Закрепление института прав и свобод человека и гражданина в конституциях и уставах субъектов Российской Федерации

УДК 342.4

А. А. Демидов

аспирант

Пензенский государственный университет, г. Пенза, Российская Федерация

ЗАКРЕПЛЕНИЕ ИНСТИТУТА ПРАВ И СВОБОД ЧЕЛОВЕКА И ГРАЖДАНИНА В КОНСТИТУЦИЯХ И УСТАВАХ СУБЪЕКТОВ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ

Аннотация. Статья посвящена способам закрепления основных прав и свобод граждан в конституциях (уставах) субъектов Российской Федерации. Анализ конституций и уставов субъектов РФ в части, касающейся закрепления ими прав и свобод человека и гражданина, показывает, что они не вышли за пределы правовых рамок, установленных Конституцией Российской Федерации. Субъекты федерации были самостоятельными в определении формы закрепления этого института. Поэтому в одних учредительных актах содержится правовое регулирование института прав и свобод по примеру федеральной Конституции, в других - включены только основополагающие нормы, касающиеся прав и свобод, в третьих - нормы, относящиеся к основам конституционного строя РФ, в четвертых - регулирование прав и свобод в учредительном акте отсутствует. При этом те субъекты, которые не регулировали этот правовой институт, не вышли за пределы рамок, установленных Конституцией РФ, так как не воспользовались ими. Те субъекты федерации, которые перечислили права и свободы, также действовали в пределах конституционных рамок, поскольку такое правовое регулирование является вторичным, производным от Конституции РФ. Субъекты РФ, которые закрепили только основополагающие правовые нормы в сфере прав и свобод также не вышли за пределы конституционных установлений, поскольку такое правовое регулирование не вышло за пределы основ конституционного строя РФ. Однако наиболее верно поступили те субъекты РФ, которые ограничились в своих конституциях (уставах) только установлением гарантий осуществления прав и свобод человека и гражданина, установленных федеральной Конституцией, на территории своего субъекта РФ. Здесь они исходили из конституционного предела правового регулирования прав и свобод в субъектах РФ - защиты прав и свобод.

Ключевые слова: Конституция РФ, субъект федерации, основные права, гражданин, конституционные гарантии.

A. A. Demidov

Рostgraduate student Penza State University, Penza, the Russian Federation

CONSOLIDATION OF THE RIGHTS AND FREEDOMS OF THE PERSON AND THE CITIZEN INSTITUTE IN THE CONSTITUTIONS AND CHARTERS OF THE RUSSIAN FEDERATION SUBJECTS

Abstract. The article is devoted to the methods of securing the fundamental rights and freedoms in the constitutions (charters) of the Russian Federation subjects. The author analyzes the constitutions and charters of the Russian Federation subjects as related to the consolidation of the rights and freedoms of a human and a citizen, indicates that they have not gone beyond the legal framework established by the Constitution of the Russian Federation. The subjects of the federation are autonomous in determining the form of consolidation of this institution. Therefore, some constituent instruments containe legal regulation of the institute of human rights and freedoms following the example of the Federal Constitution, others include only the fundamental rules concerning human rights and freedoms, the thirds have the rules relating to the fundamentals of the constitu-tiona! system of the Russian Federation, the fourths don't contain the regulation

of rights and freedoms in the Constitutive Act. At the same time those entities that do not regulate the legal institution, do not go beyond the framework established by the Constitution of the Russian Federation, because they do not use them. Those subjects of the federation, which lists the rights and freedoms as well as acted within the constitutional framework, since such legal regulation is secondary, derived from the Constitution. Subjects of the Russian Federation, which secured only the basic legal norms in the sphere of human rights and freedoms are not gone beyond the constitutionally established as a legal regulation did not go beyond the limits of the constitutional order of the Russian Federation. However, the most right did those subjects of the Russian Federation, which are limited in their constitutions (statutes) only guarantees the establishment of the rights and freedoms of man and citizen established by the Federal Constitution, the territory of the Russian Federation of its subject. Here they came from the constitutional limit of the legal regulation of the rights and freedoms in the Russian regions - the protection of rights and freedoms.

Key words: Constitution of the Russian Federation, federation subject, basic rights, citizen, constitutional guarantees.

