Программно-целевой метод планирования и финансирования как инструмент повышения эффективности государственных расходов

Вопросы экономики

УДК 336.5

ПРОГРАММНО-ЦЕЛЕВОЙ МЕТОД ПЛАНИРОВАНИЯ И ФИНАНСИРОВАНИЯ КАК ИНСТРУМЕНТ ПОВЫШЕНИЯ ЭФФЕКТИВНОСТИ ГОСУДАРСТВЕННЫХ РАСХОДОВ

д. п. карпова,

кандидат экономических наук, доцент кафедры финансов и кредита E-mail: dpkarpova@yandex. ru

с. и. карандасов,

аспирант кафедры финансов и кредита E-mail: karandasoff@gmail com российский университет дружбы народов

В статье рассмотрен российский опыт применения программно-целевого метода планирования и финансирования бюджетных расходов в рамках реализации концепции бюджетирования, ориентированного на результат. Обоснована необходимость внедрения в бюджетный процесс системы комплексной оценки эффективности и результативности целевых программ, которая обеспечит оптимизацию расходов и создаст стимулы к эффективному использованию бюджетных средств.

Ключевые слова: эффективность государственных расходов, программно-целевое бюджетирование, оценка эффективности, ориентация расходов на результат.

Современные экономические условия предъявляют все более жесткие требования к эффективности государственных финансов: повышение дефицитности бюджетов делает оптимизацию государственных расходов насущной необходимостью. Мировой финансовый кризис и связанное с ним сокращение платежеспособного спроса значительно обострили международную конкуренцию. Увеличение нагрузки на государство обусловлено как необходимостью

оперативно реагировать на изменение конъюнктуры рынков, контроля за функционированием негосударственных систем перераспределения финансовых ресурсов, так и повышением ответственности за реализацию инвестиционной политики в целях обеспечения конкурентоспособного развития национальной экономики.

Вместе с тем кризисные явления не только несут в себе угрозы и сложности, но и заставляют искать новые возможности для развития. В настоящее время необходимо реализовывать существующий потенциал повышения эффективности использования ресурсов, снижения издержек, модернизации управления и обновления технологий как в частном, так и в государственном секторе.

Основным финансовым инструментом, обеспечивающим эффективное использование бюджетных средств в Российской Федерации, является программно-целевое бюджетирование. На практике данный вид бюджетирования применяется при реализации федеральных целевых программ (ФЦП). С 2006 по 2011 г. расходы федерального бюджета на реализацию ФЦП выросли в 2,27 раза (с 405,6 млрд

руб. до 922,1 млрд руб.) при росте общих расходов федерального бюджета в 2,4 раза (с 4 431,1 млрд руб. до 10 658,6 млрд руб.)1. Таким образом, доля расходов федерального бюджета РФ на реализацию ФЦП остается практически на неизменном уровне -около 9 % общего объема расходов.

С 2012 г. сфера применения программного метода при планировании и осуществлении расходов федерального бюджета будет значительно расширена: в терминологию бюджетного процесса вводится понятие «государственные программы РФ». Согласно планам Правительства РФ деятельность всех федеральных министерств будет иметь программную структуру, а на долю государственных программ будет приходиться 97 % расходов федерального бюджета2. После перехода на государственные программы реализация всех остальных видов программ продолжится, но уже в рамках государственных программ.

Закрепление в нормативно-правовой базе бюджетного процесса ключевых принципов БОР, переход на среднесрочное бюджетное планирование, казначейское исполнение бюджетов - все это создает необходимые условия для использования и развития инструментов программно-целевого планирования и финансирования государственных расходов. Вместе с тем процесс становления системы программно-целевого бюджетирования в РФ нельзя назвать завершенным. В частности, расходы на целевые программы по-прежнему слабо увязаны с результатами. Этот пробел обусловлен отсутствием формальных механизмов взаимозависимости достигнутых результатов и дальнейших ассигнований на реализацию программы. По данным Счетной палаты РФ, в 2009 г. из 865 целевых индикаторов ФЦП в полном объеме выполнено 607 (70,2 %), час-

1 Официальный сайт Департамента государственных целевых программ и капитальных вложений Минэкономразвития России. URL: http://fcp. economy. gov. ru/cgi-bin/cis/fcp. cgi/Fcp/ Graphics/page_macro_econom_params/20n/ (дата обращения:

19.12.2010).

