Государственный аудит: понятие и признаки (к проблеме конституционно-правового регулирования)

ЖоростелеВ Дмитрий Анатольевич

ГосиоаРстВенный аудит, понятие и признаки

Л \

о

м

•<

ей И

К

I—,

о

ас ^

к ё

о щ

о

м

Статья посвящена тенденциям и перспективам государственного аудита в Российской Федерации, осуществляемого контрольно-счетными органами. Показано, что государственный аудит имеет свою конституционно-правовую природу. Исследование данной темы позволило автору сформулировать ряд подходов к правовому определению государственного аудита.

Государственный аудит, контрольно-счетные органы, Конституция Российской Федерации, конституционно-правовые основы, правовое регулирование, финансовые ресурсы государства, национальное достояние (богатство).

онтроль как вид деятельности является необходимым атрибутом управления любой социальной системой. Государство, организующее жизнь общества, в этом смысле не является исключением. Любое государство, на любом этапе его исторического развития, оказывая воздействие на общественные отношения, не может не следить за тем, как претворяются в жизнь вырабатываемая им политика, принимаемые целевые программы, законы и подзаконные акты. Оно должно осуществлять контрольную функцию, суть которой состоит в целенаправленном наблюдении за процессами правореализации, проверке фактического состояния выполнения тех или иных государственных установок всеми участниками регулируемых отношений.

В то же время в современной России на основе десоциализации общенародной социалистической собственности сформировалась новая экономическая система. Она в корне иная по положению и соотношению в ней человека и государства. Это неизбежно привело к пониманию того, что государственный финансовый контроль - вид контрольной деятельности в финансово-бюджетной сфере - это часть более общего, системного понятия. Понятия «государственный аудит» - контроля за деятельностью государственных органов по управлению общественным достоянием многонационального народа России.

В не очень далеком историческом прошлом нашей страны основной хозяйствующей фигурой и главным собственником было государство, гражданину отводилась роль наемного работника. В современной российской экономике главная фигура, основной собственник, хозяин собственного дела - это человек, гражданин. На этой основе формируется гражданское общество, в котором человек, его свобода, права, достойная жизнь, благополучие не только цель, но и главный фактор, первооснова общественного развития и экономических достижений.

Важно заметить, что несмотря на то, что функции государственного аудита отличаются многогранностью и невозможно однозначно определить, какие аспекты деятельности органов государственного аудита являются главными - юридические или экономические, государственный аудит проявляется как совокупность общественных отношений по вопросам организации и осуществления контроля публичных ресурсов (исключительно в системной взаимосвязи значений «всенародный» и «гласный»).

В юридическом аспекте указанные общественные отношения с помощью права - их официального регулятора - государство переводит под свою юрисдикцию, придает им упорядоченность, стабильность. Субъекты этих отношений (равно, как и любых правоотношений) наделяются правосубъектностью, юридическими правами и обязанностями. Отсюда следует, что в юридическом аспекте государственный аудит - это урегулированные нормами права, находящиеся под охраной и обеспечиваемые государством общественные отношения по

вопросам организации и осуществления контроля публичных ресурсов. Субъекты этих сложносоставных отношений выступают в качестве носителей взаимно корреспондирующих друг другу юридических прав и обязанностей. Но их взаимодействие (координация) обусловлено «пересечением» интересов в сфере управления публичными ресурсами.

В этой связи необходимо отметить особенности правоотношений, возникающих в сфере осуществления государственного аудита, рассмотрев в общих чертах их структурные элементы (на примере регионального уровня).

1. Субъектами правоотношений являются законодательные (представительные) органы субъектов РФ, высшие должностные лица субъектов РФ (руководители высшего исполнительного органа государственной власти субъекта РФ), контрольно-счетные органы субъектов РФ, проверяемые субъекты.

2. Объектом правоотношений являются публичные ресурсы, предназначенные для распределения и использования на основаниях и в порядке, которые предусмотрены законодательством. Представляется, что в широком смысле объекты государственного аудита - это национальное достояние, ценности всенародного значения.

3. Предмет правоотношений состоит в совершении проверяемыми субъектами действий, осуществляемых в отношении публичных ресурсов (объекта государственного аудита). Такие действия совершаются по правилам, установленным субъектами, формирующими систему государственного аудита и под контролем субъектов, непосредственно осуществляющих государственный аудит - контрольно-счетных органов.

