Особенности преподавания правотворческой юридической техники в Республике Беларусь

С.В. Липень

Липень Сергей Васильевич — кандидат юридических наук, доцент, начальник кафедры теории и истории государства и права Академии МВД Республики Беларусь

Особенности преподавания правотворческой юридической техники в Республике Беларусь

Политико-правовая система Белоруссии основана на тех же основных принципах, что и политико-правовая система России, это диктует и сходство основных проблем правотворчества как направления деятельности государственных органов, равно как и сходство в развитии теории правотворческой деятельности.

Соответственно, в содержании ряда учебных курсов высшего юридического образования проблемы правотворческой юридической техники и в Белоруссии, и в России излагаются примерно одинаковым образом. В учебных курсах теории государства и права, конституционного права получают освещение принципы и виды правотворческой деятельности, стадии и процедуры правотворчества, основные требования к структуре и содержанию нормативных правовых актов, к формулированию правовых предписаний и т. д.

В то же время в Белоруссии существуют некоторые особенности правотворческой деятельности государственных органов:

- особенности нормативного регулирования правотворчества;

- организация научных исследований в области правотворчества;

- наличие института предварительного конституционного контроля законов.

Все это так или иначе отражается на специфике преподавания проблем юридической техники в Белоруссии. Кроме того, в вузах юридического профиля с 2008 года в качестве обязательного преподается учебный курс «Правотворческий процесс».

1. В юридической науке продолжительное время ведутся дискуссии по проблеме подготовки закона, определяющего виды нормативных правовых актов, их основное содержание и юридическую силу, механизм реализации и делегирования правотворческих полномочий, по общим вопросам подготовки, издания и действия законов и других нормативных правовых актов1. В ряде субъектов Российской Федерации подобные нормативные правовые акты уже приняты. В Республике Беларусь Закон «О нормативных правовых актах Республики Беларусь» принят в 2000 году.2 Кроме того, правовому регулированию правотворческой деятельности посвящены два декрета3 и ряд Указов1 Президента Республики Беларусь.

1 См., например: Казьмин И.Ф. «Закон о законах»: проблемы издания и содержания / И.Ф. Казьмин, С.В. Поленина // Советское государство и право. - 1989. - № 12. - С. 3-9; Пиголкин А.С. Инициативный проект закона «О нормативно-правовых актах Российской Федерации» / А.С. Пиголкин, И.Ф. Казьмин, Т.Н. Рахманина // Государство и право. -1992. - № 7. - С. 76-86; Поленина С.В. Инициативный проект федерального Закона о законах и иных нормативноправовых актах РФ // Государство и право. - 1995. - № 3. - С. 57-68; Тихомиров Ю.А. Закон о нормативных правовых актах - актуальная повестка дня / Ю.А. Тихомиров, Т.Н. Рахманина, А.Г. Хабибуллин // Журнал российского права. - 2006. - № 5. - С. 88-93; Юртаева Е.А. Закон о нормативных правовых актах и практика российского правотворчества // Журнал российского права. - 2006. - № 5. - С. 12-22.

2 См.: О нормативных правовых актах Республики Беларусь: Закон Республики Беларусь, 10 января 2000 г., № 361-З: (в ред. Законов Республики Беларусь от 4 января 2002 г. № 81-З, от 1 ноября 2004 г. № 321-З, от 2 ноября 2005 г. № 48-З, от 16 мая 2006 г. № 119-З, от 29 июня 2006 г. № 137-З, от 7 мая 2007 г. № 212-З, от 15 июля 2008 г. № 410-З, от 2 июля 2009 г. № 31-З) // Консультант Плюс: Беларусь. - Минск, 2009.

3 См.: Декрет Президента Республики Беларусь «Об утверждении Положения об официальном опубликовании и вступлении в силу правовых актов Республики Беларусь» от 10 декабря 1998 года № 22 (с изм. и доп., внес. декретами Президента Республики Беларусь от 30 сентября 1999 г. № 38, от 28 февраля 2006 г. № 4, от 22 мая 2006 г. № 7, от 3 июня 2008 г. № 11, от 4 ноября 2008 г. № 21, указом Президента Республики Беларусь от 13 декабря 2000 г. № 671 // Консультант Плюс. Республика Беларусь. Минск, 2009; Декрет Президента Республики Беларусь «О некоторых мерах по совершенствованию деятельности Конституционного Суда Республики Беларусь» от 26 июня 2008 года № 14 // Консультант Плюс. Республика Беларусь. - Минск, 2009; Декрет Президента Республики Беларусь -нормативный правовой акт Главы государства, имеющий силу закона, издаваемый в соответствии с Конституцией Республики Беларусь на основании делегированных ему Парламентом законодательных полномочий либо в случаях особой необходимости (временный декрет) для регулирования наиболее важных общественных отношений (ч.6 ст.2 Закона Республики Беларусь «О нормативных правовых актах Республики Беларусь»).