Институт прав и свобод человека и гражданина занимает центральное место в Конституции РФ, конституциях и уставах субъектов РФ. При этом определение конституционно-правового статуса личности в учредительных актах субъектов РФ обусловлено не только основами конституционного строя РФ, но и федеративным устройством государства. В этой связи Конституция РФ, исходя из принципов федеративного устройства государства, разграничила предметы ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации в сфере прав и свобод граждан. В соответствии со статьей 71 Конституции РФ регулирование и защита прав и свобод человека и гражданина, гражданство в Российской Федерации, регулирование и защита прав национальных меньшинств отнесено к ведению Российской Федерации. Статья 72 Конституции РФ к совместному ведению Российской Федерации и субъектов Российской Федерации отнесла защиту прав и свобод человека и гражданина, защиту прав национальных меньшинств. Поэтому пределами в закреплении института прав и свобод человека и гражданина в учредительных актах субъектов РФ являются положения о правах и свободах, составляющие одну из основ конституционного строя Российской Федерации, и конституционное разграничение предметов ведения Российской Федерации и предметов ведения субъектов Российской Федерации.

Опираясь на эти конституционные установления, в конституциях и уставах субъектов РФ совершенно не обязательно было текстуально воспроизводить вторую главу Конституции РФ, касающуюся основных прав и свобод человека и гражданина, поскольку регулирование прав и свобод отнесено к исключительному ведению Российской Федерации. Следуя буквальному толкованию Конституции РФ, в учредительных актах субъектов РФ должны содержаться только нормы, касающиеся защиты прав и свобод. Отсюда предметом конституционного (уставного) регулирования, как справедливо подчеркивают И. А. Умнова и А. С. Степанен-ко, не могут быть сами права и свободы, а лишь гарантии их реализации, механизмы защиты на региональном уровне [3].

И. А. Умнова и А. С. Степаненко в отношении прав и свобод человека и гражданина указывают на их параллельное правовое регулирование на уровне Конституции Российской Федерации и в основных законах субъектов Федерации [1].

В. В. Антонова подчеркивает тот факт, что совсем немного самостоятельности предоставляется субъектам РФ по конституционно-уставному законотворчеству в сфере обеспечения прав и свобод человека и гражданина. Более того, Конституция РФ не дает четких критериев разграничения полномочий федеральных и региональных органов государственной власти в области прав человека и

гражданина. Положения Конституции РФ о том, что к ведению Федерации относятся «регулирование и защита прав и свобод человека и гражданина» (п. «в» ст. 71), а в совместном ведении Российской Федерации и ее субъектов находится «защита прав и свобод человека и гражданина» (п. «б» ч. 1 ст. 72), не основываются на объ-ективных критериях такого разграничения. Очевидно, что "защита" может осуществляться субъектами Федерации, в том числе и путем правового регулирования соответствующей сферы общественных отношений, в процессе чего, например, устанавливаются (либо конкретизируются) механизмы реализации тех или иных прав на территории данного субъекта Российской Федерации, закрепляются дополнительные (региональные) гарантии реализации прав и свобод.

Однако некоторые субъекты РФ, главным образом республики, пошли по пути текстуального воспроизведения норм федеральной Конституции о правах и свободах граждан, усиливая в некоторых случаях эти нормы положениями о дополнительных гарантиях защиты прав и свобод. Такое правовое регулирование не может считаться первичным, поскольку конституции республик урегулировали то, что уже было предметом правового регулирования на федеральном уровне. Первичным правовым регулированием здесь могут быть только дополнительные нормы, усиливающие государственные гарантии защиты прав и свобод.

В конституциях и уставах субъектов РФ содержится многовариантная схема закрепления института прав и свобод человека и гражданина. Это свидетельствует о достаточной свободе субъектов РФ в закреплении данного правового института. Границы правовых рамок этой свободы определяются основами конституционного строя РФ и конституционным разграничением предметов ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации. Здесь субъекты РФ не могли вмешиваться в регулирование прав и свобод и своими дополнительными правовыми нормами не могли умалять то или иное конституционное право.

Как уже говорилось, практически все конституции республик текстуально воспроизвели вторую главу Конституции РФ. Анализ конституционного законодательства субъектов Российской Федерации дает основание заключить, что подавляющее большинство правовых норм, касающихся прав и свобод человека и гражданина, построено на одних и тех же подходах и принципах, характерных для федерального законодательства. Вместе с тем для конституций республик является характерным усиление прав и свобод человека и гражданина их государственной защитой.

Однако не все конституции республик закрепляли права и свободы человека и гражданина по примеру федеральной Конституции, усиливая их гарантиями защиты.

