Правовой статус органа и должностного лица местного самоуправления

пы принципов: конституционные принципы, продублированные в ГПК РФ; конституционные принципы, не продублированные в ГПК РФ; отраслевые принципы гражданского процессуального права, нашедшие отражение в гл. 1 ГПК РФ.

1 См., напр.: Гоажданский процесс: Учебник /Под ред. М.К. Треушникова. М., 2003. С. 64.

2 См., напр.: Гоажданский процесс России: Учебник / Под ред. М.А. Викут. М., 2004. С. 39.

3 См.:Гоажданский процесс России: Учебник /Под ред. М.А. Викут. 2-е изд. М., 2005 (см. Предисловие, автор О.В. Исаенкова).

4 Интегративное понятие «гражданские процессуальные принципы» (см.: Гоажданский процесс России. 2004. С. 38 - 49) не представляется нам удачным, так как в данном случае требуется четко разграничить принципы отрасли гражданского процессуального права, принципы гражданского процесса и директивы, адресованные не только правоприменителю, но и законодателю, что в реальности вряд ли возможно.

5 См.: Букина B.C. Принципы советского гражданского процессуального права: Автореф. дис. ... канд. юр. наук. Л., 1975. С. 5.

6 См.: Четвернин B.A. Введение в курс общей теории права и государства: Учеб. пособие. М., 2003. С. 164 - 169.

7 См.: Боннер A. Т. Принцип диспозитивности советского гражданского процессуального права. М., 1987.

8 См.: Авдюков М.Г. Советский гражданский процесс. М., 1979. С. 18.

9 Давтян А.Г. Развитие теории принципов в гражданском процессуальном праве Армении //Заметки о современном гражданском и арбитражном процессуальном праве. М., 2004. С. 248.

10 Шерстюк В.М. Право быть выслушанным и быть услышанным - принцип гражданского процессуального права //Заметки о современном гражданском и арбитражном процессуальном праве. М., 2004. С. 57.

11 Гражданский процесс России. М., 2004. С. 41.

12 См.: Боннер А.Т. Установление обстоятельств гражданских дел. М., 2000. С. 10; Гражданский процесс. С. 75 - 76.

13 См.: ЧесовскойЕ. Принцип процессуальной активности суда в гражданском судопроизводстве //Российская юстиция. 2003. № 8.

14 См.: Гражданский процесс. С. 81 - 82.

15 См.: Там же. С. 82-83.

16 См.: Там же. С. 83.

17 См.: Шерстюк В.М. Указ. соч. С. 57 - 63.

18 См.: Тихонович В.В. Принцип процессуальной экономии в советском гражданском процессуальном праве: Автореф. дис.... канд. юр. наук. Минск, 1975. Учитывая преемственность ГПК РФ и ГПК РСФСР можно говорить о названном принципе доктринального характера и применительно к современному гражданскому процессуальному праву.

19 Давтян А.Г. Указ. соч. С. 254.

20 См.: БоннерА.Т. Принцип диспозитивности... С. 34.

УДК 352

ПРАВОВОЙ СТАТУС ОРГАНА И ДОЛЖНОСТНОГО ЛИЦА МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ

A.B. Колесников,

кандидат юридических наук, доцент кафедры административного и муниципального права ГОУ ВПО, СГАП

ВЕСТНИК. 2005. № 10

Термин - это слово или словосочетание, являющееся названием или наименованием строго определенного понятия, когда переход от термина к понятию - это движение от периферии вглубь. Термин индивидуализирует содержание понятия и выражает его правовую ценность. Иными словами, в нем сконцентрирован определенный уровень знаний о понятии, его признаках, свойствах, связях1. По мнению Г.О. Винокура, термины - это не особые слова, а слова особой функции; особая функция, в которой выступает слово в качестве термина, - это функция названия. Немецкий ученый-юрист Иеринг в свое время указывал, что терминология придает понятиям и категориям форму, которая бесконечно упрощает и облегчает их применение.

Вопрос о понятиях (категориях) как методологическая проблема правоведения всегда привлекал к себе внимание. Во все времена ученые пытались как можно полнее отразить его в юридической литературе (на базе достижений философских наук). Понятия в юридической науке - не только узловые пункты познания, но и средство

♦

практического совершенствования государственно-правовой действительности.

Для полного и всестороннего раскрытия содержания понятия правового статуса органа и должностного лица местного самоуправления целесообразно обратиться, прежде всего, к положениям, которые выработаны наукой административного права.

