Повышение конкурентоспособности ЕАЭС через стандарты ОЭСР

Повышение конкурентоспособности ЕАЭС через стандарты ОЭСР

УДК 341.1/.8 : 339.13 А.Д. Левашенко,

ББК: 67.412 : 65.428 Российская академия народного хозяйства и государственной

Л-345 службы при Президенте Российской Федерации, Российский центр

компетенций и анализа стандартов ОЭСР - руководитель,

М.Я. Логвинова, Всероссийская академия внешней торговли -лаборант-исследователь

Аннотация

Авторы отмечают, что эффективная и честная конкуренция - это ключ к повышению конкурентоспособности экономик стран ЕАЭС. Совершенствование политики в сфере конкуренции должно осуществляться как на национальном, так и на наднациональном уровне. В статье приведен анализ принятого в ЕАЭС регулирования, компетенций ЕЭК и национального антимонопольного права стран-членов ЕАЭС на предмет выявления несоответствий основным рекомендациям и стандартам ОЭСР. Авторами даны рекомендации, направленные на реализацию мер по развитию конкуренции в ЕАЭС в стратегиях и планах экономического развития, совершенствование компетенции ЕЭК для контроля трансграничных слияний, повышение эффективности борьбы с картелями и др.

Ключевые слова: ОЭСР, ЕАЭС, экономическая интеграция, конкуренция, конкурентоспособность, международное сотрудничество.

Boosting EAEU's competiveness through OECD standards

A.D. Levashenko,

Russian academy of national economy and state services at the President of the Russian Federation, the Russian center of competences and the analysis of standards of OECD - the head,

M.A. Logvinova,

Russian Foreign Trade Academy - laboratory research assistant

Abstract

The authors note that effective and fair competition is the key to increase the competitiveness of the EAEU countries. The improvement of competition policy should be carried out both at the national and regional levels. The article analyzes the EAEU regulations, the scope of functions of the Eurasian Economic Commission and the national competition law of the EAEU member countries. As a result, the authors identify inconsistencies with the main OECD recommendations and standards. The authors give recommendations that aim to develop competition in the EAEU, increase the efficiency of the Eurasian Economic Commission regarding the process of monitoring cross-border mergers and fighting cartels, etc.

Keywords: OECD, EAEU, economic integration, competition, competiveness, international cooperation.

10 - 2017

Российский внешнеэкономический вестник

125 Q

Конкуренция - необходимый элемент успешного развития рынка. Сегодня формируется очередная форма интеграции на постсоветском пространстве - Евразийский экономический союз, ЕАЭС. Особенностью интеграции является проведение общих политик, связанных с функционированием единого рынка. К таким политикам относится антимонопольное регулирование, основы которого установлены Разделом XVIII Договора о ЕАЭС.

Предварительный анализ принятого в ЕАЭС регулирования, компетенций ЕЭК и национального антимонопольного права выявил ряд несоответствий основным рекомендациям и стандартам Организации экономического сотрудничества и развития (ОЭСР). К ним относится: отсутствие мер по развитию конкуренции в ЕАЭС в стратегиях и планах экономического развития, недостаток компетенции ЕЭК для контроля трансграничных слияний, несоответствующее стандартам ОЭСР регулирование по борьбе с картелями, высокая степень государственного контроля над рынками и т.д. ОЭСР выработала стандарты (рекомендации, организационные инструменты), учет и имплементация которых позволяет усовершенствовать правовое регулирование таким образом, чтобы стимулировать развитие благоприятной конкурентной среды, своевременно пресекать правонарушения и, вместе с тем, не возлагать на хозяйствующие субъекты чрезмерный контроль и ограничения. Как отметил заместитель руководителя ФАС России, Цыганов А.Г., «национальные антимонопольные органы стран ЕАЭС вполне могут использовать европейскую модель».1 Это подтверждается опытом сотрудничества ФАС РФ и ОЭСР и оценке ФАС результатов взаимодействия: с 1995 г. значительно улучшились показатели по эффективности расследований, внутренней организации органа, произошел существенный подъем (с 38 до 17 места) в рейтинге «Всемирный обзор по конкуренции» («Global Compétition Review»).2

