Укрупнение субъектов Российской Федерации на этапе реформирования российского федерализма

Политология

УДК 342.24

Анучина Наталья Александровна Natalia Anuchina

УКРУПНЕНИЕ СУБЪЕКТОВ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ НА ЭТАПЕ РЕФОРМИРОВАНИЯ РОССИЙСКОГО ФЕДЕРАЛИЗМА

INTEGRATION OF SUBJECTS OF THE RUSSIAN FEDERATION AT THE STAGE OF REFORMING OF THE RUSSIAN FEDERALISM

Рассматривается процесс реформирования федеративных отношений в России в сторону укрупнения субъектов. Выделяются причины асимметрии государственного устройства РФ и необходимость объединения регионов

Ключевые слова: федерализм, федерация, федеративные отношения, субъект, регион, асимметрия, укрупнение

Process of reforming of federal relations in Russia towards integration of its subjects is considered. The reasons of asymmetry of the Russian Federation state system and necessity of association of regions are pointed out

Key words: federalism, federation, federal relations, the subject, region, asymmetry, integration

Проблема российского федерализма является одним из наиболее актуальных вопросов в отечественных политологических исследованиях. В последнее время современный федерализм превратился в совершенно определенную политическую философию существования и эволюции общества, его государственной оболочки, в основе которых лежит сложная совокупность экономических, политических, правовых, культурных, этических, национальных и другого рода общественных взаимоотношений. Федерализм характеризуется как чрезвычайно емкий, сложный, многомерный и неоднозначный феномен. Ему присущи чрезвычайный динамизм и быстрое расширение сферы своего влияния.

Существуют самые разнообразные трактовки и интерпретации современного федерализма в отечественной и зарубежной литературе. Однако при всем

несомненном уважении к авторам и их определениям понятия «федерализм», пока не удается выделить единого, достаточно емкого и краткого терминологического определения рассматриваемого явления. В сложившейся ситуации, по нашему мнению, в наиболее общем, агрегированном виде под федерализмом следует понимать сложную, многогранную совокупность отношений, которая возникает и развивается на основе и в рамках политически согласованных и четко юридически закрепленных федеративных (или другого рода союзных) государственных и международных структур, норм и правил.

Исследование периодизации эволюции российского федерализма основывается на историческом анализе наличия структурных систем и элементов института федерализма в законодательстве и реализации признаков федерализма, раскрывающих

его качественное состояние, что дает возможность увидеть проблемы институционального строительства федерализма в изучаемый исторический период.

К концу 90-х гг. XX в. в России сложилась необходимость реформирования федеративных отношений. Как мы знаем, Российская Федерация — это сложносоставное федеративное государство, имеющее в своем составе, согласно ч. 1 ст. 5 и ч. 1 ст. 65 Конституции РФ, шесть разновидностей субъектов федерации: края, области, города федерального значения, республики, автономные округа и автономные области. Основной Закон отразил максимально возможный уровень притязаний национальных и региональных элит в условиях слабости центральной власти, зафиксировав крайне неоднородный субъектный состав, в котором особое место занимает феномен «сложносоставных» субъектов. «Сложносоставные» субъекты, или «матрёшечные» регионы — это административно-территориальные образования (области, края) , имеющие в своем составе юридически самостоятельные субъекты — автономные округа, образованные по национальному принципу.

Некоторые исследователи считают, что вопрос о существовании асимметричной федерации является историческим наследием советского государственного устройства, что явилось причиной образования национально-территориальных образований [2]. Рассматривая конституционно-правовые вопросы построения Российской Федерации, нельзя не оставить без внимания, что Конституция РФ не содержит раздела о национально-государственном устройстве. Это можно рассматривать не только как гарантию равноправия субъектов Российской Федерации, независимо от национального состава проживающего в них населения, но и признания, что Россию населяет многонациональный народ, объединяемый общей судьбой, а следовательно, все государственные органы должны исходить из необходимости сохранения исторически сложившегося государственного единства [1].

Многочисленность субъектов, их фактическое неравноправие между собой, экономическая несостоятельность многих из них обусловливают необходимость изменений в субъектном составе России. Одним из приоритетных направлений федеративной реформы является оптимизация субъектного состава Российской Федерации через объединение ее регионов. Правящая элита сущность объединения видит не ради самого объединения, а ради оптимизации управления, более эффективной социально-экономической политики, а в конечном счете, ради благосостояния людей [1].

