Особенности становления и развития региональной политики Италии в сфере международных отношений

УДК 94:327(450) Пантелеев Евгений Александрович

аспирант Кубанского государственного университета

ОСОБЕННОСТИ СТАНОВЛЕНИЯ И РАЗВИТИЯ РЕГИОНАЛЬНОЙ ПОЛИТИКИ ИТАЛИИ В СФЕРЕ МЕЖДУНАРОДНЫХ ОТНОШЕНИЙ

Panteleev Evgeny Aleksandrovich

PhD student, Kuban State University

FEATURES OF FORMATION AND DEVELOPMENT OF REGIONAL POLICY OF ITALY IN THE SPHERE OF INTERNATIONAL RELATIONS

Аннотация:

В статье рассматриваются основные этапы становления регионов Италии как самостоятельных участников международной политики, приводятся примеры успешной организации интеграционных объединений - еврорегионов, а также анализируется процесс предоставления права региональным властям в области внешних сношений с политико-правовой точки зрения. Особое внимание уделяется эволюции итальянского законодательства по федерализации республики и перераспределению полномочий по линии «центр - регионы».

Ключевые слова:

парадипломатия, еврорегионы, «Лига Севера», законы Бассанини, реформа V главы Конституции.

Summary:

The article deals with the main stages of formation of the Italian regions as independent members of international politics. The author studies cases of successful organization of integration associations - Euroregions and analyzes the process of granting the right to regional authorities in the field of external relations from the political legal perspective. Particular attention is paid to the evolution of the Italian legislation regarding federalization of the Republic with the devolution of powers from the center to the regions.

Keywords:

paradiplomacy, Euroregions, Northern League, Bassanini laws, reform of chapter V of the Constitution.

Современные международные отношения, особенно в последние десятилетия, характеризуются ростом политической регионализации, укреплением интеграционных процессов и непосредственным участием в них субнациональных регионов различных государств. Отличительными чертами современного мироустройства являются усиление межгосударственной интеграции, затрагивающее различные сферы и приобретающее новые формы, фрагментация международных отношений и, как следствие, появление новых акторов мировой политики.

Межрегиональный уровень сотрудничества является относительно новым элементом в международных отношениях, проистекает из общей конъюнктуры современного мироустройства и является воплощением политики суверенных государств, которые стремятся решать насущные проблемы путем передачи больших полномочий в регионы, в том числе и в международной сфере. Общей тенденцией процесса децентрализации являются относительно медленная, стадиальная передача полномочий в регионы, различные исторические реалии, существенно влияющие на интенсивность и характер разграничения полномочий региональных и национальных властей, общенациональные приоритеты и уровень общественно-политического и экономического развития государств.

В настоящее время практически во всех демократических государствах региональные власти в той или иной мере поддерживают международные контакты. С распадом Советского Союза и переходом от глобального блокового противоборства периода холодной войны к развитию всесторонних связей внутригосударственные регионы Российской Федерации также активно включились в процесс межрегионального сотрудничества.

Особенности становления и развития региональной политики Италии и ее внешнеполитический аспект следует рассматривать в контексте общеевропейской политики, так как именно участие в интеграционных процессах Евросоюза предоставило новые возможности в деле выравнивания региональных диспропорций, активизировало процесс перераспределения полномочий между национальными и региональными властями, создало благоприятную политическую атмосферу для проведения коренных реформ по федерализации республики.

Общность истории, традиционные тесные торгово-экономические и производственные связи, единые культурные, религиозные и цивилизационные ценности, безусловно, способствовали интенсивному развитию трансрегионального и трансграничного сотрудничества на территории ЕС. Можно сказать, что последние десятилетия в Европе, с одной стороны, происходили

процессы децентрализации на национальном (государственном) уровне, а с другой, наблюдались унификация региональной политики на наднациональном (общеевропейском) уровне и делегирование ряда региональных полномочий в наднациональные структуры Евросоюза.

Италия является активным участником межрегиональных интеграционных процессов в Европе и одним из главных получателей финансовой помощи специализированных фондов ЕС. Итальянскими областями накоплен значительный опыт ведения парадипломатии и строительства взаимовыгодного сотрудничества с различными регионами. Так, после Второй мировой войны северные итальянские области непременно участвовали в интеграционных объединениях в пределах районов, прилегающих к Альпам [1, с. 158].