В Законе «О нормативных правовых актах Республики Беларусь» закреплены виды принимаемых нормативных правовых актов, основные принципы правотворческой деятельности, система требований к нормативным правовым актам (требования к структуре, языку, терминологии нормативного правового акта), дано правовое регулирование стадий правотворческого процесса (в соответствии со ст. 39 к таковым отнесены планирование нормотворческой деятельности, нормотворческая инициатива, подготовка проекта нормативного правового акта; принятие (издание) нормативного правового акта, включение в Национальный реестр правовых актов Республики Беларусь, опубликование нормативного правового акта), действия нормативных правовых актов во времени, в пространстве и по кругу лиц, ряда вопросов реализации нормативных правовых актов (порядок официального толкования нормативных правовых актов, разрешения юридических коллизий, устранения и преодоления пробелов и др.).

Правовое регулирование отношений в сфере правотворческой деятельности постоянно совершенствуется (что заметно хотя бы по интенсивности внесения изменений и дополнений в указанные выше нормативные правовые акты). Проблемы правового регулирования правотворчества обсуждаются на республиканских и международных научных форумах . Основные проблемные вопросы возникают в связи с реализацией нормативных требований к правотворческой деятельности государственных органов, а также в связи с практически постоянным уточнением содержания норм, регулирующих правотворческий процесс.

2. Организация научных исследований и научно-методическое руководство правотворческой деятельностью в Республике Беларусь имеет относительно недавнюю историю. В 1992 году при Верховном Совете Республики Беларусь был создан Белорусский институт государственного строительства и законодательства; в 1997 году на его базе был образован Национальный центр законопроектной деятельности при Президенте Республики Беларусь (НЦЗД). НЦЗД создавался в целях повышения уровня подготовки проектов правовых актов и формирования единой республиканской системы законопроектной деятельности. За десятилетие функционирования данной структуры был накоплен значительный опыт организационно-методического руководства правотворческой деятельностью, ее нормативного регулирования.

В декабре 2007 года вместо НЦЗД появилась новая организация - «в целях повышения эффективности правотворческой деятельности и усиления роли правовой науки в обеспечении социально-экономического и общественно-политического развития республики»3 был создан Национальный центр законодательства и правовых исследований Республики Беларусь (НЦЗПИ). НЦЗПИ образовывается на базе НЦЗД путем присоединения к нему государственного научного учреждения «Институт государства и права Национальной академии наук Беларуси». Таким образом, Институт государства и права НАН Беларуси прекратил свое самостоятельное существование, что выглядит весьма необычным для сложившихся в советское и постсоветское время традиций организации научных исследований. В НЦЗПИ в качестве структурного подразделения создан Институт правовых исследований, осуществляющий научные исследования в области права и подготовку научных работников высшей квалификации. В соответствии с пунктом 1 Положения о Национальном центре законодательства и правовых исследований Республики Беларусь, утвержденного этим же указом Президента Республики Беларусь, НЦЗПИ является научно-практическим государственным учреждением, обеспечивающим подготовку проектов законодательных актов в Республике

1 См., например: Указ Президента Республики Беларусь «Об утверждении Положения о порядке рассмотрения Президентом Республики Беларусь проектов правовых актов» от 23 июня 1998 года № 327 (с изм. и доп., внес. указами Президента Республики Беларусь от 31 января 2000 г. № 29, от 9 февраля 2000 г. № 49, от 15 мая 2001 г. № 263, от 17 сентября 2001 г. № 506, от 7 июля 2003 г. № 289, от 10 августа 2005 г. № 364, от 13 декабря 2007 г. № 630, от 28 мая 2008 г. № 286, от 4 ноября 2008 г. № 600, от 9 апреля 2009 г. № 187, от 5 мая 2009 г. № 229; Указ Президента Республики Беларусь от 11 августа 2003 г. № 359 «О мерах по совершенствованию нормотворческой деятельности» (утверждены «Правила подготовки проектов нормативных правовых актов», с изм. и доп., внес. указами Президента Республики Беларусь от 25 апреля 2005 г. № 189, от 13 декабря 2007 г. № 630) // КонсультантПлюс. Республика Беларусь. - Минск, 2009.

