Международная правосубъектность организации по сотрудничеству и безопасности в Европе

МЕЖДУНАРОДНАЯ ПРАВОСУБЪЕКТНОСТЬ ОРГАНИЗАЦИИ ПО СОТРУДНИЧЕСТВУ И БЕЗОПАСНОСТИ В ЕВРОПЕ

Р.Ш. Гарипов

Кафедра государственно-правовых дисциплин Татарский государственный гуманитарно-педагогический университет

Ул. Адоратского, 15/200, 420126 Казань, Татарстан, Россия

В статье обосновано положение о том, что Организация по безопасности и сотрудничеству в Европе является субъектом международного права. Автор в своей работе прослеживает динамику становления и развития Организации, что дает возможность проследить эволюцию роли ОБСЕ, определить ее место в современной системе европейской безопасности и дать оценку потенциала на будущее.

В доктрине международного права до сих пор остается открытым вопрос о том, является ли ОБСЕ международной организацией или нет. Существует множество взглядов на эту проблему и для того, чтобы осветить данный вопрос, в первую очередь необходимо обратиться к праву международных организаций.

В международном праве отсутствует нормативное определение международной организации, что и вызывает все существующие разногласия по поводу международной правосубъектности Организации. Международные конвенции, содержащие в своих текстах упоминание о международной организации, как правило, ограничиваются указанием на то, что под международными организациями понимаются международные межправительственные организации [5, с. 374].

Все это предопределило необходимость выработки определения международной организации международно-правовой наукой. В научной литературе встречается большое количество различных определений международных межправительственных организаций. Необходимо прийти к общему знаменателю и определить, что является международной организацией и какими признаками она должна обладать.

Так, например, у профессоров Г.В. Игнатенко и О.И. Тиунова международная межправительственная организация характеризуется следующими признаками: она создается государствами, фиксирующими свое намерение в учредительном акте — специальной разновидности международного договора (устав, конвенция); она существует и действует в рамках учредительного акта, определяющего ее статус и полномочия; она является постоянно действующим объединением, что проявляется в ее стабильной структуре, в системе ее постоянных органов; она основана на принципе суверенного равенства государств-членов; государства связаны резолюциями органов организации в пределах их компетенции и в соответствии с установленной юридической силой этих резолюций; каждая международная организация обладает совокупностью прав, свойственных юридическому лицу; международной организации принадлежат привилегии и иммунитеты, обеспечивающие ее нормальную деятельность и признаваемые как в месте размещения ее штаб-квартиры, так и в любом государстве при осуществлении ее функций [3, с. 316].

Согласно профессору К.А. Бекяшеву, международная организация — это объединение государств в соответствии с международным правом и на основе международного договора для осуществления сотрудничества в политической, экономи-

ческой, культурной, научно-технической, правовой и иных областях, имеющее необходимую для этого систему органов, права и обязанности, производные от прав и обязанностей государств, и автономную волю, объем которой определяется волей государств-членов [1, с. 250].

Необходимо отметить, что все эти авторы в своих работах упоминают об ОБСЕ как о международной организации, сформировавшейся из Совещания по безопасности и сотрудничеству в Европе.

Профессор А.Я. Капустин выделяет следующие существенные признаки международной межправительственной организации: исключительно межгосударственный характер объединения; юридической основой данного объединения выступает международное соглашение, как правило, в форме международного договора1; постоянная и независимая организационная структура; юридическая самостоятельность. И ряд дополнительных признаков: цели и принципы межгосударственного объединения; собственный бюджет международной организации; штаб-квартира международной организации, на базе которой проводятся заседания ее органов и располагаются представительства государств-членов; собственная символика международной организации. Все эти признаки, по мнению автора, являются классическими, так как они наиболее часто повторяются в научной и учебной литературе [4, с. 133-134].