Таким образом, в конституциях республик в целом воспроизводятся основные правовые нормы, касающиеся прав, свобод и обязанностей человека и гражданина, признанные в Российской Федерации. Все они, за редким исключением, не выходят за пределы конституционных установлений, не противоречат основам конституционного строя Российской Федерации и учитывают предметы ведения и полномочия Российской Федерации и субъектов Российской Федерации.

В уставах краев, областей, городов федерального значения, автономной области и автономных округов также содержится ряд правовых норм, касающихся прав, свобод и обязанностей человека и гражданина. Однако здесь необходимо обратить внимание на ряд особенностей формы и содержания. Уставы имеют иную форму изложения правовых норм, не во всем совпадающую с конституциями республик, которые уже неоднократно принимались ими, а, следовательно, имеют свою устоявшуюся структуру, где главы, связанные с правами, свободами и обязанностями человека и гражданина, являются самостоятельными и охватывают практически весь спектр прав, свобод и обязанностей, гарантированных федеральной конституцией. Уставы субъектов федерации имеют несколько иную структуру.

Анализ уставов субъектов РФ показывает, что по признаку закрепления в них правовых норм, касающихся основных прав и свобод человека и гражданина, их можно разделить на несколько групп: уставы, не закрепляющие нормы о правах и свободах (Краснодарский, Красноярский края, Архангельская, Белгородская, Воронежская, Курганская, Ленинградская, Липецкая, Новгородская, Рязанская, Саратовская, Сахалинская, Тюменская, Тульская области, город Санкт-Петербург, Ненецкий автономный округ); уставы, где права и свободы рассматриваются по примеру федеральной конституции и конституций республик (Алтайский, Хабаровский края, Кемеровская, Новосибирская, Тверская области); уставы, где права и свободы представлены в специальной главе основополагающими нормами-целями, нормами-задачами и нормами-принципами (Забайкальский, Камчатский, Пермский края, Астраханская, Брянская, Ивановская, Курская, Магаданская, Нижегородская, Омская, Оренбургская, Орловская, Самарская, Тамбовская, Томская, Ярославская области, Ханты-Мансийский, Чукотский автономные округа); уставы, в отдельных статьях которых только гарантируется защита прав и свобод, перечисленных в федеральной конституции (Приморский, Ставропольский края, Владимирская, Волгоградская, Вологодская, Иркутская, Калининградская, Калужская, Кировская, Костромская, Курская, Московская, Мурманская, Пензенская, Псковская, Ростовская, Смоленская, Ульяновская, Челябинская области, город Москва, Еврейская автономная область, Ханты-Мансийский, Ямало-Ненецкий автономные округа).

Такой подход к проблеме прав человека в уставах объясняется отчасти и тем, что соответствующие субъекты федерации не есть государства, а являются государственно-территориальными или государственно-национальными образованиями. Следовательно, законодатели усмотрели в этом факте то положение, что достаточно только гарантировать в своих субъектах права и свободы граждан, имеющиеся в федеральной конституции и международных правовых актах, а их перечисление, в этой связи, как это сделано в конституциях республик, явилось совершенно необязательным.

Таким образом, особенности конституционно-правового статуса различных субъектов федерации привели и к различным подходам к проблемам гарантиро-ванности и обеспечения прав и свобод человека и гражданина. Практическое воплощение таких различных подходов к указанной проблеме нередко приводит и к различной степени гарантированности и защищенности прав и свобод в разных субъектах федерации. В одних уставах эти права и свободы достаточно широко закреплены и гарантированы, в других же - они вообще не упоминаются. Нам представляется, что институт прав, свобод и обязанностей человека и гражданина, исходя из конституционного принципа равенства субъектов РФ независимо от их видов, должен найти свое воплощение и в уставах субъектов Российской Федерации примерно в такой же степени, как и в конституциях республик либо с перечислением прав и свобод по примеру федеральной конституции, либо без такого перечисления, но с обязательным включением в них основополагающих правовых норм о правах и свободах и установлением гарантий их защиты.

Анализ группы уставов субъектов Российской Федерации, не включающих правовые нормы, предоставляющие и гарантирующие конкретные права и свободы человека, показывает, что их правовые нормы носят абстрактный, но очень важный основополагающий характер и напрямую вытекают из Конституции Российской Федерации. В них отсутствуют правовые коллизии. В уставах, во-первых, признается и гарантируется осуществление всех прав и свобод человека и гражданина в соответствии с федеральной конституцией; во-вторых, подчеркивается их непосредственное действие; в-третьих, указывается на защиту прав и свобод со стороны органов государственной власти, местного самоуправления и их должностных лиц; в-четвертых, подчеркивается равноправие граждан. Все эти

позиции в совокупности можно отнести не собственно к институту прав и свобод человека, а к институту основ конституционного строя.

