Социальное обеспечение лиц, отбывающих наказание в местах лишения свободы

ПРАВО СОЦИАЛЬНОГО ОБЕСПЕЧЕНИЯ И ГРАЖДАНСКОЕ ПРАВО

Вестник Омского университета. Серия «Право». 2010. № 3 (24). С. 81-84.

УДК 36

СОЦИАЛЬНОЕ ОБЕСПЕЧЕНИЕ ЛИЦ,

ОТБЫВАЮЩИХ НАКАЗАНИЕ В МЕСТАХ ЛИШЕНИЯ СВОБОДЫ

THE SOCIAL SECURITY OF IMPRISONMENT BODIES М.Г. СЕДЕЛЬНИКОВА

В статье проанализированы особенности реализации права на социальное обеспечение лиц, отбывающих наказание в местах лишения свободы; обоснованность и соразмерность ограничений названных прав с позиций международного права и положений Конституции РФ.

Ключевые слова: социальное обеспечение, пределы ограничения прав, трудовая пенсия, признание безработным, медицинская помощь осужденным.

In article features of realisation of social security right of imprisoned persons are analysed; validity and harmony of restrictions of the named rights from the positions of International law and the Constitution of the Russian Federation.

Key words: social security, limits of restriction of the rights, labour pension, a recognition the unemployed, medical aid for the condemned persons.

Человек, его права и свободы являются высшей ценностью. В Российской Федерации гарантируются права и свободы человека и гражданина согласно общепризнанным принципам и нормам международного права и в соответствии с Конституцией Российской Федерации. Ограничение прав и свобод человека и гражданина возможно только в той мере, в которой это необходимо в целях защиты основ конституционного строя, нравственности, здоровья, прав и законных интересов других лиц, обеспечения обороны страны и безопасности государства.

В то же время не следует забывать о том, что объем подобных ограничений должен быть обоснованным и соразмерным. На это важное обстоятельство неоднократно обращал внимание Конституционный Суд РФ. Так, например, в Постановлении от 18 февраля

2000 г. отмечается, что «законодатель обязан гарантировать соразмерность такого ограничения конституционно признаваемым целям его введения. Из этого требования вытекает, что в тех случаях, когда конституционные нормы позволяют законодателю установить ограничения закрепляемых ими прав, он не может использовать способы регулирования, которые посягали бы на само существо того или иного права, ставили бы его реализацию в зависимость от решения правоприменителя, допуская тем самым произвол органов власти и должностных лиц, и, наконец, исключали бы его судебную защиту» [1].

Лица, отбывающие наказание в местах лишения свободы, безусловно, не могут пользоваться всем объемом прав и свобод, закрепляемых за гражданами Российской Федерации. Но возможно ли ограничение их права

© Седельникова М.Г., 2010

на социальное обеспечение и социальное страхование, медицинскую помощь и охрану здоровья? Каковы пределы этих ограничений и в каких целях они осуществлены?

Ответы на эти вопросы являются чрезвычайно важными для значительного числа граждан - по состоянию на 1 февраля 2010 г. в учреждениях уголовно-исполнительной системы содержалось 862,3 тыс. человек. Россия находится на втором месте после США по соотношению числа заключенных к общей численности населения страны [2].

В совместном заявлении Уполномоченного по правам человека в Российской Федерации и директора Федеральной службы исполнения наказаний РФ, сделанном в связи с пятидесятилетием принятия Минимальных стандартных правил обращения с заключенными, отмечалось, что «главным в гуманизации условий отбывания наказаний является не материальный фактор, а отношение к лицам, оступившимся на своем жизненном пути. При этом мы имеем в виду не только персонал исправительных учреждений, но и другие государственные и общественные институты, которые не должны оставаться в стороне от возвращения обществу полноценного гражданина» [3].

При этом сами Минимальные стандартные правила обращения с заключенными закрепляют, что «в обращении с заключенными следует подчеркивать не их исключение из общества, а то обстоятельство, что они продолжают оставаться его членами. Общественные организации следует поэтому привлекать всюду там, где это возможно, к сотрудничеству с персоналом заведений в целях возвращения заключенных к жизни в обществе. При каждом заведении следует иметь социальных работников, заботящихся

о поддержании и укреплении отношений заключенного с его семьей и с могущими принести ему пользу социальными организациями. Следует принимать меры для того, чтобы заключенные могли сохранять за собой максимум совместимых с законом и условиями из приговора прав в области их гражданских интересов, социального обеспечения и других социальных льгот» [4]. Это позволит не только реализовать основные цели наказания, но и содействовать социальной реабилитации осужденного, формированию у него

убежденности в наличии заботы со стороны государства и возможности дальнейшего законопослушного существования.

