государственное строительство субъектов Российской Федерации Байкальского региона (1990-е гг.)

Суржана РАДНАЕВА

ГОСУДАРСТВЕННОЕ СТРОИТЕЛЬСТВО СУБЪЕКТОВ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ БАЙКАЛЬСКОГО РЕГИОНА

В статье рассматриваются тенденции и особенности социально-экономического развития субъектов Российской Федерации Байкальского региона в 1990-е гг., анализируется взаимосвязь уровня социально-экономического развития с темпами государственного строительства.

In the article tendencies and specific features of socio-economic development of the Baikal region of the Russian Federation in 1990s are examined. The interrelation of the level of socio-economic development and the rate of state development is analyzed.

Ключевые слова:

государственное строительство, экономическая самостоятельность, региональная экономика, рыночная экономика; state building, economic independence, regional economics, market economics.

Экономические, политические и административно-территориальные реформы в России в конце XX в. проводились одновременно, что наложило определённый отпечаток на процессы государственного строительства субъектов Российской Федерации.

В современной исследовательской и общественно-политической практике Байкальским регионом принято называть совокупность нескольких субъектов федерации современной России: Республику Бурятия, Иркутскую обл.1 и Забайкальский край2. В рассматриваемый нами период регион был представлен следующими субъектами федерации: Республикой Бурятия, Иркутской обл. с Усть-Ордынским Бурятским автономным округом (УОБАО) и Читинской обл. с Агинским Бурятским автономным округом (АБАО).

Субъекты федерации Байкальского региона в годы советской власти входили в самый богатый по природно-ресурсному потенциалу экономический район — Восточно-Сибирский. Однако к моменту перехода на рельсы рыночных отношений у них отсутствовала хозяйственная самостоятельность. «Реальная федерация возникает в том случае, когда объединяются и получают равные права экономически самодостаточные субъекты»3. Практически все субъекты федерации Байкальского региона этому принципу не соответствовали.

Исследуя влияние социально-экономического развития субъектов Российской Федерации Байкальского региона на их государственное строительство, мы должны учитывать их разностатусность в союзной вертикали — автономная республика, обладавшая статусом субъекта федерации, и две области, включавшие в свой состав автономные округа, которые именовались лишь как «административно-территориальные образования».

В период вступления СССР в кризисную фазу развития и с началом движения за российский суверенитет автономные республики РСФСР становятся объектом борьбы за влияние между союзным

1 Согласно референдуму по объединению Иркутской обл. и Усть-Ордынского БАО, проведённому 16 апреля 2006 г., с 1 января 2008 г. появился новый субъект федерации — Иркутская обл.

2 С 1 марта 2008 г. на основе референдума по объединению Читинской обл. и Агинского БАО, проведённого 11 марта 2007 г., появился новый субъект РФ — Забайкальский край.

3 Валентей С.Д. Экономические проблемы становления российского федерализма // http://www.budget.ru.

РАДНАЕВА Суржана Дашанимаевна — аспирант факультета государственного управления МГУ им. М.В. Ломоносова

центром и Россией. В связи с декларацией идеи обновления СССР и курса на построение новой федерации на основе демократических принципов автономные республики получают экономическую самостоятельность 1.

Бурятская АССР получила право на самостоятельное решение экономических вопросов, касавшихся бюджета, налоговой системы, управления, прав собственности на природные ресурсы и часть государственного имущества. Стимулировав экономическую самостоятельность, эти законы подтолкнули и политическую само-стоятельность2, тем самым позволив республике самостоятельно формировать систему органов государственного управления.

Начавшиеся преобразования в социально-экономической сфере совпали с периодом формирования нового государственного статуса Республики Бурятия. При этом государственный суверенитет республики должен был базироваться на экономической самостоятельности, то есть на способности обеспечить потребности граждан и свою безопасность преимущественно за счёт использования внутренних экономических ресурсов.

Однако основу экономики Республики Бурятия составляли предприятия военно-промышленного комплекса (ВПК), поэтому развитие инфраструктуры оказалось слабым, предприятия лёгкой промышленности отсутствовали. Это вызвало большие сложности в процессе перехода к рыночным отношениям. Традиционная непоследовательность и половинчатость проводимых преобразований способствовали тому, что решение большинства вопросов социально-экономического характера оставалось прерогативой местных органов власти. Но республика была не готова решать подобные вопросы самостоятельно, так как её экономическое положение характеризовалось как катастрофическое; выход из сложившейся ситуации был возможен исключительно в рамках Российской Федерации — соответственно, суверенитет Бурятии рассматривался только в составе России.

