Энергетическое недорегулирование

Саморегулирование, примененное в энергетическом сегменте строительного рынка, вступает в противоречие со спецификой энергетической отрасли. Причем как в сетевом секторе, так и во всех типах генерации — начиная от ТЭС и заканчивая атомными станциями. К традиционным проблемам, связанным с финансовой нагрузкой и разделением рисков между крупными и средними членами СРО, здесь добавились свои, узкопрофессиональные.

Специалисты заявляют о том, что законодательство о саморегулировании нуждается в структурной адаптации к реалиям российской энергетики. Уже после принятия закона N 315 и внесения соответствующих поправок в Градостроительный кодекс энергостроители пытаются за оставшиеся несколько месяцев до вступления в силу новых правил скорректировать нормативно-правовую базу о СРО. Таков был лейтмотив научно-практической конференции "Энергетика-2009", проведенной "Ъ" в Санкт-Петербурге 29 апреля.

По данным Федерального лицензионного центра (ФЛЦ РФ), в России лицензией на проведение строительных работ обладают 40 700 предприятий, из которых более 5 000 — из Петербурга. Все они до 1 января 2010 года должны объединиться в саморегулируемые организации, разделенные по направлению деятельности (строительные, по подготовке проектной документации и по инженерным изысканиям), сдать взносы в компенсационные фонды и получить допуски на ведение деятельности, которые заменят ныне действующие лицензии. С учетом установленной минимальной численности членов в каждой СРО — 100 для строительных, по 50 для изыскательских и проектных — в стране может появиться примерно 400 саморегулируемых организаций, из которых в Петербурге должны базироваться около 50. Закон о СРО, принятый в декабре 2007 года, отводит для процесса их формирования 2 года — до 1 января 2010 года. Следовательно, до часа икс, когда все строительные компании, не вступившие в СРО, станут вне закона, осталось чуть более 7 месяцев. Однако, по данным Ростехнадзора, который выдает свидетельства СРО и ведет их федеральный реестр, на сегодняшний день зарегистрировано всего 8 организаций, 5 из которых — строительной специализации. Первыми стали две СРО (проектная и строительная), созданные в Москве Спецстроем России. Третья сформирована также в столице на базе Российского союза строителей — Межрегиональная организация строителей. В конце апреля появились первые региональные СРО — "Алтайские строители", "Строители Воронежской области" и Объединение строителей Санкт-Петербурга. По инженерным изысканиям в России существует пока только одна организация — "Инженерные изыскания в строительстве", а проектных две — упомянутая уже СРО на базе Спецстроя и Гильдия архитекторов и проектировщиков.

Первая причина медленного процесса формирования СРО кроется в дефиците ликвидности в строительном секторе экономики. Средняя совокупная стоимость членства в СРО — взносы в компенсационный фонд, "на организационные нужды" и вступительный — составляет для строительных организаций 600 тыс. рублей, для проектных и изыскательских — 300 тыс. рублей. Некоторые же формируемые СРО даже требуют вносить "полный" взнос в компенсационный фонд для страхового покрытия всех рисков, а не только гражданской ответственности. Его размер — 1 млн рублей для строителей и 500 тыс. рублей для остальных. Тормозят процесс формирования саморегулируемых организаций и опасения малых предприятий, что им придется отвечать за ошибки крупных. Ведь в случае возникновения больших убытков у третьих лиц по вине любого из крупных членов СРО компенсационный фонд, составленный из средств всех участников, может быть полностью потрачен на страховое возмещение.

Однако, как свидетельствуют специалисты энергостроительных компаний, выступавшие на конференции "Энергетика-2009", есть и другие причины слабой динамики процесса формирования СРО. Как оказалось, в противоречие с новым законодательством о саморегулировании вступают отраслевые особенности. Как структурного, так и организационного характера. Советник генерального директора госкорпорации "Росатом" Виктор Опекунов заявил: "Что касается энергетической отрасли, закон не выделяет каких-либо специализированных подходов к саморегулированию в этой области. Ведь построить атомную станцию — это не то же самое, что дом или бизнес-центр. Да и тепловую станцию тоже. Это уникальные сооружения, технически крайне сложные. Есть реестр технически особо сложных объектов — это атомные станции, энергетика от 150 МВт, сетевое строительство от 30 кВ. Но в законе о СРО эти объекты никак не отмечены. Хотя по закону правительство в течение трех месяцев должно было выпустить постановление, регламентирующее допуск организаций на спецобъекты. Прошел уже год, а постановления так и не выпустили. Я не представляю, как будут работать организации, которые регулируются не по нашим нормам, а по общим строительным". Отметим, что по поручению правительства это постановление должен был подготовить Ростехнадзор, о медлительности которого среди специалистов саморегулируемых организаций уже ходят легенды. До сих пор им не приняты даже сами требования к СРО для регистрации, в результате чего организаторы СРО действуют, по сути, вслепую.

