Инновации в муниципальном управлении

УДК 338.2

О. А. Дурандина Инновации в муниципальном управлении

В статье дается обоснование концепции социального маркетинга как целостной инновационной системы управления в сфере муниципального образования. Выявляются тенденции формирования и развития рынка социальных услуг в условиях рыночной экономики. Определяются специфические черты рынка социальных услуг в системе муниципального маркетинга как особенности проявления инновационного метода управления социальной сферой.

In this article its author gives the ground to the concept of social marketing as a complete innovative system of management in the sphere of the municipal union. Tendencies of forming and developing the market of social services in the conditions of market economy are brought to light. The specific features of the market of social services in the system of municipal marketing as peculiarities of manifesting the innovative management method in social sphere are defined.

Ключевые слова: Муниципальное управление, управление социальной сферой, инновации, инновационная система управления.

Key words: Municipal management, management of social sphere, innovations, the innovative control system.

Проблема повышения конкурентоспособности и инновационного развития экономики в настоящее время относится к числу наиболее значимых, стратегических для нашей страны. От её решения зависит, какое место будет занимать Россия в мировой экономике и политике. Инновация в данном контексте выступает не только как экономическая категория, но как инструмент воздействия на весь хозяйственный процесс. Необходимость инновационного развития предъявляет новые требования к содержанию, организации, фор-

70

мам и методам управленческой деятельности. Она диктует появление особого типа управленческих технологий, направленных на координацию процессов обновления всех элементов социальноэкономической системы.

В условиях поиска оптимальных вариантов развития территориальных экономических структур особую актуальность получает разработка инновационных подходов к муниципальному управлению. Местное самоуправление становится неотъемлемой частью общегосударственной системы управления общественным воспроизводством. Развитие идеологии местного самоуправления и формирование экономических и правовых основ его осуществления является важным звеном в системе отношений российского федерализма.

Эффективным механизмом корректировки общей стратегии экономических и социальных реформ, основанных на инновационных методах и технологиях, является широкое использование маркетинговых подходов. Последовательное их применение позволяет учесть специфику муниципальных структур в проведении инвестиционной, финансовой, внешнеэкономической и социальной политики, децентрализовать процесс управления реформами с переносом ряда направлений на местный уровень. Расширение, углубление и активное внедрение маркетинговых технологий в направлении реформирования социальной сферы на современном этапе позволяет ввести такое понятие, как «социальный маркетинг в муниципальной сфере».

Под социальным маркетингом в муниципальной сфере понимается единство научной концепции и целостной системы управления и технологии работы на муниципальном рынке в целях реализации социальных потребностей населения территории на основе создания, предложения, доведения или трансферта товаров, услуг и денежных средств.

Такое определение отражает двойственный характер самой стратегии социального маркетинга в муниципальной сфере: с одной стороны, как научной концепции (социально-экономического процесса, идеологии, искусства, стиля мышления, ориентированного на

рынок и т. д.) и, с другой стороны - как эффективного методического и практического инструмента, применение которого представляется целесообразным использовать для решения важнейших социальных задач, стоящих перед муниципальным образованием на современном этапе [5].

Социальный маркетинг является одной из функций стратегического управления [2]. Без стратегии невозможно достичь поставленных целей, в особенности невозможно решить сложные социальные проблемы, стоящие перед органами местного самоуправления.

Разработка концепции маркетинга в социальной сфере - это разработка надлежащей философии маркетинга как системы [3], исходящей из понимания уникальности среды, в которой функционируют организации социальной сферы, особенностей миссии, которую они выполняют, а также специфики предоставляемых услуг, направленных на выполнение, прежде всего, социальных функций. Все это свидетельствует о настоятельной необходимости разработки стройной теории социального маркетинга и его теоретико-прикладных аспектов применительно к рынку социальных услуг. Маркетинг может выступать здесь как базовая технология управления развитием социальной сферы муниципального образования и как новая интегрирующая функция управления социальными процессами по гармонизации потребностей и интересов жителей муниципального образования [9].

Муниципальная деятельность реализуется благодаря системе социальных услуг, предоставление которых обеспечивает составляющие качества жизни и служит важнейшей составляющей частью муниципального управления [7].

