2; 12; 13]. Согласно ранее действовавшему постановлению Пленума Верховного суда РФ от 10 февраля 2009 г. № 2 правильное определение вида судопроизводства (исковое или по делам, возникающим из публичных правоотношений) зависит от характера правоотношений, из которых следует требование лица, обратившегося за судебной защитой [11]. В п. 1 постановления Пленума Верховного суда РФ от 27 сентября 2016 г. № 36 [10] также указано, что к административным делам, рассматриваемым по правилам КАС РФ, относятся дела, возникающие из правоотношений, не основанных на равенстве, автономии воли и имущественной самостоятельности их участников, в рамках которых один из участников правоотношений реализует административные и иные публично-властные полномочия по исполнению и применению законов и подзаконных актов по отношению к другому участнику. Споры о признании актов государ-

ственных органов и органов местного самоуправления недействительными (незаконными), если их исполнение привело к возникновению, изменению или прекращению гражданских прав и обязанностей, не подлежат рассмотрению в порядке, предусмотренном КАС РФ [10]. Таким образом, Верховный суд РФ предлагает следующие ориентиры при разграничении гражданских и административных дел. Во-первых, следует разграничивать характер правоотношений (публичные или непубличные), характеризующихся равенством/неравенством участников и наличием предусмотренной законом обязанности одной стороны - гражданина, организации подчиниться властному решению другой стороны - представителю властного субъекта. Во-вторых, учитывать последствия, к которым приводят споры о признании соответствующих решений, действий (бездействия), актов и т.п. недействительными (возникновение, изменение или прекращение гражданских прав и обязанностей).

В приведенных выше примерах из судебной практики по делам о постановке на учет на получение единовременной социальной выплаты при толковании указанных критериев, по-видимому, суды общей юрисдикции руководствовались разными принципами и логикой, поскольку в одном случае дела рассматривались по правилам ГПК РФ, а в других -в соответствии с КАС РФ. При этом во всех случаях в самом общем виде предмет судебного разбирательства составляет требование лица о признании незаконным решение уполномоченного органа власти. Мы не согласны с высказанным в литературе подходом о том, что вид судопроизводства должен быть определен в зависимости от отраслевой принадлежности норм права, применяемых судом при разрешении спора, а также последствий, к которым приводит его разрешение (в имущественной или неимущественной сфере) [9]. Например, в обозначенных нами примерах из судебной практики заинтересованные лица обращались с просьбой поставить их на учет на получение единовременной социальной выплаты для строительства или приобретения жилого помещения, т. е. последствием является возникновение не административного права (споры о правах и обязанностях субъектов административных и иных публичных правоотношений, а также споры о законности деятельности представителей публичной администрации), а гражданского (покупка квартиры, закупка строительных материалов и т. п.), регулируемого гражданским законодательством. Подчеркнем, что указанными лицами не были заявлены требования о разрешении споров,