Таким образом, наиболее характерные черты (признаки) государственного аудита как правоотношения заключаются в следующем:

1. Государственный аудит (деятельность) возникает, прекращается, изменяется только на основе правовых норм (статических состояний правового регулирования), которые непосредственно порождают государственный аудит и реализуются через него (динамическое состояние, позволяющее «перевести» абстрактные юридические нормы в плоскость конкретных персонифицированных связей).

2. Субъекты государственного аудита (системы) взаимно связаны между собой субъективными юридическими правами и обязанностями. В рамках системы государственного аудита праву одной стороны корреспондирует (соответствует) обязанность другой, и наоборот. При этом под правом субъекта государственного аудита понимается общепризнанная и гарантированная государством мера возможности (дозволенного) поведения такого субъекта, позволяющая ему удовлетворять олицетворяемые им правовые функции государственного аудита.

3. Государственному аудиту свойственен волевой характер, поскольку через нормы права в нем отражается государственная воля, а также в силу того, что даже при наличии идеальной правовой основы государственный аудит не будет осуществлен без волеизъявления его субъектов (по крайней мере, системоформирующих).

Исходя из вышеизложенного, можно сказать, что государственный аудит представляет собой определенную систему, в рамках которой происходит взаимодействие (сотрудничество) различных государственных органов в целях достижения общих конституционных целей и задач (обеспечение стабильности конституционного строя, прав и свобод человека и гражданина и др.) при управлении национальным достоянием.

Представленные выше характеристики государственного аудита определяют его как важнейшую идею, в следовании которой и заключается основное содержание деятельности государственных органов в процессе управления национальным достоянием.

Заключается, но не исчерпывается, так как основу функционирования такого многогранного социально-правового явления, каким является государственный аудит, объективно составляет комплекс идей. Причем составные элементы этой системы, обогащая и углубляя друг друга, диалектически взаимосвязаны. Единство проявления принципов обеспечивает целостность правового института государственного аудита, охраняет его природу и гарантирует его функционирование.

Вооружившись понятием «национальное достояние как объект государственного аудита» как ключевым, рассмотрим вопрос о финансовых ресурсах государства как части национального достояния. Прежде всего, заметим, что финансовые ресурсы государства - это совокуп-

О ¡С

О ^

К

^

¡С >

О п К

¡=1

•по

>

ьа о

1

л 1

о

м

•<

ей И

К

о

ас ££

к ё

о щ

о

м

ность денежных средств, образуемых при распределении и перераспределении валового совокупного общественного продукта и национального дохода (а в ряде случаев за счет национального богатства, вовлекаемого в хозяйственный оборот) за определенный период времени, и находящихся в его распоряжении. При чрезвычайных обстоятельствах в качестве финансовых ресурсов могут выступать оборотные средства как часть созданного в прошлом национального достояния (различные суверенные фонды благосостояния, стабилизационные и резервные фонды, фонды будущих поколений).

Таким образом, финансовые ресурсы государства - это выраженная в деньгах часть национального достояния, которая может быть использована или действительно используется в интересах стратегических национальных задач.

Основным финансовым ресурсом государства является государственный бюджет. По смыслу Конституции Российской Федерации, государственный бюджет, будучи неотъемлемым элементом государственной власти и одновременно выражением финансово-экономического содержания государственного суверенитета, является основным инструментом финансового обеспечения деятельности государства. Он представляет собой образуемый из налоговых и неналоговых доходов публичный фонд финансовых средств, предназначенный гарантировать финансовую самостоятельность и независимость государственной власти, а также саму возможность осуществления ею полномочий и публичных функций, возложенных на нее Конституцией Российской Федерации и законами.

Общеизвестно, что одним из важнейших вопросов конституционного регулирования является вопрос о государстве, государственной власти, структуре государства. К сожалению, приходится констатировать, что в Конституции Российской Федерации нет прямого указания на государственный аудит, однако это не означает, что рассматриваемая категория оставлена в конституционном законодательстве без внимания.

Здесь следует привести аргументы, приведенные В.А. Двуреченских в его книге «Национальный контроль» (2008 г.) по поводу того, что правила русского языка предполагают, что название профессии отражает ее содержание. Соответственно, указывая на наличие в Счетной палате Российской Федерации аудиторов, Конституция предполагает и их основной род занятий - аудит. А поскольку Счетная палата Российской Федерации является государственным органом, то осуществляемый ими аудит можно признать государственным аудитом. На основании вышесказанного В.А. Двуреченских считает, что Конституция Российской Федерации предполагает существование государственных органов, осуществляющих аудит и, соответственно, государственный аудит [1, 89].