Однако, что касается ОБСЕ, то эта Организация занимает уникальное положение. С одной стороны, у нее нет формального международно-правового статуса, а большинство ее решений являются политически обязывающими и не имеют обязательной юридической силы. Вместе с тем, она обладает всеми необходимыми атрибутами, присущими международным организациям: постоянно действующие руководящие органы, постоянные штаб-квартира и институты, постоянный персонал, регулярное финансирование и отделения на местах. Большинство принимаемых в ней документов, решений и обязательств облечены в юридическую форму, и их толкование требует знакомства с международно-правовыми принципами и нормативной методологией права международных договоров. Даже то, что положения, принятые в рамках ОБСЕ, не имеют обязательной юридической силы, не снижает их эффективности. Подписанные на высшем политическом уровне, они по праву могут считаться не менее весомыми, чем положения любых международно-правовых актов.

Итак, ОБСЕ обладает всеми перечисленными выше признаками международной межправительственной организации, за исключением одного, но очень важного — учредительного документа в виде юридически оформленного акта, хотя нигде нормативно не закрепляется требование именно юридически обязательного характера учредительного документа международной организации.

Организация по безопасности и сотрудничеству в Европе учреждена не международно-правовым, а политическим соглашением. Ее учредительными документами являются Заключительный акт, принятый в Хельсинки в 1975 году, Хартия для Новой Европы и Дополнительный документ к ней, принятые в Париже в 1990 году, Декларация «Вызов времени перемен» и пакет решений по структуре и основным направлениям деятельности СБСЕ, принятые в Хельсинки в 1992 году, а также решения Будапештского совещания в верхах 1994 года. По мнению ряда авторов можно констатировать, что ОБСЕ является организацией в процессе становления. Она пока не имеет целостного учредительного акта. И можно сказать, что его роль временно исполняют документы Парижской, Хельсинской и Будапештской встреч [3, с. 339].

Еще можно привести мнение одного датского ученого, который считает, что в основе образования международной межправительственной организации не обязательно должен быть договор, ратифицированный всеми государствами-участниками. Возможна и другая форма согласования воль участников, играющая роль учредительного документа. В качестве примера приводятся: Ученый комитет Британского Содружества, Совет по техническому сотрудничеству в Южной и Юго-Восточной Азии (План Коломбо), Межамериканский департамент обороны, Международное бюро гидрографии и др. [20, р. 6-7].

В международной практике также имеют место явления, когда международная организация создавалась не на основе международного договора, а на основе резолюции органа международной организации (например, ряд специализированных органов ООН) [13, с. 18]. То есть, можно говорить о различных видах учредительных документов международных межправительственных организаций. Возможно, что ОБСЕ является третьей, отличной от предыдущих, формой образования международных межправительственных организаций. Она создана на основе обычной нормы международного права — Хельсинского Заключительного акта. Так что для сторонников только юридически обязательных форм учредительных документов есть весомый аргумент в пользу международной правосубъектности ОБСЕ.

Что касается системы органов и институтов ОБСЕ, как одного из важнейших признаков межправительственной организации, то здесь необходимо особо подчеркнуть наличие Секретариата ОБСЕ, который был создан в целях административного обслуживания постоянных органов и консультаций всех уровней [10]. И, согласно зарубежному словарю международного права, секретариат является одним из важнейших признаков международной межправительственной организации [19, р. 278]. Еще в 1977 году рядом авторов утверждалось, что создание секретариата послужит началом трансформации СБСЕ в международную организацию [17, р. 17]. А годом ранее известный советский (а в последствии и российский) правовед-международник, профессор С.А. Малинин отмечал тенденцию придания в будущем Хельсинскому процессу более организованной формы, в частности, он говорил «о возможном учреждении постоянного консультативного органа и других звеньев международного европейского механизма» [8, с. 27].

В целом, относительно системы органов ОБСЕ и их функционирования, можно констатировать тот факт, что Организация по безопасности и сотрудничеству в Европе является полноценной международной организацией без каких-либо недостатков в системе ее органов и институтов или существенных отличий от других международных организаций.