В Отчете ОЭСР для Кыргызской Республики «Переход Кыргызской Республики к рыночной экономике» 2012 г. отмечается, что остаются и оказывают негативное воздействие на конкуренцию черты планового государственного регулирования экономики.3 В основу этого Отчета легла оценка «переходности» экономики, в том числе в сфере конкурентной политики, проведенная в 2011 г. Европейским банком реконструкции и развития. За «1» была принята плановость экономики и высокая степень государственного вмешательства, а за «4+» - соответствие высоким

1 Сборник публикаций «Сотрудничество государств-членов ЕАЭС с ОЭСР в контексте развития интеграционной повестки Союза. Возможности использования наилучших практик ОЭСР в работе ЕАЭС» 2017 г. URL:http://www.eurasiancommission.org/ru/act/trade/dotp/ Documents/сборник%20публкиаций%20по%20итогам%20семинара%20по%200эcppdf

2 Доклад ФАС «О состоянии конкуренции в Российской Федерации» 2015 г. URL:http:// reformafas.ru/wp-content/uploads/2017/02/doklad-o-sostoyanii-konkurentsii-v-Rossijskoj-Federatsii-za-2015-god.pdf

3 Kyrgyz Republic Evolving Transition to a Market Economy. Country Assistance Program Evaluation, August 2012 URL: http://www.oecd.org/derec/adb/adb.pdf

^ 126

Российский внешнеэкономический вестник

10 - 2017

стандартам для рыночной экономики.4 В соответствии с Отчетом, на 2011 г. в конкурентной политике, страны ЕАЭС обладают следующими индексами: Армения - 2+, Белоруссия - 2, Казахстан - 2, Кыргызстан - 2, Россия - 3-. В соответствии с Методологией оценки конкуренции ЕБРР, «2» означает наличие антимонопольных органов и регулирования, но недостаточно эффективную правоприменительную практику и высокую роль государственного участия, а «3» - значит достаточно эффективную политику по борьбе с правонарушениями, но наличие серьезных барьеров для начала и ведения бизнеса, усугубляемых государственным администрированием.

Стандарты ОЭСР, предлагаемые авторами для использования в ЕАЭС, можно разделить на два блока: стандарты по конкурентной политике (12 Рекомендаций, Отчеты, Доклады, материалы Круглых столов, статистика) и стандарты для антимонопольных органов, включая ЕЭК (3 Рекомендации, материалы Круглых столов). Кроме того, существует ряд механизмов и форм участия органов стран ЕАЭС и собственно ЕЭК в работе органов ОЭСР и сотрудничающих организаций. Это Региональный центр ОЭСР-ГВХ5 (Армения, Белоруссия, Казахстан, Кыргызская Республика, Россия), Программа «Развитие конкурентоспособности Азии» (Армения, Беларусь, Казахстан, Кыргызская Республика), Комитет по конкуренции ОЭСР (Казахстан, Россия), Глобальный Форум по конкуренции (Казахстан, Россия). Обзор активности органов стран ЕАЭС на площадках ОЭСР показал, что используются не все доступные инструменты. Таким образом, нужно обеспечить сотрудничество ЕЭК с ОЭСР (путем заключения Меморандума о взаимопонимании), а также повысить активность национальных антимонопольных органов в ОЭСР и имплементацию имеющихся стандартов.

Нужно отметить, что в странах ЕАЭС (подтверждается оценкой конкурентной политики и вызовов в отчетах ОЭСР по России и Казахстану) существует ряд общих сложностей в развитии конкуренции: высокая степень государственного регулирования в экономике и отдельных секторах, необходимость либерализации, повышение эффективности борьбы с недобросовестными хозяйствующими субъектами и др. То же самое актуально и для ЕАЭС на трансграничных рынках. Представляется, что изучение опыта более тесной работы России и Казахстана с ОЭСР, а именно - выбор первоочередных сфер и механизмов реформирования, представляет собой руководство к действию для остальных членов ЕАЭС и ЕЭК как органа.

