О критериях качества схем территориального планирования регионов

О критериях качества схем территориального планирования регионов

М.Я.Вильнер

Завершается разработка схем территориального планирования (далее СТП) регионов России. Схемы эти плохо состыкованы между собой и не всегда адекватно учитывают интересы страны, что связано с отсутствием единых федеральных стандартов требований к их содержанию и комплексных схем территориального планирования федерального уровня. Еще не сформировалась система правовых и административных мер, обеспечивающих разработку таких схем организациями с профессионально подготовленными специалистами. Общепризнано низкое качество большей части разработанных и принятых СТП, которым объясняются дефекты последующих документов муниципального уровня. Ущербы, связанные с отсутствием их профессиональной обоснованности, часто проявляются не сразу, поскольку реализация градостроительных решений регионального уровня растягивается надолго. Однако последствиями дефектов этих решений становятся серьезнейшие экологические, социальные и экономические проблемы, снятие остроты которых требует огромных затрат.

Опыт разработки документов территориального планирования в последние годы позволяет сделать вывод о том, что сочетание Градостроительного кодекса РФ и ФЗ № 94 практически способствует удовлетворению интересов главным образом спекулянтов недвижимостью и коррумпированных чиновников, а не большинства граждан страны. Положения о территориальном планировании в последней редакции действующего Градостроительного кодекса ориентированы преимущественно на решение задачи размещения объектов капитального строительства государственного значения и установления границ земельных участков.

Действительно, правовое градостроительное обеспечение установления границ земельных участков объектов недвижимости крайне актуально. Однако к территориальному планированию оно не имеет прямого отношения. Решаться такая задача может и должна в документах градостроительного проектирования - проектах планировки и межевания территории. Размещение объектов капитального строительства государственного значения действительно было предметом узко понимаемого территориального планирования в советские времена, когда их строительство осуществлялось на государственные средства. Однако и тогда считалось, что к градостроительной деятельности это имеет косвенное отношение. Поскольку положения действующего Градостроительного кодекса нацелены на другое, соблюдение их не обеспечивает поддержания профессионализма в градостроительной деятельности. Вопрос учета степени реализуемости

и обеспечения высокой эффективности принимаемых в СТП градостроительных решений при их соблюдении остается открытым.

До конца 2012 года должен появиться ряд отраслевых схем территориального планирования федерального уровня. В них будут реализованы решения, которые скажутся и на уровне региональном. Состыковка материалов всех схем федерального и регионального уровня потребует корректировки большей части региональных СТП. Многие администрации субъектов РФ не имеют в штате своих подразделений профессиональных градостроителей, планировщиков высокой квалификации, способных без каких-либо установок федерального уровня оценить качество заказываемых ими СТП. Таким образом, задача установления критериев качества СТП становится все более актуальной. Представляется целесообразным вынести перечень таких критериев на обсуждение профессионалов.

Состав и характер критериев качества СТП регионального уровня определяется: требованиями к их содержанию, установленными действующими правовыми и нормативными актами; потребностью в учете степени реализуемости и эффективности принятых в них градостроительных решений.

Соответственно, могут быть выделены три блока наборов таких критериев - качества Положений СТП, качества обосновывающих их материалов и учета общих методических положений, - которые необходимы при оценке степени реализуемости и эффективности принятых решений. 1. Критерии качества Положений СТП

Согласно имеющим правовой статус и профессиональным требованиям критерии качества Положений СТП должны использоваться для оценки качества градостроительных решений и реализующих их стратегий пространственной организации: социально-экономического развития; систем инженерного обустройства территории; развития производственной, социальной, транспортной, рекреационной и природоохранной инфраструктур; инфраструктуры сохранения материальной историко-культурной среды, средозащитной инфраструктуры.

К этим критериям относятся также критерии оценки полноты состава и качества предлагаемых решений относительно: территориально дифференцированных градостроительных ограничений; предложений по составу и направленности целевых программ, реализующих принятые градостроительные решения; текстовых и графических материалов с учетом требований регулирующих градостроитель-

ную деятельность правовых и нормативных федеральных и региональных актов.