Добавим, что Конституция Российской Федерации не содержит категорий «государственный финансовый контроль» или «налоговый контроль», однако позиция об антиконституционности государственного аудита (в силу того, что такой аудит прямо не указан в Конституции РФ) автоматически делает эти категории также неконституционными.

Конечно, можно сказать, что принципиальный характер данных вопросов свидетельствует о необходимости их конкретного определения в Конституции, поскольку ее нормы, регулирующие эти вопросы, и составляют конституционные основы государственного аудита. Для эффективной защиты вышеуказанных конституционных прав необходимо, чтобы их регулирование было обеспечено на конституционно-правовой основе. Общеизвестно, что в праве механизм правового регулирования есть процесс его воздействия на реальные общественные отношения. С механизмом правового регулирования тесно связаны такие правовые явления, как законность и правопорядок, которые являются в определенной степени целью и результатом деятельности механизма правового регулирования. При этом законность выступает в качестве цели механизма правового регулирования, а правопорядок - его результатом.

Но с другой стороны, как справедливо замечает Р.В. Енгибарян, правовое закрепление в Конституции устоев (а не всех сторон) общества предполагает, что для этого используются главным образом не подробные правила, а нормы, отличающиеся высокой степенью нормативной концентрированности: нормы-принципы, нормы-цели, нормы-дефиниции, учредительные нормы. Такие нормы содержат исходные положения о собственности и характере экономики, об отношениях социальных общностей и о природе государственной власти [2, 158-160].

Действительно, значительная часть прав и свобод закреплена в Конституции РФ, где ука-

зываются экономические, политические условия и юридические средства, призванные обеспечить их реальное осуществление. Конституционные гарантии конкретизированы в кодексах, федеральных законах, законах субъектов РФ и иных нормативных правовых актах.

В этой связи Конституция России, регламентируя принципиальные положения, не содержит формальных запретов и препятствий для юридического закрепления статутных, процессуальных и основных организационных норм о государственном аудите в специальном федеральном законе. Представляется, что данная задача вполне может быть решена без внесения поправок в Конституцию при неотъемлемом условии - сохранении в ходе правоприменительной конкретизации ее подлинных идей.

Раскрывая сущность конституционно-правового регулирования государственного аудита, необходимо отметить, что, как известно, формой выражения общих принципов права являются конституционные принципы, которые, в свою очередь, преломляются в отраслевых принципах и находят свою детализацию в нормах обширного текущего законодательства.

Регулируя основы контрольной деятельности государства, нормы конституционного права закрепляют определяющие принципы, являющиеся фундаментом государственного аудита. С одной стороны, эти принципы являются его исходными руководящими началами, ведущими идеями и установками, выражают политико-идеологическую, правовую и организационную природу государственного аудита, формируют подходы к разрешению коллизий и восполнению пробелов в текущем законодательстве, а с другой - позволяют охарактеризовать качественный уровень организации и деятельности органов государственного аудита.

Иными словами, конституционные принципы государственного аудита - это основные характеристики, черты и свойства государственного аудита как определенного социального явления.

Они, с одной стороны, характеризуют государственный аудит, с другой - сам государственный аудит, исходя из этих принципов, обладает такими свойствами, как гуманизм, справедливость, демократизм, равноправие, законность.

Кроме того, основные конституционные принципы влияют на позиции органов государственного аудита, т.е. могут быть положены в обоснование решения, потому что они задают определенный вектор решений, и в этом направлении контрольно-счетный орган вырабатывает детальные позиции, которые отражаются в документах, составляемых по итогам государственного аудита, - в аудиторских отчетах и заключениях.

Государственный аудит в Российской Федерации строится на принципах, отражающих сущность и задачи демократического правового государства, а также федеративное устройство нашей страны. В качестве таких конституционных принципов в неразрывной связи выступают две группы принципов.

