Специфика правового регулирования природного комплекса города Москвы

компетентного органа о передаче земельного участка в общую собственность. В то же время, исходя из ст. 6 раздела II Инструкции, представление документов на государственную регистрацию права общей долевой собственности на объекты недвижимости осуществляется в соответствии с Федеральным законом «О государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним»1 (в том числе ст. 16, 17 и 18 Закона). Статья 17 указанного Закона в числе прочих документов, являющихся основаниями для государственной регистрации прав на недвижимое имущество, указывает акты, изданные органами государственной власти или органами местного самоуправления.

Подводя итог, следует отметить, что вопрос о моменте возникновения права собственности остался нерешенным. Из анализа законодательства в этой сфере вытекают два варианта его решения.

Во-первых, право общей долевой собственности на земельный участок под многоквартирным домом возникает в силу закона с момента присвоения участку кадастрового номера. Государственная регистрация права в этом случае носит правоподтверждающий характер.

Во-вторых, право общей долевой собственности на земельный участок под многоквартирным домом возникает с момента государственной регистрации права, при этом кадастровый план земельного участка и решение компетентного органа о предоставлении участка являются основаниями для государственной регистрации права.

Учитывая явное противодействие местных администраций частной собственности на землю, можно предположить, что в лучшем случае жителям останется регистрировать право на участок, совпадающий с «пятном застройки» многоквартирного дома.

Кузнецова А. В., соискатель МГЮА

СПЕЦИФИКА ПРАВОВОГО РЕГУЛИРОВАНИЯ ПРИРОДНОГО КОМПЛЕКСА ГОРОДА МОСКВЫ

В настоящее время вопрос сохранения здоровой и комфортной среды обитания в городах приобретает все большее значение, так как в городских поселениях проживает свыше 100 млн человек или около 70% всего насе-

1 Федеральный закон от 21 июля 1997 г. № 122-ФЗ «О государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним» // Собрание законодательства РФ. 1997. № 30. Ст. 3594.

ления нашей страны. Ведущая роль в урбанизационных процессах принадлежит большим и крупным городам с населением свыше 100 тыс. человек, в которых концентрируется более 45% населения России1.

При этом качество окружающей среды большинства городов (по результатам анализа состояния компонентов природной среды), по данным Государственных докладов о состоянии окружающей природной среды в Российской Федерации в 1998—2005 гг., можно оценить как невысокое. Например, наблюдения за качеством атмосферного воздуха, являющимся одним из основных критериев состояния окружающей среды, показывают, что в 140 крупных городах (71% городов, где проводится наблюдение) степень загрязнения воздуха оценивается как очень высокая и высокая и только в 17 % городов — как низкая2.

Можно утверждать, что современное природоохранное законодательство в совокупности создает достаточную юридическую базу для эффективной правоприменительной работы в области предотвращения негативного воздействия хозяйственной и иной деятельности на окружающую среду и ликвидации ее последствий.

Однако ряд отношений не попали в структуру современного экологического законодательства и нуждаются в теоретической разработке. Так, требует дополнительной проработки проблема регулирования деятельности по сохранению природных объектов в городах, формирования и нормирования количества и качества природно-антропогенных объектов3, создающих благоприятную городскую среду обитания. При этом очевидно, что природные объекты в городах являются объектами экологических отношений и отношений по охране и использованию земель. При этом «на практике такие отношения тесно взаимосвязаны и в большинстве случаев реализуются как единство»4.

Современное земельное законодательство устанавливает возможность выделения в границах земель поселений рекреационных территориальных зон (участков, занятых городскими лесами, скверами, парками, садами, прудами, озерами, водохранилищами, а также использующимися для отдыха граждан и туризма) и зон особо охраняемых территорий. При этом

1 Устойчивое развитие: ресурсы России / Под общ. ред. Н. П. Лаверова. М., 2004. С. 16.

2 Федеральная служба по гидрометеорологии и мониторингу окружающей среды. Обзор загрязнения природной среды в Российской Федерации за 2005 год. М., 2006. С. 70.

3 Природно-антропогенный объект — природный объект, измененный в результате хозяйственной или иной деятельности, и (или) объект, созданный человеком, обладающий свойствами природного объекта и имеющий рекреационное или защитное значение.

4 Постатейные комментарии к Земельному кодексу Российской Федерации и Федеральному закону «Об обороте земель сельскохозяйственного назначения» / Отв. ред. Г. Е. Быстров и Б. Д. Клюкин. М., 2002. С. 3.

четкого определения рекреационных территориальных зон действующее законодательство не имеет. Земельный кодекс РФ содержит термин «земли рекреационного назначения», определяя их как земли, предназначенные для организации отдыха, туризма и спортивной деятельности граждан.

