Международная деятельность субъектов Российской Федерации: концептуальная основа и проблемы правового регулирования

1.8. МЕЖДУНАРОДНАЯ ДЕЯТЕЛЬНОСТЬ СУБЪЕКТОВ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ: КОНЦЕПТУАЛЬНАЯ ОСНОВА И ПРОБЛЕМЫ ПРАВОВОГО РЕГУЛИРОВАНИЯ

Ларичев А. А., преподаватель Петрозаводский государственный университет

Перейти на Главное МЕНЮ Вернуться к СОДЕРЖАНИЮ

Успех федеративного государства на международной арене зависит от совместных усилий федерального центра и субъектов Федерации. Следует, вместе с тем учитывать, что в различных федерациях вопрос участия их субъектов в международной деятельности решается по-разному. Анализ конституционных положений и законодательства Российской Федерации позволяет определить, что субъекты РФ обладают ограниченной международной правосубъектностью, однако существующий ныне правовой механизм их участия в международных связях является несовершенным и нуждается в серьезной доработке.

Практика показывает, что наибольших успехов на международной арене федеративное государство может добиться только совместными усилиями федерального центра и субъектов Федерации, выступая как единое целое, учитывая интересы регионов. Соответственно, одним из средств политики Российской Федерации в области международной деятельности должно являться оказание субъектам федерации содействия в развитии международного сотрудничества при обеспечении единой внешнеполитической линии, суверенитета и территориальной целостности РФ, а также использование международных и внешнеэкономических связей субъектов Федерации для обеспечения внешнеполитических и внешнеэкономических интересов Российской Федерации на международной арене.

Для многих субъектов РФ их международная деятельность имеет большое значение. Примером такого субъекта РФ является Республика Карелия, которая, как приграничный регион Российской Федерации, имеет тесные экономические, социальные, культурные связи с зарубежными государствами (прежде всего странами - Северной Европы).

Однако субъект РФ государством не является, в связи с эти возникает вопрос: может ли он обладать международной правосубъектностью в принципе? Представляется, что да, поскольку и действующие правовые нормы (в частности- положения Конституции РФ), и доктринальные разработки теоретиков международного и конституционного права позволяют сделать вывод о том, что субъекты РФ обладают определенной международной правосубъектностью, ограниченной по своему характеру.

При этом логичнее было бы обосновывать наличие специальной, ограниченной международной правосубъектности субъекта РФ без привязки к понятию государственности и вытекающих из нее юридических свойств (в частности, суверенитета). Такая ограниченная международная правосубъектность может существовать у других публично-правовых образований, не

обладающих суверенитетом (например, международные организации). Как верно отмечает В. Л. Толстых, «Существует ряд образований, которые, не являясь государствами, тем не менее, являются субъектами международного права, а именно международные организации, государственно-подобные образования и субъекты федерации»1.

Что касается объема этой правосубъектности, то, как правильно отмечает В. В. Пустогаров, «объем внешних компетенций членов конкретной федерации определяется ее конституцией»2. Российская Федерация, как и любое другое федеративное государство самостоятельно, в своем внутреннем праве, решает вопрос о разграничении предметов ведения и полномочий между федеральным центром и субъектами, в том числе по вопросам внешней политики.

В соответствии с положениями федеральной Конституции, внешняя политика РФ, международные договоры РФ, ее внешнеэкономические отношения, а также вопросы войны и мира относятся к исключительному ведению федерального центра (п. «к», «л» ст. 71 Конституции РФ). В отношении международных и внешнеэкономических связей субъектов РФ и выполнения международных договоров РФ устанавливается, что данные вопросы относятся к совместному ведению Российской Федерации и ее субъектов (п. «о» ст. 72 Конституции РФ). Существенным недостатком конституционного регулирования некоторые авторы считают деление внешних связей субъектов РФ на две категории - «международные связи» и «внешнеэкономические связи». Неясность соотношения понятий «международные связи» и «внешнеэкономические связи», создает основания для возникновения разногласий при интерпретации текста Конституции РФ3.