В 1972 г. была основана Ассоциация альпийских стран (ARGE ALP), которая объединила альпийские территории Австрии, Германии, Италии и Швейцарии. Участники ассоциации консолидировали свои усилия в вопросах охраны окружающей среды, сохранения богатого культурного наследия, интенсификации экономического сотрудничества, развития транспортной системы и сельского хозяйства [2]. В 1978 г. в Восточных Альпах была основана еще одна межрегиональная организация - Ассоциация адриатических Альп (Alpe-Adria). В первую очередь участники объединения ставили перед собой задачу обеспечения политических рамок сотрудничества в исторически проблемном регионе, который в то время включал часть Австрии, Италии и Югославии. Со временем уставные задачи претерпели существенные изменения, и в рамках организации были образованы специализированные комиссии по решению экономических, культурных, экологических, сельскохозяйственных, туристических, транспортных и иных вопросов [3].

В 1982 г. итальянские области Лигурия, Пьемонт и Валле-д'Аоста стали членами Ассоциации западных Альп (COTRAO), в которую также вошли альпийские регионы Франции и Швейцарии. Основной упор в работе комиссий ассоциации делался на обмене информацией и осуществлении различных исследовательских проектов [4, p. 33].

Создание безграничного пространства на территории ЕС способствовало развитию приграничного сотрудничества между Францией и Италией. В марте 1997 г. на межрегиональной конференции французский департамент Приморские Альпы и две итальянские провинции Кунео и Империя заключили соглашение о приграничном сотрудничестве. Выражая взаимную заинтересованность в институционализации этого сотрудничества, в 2000 г. участники интеграционного процесса основали Ассоциацию конференции франко-итальянских Альп (C.A.F.I.), придав отношениям более официальный характер [5, с. 85-89]. С целью более оперативного трансграничного сотрудничества в 2007 г. был создан еще один итало-французский еврорегион - Ассоциация высокогорных долин (C.H.A.V.), в рамках которого при поддержке ЕС было реализовано значительное количество проектов.

На итало-швейцарской границе на рубеже XX-XXI вв. также возникли межрегиональные ассоциации. Двустороннее сотрудничество развивали итальянская область Валле-д'Аоста и швейцарский кантон Вале. Итальянские провинции Комо, Лекко, Новара, Варезе и Вербано-Ку-зио-Оссола и швейцарский кантон Тичино объединились в еврорегион «Инсубрика». Примером итало-австрийского трансграничного сотрудничества может послужить еврорегион «Тироль -Альто-Адидже - Трентино», в рамках которого реализовывались проекты в сфере экономики, транспорта, образования, культуры и туризма.

Несмотря на участие Италии в общеевропейских интеграционных процессах, возможности ее регионов в сфере международного сотрудничества были существенно ограничены. Порядок отношений между итальянскими областями и европейскими институтами на фоне унитарного территориального устройства оказался довольно сложным. Не только в отношении права внешних сношений, но и в коммунитарной сфере государству принадлежала исключительная компетенция [6, с. 82-96].

Со времен объединения Италии в 1870 г. региональный вопрос непременно включался в политическую повестку дня как один из самых острых и жизненно важных для успешного развития итальянской государственности. Главной региональной проблемой для всех последующих правительств стало экономическое отставание южных областей Италии от остальной части страны. В условиях стремительного развития итальянской экономики в послевоенные годы разрыв между отсталыми южными сельскохозяйственными регионами и северными промышленно развитыми областями только увеличивался. В 50-е гг. правительство предпринимало существенные меры по созданию жизнеспособных крестьянских хозяйств на юге, реформированию аграрной политики и выделяло значительные ассигнования по линии специально созданной «Кассы Юга». Однако, несмотря на многочисленные специальные планы капиталовложений и создание промышленных предприятий на юге, проблему экономических диспропорций решить не удавалось.

В то же самое время итальянская модель территориальной организации публичной власти по-прежнему препятствовала объективному процессу усиления роли внутригосударственных регионов. Неспособность национальных властей решить региональные проблемы, преодолеть хроническое отставание южных сельскохозяйственных областей от промышленного севера, высокий уровень коррупции и непродуманная фискальная политика привели в 90-е гг. XX в. к появлению новых политический сил регионалистского толка, требовавших проведения серьезных политических реформ по федерализации республики и предоставлению большей независимости регионам.