Одновременно природоохранное законодательство при рассмотрении вопроса охраны природных и природно-антропогенных объектах в городах ограничивается общей характеристикой понятия «зеленый фонд поселений» и отсылочной нормой о том, что «государственное регулирование в области охраны зеленого фонда городских и сельских поселений осуществляется в соответствии с законодательством» 1.

Так как одна из «существенных задач при формировании природоохранного законодательства субъектов РФ состоит в обеспечении учета региональных экологических, природно-климатических, экономических, культурных и иных особенностей при регулировании использования и охраны природных ресурсов»2, кратко рассмотрим особенности современного развития города Москвы.

Экономические и социальные условия города Москвы можно кратко охарактеризовать следующим образом: высокие цены на недвижимость, отсутствие свободных площадей для застройки, наличие комплекса факторов отрицательного психологического воздействия на психику человека — высокий уровень шума, растянутость транспортных коммуникаций, большая плотность населения. Так, площадь города Москвы на 1 декабря 2006 г. составила 1081 км2. Численность населения, официально зарегистрированного в городе в этот же период была 10 441 тыс. человек или почти 10 тыс. человек на 1 км2. Одновременно в 2005 г. было введено в эксплуатацию 4 648 тыс. м2 жилья, а общая протяженность улиц и проездов города составила 4 525 км3. Очевидно, что в таких условиях проживания большое значение имеет сохранение озелененных территорий и природных ландшафтов, то есть средовой фактор гармоничного развития личности, обеспечивающий необходимое взаимодействие жителей города с природной средой4.

Законодательство города Москвы не содержит понятий рекреационных территориальных зон, но определяет задачи сохранения и развития системы природных и озелененных территорий среди перспективных задач развития

1 Федеральный закон от 10 января 2002 г. № 7-ФЗ «Об охране окружающей среды» // Собрание законодательства РФ. 2002. № 2. Ст. 133; 2004. № 35. Ст. 3607; 2005. № 1. Ст. 25; № 19. Ст. 1752.

2 Бринчук М. М. Экологическое право, М., 2005. С. 391.

3 Официальный сайт Правительства Москвы // <http://www.mos.ru> (последнее посещение — 24 марта 2007 г.).

4 Панов В. И. Состояние и проблемы экологической психологии. М., 1998.

города1. Городское законодательство выделяет особо охраняемые природные территории, а также иные объекты природного комплекса и объекты историко-культурного назначения, устанавливает требования по функциональному, строительному и ландшафтному зонированию участков территории города2. При этом «в процессе зонирования устанавливаются дополнительные виды разрешенного использования каждой категории земель»3 и определяется целевое назначение земель.

В Москве к территориальным рекреационным зонам можно отнести объекты природного комплекса (в том числе особо охраняемые природные территории), а также озелененные территории различного функционального назначения, не входящие в перечень объектов природного комплекса.

Определяющим фактором и признаком отнесения территории города к природному комплексу является фактор преобладания на участке территории растительности и (или) водных объектов, целевое предназначение которых — это выполнение природоохранных, рекреационных, оздоровительных и ландшафтообразующих функций4.

Жесткая регламентация хозяйственной деятельности на территориях природного комплекса, нормирование количества и назначения его объектов составляют суть общего фундаментального режима таких территорий. Определенная автономность разрешенного использования объектов природного комплекса подразумевается в устанавливаемых в составе проектов планировок режимах регулирования градостроительной деятельности.

Правовые основы образования, охраны и использования объектов природного комплекса Москвы урегулированы законодательными и подзаконными актами города. При этом необходимо отметить, что понятие природного комплекса, закрепленное Законом города Москвы, не соответствует федеральному законодательству.

В настоящее время разработан и прошел первое чтение в Московской городской Думе законопроект «О комплексе природных и озелененных тер-

1 Закон города Москвы от 27 апреля 2005 г. № 14 «О Генеральном плане города Москвы (основные направления градостроительного развития города Москвы)» // Тверская, 13. 2005. 26 мая.

2 Закон города Москвы от 9 декабря 1998 г. № 28 «О градостроительном зонировании территории города Москвы» // Тверская, 13. 1999. 4—10 марта; 2000. 2—8 фев.; 2003. 18 марта; 2005. 26 мая.

3 Постатейные комментарии к Земельному кодексу Российской Федерации и Федеральному закону «Об обороте земель сельскохозяйственного назначения» / Отв. ред. Г. Е. Быстров и Б. Д. Клюкин. М., 2002. С. 49.

4 Закон города Москвы от 21 октября 1998 г. № 26 «О регулировании градостроительной деятельности на территориях природного комплекса города Москвы»// «Тверская, 13». 1998. 10-16 дек.

