Управление налоговыми органами в России

♦

♦

косрочные высоколиквидные инвестиции, тогда как для страховщиков, осуществляющих страхование жизни, очевиден приоритет инвестирования в долгосрочные программы.

В перспективе на законодательном уровне намечается ввести обязательную специализацию страховщиков по направлениям страхования, связанным со страхованием жизни и личным страхованием, и страховщиков, осуществляющих иные виды страхования (за исключением страхования жизни). В связи с этим подходы к

выбору инвестиционных проектов субъектов страхового рынка с ориентацией на их специализацию будут изменены, а введение указанной нормы потребует внесения изменений в положения правил размещения страховых резервов.

Круг рассмотренных проблем свидетельствует о высоком значении роли анализа структурного соотношения инвестиций страховой организации и необходимости повышения эффективности инвестиционного потока при управлении страховым портфелем.

УДК 336.2

УПРАВЛЕНИЕ НАЛОГОВЫМИ ОРГАНАМИ В РОССИИ

Управление налоговыми органами представляет собой практическую деятельность, направленную на формирование системы государственного управления в области налогообложения и на организацию обеспечения деятельности уполномоченного органа в области налогообложения, позволяющая создать государственный механизм контроля за своевременной и полной уплатой налогоплательщиками налогов и сборов в бюджетную систему [2, с. 3]. Рациональное управление органами налогового контроля ориентировано на достижение наибольшей эффективности контрольных мероприятий, а следовательно, повышение поступления налоговых платежей в бюджет.

В законе РФ «О налоговых органах Российской Федерации» от 21.03.1991 г закреплено определение налоговых органов, а также обозначены стоящие перед ними задачи, которые решаются во взаимодействии с федеральными органами исполнительной власти, органами государственной власти субъектов РФ и органами местного самоуправления. Цель такого взаимодействия заключается в повышении налоговой дисциплины в сфере экономики и обеспечении своевременного поступления налоговых платежей в государственный бюджет и во внебюджетные фонды. Формы такого взаимодействия разнообразны и регулируются примерно 60 межведомственными нормативными актами. Так, соглашение с Федеральной таможенной службой (ФТС) России предусматривает совместные мероприятия налогового и таможенного контроля в отношении участников внешнеэкономической деятельности. А взаимодействие с Министерством внутренних дел (МВД) России направлено на предупреждение, выявление и пресечение нарушений законодательства о налогах и сборах, а также законодательства, регулирующего финансовую, хозяйственную, предпринимательскую и торговую деятельность.

Законодательством предусмотрено, что практическую помощь работникам налоговых органов при исполнении ими служебных обязанностей должны оказывать органы внутренних дел РФ, обеспечивающие принятие предусмотренных законодательством мер по привлечению к ответственности лиц, препятствующих выполнению работниками налоговых органов своих должностных функций. Своевременное решение поставленных задач и полная реализация закрепленных функций определяют эффективность деятельности всех налоговых подразделений. Только по результатам функционирования управленческой деятельности налоговых органов можно делать выводы о качестве налогового администрирования, повышение которого является значительным резервом увеличения эффективности управления налоговыми поступлениями. У Федеральной налоговой службы (ФНС) России есть большие возможности в отношении улучшения качества контрольных мероприятий.

В целях повышения эффективности контрольных действий налоговых органов руководством ФНС России было принято решение о реор-

И.Н. Калашникова,

преподаватель кафедры финансов, СГСЭУ

ВЕСТНИК. 2009. № 2

♦------------------------------------------------

ганизации центрального аппарата. С 1 февраля 2008 г действует новая структура ФНС, состоящая из восьми управлений, не имеющих узкой специализации по налогам. Вероятно, такая структура наиболее рациональна. Ведь основной целью реорганизации служит обеспечение более профессиональной методологической поддержки в сфере работы с налогоплательщиками как с объектом для контроля, без ограничения проверкой отдельно взятого налога или декларации. Однако такой резкий переход вряд ли вызовет мгновенные положительные сдвиги в деятельности ФНС. Судить об эффективности сделанных преобразований еще рано. Анализ результативности указанных мероприятий можно будет провести спустя по крайней мере год.

На наш взгляд, принцип построения организационной структуры влияет в значительной степени на эффективность работы налоговых подразделений. Эффективность государственного управления налоговыми поступлениями снижается в связи с несовершенством организационной структуры субъектов налогового контроля в совокупности с недостатками в методическом и информационном обеспечении. Поэтому необходима такая структура, которая в конкретных условиях будет наиболее эффективно решать задачи, стоящие перед налоговыми органами.