Начиная с 1991 года, ОБСЕ активно использует институт Миссий. Их целью является предотвращение конфликтов, содействие урегулированию кризисов, сбор информации. Мандаты каждой миссии, в том числе продолжительность, цели и методы деятельности, вырабатываются с учетом конкретной ситуации в районе их расположения [18, р. 111]. Ряд государств-участников ОБСЕ, ссылаясь на отсутствие у ОБСЕ юридически обязательного учредительного документа, ставят под сомнение правосубъектность ОБСЕ как международной организации. И на практике это выливается в то, что в некоторых принимающих полевые миссии государствах персонал миссий не пользуется в полном объеме привилегиями и иммунитетами [15, с. 250].

Не до конца определенный статус и правовая база для действия миссий ОБСЕ является крайне актуальным вопросом их практической деятельности на местах. Поэтому особенно важно придать ОБСЕ новый статус и значение, как прочный фундамент ее дальнейшей работы.

После учреждения первых долгосрочных миссий СБСЕ на Балканах и в странах СНГ на заседании в Риме (1993 г.) было принято решение по вопросу о правоспособности институтов СБСЕ, а также их привилегиях и иммунитетах. Однако именно отсутствие международно-правового характера решений СБСЕ позволило значительному числу государств-участников проигнорировать его выполнение.

Так, по состоянию на 1999 год в адрес Генерального секретаря ОБСЕ поступили письменные подтверждения только лишь от 14 государств-участников с уведомлением об инкорпорации «Положений, касающихся правоспособности институтов ОБСЕ их привилегий и иммунитетов» в национальное законодательство. Например, в Австрии 15 мая 1993 года был принят Федеральный закон о правовом статусе институтов ОБСЕ, в соответствии с которым объем привилегий и иммунитетов учреждений ОБСЕ и их персонала приравнивался к аналогичным привилегиям и иммунитетам отделения ООН в Вене [15, с. 249].

Еще одним важным моментом, на котором необходимо сфокусировать внимание, является то, что из всех европейских институтов и организаций в области безопасности только ОБСЕ рассматривается в качестве регионального соглашения в том смысле, в котором об этом говорится в главе VIII Устава Организации Объединенных Наций. Глава VIII Устава ООН предусматривает возможность существования «региональных органов», практически региональных организаций, наделенных полномочиями по мирному разрешению «местных споров», то есть споров между государствами-участниками таких организаций. В этом контексте в Главе VIII Устава ООН говорится, что региональные соглашения и организации могут вносить значительный вклад в усилия Совета Безопасности ООН по обеспечению мира и безопасности [И, с. 20].

Однако на протяжении 90-х годов постоянно вставал вопрос о необходимости преобразования СБСЕ/ОБСЕ в полноценную международную организацию. Так, например, в январе 1992 года на встрече СБСЕ в Праге президентом Чехословакии Вацлавом Гавелом было предложено разработать и принять Устав Организации по безопасности и сотрудничеству в Европе; подобное же предложение поступало и от президента Франции Миттерана [16, р. 13].

С преобразованием ОБСЕ в классическую международную организацию, возможно, возникнет масса вопросов. Например, в чем будет заключаться отличие ОБСЕ от Совета Европы в рамках человеческого измерения? Возможно, что ОБСЕ потеряет свое главное отличие от других международных организаций — ее динамичность и гибкость, преимущества которые она имеет благодаря своему неповторимому статусу. Таким образом, изменения, происходящие в ОБСЕ, должны носить глубоко продуманный характер и не наносить ущерба ее деятельности.

Преобразование в 1995 году Совещания в Организацию не внесло изменения в ее международно-правовой статус. В Будапештском документе подчеркивается: «Изменение названия СБСЕ на ОБСЕ ничего не меняет ни в природе обязательств СБСЕ, ни в статусе СБСЕ и ее учреждений» [2, с. 377]. В обоснование подобного решения участники ссылались на необходимость сохранить гибкость Организации. Но главное заключалось в трудности ратификации договора с подобным содержанием в парламентах ряда участников.