1.1. Критерии качества градостроительных решений как совокупности мер по достижению экологической, социальной и экономической эффективности взаимосогласованных предложений:

- по развитию планировочного каркаса (иерархии планировочных центров и осей);

- по планировочному районированию (иерархии планировочных районов);

- по планировочному зонированию (функциональному, средовому), по охваченности территории обслуживающими инфраструктурами, по характеру внешних воздействий на территорию и с нее).

1.2. Критерии качества предлагаемой стратегии пространственной организации социально-экономического развития и эффективности реализующих ее мероприятий на основе учета территориально дифференцированных планируемых показателей:

- использования имеющихся природных, трудовых и материальных ресурсов;

- использования преимуществ и учета негативных сторон географического положения;

- развития по выделенным кластерам;

- обеспеченности местами приложения труда по их основным видам;

- уровня и качества жизни (с выделением показателей качества среды жизнедеятельности).

1.3. Критерии качества предлагаемой стратегии пространственной организации развития производственной инфраструктуры и эффективности реализующих ее мероприятий на основе учета территориально дифференцированных планируемых показателей относительно обеспечения потребностей прогнозируемого развития производства:

- в трудовых ресурсах (по их количеству и качеству);

- в возможности пользования внешними транспортными коммуникациями (по техническому состоянию, пропускной способности и возможности подсоединения к ним);

- в водопотреблении;

- в отведении и очистке стоков;

- в переработке и утилизации твердых отходов;

- в технических средствах и технологиях, снижающих негативные воздействия на окружающую среду.

1.4. Критерии качества предлагаемой стратегии пространственной организации развития социальной инфраструктуры и эффективности реализующих ее мероприятий на основе учета территориально дифференцированных планируемых показателей обеспечения граждан доступными местами:

- проживания с заданными характеристиками степени их комфортности, состава и качества коммунальных услуг, уровня благоустройства;

- приложения труда;

- получения воспитания и образования (по их видам);

- получения услуг системы здравоохранения (по их видам);

- получения других видов услуг социальной сферы.

1.5. Критерии качества предлагаемой стратегии пространственной организации развития транспортной инфраструктуры и эффективности реализующих ее мероприятий на основе учета территориально дифференцированных планируемых показателей:

- доли в общем количестве населенных мест имеющих железнодорожные узлы, станции, остановки (по их классу и пропускной способности), соответственно доли проживающего в них населения (в частности, в пределах двухчасовой доступности центра субъекта РФ);

- доли в общем количестве населенных мест (соответственно доли населения, проживающего в них) имеющих для внешних связей автодороги с твердым покрытием (из них с доступностью центра субъекта РФ в пределах менее двух часов и районного центра - менее часа);

- развитости сети водного транспорта (по количеству портов, пристаней и причалов, их классу и пропускной способности);

- развитости воздушного транспорта (по количеству аэропортов и посадочных площадок, их классу и пропускной способности);

- развитости сети пересадочных транспортных узлов (по количеству, классу и пропускной способности);

- развитости сети прочих видов транспорта (трубопроводного и др.);

- развитости систем городского и пригородного транспорта больших, крупных и крупнейших городов.

1.6. Критерии качества предлагаемой стратегии пространственной организации развития систем инженерного обустройства территории и эффективности реализующих ее мероприятий на основе учета территориально дифференцированных планируемых показателей:

- доли в общем количестве населенных мест (соответственно доли населения, проживающего в них) имеющих системы, полностью обеспечивающие потребности населения в воде питьевого качества, отведение и очистку стоков (согласно установленным стандартам);

- доли в общем количестве населенных мест (соответственно доли населения, проживающего в них) имеющих системы энергоснабжения, полностью обеспечивающие потребности населения в электроэнергии, тепле и топливе (согласно установленным стандартам);

- доли в общем количестве населенных мест (соответственно доли населения, проживающего в них) имеющих системы удаления и утилизации твердых бытовых отходов, полностью обеспечивающие потребности в этом (согласно установленным стандартам);

- доли в общем количестве населенных мест (соответственно доли населения, проживающего в них) охваченных услугами информационно-коммуникационных систем с

устойчивой связью (согласно установленным стандартам).

