Государственно-правовое регулирование здравоохранения в период правления Петра I

Раздел 1. Методология, теория и история государственно-правового регулирования

ГОСУДАРСТВЕННО-ПРАВОВОЕ РЕГУЛИРОВАНИЕ ЗДРАВООХРАНЕНИЯ

В ПЕРИОД ПРАВЛЕНИЯ ПЕТРА I

Э.Р. Исхаков

С.Г. Аксенов

В статье анализируется законодательство Петра I, регламентирующее организацию различных сфер медицинской помощи населению и Вооруженным силам России.

Ключевые слова: история медицинского законодательства России, законодательство Петра I.

Особое значение в развитии России в целом и здравоохранения в частности придается XVIII веку - эпохе преобразований, проводимых Петром I (годы правления 1682-1725, самостоятельное правление с 1689 года). По мнению Д.С. Лихачева, эпоха петровских реформ «явилась закономерным результатом всего развития русской культуры, начавшей переходить от средневекового типа к типу нового времени» [1, с. 3]. При этом отмечается, что стремление максимально расширить влияние государства на все стороны жизни, активно проявившееся во время правления Петра I, затронуло и область здравоохранения [2, с. 219-230]. Государь занимался улучшением многих сторон здравоохранения, таких как повышение уровня лечения своих заболевших поданных; предупреждение распространения инфекционных заболеваний; развитие аптечного дела, сохранение здоровья военнослужащих, подготовка отечественных медицинских работников, организация стационарной помощи больным.

С самого начала своего правления Петр I обратил внимание на законодательное регулирование ответственности (наказаний) медиков за ненадлежащее лечение больных. В официальные годы правления Петра I, в 1686 году в России был издан

царский указ «Боярский приговор», предусматривавший наказания за ненадлежащее лечение. В разделе «О наказании незнающих медицинских наук и по невежеству в употреблении медикаментов, причиняющих смерть больному» лекари предупреждались, что «буде из них кто нарочно или ненарочно кого уморят, а про то сыщется и им быть казненными смертью» [3, с. 36].

А.Н. Алелеков обнаружил в Полном собрании законов Российской империи документы - указы Великого Государя, в которых рассматриваются наказания за ненадлежащее лечение больных (результатом лечения здесь была смерть пациентов) или за факт халатности и ненадлежащего исполнения врачебных обязанностей. Так, в 1686 году был наказан лекарь, который в пьяном виде перепутал лекарства, и больной скончался от неправильного лечения. В наказание его было «велено сослать с женою и с детьми в Курск» [4].

В 1700 году обнародован указ в связи с тем, что в результате ненадлежащего лечения со стороны лекаря скончался боярин - ему давали дозу лекарства, во много раз превышавшую терапевтическую, т.е. токсичную, поэтому этого лекаря сослали с женою на каторгу в Азов [5, с. 20; 6]. А.Г. Блинов рассматривает уголовно-правовые нормы XVI-XVШ веков, в том числе

Юридическая наука и правоохранительная практика нормы, действовавшие при Петре Первом и относившиеся к телесным повреждениям, по аналогии с современным законодательством и правоприменительной практикой как относящиеся и к врачебной деятельности, хотя уголовных дел или упоминаний, где фигурировали бы медицинские работники, наказанные за действия при исполнении лечения, им не приводится [7].

Санитарная деятельность, направленная на предупреждение инфекционных заболеваний, отразилась в Указе 1688 года, который возлагал контроль за чистотой улиц Москвы на объезжих из дворян: хозяева дворов, возле которых обнаружены нечистоты, должны были свозить нечистоты на земляной город ниже Нового Спасского монастыря [8, с. 131].

