Проблемы применения административного законодательства в сфере охраны окружающей среды и природопользования

УДК 349.6

Д. Г. Домрачев

ПРОБЛЕМЫ ПРИМЕНЕНИЯ АДМИНИСТРАТИВНОГО ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВА В СФЕРЕ ОХРАНЫ ОКРУЖАЮЩЕЙ СРЕДЫ И ПРИРОДОПОЛЬЗОВАНИЯ

При применении норм административного законодательства в сфере охраны окружающей среды и природопользования контрольно-надзорными органами в ходе реализации их полномочий возникает ряд специфических проблем, связанных как с процедурой осуществления проверок, так и с непосредственным рассмотрением административных дел, требующих правового урегулирования.

Application of the norms of administrative law in the sphere of environment protection and nature management control and Supervisory bodies in the exercise of its powers there are a number of specific problems related to the procedure for implementation of audits and direct the consideration of administrative cases requiring legal regulation.

Ключевые слова: природопользование, административное законодательство, государственный надзор, правоприменение, правовое регулирование, судебная практика.

Keywords: nature management, administrative law, state supervision, enforcement, regulation, judicial practice.

Основная функция современного экологического права России, согласно ст. 42 Конституции РФ, состоит в обеспечении конституционного права граждан на благоприятную окружающую среду, получение достоверной информации о ее состоянии и на возмещение ущерба, причиненного их здоровью или имуществу экологическим правонарушением.

Сферу природопользования и охраны окружающей среды ст. 72 Конституции относит к совместному регулированию Российской Федерации и ее субъектов, а развитие общественных отношений в области взаимодействия человека и природы объективно вызвало потребность в совершенствовании правовых норм, регулирующих данные отношения и развитие законодательства, определяющего полномочия и структуру федеральных и региональных органов управления, местного самоуправления и устанавливающего разграничение этих полномочий между различными уровнями исполнительной власти. Наиболее важную роль в решении этой проблемы занимает экологическое законодательство: земельный, водный, лесной кодексы РФ, законы о недрах, о животном мире, об особо охраняемых природных территориях и т. д.

© Домрачев Д. Г., 2014 54

В России создана обширная нормативно-правовая база, регулирующая вопросы рационального использования природных ресурсов и охраны окружающей среды. Законом урегулированы важные общественные отношения в области использования и охраны шести основных природных ресурсов: земли (Земельный кодекс), недр (Закон РФ «О недрах»), вод (Водный кодекс РФ), лесов (Лесной кодекс РФ), животного мира (Федеральный закон «О животном мире»), атмосферного воздуха (Федеральный закон «Об охране атмосферного воздуха») и др.

Вместе с тем единственным нормативно-правовым актом, позволяющим осуществлять правовое воздействие на субъекты, допускающие нарушения норм экологического законодательства, является Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях (далее -КоАП РФ).

При этом анализ правоприменительной практики показывает, что качество правового регулирования в экологической сфере, предусмотренного КоАП РФ, требует совершенствования, а в ряде случаев - и пересмотра.

Задачи совершенствования административного законодательства и эффективности его реализации вызывают необходимость обновления концепции регулирования указанных правоотношений, переосмысления накопленного опыта работы контролирующих органов, судебных решений и прецедентов, учета традиционных и новых факторов, оказывающих влияние на его содержание.

Проблемы, возникающие при применении административного законодательства в сфере экологии и природопользования контрольно-надзорными органами, можно разделить на две большие группы.

Первая касается применения норм КоАП РФ при непосредственном осуществлении уполномоченными государственными органами проверок деятельности природопользователей, то есть контрольно-надзорных мероприятий.

Вторая группа относится к порядку рассмотрения конкретных административных дел, возбужденных государственными инспекторами.

Среди основных проблем, с которыми сталкиваются государственные инспекторы Управления Росприроднадзора по Кировской области при осуществлении государственного надзора в сфере обращения с отходами производства и потребления и в вопросах защиты атмосферного воздуха, необходимо рассмотреть следующие.

