Отрешение от должности главы субъекта Российской Федерации как мера конституционно-правовой ответственности

В.Н. Белоновский

ОТРЕШЕНИЕ ОТ ДОЛЖНОСТИ ГЛАВЫ СУБЪЕКТА РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ КАК МЕРА КОНСТИТУЦИОННО-ПРАВОВОЙ ОТВЕТСТВЕННОСТИ

В статье рассматриваются вопросы, связанные с применением мер конституционно-правовой ответственности к главам субъектов Российской Федерации в виде отрешения их от должности. В этом плане рассматриваются особенности данной санкции, ее закрепления в законодательстве и механизм реального правоприменения в конституционной практике России.

Ключевые слова: конституционно-правовая ответственность, дисциплинарная ответственность, основания ответственности, процедура, санкция, отрешение от должности, импичмент, выражение недоверия, увольнение, отстранение, удаление от должности, утрата доверия.

Институт отрешения от должности сравнительно молодой в рамках конституционно-правовой ответственности в России, впрочем, как и данная ответственность в целом. Ее конституирование происходило в 80-х годах ХХ столетия, хотя меры конституционно-правовой (или государственно-правовой) ответственности имеют более глубокие исторические корни1, а само наказание в виде отрешения от должности было введено в нормативный акт еще в 1845 г. (Положение о наказаниях уголовных и исправительных2, ст. 67).

Институт отрешения от должности в законодательстве Российской Федерации появился лишь в начале 90-х годов ХХ столетия сначала по отношению к Президенту РФ (РСФСР), что и было закреплено Конституцией РСФСР 1978 г.3 (в редакции от 24 мая 1991 г.) и Законом «О Президенте РСФСР» от 24 апреля 1991 г.4 В соответствии с этими актами (ст. 121-10 Конституции РСФСР, ст. 10 Закона) Президент РСФСР мог быть отрешен от должности Съездом народных депутатов РСФСР (большинством в 2/3 голосов всех членов) в случае нарушения им Конституции, законов РСФСР

© Белоновский В.Н., 2011

и принесенной им при вступлении в должность присяги, на основании заключения Конституционного суда РСФСР по инициативе Съезда народных депутатов, Верховного Совета или одной из палат Верховного Совета.

За все время существования института президентства трижды предпринимались попытки инициировать процедуру отрешения от должности Президента России. Дважды в 1993 г. и один раз в 1998-1999 гг., но и она не была доведена до логического конца, несмотря на серьезность выдвинутых обвинений и работы специально созданной комиссии5.

Позднее институт отрешения от должности частично был введен и на уровне местного самоуправления, что косвенно следовало из ст. 47-49 Федерального закона РФ от 28 августа 1995 г. № 154-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»6 и связан был с утратой доверия населения (ответственность перед населением) или нарушением соответствующего законодательства (ответственность перед государством) выборного должностного лица.

Вместе с тем казалось, что практика России первого десятилетия XXI в. не давала материала для обобщения, поскольку попыток инициировать отрешение Президента РФ от должности больше не производилось, и практика отрешения должностных лиц местного самоуправления также не получала особенного распространения.

На этом фоне как-то незаметными остались введенные в 2003 г. в Федеральный закон от 6 октября 2003 г. № 131-Ф3 нормы «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»7, по которым уже не представительный орган местного самоуправления, как это было в практике 90-х годов, а высшее должностное лицо субъекта Российской Федерации (руководитель высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации) издает правовой акт об отрешении от должности главы муниципального образования или главы местной администрации (ст. 74. «Ответственность главы муниципального образования и главы местной администрации перед государством»).

Итак, что же случилось, почему такая важная мера конституционно-правовой ответственности, как «отрешение от должности главы муниципального образования», отошла к высшему должностному лицу субъекта Российской Федерации (президенту, губернатору, главе администрации или правительства), вопреки мировой практике, где отрешение распространяется только на выборных должностных лиц и принимается соответствующим законодательным (представительным) органом?