В группе уставов, где права и свободы выделены в отдельную главу, в которой упор делается на государственные гарантии обеспечения прав и свобод, устанавливаются общие обязанности органов государственной власти, органов местного самоуправления и их должностных лиц по реализации этих прав и свобод. Такой подход вполне объясним, если учесть тот факт, что данная группа субъектов федерации не является государствами, и в этой связи нет необходимости в уставах провозглашать основные права и свободы, как это сделано в конституциях республик. Достаточно ограничиться указанием на тот факт, что в данных субъектах гарантируются права и свободы, предоставленные российской Конституцией, и определить основные обязанности органов государственной власти, местного самоуправления и их должностных лиц в данной сфере.

Субъекты Российской Федерации в вопросах защиты прав и свобод человека и гражданина имеют право устанавливать дополнительные гарантии прав и свобод. Это вытекает из части 1 ст. 72 Конституции РФ, где вопросы защиты прав и свобод человека и гражданина отнесены к совместному ведению Российской Федерации и ее субъектов. Некоторые субъекты РФ пошли по этому пути и в своих уставах такие дополнительные гарантии установили. Так, Устав Архангельской области предусматривает обеспечение дополнительных гарантий прав и льгот гражданам, проживающим на территории Крайнего Севера и в местностях, приравненных к Крайнему Северу, за счет средств областного и федерального бюджетов [5].

Дополнительные гарантии прав и свобод человека в общем плане предусмотрены в уставах Пермского края, Амурской, Брянской, Сахалинской областей. В Уставе Пермского края говорится, что нормативные правовые акты Пермского края и муниципальных образований могут устанавливать дополнительные гарантии защиты прав и свобод человека и гражданина в Пермском крае [6]. Устав Сахалинской области также декларировал предоставление дополнительных гарантий осуществления прав и свобод человека и гражданина [2]. Однако такие правовые установления, носящие общий характер, являются только лишь декларативными и нуждаются в дополнительном правовом наполнении.

Таким образом, анализ конституций и уставов субъектов РФ в части, касающейся закрепления ими прав и свобод человека и гражданина, показывает, что они не вышли за пределы правовых рамок, установленных Конституцией Российской Федерации. Субъекты федерации были самостоятельными в определении формы закрепления этого института. Поэтому в одних учредительных актах содержится правовое регулирование института прав и свобод по примеру федеральной Конституции, в других - включены только основополагающие нормы, касающиеся прав и свобод, в третьих - нормы, относящиеся к основам конституционного строя РФ, в четвертых - регулирование прав и свобод в учредительном акте отсутствует. При этом те субъекты, которые не регулировали этот правовой институт, не вышли за пределы рамок, установленных Конституцией РФ, так как не воспользовались ими. Те субъекты федерации, которые перечислили права и свободы, также действовали в пределах конституционных рамок, поскольку такое правовое регулирование является вторичным, производным от Конституции РФ. Субъекты РФ, которые закрепили только основополагающие правовые нормы в сфере прав и свобод, также не вышли за пределы конституционных установлений, поскольку такое правовое регулирование не вышло за пределы основ конституционного строя РФ. Однако наиболее верно поступили те субъекты РФ, которые ограничились в своих конституциях (уставах) только установлением гарантий осуществления прав и свобод человека и гражданина, установленных федеральной Конституцией, на территории своего субъекта РФ. Здесь они исходили из конституционного предела правового регулирования прав и свобод в субъектах РФ -

защиты прав и свобод. Здесь мы солидарны с точкой зрения Н. А. Михалевой, которая сделала вывод о том, что применительно к регламентации основных прав и свобод человека и гражданина, правильнее делать акцент на их обеспечение и гарантии.

СПИСОК ИСПОЛЬЗОВАННОЙ ЛИТЕРАТУРЫ

1. Антонова В. В. Конституционно-уставное регулирование субъектов РФ в конституционной системе Российской Федерации / В.В.Антонова //Конституционное и муниципальное право. - М. : Юрист, — 2006. — № 11. — С. 12-15.

2. Михалева Н. А. Конституции и уставы субъектов Российской Федерации (сравнительно-правовое исследование) / Н.А. Михалева. — М. : ЮРКОМПАНИ, 2010. — 366 с.