О защите прав на охрану здоровья в плане создания соответствующих санитарно-гигиенических условий для проживания населения говорится в Указе от 25 мая 1718 года «О смотрении, чтобы строение домов производилось по указу; о содержании улиц в чистоте; о допущении торговых шалашей в указанных местах; о съестных припасах, о подозрительных домах, о гулящих людях, о приезжих и отъезжающих; об определении с дворов караульщиков, в каждой слободе или улице старост и при каждых десяти дворах десятского и о распространении повинности постоя на людей всякого чина и звания». Пункт пятый данного приказа ограждал граждан от приобретения в пищу недоброкачественных продуктов: «Також опасно хранить надлежит в рядах и местах, а наипаче где столовые харчи продаются, дабы отнюдь нездорового какого съестного харчу не продавали, а паче вредительского чего, но все б держали здоровое, еще ж смотреть и хранить с прилежанием...». Пункт 6 предписывал заботиться о санитарно-гигиеническом благополучии мест обитания граждан: «Також в надсмотрении иметь чистоту улиц и переулков, рынков, рядов и мостов; и каждому жителю дать указ, дабы все пред своим двором имели чистоту и сор чистили, и возили на указанное место, а наипаче надлежит хранить, дабы отнюдь на реку зимою не возили, а летом не бросали, также про-

токи и каналы сором не засыпали под жестким штрафом» [9, с. 120].

При Петре I стало развиваться и аптечное дело. Н.Н. Коротеева пишет о «фармацевтической правовой базе» Российской империи, имея в виду, например, Указ Петра I от 22 ноября 1701 года «О заведении в Москве вновь осьми аптек с тем, чтоб в них никаких вин не было продаваемо: о введении оных Посольскому приказу и об уничтожении зелейных лавок» [10; 11, с. 125-129]. Но фармацевтика - это наука, изучающая создание, безопасность, хранение, изготовление, отпуск и маркетинг лекарственных средств, поэтому правильнее говорить не о фармацевтической правовой базе, а о правовой базе развития аптечного дела или правовой базе организации деятельности аптек. Данный указ Петра I, с одной стороны, обеспечивал права пациентов на надлежащее лечение тем, что реализация лекарств только в аптеках гарантировала качество препаратов, устраняя бесконтрольную продажу лекарственных средств неопределенного качества: было велено завести аптеки (числом 8) в Москве, одновременно закрыв лавки, которые «продавали всякие непотребные травы и зелье вместо лекарств». С другой стороны, ограничивалось количество аптек, что может рассматриваться как нарушение прав пациентов и снижение уровня медицинской помощи населению. Указ Петра I от 14 августа 1721 года «Об учреждении в городах аптек под смотрением Медицинской Коллегии, о вспоможении приискивающим медикаменты в Губерниях, и о бытии под надзором помянутой Коллегии гошпита-лям» способствовал дальнейшему увеличению числа аптек в Петербурге и губернских городах [12].

Законодательству о военной медицине Петр I уделял особое внимание. Основные «судьбоносные» и внесшие большой вклад в регламентирование здравоохранения нормативные правовые акты принимались Петром I при формировании и развитии Вооруженных сил России. Нормативные акты, относящиеся к деятельности армии и флота, включали статьи и разделы, посвященные охране здоровья и лечению

6

служащих Вооруженных сил, и в дальнейшем действие этих актов распространялось на гражданскую сферу.

Первые указания на наличие в войсковых соединениях России врачей относятся к 1616 году, хотя их постоянное присутствие в армейских частях было необязательным. Врачи командировались в полки только в случае надобности. Так, М. Лахтин ссылается на найденный им документ от 1 апреля 1703 года - «Указ великого государя царя и великого князя Петра Алексеевича вся великия и малыя и белыя России самодержца боярину Тихону Никитичу Стрешневу с сотоварищи», в котором дается поручение врачу с лекарем и лекарствами из Аптекарского приказа отправиться в полк Севеска [13, с. 164-165]. Осмотр старых, больных и увечных солдат при увольнении их со службы поручался также не врачам, а воеводам, как это явствует из грамоты, данной боярину, князю Черкасскому «с сотоварищи» в 1655 году [13, с. 166; 14]. С 1704 года появляются указания Петра I о назначении врачей для освидетельствования военнослужащих Российской армии с целью выяснения вопроса относительно их пригодности к военной службе.

Во времена Петра I, согласно Указу 1706 года, была определена структура и выстроена деятельность медицинской части в войсках. В указе был предусмотрен и контроль за исполнением обязанностей лекарями: «прапорщик, который послан будет смотреть за лекарями, чтобы не ленились и свое бы дело исправляли» [5, с. 36].