Первыми кандидатами на процесс укрупнения стали автономные округа, входящие в состав «сложносоставных» субъектов. Политика укрупнения субъектов, образование нового субъекта в результате слияния двух субъектов и более инициированы федеральным Центром и имеет несколько объективных факторов: национальнотерриториальный, социально-экономический, социально-политический. Например, многовековые традиции совместного проживания и жизнедеятельности населения на территории Читинской области и Агинского Бурятского автономного округа, наличие тесных исторических, культурных, социально-экономических связей, общность инфраструктуры в сферах энергетики, связи, дорожной сети, промышленности, единые природные ресурсы Читинской области и Агинского Бурятского автономного округа определяют объективный характер объединительного процесса. Образование Забайкальского края предполагает концентрацию природных, материальных, интеллектуальных ресурсов на единой территории и формирование общей системы управления, что создаст благоприятные условия для выработки и реализации единой региональной политики по комплексному решению проблем развития сельского хозяйства и промышленности, освоения минерально-сырьевой базы, совершенствования инфраструктуры и т.д. В научной литературе и публицистике предлагались различные варианты укрупнения субъектов через их «республиканизацию» или «гу-

бернизацию», некоторые видят прообразы укрупненных субъектов в Ассоциациях экономического взаимодействия регионов, другие — в федеральных округах [3]. Объединительные процессы в Российской Федерации нельзя рассматривать как чисто административные реформы, т.к. любые изменения границ регионов и административного деления страны затрагивают сложившуюся систему федеративных отношений. Конституционные нормы не препятствуют образованию новых субъектов Федерации, а равно как и сокращению их количества.

Исследователь этнополитических проблем и региональной политики И. Г. Коси-ков под укрупнением понимает «процесс объединения (слияния) нескольких соседних, территориально смежных регионов ( субъектов федерации) и образование в результате этого новых, более крупных субъектов, что сопровождается утратой прежними регионами их самостоятельного юридического статуса [4]. Таким образом, в результате укрупнения регионов сокращается общее количество субъектов федерации, уменьшается количество юридически самостоятельных регионов.

Начиная с 2003 г., укрупнение регионов как направление преобразований в государственно-территориальном устройстве Российской Федерации перешло от дискуссий на тему о его целесообразности к практическому воплощению. В 2005-2008 гг. объединительный процесс охватил 11 субъектов Российской Федерации, было осуществлено 5 объединительных проектов, в результате число субъектов РФ сократилось с 89 до 83. Таким образом, процесс объединения регионов, в частности, «мат-решечных» субъектов состоялся, на карте Российской Федерации появились новые объединенные субъекты.

1. В марте 2004 г. принят Федеральный конституционный закон «Об образовании в составе Российской Федерации нового субъекта Российской Федерации в результате объединения Пермской области и Коми-Пермяцкого автономного округа» [5].

2. В октябре 2005 г. принят Федеральный конституционный закон «Об образовании в составе Российской Федерации нового субъекта Российской Федерации в результате объединения Красноярского края, Таймырского (Долгано-Ненецкого) автономного округа и Эвенкийского автономного округа» [6].

3. В июле 2006 г. принят Федеральный конституционный закон «Об образовании в составе Российской Федерации нового субъекта Российской Федерации в результате объединения Камчатской области и Корякского автономного округа» [7].

4. В декабре 2006 г. принят Федеральный конституционный закон «Об образовании в составе Российской Федерации нового субъекта Российской Федерации в результате объединения Иркутской области и Усть-Ордынского Бурятского автономного округа» [8].

5. В июле 2007 г. Федеральный конституционный закон «Об образовании в составе Российской Федерации нового субъекта Российской Федерации в результате объединения Читинской области и Агинского Бурятского автономного округа»[9].

В действующей конституции институт федерализма закреплен в следующих принципах: государственная целостность (ст. 4), равноправие субъектов РФ (ст. 5), многоуровневость государственной власти (ст. 11), разграничение предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации ( ст. 11 ч.

3, ст. 71, 72, 73), равноправие и самоопределение народов в Российской Федерации. Конституция РФ как Основной Закон государства должна содержать общие принципы федеративного устройства, а их конкретизация предполагается в текущем законодательстве и научных исследованиях.

Изменения в государственной стратегии по модификации федерализма в России в 1990-е гг. способствовали возникновению асимметричной модели российского федерализма в связи с конституционным закреплением правового статуса субъектов

РФ, т.е. в связи с активизацией таких организационных и функциональных признаков, как образование и определение статуса уровней власти и их функционирование. Причиной асимметрии послужило неравноправие субъектов в политико-правовом статусе — это и сложносоставные территориальные образования ( автономный национальный округ или область в составе другого субъекта Российской Федерации, наделение отдельными полномочиями национальные республики, в частности, возможность государственного национального языка в республике Татарстан). Асимметричная модель включает также и признаки бюджетной асимметрии, регионы Российской Федерации качественно разнятся по экономической самодостаточности: регио-ны-«доноры» и депрессивные регионы, причиной тому также служит низкая бюджетная обеспеченность.