Существует несколько факторов, влияющих на эффективность деятельности налоговых подразделений, а следовательно, и на масштабы налоговых платежей, и на меру пополнения бюджета налоговыми поступлениями.

1. Формирование организационной структуры: чем она сложнее и разветвленнее, тем через большее количество этапов проходит управленческая информация, больше времени расходуется на осуществление управленческих решений и, следовательно, сложнее становится поддержать на высоком уровне оперативность и эффективность контроля.

2. Величина затрат на содержание и обеспечение функционирования налоговых структур. Указанные затраты не стоит рассматривать в качестве обособленного и самодостаточного показателя, поскольку они осуществляются для достижения конкретной цели. Так, затраты по функционированию налоговых органов направлены на обеспечение поступлений налоговых платежей.

3. Уровень квалификации работников ФНС. Важен не только уровень профессионального соответствия, но и стиль руководства. Повышение квалификации специалистов положительно отразится на результатах работы налоговых органов.

4. Информационное обеспечение. Сегодня остро стоит вопрос об обмене налоговой службой информацией с другими органами власти. Незначительное упущение в общей базе данных может привести к большим потерям бюджета. Именно поэтому следует осуществлять четкий контроль за внесением требуемой информации.

В настоящее время появилась острая необходимость поиска способов повышения эффективности деятельности налоговых органов. На наш взгляд, отрицательным моментом в деятельности современной системы налоговых органов является прекращение деятельности органов налоговой полиции, которые явля-

лись наиболее компетентными представителями государственных интересов. Федеральные органы налоговой полиции были сформированы для осуществления своей деятельности как составной части сил обеспечения экономической безопасности России. В соответствии с ФЗ «О федеральных органах налоговой полиции» от 24.06.1993 г. № 5238-1 (ст 2) на федеральные органы налоговой полиции возложены конкретные задачи, для решения которых Федеральная служба налоговой полиции была наделена определенными полномочиями. Данная правоохранительная структура была сформирована из квалифицированных работников милиции и госбезопасности, которые использовали собственный опыт работы и адаптировали имеющийся опыт развитых стран для повышения результатов деятельности национальных налоговых администраций. В связи с дублированием органами налоговой полиции функций налоговых органов с 1.01.1999 г. органы налоговой полиции были исключены из числа субъектов налогового администрирования и лишены права самостоятельного проведения налоговых проверок. С этого момента произошел переход органов налоговой полиции с исполнения фискальных функций на преимущественно правоохранительные методы работы. Налоговая полиция не имела права до 2000 г. осуществлять производство по экономическим преступлениям, выявленным своими сотрудниками. Добытые данные передавались в соответствующие подразделения БЭП МВД РФ и других ведомств, что значительно снижало эффективность деятельности органов налоговой полиции [3, с. 38]. Благодаря ФЗ № 53 от апреля 2000 г. «О внесении изменений в статью 126 УПК РСФСР» значительно расширились полномочия налоговой полиции. Работники этой службы получили право проведения расследования и возбуждения уголовных дел практически всего спектра экономических преступлений (более 20 статей). В частности, они могли возбуждать и вести дела о незаконной банковской деятельности, лжепредпринимательстве, злоупотреблении служебными полномочиями и взяточничестве [6]. Органы налоговой полиции получили возможность проведения налоговых, финансовых и иных экономических расследований. По своей сути полномочия федеральных органов налоговой полиции аналогичны полномочиям действующих на сегодняшний день правоохранительных органов. Несмотря на это они все же отличаются своим предметом и основными направлениями деятельности. Полномочия федеральных органов налоговой полиции несколько шире по своему объему в финансовой сфере. Обязанности органов налоговой полиции были гораздо шире, чем сегодня обязанности ОВД. Основные направления их деятельности касаются не только вопросов борьбы с правонарушениями в сфере налоговых правоотношений, но и связаны с осуществлением ряда функций по выявлению, предупреждению и пресечению нарушений валютного и финансового законодательства, а также по соблюдению требований ряда других законодательных и нормативных правовых актов, регулирующих отношения в различных отраслях предпринимательской деятельности. Сегодня в НК РФ отсутствуют положения, предоставляющие органам МВД России права налоговых органов. В отличие от федеральных органов налоговой полиции орга-

♦

♦

ны внутренних дел не являются участниками отношений, регулируемых законодательством о налогах и сборах, поэтому они не могут быть признаны субъектами налоговых правоотношений. Однако существует мнение о том, что органы внутренних дел фактически стали субъектами налоговых правоотношений и получили право осуществлять налоговые проверки налогоплательщиков, причем не только совместно с налоговыми органами, но и самостоятельно [1, с. 7].