2 Программа Правительства Российской Федерации по повышению эффективности бюджетных расходов на период до 2010 г. Официальный сайт Министерства финансов Российской Федерации. URL: http://www. minfin. ru/common/img/ uploaded/library/2010/02/PPEBR_080710.pdf (дата обращения:

01.06.2011);

Пояснение к аналитическому распределению расходов федерального бюджета на 2011-2013 гг. по государственным программам в составе проекта Федерального бюджета на 2011-2013гг. URL: http://www. minfin. ru

тично - 211 (24,4 %), не выполнено 47 показателей (5,4 %); не в полном объеме выполнены индикаторы и показатели эффективности, установленные по 51 из 52 программ3.

Применяемая в РФ модель программного бюджетирования может быть охарактеризована как «отчетная», при ней информация о результатах использования ресурсов не обусловливает управленческие решения. С одной стороны, это способствует «ручному режиму» управления государственными расходами, необходимому для оперативного реагирования в условиях кризиса, однако, с другой - не позволяет доводить до логического завершения (достижения окончательного результата - outcome) средне- и долгосрочные инициативы министерств, на реализацию которых и направлен программно-целевой метод.

Применение «отчетной» модели имеет, на взгляд авторов, два важных следствия. Первое -это отсутствие формальных критериев оценки эффективности программ и, при необходимости, прекращения ее реализации. Второе - это отсутствие ответственности за неэффективную и нерезультативную реализацию программы. В совокупности с тем, что положительные стимулы (например денежное поощрение в размере, пропорциональном степени эффективности реализации программы) также отсутствуют, имеет место «нулевой стимул» к эффективной реализации программ, что приводит к сохранению условий для неоправданного увеличения бюджетных расходов.

Для того чтобы механизм долгосрочных целевых программ стал действенным инструментом повышения эффективности бюджетных расходов, необходимо решить некоторые задачи.

Во-первых, необходимо определить, насколько тесной должна быть связь между ассигнованиями и результатами деятельности для обеспечения эффективной реализации целевых программ в современных российских экономических и институциональных условиях. Очевидно, что жесткая привязка, например через формулу, неприемлема по разным причинам, в том числе из-за высокой степени неопределенности экономических процессов и условности прогнозов. Вместе с тем необходимо придерживаться выбранного направления реализа-

3 Заключение Счетной палаты Российской Федерации на отчет об исполнении федерального бюджета за 2009 г. Официальный сайт Счетной палаты РФ. URL: http://www. ach. gov. ru/ru/expert/follow-up/?id=580 (дата обращения: 30.05.2011).

ции государственной политики, что означает обязательную постановку целей и задач, определение сроков и ресурсной базы для их достижения. Таким образом, вопрос увязки ассигнований и результатов деятельности сводится к определению той грани формализма, за которой механизм обусловленности финансирования целевых программ достигнутыми результатами начинает препятствовать решению поставленных задач.

Во-вторых, необходимо выделить центры принятия решений и ответственности, распределив соответствующим образом полномочия, а также создав систему мотивации, содержащую как «позитивные», так и «негативные» стимулы. Следует учитывать, что об установлении ответственности целесообразно говорить только после определения степени самостоятельности министерств, а также уровня их независимости в процессе принятия решений, свободы управления финансовыми потоками.

В-третьих, необходимо разработать систему оценки эффективности деятельности федеральных органов исполнительной власти, что по своей природе является одной из самых сложных задач. Предпринятые на сегодняшний день попытки ее разрешения нельзя назвать успешными.

Наличие в программе методики расчета эффективности повышает прозрачность проведенных расчетов, снижает вероятность манипуляции отчетными показателями, а ее качество придает достоверность рассчитываемым в соответствии с методикой показателям и коэффициентам. Значимость прозрачной методики оценки эффективности существенно возрастает в условиях отсутствия легальной конкуренции за бюджетные средства, а также - «безальтернативности» целевых программ (т. е. невозможности отказа от их реализации по экономическим причинам). Данная методика должна создавать стимулы и предпосылки для наиболее рационального использования имеющихся ресурсов в целях достижения максимального результата либо для достижения фиксированного результата с использованием минимального количества ресурсов. При этом должны измеряться как степень достижения установленных целей (результативность), так и соотношение использованных ресурсов и затрат (эффективность).