Наиболее интенсивный опыт взаимодействия с ОЭСР представлен в практике Казахстана и России, которые имеют статус участников Комитета по конкурен-

4 Отчет Европейского банка реконструкции и развития «Кризис и переходность: перспективы для людей» 2011 г., URL:http://www.ebrd.com/downloads/research/transition/tr11. pdf

5 Будапештский Региональный Центр ОЭСР-ГВХ по Конкуренции

10 - 2017

Российский внешнеэкономический вестник

127 Q

ции ОЭСР.6 Полный отчет для Казахстана с анализом, оценками и рекомендациями был представлен в 2016 г. - Экспертный обзор «Конкурентное право и политика в Казахстане».7 В нем изложены индивидуальные рекомендации по совершенствованию регулирования доминирующего положения хозяйствующих субъектов, борьбой с монополизацией, по контролю за экономической концентрацией, по борьбе с неконкурентными соглашениями и др.

Россия в лице ФАС имеет достаточно долгую историю сотрудничества с ОЭСР. В последнем полном обзоре для России Комитета по конкуренции - Отчете ОЭСР «Конкурентная политика и право в РФ» 2013 г. эксперты ОЭСР оценили степень имплементации Россией основных инструментов конкурентной политики, выбранными в соответствии с принятыми в Начальном Меморандуме о присоединении РФ к ОЭСР.8 Так, было рассмотрено 6 принципов Дорожной карты (борьба с картелями, контроль слияний, структурное разделение, международное сотрудничество и др.).

Например, ОЭСР рассматривает картели как вопиющую практику, угрожающую конкуренции.9 ОЭСР положительно оценивает динамику законодательства РФ по борьбе с картелями. Предприняты следующие шаги: закреплено понятие картелей; ужесточено наказание за такие соглашения, включая уголовную ответственность; антимонопольный орган был наделен широкими полномочиями по расследованию и внезапным проверкам; ФАС создала специальное управление для борьбы с картелями.

Сегодня такие меры реализованы не в полном объеме и не во всех странах ЕАЭС (частично осуществлены, например, в Казахстане) и отсутствуют в праве ЕАЭС, что препятствует гармонизации антимонопольного регулирования и повышает риски создания трансграничных картелей. В России также все еще остаются сложности, например, в использовании программ освобождения от ответственности в связи с особенностью их использования в уголовных делах, так как они не находятся в компетенции ФАС. В этом случае ОЭСР рекомендует улучшать меж-

6 Статус «участник» позволяет присутствовать на заседаниях Комитета, за исключением закрытых, принимать участие в дискуссии, вносить предложения по пунктам повестки, но ограничивает возможность участия в принятии решений и управлении работой Комитета URL: http://www.oecd.org/globalrelations/partnershipsinoecdbodies/C(2012)100-FINAL-ENG.pdf

7 Конкурентное право и политика в Казахстане, Экспертный обзор, 2016 URL: http:// www.oecd.org/daf/competition/OECD2016_Kazakhstan_Peer_Review_RU.pdf

8 Хотя в настоящее время процесс присоединения приостановлен, это не препятствует сложившемуся участию РФ в Комитете по конкуренции ОЭСР, URL: http://www.oecd.org/ daf/competition/CompetitionLawandPolicyintheRussianFederation.pdf

9 По определению ОЭСР, данному в Рекомендации 1998 г., картель - это горизонтальное антиконкурентное соглашение, нарушающее права потребителей, представленное, например, в форме сговора о ценах, координации маркетинговой политики или сговор на торгах.

^ 128

Российский внешнеэкономический вестник

10 - 2017

ведомственное взаимодействие и активно использовать программы, находящиеся в компетенции ФАС (по административной ответственности).