Ответ, представляется, необходимо искать в той практике усиления вертикали исполнительной власти, которая навязывается обществу с начала первого десятилетия ХХ1 в. в России и в значительной степени напоминает другую, «командно-административную», вертикаль советского периода, подминая под себя (ставя под контроль) органы представительной власти и выборных должностных лиц путем электорального и политического воздействия, а где-то и путем прямого законодательного вторжения.

Толчком для привлечения внимания к данной проблеме послужил известный указ Президента Российской Федерации от 28 сентября 2010 г. № 1183 «О досрочном прекращении полномочий мэра Москвы»8, в котором на основании подп. «г» п. 1 и подп. «а» п. 9 ст. 19 Федерального закона от 6 октября 1999 г. № 184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» формулировалось постановление об отрешении Лужкова Юрия Михайловича от должности мэра Москвы в связи с утратой доверия президента Российской Федерации. Естественно, указ президента вызвал неоднозначную реакцию. Не оспаривая его законность, т. е. соответствие закону, что отметил и В.В. Путин 28 сентября в Сыктывкаре, подчеркнув, что Д.А. Медведев, принимая решение об отставке Лужкова, «действовал в строгом соответствии с законом»9, не беря во внимание ее политическую, экономическую, социально-нравственную составляющие, криминалистическую факторность, хотелось бы рассмотреть данную процедуру с юридической позиции, заострив внимание на ее конституционной составляющей. А вот здесь у нас есть основания усомниться в совершенстве норм данного закона, их соответствия зарубежному опыту и российской конституционной практике.

Как известно, особенностью «отрешения от занимаемой должности» является тот факт, что субъект ответственности не находится в отношениях ведомственной или служебной подчиненности лицу (органу), осуществляющему наказание, в противном случае будет иметь место «освобождение от должности», «увольнение с должности», которое далеко не равнозначно «отрешению от нее», поскольку будет относиться к дисциплинарной ответственности, где санкцией выступает увольнение с должности, а не отрешение, при котором стороны не состоят в отношениях субординации. Однако с 2004 г. высшие должностные лица субъектов РФ оказались именно в прямом подчинении Президенту РФ, что подтвердил и В.В. Путин, выступая в Сыктывкаре 28 сентября 2010 г. «Но оче-

видно, что отношения у мэра Москвы с президентом не сложились. Между тем, мэр является подчиненным президента, а не наоборот, поэтому нужно было своевременно предпринять необходимые шаги для нормализации этой ситуации»10.

Ситуацию, конечно, необходимо было нормализовать, но поскольку речь идет о прямоподчиненном субъекте, то «отрешение от должности» как мера конституционно-правовой ответственности здесь была неуместна. Однако законодатель не прочувствовал ситуацию, отсюда и те вопросы, которые возникли у специалистов, например: «Безусловно, Президенту России законом даны права по прекращению полномочий высшего должностного лица Москвы (субъекта РФ), но отрешение от должности в связи с утратой доверия Президента РФ может быть произведено за ненадлежащее исполнение свих обязанностей, а не из-за утраты доверия, как сказано в Указе. Следовательно, при издании своего Указа "Об отрешении..." Президент был не вправе руководствоваться пунктом "г" части 1 статьи 19 Федерального закона «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов РФ», - считает челябинский юрист Алексей Суздалов11.

Москвич Анатолий Лемешев, обращаясь в суд, требовал признать пункт 1 президентского указа противоречащим Конституции и закону «Об общих принципах организации госвласти в РФ», считая, что если президент отрешает главу региона от должности в связи с утратой доверия из-за ненадлежащего исполнения обязанностей, то он обязан расшифровать, какие обязанности губернатор исполнял не так. Правда, в этом случае москвичу ситуацию быстро пояснила член Общественной палаты РФ адвокат Елена Лукьянова, указав, что в законе «Об общих принципах организации госвласти в РФ» нет положений, требующих пояснять причины отставки. К сожалению, профессор Е.А. Лукьянова оказалась права, но это не говорит о совершенстве закона. Здесь налицо или пробел, или субъективизм законодателя.