2 См., например: Правовое государство. Правовое регулирование нормотворческой деятельности в Республике Беларусь и Федеративной Республике Германия. Гармонизация стандартов юридического образования: Материалы международных семинаров 17 ноября и 28 ноября 2003 г., г. Минск / Германский фонд международного правового сотрудничества; Министерство юстиции Республики Беларусь. - Минск, 2004. - 117 с.

3 Указ Президента Республики Беларусь «О некоторых мерах по совершенствованию правотворческой деятельности и научных исследований в области права» от 13 декабря 2007 года № 630 (в редакции Указа Президента Республики Беларусь от 4 ноября 2008 г. № 600) // КонсультантПлюс.

Беларусь, методическое руководство нормотворческой деятельностью, проведение научных исследований в области права и подготовку научных работников высшей квалификации.

Таким образом, можно вести речь о том, что организация академических научных исследований в Республике Беларусь будет сориентирована на научное обеспечение, прежде всего, правотворческой деятельности.

3. Около полутора лет в Республике Беларусь функционирует правовой институт, являющийся относительно новым на постсоветском пространстве, - обязательный предварительный конституционный контроль законов.

Декретом Президента Республики Беларусь «О некоторых мерах по совершенствованию деятельности Конституционного Суда Республики Беларусь» от 26 июня 2008 года № 14 Конституционному Суду в числе ряда дополнительных полномочий предоставлено право осуществления обязательного предварительного контроля конституционности всех законов, принятых Палатой представителей и одобренных Советом Республики Национального собрания Республики Беларусь, до подписания данных законов Президентом Республики Беларусь. Решение об этом принимается в пятидневный срок со дня поступления закона в Конституционный Суд Республики Беларусь.

Введение в Республике Беларусь института предварительного конституционного контроля в принципе соответствует мировым тенденциям расширения объема деятельности органов конституционной юстиции. Как отмечает председатель Конституционного Суда Республики Беларусь П.П. Миклашевич, новый этап развития конституционного правосудия в Республике Беларусь также характеризуется расширением полномочий Конституционного Суда, повышением его роли в жизни общества и государства1. В Послании Конституционного Суда Республики Беларусь «О состоянии конституционной законности в Республике Беларусь в 2008 году» отмечается, что «с введением обязательного предварительного контроля конституционности законов устанавливаются дополнительные юридические механизмы, упреждающие принятие законодательных норм, противоречащих Конституции. Это способствует оптимизации, эффективности правового регулирования, повышению качества законов. Таким образом, в Республике Беларусь создаются условия для более полной реализации конституционного принципа верховенства права, обеспечения конституционных прав и свобод граждан»2.

Среди особенностей правового регулирования предварительного конституционного контроля в Республике Беларусь можно указать на обязательность проверки всех законов, принимаемых парламентом, на достаточно небольшой срок рассмотрения принятого закона Конституционным Судом (5 дней), на пока недостаточно четкие определения пределов предварительного конституционного контроля и последствий признания законов или их отдельных норм неконституционными . Различные аспекты предварительного конституционного контроля законов служат одним из основных предметов обсуждения на последних научных форумах4. Намечаются и механизмы совершенствования правового регулирования предварительного конституционного контроля, с учетом положительного зарубежного опыта и отечественной практики5.

4. В 2008 году в Республике Беларусь был утвержден и введен в действие новый образовательный стандарт по специальности «Правоведение», в соответствии с ним в круг обязательных для изучения общепрофессиональных дисциплин введен учебный курс «Правотворческий про-

1 См.: Миклашевич П.П. Правовой механизм предварительного конституционного контроля // Вестник Конституционного Суда Республики Беларусь. - 2008. - № 4. - С. 123.

2 Послание Конституционного Суда Республики Беларусь «О состоянии конституционной законности в Республике Беларусь в 2008 году»: принято решением Конституционного Суда Республики Беларусь 4 февраля 2009 г. № Р-313/2009 «О состоянии конституционной законности в Республике Беларусь в 2008 году» // Национальный реестр правовых актов Республики Беларусь. - 2009. - 9 февраля. - № 6/722.

3 См.: Липень С.В. Институт предварительного конституционного контроля в свете теории разделения властей: к общей постановке проблемы // Конституционный контроль: состояние, проблемы, перспективы: Сборник докладов и тезисов выступлений на научно-практической конференции, посвященной пятнадцатилетию Конституционного Суда Республики Беларусь. Минск, 30 апреля 2009 г. - Минск, 2009. - С. 179.