Постепенное законодательное ослабление роли налоговой полиции, а в дальнейшем - прекращение ее деятельности, повлекли за собой ряд негативных для государственного бюджета последствий: возможное усиление криминализации экономики вследствие ослабления роли и места органов налоговой полиции в сфере налогового контроля; ослабление контроля государства за процессами, происходящими в сфере налогообложения, и, как следствие, усиление угрозы экономической безопасности государства.

На наш взгляд, с прекращением деятельности органов налоговой полиции произошла постепенная трансформация функций налоговых органов из контрольных в фискальные. Объясняется этот факт тем, что помимо задачи, связанной с контролем за правильностью соблюдения законодательства о налогах и сборах, на налоговые органы была возложена задача по обеспечению поступлений финансовых средств в бюджеты всех уровней и выполнение функций, дублируемых другими ведомствами. В данной ситуации тратятся большие средства на ведение параллельных систем учета и, как следствие, снижается эффективность налогового администрирования. Кроме того, налоговые органы, занимаясь исчислением налогов, не могут всецело проконтролировать и привести к исполнению внесение начисленных или доначисленных сумм налогов. Используя опыт зарубежных стран, целесообразно оставить за ФНС лишь функции контроля и информационноразъяснительные. На основе этого необходимо вновь возобновить деятельность налоговой полиции как самостоятельного участника налоговых отношений, закрепив четкий перечень ее полномочий в НК РФ. С появлением указанной структуры можно будет, как и рань-

качественных показателей и большей эффективности контрольной работы за соблюдением налогового законодательства. Благодаря проведению налоговых расследований работники налоговой полиции смогут отслеживать должников и приводить в исполнение меры наказания в отношении указанной категории лиц.

На сегодняшний день можно констатировать недостаточно эффективную работу органов МВД в отношении налоговых правонарушений и преступлений. Помимо основных обязанностей, которые были закреплены за указанными органами, с упразднением органов налоговой полиции появились новые задачи по выявлению, предупреждению и пресечению налоговых преступлений и правонарушений. У МВД отсутствует возможность всецело заниматься должниками по налогам. Именно этот факт приводит к значительным потерям сумм в бюджете, что свидетельствует о снижении качества налогового администрирования. Согласно данным И. Кучерова, почти десятилетие назад в результате исполнения налогоплательщиками своих обязанностей государство ежегодно недополучало от 30 до 40% бюджетных средств [5, с. 5]. В 1998 г собираемость налогов в России составила 72%, а в 1999 г. - 80% [4, с. 26 - 27]. В нынешнем десятилетии динамика собираемости налогов более положительна (в течение 2001 -2002 гг - 90%, в 2003 г. - 95,4%. За последние четыре года данный показатель повысился до 96 - 98%, что выше, чем во многих странах Евросоюза).

Эффективность деятельности федеральных органов налоговой полиции могла бы быть более значительной, если бы они располагали достаточной правовой базой для выполнения возложенных законом обязанностей по борьбе с налоговыми преступлениями и правонарушениями, а также связанными с ними экономическими преступлениями. При пересчете сумм с учетом индекса-дефлятора выявлено снижение качества налогового администрирования по результатам работы УНП ГУВД. Несмотря на улучшение эффективности доначислений (в%) УНП ГУВД количество выявленных и раскрытых налоговых преступлений начиная с 2004 г. значительно ниже, следовательно уменьшаются и поступления в бюджет (таблица).

Результаты деятельности отделов и служб УНП ГУВД по Саратовской области*

Пе- риод Выявлено налоговых престу- плений Раскрыто налоговых преступле- ний Результативность налогового контроля Налоговые преступления, уголовные дела о которых направлены в суд Суммы, начисленные к уплате в бюджет по результатам проверки Фактические поступления начисленных сумм в бюджет Эффектив- ность доначислений

1997 666 448 67 638 96 347 53342 55

1998 635 566 89 594 177773 86293 49

1999 435 341 78 392 87 949 52294 60

2000 504 420 83 468 136776 104907 77

2001 846 774 92 840 161 940 161029 99

2002 444 402 91 437 120 497 71303 59

2003 355 315 89 323 125386 86532 69

2004 180 131 73 83 97 223 53155 55

2005 260 192 74 101 241 411 137712 57

2006 316 276 87 167 52 9 965 41 2076 78

2007 318 280 88 107 48 4 821 482027 99

*До 2004 г. - органы налоговой полиции. По данным ГУВД по Саратовской области, представленным на сайте www.mvd.ru/stats.