В ЕАЭС в сфере конкурентной политики на трансграничных рынках Евразийская комиссия тоже наделена полномочиями антимонопольного органа: она принимает решения о проведении антимонопольных расследований, рассматривает заявления о нарушениях, налагает штрафы на хозяйствующие субъекты. Хотя п.1 ст. 76 Договора о ЕАЭС устанавливает открытый перечень запрещенных антиконкурентных действий субъекта, занимающего доминирующее положение, которые могут быть пресечены ЕЭК, эта мера не является достаточной для осуществления контроля над экономической концентрацией (слияниями). Тем не менее, наличие специальной компетенции по контролю слияний является необходимым для антимонопольного регулирования на трансграничных рынках, что подтверждается, например, опытом ЕС. Кроме того, Контрольный лист ОЭСР и АТЭС по регуляторной реформе 2005 г. в качестве ключевых аспектов регулирования в сфере конкуренции на трансграничных рынках выделяет три блока: картели, злоупотребление доминирующим положением и слияния.10 Требуется внести изменения в Договор о ЕАЭС (Раздел XVIII и Протокол об общих принципах и правилах конкуренции) и предоставить ЕЭК полномочия по контролю за экономической концентрацией на трансграничных рынках, четко указав принципы контроля в соответствии с Рекомендацией ОЭСР по контролю слияний 2005 г. Это позволит ЕЭК осуществлять эффективный контроль слияний на трансграничных рынках, который, при этом, обеспечивал бы учет интересов добросовестных хозяйствующих субъектов.

Ряд инструментов ОЭСР (рекомендации по сотрудничеству государств-членов против антиконкурентных практик, по борьбе со «злостными» картелями и др.) касаются практик международного антимонопольного сотрудничества и используются ФАС.11 ОЭСР отмечает, что в расследованиях, имеющих трансграничный характер, крайне важно обеспечить для антимонопольных органов возможность проведения следственных действий (исследования доказательств, снятия показаний), обмена информацией, участия в определении меры пресечения на территории иностранного государства и/или в отношении иностранного хозяйствующего субъекта. Тем не менее, неоднократно в своих материалах для России ОЭСР негативно оценивала установленную в 2012 г. обязанность госкомпаний по получению предварительного разрешения для участия в международном сотрудничестве.12 По

10 Интегрированный Контрольный лист ОЭСР-АТЕС по регуляторной реформе 2005 г., URL: https://www.oecd.org/regreform/34989455.pdf

11 База Решений, Рекомендаций и других инструментов ОЭСР, URL: http://webnet.oecd. org/OECDACTS/Instruments/ListBySubjectView.aspx

12 Указ Президента РФ «О мерах по защите интересов Российской Федерации при осуществлении российскими юридическими лицами внешнеэкономической деятельности» 2012 г. URL: http://docs.cntd.ru/document/902368414

10 - 2017

Российский внешнеэкономический вестник

129 Q

мнению ОЭСР, это является серьезным барьером к развитию кооперации и не соответствует Рекомендациям.

В ЕАЭС принято специальное регулирование для сотрудничества: Раздел V «Взаимодействие уполномоченных органов государств-членов» и Раздел VI «Взаимодействие Комиссии и уполномоченных органов государств-членов при осуществлении контроля за соблюдением общих правил конкуренции» Протокола к Договору о ЕАЭС «Об общих принципах и правилах конкуренции», а также Соглашение о порядке защиты конфиденциальной информации и ответственности за ее разглашение при осуществлении ЕЭК полномочий по контролю за соблюдением единых правил конкуренции 2014 г. Устанавливается порядок осуществления кооперации, соответствующий требованиям ОЭСР (совместные процессуальные действия, обмен информацией, защита конфиденциальной информации и т.п.). Для развития компетенции ЕЭК и обеспечения защиты конкуренции на трансграничных рынках необходимо расширение взаимодействия Комиссии с антимонопольными органами третьих стран и международными организациями (включая ОЭСР). Всего было заключено 3 Меморандума с органами третьих стран (Австрия, Южная Корея, Китай) и 2 - с организациями (Межгосударственный совет по антимонопольной политике СНГ и Национальной палатой предпринимателей Республики Казахстан «Атакемен»).13