Некоторые элементы защиты прав пациентов на получение надлежащей медицинской помощи имеются в Воинском уставе Петра I. В нем говорится об обязанностях военно-медицинских чинов осматривать в госпиталях больных как минимум 4 раза в неделю и обязательно назначать им лекарства; об обязанностях обслуживающего персонала и их нормы численности

- на каждые десять больных один здоровый солдат и несколько женщин, которые должны проводить гигиенические мероприятия и ухаживать за ними. Чтобы воздух в больницах был «легкий и невредитель-ный», предписывалось постоянно прокури-

вать больничные палаты можжевельником и «докторскими порошками» [15, с. 106].

К 1711 году был подготовлен проект по нормативному распределению медицинских работников по воинским подразделениям. Согласно этому проекту в каждом пехотном полку должен был находиться один «лекарь иноземец» и десять «просто лекарей» (имеются в виду русские лекари) [16], в артиллерийском полку - два лекаря и семь цирюльников [17]. Глава 33 Воинского устава 1716 года гласит: «Надлежит быть при всякой дивизии одному доктору, одному штап лекарю, а во всяком полку полевому лекарю, також в каждой роте по цырюлнику». Однако исследователь М. Лахтин (1902) считал, что штаты «штап лекарей» и «цырюлников» не были заполнены профессиональными медиками, о чем, по его мнению, свидетельствуют следующие слова Указа Сената от 8-го января 1713 года: «А что положено в определенных табелях на аптекарских служителей в генералитет и на полковых лекарей, и те деньги из губерний, по тому определению, присылать в канцелярию Правительствующего Сената, потому что они лишния» [13, с. 183; 18].

Считается, что и Артикул воинский, изданный Петром I 26 апреля 1715 года, внес значительный вклад в организацию гражданского медицинского дела [9, с. 327365]. В главе второй «О службе божии и священниках» Артикула 16 отмечено, что больные люди находились на особом положении во время молитвы и службы, им, в отличие от других граждан, разрешалось приобретать товары в торговых и питейных заведениях: «Сколь скоро к молитве или службе божией звычайный знак дан будет, имеют тогда все маркетентеры, купцы, харчевники и шинкари лавки свои запереть, и отнюдь никаких товаров, ни пива, ни вина, не продавать. Разве когда больной (курсив наш. - Э. И., С. А.) для своей нужды требовать будет». Защита права воинов на охрану здоровья, касающуюся предупреждения кишечных инфекционных заболеваний во время службы, отражена в главе 11 (о квартирах и лагерях) Артикула 90: «В обозе всюду чисто держано имеет быть,

Юридическая наука и правоохранительная практика буде же кто обрящется, что он на оном месте, где не надлежит, испорожнитца, или во оной воде, которую пиют, или на варение берут, мыть, или лошадей тамо поить, или вне учрежденнаго места скотину бить будет: оный имеет не токмо то нечистое сам вычистить, но и сверх того жестоко наказан быть». Глава 19 «О смертном убийстве» посвящена в том числе и вопросам судебно-медицинской экспертизы; в ней приводится описание телесных повреждений, приводящих к смерти.

О защите права пациента от ненадлежащего лечения со стороны врача говорится в параграфе 9 десятой главы (глава называлась «О лекаре») Морского устава, утвержденного Петром I в 1720 году. Устав устанавливал ответственность врача за неблагоприятный исход лечения вследствие ненадлежащего исполнения врачом своих профессиональных обязанностей: «Ежели Лекарь своим небрежением и явным пре-зорством к больному поступит, от чего им беда случится, то оной яко злотворец наказан будет, яко бы своими руками его убил, или какой уд отсек. Буде же леностию учинит, то знатным вычетом наказан будет, по важности и вине смотря в суде» [19].

Указ от 17 сентября 1712 года проливает свет на довольно распространенные способы лечения в полковых лазаретах: широко практиковалось назначение алкогольных напитков одновременно с другими лекарствами [13, с. 182].

Указы Петра I развивали организацию больничного дела (в том числе и его финансирования), что можно рассматривать как принятие мер по обеспечению прав пациентов на лечение в надлежащих условиях.