Во-первых, это принципы демократического, правового и социального государства (ч. 1 ст. 1, ч. 1 ст. 7 Конституции РФ), включая:

- принцип признания высшей ценностью человека, его прав и свобод и обязанности государства признавать, соблюдать и защищать права и свободы человека и гражданина (ст. 2, ч. 1 ст. 45 Конституции РФ);

- принцип признания права народа осуществлять свою власть непосредственно, а также через органы государственной власти и органы местного самоуправления и права граждан участвовать в управлении делами государства как непосредственно, так и через своих представителей (ч. 2 ст. 3, ч. 1 ст. 32 Конституции РФ);

- принцип равенства всех перед законом, а также обязанности соблюдения Конституции РФ и законов, в том числе органами государственной власти и местного самоуправления и их должностными лицами (ч. 2 ст. 15, ч. 1 ст. 19 Конституции РФ);

- принцип доступности информации для лица, затрагивающего его права и свободы (ч. 3 ст. 15, ч. 2 ст. 24, ч. 4 и ч. 5 ст. 29 и ст. 42 Конституции РФ);

- принцип возмещения государством вреда, причиненного незаконными действиями или бездействием органов государственной власти или их должностных лиц (ст. 53 Конституции РФ);

- принцип обязанности каждого платить законно установленные налоги и сборы (ст. 57 Конституции РФ).

Следует отметить одну правовую позицию, связанную с указанным принципом обязанности каждого платить законно установленные налоги и сборы. Состоит она в том, что, выпол-

О

из

о ^

к

и

СП

>

О п К

¡=1

•по

>

ьа о

1

л 1

о •<

ей И

К

о

ас ££

к ё о ас о м

няя обязанность по уплате налогов и сборов, многонациональный народ Российской Федерации участвует в делах государства, экономически обеспечивая осуществление государственной власти, единственным источником которой сам является.

В постановлении Конституционного Суда РФ от 16 июля 2004 г. №14-П «По делу о проверке конституционности отдельных положений части второй статьи 89 Налогового кодекса Российской Федерации в связи с жалобами граждан А.Д. Егорова и Н.В. Чуева» Конституционный Суд указал, что Российская Федерация как демократическое федеративное правовое и социальное государство, действуя в интересах всего общества в целях соблюдения и защиты прав и свобод человека и гражданина как высшей ценности, осуществляет социальную, экономическую, правоохранительную и другие функции, которые материально обеспечиваются взимаемыми с граждан и юридических лиц налогами. Налоги, имеющие, таким образом, публичное предназначение, являются необходимой экономической основой существования и деятельности государства, условием реализации им указанных публичных функций [3].

Во-вторых, это принципы федеративного устройства Российской Федерации, включая:

- принцип верховенства Конституции РФ и федеральных законов на всей территории Российской Федерации (ч. 2 ст. 4, ч. 1 ст. 15 Конституции РФ);

- принцип государственной целостности Российской Федерации, единства системы государственной власти, разграничения предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации (ч. 3 ст. 5 Конституции РФ).

Очевидно, что верховенство права и надлежащее осуществление государственного аудита - это два ключевых принципа, которые должны направлять государственных аудиторов. Демократическое общество не может пренебрегать основами, на которых оно зиждется, и, в особенности, обязательным соблюдением нормы права, которое возлагается как на проверяемых субъектов, так и на тех, кто обязан применять закон при проведении проверок.

Общеизвестно, что законность - это строгое и неуклонное соблюдение права (законов и основанных на них нормативных актов) всеми гражданами, должностными лицами, государственными органами и общественными организациями. Гарантии законности - средства, при помощи которых обеспечивается полное и последовательное проведение в жизнь требований законности. Без надежных гарантий нет ни права, ни законности, ни правопорядка.

Гарантии законности в государственном аудите весьма разнообразны по своему характеру. Это и экономические гарантии: граждане-налогоплательщики вправе знать, как используется часть их имущества, отчужденного в пользу государства; политические гарантии: единственным источником власти является народ; духовные гарантии: высокая сознательность и правовая культура граждан; юридические гарантии: обязательное создание и функционирование органов государственного аудита, юридическая ответственность и связанное с ней наказание.

Тем не менее следует отметить, что в настоящее время в России государственный аудит остается предметом научных исследований и нескончаемых дискуссий. Остается неясным и потенциально полемическим большое количество вопросов - объект, предмет, субъекты государственного аудита, его задачи, функции и т.д.