Как известно, нормы об отрешении от должности высшего должностного лица субъекта Российской Федерации (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации) появились в законе «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» в 2004 г.12 Как позднее отметил В.В. Путин на пресс-конференции, «...что касается самой процедуры (отставки), то ваш покорный слуга был автором закона, согласно которому приводятся руководители (регионов) к власти и отстраняются»13. Сам В.В. Пу-

тин использовал это право трижды. 9 марта 2005 г. он подписал указ об отстранении Владимира Логинова от должности губернатора Корякского АО за «ненадлежащее исполнение обязанностей» и плохое обеспечение региона энергоносителями. 27 июля 2006 г. Владимир Путин своим указом отстранил от должности главу администрации Ненецкого АО Алексея Баринова «в связи с утратой доверия». 10 мая 2007 г. Путин снял с должности «в связи с утратой доверия Президента РФ» губернатора Амурской области Леонида Коротко-ва. Причиной снятия с поста губернатора стало возбужденное против него уголовное дело по факту превышения служебных полномочий14. Однако особого шума по стране эти факты не наделали и особого внимания к данным нормам привлечено не было.

Вместе с тем зарубежная практика акцентирует внимание на отрешении как определенной стадии процедуры импичмента, который может иметь место в результате этой процедуры, а может и не иметь. У нас же в Конституции РФ нет института импичмента, но отрешение рассматривается и как процедура (широкий смысл), и как конечная стадия отрешения, т. е. сама санкция, что нашло отражение и в Федеральном законе от 6 октября 1999 г. № 184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации»15, где отрешение рассматривается и как определенная процедура, например, когда выражается недоверие главе администрации законодательным (представительным) органом государственной власти субъекта Российской Федерации, процедура, которая предполагает прохождение нескольких стадий, начиная от инициирования, создания комиссии, мотивировочного заключения, обсуждения, голосования и принятия решения, направления соответствующих документов президенту, который и производит отрешение или отклоняет его. С другой стороны, и сам Президент может без учета мнения законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта Российской Федерации отрешить в безмотивировочном варианте главу администрации субъекта РФ. В данном случае отрешение является санкцией.

В связи с этим стоит отметить, что известный указ Президента РФ во многом не соответствовал требованиям ст. 58 Федерального закона РФ от 27 июля 2004 г. № 79-ФЗ «О государственной гражданской службе Российской Федерации»16 о порядке применения и снятия дисциплинарного взыскания. Хотя здесь речь идет о дисциплинарных мерах, а не конституционных, но все равно наложение любого взыскания в рамках юридической ответственности должно предполагать определенные формальные основания, соответствующий порядок применения санкции. Данным же зако-

ном «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации»17 не устанавливается обязанность инициаторов решения об отрешения от должности называть мотивы своего решения, но их все-таки целесообразно и желательно указать, чтобы избежать безмотивного, т. е. произвольного, увольнения. С одной стороны, они есть в самом законе, с другой стороны, более полно представлены и в других законах, например в Федеральном законе «О государственной гражданской службе Российской Федерации». Допустим, в соответствии со ст. 37 расторжение служебного контракта по инициативе представителя нанимателя может произойти из-за несоответствия гражданского служащего замещаемой должности гражданской службы. Это несоответствие определяется по более чем 10 основаниям, при наличии которых служебный контракт может быть расторгнут представителем нанимателя, а гражданский служащий освобожден от замещаемой должности гражданской службы и уволен с гражданской службы.

В процедуре отрешения от должности не используется и другое важное правило - о предупреждении лица о досрочном увольнении в письменной форме не позднее определенного срока, например, как в трудовом законодательстве, «не позднее, чем за один месяц»18.

Касаясь причины отставки мэра Москвы, президент отметил, что она «вытекает из самого указа». «Я как президент РФ утратил доверие к Юрию Михайловичу Лужкову в качестве мэра, а действующее законодательство прямо устанавливает в качестве причины для отрешения от должности утрату доверия»19. Это, конечно, правильно, в соответствии с законом, но в самом законе явно недостаточно прописаны основания недоверия: 1. За ненадлежащее исполнение своих обязанностей (довольно-таки общая и размытая формулировка, которую трудно объективно квалифицировать, поскольку отсутствуют конкретные деяния состава). 2. А также в иных случаях, предусмотренных настоящим Федеральным законом. Однако иные случаи для отрешения также не прописываются, за исключением, как уже отмечалось, если будет выражено недоверие со стороны законодательного (представительного) органа. Но опять же не прописаны основания выражения высшему должностному лицу субъекта Российской Федерации (руководителю высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации) такого недоверия законодательным (представительным) органом государственной власти субъекта Российской Федерации. В этом плане более четко излагается основание для отрешения (п. 3 ст. 29.1) высшего должностного лица субъекта Российской Федерации от должности: «Если в течение месяца со дня вынесения