Каждое государство сознательно использует определенную модель территориально-государственного строительства, основные характеристики которой становятся частью государственной идеологии. Эта идеология включает отношение к процессам регионализации и региональной политической эмансипации, которое может рассматриваться по шкале «жесткое подавление — либеральное отношение — сознательная поддержка региональной самостоятельности».

Нередко в государстве, в правящей национальной элите существует давно сложившееся традиционное отношение к этим процессам. Возможна несимметричная ситуация, связанная, например, с жестким подавлением самостоятельности одних ( например, иноэтнических регионов с тенденцией к сепаратизму) и лояльным отношением к автономии других. Также возможна идеологическая борьба между сторонниками различных концепций территориально — государственного строительства на общенациональном уровне. Смена власти в пользу сторонников иной концепции приводит к изменению государственной идеологии в интересах централизации или регионализма.

В случае Российской Федерации Центр сосредоточивает основную власть в своих руках, появляется вариант отхода от национального признака российского федерализма с тенденцией к сепаратизму, пример чему — укрупнение сложносоставных субъектов и образование федеральных округов. Роль субъекта во взаимоотношениях «Центр — регионы» в данном случае минимизируется. Нам видится целесообразность укрупнения регионов до таких размеров, чтобы они были полностью экономически самодостаточными.

Объединительный процесс в регионах столкнулся с проблемой «особого статуса» бывших автономных округов в составе новых субъектов Российской Федерации. Этот политико-правовой вопрос до сих пор не решен. Бывшие автономные округа пытались отстаивать право на «особый статус», мотивируя это тем, что жители автономных округов шли на референдумы и голосовали за объединение только потому, что округ, перестав быть автономным, сохранит «особый статус» в будущем укрупненном регионе. Опубликованные и утвержденные после референдумов федеральные конституционные законы содержат статьи об особом статусе округов. В Забайкалье представители бурятского этноса фактически полностью пытаются юридически реставрировать бывшую автономию Агинского округа.

Развитие федеративных отношений в России показало, что идея и процедура образования новых субъектов путем укрупнения существующих фактически полностью находится в ведении федерации, подтверждая тезис о фактической унитари-зации России. Федеральный Центр в своем стремлении укрупнить регионы в каждом отдельном случае стал применять индивидуальный подход, тем более, что автономные округа явно не желали расставаться с высоким статусом субъекта Российской Федерации.

Интеграция субъектов — это серьёзная задача на современном этапе развития российской государственности. Однако в стратегической перспективе ясно, что конструкция «матрёшечных» субъектов

Российской Федерации обречена и возможно рассмотрение вопроса о национальнотерриториальной автономии как об одном из вариантов реализации этнических прав.

В основе реформирования российского федерализма лежит усиление роли федерального центра, как одна из главных задач его ослабления в предшествующий период.

Литература

1. Бессонова В.В. Конституционно-правовые основы образования Забайкальского края. — Чита: ЧитГУ, 2010. — 138 с.

2. Глигич — Золотарёва М.В. Конституция России о федеративном устройстве: былое и думы // Федерализм. — 2003. — № 2. — С. 36-66.

3. Дамдинов Б.Д. Конституционно-правовой статус автономных округов Российской Федерации: история, современность, перспективы (на материалах Агинского Бурятского и Усть-Ордынского Бурятского автономных округов). — Иркутск, 2005. — С. 128.

4. Косиков И.Г. Реформируемая федерация: укрупнение российских регионов. — М.: ЛКИ, 2008. - 224 с.

5. Саликов М. Конституционный федерализм России: опыт десятилетнего развития / / Федерализм. — 2003. — № 3. — С. 5-18.

6. Собрание законодательства РФ. — 2004. — № 13. — Ст. 1110.

7. Собрание законодательства РФ. — 2005. — № 42. — Ст. 4212.

8. Собрание законодательства РФ. — 2006. — № 29. — Ст. 3119.

9. Собрание законодательства РФ. — 2007. — № 1 (1 ч.). — Ст. 1.

10. Собрание законодательства РФ. — 2007. — № 30. — Ст. 3745.

Коротко об авторе________________________________________________Briefly about the author

Анучина Н.А., ст. преподаватель кафедры фило- N. Anuchina, senior teacher, philosophy department, софии, Забайкальский государственный универси- Zabaikalsky State University тет (ЗабГУ) anychinana@mail.ru

Научные интересы: политология, политическая Scientific interests: political science, philosophy, po-регионалистика, философия litical regionalistics