К совершенствованию законодательства, регламентирующего трудовые отношения, гарантии и компенсации на Крайнем Севере

АКТУАЛЬНЫЕ ПРОБЛЕМЫ ТРУДОВОГО ПРАВА

М.Л. Захаров*, К.Д. Крылов**

К совершенствованию законодательства, регламентирующего трудовые отношения, гарантии и компенсации на Крайнем Севере

Аннотация. В статье показывается, что законы и иные нормативные акты, регулирующие трудовые отношения работников Крайнего Севера, нуждаются в совершенствовании путем перенесения в комплекс современных нормативных правовых актов РФ норм, действовавших в советском законодательстве и продолжающих действовать в настоящее время, поскольку они являются актуальными и необходимыми. Обосновывается, что требуется осуществить определенную структурную упорядоченность существующих актов и расширить круг вопросов, регламентируемых в коллективных договорах, локальных нормативных актах, трудовых договорах. В регулировании сферы труда на территориях Севера России должны получить отражение современные ценностные ориентиры Международной организации труда о достойном труде, социальной справедливости и справедливой глобализации. Ключевые слова: систематизация законодательства, трудовые отношения, особенности регулирования труда, гарантии и компенсации, Крайний Север.

Ррссийское законодательство, касающееся особенностей регулирования труда на территориях Крайнего Севера, нуждается в комплексном совершенствовании, которое может и должно осуществляться по нескольким направлениям.

Одним из таких направлений является совершенствование законодательства и иных актов1 в

1 В настоящее время к основным актам, действующим на федеральном уровне в отношении труда на территориях Крайнего Севера, относятся в частности: ТК РФ (гл. 50 «Особенности регулирования труда лиц, работающих в районах Крайнего Севера и приравненных к ним местностях»); Закон РФ от 19.02.1993 № 4520-1 «О государственных гарантиях и компенсациях для лиц, работающих и проживающих в районах Крайнего Севера и приравненных к ним местностях» (с последующими изм. и доп.); Генеральное соглашение между общероссийскими объединениями профсоюзов, общероссийскими объединениями работодателей и Правительством РФ на 2014-2016 гг. (разд. VI «Социально-экономические проблемы развития

виде перенесения в систему современных нормативных правовых актов РФ норм, принятых в советский период, действовавших в советском законодательстве и продолжающих действовать в настоящее время, поскольку они являются актуальными и необходимыми.

Проведенные научные исследования показывают, что многие нормативные акты прошлого века не отменены, хотя часть из них устарела,

регионов России, в том числе районов Крайнего Севера и приравненных к ним местностей»); Перечень районов Крайнего Севера и местностей, приравненных к районам Крайнего Севера, утвержденный постановлением СМ СССР от 10.11.1967 № 1029; Инструкция о порядке предоставления социальных гарантий и компенсаций лицам, работающим в районах Крайнего Севера и в местностях, приравненных к районам Крайнего Севера, в соответствии с действующими нормативными актами, утвержденная приказом Минтруда РСФСР от 22.11.1990. № 2.

© Захаров М.Л., 2014

* Захаров Михаил Львович — доктор юридических наук, главный научный сотрудник Института законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве РФ. [tuchka37@mail.ru]

117218, Россия, г. Москва, ул. Б. Черемушкинская, д. 34. © Крылов К.Д., 2014

** Крылов Константин Давыдович — доктор юридических наук, профессор кафедры трудового права и права социального обеспечения Московского государственного юридического университета имени О.Е. Ку-тафина (МГЮА). [kodakr@list.ru]

123993, Россия, г. Москва, ул. Садовая-Кудринская, д. 9.

М.Л. Захаров, К.Д. Крылов

а ряд их норм не соответствует принятому ТК РФ2, что вызывает справедливые нарекания в правоприменительной практике и требует специального дополнительного толкования3. Среди актов, продолжающих действовать в настоящее время, имеются постановления и иные акты, принятые СНК СССР, Госкомтрудом СССР, Минздравом СССР, Министерством обороны СССР, ВЦСПС и другими органами СССР и РСФСР4.

В исследованиях природы развития источников права справедливо отмечается, что современное состояние законодательства зависит от качества источников права и их системности5, что, несомненно, актуально и для отрасли трудового права.

Искусство толкования правовых норм представляет неотъемлемое качество юриспруденции и включено в основу профессиональной подготовки юристов, на что обращается внимание в специальной литературе и что должно содействовать решению проблем правоприменения в современный период.

