Конституционно-правовые предпосылки координационной деятельности в системе исполнительной власти современной России

ПРАВОВОЕ РЕГУЛИРОВАНИЕ В СОВРЕМЕННОЙ РОССИИ

N.V. Timokhin

Constitutional-Legal Prerequisites of Coordinating Activity in Modern Russian Executive Branch System

The author considers the issues connected with providing the unity of state authority in the Russian Federation through coordinate activities of plenipotentiaries of the Russian Federation President in the federal districts.

Key words and word-combinations: separation of powers; executive bodies; plenipotentiary of the President of the Russian Federation in a federal district; coordinating activities.

Рассмотрены вопросы, связанные с обеспечением единства государственной власти в Российской Федерации посредством координационной деятельности полномочных представителей Президента Российской Федерации в федеральных округах.

Ключевые слова и словосочетания: разделение властей; органы исполнительной власти; полномочный представитель Президента РФ в федеральном округе; координационная деятельность.

УДК 342.5 ББК 67.400.6

Н.В. Тимохин

КОНСТИТУЦИОННОПРАВОВЫЕ ПРЕДПОСЫЛКИ КООРДИНАЦИОННОЙ ДЕЯТЕЛЬНОСТИ В СИСТЕМЕ

ИСПОЛНИТЕЛЬНОЙ ВЛАСТИ СОВРЕМЕННОЙ РОССИИ

^В соответствии со ст. 5 Конституции России федеративное устройство нашего государства основано на его государственной целостности и единстве системы государственной власти. В современной России конституционный принцип единства системы государственной власти гарантирует ее целостность и государственный суверенитет, обеспечивает слаженное функционирование государственного механизма по осуществлению функций Российского государства во всей их полноте и многообразии.

Согласно принципу, закрепленному в ст. 10 Конституции РФ, государственная власть в России осуществляется на основе разделения на законодательную, исполнительную и судебную. Каждая из названных ветвей власти самостоятельна и выполняет свои функции посредством особой системы органов и в

специфических правовых формах. Динамика развития современного общества превращает органы государственной власти, прежде всего органы исполнительной власти, в более сложные системы, для обеспечения управляемости которыми необходимы новые структуры, технологии, формы и методы деятельности, соответствующие сложности современной управленческой организации.

Как отмечает Н.И. Матузов, после принятия новой российской Конституции на ее основе сложился целый комплекс правоотношений (вертикальных и горизонтальных) между различными государственными органами [1, с. 131]. Иначе говоря, взаимоотношения органов государственной власти складываются в двух направлениях - по горизонтали и по вертикали. В горизонтальном разрезе взаимоотношения существуют в рамках закрепленного ст. 10 Конституции РФ разделения властей на уровне Федерации и ее субъектов. В вертикальном отношении в соответствии с отечественной Конституцией можно выделить четыре уровня взаимоотношений органов публичной власти: органов государственной власти Российской Федерации и ее субъектов, органов государственной власти края, области и входящих в их состав автономных округов (ч. 4 ст. 66), органов государственной власти и органов местного самоуправления (ст. 132), органов местного самоуправления городских, сельских поселений и органов местного самоуправления «других территорий», в состав которых эти поселения могут входить (ч. 1 ст. 131).

Непосредственно в Конституции РФ не упоминается о взаимодействии органов исполнительной власти субъектов РФ и полномочных представителей главы государства в федеральных округах. В контексте рассмотрения единства системы органов исполнительной власти, как предпосылки координационной деятельности со стороны полномочных представителей Президента РФ в федеральных округах, полагаем более уместным говорить о реализации принципа единства системы государственной власти по вертикали.

В данном случае это выражается в том, что федеральные органы государственной власти и органы государственной власти субъектов РФ выступают в качестве единой государственной власти. Это достигается единством ключевых принципов функционирования, производностью полномочий, наличием совокупности организационно-правовых сдержек и противовесов, при которых все органы каждого уровня публичной власти сообразно своим функциям в различных формах участвуют в выработке государственной политики, принятии законов и их осуществлении [2]. Кроме того, как указывает И.Н. Барциц, единство государственной власти в системе исполнительной ветви обеспечивается подчинением органов исполнительной власти субъектов РФ решениям федеральных органов исполнительной власти в пределах, установленных Конституцией и законами Российской Федерации [3, с. 479].