Целесообразность применения маркетингового подхода объясняется, на наш взгляд, следующими причинами:

1) решение вопросов непосредственного обеспечения жизнедеятельности населения, ориентированного на удовлетворение их социальных нужд и потребностей, переносится на муниципальный уровень;

2) процесс децентрализации власти способствует передаче многих важных полномочий, особенно в социальной сфере, на муниципальный уровень;

3) наблюдается усиление конкуренции с частным сектором в сфере предоставления социальных услуг;

4) происходит сокращение финансирования сферы социальных услуг из-за постоянного дефицита бюджета;

5) дифференциация спроса на рынке социальных услуг определяется социальным расслоением современного общества по доходам;

6) рыночные механизмы проникают в развитие и функционирование социальной сферы [1];

7) происходит поиск новых подходов к формированию социальных отношений в российском обществе, совершенствование процессов управления социальной сферой, особенно на местном уровне, где сосредоточена основная масса учреждений и предприятий, обеспечивающих удовлетворение жизненно важных потребностей и нужд населения.

Использование технологии социального маркетинга на муниципальном уровне для руководителей муниципальных образований имеет ряд привлекательных сторон:

1) ориентация социальной политики на конкретных потребителей повышает эффективность реализации соответствующих муниципальных и государственных программ;

2) решение социальных проблем на муниципальном уровне позволяет повысить уровень методов и технологий процесса социального управления, сконцентрировать усилия на решении острейших социальных проблем ;

3) маркетинговые технологии по изучению рынка социальных услуг позволят создать информационно-социологическую базу по подготовке концептуальных стратегических решений и разработке целевых и комплексных программ, отражающих протекающие в местном сообществе многообразные социальные процессы, а также их всесторонний анализ;

4) при рациональном использовании социального маркетинга возрастает удовлетворенность деятельностью муниципалитетов со стороны потребителей общественных услуг, т. е. со стороны различных слоев населения, что будет способствовать стабилизации и социальному развитию местного сообщества;

73

5) создаются условия по улучшению материального положения, уровня и качества жизни всех слоев и групп населения местного сообщества;

6) формируются твердые гарантии соблюдения конституционных прав граждан в области социальной защиты, уровня образования, охраны здоровья, культуры, обеспеченности граждан жильем и коммунальными услугами.

С другой стороны, процесс социализации управления экономикой позволяет рассматривать концепцию социального маркетинга как специфическую функцию социально-экономического управления и как особый инструмент планирования [6]. В данном случае строится модель программно-целевого управления социальноэкономическими процессами, где концепция маркетинга встраивается в эту модель как на социальном, так и на экономическом уровне.

Целью социального маркетинга должно стать максимальное удовлетворение потребностей граждан в рамках выделенных общественных затрат.

Рынок социальных услуг входит в так называемый общественный сектор экономики, который в отличие от рыночного, имеет дело с общественными благами, которые в большинстве своем не являются предметом купли-продажи, в связи с чем доминирующее место здесь занимает деятельность государства. В соответствии с предназначением социальных услуг общество в лице государства как субъекта рынка социальных услуг берет на себя функции финансирования социальной сферы за счет средств, полученных от субъектов хозяйствования и отдельных граждан в виде налогов.

Сфера социальных услуг вызывает необходимость в общественных инвестициях, так как частные инвестиции в данную сферу ограничены. «Социальные инвестиции представляют собой вложения ресурсов в человеческий капитал в целях получения нематериального блага, качественного повышения материального благополучия и здорового интеллекта членов общества. При этом основу воспроизводства человеческого капитала составляет инвестирование, выступающее его исходным условием» [8].

Определение социального маркетинга в муниципальной сфере должно строиться на ряде теоретических предпосылок, основными из которых являются следующие:

1) социальную сферу следует понимать как особый срез общественной жизни, как специфическую сферу развития общества;

2) отрасли социальной сферы можно подразделить на две группы: отрасли и виды деятельности, призванные удовлетворять социальные потребности (образование, культура и искусство, здравоохранение, социальное обеспечение, физкультура и спорт) и отрасли и виды деятельности, призванные удовлетворять бытовые потребности, способствующие экономии труда в домашнем хозяйстве и увеличению свободного времени (бытовое обслуживание населения, жилищно-коммунальное хозяйство, пассажирский транспорт и связь в части обслуживания населения);

3) услуги, оказываемые отраслями социальной сферы, должны обладать свойствами несоперничества и неисключаемости, т. е. относиться к категории общественных услуг;

4) рынок социальных услуг должен формироваться через целенаправленное регулирующее воздействие субъектов социальной политики с помощью правовых норм, налогов и государственных расходов;

5) социальные услуги должны относиться к общественным благам, т. е. к тем, потребление которых общество желало бы сделать обязательными для всех своих членов;

6) необходимо наличие соответствия общественных благ потребностям не индивидуального, а общественного потребителя и не всеми сложившимися потребностями, а общественно признанными.