Такой силой стало политическое движение «Лига Севера», которое возглавил ломбардский политик Умберто Босси. Главные требования новой партии включали в себя предоставление широких административных и финансовых преференций региональным властям и ужесточение миграционного контроля. Фактически политическая риторика партийных руководителей сводилась к предоставлению широкой автономии северным областям или даже полному отделению и созданию собственного государства «Падания». Однако многие отечественные и зарубежные историки и политологи сходятся во мнении, что проблема реального сепаратизма итальянских областей государству не угрожала. Публичные выступления некоторых националистически настроенных политиков носили скорее пропагандистский характер и не представляли какой-либо серьезной угрозы территориальной целостности страны [7, с. 99-108]. В то же время идеология и политические действия «Лиги Севера» внесли весомый вклад в начавшийся процесс трансформации политической системы страны, получивший название «деволюции» [8, с. 91].

В конечном итоге региональные процессы, происходившие в Италии во второй половине XX в., вызвали существенные изменения в законодательстве, что привело к реформированию государственного устройства республики и постепенному переходу от унитарной формы правления к федеративной. Однако отметим, что, несмотря на приобретение больших федералистских черт, природа государства остается по-прежнему унитарной.

В соответствии с Конституцией 1947 г., принятой в условиях завершившейся мировой войны, Италия объявлялась республикой с централизованной формой правления. Несмотря на то что в главном документе страны были заложены федеративные черты (разделение на области, провинции и коммуны, обладающие самоуправлением, а также конституционное закрепление статуса расширенной автономии для пяти исторических областей), вопросы международной деятельности относились к исключительной компетенции государства [9, с. 524-553].

Однако возможность осуществления косвенной международной деятельности регионами Конституция 1947 г. никак не регламентировала. Только специальные конституционные акты проливали свет на ограничения региональной законодательной власти, если она касалась сферы международных отношений. Так, в июле 1961 г. Конституционный суд вынес постановление № 46 «О равнозначном представлении всех языковых групп в сфере радиовещания» о неконституционности законопроекта провинции Больцано, поскольку он затрагивал предмет итало-австрийского договора от 5 сентября 1946 г. Это нарушало фундаментальные принципы Конституции, которая сохраняла за государством право подписания, ратификации и реализации международных соглашений. Судебный акт также подтверждал исключительное право государства по осуществлению международных обязательств даже в вопросах региональной компетенции [10].

Еще один юридический спор возник во второй половине 1980-х гг. между областью Сардиния и Министерством сельского и лесного хозяйства, после того как в 1975 г. Италия подписала Рамсарскую конвенцию о водно-болотных угодьях, имеющих международное значение. Под охрану конвенции попали соленые промыслы Маккьаредду, а также пруд Санта Джилла, расположенные на территории муниципалитета Кальяри. После затяжного судебного разбирательства Конституционный суд вынес постановление № 123 от 23 июля 1980 г., в котором указывалось, что выполнение обязательств, взятых после подписания международного документа, полностью лежит на государстве, а не на региональных властях. Именно государству принадлежит право в целях охраны животного мира и окружающей среды принимать непосредственное участие и вкладывать средства в территории, попавшие под защиту международного договора [11].

Поразительные темпы социально-экономического развития в послевоенной Италии уже довольно скоро подтолкнули государство к проведению политических реформ, направленных на размывание централизованной власти. Начавшийся в 70-е гг. XX в. период реформ покончил с утвердившейся в Италии сто лет назад моделью централизованного правительства, предоставив новым региональным властям беспрецедентные полномочия. В июле 1975 г. в ходе второго тура региональных выборов регионалисты смогли провести в парламенте закон, предусматривавший передачу областям новых важных функций, а также обязывавший центральное правительство добиваться парламентского одобрения принимаемых декретов [12, р. 36].