Причем отсутствие устоявшейся точки зрения не является следствием обнаружения исследователями непознаваемого феномена или его существование исключительно в научных абстракциях. Такое положение дел обусловлено рядом объективных и субъективных обстоятельств. К субъективным следует отнести историко-политические факторы, при которых долгое время в России вместо категории «государственный аудит» активно и сознательно использовалась категория «государственный финансовый контроль». Объективной доминантой, определяющей процесс научного освоения темы, является динамичное состояние самого предмета исследования, которое в свою очередь опосредовано процессами, происходящими в современной России. После длительного господства в нашей стране экономической системы планово-распорядительного типа институт государственного аудита является новой формой государственного контроля, находясь в процессе перманентного развития и трансформации.

Позитивистское понимание права, ориентирование его прежде всего на обеспечение интересов государства, отождествление понятий «государственный финансовый контроль» и «государственный аудит» затмевало государственный аудит и, по сути, подменяло его анализом

в контексте финансового права, причем в большинстве случаев с формально-юридических позиций. Все это приводило к тому, что государственный аудит рассматривался как синоним государственного финансового контроля.

Анализ юридической литературы показывает, что в настоящее время существует множество различных суждений и позиций по вопросу о соотношении понятий «государственный финансовый контроль» и «государственный аудит». При этом единого подхода к определению этих понятий среди ученых и практиков нет.

Формально-юридически категория «государственный аудит» не получила четкого закрепления в действующей правовой системе Российской Федерации, она не является законодательно определенным понятием. Но это не означает отсутствие его как такового в нашей стране, а также его неюридический характер.

Подытоживая рассуждения о понятии государственного аудита, можно сформулировать следующий перечень правовых подходов к его определению. Представляется, что с юридической точки зрения государственный аудит может быть корректно представлен в трех смежных аспектах:

1) как предмет правового регулирования, а именно как совокупность общественных отношений по поводу организации и осуществления государственного контроля публичных ресурсов, то есть таких отношений, которые будучи одновременно источником правовых норм и результатом их действия, порождают правовые нормы о государственном аудите и, в свою очередь, испытывают воздействие этих норм;

2) как непосредственная деятельность по осуществлению государственного аудита. При этом ограничительная трактовка государственного аудита (в узком смысле) сводит его к виду специальной деятельности, профессионально осуществляемой работниками особого контрольного органа. Государственный аудит (в широком смысле) - это системная контрольная деятельность государственных органов, направленная на выявление любых отклонений от принятых стандартов управления публичными ресурсами по предусмотренным законом основаниям и процедурам от имени и в интересах общества;

3) как нормативное выражение правового регулирования, а именно как совокупность правовых принципов и иных норм права, которыми устанавливается государственный аудит. Под правовым институтом «государственный аудит» следует понимать обособленную внутри конституционного права группу юридических норм, объединенных определенной общностью свойств, признаков регулируемого ими вида однородных конституционных правоотношений в области установления на основе конституционных принципов правил осуществления государственного аудита.

Безусловно, в каждом из этих аспектов характеристика государственного аудита не может исчерпываться описанием его конституционно-правового значения. Однако, признавая неизбежность существования иных (помимо конституционно-правовой) составляющих государственного аудита (прежде всего административно-правовой и финансово-правовой), представить их в качестве основы данной категории по определению невозможно. Конституционно-правовая составляющая является бесспорной основой государственного аудита, а его понятие является предметом в первую очередь (из отраслевых юридических наук) конституционного права.

В качестве предмета конституционно-правовой науки могут и должны рассматриваться характеристики государственного аудита во всех упомянутых аспектах: и как совокупности общественных отношений конституционного значения, и как деятельности по осуществлению конституционно-правового регулирования, и как совокупности конституционно-правовых принципов и иных норм конституционного права.

Литература

[1] Двуреченских В.А. Национальный контроль / В.А. Двуреченских. - М.: Изд. дом «Финансовый контроль», 2008.

[2] Енгибарян Р.В. Конституционное развитие в современном мире. Основные тенденции / Р.В. Енгибарян. - М.: Норма, 2010.

[3] Постановление Конституционного Суда РФ от 16.07.2004 №14-П «По делу о проверке конституционности отдельных положений части второй статьи 89 Налогового кодекса Российской Федерации в связи с жалобами граждан А.Д. Егорова и Н.В. Чуева».

О

из

о ^

к

и

¡33 >

О п К

¡=1

•по

>

ьа о