Под муниципальным рынком социальных услуг понимается целостная и взаимосвязанная система экономических отношений, возникающих по поводу формирования и распределения доходов муниципалитета, взаимоотношений получателей средств бюджета, коммерческих и некоммерческих хозяйствующих субъектов, органов исполнительной и представительной власти и других участников рынка социальных услуг, связанных с производством и движением товаров, работ, услуг и денежных средств, обеспечивающих их об-

мен и исполняющих специальные (так называемые аллокационные) функции для удовлетворения социальных потребностей жителей территории в форме платежеспособного спроса, трансфертов (обмена) и бюджетного финансирования. При этом необходимо учитывать, что отличительной особенностью рынка социальных услуг является его разделение на отдельные крупные сегменты, представляющие собой самостоятельные рынки, существенно отличающиеся друг от друга (рис. 1).

Рис. 1. Структура сегментов рынка социальных услуг в системе социального маркетинга

Развивающийся на основе общественного разделения труда и его последующей специализации, определяемый в значительной степени интересами государства и регулируемый не только экономическими, а в большей степени социально-политическими инструментами и методами муниципальный рынок социальных услуг становится сегодня очень важной частью единого национального рынка.

Из этого следует, что муниципальное образование является материальной и институциональной основой использования технологий маркетинга практически на всех уровнях управления им. В соответствии с этим можно говорить о целях, задачах и функциях

социального маркетинга как инновационного метода управления социальной сферой на уровне муниципальных образований, о его стратегии, тактике и особенностях формирования комплекса маркетинга.

На наш взгляд, важнейшую роль в понимании содержания социального маркетинга в муниципальной сфере играет категория «обмен» [4]. Такие экономические категории, как потребности, обмен, купля-продажа, конкуренция, право выбора и др., не только являются неотъемлемыми чертами социального маркетинга, но в значительной степени определяют его сущность. Вместе с тем социальный маркетинг имеет характерные особенности, отличающие его от так называемого «классического маркетинга». Ими являются, в частности, следующие:

1) присутствие на рынке большого числа получателей бюджетных средств с различными целями, задачами, интересами и сферой деятельности; большие объемы финансовых потоков; использование разнообразных форм безналичных расчетов и рыночных финансовых инструментов;

2) тесная связь муниципального рынка с политикой формирования и исполнения доходной и расходной частей муниципального бюджета;

3) высокая степень «внешнего» регулирования и управляемости муниципального рынка (обязательными участниками являются центральные, региональные и местные органы исполнительной, представительной и судебной власти, а также коммерческие предприятия и организации);

4) множественность организационно-правовых форм субъектов муниципального рынка социальных услуг. Ими могут быть, например, учреждения науки, культуры, образования, здравоохранения, спорта, искусства и т. д. (рис. 2);

•VI

00

Культура

Социальная

защита

населения

Социальная

сфера

Здраво-

охранение

Образование

Социальные услуги населению

Федеральный уровень

Правовые

основы

социальной

политики

Нормативная база и механизмы

Контроль

Региональный уровень

Определение размеров и видов социальных услуг

Дополнительные условия получения социальных услуг

Муниципальный уровень

Организации

государственные

Организации

негосударственные

Рис. 2. Схема создания и реализации социальных услуг населению на муниципальном рынке

5) высокий уровень регламентированности поведения бюджетополучателей на рынке, жесткий характер привязки финансирования к составленным сметам расходов по объему, структуре и признакам бюджетной классификации. Отсюда - ограниченность муниципального рынка социальных услуг рамками принятого бюджета и большая степень неэластичности спроса бюджетополучателей по сравнению с классическим рынком;

6) оказание и производство участниками муниципального маркетинга помимо известных, традиционных товаров и услуг специфических (специальных), так называемых аллокационных услуг. К ним, например, относятся услуги по муниципальному управлению, обеспечению внутренней безопасности, лояльности органов местного самоуправления перед вышестоящими органами государственной представительной и исполнительной власти, проведению политики и государственной идеологии и доведения их до конечного потребителя - физического лица - гражданина страны - жителя конкретной территории и формированию у него системы определенных ценностных ориентаций.