Латинское слово «status» означает состояние, положение, позиция кого-либо или чего-либо. Соответственно под статусом субъекта права (правовым статусом субъекта) понимается его правовое состояние, характеризуемое комплексом (системой) юридических прав и обязанностей2.

Вопросы правового статуса физических лиц (гражданина, иностранного гражданина, лиц без гражданства и т.д.) и юридических лиц получили достаточно широкое освещение в российской юридической науке. Над вопросами правового статуса и его элементов работали много исследователей-правоведов (Н.В. Витрук, Л.Д. Воеводин, В.А. Кучинский, Е.А. Лукашева, Н.И. Мату-зов, Г.В. Мальцева, В.И Новоселов, В.А. Патюлин, А.Ю. Якимов, Ц.А. Ямпольская), но тема отнюдь не исчерпана. Как раньше, во время союзного законодательства, так и сейчас эта тема нуждается в дальнейшей разработке применительно к новым условиям развития нашего общества, возрастающей активности личности, достижений правовой науки, с учетом новейшего конституционного и текущего законодательства, объективных потребностей страны.

Следует сказать, что категория правового статуса - сравнительно новая в нашей науке. Раньше, до 60-х гг., она обычно отождествлялась с правоспособностью (Н.Г Александров, С.Н. Братусь, А.В. Мицкевич) и не рассматривалась в качестве самостоятельной. Ведь оба эти свойства возникают и прекращаются у субъекта одновременно, оба в равной мере не отчуждаемы. В этом их сходство, служившее основанием для отождествления.

Правовой статус - комплексная, интеграционная категория, отражающая взаимоотношения личности и общества, гражданина и государства, индивида и коллектива, другие социальные связи. Эта категория не только многоаспектная, но и многоэлементная, что вызывает определенные трудности при ее анализе3.

В юридической литературе нередко допускается смешение понятий «правовой статус», «правовое положение» (и даже «правосубъектность»). Были также попытки ввести для обозначения родового (специального) статуса, т.е. статуса определенных категорий граждан, крайне нечеткий, многозначный термин - «правовой модус»4. Однако смешение понятий «правовой статус» и «правосубъект-

ность» недопустимо, «правовой статус - это самостоятельное явление,отличное от правоспособности и правосубъектности в целом... Правосубъектность в целом показывает способность к сознательному поведению в границах правового статуса»5.

Существуют и серьезные отличия во взглядах ученых по поводу сходства других понятий. По мнению одних исследователей, понятия «правовой статус» и «правовое положение» являются синонимами, поэтому попытки использовать эти термины как отличающиеся по содержанию и значению неприемлемы6. Например П.Г. Семенов утверждает, что предлагаемое разграничение «ничего не меняет по существу и едва ли оправдан-но»7. Н.И. Матузов считает, что предложения различать понятия «правовой статус» и «правовое положение» представляются неоправданными. По его мнению, «эти понятия являются равнозначными и всякие попытки их разграничения выглядят искусственными и неубедительными»8. Во всяком случае законодательство, юридическая практика, печать, а также международные акты о правах человека не проводят между ними никакого различия, а употребляют в одном и том же смысле9. Исходя из контекста, стилистической предпочтительности, используется то или другое выражение. Не усматривают различий между ними и другие авторы (Л.Г. Воеводин, П.Г. Семенов, М. Михайлова, A.A. Гатинян). Они считают, что было бы нелогично считать правовой статус «ядром», «основой» правового положения, поскольку в таком соотношении указанные понятия не находятся, а также утверждать, что «правовое положение - это фактически реализованная или реализующая часть правового статуса»10. Иные ученые констатируют, что понятие «правовой статус» пока не нашло четкого определения в отечественной юридической литературе. При этом они склоняются к тому, чтобы выделить данный термин для общей характеристики положения гражданина или организации в обществе, поскольку термин «правовое положение» чаще применяется для характеристики лица или организации в определенном круге общественных отношений11. Например, А.Ю. Якимов уверен, что правовой статус ассоциируется со стабильным правовым состоянием субъекта, а правовое положение рассматривается как постоянно изменяющаяся совокупность прав и обязанностей лица, обусловленная его вступлением в те или иные правоотношения12. Именно поэтому правовое положение реального должностного лица постоянно изменяется в зависимости от наличия тех или иных юридических фактов, в то время как статус субъекта права неизменен до той поры, пока не меняются соответствующие правовые нормы. Разумеется, следует учитывать, что при нали-

♦-

чии определенных юридических фактов должностное лицо может стать носителем различных правовых статусов.