4 22 сентября 2009 года в г. Минске состоялся международный семинар «Роль Конституционного Суда в развитии института реализации конституционных прав и свобод граждан», организованный Конституционным Судом Республики Беларусь и Германским фондом международного правового сотрудничества. В большинстве докладов как судей Конституционного Суда Республики Беларусь, так и немецких ученых подлежали осмыслению различные аспекты предварительного конституционного контроля законов.

5 См.: Миклашевич П.П. Правовой механизм предварительного конституционного контроля // Вестник Конституционного Суда Республики Беларусь. - 2008. - № 4. - С. 126-129.

цесс»1. Учебная программа по данному курсу была подготовлена еще в 2006 году2. К настоящему времени наработан и определенный опыт подготовки учебных пособий по правотворческому процессу3. В плане развития преподавания правотворческой юридической техники на постсоветском пространстве белорусский опыт, безусловно, заслуживает внимания и может быть оценен положительно.

Следует, однако, отметить, что спецкурс «Правотворческий процесс» составителями типовой учебной программы рассматривается в качестве своеобразного дополнения к учебному курсу конституционного права. «Правотворческий процесс - один из основных правовых институтов конституционного права. Он изучается всеми студентами в пределах курса «Конституционное право Республики Беларусь», а также является обязательным специальным курсом для студентов дневной и заочной форм обучения по специальностям «правоведение», «экономическое право», «международное право»4, - указано в типовой учебной программе.

Соответственно, структура учебного курса «Правотворческий процесс» предложена таким образом, чтобы в большей степени конкретизировать именно конституционно-правовое знание. Первая тема посвящена изложению теоретических основ правотворческой деятельности (понятие правотворчества, соотношение правотворчества и правообразования, принципы, субъекты, формы правотворчества, понятие и принципы законодательной техники); в последующих пяти темах освещается правотворческая деятельность парламента, президента, правительства и республиканских органов государственного управления, местных органов управления и самоуправления, роль судебной власти в правотворческой деятельности.

Как представляется, в преподавании учебного курса «Правотворческий процесс» в значительно большей степени должны найти отражение общие вопросы правотворчества - требования юридической техники (и в первую очередь ее важнейшая по значению часть - собственно правила разработки текста нормативного правового акта), проблемы правового регулирования правотворческой деятельности (что является характерной чертой деятельности по созданию нормативных правовых актов именно в Республике Беларусь), наконец-таки, стратегические проблемы повышения качества и эффективности законодательства (в том числе мониторинг нормативных правовых актов и др.). Подобный подход, при котором проблемы разработки и принятия нормативных правовых актов рассматриваются в рамках учебной дисциплины не конституционно-правового, а теоретического характера, применяется в ряде российских (московских5, санкт-петербургских6 и др.) вузах.

Указанные выше соображения были учтены в процессе разработки учебной программы по курсу «Правотворческий процесс» в Академии МВД Республики Беларусь. Чтобы не входить в противоречие с типовой учебной программой, принципиально оставлены темы, посвященные рассмотрению правотворческой деятельности президента, парламента, правительства и республиканских органов государственного управления, местных органов управления и самоуправления. Тема о роли судебной власти в правотворческой деятельности дополнена вопросами правового регулирования и практики осуществления обязательного предварительного контроля законов. В то же время, по сравнению с типовой учебной программой значительно расширен объем собственно теоретических вопросов правотворческой деятельности.

В первой, вводной теме «Теоретические основы правотворческой деятельности», наряду с вопросами, отраженными в типовой программе, рассматриваются проблемы отраслевой принадлежности научного знания, составляющего содержание дисциплины «Правотворческий процесс» (как указывалось выше, сложно согласиться с однозначной трактовкой его как исключительно знания конституционно-правового). Кроме того, предусмотрена характеристика взглядов на принципиаль-

1 Общее количество часов, отводимых на изучение данной дисциплины - 46, из них 24 аудиторных часа, см.: Образовательный стандарт Республики Беларусь ОСРБ 1-24 01 02-2008. Высшее образование. Первая ступень. Специальность 1-24 01 02 Правоведение. Квалификация «Юрист». - Минск, 2008. - С. 10.

2 См.: Правотворческий процесс: Учебная программа для юридических специальностей высших учебных заведений / Сост. С. М. Сивец. - Минск, 2006.

3 См., например: Василевич Г.А. Правотворческий процесс: Учебное пособие / Г.А. Васильевич, С.М. Сивец. - Минск, 2008.; Кодавбович В.А. Правотворческий процесс: Курс лекций / В.А. Кодовбович, Е.В. Жигалко. - Минск, 2008.