К тому же, обращаясь к истории Организации по безопасности и сотрудничеству в Европе, необходимо отметить, что статус СБСЕ приобрел характер международной организации уже в 1990 году с подписанием Парижской хартии для новой Европы2, а также с принятием Хельсинского документа СБСЕ 1992 года, закрепившим основные результаты процесса институционализации СБСЕ, начатого Парижским саммитом [12, с. 180]. Кроме институционализации процесс преобразования характеризовался и другими чертами, а именно изменением полномочий и процедуры ОБСЕ. Серьезные изменения в этом плане тоже произошли: состоялся переход от чистых консультаций к более жесткой регламентации взаимоотношений государств-членов (международный контроль, возможность предпринимать действия по защите прав человека без согласия государства-нарушителя, директивное примирение и т.д.) [7, с. 118].

Итак, в литературе можно встретить различные точки зрения относительно международно-правового статуса ОБСЕ. Но в то же время во всех источниках (учебных и научных) ОБСЕ называют международной организацией, тем самым фактически признавая ее субъектом международного права. Ведь, как известно, межправительственные организации наряду с государствами признаются субъектами международного публичного права, как в доктринальном, так и в конвенционном порядке [9, с. 74]. Любая межправительственная (межгосударственная) организация является субъектом международного права и ОБСЕ не является исключением.

Международная межправительственная организация является субъектом, прежде всего потому, что государства согласились наделить ее соответствующими правами и обязанностями, которые четко определены в учредительных актах (уста-

вах, статутах, договорах, конвенциях и др.) и полностью соответствуют основным принципам международного права [1, с. 110]. Учредительные акты многих межправительственных организаций содержат четкие положения о правосубъектности таких организаций, хотя отсутствие в учредительном документе международной организации положений о ее правосубъектности не означает, что данная организация не является субъектом международного права.

В этом случае необходимо отметить мнение норвежского юриста Ф. Сейерсте-да, который разработал концепцию объективной правосубъектности международной организации. Так как любая организация имеет хотя бы один орган и тем самым она как бы дистанцируется от государств-членов, считает он, то она ipso facto становится международной личностью. Правосубъектность, с точки зрения теории «объективности», существует вне зависимости от воли государств-членов [21, р. 203-205].

В ряде советских источников также можно встретить высказывания видных ученых о том, что международные межгосударственные организации обладают объективной международной правосубъектностью, а не наделяются обязательно ею государствами-учредителями [14, с. 27].

Необходимо также отметить, что ОБСЕ обладает правосубъектностью по внутреннему праву участников, когда в 1993 году было принято решение о правоспособности, привилегиях и иммунитетах. Участники обязались принять меры к тому, чтобы законодательные органы предоставили правоспособность и иммунитеты учреждениям СБСЕ [6, с. 118].

Таким образом, подводя итог вышесказанному, с учетом различных (порой полностью противоположных) мнений и взглядов, можно констатировать тот факт, что ОБСЕ все же является субъектом международного права, то есть обладает международной правосубъектностью, как и любая другая международная межправительственная организация.

Следует также отметить, что в международном праве необходимо нормативно закрепить понятие международной межправительственной организации, принимая в расчет все существующие формы и виды подобных объединений.

ПРИМЕЧАНИЯ

1. Здесь автор наиболее корректно, на наш взгляд, отразил данный пункт, не исключая возможности существования помимо международных договоров иных форм учредительных документов международных межправительственных организаций.

2. Было создано несколько учреждений и институтов, проведение встреч было поставлено на более регулярную основу, появились постоянно действующие органы. Таким образом, на данном этапе развития СБСЕ произошла определенная эволюция правового статуса Совещания (это уже не просто сумма государств, а полноценный субъект международного права).

ЛИТЕРАТУРА

1. Бекяшев К.А. Международное публичное право. - М.: Проспект, 2003.