Структурный анализ представленных в открытом доступе 43 ФЦП показывает, что только 21 (49 %) из них содержит методику оценки эффективности (рис. 1).

Всего реализуется ФЦП в -

2011г.

Доступно ФЦП для анализа 43(81%) Из них:

-содержат раздел об 43(1оо%

оценке эффективности *

-содержат методику 21

оценки эффективности *

Источник: авторская разработка на основе данных сайта Департамента государственных целевых программ и капитальных вложений Минэкономразвития России. URL: http://fcp. economy. gov. ru (дата обращения: 10.04.2011).

Рис. 1. Наличие методики оценки эффективности в составе действующих федеральных целевых программ

Еще 10 ФЦП (19 %) или в силу уровня секретности (Федеральная космическая программа России на 2006-2015 гг., программа «Глобальная навигационная система» и др.), или в связи с отсутствием окончательного утвержденного постановлением правительства текста не доступны для анализа. Следует отметить, что финансирование по ряду программ, имеющих статус концепции (например, программа «Русский язык», программа «Сохранность и реконструкция военно-мемориальных объектов в 2011-2015 гг.»), было утверждено в условиях отсутствия официального текста на момент определения объемов финансирования. Это означает, что и перечень целевых показателей, и методическое обеспечение оценки эффективности на момент начала финансирования находились в стадии разработки.

Следует отметить, что большая часть крупнейших по объемам финансирования ФЦП не содержит методики оценки эффективности (рис. 2). Так, из 10 крупнейших по объемам финансирования ФЦП только 2 программы («Жилище» и «Научные и научно-педагогические кадры инновационной России») содержат методику оценки эффективности. Остальные 8 программ либо засекречены («Федеральная космическая программа», программа «Глобальная навигационная система»), либо просто не содержат соответствующего раздела.

Отсутствие посвященного методике оценки эффективности раздела существенно увеличивает риск снижения эффективности использования бюджетных средств в программах со значительной долей капитальных вложений, по такой в частности программе, как «Развитие транспортной системы».

Источник: авторская разработка на основании данных сайта Департамента государственных целевых программ и капитальных вложений Минэкономразвития России. URL: http://fcp. economy. gov. ru (дата обращения: 10.04.2011).

Рис. 2. Федеральные целевые программы с наибольшим финансированием из федерального бюджета в 2011 г.

Тот факт, что 60 % из реализуемых ФЦП либо не доступны для изучения общественностью, либо не содержат методики оценки эффективности, подрывает доверие налогоплательщиков к результатам такой оценки, противоречит теоретическим основам программно-целевого метода планирования и финансирования расходов государственного бюджета. При этом среди 23 программ, содержащих методику оценки эффективности, отсутствует единый подход к оценке основных программных показателей.

По результатам анализа методик оценки эффективности ФЦП, которые были профинансированы в 2011 г., можно сделать следующие выводы:

1) оценка эффективности, соответствующая утвержденным рекомендациям, встречается в ФЦП крайне редко. При этом отсутствует единый для всех программ подход к измерению эффективности.

Из 43 программ, содержащих раздел «Оценка социально-экономической эффективности», только 4 были признаны удовлетворяющими положениям Методических рекомендаций по оценке инвестиционных проектов4.

В Методиках оценки эффективности семи из двадцати одной программы (33,3 % всех методик) есть индексы доходности затрат, под которыми понимаются показатели, характеризующие отношение объема вложенных средств к объему средств,

4 Методические рекомендации по оценке эффективности инвестиционных проектов (утв. Минэкономики России, Минфином России, Госстроем РФ от 21.06.1999 № ВК 477). М.: Изд-во «Экономика». 2000.