Для их разрешения необходим процесс совершенствования правовой регламентации, одним из которых является систематизация и актуализация нормативных правовых актов.

В теории права не дается однозначного определения понятию систематизации законодательства, общее смысловое содержание которой можно выразить в комплексе мер, направленных на приведение нормативных правовых актов в определенную структурную упорядоченность для эффективного пользования многочисленными, разрозненными, противоречивыми правовыми актами с целью исключения различного подхода

2 См.: Комментарий к Трудовому кодексу РФ / Э.Н. Бон-даренко, К.Н. Гусов, М.Л. Захаров [и др.]; под ред. К.Н. Гу-сова, Э.Г. Тучковой. 9-е изд., перераб. и доп. М.: Проспект, 2014. С. 756-778.

3 См., напр.: Обзор Верховного Суда РФ практики рассмотрения судами дел, связанных с осуществлением гражданами трудовой деятельности в районах Крайнего Севера и приравненных к ним местностях, утвержденный Президиумом Верховного Суда РФ 26 февраля 2014 г. // Бюллетень Верховного Суда РФ. 2014. № 4.

4 См., напр.: Постановление СНК СССР от 22.06.1936 № 1100 «Об утверждении Положения о Главном Управлении Северного Морского Пути при СНК Союза ССР»; Постановление Госкомтруда СССР, Президиума ВЦСПС от 31.03.1989 № 114/П-4 «О внесении изменений и дополнений в Условия выплаты полевого довольствия работникам организаций и предприятий гидрометеорологической службы»; Постановление Госкомтруда СССР, Секретариата ВЦСПС, Минздрава СССР от 17.01.1990 № 27/2-71 «О внесении дополнения и изменений в Основные положения о вахтовом методе организации работ»; ПостановлениеГо-скомтруда СССР, Минобороны СССР, Секретариата ВЦСПС от 16.07.1990 № 281/12-2 «О порядке применения льгот за работу членов экипажей судов обеспечения Военно-Морского Флота в районах Крайнего Севера и приравненных к ним местностях при выполнении ими работ и нахождении на ремонте в других районах страны» и другие акты.

5 Кобзева С.И. Развитие источников права социального

обеспечения // Современное состояние законодательства

и науки трудового права и права социального обеспече-

ния: материалы 6-й междунар. науч.-практ. конф. / под ред. К.Н. Гусова. М.: Проспект, 2010. С. 526.

к решению одинаковых вопросов, в частности в правовом регулировании трудовых отношений работников Крайнего Севера.

Систематизация нормативных правовых актов использует различные приемы и способы юридической техники, в отношении которых выделяются различные мнения, но в основном они связаны с кодификацией, инкорпорацией и консолидацией, а также разделением систематизации на официальную, официозную (полуофициальную) и неофициальную6. При этом следует обратить внимание на официальную инкорпорацию, представляющую собой упорядочение права путем издания компетентными органами сборников (собраний) действующих нормативных актов.

Обсуждение теоретических вопросов систематизации помогает решать задачи совершенствования правового регулирования общественных отношений, и в частности, должно содействовать правовому регулированию опережающего развития районов Крайнего Севера, Арктики, Сибири, Дальнего Востока.

В настоящее время продолжает встречаться неофициальная инкорпорация в виде сборников нормативных правовых актов, формируемых по тематическому принципу и направленных на облегчение понимания и применения норм права.

Можно привести примеры неофициальной инкорпорации, касающейся особенностей правового регулирования на территориях Севера, которые, несомненно, представляют определенный интерес7. Однако их содержание не всегда соответствует тому, что должно быть в качестве современной официальной правовой позиции. Такие неофициальные сборники законодательства не являются официальным источником права и, соответственно, на них не следует ссылаться в процессе применения права. Тем не менее они полезны для распространения комплексной правовой информации, и поэтому следует поддержать предложения о целесообразности издания таких сборников официальными органами наряду с авторской инкорпорацией учеными и специалистами-практиками8.

При консолидации законодательства ряд нормативных актов по одному и тому же предмету регулирования объединяются в один укрупненный акт, который утверждается правотворческим органом в качестве нового, самостоятельного источника права, а прежние разрозненные акты признаются утратившими силу.

6 См.: Теория государства и права: учебник для юрид. вузов / А.И. Абрамова, С.А. Боголюбов, А.В. Мицкевич и др.; под ред. А.С. Пиголкина. М.: Городец, 2003. С. 122.