Что касается федерального законодательства, то в настоящее время порядок осуществления внешних связей субъектов РФ на этом уровне регулируется тремя базовыми законами - Федеральным законом от 15 июля 1995 года № 101-ФЗ «О международных договорах Российской Федерации»4, Федеральным законом от 8 декабря 2003 года № 164-ФЗ «Об основах государственного регулирования внешнеторговой дея-тельности»5, а также Федеральным законом от 4 января 1999 года № 4-ФЗ «О координации международных и внешнеэкономических связей субъектов Российской Федерации»6.

В ряду вышеуказанных нормативно-правовых актов, особое место занимает Федеральный закон «О коорди-

1 Толстых В. Л. Международная деятельность субъектов Российской Федерации. - М.: Международные отношения, 2004. С. 18.

2 Пустогаров В. В. Члены федерации как субъекты международного права // Советское государство и право. 1992. №1. С. 47.

3 См., например: Сергунин А. Региональный фактор в российской внешней политике: правовые аспекты // Федерализм в России. Казань, 2001. С.101; Пустогаров В. В. О концепции развития международных связей субъектов Российской Федерации // Государство и право.1997. №2. С. 46.

4 Собрание Законодательства Российской Федерации.

1995. № 29. Ст. 2757.

5 Собрание Законодательства Российской Федерации.

2003. № 50. Ст. 4850.

6 Собрание Законодательства Российской Федерации.

1999. № 2. Ст. 231.

БИЗНЕС В ЗАКОНЕ

2’ 2008

нации международных и внешнеэкономических связей субъектов Российской Федерации». Важность данного Закона заключается, прежде всего, в том, что в нем дается правовое определение международных и внешнеэкономических связей субъектов РФ, под которыми понимаются осуществляемые в торгово-экономической, научно-технической, экологической, гуманитарной, культурной и в иных областях связи с субъектами иностранных федеративных государств, административно-территориальными образованиями иностранных государств, а также участие в деятельности международных организаций в рамках органов, созданных специально для этой цели (п. 2 ст. 1 Закона).

Подобные связи, по смыслу ст.1 указанного Закона, субъекты Российской Федерации могут осуществлять с согласия Правительства Российской Федерации. То же касается и заключения соглашений с органами государственной власти иностранных государств. Органам государственной власти субъекта РФ предоставлено право вести переговоры и заключать соглашения

об осуществлении международных и внешнеэкономических связей. При этом органы государственной власти субъектов РФ должны заблаговременно уведомлять соответствующие федеральные органы исполнительной власти о вступлении в переговоры о заключении соглашения об осуществлении международных и внешнеэкономических связей, а проекты таких соглашений должны представляться в МИД РФ для согласования (ст. 4). Данное положение продолжает традицию, заложенную Указом Президента РФ 12.04.1996 № 375 «О координирующей роли МИД РФ в проведении единой внешнеполитической линии РФ»7. В соответствии с этим указом, регионы должны информировать МИД РФ о своей международной деятельности, включая визиты официальных делегаций за рубеж и прием иностранных партнеров.

Общий порядок согласования осуществления международных и внешнеэкономических связей субъектов РФ дополняется Постановлением Правительства РФ от 1 февраля 2000 года № 91 «О принятии Правительством Российской Федерации решений о согласии на осуществление субъектами Российской Федерации международных и внешнеэкономических связей с органами государственной власти иностранных госу-дарств»8, в соответствии с которым подобные решения Правительства РФ принимаются на основании обращений органов исполнительной власти субъектов РФ, при наличии положительного заключения не только Министерства иностранных дел Российской Федерации, но также Министерства юстиции РФ и других федеральных органов исполнительной власти в соответствии с их компетенцией.

Примечательным положением ФЗ «О координации международных и внешнеэкономических связей субъектов Российской Федерации» является также статья 7, в которой указывается, что соглашения об осуществлении международных и внешнеэкономических связей, заключенные органами государственной власти субъекта Российской Федерации, независимо от

7 Собрание Законодательства Российской Федерации.-

1996. № 12. Ст. 1061.

8 Собрание Законодательства Российской Федерации.-

2000. № 6. Ст. 771.

формы, наименования и содержания не являются международными договорами.