Вызывает критику у экспертов в области энергетики и жесткое разделение СРО на три типа. Энергетическая отрасль имеет довольно консервативную кластерную структуру. В каждом кластерном образовании существует экономическое ядро в лице узкоспециализированного института, который одновременно выступает заказчиком, проектировщиком и инженерным изыскателем. Выходит, что каждый из этих институтов должен состоять в трех разных СРО и нести тройную организационно-финансовую нагрузку. Энергетики сегодня активно пытаются внести корректировки в уже принятое законодательство, чтобы ввести в правовое поле организации смешанного типа, которые бы объединяли в себе и строительство, и проектно-изыскательскую деятельность. Еще одной важной проблемой стало положение об аффилированности, по которой группы зависимых предприятий считаются в СРО одним членом. Это приводит к правовым коллизиям, поскольку аффилированность в федеральном законодательстве описана крайне плохо. Это понятие касается имущественных отношений в коммерческом обороте, а СРО имеет правовой статус некоммерческого партнерства.

Есть замечания у энергостроителей и к перечню видов деятельности, которые влияют на безопасность объекта строительства. Именно по ним СРО будут выдавать своим членам допуски к работам. Это 6 видов для инженерных изысканий: 12 — для подготовки проектной документации и 35 — для строительства. Создатели закона не вписали туда работы, выполняемые заказчиком-застройщиком. Виктор Опекунов объяснил: "Например, они считают, что выкапывание кустарников в рамках подготовки площадки влияет на безопасность объекта. А вот работа заказчика-застройщика, который не имеет людей, которые копают, но имеет инженерный персонал, который контролирует эти работы, не влияет. Спор у нас до хрипоты доходит. Заказчики-застройщики, принимающие работы, подписывающие формы 2 и 3, требования которых являются обязательными для всех участников строительства, выведены из-под ответственности. В стройке где-то свалится объект — мы пойдем искать таджика, который его делал — траншею копал или закладывал бетон. По данному вопросу на совещании у вице-премьера Дмитрия Козака я нашел понимание. Он обещал дать распоряжение устранить эти недоработки".

В качестве проблемного аспекта реформы регулирования строительной отрасли была отмечена конкуренция за будущих членов СРО между отраслевыми и территориальными структурами. Руководители от энергетической отрасли указывают на необходимость объединения по отраслевому, профессиональному признаку, а не по принадлежности к какому-либо региону. А региональные власти многих субъектов федерации весьма ревностно настаивают на формировании именно "своей" СРО и болезненно реагируют на "уход" местных строительных компаний в отраслевые организации. Опять же наиболее ярко этот процесс описал господин Опекунов: "Они всех вызывают в приказном порядке и говорят: вы должны быть у нас в региональной СРО. Мы говорим: уважаемые коллеги, если вы энергетические строители, то вы должны быть в профессиональном пуле. Потому что в региональной СРО вы не сможете получить достаточный уровень нормативно-правового обеспечения своей деятельности, и вы не сможете участвовать в крупных стройках. Потому что вы регулируетесь каким-то там региональным правом. Например, славный город Санкт-Петербург. К нам приходят руководители строительных компаний и жалуются, что они вынуждены вступать в местную СРО только для того, чтобы не вступать в конфликт с местной властью".

Среди функциональных недоработок реформы наиболее остро обозначено специалистами отсутствие в ней функции регулирования этики бизнеса. Именно этическая составляющая является идеологической основой всей системы саморегулирования в мире. В законе не прописаны морально-этические аспекты взаимоотношений между СРО и ее членами, СРО и контролирующими органами, СМИ, институтами власти. Не существует также правил ведения бизнеса или т. н. кодекса чести, которыми обладают большинство саморегулируемых организаций в Европе и США. Председатель правления Ассоциации предприятий энергостроительного комплекса Северо-Запада Владимир Голубев отметил: "У нас берут с Запада бог знает что — всякие там "За стеклом", "Дом-2" и прочее, а хорошие разработки не заимствуют. Там 40 процентов критериев оценки компаний связаны именно с этикой. И система СРО должна прежде всего сформировать этику бизнеса — изменить сознание, стиль принятия решений. Это государственная стратегическая задача". "Прошелся" господин Голубев и по правовой базе для саморегулируемых организаций: "Из тех СРО, которые уже зарегистрированы Ростехнадзором, ни одна не имеет достаточного уровня документации. Их документы шаблонны и не описывают процессы. Такой документ может создать какой-нибудь союз печников, например. Собрались, заплатили взносы и пускают туда кого угодно. А ведь могут быть недобросовестные организации".

Несмотря на обилие критических высказываний, звучавших на конференции 29 апреля, участники процесса саморегулирования в энергостроительном комплексе надеются, что правительство их услышит и успеет доработать все проблемные части закона. В этой связи звучали и оптимистичные прогнозы развития отрасли. Саморегулирование будет способствовать внедрению энергосберегающих технологий, повышению уровня безопасности объектов энергетики, общему росту ответственности бизнеса, информационной открытости, а также усилению контроля над этой ключевой для экономики отраслью со стороны гражданского общества и СМИ.