2. Будапештский документ СБСЕ «На пути к подлинному партнерству в новую эпоху». Будапешт, 6 декабря 1994 год // Проблемы войны и мира в XX веке: Хрестоматия / Сост. О.О. Хохлышева. — Нижний Новгород, 2000. — T.IV. 4.2.

3. Игнатенко Г.В., Тиунов О.И. Международное право. — М.: НОРМА, 2002.

4. Капустин А.Я. Понятие, предмет, источники и субъекты права международных организаций // Лекции по актуальным проблемам международного и европейского права / Под ред. Л.Н. Галенской, М.Л. Энтина. — Санкт-Петербург: Изд-во «Россия-Нева», 2004.

5. Конвенция о праве договоров между государствами и международными организациями или между международными организациями. Вена, 21 марта 1986 год // Действующее международное право. В 3-х т. / Сост. Ю.М. Колосов, Э.С. Кривчи-кова. — М., 1999. — T.I.

6. Лукашук И.И. Международное право. Особенная часть. — М.: БЕК, 1997.

7. Макаренко А.Б. Институционализация Общеевропейского процесса в рамках ОБСЕ (СБСЕ) // Вестник Санкт-Петербургского университета. — 1997. — №6. Вып. 1.

8. Мааинин С.А. Совещание в Хельсинки (1975 год) и международное право // Правоведение. — 1976. — № 2.

9. Нешатаева Т.Н. Международные организации и право. Новые тенденции в международно-правовом регулировании. — М.: Дело, 1999.

10. Пражский документ о дальнейшем развитии институтов и структур СБСЕ. Прага, 31 января 1992 год// www.osce.org/docs/russian/1990-1999/mcs/2prag92r.htm

11. Устав Организации Объединенных Наций. Сан-Франциско, 26 июня 1945 год // Действующее международное право. В 3-х т. / Сост. Ю.М. Колосов, Э.С. Кривчикова. — М., 1999. — T.I.

12. Хельсинский документ СБСЕ «Вызов времени перемен». Хельсинки, 10 июля 1992 год // Московский журнал международного права. — 1992. — № 4.

13. Шибаева Е.А., Поточный М. Правовые вопросы структуры и деятельности международных организаций. — М.: МГУ, 1988.

14. Шибаева Е.А. Право международных организаций. Вопросы теории. — М.: Международные отношения, 1986.

15. Ясносокирский Ю.А. ОБСЕ: привилегии и иммунитеты // Московский журнал международного права. — 1999. — № 2.

16. Arie Bloed. Institutional Aspects of the New CSCE I I Legal Aspects of a New European Infrastructure. -NL. Utrecht, 1992.

17. Bastid S. The Special Significance of the Helsinki Final Act // Human Rights, International Law and the Helsinki Accord / Buergenthal T. (Ed.). — Montclair/New York, 1977.

18. Dronov V. From CSCE to OSCE: Historical Retrospective 11 Aspects of Statehood and Institutionalism in Contemporary Euro. — GB. Aldershot, 1997.

19. Parry C., Grant J.P., Parry A., Watts A.D. Parry and Grant Encyclopedic Dictionary of International Law. — New York/London/Rome, 1986.

20. Schermers H.G. International Institutional Law. Vol. I. Structure. — Leyden, 1977.

21. Seyersted F. The Legal Nature of International Organizations 11 Nordisk Tidsskrift for International Ret. — 1982. — Vol.51.

INTERNATIONAL CAPACITY OF THE ORGANIZATION FOR SECURITY AND COOPERATION IN EUROPE

R.Sh. Garipov

State and Law Disciplines Department Tatar State Humanitarian-Pedagogical University

Adoratskogo St., 15/200, 420126 Kazan’, Tatarstan, Russia

In the article is substantiated the standing that the Organization for Security and Cooperation in Europe is a subject of the international law. Author in his work retrace the dynamics of the Organization’s formation and development, which gives us the possibility to watch the OSCE’s role evolution, to determine its place in the contemporary system of the European security and to appraise its potential in future.