В июле 1977 г. был принят декрет президента Итальянской Республики № 616, посвященный построению новой системы делегирования ряда государственных административных функций и конкретизирующий разграничение полномочий центральных, региональных и местных органов власти. Однако в соответствии со ст. 4 государство по-прежнему оставляло за собой функции, касавшиеся ведения международных отношений и сотрудничества с ЕС, обеспечения обороноспособности и национальной безопасности. Регионы получали право осуществлять за границей только действия пропагандистского характера, связанные с вопросами их юрисдикции и с учетом предварительного согласования с правительством [13].

В последующие годы политическая полемика в основном сводилась к интерпретации положений, содержавшихся в ст. 4 данного декрета. Согласно некоторым исследователям утвержденная формулировка носила исчерпывающий характер, в результате чего международная деятельность регионов на внешнем направлении могла рассматриваться только как деятельность пропагандистского характера при условии предварительного одобрения, а любые действия, не получившие государственного согласия, считались бы незаконными. Другие, наоборот, считали, что ряд мероприятий, имеющих международную специфику, не могут быть расценены как деятельность пропагандистского характера, но явно подпадают под понятие «международная деятельность» [14, p. 45].

В результате этого появилась новая формулировка - «деятельность международного значения». Впервые она была использована в постановлении Конституционного суда № 179 от 23 марта 1987 г., которое объявило недействительными соглашение о намерениях, подписанное президентом итальянской области Марке и представителем управления по патентам провинции Шаньдун КНР в 1986 г., и соглашение в области здравоохранения, заключенное в том же году в Могадишо областью Ломбардия и сомалийской провинцией Бенадир. Однако во втором пункте заключительной части постановления указывалось, что регионам принадлежит право участвовать в деятельности международного значения. В связи с этим, в частности, подтверждалась законность соглашения о намерениях между итальянской областью Апулия в пределах своей юрисдикции и Социалистической Республикой Черногория (Югославия), подписанного 27 января 1986 г. [15].

Серьезные законодательные инициативы по децентрализации республики были предприняты в 90-е гг. XX в. В 1997-1998 гг. правительство приняло пакет мер, получивших название «законов Бассанини». Реформирование, начавшееся в 1990 г., как отмечает сам автор законов, было задумано и реализовано как общая комплексная реформа государства и органов государственного управления [16]. В начале 90-х гг. XX в., взяв курс на смену централизованной системы на федеративную, за 10 лет была проделана значительная предварительная работа по децентрализации республики и построению новой региональной политики на принципах субсидиарно-сти. Однако, передав местным и региональным органам власти широкий круг полномочий центральных ведомств с соответствующими финансовыми и человеческими ресурсами, государство сохранило исключительные компетенции по реализации политики в сфере иностранных дел [17].

Итогом всех этих реформаторских процессов стала конституционная реформа 2001 г., или, как ее принято называть, «реформа V главы Конституции», предусматривающая трансформацию государственного устройства Италии, конституционно-правового статуса ее территориально-административных образований и их взаимодействия с центральной властью, а также разграничение полномочий на исключительные и конкурирующие сферы. Речь идет о конституционном законе № 2 от 31 января 2001 г., касающемся прямых выборов глав регионов со специальным статусом и автономных провинций Тренто и Болцано, и конституционном законе № 3 от 18 октября 2001 г., вносящем поправки в раздел V части II Конституции.

В соответствии с изменениями, внесенными законом № 3, муниципалитеты, провинции, столичные города и регионы признаны автономными образованиями со своими уставами, полномочиями и функциями. Подобное рассмотрение государства как основной части республики наравне с областями, провинциями и городами является характерным и демонстрирует один из основных подходов итальянской политико-правовой системы к данному вопросу [18, с. 122-129]. За государством среди прочего закрепилось право исключительного законодательства в области внешней политики, международных отношений и связей с ЕС. Однако поправки также определили сферы так называемого конкурирующего законодательства, к которым в том числе относились международные отношения областей с ЕС, внешняя торговля и другие. По мнению Г. Сардаряна, итальянское государство при очевидном сохранении за собой достаточно широкого объема ключевых сфер фактически уже существовало в условиях федеративной формы устройства [19, с. 124].

Таким образом, реформа существенно увеличила роль областей Италии на международной арене и признала за ними право на ведение собственных международных связей, заключение договоров как с иностранными государствами, так и их отдельными субъектами, а также фактически нивелировала различия между обычными и специальными регионами. Несмотря на то

что реформа вызвала неоднозначную реакцию как со стороны политических сил, выступающих за федерализацию республики, так и со стороны властей южных регионов, Италия, безусловно, вобрала в себя значительное число федеративных черт.