Анализ российского законодательства о социальном обеспечении позволяет сделать вывод о том, что ограничения прав осужденных в данной сфере чрезмерны и неоправданны.

До 1995 г. лицам, отбывающим наказание в местах лишения свободы, пенсия не назначалась, а выплата ранее назначенной пенсии приостанавливалась. Действующее пенсионное законодательство не содержит подобных ограничений, но реализация права на трудовую пенсию осужденным сопряжена с рядом сложностей.

Во-первых, изменениям в пенсионное и уголовно-исполнительное законодательство, предусматривающим возможность включения периодов работы во время отбывания наказания в трудовой стаж, не была придана обратная сила. Следовательно, заключенным, отбывавшим наказание и привлекавшимся к труду в советское время (заключенные в эти годы были обеспечены работой в полном объеме!), указанные периоды не включаются в страховой стаж.

Во-вторых, в страховой стаж для назначения трудовой пенсии по старости включаются периоды работы и (или) иной деятельности, которые выполнялись на территории Российской Федерации, при условии, что за эти периоды уплачивались страховые взносы в Пенсионный фонд Российской Федерации. Логично предположить, что страховые взносы могут быть уплачены только в случае обеспечения заключенного работой. Сегодня обеспеченность оплачиваемой работой лиц, отбывающих наказание в местах лишения свободы, далека от полной. Так, в 2005 г. было трудоустроено 240 тыс. заключенных [5]. Если принять во внимание тот факт, что число отбывающих наказание в виде лишения свободы к 2010 г. уменьшилось, то можно сделать вывод о том, что работой обеспечен лишь каждый четвертый. Массовый характер приобрело привлечение к трудовой деятельности на безвозмездной основе. Поэтому для значительного числа осужденных отбывание наказания не сопровождается «зарабатыванием» страхового стажа.

В-третьих, ст. 30 Федерального закона «О трудовых пенсиях в Российской Федера-

ции» закрепляет, что при оценке пенсионных прав осужденного во внимание может быть принят только период пребывания в местах заключения сверх срока, назначенного при пересмотре дела. Определяемый таким образом расчетный пенсионный капитал, т. е. учитываемая в определенном порядке общая сумма страховых взносов и иных поступлений в Пенсионный фонд Российской Федерации за застрахованное лицо и пенсионные права в денежном выражении, приобретенные до вступления в силу указанного Федерального закона, является базой для определения размера страховой части трудовой пенсии (ст. 2 Федерального закона «О трудовых пенсиях в Российской Федерации»).

Таким образом, данная категория граждан лишается возможности на справедливый размер расчетного пенсионного капитала и, как следствие, теряет в размере пенсии.

Если право на пенсионное обеспечение у заключенных ограничено, то право на социальное обеспечение в случае безработицы у них фактически отсутствует. В соответствии со ст. 103 Уголовно-исполнительного кодекса РФ администрация исправительных учреждений обязана привлекать осужденных к общественно полезному труду с учетом их пола, возраста, трудоспособности, состояния здоровья и по возможности специальности. Осужденные привлекаются к труду на предприятиях исправительных учреждений, на государственных предприятиях или предприятиях иных форм собственности при условии обеспечения надлежащей охраны и изоляции осужденных. Однако, как справедливо отмечал А. Губенко, «администрация исправительного учреждения не в состоянии этого сделать, так как количество рабочих мест ограничено» [6]. Проблематичным

представляется принуждение администрации исправительного учреждения к исполнению обозначенной обязанности.

Отсутствие возможности трудиться лишает осужденного целого ряда прав. Это касается как различных видов социального страхования, так и материальных прав. Зачастую заработная плата является для осужденного единственным финансовым источником для приобретения необходимых товаров и услуг. Отсутствие работы и желание приступить к трудовой деятельности всё же

не дают осужденному права на признание его безработным - Закон «О занятости населения в Российской Федерации» содержит на это прямой запрет. С одной стороны, логика законодателя вполне понятна - признание данной категории лиц безработными повлечет возникновение обязанности у органов занятости содействовать их трудоустройству, дополнительные финансовые обременения, существенно ухудшит статистику. С другой стороны, в условиях монопсонии - наличия у работника единственно возможного работодателя - полное лишение заключенных права на защиту от безработицы представляется чрезмерным. Является положительным и может быть учтен при разработке законодательных изменений опыт органов занятости Омской области. Сотрудничество с исправительными учреждениями проявляется в проведении профориентационных семинаров, дистанционного обучения. Разрабатываются программы содействия трудоустройству лиц, освободившихся из мест лишения свободы, в том числе посредством стимулирования работодателей.