Считается, что первая попытка Петра I посредством Указа, принятого в конце 1700 года, учредить лечебные заведения по всем губерниям оказалась неудачной, т.к. историками медицины никаких данных о воплощении указа в жизнь не было найдено [5, с. 58].

По идее, поданной отставным лейб-медиком Петра I Николаем Бидлоо, главе Монастырского Приказа Ивану Мусину-Пушкину было поручено вести строитель-

ство лечебного учреждения нового типа

- военного госпиталя (в котором бы работали только россияне), о чем и был издан Указ от 25 мая 1706 года. 21 ноября 1707 года Московский военный госпиталь начал свое существование. При этом деятельность госпиталя не подчинялась Аптекарскому Приказу (который ведал тогда всей медицинской частью России) и финансировалась за счет Монастырского Приказа, а также приписанных вотчин и сбора с венчающихся в церкви. Хотя он и назывался военным, однако первое время в нем лечили больных различных категорий, причем раненых и солдат среди них не было. Полное бюджетное финансирование через Монастырский Приказ госпиталь получил по Указу от 1 мая 1710 года [5, с. 77].

В 1715 году Петром I был обнародован Указ о создании госпиталей при церквах [5, с. 59]. При Петре I помимо больших больниц (госпиталей) в России существовало и множество более мелких больниц

- лазаретов, и в 1716 году их число доходило до 500. В соответствии с Указом 1714 года на содержание лазаретов была определена половина «венечного сбора» (сбор, уплачиваемый при заключении браков в церкви) [20].

Большой проблемой при Петре I (и не только в его время) являлось обеспечение финансирования медицинской деятельности. В 1721 году были выпущены два указа царя: по одному из них в госпиталь отдавались все деньги, вырученные за счет продажи недвижимости лиц, совершивших проступки в церковном ведомстве. По второму указу взыскивались так называемые лазаретные деньги (определенный процент с жалования лиц, состоящих на государственной службе) [5, с. 123].

Однако вследствие недостаточности сумм, получаемых от «венечного сбора», правителями России изыскивались все новые и новые источники финансирования. Так, в 1715 году именным указом было предписано взимать еще в пользу лазаретов по 100 рублей с пожалованных в дьяки [21], а в 1721 году в пользу больниц были установлены вычеты из жалования всех лиц, находящихся на государственной

8

службе: «на каждый год от каждого рубля по копейке, и еще особый вычет за каждое повышение по службе» [22]. Еще один источник поступления денег был найден в 1722 году: было положено брать на содержание больниц имения, оставшиеся после лиц духовного звания и раскольников [23].

Одним из мероприятий, внесших глобальное изменение в осуществление медицинской помощи в России, стало начало подготовки собственных российских медиков из числа соотечественников. При Московском военном госпитале одновременно с его образованием в 1710 году была открыта лекарская школа, которая выпустила первых русских лекарей, благодаря этому была составлена конкуренция иностранным врачам, господствовавшим в российской медицине. Естественно, на русских врачей началась «охота» со стороны иностранных медиков в виде всевозможных дискриминационных мер. Под угрозу было поставлено развитие российского медицинского образования. На письме Н. Бидлоо, в то время руководителя госпиталя и лекарской школы (в нем была описана негативная ситуация, сложившаяся по отношению к выпускникам российской лекарской школы), царем 18 марта 1715 года была наложена резолюция, согласно которой российские лекари брались под защиту от притеснений со стороны лекарей иностранных [5, с. 79]. Подготовку профессиональных российских лекарей можно рассматривать как одну из мер обеспечения прав пациентов на надлежащее лечение.

Малое количество врачей сказывалось на действенности оказания медицинской помощи в России, и особенно в войсках. Такие меры, как приглашение иностранных врачей, направление студентов на учебу в заграничные университеты, не давали результата и стоили слишком дорого. В результате был издан именной Указ от 23 мая 1719 года, согласно которому к иностранным врачам, принятым на службу в России, прикреплялись ученики из числа россиян, а с врачей бралась подписка с обязательством учить врачебному делу с последующим получением обучающимся звания «лекарь» [13, с. 189].