Следует отметить, что некоторые правоведы находят данное положение противоречивым и неоправданно ограничительным. Так, Г. Я. Бакирова указывает, что Закон непоследователен и противоречит предшествующему законодательству РФ и практике заключения международных договоров и соглашений, установления консульских и дипломатических связей. «Какова же юридическая природа соглашений субъектов с иностранными партнерами о международной и внешнеэкономической деятельности, если они не являются международными договорами?» - ставит вопрос Г. Я. Бакирова9.

По мнению Г. Я. Бакировой, международные договоры и соглашения, заключаемые субъектами РФ, нельзя отнести к частноправовым. Международное частное право регулирует главным образом отношения между физическими и юридическими лицами как основными субъектами этого права, в то время как договоры субъектов Российской Федерации - это результат их международной деятельности, межгосударственных отношений, регулируемых нормами международного права.10 Кроме того, как указывает В.Л. Толстых, соглашения в международном частном праве с участием публичных субъектов должны иметь целью извлечение прибыли и выражаться в форме гражданско-правовой сделки, что не всегда соответствует характеру международных соглашений субъектов РФ11.

Г. В. Игнатенко отмечает, что поскольку в соответствии с ч. 4 ст. 76 Конституции РФ субъекты РФ могут осуществлять собственное правовое регулирование вне пределов ведения РФ, включая принятие законов и иных нормативных правовых актов, то это правовое регулирование предполагает также принятие субъектами Российской Федерации нормативных актов в области международной деятельности и внешнеэкономических связей. Субъекты РФ вправе заключать международные договоры в рамках своих полномочий, и необходимо уважительное отношение к этой практике12.

Следует, однако, сказать, что такая логика плохо согласуется с текстом самой Конституции. Если бы в тексте Конституции РФ вообще не затрагивались вопросы международных отношений и заключения международных договоров, то можно было бы ссылаться на правила ст. 76 Конституции РФ относительно определения приоритета правового регулирования. То есть можно было бы утверждать, что как Российская Федерация, так и ее субъекты осуществляют собственное правовое регулирование (вплоть до заключения международных договоров) по вопросам, относящимся к исключительному ведению РФ и субъектов РФ.

9 Бакирова Г. Я. Особенности статуса республик в Российской Федерации и проблемы координации их международной деятельности // Вестник ТИСБИ. 2005. № 4 Электронный ресурс]. - Режим доступа: http://www.tisbi.ru/science/vestnik /2o05/issue4/Low1.html, свободный.

10 Там же.

11 Толстых В. Л. Международная деятельность субъектов Российской Федерации. - М.: Международные отношения,

2004. С. 121.

12 Игнатенко Г. В. Международно-правовой статус субъектов Российской Федерации // Российский юридический журнал. 1995. № 1. С. 9, 11.

Однако Конституция РФ, умалчивая о возможности заключения международных договоров субъектами РФ, прямо выделяя при этом исключительное полномочие РФ по принятию международных договоров РФ, относя к сфере совместного ведения РФ и субъектов РФ выполнение международных договоров только Российской Федерации, а также утверждая примат федерального законодательства в сфере координации международных и внешнеэкономических связей субъектов РФ, сама создает условия, в которых договоры субъектов РФ могут на вполне конституционных основаниях определяться как немеждународные, а порядок осуществления внешних связей субъектов РФ может жестко регламентироваться федерацией.

Речь, в конечном итоге, идет не о дефектах, допущенных в отдельно взятом законе, а о парадигме понимания того, предоставляет или нет Конституция РФ

право субъектам РФ на полноценное участие в международной деятельности. Следует полагать, что в рамках концепции, реализованной в ФЗ «О координации международных и внешнеэкономических связей субъектов Российской Федерации», это участие сильно лимитировано, хотя, на самом деле, имеются конституционные возможности для его расширения. Кроме того, положительный опыт других федераций, предоставляющих больше свободы регионам к участию в международной деятельности13, свидетельствует о необходимости пересмотра законодательного подхода к регулированию порядка осуществления внешних связей субъектов РФ.

Перейти на Главное МЕНЮ Вернуться к СОДЕРЖАНИЮ

13 Подробнее об этом см., например, Янюк Е. Э. Конституции зарубежных государств о правомочиях членов федераций в международных отношениях // Вестник МГУ. Серия 11 «Право». 2005. № 4. С. 46-55.