связанных с заключением соответствующих договоров в качестве хозяйствующих субъектов (купля-продажа квартиры, ненадлежащее исполнение обязательств на поставку строительных материалов, оказание услуг по проектированию зданий и т. п.). В данном случае речь идет о реализации органом власти, уполномоченным на то государство, публично-правовой функции в сфере отношений власти и подчинения, в которых граждане, организации выступают в качестве неравноправных субъектов, обязанных подчиняться решению компетентного органа. С нашей точки зрения, критерием для разграничения гражданского и административного видов судопроизводств следует считать юридический факт обращения заинтересованного - частного лица с просьбой к органу власти или должностному лицу, а у последних - наличие властных полномочий и, как следствие, обязанности принять соответствующее решение: удовлетворить такую просьбу при соблюдении предусмотренных на то законом условий (например, предоставление необходимого пакета документов) или отказать, если гражданин или организация согласно законодательству не имеют права на государственную регистрацию права, выдачу разрешения на строительство, пребывание на территории РФ (по делам с участием иностранных лиц и лица без гражданства), включение в резерв управленческих кадров кандидатов на замещение вакантных должностей и др. Не согласившись с позицией властного субъекта, граждане или организации обращаются с заявлением в суд, считая нарушенными свои права, свободы и законные интересы. Исключение в нашей цепочке рассуждений составляют только дела о взыскании обязательных платежей и санкций, поскольку в них отсутствует просьба субъекта частного права к государству; напротив, компетентные органы власти заявляют в судебном порядке требование о понуждении исполнить обязанность по уплате налогов, пени и т. д. Однако это не умаляет публично-правового характера спора по таким делам, поскольку его субъекты также находятся в отношениях власти и подчинения: налоговые, таможенные и др. соответствующие уполномоченные органы применяют делегированную им государством власть по взысканию соответствующих платежей. Таким образом, полагаем, что превалирующее значение имеет критерий характера правоотношений и степень подчинения одной стороны воле другой (т. е. граждан и организаций представителям органов власти). Между субъектами административного спора, рассматриваемого по правилам КАС РФ, в отличие от гражданских дел (разрешаемых в соответствии с гражданско-процессуальной формой, за-

крепленной в ГПК РФ), отсутствуют договорные отношения, основанные на принципах равенства и автономии воли участников. В порядке административного судопроизводства не решается вопрос о последствиях, к которым приведет принятие решения, совершение действия, бездействие органа власти в имущественной или неимущественной сфере, поскольку предмет таких споров сводится к получению санкции, разрешения (курсив наш -М.П.), созданию необходимых благоприятных условий и предпосылок для последующей реализации субъективного права. Например, по административным делам об отказе в принятии граждан на жилищный учет в качестве нуждающихся на этапе постановки на такой учет жилищные правоотношения еще не возникли, заинтересованное лицо пока не согласно только с действиями органа власти, поэтому такие отношения являются публичными [3; 4]. В случае постановки на учет в качестве нуждающегося впоследствии гражданин реализует свое субъективное право на получение жилого помещения - на основании решения органа местного самоуправления заключается договор социального найма, возникают жилищные правоотношения, лишенные публичного характера. Следовательно, споры, связанные с наличием права на получение определенного жилого помещения, восстановлением на жилищном учете, предоставлением жилого помещения носят исковой характер и свидетельствуют о возникновении спора о праве гражданском, что предполагает исследование вопроса о нарушении гражданских прав и их восстановлении.

КАС РФ такой возможности не предоставляет, поэтому указанные дела должны рассматриваться в порядке гражданского судопроизводства. При этом следует отметить, что если решения о предоставлении жилого помещения гражданину компетентными органами не принималось, договор социального найма жилого помещения между сторонами не заключался, то право на определенное жилое помещение не возникает. При данных обстоятельствах дела об оспаривании решений органов власти о снятии с учета в качестве нуждающихся подлежат разрешению в порядке административного судопроизводства (предмет судебного разбирательства составляет только просьба заинтересованного лица проверить законность решения, действия (бездействия) органа власти). Приведем еще один пример из практики. По административному делу, рассмотренному Тульским областным судом, заявительница обратилась с требованием отменить решение нижестоящего суда о признании незаконным решения об отказе в государственной регистрации прав собственности на самовольно возведенные постройки. Данное дело

224

было рассмотрено в соответствии с нормами КАС РФ, поскольку суд проверял только законность оснований, по которым заявительнице было отказано в регистрации права собственности на постройки (непредоставление необходимого пакета документов), при этом вопросы о наличии прав на постройки, их признании перед судом поставлены не были [5].

Таким образом, действующее процессуальное законодательство РФ (ГПК РФ и КАС РФ) не содержит четких критериев, определяющих различия между гражданскими и административными делами. Несмотря на обособление последних в специализированном законе, который, как предполагалось, сделает более доступным правосудие при разрешении споров в сфере отношений власти и подчинения и усовершенствует процессуальный порядок разрешения дел с участием граждан, организаций и властными субъектами, в правоприменительной практике по-прежнему остро стоит вопрос о выборе процедуры рассмотрения соответствующей категории дела.