1.7. Критерии качества предлагаемой стратегии пространственной организации рекреационной инфраструктуры и эффективности реализующих ее мероприятий на основе учета территориально дифференцированных планируемых показателей:

- освоенности рекреационных ресурсов региона (по доле освоенных территорий) и обеспеченности местами отдыха и оздоровления, включая спорт (по их основным видам для собственного населения и для приехавших из других регионов, по количеству отдыхающих в рекреационно-курортных и рекреационно-туристических районах и зонах);

- удобства расположения мест кратковременного и периодического отдыха и оздоровления с учетом их качества, включая спорт (по доступности для местных пользователей);

- развития компонентов рекреационной инфраструктуры для местных пользователей (по полноте состава с учетом качества);

- развитости рекреационно-туристического и рекреаци-онно-курортного кластера (по полноте состава и связности компонентов).

1.8. Критерии качества предлагаемой стратегии развития природоохранной инфраструктуры и реализующих ее мероприятий (по сохранению или восстановлению природной среды, улучшению экологической ситуации) на основе учета территориально дифференцированных планируемых показателей эффективности:

- сокращения количества источников неблагоприятных воздействий на здоровье человека и природную среду (по доле от их количества с учетом опасности и интенсивности воздействий);

- установления ограничений допускаемых неблагоприятных воздействий (по доле от их количества с учетом значимости);

- сохранения и восстановления особо охраняемых природных территорий и объектов (по доле от их количества с учетом значимости);

- формирования «природного каркаса» территории (по степени поддержания им экологического равновесия на территории региона).

1.9. Критерии качества предлагаемой стратегии сохранения и восстановления материальной историко-культурной среды и реализующих ее мер (способствующих сохранению или восстановлению) на основе учета территориально дифференцированных планируемых показателей эффективности:

- сохранения или восстановления территорий и объектов особо охраняемой историко-культурной среды (по их доле в общем количестве с учетом значимости);

- выбора планируемых видов и форм функционального использования территорий и объектов историко-культурной среды (по степени поддержания ее сохранности и значимости для познавательного туризма или рекреационного использования);

- поддержания историко-культурного каркаса территории (по доле его сохраненных компонентов с учетом их значимости).

1.10. Критерии качества предлагаемой стратегии пространственной организации средозащитной инфраструктуры (системы планировочных и технических средств защиты граждан, их имущества и среды обитания от опасных природных и техногенных процессов) и реализующих ее мер на основе учета территориально дифференцированных планируемых показателей эффективности:

- сокращения количества источников опасных воздействий и снижения опасности их воздействий (по их количеству с учетом степени опасности воздействий);

- расположения территориальных природных и технических объектов, защищающих граждан, их имущество и среду обитания от опасных воздействий (по количеству защищенных населенных мест и граждан);

- развития компонентов средозащитной инфраструктуры (по доле защищенного населения от общего количества подверженных опасности внешних воздействий).

1.11. Критерии качества предлагаемой системы градостроительных ограничений на основе учета степени эффективности их соблюдения для реализации принятых градостроительных решений по:

- функциональному использованию территории (по видам использования);

- изменениям состояния материальной среды (по характеру обустройства территории);

- охваченности территории обслуживающими инфраструктурами (по видам инфраструктур);

- характеру внешних воздействий на территорию и с нее (по видам и интенсивности воздействий).

1.12. Критерии качества предложений по составу и направленности целевых программ, реализующих принятые градостроительные решения, по степени актуальности и согласованности между собой:

- отраслевых программ;

- комплексных территориальных программ для выделенных объектов.

1.13. Формальные критерии качества СТП по полноте состава и качеству предоставленных материалов - текстовых по каждому из разделов и графических следующих видов:

- схемы современного состояния и использования территории;

- схемы планируемого состояния и использования территории;

- отраслевые и вспомогательные схемы;

- схемы градостроительных ограничений;

- презентационные материалы.

1.14. Формальные критерии качества СТП по соответствию требованиям положений Градостроительного кодекса РФ, других правовых и нормативных актов федерального и регионального уровня.

2. Критерии качества обосновывающих материалов СТП

Согласно имеющим правовой статус и профессиональным требованиям критерии качества обосновывающих материалов СТП необходимы для оценки: полноты состава и качества исходной информации; обоснованности исходных позиций; качества проведенного анализа и комплексной оценки условий и тенденций развития территории; обоснованности выделения проблем, выбора стратегии и средств их решения. Такие критерии делятся на несколько групп.

