К вопросу об исключительной компетенции субъектов Российской Федерации

Вестник Башкирского университета.2006..№4.

117

УДК 342 ББК 67.400

К ВОПРОСУ ОБ ИСКЛЮЧИТЕЛЬНОЙ КОМПЕТЕНЦИИ СУБЪЕКТОВ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ Данилов В.Н.

Статья 73 Конституции Российской федерации 1993 г. гласит, что «вне пределов ведения Федерации и ее полномочий по предметам совместного ведения субъекты Федерации обладают всей полнотой государственной власти»

Такой вывод подтверждается ч. 4 и 6 ст. 76 Конституции РФ. «Вне пределов ведения Федерации, совместного ведения Федерации и ее субъектов республики, края, области, города федерального значения, автономная область и автономные округа должны осуществлять собственное правовое регулирование, включая принятие законов иных нормативных правовых актов, при этом, в случае противоречия между федеральным законом и нормативным правовым актом субъекта Федерации, должен действовать нормативный правовой акт субъекта Федерации»

Однако, рассматривая этот конституционный принцип, приходится отметить существенное обстоятельство. В сегодняшней правовой действительности исключительных полномочий субъектов Российской Федерации не существует, как не существует и самой сферы вне пределов ведения Федерации и совместного ведения.

Согласно конституционным нормам исключительность полномочий субъектов Федерации состоит не только в том, что они вправе решать вопросы, не перечисленные в ст. 71 и 72 Конституции РФ, но и в том, что в этой сфере федеральные законы не могут противоречить актам субъектов Федерации. Как отмечает С.А. Авакьян, «если Российская Федерация вторглась в компетенцию субъекта, это также противоречит Конституции Российской Федерации, и надо отменить федеральный акт» Однако если сам федеральный законодатель не делает этого, кто может обеспечить соблюдение конституционного требования?

Механизма судебной проверки соответствия федерального закона нормативному правовому акту субъекта Федерации в отечественном законодательстве никогда не существовало и не существует. Гражданский процессуальный кодекс РФ не содержит нормы о подсудности какому-либо суду общей юрисдикции дел об оспаривании федерального закона как противоречащего нормативному правовому акту субъекта Федерации.

Можно предположить, что подобные дела имеют конституционное значение и поэтому подведомственны не судам общей юрисдикции, а Конституционному суду РФ. Тогда дисквалификация

федерального закона, вторгшегося в сферу исключительного ведения субъекта Федерации и противоречащего закону или иному нормативному правовому акту субъекта Федерации, возможна только путем признания этого федерального закона не соответствующим Конституции РФ, ее ст. 73 и 76 (ч.4 и 6). Данный порядок представляется наиболее приемлемым, так как вынесение решения по такому делу будет невозможно без оценки соответствия федерального закона конституционно установленному разграничению компетенции Федерации и ее субъектов, следовательно, рассмотрение дела будет прерогативой Конституционного суда РФ.

Однако в настоящее время следует констатировать, что практике Конституционного суда РФ случаи дисквалификации норм федерального закона только на том основании, что он регулирует вопросы, находящиеся за пределами ведения Федерации и совместного ведения, неизвестны.

Можно предположить другой вариант реализации нормы ч. 6 ст. 76 Конституции РФ, не требующей судебной оценки федерального закона в порядке абстрактного нормоконтроля и его дисквалификации. Так, суд общей юрисдикции, рассматривая конкретное дело, сочтет применимым в деле не федеральный закон, а противоречащий ему акт субъекта Федерации на том основании, что этот акт издан вне пределов ведения Федерации и совместного ведения. Такое предположение подтверждается позицией Конституционного суда РФ. Нормативно-правовой акт субъекта Федерации, изданный в соответствии с ч.4 ст.76 Конституции, имеет, согласно ч. 6 той же статьи, приоритет над федеральным законом в случае противоречия между ними, что обязывает правоприменителя, в том числе суд, применить закон субъекта Федерации, а не федеральный закон.

Следует констатировать, что и такие прецеденты, возведенные в правило судебной практики, до сих пор не были известны. Кроме того, суду общей юрисдикции в описанном случае пришлось бы обращаться в Конституционный суд РФ с запросом о соответствии федерального закона, подлежащего применению в деле, Конституции РФ. Закрепление исключительных полномочий субъектов Федерации по остаточному принципу делает их юридически неопределенными. Именно поэтому на практике не было случаев реализации норм ч. 6 ст. 76 Конституции РФ.