ше, охватить налоговыми проверками большее количество налогоплательщиков, плательщиков сборов и налоговых агентов, не нарушая установленных законодательством сроков и соответственно добиваясь более

Подводя итог вышесказанному, необходимо отметить, что в Российском законотворчестве отсутствует достаточно глубокая проработка исследуемого вопроса, что негативно отражается на общественном правосознании.

♦-----------------------------------------------

На данном этапе становится ясно, что государственный аппарат борьбы с экономическими правонарушениями отстал в своем развитии от уровня проблем, возникающих ежедневно. Методы работы правоохранительных органов обусловлены недостатками действующего законодательства, в связи с чем главной становится работа на показатели. При этом качественные показатели отходят на второй план. Недостаточная разработанность в теоретическом аспекте концептуальных положений о способах обеспечения налоговыми и правоохранительными органами исполнения обязанности по уплате налогов и сборов, а также вопросов взаимодействия ОВД с налоговыми органами отражается на практике налогообложения на современном этапе экономического развития России, порождая множество проблем.

Таким образом, в настоящее время необходимо создание эффективной системы налоговых органов, способной обеспечить баланс публичных и частных интересов в налоговой сфере. Для этого требуется качественное управление структурой органов налогового контроля, формирование которой зависит от стабильности

налогового законодательства, а также от определения правовой и методической базы взаимодействия правоохранительных и налоговых органов. Рациональное управление налоговыми органами способствует повышению результативности их деятельности, что, в свою очередь, послужит гарантией стабильных налоговых поступлений в бюджет государства.

1. Веревкин-Рахальский С.В. ФСЭНП не только полностью сформирована, но и работает // Российский налоговый курьер. 2004. № 4.

2. Верстова М.Е. Концептуальные основы обеспечения налоговыми и правоохранительными органами исполнения налогоплательщиками своих обязанностей // Налоги. 2008. № 2.

3. Кваша Л. Правовое обеспечение деятельности органов налоговых расследований // Аналитический журнал налоги. 2005. Вып. 2.

4. Колесников А.С. С расширенной коллегии МНС РФ по итогам 1999 года // Финансы. 2000. № 3.

5. Кучеров И.И. Налоги и криминал. М., 1999.

6. иР1_: www.nalog.ru

УДК 336.6

ФИНАНСИРОВАНИЕ СЛИЯНИЙ И ПОГЛОЩЕНИЙ ЗА СЧЕТ ЗАЕМНЫХ СРЕДСТВ

Р.А. Ребров,

аспирант кафедры финансов, СГСЭУ

ВЕСТНИК. 2009. № 2

Рынок корпоративного контроля - слияния и поглощения - это динамично развивающаяся мировая тенденция консолидации активов и концентрации производственной деятельности. Процесс сопровождается непростыми взаимоотношениями всех участников экономического пространства, что, в свою очередь, влечет за собой как положительные, так и отрицательные моменты развития рынка М&А. Развитие рынка М&А в России начало зарождаться относительно недавно, однако в своем развитии и масштабности он стал сопоставим с мировыми процессами консолидации, а темпами роста перегнал страны Европы и Америки. Конечно, в значительной степени это связано с завершением этих процессов в развитых странах и активизации их в развивающихся странах, а также значительными возможностями российской экономики, которая представлена всеми отраслевыми направлениями и наличием сотни тысяч предприятий и организаций различных форм собственности.

По данным аудиторско-консалтинговой компании КРМЮ, российский рынок слияний и поглощений в 2007 г. увеличился в 2 раза в стоимостном выражении - его объем составил около 130 млрд дол. Спад инвестиционной активности в мире во второй половине 2007 г. не повлиял на российский рынок слияний и поглощений, однако может отразиться на возможности финансирования сделок в будущем. При увеличении количества сделок всего на 5% (с 817 сделок в 2006 г. до 855 - в 2007 г.) произошло удвоение объема рынка слияний и поглощений, чему способствовали не только проведение масштабных аукционов по продаже активов «ЮКОСа» и реорганизация РАО ЕЭС, но и важные качественные изменения, такие как удорожание российских активов и повышение прозрачности рынка.

Объем сделок по слиянию и поглощению в банковском секторе в 2007 г снизился до 2,6 млрд дол. с 3 млрд дол. в 2006 г. В последующие годы КРМЮ ожидает некоторого сокращения стоимостного объема сделок при росте их числа. При этом ключевую роль будут играть не последствия кризиса ликвидности, а отсутствие доступных для покупки крупных банков.

Активность в финансовом секторе несколько снизилась по сравнению с 2006 г, но осталась на достаточно высоком уровне - общий объем сде-