Президентом Российской Федерации предупреждения высшему должностному лицу субъекта Российской Федерации (руководителю высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации) указанное лицо не приняло в пределах своих полномочий мер по устранению причин, послуживших основанием для вынесения ему предупреждения, Президент Российской Федерации отрешает высшее должностное лицо субъекта Российской Федерации (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации) от должности».

Президент Российской Федерации, как уже отмечалось, вправе отрешить высшее должностное лицо субъекта Российской Федерации (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации) от должности в связи с выражением ему недоверия законодательным (представительным) органом государственной власти субъекта Российской Федерации. В принципе в связи с законодательной конструкцией и ситуацией после 2004 г. здесь все правильно, но все же мировая практика свидетельствует о том, что окончательное решение об отрешении от должности принимает законодательный орган или его (парламента) первая палата, а не высшее должностное лицо, пусть им является даже президент, в прямом подчинении которого в Российской Федерации находится глава субъекта РФ. Для того чтобы прекратить его полномочия, президенту нет необходимости использовать процедуру отрешения от должности, главу администрации субъекта РФ просто можно уволить, снять, лишить полномочий, удалить как лицо, находящееся в полной зависимости от президента и которое он назначает своим указом.

Впрочем, и сам президент, комментируя вопрос об отставке мэра Москвы Юрия Лужкова, поясняя различие в понятиях «отстранение» и «отрешение», подчеркнул, что в данном указе речь идет не об отстранении, а об отрешении, «потому что отрешение -это увольнение»20. Из этого видно, что президент отождествляет понятия «отрешение» и «увольнение», но это не так, поскольку отрешение - это мера конституционно-правовой ответственности, а увольнение - мера дисциплинарной ответственности. Но проблема заключается в том, что на лиц, занимающих государственные должности по акту назначения на государственную должность Российской Федерации, не предполагается распространение трудовых отношений и возможности заключения с такими лицами трудового договора21. Поэтому некорректно отождествлять понятия «отрешение» и «увольнение».

Но здесь в соответствии с законом мы имеем совершенно иную ситуацию, когда право отрешения о должности принадлежит не законодательному органу, который, в соответствии с буквой закона может выразить главе субъекта РФ только «недоверие», а Президенту РФ. А вот эта ситуация уже требует анализа и пояснения. Данная норма закона, по нашему мнению, не совсем верно использована в соответствующей ситуации, поскольку, с одной стороны, президенту нечего отрешать от должности лицо, которое находится в его прямом подчинении, данное лицо можно просто уволить; во-вторых, право отрешения может принадлежать только законодательному органу; в-третьих, право отрешения может быть применено только к выборному лицу, пользующемуся определенным уровнем электоральной защиты и не находящемуся в прямом подчинении у другого (вышестоящего) лица по вертикали исполнительной власти. Впрочем, и в исполнительной власти может использоваться процедура «отрешения от должности», если это лицо, не назначенное на соответствующий пост, а выборное в данной исполнительной власти и занимает соответствующий пост по выбору. Но окончательное решение, в данном случае об отрешении от должности, в этой ситуации должна принимать не соответствующая структура в системе исполнительной власти, а тем более вышестоящее должностное лицо, а законодательный орган соответствующего уровня. И только после этого соответствующее должностное лицо, вышестоящее в иерархии исполнительной власти, принимает решение об увольнении с работы лица, которое подверглось процедуре отрешения от должности, если дело, конечно, не передается в суд.