4 См.: Правотворческий процесс: Учебная программа для юридических специальностей высших учебных заведений. -Минск, 2006. - С. 4.

5 См., например: Кашанина Т.В. Юридическая техника: Учебник. - М., 2007.

6 См., например: Смирнова М.Г. «Правовые акты и юридическая техника»: программа спецкурса и методика преподавания // Ленинградский юридический журнал. - 2005. - № 1 (2).

ные проблемы правотворчества в истории политико-правовой мысли, развития научных исследований правотворческой деятельности в ХХ века; внимание уделено и специфике правового регулирования и организационно-методического руководства правотворческой деятельностью в Республике Беларусь. Принципиально важные вопросы содержания правотворческой деятельности - ее стадии и их правовая регламентация, проблемы правотворческой юридической техники (в узком смысле слова - собственно требований к оформлению, структуре, языку, терминологии нормативного правового акта) - выделены в отдельную тему учебного курса «Правотворческий процесс», преподаваемого в Академии МВД Республики Беларусь. Затем рассматриваются особенности правотворческой деятельности различных государственных органов. Завершается учебный курс темой «Совершенствование законодательства как одна из задач теории правотворчества, как направление деятельности государственных органов», предусматривающей знакомство со стратегическими проблемами планирования правотворческой деятельности, с концепциями совершенствования законодательства, с общими вопросами обоснованности и обеспечения нормативных правовых актов, повышения их качества и эффективности действия, с активно развиваемой в настоящее время деятельностью по мониторингу нормативных правовых актов. Таким образом, преподаваемый в Академии МВД Республики Беларусь учебный курс «Правотворческий процесс» по своему содержанию является одновременно и теоретической, и конституционно-правовой дисциплиной.

Существует немало как принципиальных, так и частных проблем в преподавании, в разработке структуры курса «Правотворческий процесс», его научного и методического обеспечения. Вот, к примеру, одна из них. В соответствии с Образовательным стандартом Республики Беларусь по специальности «Правоведение» в перечне требований к уровню подготовки выпускника вуза (в части изучения дисциплины «Правотворческий процесс») указано - «уметь: готовить проекты законов, указов, постановлений Правительства и иных нормативных правовых актов; оценивать качество источников права, системность законодательства, выявлять противоречия и иные его недостатки с целью их устранения; использовать знания в области правотворческого процесса в профессиональной деятельности»1. Первое положение среди обозначенных умений представляется как минимум спорным. Подготовка проектов нормативных правовых актов, формулирование норм права представляется специфической, сложной, высокопрофессиональной деятельностью, к которой выпускник вуза, скорее всего, окажется не готов в силу слабого опыта освоения юридической практики, толкования и применения уже действующих правовых норм. Сложно требовать умения готовить проекты нормативных правовых актов от выпускников и по причине небольшого объема дисциплины «Правотворческий процесс»2 - по ней предусмотрено около десяти учебных занятий (лекционных и семинарских, без практических).

В целом следует отметить, что белорусский опыт преподавания учебного курса «Правотворческий процесс», его методического обеспечения еще только нарабатывается. Здесь вполне могут быть восприняты и общие современные направления совершенствования преподавания классических учебных дисциплин высшего юридического образования3 - соотношение традиционных и инновационных методов и форм обучения в вузе, применение современных педагогических технологий, проблемы эффективности обучения и качества образования, мониторинг образовательной деятельности и др.

Таким образом, существующие в Республике Беларусь особенности преподавания юридической техники обусловлены, с одной стороны, особенностями политико-правовой системы, с другой -особенностями развития содержания высшего юридического образования, введения для изучения в качестве обязательного курса «Правотворческий процесс».

1 Образовательный стандарт Республики Беларусь ОСРБ 1-24 01 02-2008. Высшее образование. Первая ступень. Специальность 1-24 01 02 Правоведение. Квалификация «Юрист». - Минск, 2008. - С. 18.

2 См.: Правотворческий процесс: Учебная программа для юридических специальностей высших учебных заведений / Сост. С.М. Сивец. - Минск, 2006. - С. 3.

3 См., например, материалы ежегодно проводимых в Академии МВД Республики Беларусь научно-методических конференций: Инновации в юридическом образовании: содержание, технологии, управление: докл., тез. докл. Меж-дунар. науч.-метод. конф. (Минск, 31 окт. 2008 г.) / Отв. ред. А.Л. Савенок. - Минск, 2008.