Ряд принятых Петром I нормативных правовых актов был направлен на определение квалификации медиков, осуществляющих лечебную деятельность. Считается, что Указ Петра I от 14 августа 1721 года «Об учреждении в городах аптек под смотрением Медицинской Коллегии...», по которому учреждалась Медицинская Коллегия (вместо Аптекарской канцелярии), был вызван большим числом шарлатанов среди медиков и непорядками в медицинском управлении. Указ может рассматриваться как обеспечение прав пациентов на надлежащее лечение и защиту от низкого уровня квалификации лечащего врача, поскольку данный акт запрещал врачебную практику медикам (докторам и городским лекарям), не получившим разрешение, и лицам, не имеющим специального образования. Следует, однако, заметить, что в данном нормативном правовом акте прямо не предусматривалась уголовная ответственность за медицинскую практику, которую медики вели без разрешения Медицинской Коллегии [24, с. 17]. Данным указом вводился контроль за аптеками: устанавливался запрет на продажу некачественных лекарств и по завышенной цене; было зафиксировано положение о том, что доктор (лекарь) без соответствующей подготовки и квалификации своим ненадлежащим лечением наносит вред здоровью пациента; содержались указания по развитию применения отечественных лекарственных средств. Дополнением к этому указу предусматривалось финансирование московского госпиталя Синодом (хотя организационно de jure госпиталь подчинялся уже Медицинской коллегии) [5, с. 130].

Новый этап в истории полиции России начинается с издания Петром I Указа от 25 мая 1718 года «Об учреждении в новой столице - Петербурге должности Генерал-полицмейстера», с создания в Санкт-Петербурге Генерал-полицмейстерского управления. На полицию впервые стали возлагаться основные обязанности по выполнению санитарно-гигиенических задач. Изданный Указ положил начало активному участию полиции в охране здоровья населения. Одной из главных задач полиции являлось

Юридическая наука и правоохранительная практика обеспечение санитарной безопасности, в том числе соблюдение правил торговли съестными продуктами [25]. При Петре I, как можно видеть из документов, на полицию возлагались и функции по охране здоровья населения. В составленной лично Петром I особой инструкции, состоявшей из 13 пунктов, наряду с многочисленными обязанностями, полицейские должны были следить и за чистотой улиц и переулков, качеством продаваемых продуктов. 16 января

1721 года Петр I среди задач, стоящих перед полицией, указал и задачи, связанные с охраной здоровья людей: «.. .предостерегает все приключившиеся болезни; производит чистоту по улицам и в домах.» [26]. При этом полиция обладала правом определять нарушителю меру наказания, минуя суд. Так, за неоднократную продажу испорченных продуктов назначалась каторга, за сброс мусора и нечистот в Неву и притоки назначался кнут.

Считается, что Петром I в начале XVIII века было обращено внимание на проблему незаконнорожденных младенцев и их здоровья, и началось формирование законодательной базы [27]. Следует заметить, что прямое попечение о детях-си-ротах с помощью создания специальных детских учреждений относится к началу XVIII века, когда в 1706 году Новгородский митрополит Иов построил специальный сиротский дом для «зазорных» детей по собственной инициативе на собственные средства. Начиная с эпохи правления Петра I охрана здоровья незаконнорожденных младенцев и их медицинское обеспечение осуществлялись через специально учрежденные заведения. Указом от 4 ноября 1715 года Петр I приказывает строить в городах госпитали для незаконнорожденных и подкинутых младенцев, причем в госпиталях должно быть предусмотрено специальное окно, через которое бы младенцев передавали так, чтобы лиц людей, приносящих детей, не было видно [28].

Наряду с другими сферами здравоохранения Петр I усовершенствовал и медико-социальную помощь. В эпоху его правления открытие и содержание богаделен и больниц входило в обязанности приказов,

сначала Патриаршего, затем, с 1701 года, Монастырского, а с 1721 года это дело было поручено Святейшему Синоду и Ка-мер-конторе [29]. В 1720 году (29 мая),

1722 и 1723 гг. были изданы еще три указа, согласно которым больные и инвалиды, уволенные с военной службы, направлялись для лечения и ухода в богадельни при монастырях [5, с. 59].