Проблема эффективности государственного управления многогранна, и значительная роль при этом отводится рациональному взаимодействию в системе исполнительной власти. В 2006 г. в Программе социально-экономического развития Российской Федерации на среднесрочную перспективу (2006-2008 гг.) отмечалось, что Россия нуждается в такой системе государственного управления, которая позволила бы обеспечить значительный рост экономики, реализа-

цию приоритетных национальных проектов и решение социальных проблем, обретение способности эффективно конкурировать в масштабах глобальной экономики [4]. Создание такой системы государственного управления, начатое в 1990-е годы, представляет собой серьезную задачу, сложность которой нельзя переоценить. Нахождение оптимального баланса во взаимодействии органов государственной власти различного уровня обозначалось неоднократно важнейшей задачей государственной политики в посланиях Президента РФ В.В. Путина Федеральному Собранию РФ: «У нас до сих пор не выстроено эффективное взаимодействие между разными уровнями власти... любая власть прежде всего означает большую ответственность» [5, 6].

По свидетельству международных экспертов по эффективности государственного управления и качеству публичных услуг, Российская Федерация находится на одном уровне со странами, намного уступающими ей в экономическом развитии, а по ряду интегральных показателей, используемых в международной практике, Россия значительно уступает не только развитым странам, но и большинству стран Восточной Европы. Согласно индексу GRICS (Governance Research Indicator Country Snapshot), который определяется 1 раз в 2 года Всемирным банком и оценивает эффективность государственного управления в 209 странах, Россия по таким показателям, как эффективность работы правительства, качество законодательства, верховенство закона и контроль за коррупцией, находится в нижней части рейтинга [7].

Между тем можно добиться значительного повышения эффективности и действенности государственного управления на региональном уровне при условии осуществления значительных инвестиций в проведение административной реформы, создания соответствующей правовой базы, обеспечения эффективного функционирования всей системы исполнительной власти, что достигается в числе прочего посредством качественной координационной деятельности, ориентированной на достижение единой цели. При этом ключевая роль может принадлежать полномочным представителям Президента РФ в федеральных округах.

Представляется, что в Положении о полномочном представителе Президента РФ в федеральном округе заложен большой потенциал координационных полномочий. В частности, согласно указанному Положению к функциям полномочных представителей главы Российского государства в федеральных округах относятся: обеспечение координации деятельности федеральных органов исполнительной власти; организация взаимодействия федеральных органов исполнительной власти с органами государственной власти субъектов РФ, органами местного самоуправления; участие в работе органов государственной власти субъектов РФ, органов местного самоуправления; организация по поручению Президента РФ проведения согласительных процедур для разрешения разногласий между федеральными органами государственной власти и органами государственной власти субъектов Федерации [8].

Таким образом, первой функцией полномочного представителя, которая составляет приоритетное направление его деятельности, по Положению считается обеспечение координации деятельности федеральных органов исполнительной власти в соответствующем федеральном округе. Однако остановимся на

иной функции, обозначенной в Положении: организация по поручению Президента РФ проведения согласительных процедур. По нашему мнению, установленные в Конституции РФ согласительные процедуры - один из факторов, позволяющих судить о конституционно-правовой природе координационной деятельности в системе исполнительных органов государственной власти.

Согласно ч. 1 ст. 85 российской Конституции Президент РФ может использовать согласительные процедуры для разрешения разногласий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов РФ, а также между органами государственной власти субъектов РФ. В случае недостижения согласованного решения он может передать разрешение спора на рассмотрение соответствующего суда. Указанное конституционное положение детерминирует правовую природу согласительной деятельности Президента РФ в отношении органов государственной власти субъектов Федерации.

История появления и развития института согласительных процедур в Российской Федерации, его внедрения в правовую и политическую практику длится относительно небольшой срок. Развитие институтов демократии и признание существования различных, иногда и прямо противоположных интересов у субъектов РФ, действующих в политической, экономической и иных сферах государственной жизни, привели и к легализации возникающих между ними разногласий. Это, в свою очередь, поставило вопрос о необходимости разработки и внедрения инструмента их предупреждения и разрешения.

Полагаем, что ч. 1 ст. 85 Конституции закрепляет роль Президента РФ как координатора органов законодательной, исполнительной и судебной власти РФ. При этом определенная сложность состоит в том, что ни Конституция РФ, ни какие-либо иные нормативные правовые акты не содержат таких понятий, как «согласительные процедуры», «разногласия между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов РФ», «недостижение согласованного решения», именно в контексте ч. 1 ст. 85 Конституции РФ.