В соответствии с федеральным законом от 26 декабря 2008 г. № 294-ФЗ «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля», административным регламентом исполнения

Росприроднадзором государственной функции по осуществлению федерального государственного экологического надзора, утвержденного приказом Минприроды РФ от 29.06.2012 № 191, должностные лица, осуществляющие надзор, не вправе отбирать образцы продукции, пробы обследования объектов окружающей среды и объектов производственной среды для проведения их исследований, испытаний, измерений без оформления протоколов об отборе указанных образцов, проб по установленной форме. Отбор проб и составление протокола, согласно с КоАП РФ, осуществляется в присутствии понятых. В то же время хозяйствующие субъекты не всегда обеспечивают доступ понятых на предприятие, кроме того, запрещен доступ на особо режимные объекты без соответствующего доступа секретности, в связи с чем протокол об административном правонарушении не составляется либо составляется в отсутствие понятых. При обжаловании таких административных дел в судебном порядке возможно их прекращение в связи с несоблюдением процессуальных норм.

Согласно Административному регламенту Федеральной службы по надзору в сфере природопользования по исполнению государственной функции по контролю и надзору за соблюдением в пределах своей компетенции требований законодательства Российской Федерации в области охраны атмосферного воздуха», срок проведения внеплановой проверки по контролю исполнения предписания об устранении выявленного нарушения обязательных требований составляет 15 рабочих дней с момента истечения срока устранения нарушения требований законодательства в области нарушения правил охраны атмосферного воздуха, что не соответствует нормам федерального закона № 294-ФЗ и административному регламенту от 29.06.2012 № 191, по которым указанный срок составляет 20 рабочих дней.

В настоящее время нормативно не определены критерии (перечень) отнесения сведений, являющихся экологической информацией. При этом за непредоставление, сокрытие или искажение такой информации предусмотрена административная ответственность по ст. 8.5 КоАП РФ (сокрытие или искажение экологической информации). В связи с этим данная статья фактически не применяется надзорными органами.

Весьма сложным представляется доказывание состава административного правонарушения по ст. 8.1 КоАП РФ (несоблюдение экологических требований при планировании, технико-экономическом обосновании проектов, проектировании, размещении, строительстве, реконструкции, вводе в эксплуатацию, эксплуатации предприятий, сооружений или иных объектов), так как диспозиция данной статьи содержит лишь общие формулиров-

ки. Поэтому суды не всегда квалифицируют то или иное правонарушение, по внешним признакам подпадающее под действие этой нормы, по данной статье, в связи с чем административные дела прекращаются за отсутствием состава административного правонарушения (например, два административных дела по ЗАО «Красный якорь» в 2013 г.).

Нарушение требований ст. 8.2 КоАП РФ (несоблюдение экологических и санитарно-эпидемиологических требований при обращении с отходами производства и потребления или иными опасными веществами) влечет наложение административного штрафа на юридических лиц - от ста тысяч до двухсот пятидесяти тысяч рублей.

Ввиду явной несоразмерности санкции статьи тяжести правонарушения в тех случаях, когда нарушение носит формальный характер (нарушения, связанные с порядком учета вредных отходов), суд при обжаловании таких постановлений должностными лицами часто вынужден ограничиваться устным замечанием.

Имеют место явные пробелы в законодательстве об административной ответственности.

Например, ст. 8.41 КоАП РФ не предусматривает административную ответственность за непредставление расчетов платы за негативное воздействие на окружающую среду и представление недостоверных расчетов платы, а ч. 1 ст. 8.21 КоАП РФ - за выброс вредных веществ в атмосферный воздух или вредное физическое воздействие на него без специального разрешения.

Выброс вредных (загрязняющих) веществ в атмосферный воздух, по мнению Кировского областного суда, должен быть доказан инструментальными методами, а также обязательным является доказательство негативного воздействия выбросов на окружающую среду. Судом не принимается во внимание обстоятельства, что выбросы от неорганизованных источников определяются преимущественно расчетным методом, а методики инструментальных измерений от таких источников отсутствуют.