7 См., напр.: Журавлева И.В., Журавлева М.В. О северных льготах и компенсациях. М.: ИНФРА-М, 2008.

8 См.: Халдеева Н.В. Правовое регулирование трудовых отношений в районах Крайнего Севера. Магадан: ИП Ка-цубина Т.В., 2013; Козлинская Н.М. Особенности регулирования труда лиц, работающих в районах Крайнего Севера и приравненных к ним местностях: автореф. дис. ... канд. юрид. наук. М., 2009.

Актуальные проблемы трудового права

Учитывая, что различные источники, к которым обращаются при анализе правового регулирования трудовых отношений работников Крайнего Севера, составляют порядка 8000 наименований, по данным СПС«Консультант Плюс», проведение такой работы требует больших затрат времени. Причем разрешение вопросов совершенствования действующих актов различной юридической силы для правового регулирования трудовых отношений в районах Крайнего Севера требует не только их инкорпорации или консолидации, но и осуществления замены устаревших норм, понятий, терминов новыми.

Например, большое значение в практике применения специальных норм имеет Приказ Минтруда РСФСР от 22.11.1990 № 2 «Об утверждении Инструкции о порядке предоставления социальных гарантий и компенсаций лицам, работающим в районах Крайнего Севера и в местностях, приравненных к районам Крайнего Севера, в соответствии с действующими нормативными актами». В ней часть положений отменена, в отдельных случаях применяются термины, не употребляемые в ТК РФ, есть и другие недостатки, которые можно и необходимо устранить путем принятия новой редакции отдельных положений, не проходя сложную и длительную процедуру подготовки, редактирования и утверждения нового нормативного правового акта.

Проводимые научные исследования правового регулирования трудовых отношений и мер социальной защиты на территориях Крайнего Севера свидетельствуют о потребности разработки новых подходовк его развитию9.

Дальнейшее совершенствование законодательства, регламентирующего трудовые отношения, гарантии и компенсации на территориях Севера РФ связано в настоящее время с принятием новых законов об Арктике, о территориях опережающего развития, с изменением трудового законодательства, касающегося дистанционного труда, командирования и предоставления работников, трудовой миграции, специальной оценки условий труда, безопасности и гигиены труда.

Развитие трудового законодательства должно осуществляться в увязке с изменениями в законодательстве о социальном обеспечении, гражданском, административном, финансовом законодательстве. Необходимо учитывать также то, что наряду с федеральным законодательством появилось и стало развиваться законодательство во всех субъектах РФ, новые подходы получили отражение в иных нормативных правовых актах — актах органов испол-

9 См., напр.: Петров А.Я. Особенности правового регулирования заработной платы лиц, работающих в районах Крайнего Севера и приравненных к ним местностях // Законодательство и экономика. 2011. № 11. С. 12-19; Скачко-ва Г. Крайний Север: проблемы районирования // Кадровик. 2014. № 11. С. 44-49; Халдеева Н.В. Указ. соч.

нительной власти и актах органов местного самоуправления. В стране сложилась и должна получить свое развитие практика социально-партнерских соглашений, в том числе по вопросам регулирования социально-трудовых отношений в районах Крайнего Севера. Расширяется круг вопросов, регламентируемых в коллективных договорах и локальных нормативных актах. Новым и более развернутым стало содержание трудового договора и иных договоров, заключаемых работодателем и работником в сфере действия трудового права.

В правовом регулировании сферы труда возросло значение международных актов, принципов и норм международного трудового права и международного сотрудничества. Ценностные ориентиры Международной организации труда (далее — МОТ) о достойном труде, социальной справедливости и справедливой глобализации должны получить отражение в управлении и регулировании сферой труда на территориях Севера России.

Принятие МОТ новых международных норм и ратификация Российской Федерацией основополагающих, директивных и иных актуальных актов МОТ ставит задачу расширения имплемен-тации международных норм, касающихся занятости, социальной защиты, социального диалога, основополагающих принципов и прав в сфере труда. Наряду с актами, касающимися общих условий труда, для северных территорий имеют особое значение акты МОТ о коренных народах, о мигрантах, о труде в морском судоходстве, рыбаках, докерах. Новые международные ориентиры упразднения принудительного труда получили отражение в Протоколе 2014 г. к Конвенции № 29 «О принудительном труде».

В условиях рыночной экономики, формирования и развития рынка труда, расширения трудовой миграции, в том числе весьма значительной внешней трудовой миграции, особенно важно то, что стороны социального партнерства считают необходимым рассмотреть на федеральном уровне вопросы ратификации и реализации актов МОТ о социальном обеспечении и трудовой миграции.