Анализ особенностей социального маркетинга позволяет представить систему взаимосвязанных функций, определяемых спецификой субъектно-объектного взаимодействия в системе общественных отношений. Выделим три основные группы функций социального маркетинга в муниципальной сфере (рис. 3).

Первая группа функций - функции регулирования - является важнейшей и направлена на создание благоприятных условий жизнедеятельности населения конкретного муниципального образования. К ним относятся: функция обеспечения правовой базы функционирования социальной сферы и создания предпосылок ее развития; функция перераспределения доходов и обеспечения социальной стабильности. Органы местного самоуправления должны выступать гарантом социально незащищенных слоев населения; социальная функция регулирования направлена на создание условий, гарантирующих права и свободы граждан, обеспечение охраны здоровья и охраны труда и улучшение его условий; развитие социально-бытовой инфраструктуры и создание условий для участия жителей муниципального образования в управлении делами местного сообщества.

1. Формирование желательно го образа социального процесса (исполнение законов, справедливое распределение налогового бремени, адаптация на практи ке социальных идей в конкретных социальных сегментах).

2. Исследование рынка (сегме нтирование рынка на определенные группы потребителей).

3. Позиционирование социально важной проблемы (идеи).

4.Продвижение идеи (социального продукта).

5. Стратегическое управление (выбор организационных форм функционирования муниципальных предприятий на базе различных форм собственности, контроль, совершенствование информационной базы, подготовка кадров и др.).

Рис. 3. Система функций социального маркетинга как инновационного метода управления социальной сферой

Вторая группа функций охватывает изменения в самом содержании жизнедеятельности, образе жизни людей, их социальных качеств. К этой группе функций относятся: обеспечение роста образовательного и культурного уровня людей; организация инсти-

туциональной деятельности, формирующей общественные нравы; адаптационная функция, направленная на оказание помощи населению в адаптации к меняющимся социально-экономическим условиям; обеспечение безопасности жизнедеятельности населения; функция инвестирования в человеческий капитал; функция распределения социальных услуг; диверсификация социальных услуг в соответствии с индивидуальными потребностями и рыночным спросом на них.

Третья группа функций представляет собой целенаправленное воздействие на формирование, существование и развитие социаль-

П ^ V V

ных систем. В данном случае такой социальной системой выступает муниципальное образование. В эту группу входят следующие функции: формирование желательного образа социального процесса (исполнения законов, справедливого распределения налогов, реализация стратегических программ по изменению общественного поведения, адаптация на практике социальных идей в конкретных социальных сегментах и т. д.); исследование рынка; формирование предпочтений потребителей относительно предоставляемых социальных услуг; сегментирование рынка на определенные группы потребителей; позиционирование или определение приоритетности социальной услуги в комплексе услуг; разработка комплекса маркетинга; разработка продукта, максимально удовлетворяющего потребителя целевого сегмента; продвижение товара (или идеи); стратегическое управление, проявляющееся в выборе организационных форм функционирования муниципальных предприятий на базе различных форм собственности; усиление контроля муниципалитета за деятельностью организаций, обеспечивающих муниципальный заказ; совершенствование информационной базы; подготовки и расстановки кадров и пр.

Инфраструктура социального маркетинга в отличие от других видов маркетинга определяется как совокупность отраслей и видов деятельности, способствующих комплексному воспроизводству человека в процессе реализации его личных и общественных потребностей посредством предоставления различных социальных услуг.

Она включает в себя следующие подсистемы: материальнобытовую (ЖКХ, бытовое и торговое обслуживание, общепит), социально-оздоровительную (здравоохранение, спортивные сооружения, организация туристической деятельности), образовательнодуховную (образование, культура, искусство), коммуникационную (сфера пассажирского транспорта, связь по обслуживанию населения) и социально-экономическую (сберегательные кассы, банки, юридические консультации, нотариальные конторы). Определение рыночной инфраструктуры позволяет включить в нее лишь часть социально-экономической подсистемы. Необходимо отметить, что разграничение социальной и рыночной инфраструктур носит исключительно теоретический характер, так как на практике инфраструктура социального маркетинга представляет собой единый рыночный механизм, функционирующий как единая система (рис. 4).