Примечания

1 См.: Белоновский В.Н. Электоральное право Российской Федерации. М.: РГГУ, 2010. С. 23; Он же. Правонарушения и юридическая ответственность в избирательном праве. Историческая практика и современность. Монография / Под ред. проф. А.С. Прудникова. М.: ЮНИТИ-ДАНА, 2005. С. 111-128; Авакьян С.А. Государственно-правовая ответственность // Советское государство и право. 1975. № 10; Витрук Н.В. Общая теория юридической ответственности: Монография. М.: РАП, 2008; Хачатуров Р.Л., Липинский Д.А. Общая теория юридической ответственности: Монография. СПб.: Юридический центр Пресс, 2007; Кондрашев А.А. Конституционно-правовая ответственность в Российской Федерации: теория и практика. М.: Юристъ, 2006; Лучин В.О. Конституция Российской Федерации. Проблемы реализации. М.: ЮНИТИ-ДАНА, 2002; Виноградов В.А. Конституционно-правовая ответственность: вопросы теории и законодательное регулирование. М., 2000.

2 Собрание законодательства Российской империи. Т. XV: I. Уложение о наказаниях уголовных и исправительных. Изд. 1885 г. с включением статей по Продолжению 1912, 1913, 1914 годов. II. Уголовное уложение. Статьи, введенные в действие. Изд. 1909 г. с включением статей по Продолжению 1912, 1913 годов. Пг., 1916.

3 Конституция (Основной закон) Российской Советской Федеративной Социалистической Республики. Принята на внеочередной седьмой сессии Верховного Совета РСФСР девятого созыва 12 апреля 1978 года // ВВС РСФСР. 1978. № 15. Ст. 407.

4 Ведомости Съезда народных депутатов РСФСР и Верховного Совета РСФСР. 1991. № 17. Ст. 512.

5 Сборник материалов и документов Специальной комиссии Государственной Думы Федерального Собрания РФ по оценке соблюдения процедурных правил и фактической обоснованности обвинения, выдвинутого против Президента РФ, и их рассмотрения Государственной Думой РФ 1315 мая 1999 г. / Под общ. ред. В.Д. Филимонова. М., 1999.

6 СЗ РФ. 1995. № 35. Ст. 3506.

7 СЗ РФ. 2003. № 40. Ст. 3822.

8 Российская газета. Федеральный выпуск. № 5298. 2010. 29 сент.

9 URL: http://www.novopol.ru/-otreshenie-ot-lujkova-text90551.html (дата обращения: 15.11.2010).

10 Там же.

11 URL: http://www.uraldaily.ru/politika/3201.html (дата обращения: 15.11.2010).

12 ФЗ РФ от 11.12.2004. № 159-ФЗ «О внесении изменений в Федеральный закон "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" и в Федеральный закон "Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации"». // СЗ РФ. 2004. № 50. Ст. 4950.

13 URL: http://www.novopol.ru/-otreshenie-ot-lujkova-text90551.html (дата обращения: 15.11.2010).

14 URL: http://www.sknews.ru/regions/moscow/41047-medvedev-ne-isklyuchaet-chto-eshhe-ispolzuet-pravo-otreshit-ot-dolzhnosti-glav-regionov-iz-za-utraty-doveriya-putin-polzovalsya-yetim-trizhdy.html (дата обращения: 18.11.2010).

15 СЗ РФ. 1999. № 42. Ст. 5005; с посл. изм. и доп; СЗ РФ. 2010. № 23. Ст. 2800.

16 СЗ РФ. 2004. № 31. Ст. 3215.

17 СЗ РФ. 1999. № 42. Ст. 5005; с посл. изм. и доп.; СЗ РФ. 2010. № 23. Ст. 2800.

18 ФЗ РФ от 30.12.2001. № 197-ФЗ. «Трудовой кодекс РФ». // СЗ РФ. 2002. № 1. Ч. I. Ст. 3.

19 URL: http://wwwkadis.ru/daily/?id=86773 (дата обращения: 28.11.2010).

20 URL: http://www.lifenews.ru/news/38557 (дата обращения: 28.11.2010).

21 См.: Комментарий к Трудовому кодексу РФ / Под ред. В.И. Шкатуллы. 3-е изд. измен. и доп. М.: Норма, 2004. С. 868.