2.1. Критерии полноты состава и качества исходной информации по степени обеспечения ею возможности надежно обосновать предлагаемые градостроительные решения.

2.2. Критерии обоснованности исходных позиций по полноте состава и степени обоснованности принятых целей, принципов, средств и результатов достижения целей.

2.3. Критерии качества анализа условий и тенденций развития территории, прогноза их изменений по полноте учета:

- внешних связей и условий;

- состояния территории;

- характера использования территории;

- приоритетов и ограничений - факторов, стимулирующих и ограничивающих использование и обустройство территории (природные условия и ресурсы, градостроительная освоенность, развитость инфраструктур, трудовые ресурсы, экологическая ситуация, внешние связи и воздействия, инвестиционная привлекательность и т.д.);

- демографического прогноза (в привязке к единицам административно-территориального деления).

2.4. Критерии качества комплексной оценки территории в основных видах ее использования по полноте и обоснованности результатов сводной территориально дифференцированной оценки:

- природных условий и ресурсов;

- экологической ситуации;

- социально-экономической ситуации (с выделением обеспеченности трудовыми и интеллектуальными ресурсами, местами приложения труда);

- состояния инфраструктур (социальной, производственной, транспортной и других инженерных, природоохранной, охраны историко-культурной среды, средозащитной);

- планировочной ситуации.

2.5. Критерии качества проработок по выявлению главных проблем и степени обоснованности:

- установленного состава и характера проблем развития территории по основным видам и степени остроты в местах их сосредоточения;

- предлагаемого состава и характера основных средств решения проблем;

- установленных критериев эффективности решения проблем.

2.6. Критерии качества предлагаемой стратегии развития территории по степени обоснованности рассмотренных вариантов планировочных решений (пространственной органи-

зации обустройства территории и развития инфраструктур) и выбора варианта.

2.7. Критерии качества предлагаемой системы мер реализации принятой стратегии развития территории по степени обоснованности:

- системы градостроительных ограничений (административно-правовых средств ее поддержки);

- состава и характера нормативно-правовых актов и целевых программ как систем мер, обеспечивающих их осуществление.

3. Критерии учета общих методических требований

К числу критериев учета общих методических требований могут быть отнесены те, которыми определяется степень учета:

- объективных закономерностей взаимосвязей подсистем и факторов развития территории;

- потребности в поддержании баланса интересов различных видов деятельности, связанных с использованием территории и различными пользователями;

- влияния современных инновационных технологий на характер развития инфраструктур и создание соответствующих условий принятия градостроительных решений.

По каждому из приведенных критериев может устанавливаться наличие (или отсутствие) соответствующих материалов с оценкой их качества по пятибалльной шкале.

Важнейшим для учета общих методических требований является системный синергетический планировочный подход, базирующийся на моделировании пространственной организации использования и обустройства территории.

При таком подходе развитие территории рассматривается с точки зрения развития ее планировочного каркаса и связанного с ним планировочного районирования и зонирования.

4. Планировочный каркас и планировочное районирование

Иерархическая структура сети планировочных центров, осей и районов определяет:

- ранги планировочных центров и соответственно ранги и границы планировочных районов, население которых тяготеет к ним как к центрам межселенного обслуживания;

- границы планировочных районов, состав населенных мест в каждом из них, трассировку транспортных коммуникаций, связывающих эти населенные места с планировочным центром, и ориентировочную прогнозируемую численность их населения;

- прогнозируемые состав, характер и пропускную способность объектов социальной инфраструктуры в каждом из планировочных центров с учетом осуществления в них функций межселенного обслуживания и прогнозируемой численности занятых в нем лиц;

- прогнозируемые характер и развитость объектов производственной инфраструктуры в каждом из планировочных центров с учетом осуществления ею межселенных функций и прогнозируемой численности занятых в этом лиц;

- прогнозируемые характер и пропускную способность объектов транспортной инфраструктуры и инженерного обустройства территории в каждом планировочном центре с учетом его межселенных функций;

- прогнозируемую при расчете численности населения градообразующую базу совокупности инфраструктур в каждом планировочном центре с учетом его межселенных функций;

- прогнозируемые характер и потребность в пропускной способности межселенных транспортных и других инженерных коммуникаций, связывающих планировочные центры с обслуживаемыми населенными местами;

- градостроительные ограничения развития планировочных центров, осей и районов.