Кроме того, решения судов при рассмотрении жалоб на постановления о привлечении к административной ответственности порой носят субъективный характер. Так, Кировским областным судом при наличии одного и того же состава - выброс вредных (загрязняющих) веществ в атмосферный воздух от свалки отходов при отсутствии разрешения - в течение полугода вынесены противоположные решения - в отношении ОАО «КЧУС» (Кирово-Чепецкое управление строительства) суд отменил постановление районного суда о назначении административного наказания по ч. 2 ст. 24.5 КоАП РФ (отсутствие состава административного правонарушения), в то же время в отношении ООО «Краснополян-ский Жилкомхоз» постановление районного суда

о назначении административного наказания по этой же статье оставлено без изменения.

При осуществлении Федеральной службы по надзору в сфере природопользования своих полномочий существуют также проблемы нормативно-правового регулирования контрольно-надзорной деятельности за сохранностью водных ресурсов.

Судебная практика показывает, что применение ст. 8.14 КоАП РФ «Нарушение правил водопользования» проблематично, так как отсутствует соответствующий нормативно-правовой акт, утверждающий эти самые правила водопользования.

В этой ситуации целесообразно в установленном порядке разработать и утвердить «Правила водопользования» либо внести соответствующие изменения в ст. 8.14 КоАП РФ.

В экономическом механизме природопользования, при квалификации административных правонарушений требуют изменения подходы к проблеме использования водных объектов без соответствующего права. Хозяйствующие субъекты не заинтересованы в приобретении данного права, так как затраты и организационные барьеры согласований документов зачастую несоизмеримы с административными штрафами, предусмотренными ст. 7.6 КоАП РФ и с платежами за сверхлимитные сбросы загрязняющих веществ.

Относительно низкие размеры административных штрафов, указанных в санкциях, предусмотренных статьями гл. 7 и 8 КоАП РФ в части нарушений водного законодательства, не позволяют в полной мере и эффективно осуществлять мероприятия по государственному водному контролю.

В связи с этим целесообразно внести изменения в соответствующие статьи КоАП РФ по увеличению размеров административных штрафов по указанным статьям.

В соответствии с ч. 2 ст. 39 Водного кодекса РФ выполнение требований, указанных в договорах на водопользование и в разрешительных документах на водопользование, не входит в обязанности водопользователей, что не позволяет в полной мере привлекать к административной и иной ответственности нарушителей водного законодательства (например, по ст. 7.6 КоАП РФ).

Соответственно требует корректировки ч. 2 ст. 39 Водного кодекса РФ.

Среди основных нарушений, выявляемых при проведении контрольных мероприятий в ходе осуществления государственного надзора за геологическим изучением, рациональным использованием и охраной недр, необходимо отметить следующие:

1) нарушения условий лицензионных соглашений к лицензиям на право пользования недрами;

2) невыполнение в установленный срок предписаний органа государственного контроля об устранении нарушений законодательства о недрах;

3) отсутствие у хозяйствующих субъектов лицензий на право пользования недрами в части добычи подземных вод;

4) недостаточное проведение текущих и капитальных ремонтов скважин (минимальное или полное отсутствие финансирования работ со стороны недропользователей по ремонту, эксплуатации артезианских скважин);

5) невыполнение работ по выводу из эксплуатации водозаборных скважин (ликвидационный тампонаж).

Ситуация осложняется тем, что в последние годы предприняты меры по либерализации законодательства в сфере недропользования путем внесения изменений в нормативно-правые акты, усложнившие осуществление государственного контроля за геологическим изучением, рациональным использованием и охраной недр.

Так, в Налоговый и Водный кодекс РФ внесены изменения, отменившие пятикратную плату за пользование подземными водными объектами без соответствующей лицензии.