В начале XXI в. итальянские регионы получили широкие права в области международных отношений. Конституция официально закрепила за регионами и автономными областями компетенции по осуществлению собственных международных связей. Однако это не означает, что в предшествующий конституционной реформе период итальянские области не устанавливали собственные международные контакты за границей. Наоборот, итальянские области во второй половине XX в. сумели создать широкую сеть международных связей с иностранными регионами, активно развивали отношения, заключали договоры и протоколы как с европейскими территориями, так и с государствами дальнего зарубежья. Фактически была разработана собственная система правовых норм, по-разному закрепленных в региональных статутах, в целях реализации взаимовыгодного сотрудничества с иностранными партнерами. Учитывая предшествующий богатый опыт работы итальянских областей на внешнем направлении, что часто приводило к юридическим спорам и фактически носило «полуофициальный» характер, конституционная реформа 2001 г. вернула этот процесс в правовое русло, придав этим отношениям официальный характер.

Ссылки:

1. Зонова Т.В. От Европы государств к Европе регионов // Полис. 1999. № 6.

2. ARGE ALP. Chi siamo [Электронный ресурс]. URL: http://it.argealp.org/chi-siamo (дата обращения: 16.09.2014).

3. Alps-Adriatic-Alliance [Электронный ресурс]. URL: http://www.alpeadria.org (дата обращения: 20.09.2014).

4. Price M.F. Co-operation in the European Mountains 1: The Alps. Gland, 1999.

5. Ермакова Э.В. Трансграничное франко-итальянское сотрудничество, или Почему с соседями лучше не ссориться // Вестник Mn/IMÜ. 2012. № 1.

6. Богатырева О.Н. Регионы Италии в современной международной деятельности: правовой аспект // Известия Уральского федерального университета. Сер. 2: Гуманитарные науки. 2012. № 4 (108).

7. См: Барабанов О.Н. Эволюция регионов Италии как акторов мировой политики // Полис. 2006. № 4.

S. На перекрестке Средиземноморья: «Итальянский сапог» перед вызовами XXI века / под ред. Т.В. Зоновой. M., 2011.

9. Конституционное право зарубежных стран : учеб. для вузов / под общ. ред. M^. Баглая, Ю.И. Лейбо и ЛМ Энтина. M., 2004.

10. Sentenza 11 luglio 19б1, n. 46 [Электронный ресурс]. URL: http://www.consiglio.provincia.tn.it/leggi-e-archivi/ (дата обращения: 14.11.2014).

11. Sentenza 23 luglio 19S0, n. 123 [Электронный ресурс]. URL: http://www.giurcost.org/decisioni/19S0/0123s-S0.html (дата обращения: 14.11.2014).

12. Robert D. Making Democracy Work. Civic Traditions in Modern Italy. New Jersey, 1993.

13. D.P.R. 24 luglio 1977, n. 616 [Электронный ресурс]. URL: http://www.edscuola.it/archivio/ norme/decreti/dpr616_77.html (дата обращения: 19.11.2014).

14. Olivetti M. Il potere estero delle regioni italiane, in prospettiva comparata / Studi in memoria di Livio Paladin. Vol. III. Napoli, 2004.

15. Sentenza 22 maggio 19S7, n. 179 [Электронный ресурс]. URL: http://www.giurcost.org/decisioni/19S7/0179s-S7.html (дата обращения: 16.11.2014).

16. Бассанини Ф. Реформа государства: реформа органов государственной власти Италии [Электронный ресурс]. URL: http://www.bassanini.it/wp-content/uploads/2013/10/BassaniniRiformaStato_vers_russa.pdf (дата обращения: 03.12.14).

17. Legge 15 marzo 1997, n. 69 [Электронный ресурс]. URL: http://www.normattiva.it/uri-res/N2Ls?urn:nir:stato:legge:1997-03-15;59!vig (дата обращения: 06.12.2014).

1S. Сардарян Г. Конституционная реформа 2001 года в Италии в контексте перехода от сложного унитарного государства к федеративному // Право и управление. XXI век. 2013. № 2. 19. Там же.