В российской Конституции не конкретизировано понятие согласительных процедур, что имеет принципиальное значение, так как в результате Президент РФ оказывается свободным в выборе из большого диапазона согласительных процедур, суть которых состоит в выдвижении компромиссных вариантов и в конечном счете в достижении согласованного решения. «Процедура согласования имеет целью достижение взаимоприемлемого решения путем координации интересов всех ее участников», - отмечается в решение Конституционного Суда РФ [9]. Учитывая указанную правовую позицию Конституционного Суда РФ, считаем, что проведение согласительных процедур должно организовываться представителем Президента РФ в соответствующем федеральном округе. Данная позиция представляется вполне разумной и заслуживающей апробации на практике, тем более что пока применение согласительных процедур не получило детального законодательного регулирования.

В заключение можно сделать вывод, что фундамент деятельности современной российского системы управления следует рассматривать с точки зрения

вертикальной и горизонтальной структур координационной деятельности, существование которых обусловлено спецификой федеративного устройства, особой организацией органов государственной власти Российской Федерации и установлением той или иной соподчиненности между различными субъектами координационной деятельности.

Не будет преувеличением сказать, что координационная деятельность пронизывает всю вертикаль исполнительной ветви власти, гармонично вписывая в нее полномочия главы государства. Так, в соответствии с ч. 2 ст. 80 Конституции РФ Президент РФ обеспечивает согласованное функционирование и взаимодействие органов государственной власти. На основании ст. 13 Федерального конституционного закона «О Правительстве Российской Федерации» Правительство РФ в пределах своих полномочий в числе прочего обеспечивает единство системы исполнительной власти в Российской Федерации, направляет и контролирует деятельность ее органов [10], а значит, и координирует их деятельность.

Рассматривая указанные нормы системно и учитывая необходимость повышения эффективности государственного управления, можно утверждать о целесообразности образования особого звена в механизме координационной деятельности исполнительной власти. Таким звеном, по нашему мнению, являются полномочные представители Президента РФ в федеральных округах.

Библиографический список

1. Матузов, Н. И. Актуальные проблемы теории права [Текст] / Н. И. Матузов. - Саратов, 2003.

2. Анненкова, В. Г. Единство Российского государства: проблемы конституционной теории и практики [Текст] : автореф. дис. ... д-ра юрид. наук / В. Г. Анненкова. - М., 2005.

3. Барциц, И. Н. Правовое пространство России: вопросы конституционной теории и практики [Текст] / И. Н. Барциц. - М., 2004.

4. Программа социально-экономического развития Российской Федерации на среднесрочную перспективу (2006-2008 годы). Утверждена распоряжением Правительства РФ от 19 января 2006 г. № 38-р // http://www.govemment.ru/govemment/govemmentactivity

5. Послание Президента РФ Федеральному Собранию РФ 2000 г. (о положении в стране и основных направлениях внутренней и внешней политики государства) [Текст] // Известия. -2000. - 27 марта.

6. Послание Президента РФ Федеральному Собранию РФ 2004 г. [Текст] // Российская газета. - 2004. - 25 марта.

7. Концепция административной реформы в Российской Федерации в 2006-2008 годах. Одобрена распоряжением Правительства РФ от 25 октября 2005 г. № 1789-р // http:// www.government.ru/govemment/govemmentactivity/

8. Указ Президента РФ от 13 мая 2000 г. № 849 (в ред. от 11 апреля 2008 г.) «О полномочном представителе Президента Российской Федерации в федеральном округе» [Текст] // СЗ РФ. -2000. - № 20. - Ст. 2112; № 26. - Ст. 2748; № 38. - Ст. 3781; 2001. - № 6. - Ст. 551; 2004. - № 15. -Ст. 1395; № 41. - Ст. 4021; 2005. - № 13. - Ст. 1135; 2008. - № 16. - Ст. 1673.

9. Постановление Конституционного Суда РФ от 23 апреля 2004 г. № 8-П <^о делу о проверке конституционности Земельного кодекса Российской Федерации в связи с запросом Мурманской областной Думы» [Текст] // СЗ РФ. - 2004. - № 18. - Ст. 1833.

10. Федеральный конституционный закон от 17 декабря 1997 г. № 2-ФКЗ (в ред. от 2 марта 2007 г.) «О Правительстве Российской Федерации» [Текст] // СЗ РФ. - 1997. - № 51. - Ст. 5712; 2007. - № 10. - Ст. 1147.