В Закон РФ «Об экологической экспертизе» внесены поправки, исключающие из объектов государственной экологической экспертизы проекты на производство работ по поискам, оценке и добыче подземных вод.

Изменениями Федерального закона «О лицензировании отдельных видов деятельности от 8 августа 2001 г. № 184-ФЗ» из перечня лицензируемых видов деятельности исключены работы по бурению водозаборных скважин.

Федеральным законом от 28.12.2009 № 380-Ф3 «О внесении изменений в Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях» увеличены санкции за несоблюдение законодательства о недрах.

Но при этом в ст. 7.3 КоАП РФ включены практически все виды нарушений при пользовании недрами по всем видам добываемых полезных ископаемых (добыча нефти, газа, драгоценных металлов и подземных вод). Этим законодатель фактически поставил в одинаковые условия крупные нефтегазодобывающие компании, извлекающие существенные прибыли, и низкобюджетные сельские поселения, добывающие подземные воды для обеспечения населения водой и не имеющие дохода, что явно противоречит принципам справедливости, соразмерности и целесообразности применения мер административной ответственности.

В результате, по жалобам недропользователей, имеющих низкие доходы и неблагополучное имущественное положение, суды вынуждены принимать решения об их освобождении от админи-

стративной ответственности в связи с малозначительностью в соответствии со ст. 2.9 КоАП РФ, что не способствует реализации принципа неотвратимости наказания за совершенные правонарушения.

Очевидно, что в этой ситуации необходимо законодательно предусмотреть большую дифференциацию административной ответственности за нарушения правил недропользования в зависимости от степени их общественной вредности, а также финансового положения допустивших эти правонарушения хозяйствующих субъектов

Осуществление государственного земельного надзора затрудняется сложной системой разграничения компетенции и полномочий между различными органами исполнительной власти в этой сфере и противоречиями, существующими в нормах административного законодательства.

Так, в соответствии с постановлением Правительства РФ от 15 ноября 2006 г. № 689 (в ред. Постановления Правительства РФ от 05.06.2013 № 476) контрольно-надзорные полномочия в сфере охраны и защиты земельных ресурсов возложены на три федеральных органа исполнительной власти:

• на Росреестр - в отношении всех видов и категорий земельных участков как объектов гражданских прав;

• на Росприроднадзор - за землей как природным объектом и природным ресурсом в установленной сфере деятельности, в том числе выполнением обязанностей по рекультивации земель;

• на Россельхознадзор - за землей как природным объектом и природным ресурсом в отношении земель сельскохозяйственного назначения и земельных участков сельскохозяйственно-

го использования в составе других категорий земель.

Статьей 8.7 КоАП предусмотрена ответственность за невыполнение обязанностей по рекультивации земель и обязательных мероприятий по улучшению земель и охране почв.

Но при этом рассмотрение указанных дел, в соответствии со ст. 23.31 КоАП РФ, отнесено к полномочиям органов, осуществляющих государственный контроль и надзор в сфере безопасного ведения работ, связанных с пользованием недрами, промышленной безопасности и безопасности гидротехнических сооружений (Ростехнад-зор), который, как видно из анализа законодательства, вообще не является уполномоченным органом на осуществление земельного надзора.

В то же время Росприроднадзор, исполняя полномочия за выполнением обязанностей по рекультивации земель, рассматривать дела об административных правонарушениях по ст. 8.7 КоАП РФ (невыполнение обязанностей по приведению земель в состояние, пригодное для использования по целевому назначению) не уполномочен.

Подводя итог изложенному, можно сделать вывод, что решение задач обеспечения эффективного государственного контроля (надзора) в сфере охраны окружающей среды и природопользования требует, с одной стороны, совершенствования системы и структуры органов государственного экологического контроля (надзора), а с другой - совершенствования законодательства, в том числе пересмотра нормативно-правовых актов, устанавливающих соответствующие правила поведения субъектов природопользования и ответственность за их нарушение.