Производственная и рыночная инфраструктуры по многим аспектам пересекаются, рыночная инфраструктура охватывает часть инфраструктуры производственной (например, транспорт). Наличие развитой рыночной инфраструктуры, во-первых, облегчает появление производственной инфраструктуры, во-вторых, делает ее существование более эффективным. К производственной инфраструктуре относятся все виды транспорта (железнодорожный, автомобильный и др.) с его важнейшими составляющими - дороги, водохранилища, электроснабжение. Она должна выступать регулятором развития всего хозяйства муниципального образования, в то время как рыночная инфраструктура является фундаментом этого хозяйства.

Главная отличительная особенность рыночной (институциональной) инфраструктуры среди других групп состоит в том, что она не выступает как самостоятельная отрасль или подотрасль, а обслуживает их в роли управляющей подсистемы. По уровню выполняемых управленческих функций в системе общественного воспроизводства она выступает как рыночная (институциональная) инфраструктура общества, региона, муниципального образования, отрасли, производства и т. д.

Инфраструктура социального маркетинга муниципального образования

I =

Социальная инфраструктура

Обслуживает население

Инфраструктура образования

Инфраструктура

здравоохранения

Инфраструктура бытового обслуживания

Инфраструктура общественного транспорта

Инфраструктура ЖКХ

Инфраструктура сферы культуры и досуга

Рыночная

инфраструктура

Управляющая

подсистема

Организационная

подсистема

Материальная подсистема: складское и тарное хозяйство, транспортные системы

Информационная

Кредитно-расчетная подсистема: банковские и страховые учреж-

Кадровая подсистема

Нормативно-правовая

подсистема

Производственная инфраструктура

Обслуживает производство

г

Все виды транспорта

(железнодорожный, ав-

томобильный и др.),

дороги, водохрани-

лища, водоснабжение,

электроснабжение

г

Т еплоисточники,

магистральные

и городские

тепловые сети.

Система

газоснабжения

Рис. 4. Модель инфраструктуры социального маркетинга в сфере муниципальных образований

Обеспечение реальных социальных гарантий и льгот выдвигают проблему изучения рынка социальных услуг как в крупных городах России, так и в типичных сельских поселениях. Представления о поведении потребителей социальных услуг, лежащем в основе образа жизни жителей муниципальных образований, позволяет исполнительным органам построить маркетинговый прогноз и стратегический план развития рынка социальных услуг и управления городом и сельским поселением. Одним из основных решений данной проблемы является внедрение в практику управления муниципальным образованием принципов и инновационных технологий социального маркетинга на основе маркетинговых исследований рынка социальных услуг.

Это позволяет рассматривать социальный маркетинг в муниципальной сфере как один из инновационных методов повышения роли местного самоуправления, а также формирования, развития и трансформации муниципального рынка, обеспечивающее более полное удовлетворение потребностей населения в социально значимых товарах, работах, услугах.

Список литературы

1. Иваницкий В.П., Пешина Э.В. Финансирование социально ориентированных затрат. - Екатеринбург: Академкнига, 2001. - 280 с.

2. Карпова Т.Ю. Формирование и развитие маркетинга в управлении муниципальным образованием. Проблемы маркетинговой деятельности: препринт. - Екатеринбург: УрО РАН, 2001. - 68 с.

3. Котлер Ф. Маркетинг менеджмент (Сер. «Теория и практика менеджмента»). - СПб.: Питер Ком, 1999. - 896 с.

4. Ламбен Ж.-Ж. Стратегический маркетинг. Европейская перспектива / пер. с фр. - СПб.: Наука, 1966. - 589 с.

5. Микульский К.И. Задачи и возможности социальной политики на современном этапе реформирования российского общества // Аналитический вестн. Совета Федерации ФС РФ. - 1998. - №8 (75). - С. 15-24.

6. Нетрадиционный маркетинг: учеб.-метод. пособие. / И.В. Разорвин и др. Уральская академия гос. службы. - Екатеринбург, 1999. - 178 с.

7. Организационно-экономическое развитие муниципальных образований: учеб. пособие / под ред. А.Г. Мокроносова, В.И. Разорвина, Н.И. Каширских. - Екатеринбург, 2000. - 341 с.

8. Проблемы совершенствования высшего профессионального образования. На пути к стратегии развития: науч. моногр. / коллектив авт. под общ. науч. ред. Г.В. Астратовой, М.И. Хрущевой. - Екатеринбург: Изд. АМБ, 2004. -348 с.

9. Система муниципального управления: учеб. для вузов / под ред. В.Б. Зотова. - СПб.: Лидер, 2005. - 141 с.