1 Законы СССР от 10 апреля 1990 г. «Об основах экономических отношений Союза ССР и автономных республик» и от 26 апреля 1990 г. «О разграничении полномочий между Союзом ССР и субъектами федерации».

2 Бурятская АССР приняла Декларацию о государственном суверенитете 8 октября 1990 г.

Модель государственного устройства Бурятии, как и всей страны, строилась с учетом принципа разделения властей на три ветви — законодательную, исполнительную и судебную.

В связи с событиями августа 1991 г. начинается реформирование исполнительной власти. Приоритет был отдан президентской республике. В условиях суверенной республики гарантом проводимых реформ должен был стать президент, который представляет свой субъект федерации перед федеральной властью, а также перед зарубежными странами, в первую очередь перед странами Азиатско-Тихоокеанского региона, с которыми граничит Бурятия. Президентская форма правления должна была способствовать созданию динамичной системы оперативного управления, которая могла бы обеспечить более высокие темпы экономического развития.

Комиссия по президентству, организованная Верховным Советом Бурятской АССР, признала, что президентская форма правления необходима, чтобы довести до логического конца принцип разделения властей, усилить исполнительную власть, наполнить суверенитет республики реальным содержанием и органично встроить систему органов государственной власти в политическую систему РСФСР3.

Факторы социально-экономического развития субъектов федерации Байкальского региона и их влияние на государственное строительство в 1990-е гг. хорошо прослеживаются на примере Иркутской обл. В условиях, когда автономные республики отстаивали свою политическую независимость, в том числе посредством экономических рычагов, бывшие административно-территориальные образования — края и области — также требовали экономической самостоятельности4, которая со временем переросла в требование политической автономии. Особенно активно эти идеи обсуждались общественностью Иркутской обл., так как по своему экономическому потенциалу область входила в первую двадцатку экономически развитых территорий РСФСР5. Позиция лидера в Байкальском регионе позволила

3 Национальный архив Республики Бурятия, ф. 475, оп. 1, д. 3445, л. 27.

4 Государственный архив Иркутской области (ГАИО), ф. 3211, оп. 1, д. 98, л. 44.

5 Бизнес-карта России. Восточная Сибирь. Социально-экономический потенциал. Вып. 3. — М., 1993, стр. 157-239.

области использовать свою финансовоэкономическую базу как важнейший политический ресурс и более эффективно отстаивать свои позиции на федеральном уровне. В частности, экономическая и политическая самостоятельность рассматривалась руководством области в русле идеи о необходимости изменения её правового статуса и признания её равноправным субъектом федерации.

В свою очередь, постановка вопроса о соответствии статуса Иркутской обл. интересам её дальнейшего развития и предложенные местными экспертами и руководством области реальные пути решения этого вопроса давали возможность отстаивать и законодательно закрепить правовые основы социально-экономического развития области как равноправного субъекта федерации.

Действительно, в сфере развития федеративных отношений Иркутская обл. одной из первых в России начала осуществление государственно-правовой реформы. Поэтому уже в первой половине 1994 г. область впервые в российской истории провела выборы двух уровней власти — региональной и местной. В связи с этим нельзя не согласиться с первым в истории России суверенным главой администрации (губернатором) области Ю.А. Ножико-вым, утверждавшим, что одновременные выборы представительных и исполнительных органов власти на всех уровнях позволили повысить легитимность власти и способствовали приобретению областью статуса полноценного субъекта федера-ции1. Это говорит о том, что именно социально-экономическая составляющая процесса федерализации выступает важным фактором формирования реальной федерации.

В Читинской обл. до 1990 г. процесс формирования рыночных отношений включал в себя демонтаж системы планового управления с одновременным складыванием основ региональной экономики как составной части новой экономической системы Российской Федерации. В динамике государственного строительства в области как равноправном субъекте федерации на первое место вышли экономические возможности обеспечения прав полноправного субъекта. Всеми признавалось, что область является специфическим экономическим и административным

1 ГАИО, ф. 3511, оп. 1, д. 172, л. 65.