полученных от реализации программы. Примерно в половине из рассмотренных Методик оценки эффективности программ (11 из 21) под оценкой эффективности понимается оценка результативности, т. е. степень соответствия фактических показателей плановым (целевым);

2) применяемый математический аппарат в ряде случаев существенно трансформирован по сравнению с рекомендуемым.

В качестве примера такой трансформации можно привести математический аппарат программ «Пожарная безопасность в РФ на период до 2012 г.», «Повышение безопасности дорожного движения в 2006-2012 гг.», «Развитие инфраструктуры наноиндустрии в Российской Федерации на 2008-2011 гг.».

Следует отметить, что коэффициент дефляции зачастую применяется в расчетах только по отношению к затратам. Данный подход экономически и математически обоснован, если доходы будущих периодов приведены в соответствующих ценах.

В ряде случаев отмечается усложнение математического выражения без изменения стоящего за ним экономического смысла.

Представляется, что подобное математическое преобразование, затрудняющее адекватное восприятие формулы и ее экономического смысла, в тексте ФЦП неуместно;

3) отсутствие ссылок на источники получения данных для расчета целевых индикаторов и показателей затрудняет оценку эффективности и результативности программы.

Достоверность используемых для расчета статистических данных способна оказать решающее влияние на результат оценки эффективности. Учитывая, что большая часть программ не указывает источник данных для расчета целевых показателей и индикаторов (например, данные Росстата), существует серьезный риск недостоверности результатов оценки.

В случае отсутствия в официальной статистике данных, необходимых для формирования массива целевых индикаторов и показателей программы, следует привести в тексте программы методику их получения;

4) не сформирован единый для всех программ понятийный аппарат, что приводит к несопоставимости полученных при оценке эффективности результатов.

Понятие «социально-экономическая эффективность» варьируется от программы к программе. В части программ данное понятие вообще не раскрывается, в других программах под социально-экономической эффективностью понимается степень достижения целевых индикаторов и показателей, в третьих - разница между суммарными доходами и расходами предприятий и/или бюджетов, в четвертых - степень достижения специальных показателей социально-экономической эффективности. Сложившаяся ситуация затрудняет сравнение программ между собой, которое может осуществляться в целях выбора наиболее коммерчески привлекательного или социально значимого проекта;

5) методические рекомендации, утвержденные Минэкономики России, Минфином России, Госстроем РФ 21.06.1999 № ВК 477, в ряде случаев не являются оптимальным инструментарием оценки эффективности.

Программы, полностью использующие потенциал утвержденных методических рекомендаций («Национальная технологическая база на 2007-2011 гг.», «Развитие электронной компонентной базы и радиоэлектроники на 2008-2015 гг.», «Развитие телерадиовещания в Российской Федерации на 2009-2015 гг.», «Развитие фармацевтической и медицинской промышленности Российской Федерации на период до 2020 г. и дальнейшую перспективу»), отличаются следующими характерными особенностями:

- реализуются преимущественно в промышленной (технологической) сфере;

- предусматривают изготовление конечной продукции, что позволяет количественно измерить результат;

- получаемый результат - изготовляемая продукция, является объектом рыночного товарооборота, что позволяет измерить цену результата. Другие программы, например, «Научные и научно-педагогические кадры инновационной России на 2009-2013 гг.», «Развитие судебной системы России на 2007-2011 гг.», «Социально-экономическое и этнокультурное развитие российских немцев на 2008-2012 гг.» также предполагают получение конкретного результата, который характеризуется целевыми показателями и индикаторами программ, однако данному результату в гораздо меньшей степени присущ товарный характер. Данное обстоятельство затрудняет применение утвержденных методических рекомендаций в отношении оценки эффективности указанного типа программ. В этом случае оценка эффективности будет отличаться неполноценностью, а следовательно, неинформативностью, вызванной высокой степенью усредненных и субъективных оценок получаемого в результате реализации программы результата.