риторий», в котором данные противоречия устранены. В соответствии с названным законопроектом к природным территориям города предлагается отнести естественные экологические системы и объекты, сохранившие свои природные свойства, а природно-антропогенные и антропогенные объекты будут отнесены к озелененным территориям. При этом для природных и озелененных территорий устанавливаются специфические правовые режимы.

Важно отметить, что, по мнению ряда авторов, в понятии «природный комплекс» «речь идет о природно-географических объектах (ландшафтах), не имеющих статуса особо охраняемой природной территории»1, но в состав объектов природного комплекса города Москвы входят особо охраняемые природные территории регионального значения.

Целевое предназначение особо охраняемых природных территорий города Москвы — это сохранение уникальных и типичных природных объектов, объектов растительного и животного мира, достопримечательных природных образований2. В дополнение к установленным федеральным законодательством категориям особо охраняемых природных территорий3 в Москве введены следующие категории таких территорий: природно-исторический парк, экологический парк, заповедный участок, городской лес.

Система особо охраняемых природных территорий города Москвы включает: национальный парк «Лосиный остров»; девять природно-исторических парков, пять природных заказников и шестьдесят семь памятников природы.

В 2006 г. общая площадь особо охраняемых природных территорий в городе Москве составила 16 885,57 га, или 15,6% от общей площади города.

Общностью целей и задач городских природных территорий определяются единые черты их правового режима4:

— включенные в границы таких территорий земли являются собственностью города Москвы (за исключением земель национального парка «Ло-

1 Дубовик О.Л. Экологическое право, М., 2007. С. 486.

2 Закон города Москвы от 26 сентября 2001 г. № 48 «Об особо охраняемых природных территориях в городе Москве» // Тверская, 13. 2001. 14—20 нояб.; 2004. 14 сент.; 28 дек.; 2005.

2 июня.

3 Федеральный закон от 14 марта 1995 г. № 33-ФЗ «Об особо охраняемых природных территориях» // Собрание законодательства РФ. 1995. № 12. Ст. 1024; 2004. № 35. Ст. 3607; 2005. № 1. Ст. 25; № 19. Ст. 1752.

4 В целом, под правовым режимом земель поселений понимается «установленный нормами земельного и градостроительного законодательства порядок использования и охраны земельных участков в пределах границы поселения, определяющий права и обязанности субъектов прав на земельные участки посредством градостроительного планирования, территориального зонирования и регулирования застройки в целях обеспечения благоприятной среды жизнедеятельности и устойчивого развития поселения». Земельное право / Отв. ред. Г. Е. Быстров, Р. К. Гусев. М., 2006, С. 581.

синый остров», являющихся федеральной собственностью, и земель иных собственников или пользователей, предоставленных им до образования особо охраняемых природных территорий);

— в границы таких территорий могут быть включены земли других собственников и пользователей, не изъятые из хозяйственного использования;

— на землях особо охраняемых территорий города Москвы устанавливаются дополнительные требования к землепользованию (градостроительные регламенты особого вида) и организации хозяйственной деятельности;

— корректировка границ особо охраняемых природных территорий, приводящая к уменьшению их площади, запрещается.

Особенности правового режима каждой природной территории и их детальные толкования устанавливаются в положении о территории, а также в утверждаемой части градостроительной документации, обосновывающей развитие конкретной природной территории. Специфика правового режима выражается в разделении каждой особо охраняемой территории в пределах установленных границ на функциональные зоны, что обеспечивает решение разнообразных задач (сохранение уникальных природных комплексов, экологическое просвещение жителей города, организацию научных исследований, повышение качества жизни за счет создания более комфортной среды обитания и др.).

Управление системой особо охраняемых природных территорий города осуществляется специально уполномоченным органом Правительства Москвы — Департаментом природопользования и охраны окружающей среды города Москвы.

Анализ городского законодательства о природных территориях позволяет сделать вывод о наличии достаточного количества нормативных правовых актов, обеспечивающих основу деятельности по формированию и организации функционирования особо охраняемых природных территорий в Москве.

Необходимо, прежде всего, организовать работу в части приведения существующей системы природных территорий города в соответствие с федеральным законодательством. Так, ряд объектов, отнесенных к особо охраняемым природным территориям регионального значения (то есть, находящихся в собственности города Москвы как субъекта РФ), располагаются на землях, относящихся к федеральной собственности.

Требуется принятие нормативных правовых актов, устанавливающих порядок резервирования земельных участков, предназначенных для организации особо охраняемых природных территорий, и об ограничении на них хозяйственной деятельности.

Одним из острых вопросов является вопрос установления Московской городской Думой описаний границ земельных участков, которые не могут быть отчуждены или переданы в аренду.