118

раздел ПРАВОВЕДЕНИЕ

С запросом о толковании ч. 4 и 6 ст. 76 федеральной Конституции в Конституционный суд РФ обращалось Государственное Собрание - Курултай Республики Башкортостан. В запросе утверждалось, что в законодательстве отсутствует механизм реализации положений ч. 6 ст. 76 Конституции РФ. Конституционный суд не согласился с таким утверждением, но не имея возможности представить какие-либо доказательства наличия в законодательстве такого механизма (поскольку таких доказательств не существует), отказал в рассмотрении запроса, используя следующую формулировку: «утверждение Государственного собрания - Курултая Республики Башкортостан о том, что в законодательстве отсутствует механизм реализации положений ч. 6 ст. 76 Конституции Российской Федерации, включая судебную защиту актов субъектов Российской Федерации, не находит подтверждения в нормах Конституции Российской Федерации и федеральных законов»

Действительно, ни в Конституции, ни в федеральных законах прямо не записано: «механизм реализации данной конституционной нормы отсутствует» но суть не в том, что утверждение заявителя не находит подтверждения, а в том, что оно не находит опровержения в федеральном законодательстве. И даже более того, в федеральном законодательстве установлена презумпция, согласно которой любые отношения, где может возникнуть коллизия федерального закона и нормативного акта субъект Федерации, находятся либо в сфере ведения Федерации, либо в сфере совместного ведения.

Так, ст. 3 Федерального закона «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» (в редакции от 4 июля 2003 г.) имеет наименование «Обеспечение верховенства Конституции Российской Федерации и федерального законодательства» Статья не содержит нормы о верховенстве актов субъектов Федерации вне пределов ведения Федерации и совместного ведения, а п. 3 указанной статьи устанавливает прямой запрет на принятие региональных актов, противоречащих федеральному акту, до того, как этот федеральный акт будет при-

знан судом недействующим.

Таким образом, если субъект Федерации полагает, что федеральный закон вторгся в сферу его исключительной компетенции, вышел за пределы своего и совместного ведения, то субъект Федерации не вправе осуществлять в этой сфере собственное правовое регулирование, расходящееся по содержанию с федеральным, пока он не получит разрешения федерального суда.

Системный анализ правового положения норм, закрепленных ст. 73 и 76 (ч.4 и 6) Конституции РФ, приводит к выводу о том, что мы имеем дело не просто с несоблюдением этих норм в правоприменительной практике, а с формированием правовой действительности, в которой они, в принципе, не могут быть реализованы.

Допуская отсутствие исключительных предметов ведения субъектов Федерации (сферы общественных отношений вне пределов ведения Федерации и совместного ведения), трудно согласиться с грядущей возможностью ограничения бюджетных и законотворческих полномочий регионов, которая возникнет в связи с введением с 1 января 2007 г. института временной финансовой администрации. Исключительность полномочий органов государственной власти субъектов Федерации по принятию региональных законов, утверждению и исполнению бюджета субъекта Федерации, установлению региональных налогов, управлению своей собственностью и т.п. предопределяется нормой российской Конституции об осуществлении государственной власти в субъекте Федерации образуемыми ими органами (ч. 2 ст. 11). Конституционный суд РФ неоднократно указывал, что, согласно ст. 73 Конституции РФ, такие полномочия принадлежат органам государственной власти субъектов Федерации. Реальность российского федеративного устройства такова, что любое полномочие региональных властей при необходимости может быть ограничено или изъято федеральным Центром и это явление продолжает общую линию реформы федеративных отношений в России.

ЛИТЕРАТУРА

1. Авакьян С. А. Конституция России: природа, эволюция, современность. М., 2000. С.201.

2. Определение КС РФ от 6 декабря 2001 г. № 250-О.

3. Определение КС РФ от 25 декабря 2003 г. № 452-О// Вестник Конституционного Сvдa РФ. 2004. № 3

4. Определение КС РФ от 6 декабря 2001 г. № 228-0// Собрание законодательства Российской Федерации.

2002. № 12. Ст. 2523.

Поступила в редакцию 30.10.06 г.