районом страны. Но деформации социально-экономического развития, сырьевая направленность экономики и размещение на её территории предприятий ВПК не позволили области безболезненно перейти к эффективной рыночной экономике.

Кризисное состояние социально-экономической сферы подтолкнуло руководство области к использованию своего природно-ресурсного потенциала и выгодного экономико-географического положения в целях создания свободной экономической зоны (СЭЗ) «Даурия»2. Тем не менее идея создания СЭЗ не была реально поддержана федеральными органами власти — в конце концов она перестала существовать, не начав действовать3.

Политический смысл этого решения шёл в русле так называемого процесса «республиканизации»4 первой половины 1990-х гг. и был продиктован тем, что субъект федерации с особым экономическим режимом мог формировать на своей территории элементы автономии. В условиях, когда шли процессы перераспределения полномочий в пользу автономных республик, руководство и общественность области, недовольные политическим и экономическим неравенством субъектов федерации, объявили о придании Читинской обл. статуса Забайкальской республики Даурия в составе Российской Феде-рации5.

Что касается социально-экономического развития автономных округов Байкальского региона, то оно не могло осуществляться без поддержки связей с областями, в составе которых они находились. Известно, что по Закону РСФСР 1980 г. «Об автономных округах» план социально-экономического развития автономного округа являлся частью плана экономического и социального развития края (области), а бюджет автономного округа —

2 Законодательно этот факт был оформлен распоряжением ВС РСФСР от 25 мая 1991 г. «О хозяйственно-правовом статусе свободной экономической зоны «Даурия».

3 Селютина В. Как «Даурия» умерла, не родившись // Сибирская газета, 3 октября. — Чита, 1992; Ядыкин Л.М. Выборные кампании в Читинской области на фоне экономических перемен // Проблемы и перспективы политических технологий в Забайкалье (опыт избирательных кампаний начала 90-х годов). — Чита, 1995, стр. 51.

4 «Республиканизация» — обратный процесс, связанный с приданием краям и областям статуса республик с последующим возможным их укрупнением.

5 Государственный архив Читинской области (1АЧО), ф. 2698, оп. 1, д. 69, л. 121.

составной частью бюджета края (области). Поэтому правовое положение округов характеризовалось их административно-территориальной подчинённостью краю или области.

Под влиянием происходивших в стране процессов в обоих округах Байкальского региона были приняты решения о новых взаимоотношениях со своими областями, со всеми субъектами федерации и с самим федеральным центром. Опираясь на республиканские нормативно-правовые акты, в 1990 г. Усть-Ордынский БАО и Агинский БАО приняли декларации об экономическом самоопределении, в которых провозгласили себя субъектами федерации, и при этом они указали на свое исключительное право на землю, недра, природные ресурсы, расположенные на их террито-рии1.

Характерно, что именно декларации об экономическом самоопределении позволили им строить равноправные отношения с субъектами федерации. В последующем подписание Федеративного договора, принятие Конституции Российской Федерации, подписание договоров с федеральным центром и с областями определили их статус как полноправных субъектов федерации. Хотя на самом деле «правовое положение автономных округов в составе Рос-сийской Федерации было неопределённым: с одной стороны,

автономии стали субъектами федерации, с другой — национальными образованиями с непонятным статусом в составе краев и областей»2.

В целом, права и полномочия, полученные в процессе демократизации, суверенизации и национально-федеративного строительства, позволили автономным округам напрямую участвовать в политической жизни федерации посредством собственного государственного строительства.

Таким образом, мы можем отметить, что социально-экономические особенности развития субъектов федерации Байкальского региона непосредственно повлияли на их государственное строительство. Дифференциация уровней социальноэкономического развития субъектов сказалась на темпах формирования органов государственной власти и на политической активности местных элит. В относительно благополучном с экономической точки зрения субъекте федерации динамика государственного строительства была выше, чем в проблемных регионах. В целом, тенденции государственного строительства субъектов федерации Байкальского региона в 1990-е гг. определялись их развитием в направлении рыночных отношений и существенной демократизацией государственных институтов.

1 История Усть-Ордынского Бурятского автономно- 2Столяров М.В. Теория и практика федерализма. —

го округа/ Отв. ред. Л.М. Дамешек. — М., 1995, стр. 534. М., 2008, сгр. 136.