3. Степаненко А. С. Легитимность конституций (уставов) субъектов Российской Федерации в контексте их защиты органами конституционного контроля в Российской Федерации / А.С. Степаненко, И.А. Умнова //Журнал конституционного правосудия. — М. : Юрист. — 2011. — № 4 (22). — С. 23-29.

4. Устав Архангельской области от 23 мая 1995 г. (с изменениями и дополнениями). СПС «Гарант» [Электронный ресурс]. — Режим доступа: http://constitution.garant.ru/ region/ustav_arhangel/ (дата обращения: 06.10.2015).

5. Устав Пермского края от 27 апреля 2007 г. N 32-ПК (с изменениями и дополнениями). СПС «Гарант» [Электронный ресурс]. — Режим доступа: http://constitution. garant.ru/region/ustav_perm/ (дата обращения: 23.10.2015).

6. Устав Сахалинской области от 9 июля 2001 г. N 270 (с изменениями и дополнениями). СПС «Гарант» [Электронный ресурс]. — Режим доступа: http://constitution.garant.ru/region/ustav_perm/ (дата обращения: 08.10.2015).

REFERENSES

1. Antonova V.V. Constitutional and statutory regulation of the RF subjects in the constitutional system of the Russian Federation. Konstitutsionnoe i munitsipal'noepravo = Constitutional and municipal law, Moscow, 2006, no. 11, pp. 12-15.

2. Mikhaleva N. A. Konstitutsii i ustavy sub"ektov Rossiiskoi Federatsii (sravni-tel'no-pravovoe issledovanie) [Constitution and statutes of the subjects of the Russian Federation (comparative law research)]. Moscow, IuRKOMPANI Publ., 2010, 366 p.

3. Stepanenko A.S., Umnova I.A. Legitimacy of the constitutions (charters) of the subjects of the Russian Federation in the context of their protection bodies of the constitutional control in the Russian Federation. Zhurnal konstitutsionnogo pravosudiia = Journal of constitutional justice, Moscow, 2011, no. 4 (22), pp. 23-29.

4. Ustav Arkhangel'skoi oblasti ot 23 maia 1995 g. (s izmeneniiami i dopolneniiami). SPS «Garant» (The Charter of the Arkhangelsk region of May 23, 1995 (revised and expanded). Legal reference system «Garant»). Available at: http://constitution.garant.ru/region/ ustav_arhangel/ (accessed 06.10.2015).

5. Ustav Permskogo kraia ot 27 aprelia 2007 g. N 32-PK (s izmeneniiami i dopolneniiami). SPS «Garant» (The Charter of the Perm region no. 32-PK of April 27, 2007 (revised and expanded). Legal reference system «Garant»). Available at: http://constitution.garant.ru/ region/ustav_perm/ (accessed 23.10.2015).

6. Ustav Sakhalinskoi oblasti ot 9 iiulia 2001 g. N 270 (s izmeneniiami i dopolne-niiami). SPS «Garant» (The Charter of the Sakhalin region no. 270 of July 9, 2001. (revised and expanded). Legal reference system «Garant»). Available at: http://constitution.garant.ru/region/ ustav_perm/ (accessed 08.10.2015).

ИНФОРМАЦИЯ ОБ АВТОРЕ

Демидов Антон Андреевич — аспирант, Пензенский государственный университет, 440026, г. Пенза, ул. Красная 40, Российская Федерация, e-mail: aur-penza-ra2@rambler.ru.

AUTHOR

Demidov Anton Andreevich — Postgraduate student, Penza State University, 40 Krasna-ya Street, Penza, 440026, the Russian Federation, e-mail: aur-penza-ra2@rambler.ru.

БИБЛИОГРАФИЧЕСКОЕ ОПИСАНИЕ СТАТЬИ

Демидов А.А. Закрепление института прав и свобод человека и гражданина в конституциях и уставах субъектов Российской Федерации / А.А. Демидов // Электронный научный журнал «Наука. Общество. Государство». — 2015. — Т. 3, № 4 [Электронный ресурс]. — Режим доступа: http: //esj.pnzgu.ru.

BIBLIOGRAPHIC DESCRIPTION

Demidov A. A. Consolidation of the rights and freedoms of the person and the citizen institute in the constitutions and charters of the Russian Federation subjects. Electronic scientific journal «Science. Society. State», 2015, vol. 3, no. 4, available at: http://esj.pnzgu.ru (In Russian).