На наш взгляд, этот вопрос не является концептуальным и краеугольным как для теории, так и для отраслевых наук. Соглашаясь с позицией Н.И. Ма-тузова, полагаем, что «в таком разделении нет особой необходимости, поскольку полисемантичность, смысловое удвоение термина не способствует четкому восприятию и анализу одной из ключевых категорий правоведения»13.

Заслуживает внимания вопрос о принципах правового статуса. Считаем, что принципы, которые лежат в основе местного самоуправления и российской правовой системы в целом, характеризуют и правовой статус исполнительных органов местного самоуправления, должностных лиц местного самоуправления как их составную часть. Многие из них общезначимы, относятся к демократии, политической системе, обществу в целом (например, гуманизм, демократизм, законность, социальная справедливость, сочетание убеждения и принуждения в деятельности субъектов управления).

В научных исследованиях чаще всего рассматриваются элементы правового статуса государственного органа и должности (в юридической литературе встречается и иной термин - «правовой статут» должности)14, являющейся исходной организационно-структурной единицей органа.

Д.Д. Цабрия, справедливо подчеркивая, что статус органа, будучи явлением юридическим, может состоять лишь из правовых элементов, выделяет такие элементы, как название органа, порядок и способ его образования, территория деятельности, цели деятельности, задачи и функции, объем и характер властных полномочий, ответственность и др.15. Что касается элементов правового статуса должности, то к ним относят цели и функции, права и обязанности, ответственность, порядок и условия замещения должности и т.п.16. Бесспорно, сердцевину, основу, каркас правового положения (или статуса) составляют юридические права, обязанности и законные интересы в их единстве. Они же являются основным элементом подвергаемой анализу категории.

Рассматривая юридическое право и обязанность в чисто теоретическом плане, их различают кардинальным образом: право есть предусмотренная правовыми нормами мера дозволенного поведения правомочного лица, а обязанность - предписанная правовыми нормами обязанному лицу мера необходимого (должного) поведения. Однако в правоприменительной практике права и обязанности органа управления либо должностного лица зачастую совпадают. Поэтому некоторые авторы пришли

к выводу, что «права и обязанности неразделимы, каждое право одновременно является обязанностью органа и, наоборот, каждая обязанность - его правом»17.

Применительно к обсуждаемой проблеме очень интересным представляется мнение Ю.Г. Ткачен-ко, которая пришла к выводу, что можно говорить о двух определениях правоотношений: в первом случае под правоотношениями понимаются права и обязанности, которые представляют собой индивидуальные модели возможного и должного поведения субъектов («правоотношения-модели); во втором - фактические отношения, урегулированные нормами права («правоотношения-отношения»)18 . Рассматривая структуру «правоотношения-модели» она подчеркивает, что речь идет не только о соединении права с обязанностью; существуют и иные виды соединений: право с правом, обязанность с обязанностью. Таким образом, понятия «право» и «обязанность» могут создавать правоотношения различных модификаций, поэтому, подвергая анализу понятие «правовой статус», думается, нет необходимости детального изучения вопроса о том, в каких вариациях возможно соединение категорий «права» и «обязанности», и вполне допустимо применение общего понятия «полномочия» (объединяющего указанные понятия) как одного из элементов категории «компетенция», тем более что для правовой обязанности также характерна свобода (правда, ограниченная) усмотрения. К тому же, по мнению известного ученого-админи-стративиста А.И. Елистратова, «какой-либо безусловной коррелятивности обязанности и права в публичных отношениях не наблюдается»19. Ю.М. Козлов в своих научных изысканиях также приходит к выводу, что «правовое положение органов... управления находит свое конкретное выражение в их компетенции. В ней закрепляются задачи, функции, формы и методы деятельности этих органов, то есть их административная правоспособность и дееспособность»20.

Д.Н. Бахрах считает целесообразным сгруппировать элементы правового статуса, объединив их в блоки. Применительно к административно-правовому статусу коллективных субъектов предлагается выделение следующих основных блоков элементов: а) целевой; б) структурно-организационный; в) компетенционный (компетенция).

Мы согласны с мнением А.Ю. Якимова, поддерживающего предложение о группировке элементов правового статуса в блоки, так как это позволяет рассмотреть правовой статус не просто как совокупность элементов, а как юридическую конструкцию, имеющую определенную структуру, что, безусловно, способствует углублению понимания феномена правового статуса. При этом автор уверен, что

♦

характеристика правового статуса будет неполной без рассмотрения вопросов ответственности органа или должностного лица.