5. Планировочное зонирование

Состав и границы планировочных зон устанавливают характер: функционального использования территории, обустройства территории, обслуживания территории инфраструктурами, ограничивающих использование территории внешних воздействий на нее и с нее.

Зонирование по видам (или сочетаниям видов) функционального использования территории определяет:

- характер и градостроительные ограничения функционального использования территории;

- требования к характеру обустройства территории;

- требования к обслуживанию территории инфраструктурами;

- градостроительные ограничения внешних воздействий на территорию и с нее.

Зонирование по видам (или сочетаниям видов) обустройства территории определяет:

- характер и градостроительные ограничения обустройства территории;

- конкретизацию требований к обслуживанию территории инфраструктурами;

- требования к характеру мер защиты территории от внешних воздействий на нее и с нее;

- потребности в ресурсах, необходимых для реализации установленного характера обустройства территории.

Зонирование по видам (или сочетаниям видов) обслуживания территории инфраструктурами определяет:

- характер и градостроительные ограничения обслуживания территории инфраструктурами;

- потребности в ресурсах, необходимых для реализации установленного характера и уровня обслуживания территории инфраструктурами.

Зонирование по видам (или сочетаниям видов) ограничивающих использование территории внешних воздействий на нее и с нее определяет:

- характер градостроительных ограничений внешних воздействий на используемую территорию и с нее;

- потребности в мерах и ресурсах, необходимых для реализации установленного характера ограничивающих ис-

пользование территории внешних воздействий на нее и с нее.

При моделировании пространственной организации использования и обустройства территории в России следует учитывать особенности ее географического положения, разнообразие природных условий и слабую освоенность -факторы, которые порождают необходимость увеличить количество иерархических уровней планировочных центров, осей и районов.

Плотность сети населенных мест и транспортных коммуникаций, даже в Московской области, в три-четыре раза ниже, чем средняя в таких европейских странах, как Германия или Франция. Плотность сети сельских населенных мест и численность их населения в России продолжает падать. Развитость инфраструктур в населенных местах, осуществляющих функции центров межселенного обслуживания различного ранга, у нас также в несколько раз ниже. Базирующееся на европейском и американском представлении об образующей общину плотной группе населенных мест, эффективно связанных общими транспортными и другими инженерными коммуникациями, использование термина «поселение» для обозначения первичного уровня муниципального образования создает только видимость решения проблемы. В действительности у нас это, как правило, группа населенных мест - деревень, чаще всего плохо связанных с условным центром межселенного обслуживания низшего уровня - селом.

Ряд регионов России при недостаточной населенности и развитости в них районных центров занимают территорию большую, чем некоторые европейские государства. В таких регионах необходимо выделять полноценные межселенные центры обслуживания второго регионального уровня - межрайонные центры, способные достойно осуществлять свои функции при повышении качества транспортных коммуникаций, связывающих их с районными центрами и другими населенными местами. Задачу управления страной осложняет сосредоточение столичных функций в одном городе. Все более актуальной становится передача части столичных территориальных функций межрегиональным центрам.

Выборочный профессиональный анализ качества ряда региональных СТП, выполненных ограниченным кругом организаций, имеющих достаточно много квалифицированных специалистов (где шансы достижения высокого качества продукции относительно высоки), позволяет сделать следующие выводы:

1. Требования, предъявленные техническими заданиями и Градостроительным кодексом РФ, полностью соблюдены. Описание планируемых мероприятий осуществлено в полном объеме.

2. Состав исходных данных далеко не полон, а качество многих из них, начиная с базовых картографических, неудовлетворительно.

3. Градостроительные решения в лучшем случае представлены поверхностно (не доработаны до количественных характеристик, позволяющих оценить их качество).

4. Описание стратегий развития инфраструктур и систем, реализующих принятые градостроительные решения, с количественными показателями качества планируемых результатов их реализации в предлагаемых мероприятиях отсутствует.

5. Предложения по системе «градостроительных ограничений» и составу целевых программ, способствующих реализации градостроительных решений, не проработаны.