Представляется, что дальнейшее развитие системы особо охраняемых природных территорий связано с совершенствованием нормативной правовой базы по организации их деятельности, развитием процесса их интеграции в социально-экономическую жизнь города, привлечением внимания к их проблемам органов власти, общественности, научных организаций.

Далее рассмотрим особенности правового режима озелененных и резервных территорий, входящих в состав природного комплекса Москвы.

К особенностям законодательства города относится характеристика юридического понятия озелененной территории как участка земли, на котором располагается растительность естественного происхождения, а также искусственно созданные садово-парковые комплексы и объекты (бульвары, скверы, газоны, цветники). Важным признаком, позволяющим отнести участок к озелененной территории, является процентное соотношение поверхности, занятой растительным покровом, и площади рассматриваемого участка (в пределах озелененной территории не менее 70% поверхности должно быть занято растительным покровом)1. Основное целевое назначение озелененных территорий — выполнение экологических и санитарно-гигиенических функций.

Резервные территории определяются как территории, предназначенные для реорганизации в целях воссоздания утраченных или формирования новых территорий природного комплекса2.

К озелененным территориям города Москвы относятся3:

— озелененные территории общего пользования (в том числе — скверы, бульвары, парки, сады);

— озелененные территории ограниченного пользования (в том числе — территории лечебных и образовательных учреждений, придомовые территории);

— озелененные территории специального назначения (в том числе — территории кладбищ, санитарно-защитных зон и ЛЭП);

— территории природного комплекса (в понятии, используемом федеральным законодательством);

— резервные территории.

1 Закон города Москвы от 5 мая 1999 г. № 17 «О защите зеленых насаждений» // Тверская, 13. 1999. 17—23 июня; 2001. 11—17 апр.; 2002. 5 марта; 2003. 29 июля; 2004. 22 апр.

2 Закон города Москвы от 21 октября 1998 г. № 26 «О регулировании градостроительной деятельности на территориях природного комплекса города Москвы» // Тверская, 13. 1998. 10—16 дек.

3 Определения отдельных категорий территорий природного комплекса содержатся в Нормах и правилах проектирования планировки и застройки Москвы МГСН 1.01—99.

Перечни озелененных территорий, относящихся к объектам природного комплекса, утверждаются Правительством Москвы1. Всего к озелененным и резервным территориям в 1998—2004 гг. было отнесено 1968 объектов, общей площадью 16 859,98 га (без учета площади особо охраняемых природных территорий). При этом приоритет и преимущественный объем объектов природного комплекса составляли озелененные территории общего поль-зования2.

В заключение рассмотрения темы хотелось бы отметить, что вопрос сохранения и развития рекреационных территориальных зон больших городов, а особенно Москвы как столицы Российской Федерации представляется значимым и требующим дополнительных исследований.

Минченко Н. В., аспирант МГЮА

СОЗДАНИЕ ТЕРРИТОРИЙ ТРАДИЦИОННОГО ПРИРОДОПОЛЬЗОВАНИЯ КАК СПОСОБ РЕАЛИЗАЦИИ ПРАВ КОРЕННЫХ МАЛОЧИСЛЕННЫХ НАРОДОВ СЕВЕРА, СИБИРИ И ДАЛЬНЕГО ВОСТОКА РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ

Традиционное природопользование коренных малочисленных народов Севера, Сибири и Дальнего Востока РФ непосредственно зависит от состояния природных ресурсов на соответствующих территориях. Промышленное загрязнение таких территорий создает реальную угрозу существованию традиционных отраслей хозяйства, а следовательно, и самих малочисленных народов. Сохранять этнос — значит, прежде всего, сохранять присущие ему черты хозяйственной жизни. Зарубежный и отечественный опыт убедительно свидетельствует о том, что народы, традиционное хозяйство которых

1 Постановления Правительства Москвы от 19 января 1999 г. № 38 «О проектных предложениях по установлению границ природного комплекса с их описанием и закреплением актами красных линий», от 26 марта 2002 г. № 203-ПП «Об утверждении схемы объектов природного комплекса Центрального административного округа с установлением режимов регулирования градостроительной деятельности» и от 3 февраля 2004 г. № 46-ПП «О природном комплексе Зеленоградского административного округа».

2 В настоящее время в Москве наблюдается вызванная целым рядом объективных факторов тенденция сокращения площадей озелененных территорий общего пользования за счет их перевода в озелененные территории ограниченного пользования (закрытые спортивные объекты, гольф-поля, платные зоны отдыха и др.). Представляется, что это приводит не только к ухудшению качества окружающей среды (за счет преобразования природных объектов в природно-антропогенные), но и к повышению социальной напряженности в обществе.