Высказывается мнение о том, что ответственность входит в компетенцию21. На наш взгляд, представляется нецелесообразным включать ответственность в компетенцию, т.е. объединять два разнородных правовых института: полномочия органа (должности) по определенным предметам ведения и предусмотренные законом последствия их невыполнения или ненадлежащего выполнения. Думается, более обоснованно рассматривать ответственность в качестве отдельной составной части правового статуса.

Таким образом, структура правового статуса органа и должности представляет собой объединение элементов в следующие основные составные части: целевой блок, структурно-организационный блок, компетенция, ответственность.

Правовое положение (статус) исполнительных органов местного самоуправления закрепляется в Европейской Хартии местного самоуправления от 15.10.1985 г., Конституции РФ, федеральном законодательстве, указах Президента РФ, постановлениях Правительства РФ, законодательством и нормативно-правовыми актами субъектов РФ. Однако основным нормативно-правовым актом, детально регламентирующим правовой статус исполнительного органа, является Положение об исполнительном органе управления, утверждаемое (как правило) представительным органом местного самоуправления. Именно в этом акте мы находим основные элементы содержания правового статуса органа. В нем содержатся нормы, устанавливающие: цель деятельности данного органа власти и область общественной жизни, на которую она распространяется; основные задачи и функции, осуществляемые данным органом; конкретные полномочия органа как средство осуществления этих функций; организацию работы органа и его ответственность за порученное дело.

Следовательно, для более глубокого рассмотрения правового статуса органа и должностного лица местного самоуправления необходимо провести исследование норм международного права, а также нормативно-правовых актов всех трех уровней правового регулирования в Российской Федерации.

Следует отметить, что состав элементов статуса муниципальных органов и должностных лиц местного самоуправления аналогичен составу элементов государственных органов и должностных лиц. Разным является лишь их внутреннее содержание (наполнение).

новные свойства и предъявляемые требования // Административное и информационное право (состояние и перспективы развития). М., 2003. С. 47, 49.

2 См., напр.: Ямпольская Ц.А. Субъекты советского административного права: Автореф. дис. ... докт. юр. наук. М., 1958. С. 5, 32; ВитрукН.В. Основы теории правового положения личности в социалистическом обществе. М., 1979. С. 24; Бахрах Д.Н. Система субъектов советского административного права // Советское государство и право. 1986. № 2. С. 44.

3 См.: Матузов Н.И. Правовая система и личность. Саратов, 1987. С. 48.

4 См.: ПатюлинВ.А. Государство и личность в СССР М., 1974. С. 117 - 203.

5 Витрук Н.В. Указ. соч. С. 116.

6 См.: Новоселов В.И. Правовое положение граждан в советском государственном управлении. Саратов, 1976. С. 23.

7 Семенов П.Г. Конституция и гражданин // Теоретические основы Советской Конституции. М., 1981. С. 7.

8 Матузов Н.И. Правовая система и личность. С. 52.

9 См.: Матузов Н.И. Теория государства и права: Курс лекций. М., 2002. С. 264.

10 Гатинян А.А. Правовой статус и осуществление структурных элементов норм // Проблемы правового статуса субъектов права. Калининград, 1976. С. 43.

11 См.: Халфина P.O. Общее учение о правоотношении. М., 1974. С. 123.

12 См.: Якимов А.Ю. Статус субъекта административной юрисдикции и проблемы его реализации. М., 1999. С. 15.

13 Матузов Н.И. Теория государства и права. С. 264.

14 Манохин В.М. Правовое регулирование советской государственной службы // Советское государство и право. 1968. № 1. С. 36; Служащий советского государственного аппарата. М., 1970. С. 36.

15 См.: Цабрия Д.Д. Статус органов управления // Советское государство и право. 1978. № 2. С. 126 - 127.

16 См.: Старилов Ю.Н. Институт государственной службы: содержание и структура // Государство и право. 1996. № 5. С. 19; Бахрах Д.Н. Государственная служба: основные понятия, ее составляющие, содержание, принципы // Государство и право. 1996. № 12. С. 11.

17 Ямпольская Ц.А. Указ. соч. С. 13.

18 См.: Ткаченко Ю.Г. Методологические вопросы теории правоотношений. М., 1980. С. 96 - 97, 106 - 107, 112, 174.

19 Елистратов А.И. Основные начала административного права. С. 93.

20 Советское административное право /Под ред. Ю.М. Козлова. М., 1973. С. 96.

21 См., напр.: Бачило И.Л. Функции органов управления. М., 1976. С. 52 - 53.

1 См.: Максимов И.В. Терминология как первичный элемент системы науки административного права: ос-