Одной из общих в ЕАЭС проблем в сфере конкуренции является высокая степень государственного регулирования в отдельных отраслях и сравнительно большое количество таких сфер. Некоторым из них - естественным монополиям - специально посвящен Раздел XIX Договора о ЕАЭС. Например, в соответствии с Индикаторами регулирования рынка ОЭСР (Indicators of Product Market Regulation), РФ относится к экономикам с наименее привлекательной конкурентной средой.14 Согласно Индексу МСП ОЭСР для стран восточного партнерства 2016 г. (Армения, Азербайджан, Белоруссия, Грузия, Молдова, Украина), несмотря на некоторый прогресс с 2012 г., в Армении и Белоруссии существует ряд серьезных препятствий для ведения бизнеса, особенно МСП, что сказывается на развитии конкуренции.15 Например, причиной нехватки доступа к финансам (индекс 3,5 из 5 у Армении и 3 из 5 - у Белоруссии) является нехватка конкуренции в банковском секторе. Кроме того, отмечается, что в Белоруссии крайне неразвит сектор частного предпринимательства, особенно в сфере услуг, из-за большого

13 Раздел «Меморандумы о сотрудничестве» на сайте Евразийской экономической комиссии, URL: http://www.eurasiancommission.org/ru/act/caa/Pages/memorandums.aspx

14 Интерактивная карта на сайте ОЭСР, URL: http://www.oecd.org/eco/growth/indicator-sofproductmarketregulationhomepage.htm

15 Eastern Partner Countries 2016 - URL:http://www.keepeek.com/Digital-Asset-Management/oecd/development/sme-policy-index-eastern-partner-countries-2016_9789264246249-en#.WTB-d8YqiWc

^ 130

Российский внешнеэкономический вестник

10 - 2017

количества государственных предприятий, которые представляют стратегические отрасли - машиностроение, химическую промышленность и др.

В соответствии с Протоколом о единых принципах и правилах регулирования деятельности субъектов естественных монополий Договора о ЕАЭС, к полномочиям ЕЭК относится анализ и разработка предложений по гармонизации регулирования в сферах естественных монополий, а также их представление на рассмотрение Высшего совета. В соответствии с этой компетенцией требуется разработать меры по структурному разделению в регулируемых сферах, в соответствии с Рекомендацией ОЭСР по структурному разделению в регулируемых отраслях 2001 г., а также стремиться к сокращению количества регулируемых отраслей. В частности, требуется рассмотреть возможность отмены положения о включении новых сфер естественных монополий в ЕАЭС (п.7 ст. 78 Договора о ЕАЭС), как меры препятствующей развитии конкуренции и несоответствующей Рекомендации ОЭСР 2001 г.

Таким образом, для ЕАЭС и государств-членов наибольший практический интерес представляет опыт России в ОЭСР в сферах борьбы с картелями, контроля слияний, структурного разделения. Выделенные шаги по закреплению понятия картелей и совершенствованию методов их выявления, улучшению защиты интересов субъектов слияний (экономической концентрации), либерализации монополий являются базовым минимумом для обеспечения соответствия правового регулирования рекомендациям ОЭСР. Также необходимо отметить, что в ЕАЭС существует Модельный закон «О конкуренции» 2013 г., разработанный совместно в ОЭСР и принятый Решением Высшего Евразийского экономического совета. Этот закон содержит в себе основные стандарты ОЭСР для развития конкурентного права и политики. Составленный специально для ЕАЭС, он близок к правовым системам стран-членов, что значительно облегчает его имплементацию. Так, в ЕАЭС уже существует готовый инструмент внедрения базовых главных стандартов ОЭСР по конкуренции, способных повысить качество и эффективность антимонопольного регулирования на национальных и трансграничных рынках.