На основании изложенного предлагаем следующие критерии для разграничения административного и гражданского видов судопроизводства.

1. Квалификация правоотношений сторон в качестве властеотно-шений.

1.1. Стороны: субъекты частного права - граждане, организации (защищают частный интерес); субъекты публичного права - органы государственной власти, органы местного самоуправления, должностные лица государственные и муниципальные служащие, а также организации, наделенные публичными полномочиями (защищают публичные интересы). Первые всегда находятся в неравноправном положении по отношению ко вторым и обязаны подчиняться их властным велениям.

1.2. Установление юридического факта обращения граждан, организаций к властным субъектам.

1.3. Установление юридического факта принятия незаконных, по мнению граждан и организаций, решения (совершенного действия, бездействия) органом власти, должностным лицом или организацией, наделенной публичными полномочиями, которые фактически должны осуществлять публичную функцию.

Возникновение, изменение или прекращение таких отношений основано на властном решении, действии (бездействии) органа власти.

2. В судебном порядке не должны быть заявлены требования искового характера, связанные с разрешением споров о субъективных гражданских правах, обязанностях, охраняемых законом нематериаль-

ных благах, а также интересов материального характера. Правовая природа таких дел (наличие спора о праве между равноправными субъектами) с объективной необходимостью предопределяет их рассмотрение с применением гражданско-процессуальной формы защиты права, поскольку последняя располагает более эффективным механизмом для разрешения подобных дел (в частности, наличие режима состязательности сторон, особенности распределения бремени доказывания, возможность передачи дела на рассмотрение третейского суда), тем самым гарантируя восстановление прав, свобод и законных интересов.

Список литературы

1. Апелляционное определение Московского городского суда от 18 января 2017 г. № 33а-195 и др. // КонсультантПлюс: справ.-правовая система.

2. Апелляционное определение Нижегородского областного суда от 31 мая 2017 г. № 33а-6052/2017.

3. Апелляционное определение Санкт-Петербургского городского суда от 18.04.2017 № 33а-7577/2017 по делу № 2а-294/2017.

4. Апелляционное определение Санкт-Петербургского городского суда от 17.04.2017 № 33а-8661/2017 по делу № 2а-1114/2017 и др. // КонсультантПлюс: справ.-правовая система.

5. Апелляционное определение Тульского областного суда от 13.06.2017 № 33а-1970/2017 // КонсультантПлюс: справ.-правовая система.

6. Гражданский процессуальный кодекс Российской Федерации от 14.11.2002 № 138-ФЗ // СЗ РФ. - 2002. - № 46. - Ст. 4532.

7. Кодекс административного судопроизводства Российской Федерации от 08.03.2013 № 21-ФЗ // СЗ РФ. - 09.03.2015. - № 10. - Ст. 1391.

8. Матейкович М.С. Защита прав и свобод человека в административном судопроизводстве // Рос. юстиция. - 2017. - № 1.

9. Немцева В.Б. Некоторые проблемы соотношения гражданского и административного судопроизводства в судах общей юрисдикции // Вестн. гражданского процесса. - 2016. - № 1.

10. О некоторых вопросах применения судами Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации: постановление Пленума Верховного суда РФ от 27 сент. 2016 г. № 36 // Бюл. Верховного суда РФ. - 2016. - № 11.

11. О практике рассмотрения судами дел об оспаривании решений, действий (бездействия) органов государственной власти, органов местного самоуправления, должностных лиц, государственных и муниципальных служащих: постановление Пленума Верховного суда РФ от 10 февр. 2009 г. № 2 // Бюл. Верховного суда РФ. - 2009. - № 4.

12. Определение Верховного суда РФ от 10 авг. 2015 г. № 32-КГ15-9.

13. Определение Верховного суда РФ от 26 июня 2017 г. № 14-КГ17-11.