6. Обоснования принятых градостроительных решений носят поверхностный характер. Анализ условий использования и обустройства территорий неполон. Внешние связи и приграничные контакты не рассматриваются, или им уделено недостаточное внимание. Комплексная оценка территории, по сути, не проведена. То же можно сказать о полном описании факторов, ограничивающих и стимулирующих развитие территорий. Планировочные ограничения недостаточно проработаны. Проблемы и приоритеты не выявлены или недостаточно обоснованы. Вариантные проработки, обосновывающие выбор решений, не проведены или поверхностны.

7. Решения, принятые в отраслевых федеральных СТП, как и решения в СТП соседних регионов, во многих аспектах не состыкованы между собой. В основу градостроительных решений и реализующих их мероприятий положены не инновационные (или хотя бы используемые в развитых странах) технологии функционирования инфраструктур, а используемые в настоящее время в России. Отсюда решения, скорее направленные на стагнацию, чем модернизацию, развития территорий.

Заключение

1. В условиях установления цены разработки СТП, диктуемой сочетанием положений Градостроительного кодекса РФ (не предъявляющих требований к профессионализму) и ФЗ №94 (главное, чтобы было быстро и дешево), обеспечить необходимую обоснованность и качество градостроительных решений невозможно, что чревато многомиллиардным ущербом обществу и государству. Представляется крайне актуальным принятие постановления Правительства РФ об отказе использования ФЗ №94 для установления цены разработки СТП. В данном контексте целесообразно будет также принятие закона «О пространственной организации обустройства и использования территории Российской Федерации», близкого по сути, например, к закону «О пространственном развитии» ФРГ, и осуществление территориального планирования на его основе. Необходима государственная поддержка общественных организаций, нацеленных на повышение уровня профессионализма в градостроительной деятельности.

2. Отсутствие развитого рынка геоинформационных услуг диктует необходимость форсировать начатое формирование государственной информационной системы территориального планирования (ГИСТП) с ориентацией на обеспечение высокого уровня профессионализма ее реализации как в сфере информационных технологий, так и в собственно градостроительной сфере.

3. Десятилетия недостаточного внимания государства к разработке научных основ градостроительной политики обернулись для России утратой роли одного из лидеров мировой градостроительной науки. Восстановление этой роли пока еще возможно при условии, что будут приняты правительственные решения о поддержке градостроительной науки, разработке градостроительной доктрины, схемы пространственной организации и использования территории страны, правовых, нормативных и методических документов по территориальному планированию.

Литература

1. Вильнер М.Я. Методологические основы градостроительной политики; методики и технологии территориального планирования // Международный форум «Градостроительное регулирование и территориальное планирование развития регионов». Москва. Крокус-Экспо. 11.03.2008.

2. Вильнер М.Я. Новый градостроительный кодекс с позиций профессионала. М.: Зодчий, 2008.

3. Вильнер М.Я. Градостроительная политика в свете проблем управления территорией. СПб: Зодчий, 2009.

Literatura

1. Vilner M.Ya. MetodoLogicheskie osnovy gradostroitelnoi politiki; metodiki i tehnologii territorialnogo planirovaniya // Mezhdunarodnyi forum «Gradostroitelnoe regulirovanie i territorialnoe planirovanie razvitiya regioiov». Moskva. KrokusExpo. 11.03.2008.

2. Vilner M.Ya. Novyj gradostroitelnyj kodex s pozicii professionala. SPb: Zodchi^ 2008.

3. Vilner M.Ya. Gradostroitelnaya politika v svete problem upravleniya territoriei. SPb: Zodchiy, 2008.

On Performance Criteria of Regional Spatial Planning

Documents. By M.Ya.Vilner

Regulations on territorial planning, the latest version of the current Urban Development Code, practically do not make demands of the professionalism of spatial planning decisions, which should be shown in the account of the objective laws of development of the territory and to ensure the long-term maintenance of the balance of interests associated with its use. To maintain the necessary level of quality of regional plans (territorial planning schemes, STP) of the subjects of Russian Federation, it is crucial to establish its criteria and compliances with the -technology of their development, which is discussed in this article.

Ключевые слова: территориальное планирование, градостроительная политика, пространственное развитие, критерии качества, схемы территориального планирования (СТП).

Key words: spatial planning, town-planning codes, spatial development, quality criteria, schemes of territorial planning (STP).