Для развития северных территорий, несомненно, имеет значение проводимая в настоящее время работа МОТ по выработке международных норм, касающихся особенностей регулирования труда в глобальных цепочках поставок. Международное сотрудничество могло бы быть дополнено двусторонними и многосторонними международными соглашениями по вопросам занятости и социального обеспечения на территориях Арктики.

Эти изменения, происходящие в механизме и содержании правового регулирования трудовых и иных непосредственно связанных с ними отношений, не могут не учитываться и реально не отразиться напроцессе совершенствования современного российского законодательства, касающегося регулирования труда в районах Крайнего Севера.

М.Л. Захаров, К.Д. Крылов

Библиография:

1. Журавлева И.В., Журавлева М.В. О северных льготах и компенсациях. М.: ИHФРА-М, 2008. 352 с.

2. Кобзева С.И. Развитие источников права социального обеспечения II Современное состояние законодательства и науки трудового права и права социального обеспечения: материалы 6-й междунар. науч.-практ. конф. I под ред. KH. Гусова. М.: Проспект, 2010. С. 526.

3. Комментарий к Трудовому кодексу РФ I ЭЛ. Бондаренко, KH. Гусов, М.Л. Захаров [и др.]; под ред. KH. Гусова, Э.Г. Тучковой. 9-е изд., перераб. и доп. М.: Проспект, 2014. С. 756—778.

4. Козлинская H. М. Особенности регулирования труда лиц, работающих в районах Крайнего Севера и приравненных к ним местностях: автореф. дис. ... канд. юрид. наук. М., 2009. 21 с.

5. Петров А.Я. Особенности правового регулирования заработной платы лиц, работающих в районах Крайнего Севера и приравненных к ним местностях II Законодательство и экономика. 2011. № 11. С. 12—19.

6. Скачкова Г. Крайний Север: проблемы районирования II Кадровик. 2014. № 11. С. 44—49.

7. Теория государства и права: учебник для юрид. вузов I А.И. Абрамова, С.А. Боголюбов, А.В. Мицкевич и др.; под ред. А.С. Пиголкина. М.: Городец, 2003. 544 с.

8. Халдеева H^. Правовое регулирование трудовых отношений в районах Крайнего Севера. Магадан: ИП Ка-цубина Т.В., 2013. С. 34-39.

References (transliteration):

1. Zhuravleva I.V., Zhuravleva M.V. O severnykhl'gotakh i kompensatsiyakh. M.: INFRA-M, 2008. 352 s.

2. Kobzeva S.I. Razvitie istochnikov prava sotsial'nogo obespecheniya II Sovremennoe sostoyanie zakonodatel'stva i nauki trudovogop rava i prava sotsial'nogo obespecheniya: materialy 6-i mezhdunar. nauch.-prakt. konf. I pod red. K.N. Gusova. M.: Prospekt, 2010. S. 526.

3. Kommentarii k Trudovomukodeksu RF I E.N. Bondarenko, K.N. Gusov, M.L. Zakharov [i dr.]; pod red. K.N. Gusova, E.G. Tuchkovoi. 9-e izd., pererab. i dop. M.: Prospekt, 2014. S. 756-778

4. Kozlinskaya N. M. Osobennosti regulirovaniya truda lits, rabotayushchikh v raionakh Krainego Severa i priravnennykh k nim mestnostyakh: avtoref. dis. ... kand. yurid. nauk. M., 2009. 21 s.

5. PetrovA.Ya. Osobennosti pravovogo regulirovaniya zarabotnoi platy lits, rabotayushchikh v raionakh Krainego Severa i priravnennykh k nim mestnostyakh II Zakonodatel'stvo i ekonomika. 2011. № 11. S. 12-19.

6. Skachkova G. Krainii Sever: problemy raionirovaniya II Kadrovik. 2014. № 11. S. 44-49

7. Teoriyagosudarstva i prava: uchebnik dlya yurid. vuzov I A.I. Abramova, S.A. Bogolyubov, A.V. Mitskevich i dr.; pod red. A.S. Pigolkina. M.: Gorodets, 2003. 544 s.

8. Khaldeeva N.V. Pravovoe regulirovanie trudovykh otnoshenii v raionakh Krainego Severa. Magadan: IP Katsubina TV., 2013. S. 34-39.

Материал поступил в редакцию 20 ноября 2014 г.