Посредством своих указов Петр I начал развивать в России организацию лечения минеральными водами (Указ от 1721 года) [5, с. 123].

Таким образом, реформы Петра Великого, обновившего все стороны русской жизни, захватили и медицинскую сферу в различных ее аспектах: издавались указы, которые предусматривали ответственность в виде наказания за ненадлежащее лечение; получили дальнейшее развитие санитарное и аптечное дело, произошло становление и развитие военной медицины, госпитального дела и его финансирование; было положено начало организации лечения минеральными водами; началась подготовка отечественных врачебных кадров, обязанности по выполнению санитарно-гигиенических задач стали возлагаться на полицию; было введено определение квалификации медиков для разрешения им лечебной деятельности; были выработаны меры по улучшению оказания помощи младенцам; через деятельность богаделен дальнейшее развитие получила медико-социальная помощь.

1. Лихачев Д.С. Избранные работы: в 3 т. Т. 1. Л., 1987.

2. Сальников В.П., Стеценко С.Г. Законодательная регламентация медицинской деятельности в России во времена правления Петра I // Правоведение. 2001. № 4. С. 219-230.

3. Крылов И.Ф. Врач и закон. Л.,

1972.

4. Полное собрание законов Российской Империи. Т. II. СПб., 1830. № 1171. С. 747.

5. История Московского военного госпиталя в связи с историею медицины в России к 200-летнему его юбилею 1707-1907 гг.

10

составлена А.Н. Алелековым. М.: Типография Штаба Московскаго военного Округа, 1907.

6. Полное собрание законов Российской Империи. Т. IV СПб., 1830. № 1756. С. 10.

7. Блинов А.Г. Уголовно-правовая охрана прав и свобод пациента в России: автореф. дис. ... канд. юрид. наук. Саратов, 2001.

8. Маньков А.Г. Законодательство и право России второй половины XVII века. СПб., 1998.

9. Российское законодательство XXX веков: в 9 т. Т. 4. М.: Юрид. лит., 1986.

10. Полное собрание законов Российской Империи. Т. IV СПб., 1830. № 1879. С. 177.

11. Коротеева Н.Н. Аптечное дело в России в XVIII - начале XX веков // Вопросы истории. 2008. № 2 (февраль). С. 125129.

12. Полное собрание законов Российской Империи. Т. VI. СПб., 1830. № 3811. С. 412.

13. Лахтин М. Этюды по истории медицины, М., 1902.

14. Полное собрание законов Российской Империи. Т. I. СПб., 1830. С. 364.

15. Книга Устав Воинский. Напечатана с повелением Царскаго Величества в Санкт-Петербурге. Лета Господня 1717.

16. Полное собрание законов Российской Империи. Т. IV СПб., 1830. № 2319. С. 590-627.

17. Полное собрание законов Российской Империи. Т. IV СПб., 1830. № 2480. С. 792-801.

18. Полное собрание законов Российской Империи. Т. V. СПб., 1830. № 2624. С. 2.

19. Памятники Русского права. Вып. 8. М., 1961. С. 484.

20. Полное собрание законов Российской Империи. Т. V СПб., 1830. № 2821. С. 114.

21. Полное собрание законов Российской Империи. Т. V СПб., 1830. № 2911. С. 158.

22. Полное собрание законов Российской Империи. Т. XII. СПб., 1830. № 9158.

23. Полное собрание законов Российской Империи. Т. XII. СПб., 1830. № 10588.

24. Самойлов В.О. История Российской медицины. М., 1997. С. 17.

25. Полное собрание законов Российской Империи. Т. V. СПб., 1830. № 3203. С. 579.

26. Полное собрание законов Российской Империи. Т. VIII. СПб., 1830. № 5700.

27. Жиляева С.К. История призрения сирот в России как государственная проблема в XVIII веке // История государства и права. 2010. № 2. С. 13-19.

28. Полное собрание законов Российской Империи. Т. V СПб., 1830. № 2953. С. 181.

29. Зубанова С.Г. Социально-исторические вехи православной церкви в сфере социального служения до XIX столетия // История государства и права. 2009. № 12. С. 10-11.