В результате, эффект от использования инструментов ОЭСР по конкуренции подтверждается как практикой развитых стран, так и стран ЕАЭС (в основном, Казахстана и России). Вместе с тем, были выявлены определенные пробелы и барьеры в отношении эффективной реализации общих принципов и правил конкуренции ЕАЭС как на национальном, так и наднациональном уровне. Эффективное продвижение конкуренции и антимонопольный контроль, не вредящий рыночным отношениям и способствующий экономическому развитию, может быть достигнут в ЕАЭС и государствах-членах через использование практики и рекомендаций ОЭСР с учетом аналогичного опыта стран (России, Казахстана, других стран бывшего СССР).

10 - 2017

Российский внешнеэкономический вестник

131 ^

БИБЛИОГРАФИЯ:

База Решений, Рекомендаций и других инструментов ОЭСР [Электронный ресурс]. - Режим доступа: http://webnet.oecd.org/OECDACTS/Instruments/ListBySubjectView.aspx

Договор о Евразийском экономическом союзе 2015 г. [Электронный ресурс]. - Режим доступа: http://www.consultant.ru/document/cons_doc_LAW_163855/

Доклад ФАС «О состоянии конкуренции в Российской Федерации» 2015 г. [Электронный ресурс]. - Режим доступа: http://reformafas.ru/wp-content/uploads/2017/02/doklad-o-sostoyanii-konkurentsii-v-Rossijskoj-Federatsii-za-2015-god.pdf

Интегрированный Контрольный лист ОЭСР-АТЕС по регуляторной реформе 2005 г. [Электронный ресурс]. - Режим доступа: https://www.oecd.org/regreform/34989455.pdf

Обзор ОЭСР «Индекс МСП для стран восточного партнерства» 2016 г. [Электронный ресурс]. - Режим доступа: http://www.keepeek.com/Digital-Asset-Management/oecd/ development/sme-policy-index-eastern-partner-countries-2016_9789264246249-en#.WTB-d8YqiWc

Отчет Европейского банка реконструкции и развития «Кризис и переходность: перспективы для людей» 2011 г. [Электронный ресурс]. - Режим доступа: http://www.ebrd.com/ downloads/research/transition/tr11.pdf

Рекомендация ОЭСР по контролю слияний 2005 г. [Электронный ресурс]. - Режим доступа: http://webnet.oecd.org/OECDACTS/Instruments/ShowInstrumentView.aspx?Instrume ntID=195&InstrumentPID=191&Lang=en&Book=False

Рекомендация ОЭСР по структурному разделению в регулируемых отраслях 2001 г. [Электронный ресурс]. - Режим доступа: http://webnet.oecd.org/OECDACTS/Instruments/ ShowInstrumentView.aspx?InstrumentID=194&InstrumentPID=394&Lang=en&Book=Fa lse

Рекомендация ОЭСР по эффективной борьбе со злостными картелями 1998 г. [Электронный ресурс]. - Режим доступа: http://webnet.oecd.org/OECDACTS/Instruments/ ShowInstrumentView.aspx?InstrumentID=193&InstrumentPID=189&Lang=en&Book=False

^ 132

Российский внешнеэкономический вестник

10 - 2017

Сборник публикаций «Сотрудничество государств-членов ЕАЭС с ОЭСР в контексте развития интеграционной повестки Союза. Возможности использования наилучших практик ОЭСР в работе ЕАЭС» 2017 г. [Электронный ресурс]. - Режим доступа: http://www. eurasiancommission.org/ru/act/trade/dotp/Documents/сборникo/o20публкиацийo/o20поo/o20 итогам%20семинара%20по%20ОЭСRpdf

Указ Президента РФ «О мерах по защите интересов Российской Федерации при осуществлении российскими юридическими лицами внешнеэкономической деятельности» 2012 г. [Электронный ресурс]. - Режим доступа: http://docs.cntd.ru/document/902368414

Федеральный закон от 26.07.2006 N 135-Ф3

Экспертный обзор ОЭСР «Конкурентное право и политика в Казахстане» 2016 г. [Электронный ресурс]. - Режим доступа: http://www.oecd.org/daf/competition/0ECD2016_ Kazakhstan_Peer_Review_RU.pdf

10 - 2017

Российский внешнеэкономический вестник

133 Q