Не меньшее количество проблем возникает при реализации осужденными их права на охрану здоровья и медицинскую помощь. В соответствии с Законом Российской Федерации «О медицинском страховании граждан в Российской Федерации» обязательное медицинское страхование является составной частью государственного социального страхования и обеспечивает всем гражданам Российской Федерации равные возможности в получении медицинской и лекарственной помощи, предоставляемой за счет средств обязательного медицинского страхования в объеме и на условиях, соответствующих программам обязательного медицинского страхования. Формально застрахованными в рамках обязательного медицинского страхования (далее - ОМС) являются все граждане Российской Федерации, работающее и неработающее население. Фактически лица, отбывающие наказание в местах лишения свободы, не включены в систему ОМС. Совместным письмом Министерства внутренних дел Российской Федерации и Федерального Фонда обязательного медицинского страхования от 16-19 декабря 1997 г. «О страховых взносах в фонды обязательного медицинско-

го страхования в условиях функционирования уголовно-исполнительной системы Министерства внутренних дел Российской Федерации» было установлено, что в условиях функционирования уголовно-исполнительной системы МВД России на оплату труда осужденных, отбывающих наказания в местах лишения свободы, и подследственных, содержащихся в следственных изоляторах, страховые взносы в Федеральный и территориальные фонды обязательного медицинского страхования не должны начисляться [7]. Данный порядок был введен в действие с 1 января 1997 г. и не утратил своего значения до сих пор. Корректировка законодательных положений подзаконными нормативными актами, к сожалению, присуща российской правовой системе. В то же время закономерно возникает целый ряд вопросов. Какая цель преследовалась в данном случае? Уменьшение финансовой нагрузки на учреждения уголовно-исполнительной системы? Речь идет об освобождении страхователя от уплаты взносов или об исключении определенной группы из числа застрахованных в системе ОМС? Должны ли органы исполнительной власти субъекта Федерации осуществлять взносы за неработающих осужденных? В любом случае, если законодатель считает необходимым исключить названный контингент из числа застрахованных лиц в ОМС, то это следует закрепить на уровне федерального закона, определив при этом соответствующие источники финансирования.

Принятый совместным приказом Министерства здравоохранения и социального развития РФ и Министерства юстиции РФ от 17 октября 2005 г. «Порядок организации медицинской помощи лицам, отбывающим наказание в местах лишения свободы и заключенным под стражу» достаточно детально регламентирует порядок организации отдельных видов медицинской помощи, порядок лечения социально значимых заболеваний, особенности оказания медицинской помощи женщинам. Здесь же закрепляется, что объем предоставляемой медицинской помощи должен соответствовать программе государственных гарантий оказания гражданам Российской Федерации бесплатной медицинской помощи. Следовательно, финансируемая исключительно за счет бюджетных

средств медицинская помощь осужденным должна совпадать по объему с медицинской помощью, оказываемой застрахованному контингенту. Согласно данным Федеральной службы исполнения наказаний, в 2009 г. на эти цели выделялось 1 300 руб. в расчете на одного заключенного [8]. При этом подушевой норматив по территориальной программе обязательного медицинского страхования в Омской области составляет 2 771 руб. Если мы примем во внимание то обстоятельство, что средства ОМС составляют порядка 40 % в общем объеме финансирования медицинской помощи, то говорить о сопоставимости объемов медицинской помощи достаточно сложно.

При этом различными хроническими заболеваниями страдает порядка 90 % заключенных, социально значимыми заболеваниями по официальной статистике - около 30 %, по неофициальной - в два раза больше. Неудивительно, что при таком уровне финансирования право на медицинскую помощь в должном объеме и надлежащего качества становится иллюзорным. Подтверждением тому служат случаи смерти заключенных, не получивших своевременной и качественной медицинской помощи.

Нами были обозначены наиболее острые, но далеко не все проблемы в сфере социального обеспечения лиц, отбывающих наказание в местах лишения свободы. Совершенствование социально-обеспечительного законодательства, проводимое в контексте гуманизации уголовно-исполнительной системы, позволит России не только приблизиться к международным стандартам, но и реально влиять на уровень преступности и социальной безопасности.

1 СЗ РФ. - 2000. - № 9. - Ст. 1066.

2. Дранкина Е., Долгополов А. Закрытая экономическая зона // Коммерсантъ Деньги. - 2010. - № 21. - С. 20.

3. ИПС «КонсультантПлюс».

4. Там же.

5. Губенко А. Регулирование труда осужденных к лишению свободы // Законность. - 2005. -№ 11.

6. Там же.

7. ИПС «КонсультантПлюс».

8. Дранкина Е., Долгополов А. Указ. соч. - С. 23.