Таким образом, можно сделать вывод, что нормативно-правовая и методологическая обеспеченность оценки эффективности и результативности федеральных целевых программ не отвечает существующим потребностям. Для обеспечения комплексной оценки эффективности и результативности ФЦП (понимаемой в соответствии со ст. 34 БК РФ) подходы, используемые в существующих методических рекомендациях, должны быть существенно дополнены и расширены. При этом необходимо обеспечить преемственность «лучшей практики». В частности, методики программ «Развитие фармацевтической и медицинской промышленности Российской Федерации на период до 2020 г. и дальнейшую перспективу», «Национальная технологическая база на 2007-2011 гг.», «Развитие электронной компонентной базы и радиоэлектроники на 2008-2015 гг.», «Развитие телерадиовещания в Российской Федерации на 2009-2015 гг.» могли бы послужить образцом оценки коммерческой эффективности программы, рассматриваемой в качестве инвестиционного проекта.

По мнению авторов, успех внедрения системы оценки эффективности деятельности федеральных органов исполнительной власти во многом зависит от наличия и качества методологической базы этой оценки. Для ее создания необходимо решить следующие задачи:

1) определить объект оценки, выделив: - оценку общей результативности;

- оценку результативности отдельных мероприятий;

- оценку коммерческой эффективности;

- оценку эффективности использования бюджетных средств;

2) разработать систему соответствующих показателей и коэффициентов;

3) сформулировать требования к исходным данным, обеспечивающим достоверность используемых при расчете мероприятий данных;

4) увязать показатели объемов финансирования с показателями конечного результата, получаемого в итоге реализации мероприятия. Принятие настоящих мер, направленных на

решение описанных проблем применения программно-целевого метода бюджетирования, позволит сделать целевые программы действенным инструментом повышения эффективности бюджетных расходов. От того, насколько успешно государственной власти удастся разрешить проблему неэффективного использования перераспределяемых через систему публичных финансов ресурсов, во многом зависит социально-экономическая стабильность и перспективы развития Российской Федерации.

Список литературы

1. Заключение Счетной палаты Российской Федерации на отчет об исполнении федерального бюджета за 2009 г. Официальный сайт Счетной палаты РФ. URL: http://www. ach. gov. ru/ru/expert/ follow-up/?id=580.

2. О поставках продукции для федеральных государственных нужд: Федеральный закон от 13.12.1994 № 60-ФЗ (ред. от 24.07.2007) (принят ГД ФС РФ 10.11.1994).

3. Об утверждении Положения о разработке, утверждении и реализации ведомственных целевых программ: постановление Правительства РФ от 19.04.2005 № 239 (ред. от 24.05.2010, с изм. от 06.04.2011).

4. Об утверждении Правил формирования и реализации федеральной адресной инвестиционной программы: постановление Правительства РФ от 13.09.2010 № 716.

5. Официальный сайт Департамента государственных целевых программ и капитальных вложений Минэкономразвития России. URL: http://fcp. economy. gov. ru/cgi-bin/cis/fcp. cgi/Fcp/Graphics/ page_macro_econom_params/2011/.

6. Программа Правительства Российской Федерации по повышению эффективности бюджетных расходов на период до 2010 г. Официальный сайт Министерства финансов Российской Федерации. URL: http://www. minfin. ru/common/img/uploaded/ library/2010/02/PPEBR_080710.pdf.

7. Пояснение к аналитическому распределению расходов федерального бюджета на 20112013 гг. по государственным программам в составе проекта Федерального бюджета на 2011-2013 гг. Официальный сайт Министерства финансов Российской Федерации. URL: http://www. minfin. ru.

8. Allen Schick and the OECD Senior Budget Officials «Evolution in Budgetary Practice». OECD Publishing. 2009.

9. Howard Davis, Steve Martin. Public Services Inspection in the UK. Jessica Kingsley Publishers. 160 p. 1st edition (October 30, 2008).

10. Performance budgeting in OECD countries. ISBN 978-92-64-03403-7. OECD. 2007.

«Тот, кто отказывается от рекламы, чтобы сэкономить деньги, действует подобно тем, кто останавливает часы, чтобы СЭКОНОМИТЬ время»

РЕКЛАМНЫЙ БЛОК ТАКОГО РАЗМЕРА ОБОЙДЁТСЯ ВАМ ВСЕГО В 2 950 РУБ.

При неоднократном размещении

предусмотрены скидки

(495) 721-85-75 8-926-995-65-03 popova@fin-izdat.ru